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Sumrio
Ponto 1. a: Conceito, objeto e fontes do Direito Administrativo. Direito
Administrativo Constitucional. ....................................................................................................... 4
Ponto 1.b. Improbidade Administrativa: sujeitos e atos. Lei 8.429/1992. .................... 5 Ponto 1.c. Meio
ambiente e direitos fundamentais. Bens ambientais. Caracter sticas.
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Ponto 2.a. Proteao jur dica da fauna. ........................................................................................11
Ponto 2.b. Classificaao dos atos administrativos. Atos administrativos simples,
complexos e compostos. Atos administrativos unilaterais, bilaterais e multilaterais. Atos
administrativos gerais e individuais. ................................................................................16
Ponto 2.c. Limitaoes administrativas. Ocupaao temporaria. Requisiao. Servidao.
Parcelamento, edificaao ou utilizaao compulsorios. ........................................................18
Ponto 3.a: Funoes (atividades) administrativas. Funao consultiva. Funao de
regulaao. Funao de controle. Funao de fomento. ............................................................22
Ponto 3.b: V cios ou defeitos dos atos administrativos. A teoria das nulidades no
Direito Administrativo. Atos administrativos nulos, anulaveis e inexistentes. ..........24
Ponto 3.c. Proteao jur dica da flora. ..........................................................................................26 Ponto
4.a. Princ pios de Direito Ambiental. .............................................................................36 Ponto 4.b. Teoria dos
motivos determinantes. Teoria do desvio de poder. .................40
Ponto 4 .c. Licitaao. Princ pios. Modalidades. Dispensa e inexigibilidade
de
licitaao. .................................................................................................................................................42
Ponto 5.a. As competencias ambientais na federaao brasileira. Aoes de
cooperaao. ..........................................................................................................................................46
Ponto 5.b. Revogaao, anulaao, cassaao e convalidaao do ato administrativo. ....51
Ponto 5.c: Desconcentraao e descentralizaao administrativa. Privatizaao. ..........54
Ponto 6.a. Personalidade de Direito Publico. Pessoa administrativa. Autarquia.
Sociedade de economia mista. Empresa publica. Fundaao publica. Consorcios
publicos. Outros entes. .....................................................................................................................55
Ponto 6.b. Contratos administrativos. ........................................................................................58
Ponto 6.c: Instrumentos de incentivo a conservaao do meio ambiente.
Instrumentos economicos, instrumentos governamentais. Servios ambientais.
Servidao ambiental. ..........................................................................................................................61
Ponto 7.a: Desapropriaao. Especies. Indenizaao. Direito de extensao. Retrocessao.
Desapropriaao indireta. .................................................................................................................63
Ponto 7.b: Teoria do orgao. Representaao judicial das pessoas de Direito Publico.
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Ponto 7.c. Responsabilidade administrativa por danos ambientais. Infraoes e
sanoes administrativas ambientais. ..........................................................................................69
Ponto 8.a: Administraao Publica direta. A estrutura da Administraao Publica
federal. 72
SUJEITOS ATIVOS. aquele que pratica o ato de improbidade, concorre para sua prtica
ou dele extrai vantagens indevidas. o autor mprobo da conduta. Podem ser agentes
pblicos ou terceiros. Dispe a Lei 8.429/92: "reputa-se agente pblico, para os efeitos desta
lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio,
nomeao, designao, contratao ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo,
mandato, cargo, emprego ou funo nas entidades mencionadas no artigo anterior".
Enquadram-se nessa categoria: agentes polticos; agentes colaboradores; servidores
pblicos em geral. Portanto, sujeitam-se a lei de improbidade os Chefes do Executivo,
Ministros e Secretrios, Senadores, Deputados e Vereadores; magistrados e membros do
MP. Os empregados de empresa pblica e sociedade de economia mista, bem como de
entidades beneficiadas por auxlio ou subveno estatal, tambm podem responder por atos
de improbidade, embora no sejam agentes pblicos.
Podem tambm ser sujeitos ativos de ato de improbidade os notrios e registradores,
delegatrios de servios pblicos, porquanto os emolumentos tm natureza de taxa. O
sujeito ativo dos atos de improbidade o sujeito passivo da ao de improbidade, mas o
inverso no verdadeiro, j que possuem legitimidade para prop-la o MP (legitimidade
extraordinria) e a pessoa jurdica interessada (h controvrsia se a pessoa jurdica de direito
privado tem legitimidade), na forma do art. 17, caput.
beneficiarem (art. 3). Tambm as pessoas jurdicas podem responder por atos de
improbidade na qualidade de terceiro beneficiado. (GARCIA; ALVES, 2006, p. 233)
Resumindo: MS 31234, 22/03/2012, Min. Luiz Fux- STF, o entendimento de que agentes
polticos podem responder como rus em ao de improbidade, mas com
observncia da prerrogativa de foro, tem se consolidado mais recentemente na
jurisprudncia ptria, e em particular, no mbito desta Suprema Corte.
ambiente
direitos
fundamentais.
Bens
ambientais.
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entretanto, que por ora, a lei infraconstitucional atual no protege qualquer tipo de fauna,
mas to-somente a fauna silvestre.
Destarte, alterada ou no a lei infraconstitucional, o fato que a fauna protegida
constitucionalmente, justificando-se sua tutela quando: 1) as espcies estiverem ameaadas
de extino; 2) imprescindvel a sua proteo ecolgica e 3) quando a leso for praticada por
meio de tratamento cruel.
Esses trs requisitos so assim, essenciais para legitimar constitucionalmente a proteo
fauna, cabendo a lei ordinria integrar-se em uma viso constitucional.
A lei ordinria e a Constituio trabalham, portanto, pari passu, no havendo
possibilidade de proteger-se a fauna sem que ambos os fundamentos estejam presentes de
forma harmnica.
Todavia, como alerta Celso Fiorillo, em sua obra Manual do Direito Ambiental e
Legislao aplicvel, "ainda que os animais domsticos no possuam uma funo
ecolgica e que, justamente por serem domesticados, no corram o risco de extino, h
que restar claro que como integrantes da coletiva fauna, devem ao menos, serem protegidos
contra as prticas que sob os olhos humanos, lhes sejam cruis".
Sob o ponto de vista constitucional, portanto, legtima a proteo ao animal domstico,
no havendo nenhum bice sua configurao como bem ambiental, dependendo apenas
da constatao da crueldade ao animal domstico, afetando o psique humano, no sendo
obstculo a mera definio da lei ordinria, at porque no restou impedida no mbito
constitucional.
Dever de preservar a fauna: Sobre o assunto, vale transcrever as seguintes passagens
extradas do voto do Min. Celso de Mello proferido no julgamento da ADI 1856 (lei do RJ
que autoriza a realizao de exposies e competies entre aves das raas combatentes).
"O respeito pela fauna em geral atua como condio inafastvel de subsistncia e
preservao do meio ambiente em que vivemos, ns, os prprios seres humanos. Evidente,
desse modo, a ntima conexo que h entre o dever tico-jurdico de preservar a fauna (e de
no incidir em prticas de crueldade contra animais), de um lado, e a prpria subsistncia do
gnero humano em um meio ambiente ecologicamente equilibrado, de outro. Cabe
reconhecer o impacto altamente negativo que representa para incolumidade do patrimnio
ambiental dos seres humanos a prtica de comportamentos predatrios e lesivos fauna,
seja colocando em risco a sua funo ecolgica, seja provocando a extino de espcies,
seja ainda submetendo os animais a atos de crueldade". "O ordenamento constitucional
brasileiro, para conferir efetividade e proteger a integridade do direito fundamental ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado, visando, com tais objetivos, neutralizar o
surgimento de conflitos intergeneracionais, imps, ao Poder Pblico, dentre outras
medidas essenciais, a obrigao de proteger a fauna, vedadas, para tanto, prticas que
coloquem em risco sua funo ecolgica ou que provoquem a extino de espcies ou,
ainda, que
submetam os animais a atos de crueldade."
Preservao dos processos ecolgicos essenciais e prover o manejo ecolgico das
espcies: Para a conservao da variabilidade gentica das espcies de fundamental
importncia a dos espaos naturais pelo Poder Pblico, atravs da instituio de espaos
territoriais especialmente protegidos. "A instituio de reas protegidas deve privilegiar como
objetivo no apenas a proteo dos prprios espaos naturais considerados em si mesmos,
mas de todos os seus valores associados, na medida em que a proteo dos espaos
tambm cumpre finalidades relacionadas, especialmente, preservao ou
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MC/RJ, Rel. Min. Carlos Velloso, Pleno, j. /09/1998 (rinhas de galo) e RE 153531/SC, Rel.
Min. Francisco Rezek, Relator Acrdo Min. Marco Aurlio, 2 T, j. 03/06/1997 (farra do
boi).
Utilizao de animais em ensino e pesquisa: deve obedecer aos critrios estabelecidos
na Lei 11.794/2008, que restringe a utilizao de animais em atividades educacionais em
estabelecimentos de ensino superior e em estabelecimentos de educao profissional tcnica
de nvel mdio da rea biomdica.
Proteo perante aes que coloquem em risco a variabilidade gentica: "Proteger
o patrimnio gentico, importa, especialmente, conservar condies que permitam a
variabilidade gentica das espcies, condio que relevante principalmente para a
fixao das condies de proteo das espcies ameaadas. A condio de
vulnerabilidade em que se encontram tais espcies coloca como principal objetivo o
reestabelecimento das populaes, que depende essencialmente da proteo da
diversidade gentica." (AYALA, op. cit.)
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A caa amadorista inclusive "estimulada" pela Lei de Proteo Fauna de 1967, sendo
segundo Paulo Affonso (p. 831): "somente aceito o esporte de caa apenas em reas adrede
preparadas para essa forma de lazer. Os parques de caa formados e manejados
artificialmente, mantidos por associaes de caadores, possibilitariam ao verdadeiro
desportista o mais fcil encontro com a caa, a ampliao dos perodos para o desporto, alm
de propiciar a organizao de outros encontros de interesse dos caadores, como
exposies de material esportivo, ces de caa, armas, etc., sem contarmos com outros
entretenimentos".
A caa de subsistncia ou de sobrevivncia no est prevista explicitamente pela lei.
Praticam-na as populaes indgenas nas reservas que lhes so reconhecidas, como tambm
as populaes interioranas que no tm acesso fcil aos produtos oriundos da fauna
domesticada, sendo tambm situao em que a caa permitida.
A caa cientfica est permitida na Lei de Proteo Fauna, em seu art. 14. Por fim,
tambm foi autorizada a caa de animais silvestres no art. 6 da Lei n 12.725/12.
Portanto, em sntese, podemos afirmar que so permitidas a caa de controle, a caa
amadorstica, a caa de subsistncia ou sobrevivncia, a cientfica e, por fim, a caa nas
imediaes de aerdromos.
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aquele formado por um acordo de vontade entre as partes. So os atos convencionais (ex.:
contrato administrativo, concesso de servio pblico); c) Ato administrativo multilateral
aquele formado pela manifestao de vontade de vrias partes (ex.: convnio).
Por fim, quanto aos seus destinatrios, os atos administrativos so classificados em
gerais e individuais. a) Atos administrativos gerais so aqueles editados sem um
destinatrio especfico, expedidos com certo carter de norma geral e abstrata - autntica
lei material - e que alcanam todos os sujeitos que se encontrem na mesma situao de fato
em relao aos seus preceitos (ex.: edital de concurso pblico). No podem, contudo, ocupar
o espao reservado lei, sob pena de inconstitucionalidade; b) Atos administrativos
individuais so aqueles que se dirigem concretamente a determinados destinatrios.
Produzem novas relaes jurdicas para o contexto individual do sujeito passivo dessa
atuao administrativa. No representam normas de carter geral e abstrato mas, ao
contrrio, possuem imediatos efeitos concretos (ex.: a nomeao de aprovado em concurso
pblico, a exonerao de ocupante de cargo em comisso e a designao de servidor para
ocupar funo gratificada). O ato administrativo individual pode ser singular ou plrimo.
Singular se o destinatrio o nico sujeito especificado (ex.: a nomeao de um dado
funcionrio). Plrimo se os destinatrios so mltiplos sujeitos especificados (ex.: a
nomeao, em uma nica lista, de mltiplos sujeitos especificados). Tanto os atos
administrativos gerais quanto os individuais, depois de consumados e produzidos os seus
efeitos, tornam-se imutveis e irrevogveis (Smula 473, STF).
Maria Sylvia Zanella Di Pietro defende ser somente possvel a arguio de
inconstitucionalidade dos atos administrativos gerais5. Outros, porm, possuem posio
oposta pela constatao de que nem todo ato geral ou normativo comporta o controle
concentrado de constitucionalidade e, porque, em regra, decorrem os atos
administrativos gerais de normas legais (controle de legalidade), admitindo, por exemplo, a
impetrao de mandado de segurana ou o ajuizamento de ao popular e coletiva. O que
para alguns constitui a nica opo, para outros constitui a exceo. Por fim, o controle
realizado a partir do eventual excesso do agente - se exorbitou a funo normativa - tambm
permite o controle de legalidade e no necessariamente de constitucionalidade. (ROSA, p.
131).
Leitura complementar: sobre atos administrativos, vide pontos 3.b., 5.b., 9.a., 17.a., e
21.b.
Questes da prova oral:
5. O que so atos administrativos unilaterais, bilaterais e multilaterais? O ato do
CSMPF que homologa a vitaliciedade do Procurador da Repblica se enquadra em
que espcie?
unilateral o ato do CSMPF que homologa a vitaliciedade do Procurador da Repblica.
36) O que so atos administrativos individuais, gerais, compostos, complexos e
exemplo de cada um. A concesso de aposentadoria ato composto ou complexo? A
pessoa s vai se aposentar aps a manifestao do Tribunal de Contas? (Paula
Ceretta)
Os atos administrativos, no que toca aos seus destinatrios, podem ser classificados em
atos individuais ou gerais. Entende-se por atos gerais os atos que so normalmente
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municipal). Decorrem do domnio eminente que o Estado possui sobre todos os bens de seu
territrio. No rendem ensejo a indenizao; so definitivas, assim como as servides (p.
734).
Por meio das limitaes o uso da propriedade ou da liberdade condicionado pela
Administrao para que se mantenha dentro da esfera correspondente ao desenho legal do
direito. Nelas alcana-se toda uma categoria abstrata de bens, ou, pelo menos, todos os que
se encontrem em uma situao ou condio abstratamente determinada. Nas limitaes no
h nus real. H um non facere, isto , uma obrigao de no fazer. As limitaes no
obrigam o Poder Pblico a indenizar o proprietrio dos bens afetados (CABM).
"A pretenso reparatria do esvaziamento do contedo econmico da propriedade
decorrente de limitaes administrativas prescreve em cinco anos, nos termos do art. 10,
pargrafo nico, do Decreto-Lei n. 3.365/1941" (STJ, AgRg no REsp 1.317.806- MG, j.
6.11.12).
Ocupao temporria corresponde ao aproveitamento de propriedade particular para
utilizao temporria pelo Poder Pblico, remunerada ou no, para a execuo de obras,
servios ou atividades pblicas ou de interesse pblico. A ocupao pode incidir, ainda, nos
imveis necessrios pesquisa e lavra de petrleo e de minrios nucleares. Evita-se a
desapropriao desnecessria, porquanto antes se pesquisa o potencial da rea quanto
futura explorao. A ocupao pode ser transferida para a Administrao indireta. Para JSCF,
a ocupao temporria a forma de interveno pela qual o Poder Pblico usa
transitoriamente imveis privados, como meio de apoio execuo de obras e servios
pblicos (ex.: utilizao de terrenos particulares contguos a estradas). Difere da requisio
pelo fato de que nesta h uma situao emergencial de perigo pblico. Na ocupao
vinculada desapropriao haver indenizao (art. 36, Decreto-lei 3.365/41) e o ato no
ter autoexecutoriedade; na desvinculada, somente indeniza-se havendo comprovado
prejuzo.
"A ocupao de bem pblico no passa de simples deteno, caso em que se afigura
inadmissvel o pleito de proteo possessria contra o rgo pblico." (STJ, REsp
489.732/DF, DJ 13/06/2005).
Requisio " o ato pelo qual o Estado, em proveito de um interesse pblico, constitui
algum, de modo unilateral e autoexecutrio, na obrigao de prestar-lhe um servio ou
ceder-lhe transitoriamente o uso de uma coisa "in natura", obrigando-se a indenizar os
prejuzos que tal medida efetivamente acarretar ao obrigado" (JSCF, p. 912). So
comumente conhecidos os casos de requisio de servios - para a prestao de servio
militar a que se sujeitam todos os jovens do sexo masculino que completem 18 anos (art. 5o,
Lei 4.375/64) ou para a prestao de servio eleitoral nas mesas
receptoras de votos (art. 120 e 4o do Cdigo Eleitoral) - e os deo requisio de bens para a instalao de mesas receptoras de votos (art. 135, 2o e 3 do Cdigo Eleitoral)
- existem outras hipteses menos conhecidas de requisio de servios. o caso da
obrigao, que alcana qualquer pessoa, de prestar assistncia, desde que possa faz-lo sem
risco, em caso de acidente com aeronave, assistncia essa que pode consistir em simples
informao do evento (arts. 51 e 52 do Cdigo Brasileiro de Aeronutica). Tambm o
dever previsto no art. 80 e pargrafo nico do Decreto-lei 5.405/43, segundo o qual o veculo
que passe por local em que veculo transportador de mala postal haja se acidentado sem
possibilidade de prosseguir, dever conduzir tal mala para a agncia mais prxima no
sentido de sua marcha. O STJ tambm considerou como requisio a reteno das quantias
depositadas em cadernetas de poupana, quando da
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Jos dos Santos Carvalho Filho, Manual de Direito Administrativo, 11a Ed., Lumen Juris, p. 635.
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Ponto 3.a: Funes (atividades) administrativas. Funo consultiva. Funo de
regulao. Funo de controle. Funo de fomento.
Ana Laura Fonseca
Principais obras consultadas: BELTRO, Antonio F. G. Curso de Direito Ambiental.
Editora Mtodo, 2009; CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito
Administrativo. Editora Lumen Juris, 21 edio, 2009; CUNHA JUNIOR, Dirley. Curso
de Direito Administrativo. Juspodivm, 6 edio, 2007; DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella.
Direito Administrativo. Editora Atlas, 25 edio, 2012); MELLO, Celso Antnio Bandeira
de. Curso de Direito Administrativo. Malheiros, 27 edio, 2010; PORTELA, Paulo
Henrique Gonalves. Direito Internacional Pblico e Privado. Juspodivm, 3 edio, 2011.
Legislao bsica: no indicou.
"O complexo de rgos e entes personalizados, conduzidos por um corpo de agentes, que
forma a Administrao Pblica, realiza grande nmero de atividades. As atividades
destinam-se, precipuamente a atender necessidades e interesses da populao;
fragmentam-se em inmeras variedades, cada qual com caractersticas jurdicas e tcnicas
prprias. A Administrao Pblica desempenha, assim, amplo e diversificado leque de
atividades, para cumprir as tarefas que o ordenamento lhe confere, atividades essas de
diferentes tipos, sob vrias formas e regimes" (MEDAUAR, 2008, p. 102).
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Ponto 3.b: Vcios ou defeitos dos atos administrativos. A teoria das nulidades no
Direito Administrativo. Atos administrativos nulos, anulveis e inexistentes.
Ana Laura Fonseca
Principais obras consultadas: JSCF, MSZDP, CABM, Dirley da Cunha Jr.
Legislao bsica: no indicou.
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alegado for falso; ou iii) o fundamento for desconexo com a finalidade do ato.
A TEORIA DAS NULIDADES NO DIREITO ADMINISTRATIVO. A ausncia de
leis administrativas que sistematizem casos de invalidade e seus efeitos propiciou que
surgissem trs diferentes posies quanto aos atos invlidos no direito Brasileiro,
vejamos:
a) Teoria Monista: entendem que o vcio acarreta sempre a nulidade do ato. a posio
de Hely Lopes Meirelles, Digenes Gasparini, Regis Fernandes de Oliveira e Srgio Ferraz,
por exemplo.
b) Teoria Dualista: sustentam que os atos administrativos podem ser nulos ou anulveis.
a posio de Celso Antnio Bandeira de Mello, Cretella Jnior, Lucia Valle Figueiredo e
Jos dos Santos Carvalho Filho.
c) Teoria Tricotmica: Seabra Fagundes defende a diviso em nulos, anulveis e
irregulares; ressalvando, todavia, que as duas primeiras espcies no correspondem s do
Cdigo Civil, nem quanto aos tipos de vcio nem quanto aos efeitos deles.
Todos negam relevncia jurdica espcie de atos inexistentes, indicando que, de
direito, equivalem aos atos nulos." (MELLO, 466/467)
ATOS ADMINISTRATIVOS NULOS, ANULVEIS E INEXISTENTES. "
preciso esclarecer que se uma destas espcies for declarada, todos os efeitos da
invalidao se operam. A maior distino destas modalidades de invalidao est nas suas
causas.
A Inexistncia ocorre quando se est diante de condutas puramente criminosas, dando
ensejo legtima defesa (resistncia manu militari). Tais atos so imprescritveis e no
podem ser convalidados nem convertidos. "consistem em comportamentos que
correspondem a condutas criminosas ofensivas a direitos fundamentais da pessoa
humana, ligados sua personalidade ou dignidade intrnseca e, como tais, resguardados
por princpios gerais de Direito que informam o ordenamento jurdico dos povos
civilizados" (MELLO, 2011, p. 473). Ex: autorizao para abrir casa de prostituio;
determinao do delegado para o policial espancar um preso; autorizao do fisco aos seus
agentes para invadir a residncia de devedores a fim de que os forcem a pagar suas dvidas
etc.
A Nulidade, embora no corresponda a uma conduta criminosa, em razo de seus
efeitos, no pode ser convalidada. Entretanto, podero os atos nulos, em certas situaes,
ser convertidos. Eles so prescritveis (05 anos) e no admitem resistncia manu militari (s
admitem resistncia por deciso judicial ou por conta e risco do administrado). Podem ser
invalidados de ofcio pelo juiz, ou mediante provocao do Ministrio Pblico. So nulos os
atos assim declarados por lei e os em que impossvel a convalidao sem a repetio do
vcio.
A Anulabilidade consiste num vcio que pode ser convalidado. Os atos anulveis so
prescritveis (05 anos) e convalidveis. No admitem, entretanto, resistncia manu militari.
(CUNHA JR, 116). S podem ser invalidados a requerimento dos interessados. So aqueles
assim declarados por lei e aqueles que podem ser convalidados sem repetio do vcio
(incompetncia e vcio de forma).
Os atos restritivos devem ser invalidados ex tunc. Os atos ampliativos devem ser
invalidados ex nunc (MELLO, 2011, p. 484). H entendimento de que a invalidao sempre
produz efeitos ex tunc (CARVALHO FILHO, 2011, p. 149).
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Trechos extrados de uma das ADIs, subscrita por Sandra Cureau, PGR em exerccio, impugnando dispositivos do CoFlo.
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corte. APP e rea urbana: reas no entorno a) dos lagos e lagoas naturais (mnimo de 30m
- art. 4, II, b); b) reservatrio d'gua artificial (15m a 30m - art. 5); c) curso d'gua para
fins de regularizao fundiria em rea urbana consolidada (15m cada lado - art. 65, 2); d)
rea tombada como patrimnio histrico e cultural, a APP pode ser redefinida para atender
aos parmetros do ato do tombamento (art. 65, 3). Recuperao de APP em rea
urbana consolidada: arts. 64 e 65 reportam Lei 11.977/09 (Minha Casa, Minha Vida) e
disciplinam a regularizao fundiria de interesse social e interesse especfico dos
assentamentos em APP urbana consolidada. Conama e APP: STJ: "Pelo exame da
legislao que regula a matria (Leis 6.938/81 e 4.771/65), verifica-se que possui o Conama
autorizao legal para editar resolues que visem proteo do meio ambiente e dos
recursos naturais, inclusive mediante a fixao de parmetros, definies e limites de reas
de Preservao Permanente, no havendo o que se falar em excesso regulamentar." (REsp
994.881/SC, DJe 09/09/2009). Desapropriao: as reas de APP devem entrar no cmputo
do valor indenizatrio da desapropriao. Para o STJ no so devidos juros compensatrios
referentes s APPs (EREsp 12214/SP). No caso de matas ciliares de rios navegveis,
tambm APPs, o STJ entende que so bens pblicos dominiais, na forma do art. 11 do
Cdigo de guas, no ensejando indenizao (REsp 670.076 e Smula 479/STF).
Reserva legal: a) Delimitao (arts. 12 a 16): toda "rea localizada no interior de
uma propriedade ou posse rural, delimitada nos termos do art. 12, com a funo de
assegurar o uso econmico de modo sustentvel dos recursos naturais do imvel rural,
auxiliar a conservao e a reabilitao dos processos ecolgicos e promover a
conservao da biodiversidade, bem como o abrigo e a proteo de fauna silvestre e da flora
nativa" (art. 3, III); Dupla funo: em propriedade ou posse rural, com a funo de
assegurar o uso econmico sustentvel dos recursos naturais e de auxiliar a conservao e
a reabilitao ambiental (art. 3, III). Admite manejo sustentvel, diferentemente da APP:
trata-se de floresta de explorao limitada: administrao da vegetao natural para a
obteno de benefcios econmicos, sociais e ambientais,
respeitando-se os mecanismos de sustenta3o do ecossistema (art. 3, VII). O manejo
pode ser para consumo prprio (at 20m /ano - dispensa autorizao, exige prvia
declarao fundamentada do volume explorado - arts. 17, 23, 66 4 e 20) ou comercial (art.
22 - exige autorizao, no pode descaracterizar a cobertura vegetal nem prejudicar a
conservao das nativas ou diversidade de espcie, devendo favorecer a regenerao das
nativas), sendo livre a coleta de produtos florestais no madeireiros, tais como frutos,
cips, folhas e sementes (art. 21). Natureza jurdica: pode ser "caracterizada como
limitao ao direito de propriedade, calcada na funo socioambiental prevista
constitucionalmente" (Thom, p. 322). Deve ser cadastrada pelo proprietrio ou possuidor
e conservada pelo proprietrio, possuidor ou ocupante. No fracionamento do imvel rural,
inclusive para fins de reforma agrria, ser considerada a rea antes do fracionamento. Ou
seja, proibido o fracionamento para forar regime diferenciado da pequena propriedade. A
RL obrigao propter rem (art. 12, 2). A competncia do rgo ambiental estadual ou
instituio por ele habilitada (art. 14, 1). Sua localizao considerar (critrio prioritrios):
i) o plano de bacia hidrogrfica; ii) o Zoneamento Ecolgico-Econmico; iii) a formao de
corredores ecolgicos com outra RL, com APP, com UC ou com outra rea legalmente
protegida; iv) as reas de maior importncia para a conservao da biodiversidade; e v) as
reas de maior fragilidade ambiental (art. 14, I a V). Percentuais mnimos em relao
rea do imvel (art. 12): a) Amaznia legal: 80%, no imvel em florestas; 35%, no imvel
em cerrado; 20% no imvel em campos gerais. Nas demais regies do pas, 20%.
Formalizao: RL submete-se aprovao somente aps incluso do imvel no CAR (art.
14, 1, c/c art.
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http://noticias.pgr.mpf.gov.br/noticias/noticias-do-site/copy_of_constitucional/pgr-questiona-novo-codigo-florestal
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manejadas pelos proprietrios para extrair madeiras, essncias, flores, frutos e mel, desde
que as atividades no comprometam a sobrevivncia das espcies nativas.
Dispositivos inconstitucionais:
- Artigo 3, XIX: no garante o nvel mximo de proteo ambiental para faixas
marginais de leitos de rio;
- Artigo 3, pargrafo nico: equipara tratamento dado agricultura familiar e pequenas
propriedades quele dirigido s propriedades com at quatro mdulos fiscais;
- Artigo 3, VIII e IX; artigo 4 pargrafos 6 e 8: permite interveno ou retirada de
vegetao nativa em rea de preservao permanente; no prev que interveno em rea de
preservao permanente por interesse social ou utilidade pblica seja condicionada
inexistncia de alternativa tcnica; permite interveno em rea de preservao permanente
para instalao de aterros sanitrios; permite uso de reas de preservao permanente s
margens de rios e no entorno de lagos e lagoas naturais para
implantao de atividades de aquicultura;
- Artigo 8, pargrafo 2: permite interveno em mangues e restingas para
implementao de projetos habitacionais;
- Artigo 4, pargrafo 5: permite o uso agrcola de vrzeas;
- Artigo 4, IV: excluso da proteo das nascentes e dos olhos dgua intermitentes;
- Artigo 4, pargrafo 1 e 4: extingue as reas de preservao permanente no entorno
de reservatrios artificiais que no decorram de barramento; extingue as reas de
preservao permanente no entorno de reservatrios naturais ou artificiais com
superfcie de at 1 hectare;
- Artigo 4, III: equipara reas de preservao permanente a reservatrios artificiais
localizados em reas urbanas ou rurais e no estipula metragem mnima a ser observada;
- Artigo 5: reduz largura mnima das reas de preservao permanente no entorno de
reservatrios d'gua artificiais;
- Artigo 7, pargrafo 3: permisso de novos desmatamentos sem que haja recuperao
dos j realizados irregularmente;
- Artigo 11: permite manejo florestal sustentvel e exerccio de atividades
agrossilvipastoris em reas com inclinao entre 25 e 45;
- Artigo 12, pargrafos 4, 5, 6, 7 e 8: reduo da reserva legal em virtude da
existncia de terras indgenas e unidades de conservao no territrio municipal; dispensa
de constituio de reserva legal por empreendimentos de abastecimento pblico de gua e
tratamento de esgoto, bem como por detentores de concesso, permisso ou autorizao
para explorar energia eltrica e nas reas adquiridas ou
desapropriadas para implantao e ampliao da capacidade de ferrovias e rodovias;
- Artigo 13, pargrafo 1: permisso de instituio de servido ambiental;
- Artigo 15: autorizao para cmputo de reas de preservao permanente no
percentual de reserva legal;
- Artigo 17, pargrafo 7: permite a continuidade de explorao econmica de atividade
instalada ilicitamente e exime, injustificadamente, o degradador do dever de reparao
do dano ambiental;
- Artigo 28: necessidade de conferir interpretao conforme Constituio;
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- Artigo 48, pargrafo 2 e artigo 66, pargrafos 5 e 6, II, III e IV: compensao da reserva
legal sem que haja identidade ecolgica entre as reas, e da compensao por arrendamento
ou pela doao de rea localizada no interior de unidade de conservao a
rgo do poder pblico;
- Artigo 59, pargrafos 4 e 5: estabelecimento de imunidade fiscalizao e anistia de
multas;
- Artigos 61-A, 61-B, 61-C e 63: permitem a consolidao de danos ambientais
decorrentes de infraes legislao de proteo s reas de preservao permanentes,
praticados at 22 de julho de 2008;
- Artigo 66, pargrafo 3: permisso do plantio de espcies exticas para recomposio
da reserva legal;
- Artigo 67: concede uma completa desonerao do dever de restaurar as reas de
reserva legal, premiando injustificadamente aqueles que realizaram desmatamentos
ilegais;
- Artigo 68: prev a consolidao das reas que foram desmatadas antes das
modificaes dos percentuais de reserva legal;
- Artigo 78: prev que, mesmo aps a injustificada moratria de cinco anos, bastar
estar inscrito no Cadastro Ambiental Rural para ter livre acesso ao crdito agrcola.
IT E M 4
Ponto 4.a. Princpios de Direito Ambiental.
Felipe Remonato
Principais obras consultadas: Resumo do 26 CPR. Caderno pessoal. THOM,
Romeu. Manual de Direito Ambiental. Ed. JusPODIVM, 2011; AMADO, Frederico
Augusto di Trindade. Direito Ambiental esquematizado. Ed. Mtodo, 2011.
Legislao bsica: art. 225 da Constituio.
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A licitao tem base constitucional no art. 37, inciso XXI, da CF/88: "ressalvados os casos
especificados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes sero contratados
mediante processo de licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os
concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as
condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir as exigncias
de qualificao tcnica e econmica indispensveis
garantia do cumprimento das obrigaes."
A competncia para legislar sobre normas gerais aplicveis a licitao e contratos
administrativos privativa da Unio. Todavia os Estados, DF, e Municpios podem legislar
sobre questes especficas dessas matrias.
Mister lembrar que as entidades estatais que explorem a atividade econmica em
sentido estrito no se sujeitam a licitao quando o contrato que pretendem celebrar tenha
objeto relacionado s atividades-fim da entidade (STJ).
Conceito. Licitao o procedimento administrativo vinculado, por meio do qual os
entes da Administrao Pblica e aqueles por ela controlados selecionam a melhor proposta
entre as oferecidas pelos vrios interessados, com dois objetivos - a celebrao do contrato,
ou a obteno do melhor trabalho tcnico, artstico ou cientfico (Jos dos Santos Carvalho
Filho).
Destina-se a garantir a observncia do princpio constitucional da isonomia e a
selecionar a proposta mais vantajosa para a Administrao e ser processada e julgada em
estrita conformidade com os princpios bsicos da legalidade, da impessoalidade, da
moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculao ao
instrumento convocatrio, do julgamento objetivo e dos que lhe so correlatos.
Princpios. Consoante o art. 3, caput, da Lei n 8.666/1993, as licitaes destinam-se a
garantir a observncia do princpio constitucional da isonomia, a seleo da proposta mais
vantajosa para a administrao pblica e a promoo do desenvolvimento nacional
sustentvel. Cumpre destacar alguns princpios aplicados s Licitaes:
1. Princpio do Formalismo. O procedimento administrativo da licitao sempre um
procedimento formal, especialmente em razo de que precedero contrataes que
implicaro a dispndio de recursos pblicos.
2. Princpio da Publicidade dos atos. A licitao no poder ser sigilosa, sendo pblica
e acessvel ao pblico os atos do procedimento, salva quando ao contedo das propostas,
at a respectiva abertura (art. 3, 3, da Lei n 8.666/93).
3. Princpio da Igualdade entre os licitantes. A observncia da igualdade entre os
participantes no procedimento licitatrio possui dupla vertente: a) devem ser tratados
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escolher aquele que da maneira melhor e mais correta preenche os requisitos necessrios
licitao e proceder segundo critrios previamente estipulados por lei ou pelo edital.
Para tanto faz-se necessrio o julgamento objetivo, que segue quatro regras ou critrios
bsicos, contidos no art. 45 da Lei de Licitaes, quais sejam: a) menor preo ( 1 , inc.
I); b) melhor tcnica ( 1, inc. II); c) menor preo e melhor tcnica ( 1, inc. III); d) maior
lance - critrio vlido para leiles (art. 22 5).
10. Princpio fiscalizao. O 1 do art. 41 da lei 8.666/93 estabelece o princpio da
fiscalizao ao dizer que "Qualquer cidado parte legtima para impugnar edital de
licitao por irregularidade na aplicao desta lei". uma garantia ao pleno exerccio da
cidadania, pois sero os cidados os maiores afetados em casos de irregularidades nas
licitaes, vez que sero estes que arcaro tanto com o prejuzo financeiro, como com o
prejuzo decorrente de no ter o servio ou obra a sua disposio. O princpio da fiscalizao
embebe-se de constitucionalidade no princpio republicano, j que na Repblica que o
Estado deve servir ao bem comum, at mesmo porque a "res" pblica. Portanto dever a
licitao alcanar o fim colimado e, para tanto, faz-se necessrio que cada cidado
fiscalize o processo licitatrio. Tambm prpria Administrao compete fiscalizar seus
atos, como decorrncia do princpio da
autotutela, princpio que rege o agir da Administrao, como j foi visto anteriormente.
11. Princpio da adjudicao obrigatria ao vencedor. Significa atribuir o objeto do
certame ao licitante vencedor. Tal princpio impede que a administrao, concludo o
procedimento licitatrio, atribua seu objeto a outrem que no o legtimo vencedor. Esse
princpio tambm veda que se abra nova licitao enquanto vlida a adjudicao anterior.
No se deve confundir adjudicao com celebrao do contrato. A adjudicao um ato
declaratrio, que apenas garante ao vencedor que, quando a administrao for celebrar o
contrato relativo ao objeto da licitao, ela o far com o vencedor. possvel que ocorra de o
contrato no chegar a ser celebrado, em face de motivos como a anulao do
procedimento, se houve ilegalidade ou revogao da licitao em decorrncia de
superveniente razes de interesse pblico.
Modalidades. O art. 22 da Lei n. 8.666/93 prev 5 modalidades de licitao:
concorrncia, tomada de preos, convite, concurso e leilo. Insta consignar que
expressamente vedado a criao de outras modalidades de licitao ou a combinao das
modalidades referidas (art. 22, 8).
1. Concorrncia. O art. 22, 1 aduz que: concorrncia a modalidade de licitao
entre quaisquer interessados que, na fase inicial de habilitao preliminar, comprovem
possuir os requisitos mnimos de qualificao exigidos no edital para execuo de seu
objeto. a modalidade mais complexa de licitao, prestando-se contrao de obras,
servios e compras, de qualquer valor. Tambm exigida, em regra, para a compra de
imveis e para a alienao de imveis pblicos, para a concesso de direito real de uso, para
licitaes internacionais, para celebrao de contratos de concesso de servios pblicos e
para os contratos de parcerias pblicos privadas. Pode ser utilizada pela Administrao
qualquer que seja o valor do contrato. A habilitao preliminar, aps a abertura do
procedimento.
2. Tomada de preos. O art. 22, 2 da Lei 8.666/93 define tomada de preo como a
"modalidade de licitao entre interessados devidamente cadastrados ou que atenderem a
todas as condies exigidas para cadastramento at o terceiro dia anterior data do
recebimento das propostas, observada a necessria qualificao". Na tomada de preos, a
habilitao, que corresponde ao prprio cadastramento, prvia abertura do
procedimento. Todavia, os no previamente cadastrados tm garantida a
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IT E M 5
Ponto 5.a. As competncias ambientais na federao brasileira. Aes de cooperao.
Petruska Canal Freitas
Obras consultadas: Resumo do Grupo do 25 CPR; Resumo do Grupo do 26 CPRLetcia Benrdt; dis Milar, Direito do Ambiente, 4 ed., RT, 2005, Antnio Beltro, Direito
Ambiental, 3 ed., Mtodo, 2011; Nicolao Dino Neto, Ney Bello Filho e Flvio Dino.
Crimes e infraes administrativas ambientais. 3 edio rev. e atual. - Belo Horizonte: Del
Rey, 2011; Paulo Afonso Leme Machado. Direito Ambiental Brasileiro. 19 edio, rev.
atual. e ampl. - So Paulo: Malheiros Editores, 2011; Sandro Costa.
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"Para o Municpio, tem se admitido que haver uma competncia suplementar caso esteja caracterizado o interesse local."(Antnio
Beltro, Direito Ambiental, 3 ed., Mtodo, 2011, pg. 72)
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E prossegue o autor:
a) sujeito: autoridade no exerccio de funo administrativa;
b) objeto: ato ou relao jurdica vlidos;
c) fundamento: competncia discricionria para incidir sobre situao dantes regulada;
d) motivo: inconvenincia ou inoportunidade da mantena da situao precedente;
e) efeitos: extinguir o que fora provido sem ofender os efeitos passados;
f) natureza: constitutiva;
Atos que geram situaes irrevogveis:
a) atos que a lei declara irrevogveis;
b) atos j exauridos;
c) atos vinculados, enquanto o sejam;
d) atos administrativos puros, como as certides, pois os efeitos deles decorrem da lei e
no de uma criao administrativa;
e) atos de controle, pois a competncia em relao a cada caso examinado exaure-se
uma vez expedido o ato;
f) atos complexos;
g) atos que geram direito adquirido.16
Celso Antnio Bandeira de Mello afirma que o objeto que distingue a revogao da
invalidao, na medida em que no primeiro instituto o ato vlido, e no segundo, no.
A anulao pode ser conceituada como "[...] sendo a forma de desfazimento do ato
administrativo em virtude da existncia de vcio de legalidade" (CARVALHO FILHO, Jos
dos Santos, 2011, p. 144). A anulao pode se dar pela Administrao e pelo Poder Judicirio.
Quando atingidos interesses de terceiros, deve ser observado o contraditrio.
Veja-se o quadro esquemtico apresentado por Celso Antnio Bandeira de Mello:17
SUJEITO
MOTIVO
Revogao Administrao
Judicirio
e Inconvenincia do ato
No retroage
Invalidao Administrao
Judicirio
e Ilegitimidade do ato
Ex tunc ou ex nunc
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o ato acoimado de ilegalidade tenha sido praticado antes da promulgao da Lei n. 9.784,
de 01/02/1999, a Administrao tem o prazo de cincos anos a contar da vigncia da aludida
norma para anul-lo; caso tenha sido praticado aps a edio da mencionada Lei, o prazo
quinquenal da Administrao contar-se- da prtica do ato tido por ilegal, sob pena de
decadncia, nos termos do art. 54 da Lei n. 9.784/99." (AgRg no REsp 1147446/RS, Rel.
Ministra LAURITA VAZ, QUINTA TURMA, julgado em
20/09/2012, DJe 26/09/2012)
Sobre revogao e anulao do ato complexo, como a concesso de aposentadoria, vale
destacar a jurisprudncia do STF: STF, Smula Vinculante 3: "Nos processos perante o
Tribunal de Contas da Unio asseguram-se o contraditrio e a ampla defesa quando da
deciso puder resultar anulao ou revogao de ato administrativo que beneficie o
interessado, excetuada a apreciao da legalidade do ato de concesso inicial de
aposentadoria, reforma e penso".
"DECADNCIA-ADMINISTRAO-PASSAGEM
DO
QUINQUNIOAPOSENTADORIA - REGISTRO. imprprio evocar o artigo 54 da Lei n 9.784/99
quanto ao processo de registro de aposentadoria. CONTRADITRIO APOSENTADORIA - REGISTRO. Conforme consta do Verbete Vinculante n 3 da
Smula do Supremo, o contraditrio no alcana o processo de registro de
aposentadoria. Ausncia, de qualquer forma, da passagem dos cinco anos aps o
recebimento pelo Tribunal de Contas da Unio. APOSENTADORIA - TEMPO DE
TRABALHO RURAL. Sendo o sistema de aposentadoria contributivo, cabe exigir,
relativamente ao tempo de servio rural, a comprovao do recolhimento das
contribuies." (MS 30749, Relator(a): Min. MARCO AURLIO, Primeira Turma,
julgado em 11/09/2012, PROCESSO ELETRNICO DJe-199 DIVULG 09-10-2012
PUBLIC 10-10-2012)
Cassao "[...] a forma extintiva que se aplica quando o beneficirio de determinado
ato descumpre condies que permitem a manuteno do ato e de seus efeitos"
(CARVALHO FILHO, Jos dos Santos, 2011, p. 141). A cassao constitui ato de natureza
sancionatria e vinculada.
A convalidao, por fim, " o processo de que se vale a Administrao para aproveitar
atos administrativos com vcios superveis, de forma a confirm-lo no todo ou em parte"
(CARVALHO FILHO, Jos dos Santos, 2011, p. 151). Divide-se em: i) ratificao
(correo de defeito de competncia); ii) reforma (manuteno da parte vlida de um ato,
com a excluso da parte invlida) e iii) converso (prtica de um novo ato com a parte vlida
do ato anterior, acrescida de uma nova parte). Diogo de Figueiredo Moreira Neto
acrescenta ainda a possibilidade de uma converso legislativa, promovida, no por meio de
ato administrativo, mas por fora de lei. Tambm seria o caso de convalidao do ato
administrativo a ocorrncia da prescrio e da decadncia, que operam a estabilizao de
defeitos do ato administrativo pelo transcurso de um prazo legal associado inrcia do
titular do direito impugnao. (Curso de direito
administrativo, p. 241.)
Smula 346/STF: "A Administrao Pblica pode declarar a nulidade dos seus prprios
atos"
Smula 473/STF: "A Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de
vcios que os tornem ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por
motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada,
em todos os casos, a apreciao judicial".
54
Curso de Direito Administrativo. 27 ediao rev. e atual. ate a EC 64, de 4.2.2010 - Sao Paulo: Malheiros
Editores, 2010, p. 149.
19Idem, p. 150.
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IT E M 6
Ponto 6.a. Personalidade de Direito Pblico. Pessoa administrativa. Autarquia.
Sociedade de economia mista. Empresa pblica. Fundao pblica. Consrcios
pblicos. Outros entes.
Fernando Carlos Dilen da Silva
Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 25 e do 26 CPR; Diogo de
Figueiredo Moreira Neto. Curso de Direito Administrativo. 15. Edio. Ed. Forense; Jos
dos Santos Carvalho Filho. Manual de Direito Administrativo. 23 Edio. Ed. Lumen Iuris;
Maria Sylvia Zanella di Pietro. Direto Administrativo. 25 Edio. Ed. Atlas; Celso Antonio
Bandeira de Mello. Curso de Direito Administrativo. 26. Edio. Ed, Malheiros.
56
Legislao bsica.
Art. 18; 23; 37, XIX; 109; 173; CF. Decreto lei 200/67
57
As sociedades de economia mistas podem ser constitudas com capital misto (parte pblico
ou privado), mas a maioria votante tem que ser do poder pblico; somente podem ser
constitudas sob a forma de S/A e so julgadas pela Justia Estadual, ainda que seja
capital da Unio. Ambas podem prestar servios pblicos ou explorar atividades
econmicas. Quando exploram atividade econmica somente podem visar a segurana
nacional e interesse coletivo (art.173/CF). Nesse caso no tm de licitar na sua atividade
fim, pois competem com a iniciativa privada. Sobre a falncia das estatais, h divergncia.
Celso Antonio Bandeira de Mello sempre defendeu que necessrio distinguir as Empresas
Pblicas e Sociedade de Economia Mista prestadoras de servio pblico das exploradoras de
atividades econmicas, para ele, deve-se entender que a falncia somente ser possvel em
casos de empresas estatais que exercem estritamente atividade econmica empresarial.
Conforme questo da discursiva do 26 concurso,
tal diferenciao pela natureza do servio de carter pblico ou no (e no
simplesmente pela natureza jurdica do ente) foi expressamente solicitada, nos
termos de posicionamento atual do STF. Jos dos Santos Carvalho Filho entende que
no se aplica o regime falimentar a essas pessoas paraestatais, independentemente da
atividade que desempenhem. Isso porque o art. 2, I, da Lei 11.101/05 disps que esta no
se aplica a Empresas pblicas e sociedades de economia mista. Por fim, no tocante a criao
de subsidirias, entende-se que pode ser realizado pela mesma lei que autorizou a criao
da empresa principal, conforme ADI 1649.
6. Fundao Pblica. H 03 entendimentos distintos sobre seu regime jurdico: 1. Para
Celso Antnio Bandeira de Mello, toda fundao pblica deve seguir regime de direito
pblico, sendo espcie de autarquia, chamada de AUTARQUIA FUNDACIONAL. 2. Para
Hely Lopes Meirelles: antes dizia que toda fundao pblica deveria ser de direito privado
(DL 200/67). Com a CF/88 mudou de opinio afirmando que a fundao pblica ser de
direito pblico. Com a EC/19 o entendimento em seu Manual muda novamente dizendo que
pode ter a fundao pblica o regime de direito privado, tendo em vista que a lei autoriza a
sua instituio. 3. Para Maria Sylvia Zanella di Pietro a fundao pblica poder ter regime
de direito pblico ou regime de direito privado, o que ser definido pelo administrador no
momento de sua instituio. Fundao pblica de direito pblico uma espcie de autarquia,
sendo a ela aplicado o regime autrquico. Fundao instituda sob o regime de direito
privado seguir o mesmo regime das empresas pblicas e sociedades de economia mista
ligadas prestao de servios pblicos, consideradas Fundaes Governamentais.
7. Consrcios Pblicos. So pessoas jurdicas criadas pelas pessoas polticas (U, E, DF
e M), de forma associada para a consecuo de servios pblicos de interesse comum (art.
23/CF). Criados pela Lei n 11.107/05, configuram nova espcie de entidade integrante da
Administrao Indireta, constituindo PJ de natureza pblica ou privada. A nova entidade
passa a integrar todos os entes federados que dela participarem. Se tiver personalidade de
direito pblico so chamadas associaes pblicas. Os consrcios possuem algumas
prerrogativas (promover desapropriaes (art. 2, 1, II); contratar com a Administrao
por dispensa de licitao e limites mais elevados para contratao (art. 2, 1, III)). O
processo de criao constitui-se de 3 fases: a) subscrio de protocolo de intenes; b)
publicao do protocolo na imprensa oficial; c) promulgao de lei por cada um dos
integrantes ratificando o protocolo; d) celebrao do correspondente contrato. Se possuir
personalidade de direito pblico a constituio em relao a cada ente se inicia com a
promulgao de cada lei ratificadora do protocolo de intenes. Caso tenha personalidade de
direito privado, o contrato deve ser registrado no cartrio, nos termos do artigo 45 do CC.
Contratos de rateio e programa: A lei n 11.107
58
prev 2 tipos de contratos firmados entre os entes associativos: contrato de rateio e contrato
de programa. O primeiro refere-se ao instrumento a partir do qual os entes consorciados
entregaro os recursos ao consrcio pblico (deve haver previso oramentria - 5 do
art. 8 da Lei). J o contrato de programa constitui as obrigaes que cada ente deve assumir
para o alcance dos fins perseguidos. A prestao de contas se d em cada TC ao qual cada
ente federado encontra-se vinculado.
8. Outros entes Apesar do interesse pblico ser prprio do Estado, este no possui a sua
exclusividade, motivo pelo qual a ordem jurdica permite uma atuao concorrente, por meio
da administrao pblica associada ou de cooperao.
a) Pessoas de cooperao governamental (servio social autnomo). Entidades de
direito privado que colaboram com o poder pblico a que so vinculadas, atravs da
execuo de alguma atividade caracterizada como servio de utilidade pblica. No
integram o elenco das pessoas administrativas, e podem possuir qualquer forma jurdica
prevista em lei, podendo ser citadas SESI, SESC, SENAC, SENAI, SEBRAE, SENAR. So
mantidas por dotaes pblicas oriundas por contribuies parafiscais, conforme art. 240
CF, se submetendo a regras acerca das licitaes pblicas, bem como ao controle dos
Tribunais de Contas e do Ministrio Pblico.
b) Organizaes colaboradoras ou parceiras. Organizaes sociais e organizaes
sociais da sociedade civil de interesse pblico (tratadas no ponto 16.A).
c) Outros entes associados em parceria por ajuste contratual: Para Moreira Neto,
poderiam ser citadas o arrendamento de instalaes porturias (lei 8630/93),
arrendamento operacional, a franquia pblica, gerncia privada de entes pblicos, compra
de bilheterias, contrato pblico de risco (utilizada para a realizao de servios de
iluminao pblica, deteco e registro de infraes de transito, pesquisas de ligaes
clandestinas)
9. Casustica
Smula 516 STF: O SESI est sujeito a jurisdio da Justia Estadual.
Smula 517 STF: As sociedades de economia mista s possuem foro na Justia Federal
quando a Unio intervm como assistente ou opoente. (nos demais casos se sujeita a
justia estadual)
Smula vinculante 27: compete a Justia Estadual julgar causas entre consumidor e
concessionria de servio pblico de telefonia, quanto a ANATEL no seja litisconsorte
passiva necessria, assistente nem opoente.
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61
1. Introduo. Inicialmente, registro que nos livros que consultei no encontrei assunto
especfico, o que me motivou a fazer diversas pesquisas em sites especializados na
Internet. A anlise dos instrumentos de incentivo a conservao do meio ambiente deve
observar a ideia da sustentabilidade enquanto utilizao harmnica entre os recursos
naturais e o desenvolvimento social e econmico. Como fundamento deontolgico, a
Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel, fruto da ECO92, enuncia em seu princpio 16 que os Estados devem promover a adoo de instrumentos
econmicos como iniciativa de proteo integridade do sistema ambiental global, por
meio da noo de sustentabilidade.
2. Sustentabilidade Inicialmente empregada na Conferncia Mundial de Meio
Ambiente em 1972, mas prevista tambm na Constituio Federal (artigo 225) o
desenvolvimento sustentvel foi aprimorado durante a Rio +10 onde lhe foram conferidas
trs dimenses, que se mantm como a abordagem actual. Uma dimenso econmica, uma
social e outra ecolgica, em que a econmica representa a abordagem central, seguindo-se
concentricamente, a abordagem social e mais externamente, a ecolgica, sendo esta a
dimenso agregadora. A sustentabilidade congrega duas grandes ideias: a sustentabilidade
fraca e a sustentabilidade forte. A primeira representa a definio de sustentabilidade,
defendida em 1972, em que a nica preocupao a de devolver o que se consumiu, em
termos de recursos. A segunda, objeto deste ponto,
adapta o consumo a exigncias mais amplas, relacionando-o com a manuteno dos
recursos naturais, tendo efeitos de externalidades, do ponto de vista econmico,
sobre o capital humano, financeiro e o patrimnio ambiental. Estes instrumentos
incentivam aqueles que ajudam a conservar ou produzir servios ambientais a conduzirem
prticas cada vez mais adequadas que assegurem a conservao e a restaurao dos
ecossistemas, atribuindo conservao obtida um valor monetrio, ausente anteriormente.
A atividade econmica usualmente produz efeitos indiretos (externalidades negativas) que
provocam perdas de bem-estar para os indivduos afetados. Uma das formas de corrigir
esses efeitos adversos a utilizao de Instrumentos Econmicos, cuja funo principal
internalizar custos externos nas estruturas de produo e consumo da economia. Em
sntese, os instrumentos econmicos representam uma das estratgias de interveno
pblica, complementar aos tradicionais mecanismos de comando e controle, que busca
aperfeioar o desempenho da gesto e sustentabilidade ambiental, influenciando o
comportamento dos agentes econmicos e corrigindo as falhas de mercado.
3. Instrumentos econmicos e instrumentos governamentais. A lei de Poltica
Nacional de Meio Ambiente (lei 6.938/81) elenca em seu artigo 9, inciso XIII os
62
63
por isso, tem um alcance maior do que o apresentado pelo Cdigo Florestal, que trata
exclusivamente da flora existente nas propriedades pblicas e privadas.
4. Outras formas de incentivos O Estado tambm pode implementar formas de
incentivo a sustentabilidade por meio de pagamento, concesso de benefcios fiscais,
venda de carbono, zoneamento ambiental, bem como de outros mecanismos j
existentes na legislao ambiental brasileira. Por fim, na poltica ambiental urbana constam
dispositivos de incentivo econmico preservao de reas de interesse ambiental, como a
transferncia do direito de construir, existente no artigo 35 do Estatuto das Cidades.
Tambm pode ser citada, na esfera da gesto ambiental, a iniciativa intitulada "ICMS
Ecolgico", que teve incio em 1992 com a incluso de critrios ambientais a uma parcela
do ICMS que repassado dos estados aos municpios.
IT E M 7
Ponto 7.a: Desapropriao. Espcies.
Retrocesso. Desapropriao indireta.
Indenizao.
Direito
de
extenso.
64
Confisco (JSCF, p. 752 a 754). a) Comum (art. 5o, XXIV, CF): por necessidade ou
utilidade pblica ou por interesse social, mediante justa e prvia indenizao em dinheiro.
Para a maioria da doutrina, a necessidade relaciona-se com a urgncia e a utilidade com o
juzo de convenincia. CABM no faz tal distino. b) Urbanstica ou
por descumprimento da funo social urbana (art. 182, 4 o, III, CF e lei
10.257/2001): adotada a ttulo de penalizao ao proprietrio do solo urbano que no
atender exigncia de promover o adequado aproveitamento de sua propriedade, nos
termos do plano diretor (o expropriante exclusivamente o Municpio), e prvia legislao
municipal regulando o assunto (a desapropriao a ltima das medidas possveis a serem
tomadas previamente pelo municpio). Pode ser realizada a qualquer
tempoo desde que decorridos 5 anos de infrutfera aplicao da tributao progressiva
(art. 8 , Est. da Cidade). A indenizao paga com ttulos da dvida pblica aprovados
previamente pelo Senado Federal e com prazo de resgate de at 10 anos. c) Rural (art. 184,
CF): incide sobre imveis rurais para fins de reforma agrria. Trata-se de modalidade
especfica da desapropriao por interesse social que objetiva a perda da propriedade
quando esta no estiver cumprindo sua funo social (art. 186, CF). So desapropriveis: os
latifndios improdutivos e as propriedades improdutivas, mesmo que no configurem
latifndios, quando seu proprietrio possuir mais de uma. A expropriante exclusivamente
a Unio e a indenizao paga em ttulos da dvida agrria resgatveis no prazo de at 20
anos, a partir do segundo ano de sua emisso. As benfeitorias teis e necessrias sero pagas
em dinheiro. Efetuada a desapropriao, a Unio ter trs anos, a partir do registro do ttulo
translativo de domnio, para destinar a rea aos beneficirios da reforma agrria (art. 16, Lei
8629/93). Estado-membro e Municpios podem promover desapropriao de imvel rural
desde que por interesse social e no para reforma agrria, a qual privativa da Unio (RDA
152/122 e RT 595/266). d) Confiscatria ou expropriatria (art. 243, CF): a perda da
propriedade tem como pressuposto o fato de que nela esto localizadas culturas ilegais de
plantas psicotrpicas. A rea ser destinada a assentamento de colonos para o cultivo de
produtos alimentcios e medicamentosos. CABM entende que a indenizao um dos
requisitos de qualquer expropriao, razo pela qual entende que o art. 243 trata de confisco
e no de desapropriao. STF (RE 543974/MG): toda a propriedade ser
suprimida, e no apenas o local da plantao.
4. Direito de Extenso. Direito do expropriado de exigir que a desapropriao e a
indenizao alcancem a totalidade do bem, quando o remanescente resultar esvaziado de seu
contedo econmico (JSCF, p. 957). Fundamento: impossibilidade de utilizao econmica
de bem quando parcialmente desapropriado e artigo 4 da LC 76/93. Momento de requerer:
a) Na desapropriao normal: Em sede de pedido administrativo ou na contestao (todavia,
se no tiver formulado tal pedido cabvel ainda ao indenizatria segundo JSCF; b) Na
desapropriao indireta, deve formular pedido quando prope ao indenizatria.
5. Indenizao
a) Na desapropriao comum feita previamente, de maneira justa e em dinheiro.
b) Se for desapropriao urbanstica ou rural pode ser feita em ttulos pblicos no
prazo de 20 (rural) ou 10 anos (urbana).
c) Se for desapropriao confiscatria no h direito a indenizao.
Nos casos em que for cabvel deve abranger no s o lucro real e atual do bem
expropriado, como tambm os danos emergentes e os lucros cessantes. Deve ser sempre
corrigida, e sendo parcial dever incluir compensao por essa desvalorizao. reas
65
em APP e reserva legal: so indenizveis, observando as restries legais impostas pela lei.
O Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinrio 134297-8 pacificou
o entendimento de que o proprietrio que teve seu terreno atingindo por alguma limitao
administrativa de cunho ambiental que o impea e dificulta a
explorao econmica de sua propriedade, deve ser indenizado pelo Poder Pblico.
5. Retrocesso. Efetivada uma desapropriao, o poder pblico deve aplicar o bem, por
tal modo adquirido, finalidade pblica que suscitou o desencadeamento do
procedimento expropriatrio. No o fazendo, ter ocorrido a tredestinao, que
caracterizada como sendo a destinao desconforme com o plano inicialmente previsto. A
tredestinao pode ser lcita quando, persistindo o interesse pblico, o expropriante
dispensa ao bem desapropriado destino diverso do que planejara no incio. J a
tredestinao ilcita aquela em que o poder pblico transfere a terceiro o bem
desapropriado ou pratica desvio de finalidade, permitindo que algum se beneficie de sua
utilizao. Nestas situaes onde o Poder Pblico deixa de aplicar o bem na finalidade
inicialmente proposta, surge ao particular o direito de retrocesso, que o direito real do
ex-proprietrio de reaver o bem expropriado, mas que no foi direcionado a uma finalidade
pblica (arts 519 c/c 513, CC). Por ser direito real possvel suscitar a ocorrncia de direito
de sequela, ao possibilitar o retorno do bem ao proprietrio e no apenas perdas e danos,
conforme Celso Antonio Bandeira de Mello, pgina 899 a 907.
Jurisprudncia minoritria entende que direito pessoal ou ainda direito misto.
6. Desapropriao Indireta. Designao dada ao abusivo e irregular apossamento do
imvel particular pelo Poder Pblico, com a sua conseqente integrao no patrimnio
pblico, sem obedincia s formalidades e cautelas do procedimento expropriatrio
(CABM, p. 897). Tem natureza jurdica de fato administrativo e alguns autores a
classificam como esbulho possessrio (JSCF 797 a 799). Para Moreira Neto, pode ocorrer
quando decorrente de ato lcito da administrao pblica, quando implementa uma das
formas de interveno parcial na propriedade acabar por retirar completamente o contedo
econmico do bem, prescrevendo em 20 anos, conforme Smula 119 STJ (direito real).
Doutrina diverge quanto ao incio do prazo (para uns, da lei que
impe a restrio a propriedade enquanto que para outros do ato ftico que gera
o desapossamento do bem).
7. Objeto da desapropriao. Como regra, tudo o que for objeto de apropriao sob o
regime privado, bem como espao areo, subsolo, bens das misses diplomticas, bens
mveis situados no estrangeiro, aes de sociedades annimas (Smula 446 STF), direitos
imateriais. No pode ser desapropriado: os direitos personalssimos como o direito pessoal
do autor, o direito vida, imagem, aos alimentos, bens mveis livremente encontrados
no mercado, bens pblicos de uso comum (se o bem pblico estiver afetado a uma utilizao
especial, em se tratando de bem dominical, prevalecer o interesse do ente federativo com
maior abrangncia). Jazidas e lavras: como so propriedade da Unio, no so
indenizveis, salvo se j tiver sido outorgada autorizao para a lavra, pois o ttulo
passvel de avaliao pecuniria. No suscetvel de desapropriao para fins de reforma
agrria pequena e mdia propriedade, bem como propriedade produtiva. No suscetvel de
desapropriao urbanstica imvel que cumpra sua funo social urbana, estando dentro do
plano diretor municipal.
8. Casustica
STJ
Smula n 354, do STJ: "A invaso do imvel causa de suspenso do processo
expropriatrio para fins de reforma agrria" (DJ 08/09/2008). Smula n 408: Nas
66
Ponto 7.b: Teoria do rgo. Representao judicial das pessoas de Direito Pblico.
Ana Laura Fonseca
Principais obras consultadas: JSCF, HLM, MSZP, Marcelo Alexandrino e Vicente
Paulo.
Legislao bsica: Art. 1, 2, Lei 9.784/99; Art. 129, 131, CF.
TEORIA DO RGO. Sendo pessoa jurdica, o Estado manifesta sua vontade atravs de
seus agentes, isto , das pessoas fsicas que pertencem a seus quadros. As teorias esto
voltadas para definir ou explicar a relao entre pessoa jurdica e o agente pblico. Dentre as
principais teorias, destacam-se: A) Teoria do mandato: O agente pblico tem com a pessoa
jurdica um contrato de mandato, ou seja, como se o agente pblico e a pessoa jurdica
celebrassem um contrato de mandato para a expresso da vontade. Ora, se a pessoa jurdica
no tem vontade prpria, dependendo da vontade do agente para manifestar-se, como pode
ela celebrar um contrato com o agente se no tem vontade prpria? No h possibilidade de
aplicao dessa teoria, porque se no pode celebrar contrato sem agente, no pode celebrar
contrato de mandato com o prprio agente pblico. B) Teoria da representao: H uma
relao semelhante da tutela e curatela, ou seja, o agente pblico o representante da pessoa
jurdica. Ora, se a pessoa jurdica incapaz e precisa de um representante, caso haja prejuzo,
quem ser responsabilizado? Mas se a pessoa jurdica tratada como incapaz como poder
ser responsabilizada? Ento, essa teoria fere a CF/88, porque a pessoa jurdica de direito
pblico no incapaz. Essa teoria no pode ser aplicada, porque a regra a
responsabilidade do Estado e se ele responsvel, no pode ser tratado como um incapaz.
C) Teoria do rgo ou teoria da imputao (Otto Gierke): a teoria adotada no
Brasil. A vontade do rgo imputada pessoa jurdica a cuja estrutura pertence. Quando
o agente pblico investido no cargo, a lei determina a competncia de falar em nome da
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pessoa jurdica de direito pblico. A relao entre o Estado e o agente tratada pela lei. A
vontade do agente se confunde com a vontade do rgo, ou seja, as duas vontades so a
mesma vontade, uma se confunde com a outra, como se fosse uma vontade s. Isso ocorre
em decorrncia da lei. O agente, quando investido no cargo, faz a vontade da pessoa
jurdica. Ou seja, a vontade da pessoa jurdica imputada ao agente pblico, por isso ser
chamada de TEORIA DA IMPUTAO VOLITIVA (HELY LOPES MEIRELLES).
Esta teoria tem aplicao concreta na hiptese da chamada funo de fato. Basta a
aparncia da investidura e o exerccio da atividade pelo rgo que os efeitos da conduta vo
ser imputados pessoa jurdica.
CARVALHO FILHO destaca que CELSO ANTNIO, em sua monografia
"Apontamentos sobre os Agentes e rgos Pblicos", elenca trs teorias para caracterizar
os rgos pblicos. A primeira a teoria subjetiva, e de acordo com ela os rgos pblicos
so os prprios agentes pblicos. A segunda, teoria objetiva, prega que os rgos pblicos
seriam as unidades funcionais da administrao, pecando por repudiar o agente
administrativo. A terceira, por fim, a teoria ecltica, a qual, sem ignorar os dois
elementos das teorias anteriores, peca pela ausncia de unidade. O pensamento moderno,
ento, segundo CELSO ANTONIO, reside em caracterizar o
rgo pblico como um crculo efetivo de poder que, para tornar efetiva a vontade
do Estado, precisa estar integrado pelos agentes. Em outras palavras, os dois
elementos se reclamam entre si, mas no constituem uma s unidade.
Segundo o art. 1, 2, da Lei 9.784/99, que regula o Processo Administrativo no mbito
da Administrao Pblica Federal, rgo "a unidade de atuao integrante da estrutura da
Administrao direta e da estrutura da Administrao indireta". No campo jurisprudencial,
a teoria do rgo tem servido ao Processo Civil para afirmar que, em regra, os rgos
pblicos no detm legitimidade para atuar em juzo. A legitimidade processual dada
somente s entidades detentoras de personalidade jurdica. Excepcionalmente, para defesa
de competncias, atribuies e prerrogativas prprias, reconhece-se capacidade processual
aos rgos pblicos, v.g, Cmara Legislativa (TRF1/AMS200438020004890 - 27/7/2007).
Algumas caractersticas relevantes: 1. Os rgos pblicos no tm personalidade
jurdica, assim, no podem ser sujeitos de direitos e obrigaes; 2. Os rgos pblicos no
podem assinar contratos, quem celebra os contratos a pessoa jurdica. Mas, podem fazer
licitao, e ao final, o contrato ser celebrado pela pessoa jurdica. Em que pese esta
afirmao, o direito posto prev a possibilidade de avena envolvendo rgos ( 8 do art.
37, CF, acrescido pela EC 19/98, o que um absurdo, segundo CELSO ANTNIO); 3. Os
rgos pblicos no tm responsabilidade civil, ser responsvel a pessoa jurdica; 4. Os
rgos pblicos podem at ter CNPJ, mas no tero personalidade jurdica. H instruo
normativa da Receita Federal dizendo que rgo pblico tem que ter CNPJ para controlar o
uso do dinheiro, mas no est relacionado ideia de personalidade jurdica prpria. Todo
rgo pblico tem que ter CNPJ, principalmente se recebe dinheiro; 5. Os rgos pblicos
no tm capacidade processual , mas podem ir a juzo, como sujeito ativo, em busca de
prerrogativas funcionais constitucionais. Deve-se registrar, entretanto, que parte da doutrina
(CARVALHO FILHO) restringe essa excepcional capacidade processual apenas para os
rgos mais elevados do Poder Pblico, de envergadura constitucional, quando defendem
suas prerrogativas e competncias (ex. Assembleias legislativas). Os conflitos de rgos de
menor expresso seriam resolvidos na intimidade do ente pblico, forte no princpio da
hierarquia administrativa. Registre-se, por fim, que o mesmo autor critica uma soluo
adotada em alguns julgados, em que se forma litisconsrcio entre a pessoa jurdica e o
rgo, uma
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vez que ou se atribui capacidade processual para o rgo defender seus interesses em juzo
ou esta defesa ser feita pela pessoa jurdica interessada, sendo desnecessria a de falta de
tcnica a duplicidade no polo da lide. Destaca-se ainda, que o Cdigo do Consumidor em
seu art. 82, III, dispe que so legitimados para promover a liquidao e execuo de
indenizao "as entidades e rgos da administrao pblica, direta ou indireta, ainda que
sem personalidade jurdica, especificamente destinados defesa dos interesses e direitos
protegidos por este Cdigo". 6. So criados e extintos por lei, mas a estrutura e atribuies
podem ser regulamentadas por decreto do chefe do executivo (art. 84, VI, a, CF), desde que
no haja aumento de despesa.
REPRESENTAO JUDICIAL DAS PESSOAS DE DIREITO PBLICO. Em
relao Unio, anteriormente Constituio de 1988, a representao judicial da
Unio competia, cumulativamente, ao Ministrio Pblico da Unio, que costumava ser feita
por um rgo denominado Consultoria Geral da Repblica, ao passo que as autarquias e
fundaes dispunham de quadro prprio de procuradores autrquicos. A partir da Carta
Republicana, passou a ser vedado ao MP o exerccio da representao judicial e a
consultoria jurdica de entidades pblicas (art. 129, IX da CF). E, nos termos do art. 131 da
Constituio, restou disposto que "a Advocacia-Geral da Unio a instituio que,
diretamente ou atravs de rgo vinculado, representa a Unio, judicial e extrajudicialmente,
cabendo-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organizao e
funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurdico
do Poder Executivo."
A atuao consultiva da AGU se d por meio do assessoramento e orientao dos
dirigentes do Poder Executivo Federal, de suas autarquias e fundaes pblicas. J a
atuao contenciosa se d por meio da representao judicial e extrajudicial da Unio
(Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, e dos rgos pblicos que exercem funo
essencial justia), alm de suas autarquias e fundaes pblicas. A representao judicial
exercida em defesa dos interesses dos referidos entes nas aes judiciais em que a Unio
figura como autora, r ou, ainda, terceira interessada. A representao extrajudicial
exercida perante entidades no vinculadas Justia, como rgos administrativos da prpria
Unio, Estados ou Municpios.
Ressalte-se que a representao da Unio no pode se exercida pelo Presidente da
Repblica, ainda que seja advogado, pois alm da funo ser privativa dos advogados
pblicos, a atividade de Chefe do Executivo incompatvel com o exerccio da advocacia
(art. 28, I do Estatuto da Advocacia e da OAB).
A Constituio determina que os Poderes da Unio so independentes e harmnicos
entre si (artigo 2). Por serem harmnicos, os conflitos devem ser evitados, mas por serem
os Poderes independentes, os conflitos so, muitas vezes, inevitveis. Quando esses
conflitos so judicializados, cada poder representado pelo rgo jurdico prprio, por fora
do princpio do contraditrio (inciso LV do artigo 5 da Constituio). No cabe
Advocacia-Geral da Unio, a no ser mediante mandato especfico, a defesa de interesses
do Judicirio e do Legislativo em aes judiciais cuja controvrsia envolva prerrogativas
desses Poderes ou questes administrativas intrincadas com sua independncia
institucional. O rgo de representao judicial e extrajudicial do Poder Executivo no
poderia imbuir-se da funo de promotor natural da tutela jurisdicional das prerrogativas dos
Poderes republicanos rivais, contra as quais se arvora, no mais das vezes, o prprio
presidente da Repblica e seus rgos auxiliares. Tal usurpao, inequvoca burla ao
princpio da ampla defesa e do contraditrio, feriria clusula ptrea por marchar contra o
princpio da separao dos poderes (inciso do III, "d", 4, art. 60, CF).
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Nos Estados-membros e no DF, por simetria, a representao judicial das pessoas de direito
pblico cabe aos Procuradores do Estado que integram a Procuradoria-Geral do Estado,
rgo da administrao direta estadual. Diferente do que ocorre no plano federal, no h
rgo especfico em matria tributria e fiscal (PGFN), o que no impede a diviso interna
de matrias e tarefas entre os Procuradores.
Os Municpios, por fim, nos termos do art. 12, inciso II do Cdigo de Processo Civil,
so representados em Juzo por seu Procurador ou pelo seu Prefeito. H, assim, uma
legitimidade concorrente. Isso ocorre porque a representao do Municpio em regra
atribuda ao Prefeito, somente se fazendo por Procurador se a lei local criar esse cargo.
Onde existir o cargo de Procurador, a citao feita na pessoa deste, independente de
mandato - que sucede de lei. Onde no existir o cargo a citao feita na pessoa do
Prefeito, que precisar outorgar mandato ao advogado encarregado de defender os
interesses do Municpio.
70
71
72
c) (
GABARITO: A.
IT E M 8
Ponto 8.a: Administrao Pblica direta. A estrutura da Administrao Pblica
federal.
Ana Laura Fonseca
Principais obras consultadas: JSCF, CABM.
Legislao bsica: DL 200/67; Lei 10.683/03; Art. 84, II, CF.
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pastas). No Municpio, ela exercida pelo Prefeito, com auxlio de Secretrios Municipais".
Fernanda Marinela destaca que os entes que compe a Administrao direta, por serem
PJ de direito pblico, esto sujeitos s prerrogativas e obrigaes inerentes a esse regime, o
que extensvel aos seus rgos. Como seguem o regime pblico, destaca a autora que
esto subordinadas aos procedimentos financeiros pblicos, como regras de contabilidade
pblica e aos limites da LRF. Submetem-se tambm s exigncias de concurso pblico e ao
dever de licitar. O seu quadro de pessoal composto por servidores pblicos, com todos os
deveres e garantias. Os seus atos geram presuno de legitimidade, de auto-executoriedade e
de coercibilidade. Seus contratos administrativos seguem o regime administrativo, contando
com clusulas exorbitantes. As pessoas da Administrao Direta gozam de privilgios
tributrios, tal como a imunidade recproca para os impostos, alm de prerrogativas
processuais, considerando seu tratamento de fazenda pblica. Seus bens esto protegidos
pelo regime pblico, sendo inalienveis de forma condicionada, impenhorveis,
imprescritveis e no podem ser objeto de onerao. Destaca ainda, a autora, que seus
dbitos judiciais se sujeitam ao regime de precatrios previstos no art. 100 da CF.
A ESTRUTURA DA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL: Para CARVALHO
FILHO, a Administrao direta da Unio, no Poder Executivo, compe-se de duas classes
distintas: a Presidncia da Repblica, rgo superior do Executivo em que se situa o
Presidente da Repblica como chefe da administrao (art. 84, II, CF), no qual se agregam
outros rgos de assessoramento imediato (Ex. AGU) e consulta (Conselho da Repblica e
Defesa); e os Ministrios, rgos administrativos destinados, cada qual, a determinada rea
de atuao administrativa, composto por centenas de rgos, como secretarias, conselhos
etc. Cabe aos Ministros, ademais, o auxlio ao Presidente da Repblica na direo da
administrao. A Administrao direta da Unio est regulada na Lei 10.683/03. Essa lei
ocupa-se, notadamente, da organizao e das atribuies da Presidncia e dos Ministrios. J
nos Poderes Legislativo e Judicirio tm sua estrutura orgnica definida nos respectivos atos
de organizao administrativa.
LICITAO. O art. 22, inc. XXVII, diz ser da competncia privativa da Unio Federal
legislar sobre normas gerais de licitao e contratao, em todas as modalidades, para a
administrao pblica, direta e indireta, includas as fundaes institudas e mantidas pelo
Poder Pblico, nas diversas esferas de governo, e empresas sob seu controle. De seu turno,
ressaltando o princpio constitucional da impessoalidade, o Poder constituinte derivado
estipulou, no art. 37, XXI, da CF/88, que "... ressalvados os casos especificados na legislao,
as obras, servios, compras e alienaes sero contratados
74
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prevista no edital licitatrio, no lhe trouxe vantagem nem implicou prejuzo para os
demais participantes, bem como se o vcio apontado no interferiu no julgamento objetivo
da proposta, no se vislumbrando ofensa aos demais princpios exigveis na atuao da
Administrao Pblica, correta a adjudicao do objeto da licitao licitante que
ofereceu a proposta mais vantajosa, em prestgio do interesse pblico, escopo da atividade
administrativa". Se houver modificao superveniente do edital, a Administrao tem duas
obrigaes: divulgar a modificao pela mesma forma em que se deu o texto original e
reabrir o prazo estabelecido no incio, salvo quando a alterao no afetar a formulao da
proposta. Se o edital tiver alguma irregularidade, assegurado a qualquer cidado
impugn-lo, protocolando o pedido at cinco dias antes da data designada para a abertura
dos envelopes de habilitao, cabendo Administrao decidi-la no prazo de trs dias, sem
excluir o direito de representao ao Tribunal de Contas respectivo. Alm do cidado, a lei
assegurou tambm ao licitante a faculdade de impugnao aos termos do edital. Seu prazo,
porm, decadencial. Para evitar qualquer represlia contra o licitante que fez a
impugnao, a ele garantida a participao no certame at a deciso final sobre o que
suscitou na representao. Destaca-se ainda que a Administrao pode cobrar pelo edital,
mas no pode ser um instrumento de arrecadao. Dever cobrar apenas o custo de sua
reproduo.
Feita a publicao do edital passa-se ao recebimento dos envelopes. O nmero de
envelopes que sero entregues depende do tipo de licitao. Se for do tipo preo ou do tipo
tcnica tem 02 envelopes: um com os documentos e o outro com a tcnica ou o preo. Se
for tcnica mais preo precisa de 03 envelopes: um com documentos, outro com a tcnica e
outro com o preo. O envelope pode chegar de qualquer maneira administrao. O que
interessa que ele esteja l no momento da seo. Devem ser entregues independentemente
da forma. O licitante no precisa estar presente, apenas os envelopes precisam chegar. Todos
os licitantes presentes, assim como todos os membros da comisso, devem rubricar todos os
envelopes. Isso serve para ter certeza que o envelope no ser trocado no dia seguinte. Em
licitaes muito grandes a jurisprudncia autoriza que os licitantes elejam 03 para assinar em
nome dos demais. Isso um acordo entre os licitantes que a jurisprudncia reconhece.
A habilitao a fase do procedimento em que a Administrao verifica a aptido do
candidato para a futura contratao. A inabilitao acarreta a excluso da fase de
julgamento das propostas. A Administrao no pode fazer exigncias indevidas para a
habilitao. A prpria Constituio indica que o processo de licitao "somente permitir
as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento
das obrigaes" (art. 37, XXI). So quatro os aspectos que medem a habilitao do
candidato: habilitao jurdica; qualificao tcnica; qualificao econmico-financeira; e
regularidade fiscal. Tendo em vista o objeto da contratao, pode a Administrao
estabelecer exigncia de capital mnimo, ou de patrimnio lquido mnimo, desde que
prevista no edital. O capital mnimo ou o valor do patrimnio lquido, porm, no podero
exceder a 10% do valor do contrato.
O procedimento seletivo se desenrola com a abertura dos envelopes para habilitao e
das propostas, os quais devem ocorrer em ato pblico, com data previamente fixada.
Quanto ao julgamento da habilitao, os candidatos devem fornecer dois envelopes,
um contendo os documentos necessrios habilitao, e, outro, com as propostas. O ato que
considera habilitados os candidatos tem dois efeitos importantes: 1. O primeiro reside em
que no mais caber desistncia da proposta, salvo, excepcionalmente, por motivo justo
derivado de fato superveniente, aceito pela Comisso; 2. O segundo que, ao ser
ultrapassada a fase da habilitao, e sendo abertos os envelopes das propostas,
76
no mais pode haver desclassificao calcada em motivo relativo habilitao, a no ser que
os fatos tenham ocorrido supervenientemente ou s tenham sido conhecidos aps o
julgamento.
J o julgamento das propostas a fase em que a Administrao procede seleo da
proposta que se afigura mais vantajosa para o futuro contrato. Nessa fase necessrio
verificar dois aspectos: a razoabilidade dos preos e a compatibilidade das propostas com as
exigncias do edital.
Tm-se, ainda, os fatores e critrios de julgamento: Fatores so os elementos que a
comisso julgadora pode considerar para a escolha. So exemplos de fatores os relativos a
qualidade, rendimento, preo, prazo e outros do gnero. Diferente de fatores so os critrios
de julgamento. Estes traduzem a conjugao dos fatores computados pela comisso para
chegar proposta mais vantajosa (ex: preo e prazo ou qualidade). Alm dos fatores e dos
critrios de julgamento, so apontados no Estatuto os tipos de licitao: A) Menor preo:
resultado que decorre de verificao objetiva. Este de uso obrigatrio para contratao de
obras, servios e bens que no requeiram o emprego de tcnicas sofisticadas, caracterizandose pelo emprego de mtodos usuais. B) Melhor tcnica: tm duas etapas: uma, em que os
candidatos se submetem a uma valorizao de suas propostas. Se a proposta no alcanar
essa valorizao mnima, est fora do certame. A outra a fase da negociao: o candidato
que ofereceu a proposta vitoriosa sob o critrio tcnico s celebra o contrato se aceitar a
execuo do objeto ajustado pelo preo mnimo oferecido pelos participantes (art. 46, I e
II). Se recusar reduzir seu preo, ser chamado o candidato que ficou em segundo lugar, e
assim sucessivamente. C) Tcnica e preo: caracteriza-se pelo fato de que o resultado do
certame se faz de acordo com a mdia ponderada das valorizaes das propostas tcnicas e
de preo, de acordo com os pesos preestabelecidos no instrumento convocatrio (art. 46,
2, I e II). Em carter excepcional, podem-se utilizar os tipos de licitao de melhor tcnica
e tcnica e preo, mediante autorizao e justificativa da autoridade da Administrao
promotora constante do ato convocatrio, para fornecimento de bens e execuo de obras
ou prestao de servios de grande vulto majoritariamente dependentes de
tecnologia nitidamente sofisticada e de domnio restrito, atestado por a outoridades
tcnicas de reconhecida qualificao. Por disposio expressa do pargrafo 4 do art. 45
da Lei n. 8.666/93, para contratao doe bens e servios de informtica, a
Administrao observar o disposto no art. o3 da Lei n. 8.248/91, levando em conta os
fatores especificados em seu pargrafo 2 , e adotando obrigatoriamente o tipo de
licitao tcnica e preo, permitido o emprego de outro tipo de licitao nos casos
indicados em Decreto do Poder Executivo. D) Maior lance ou oferta: este ltimo
adotado para alienao de bens ou concesso de direito real de uso de bens pblicos.
A classificao o ato administrativo vinculado mediante o qual a comisso de
licitao acolhe as propostas apresentadas nos termos e condies do edital ou cartaconvite e coloca as empresas em ordem, da primeira classifica para a ltima. A
desclassificao ocorre por duas razes principais (art. 48, I e II do Estatuto): quando as
propostas no observam as regras e condies do edital e quando apresentarem preos
excessivos ou manifestamente inexequveis. Excessivos so aqueles muito superiores aos
praticados no mercado, e inexequveis so os que levam convico de que ser invivel a
execuo do contrato. Se todos os participantes forem inabilitados ou as propostas forem
desclassificadas (licitao fracassada), a Administrao tem a faculdade de dar aos
competidores o prazo de oito dias teis para a apresentao de outras sem vcios, podendo
ser reduzido para trs dias no caso de convite. Caso contrrio, haver de proceder outra
licitao. Havendo empate entre duas ou mais propostas, a
77
78
alegado pela Administrao tiver ocorrido antes do incio do processo licitatrio, no poder
servir como fundamento da revogao. Diz CARVALHO FILHO que, revogada a licitao
por motivos vlidos, aferidos por critrios administrativos efetivos, no devida qualquer
indenizao aos licitantes, nem particularmente ao vencedor, desde que o ato seja anterior
homologao. Para CELSO ANTNIO, com ou sem previso legal, o licitante vencedor cuja
proposta haja sido satisfatria ter, no caso de revogao lcita, direito a ser indenizado pelas
despesas em que incorreu para disputar o certame. Se a revogao for ilicitamente efetuada
e, por qualquer razo, no mais existirem meios de assegurar a efetivao do contrato,
aquele que teria direito a ele far jus a uma indenizao que acoberte, j agora, no apenas
as despesas que efetuou para disputar o certame, mas tambm o que perdeu e deixou de
ganhar em decorrncia do ato ilcito que lhe frustrou os proveitos que auferiria com o contrato.
J a anulao decretada de ofcio ou por provocao de terceiros, mediante parecer
escrito e fundamentado, quando houver ilegalidade no procedimento (no observado algum
dos princpios ou alguma das normas pertinentes licitao, ou quando se escolhe proposta
desclassificvel, ou no se concede direito de defesa aos participantes, p.ex.). Sendo anulado
o procedimento por ilegalidade, no h obrigao de indenizar por parte da Administrao,
salvo se o contratado j houver executado parte do objeto at o momento da invalidao. A
anulao do procedimento induz a do contrato, o que significa dizer que, mesmo que j
celebrado o contrato, fica este comprometido pela invalidao do procedimento licitatrio.
A invalidao produz efeitos ex tunc e compromete todos os atos que se sucederam ao que
estiver inquinado de vcio. Cumpre, por fim, citar o seguinte julgado: "Mesmo aps a
homologao ou a adjudicao da licitao, a Administrao Pblica est autorizada a
anular o procedimento licitatrio, verificada a ocorrncia de alguma ilegalidade, e a revoglo, no mbito de seu poder discricionrio, por razes de interesse pblico superveniente."
(RMS 28.927/RS, Rel. Ministra DENISE ARRUDA, PRIMEIRA TURMA, julgado em
17/12/2009).
CONTROLE ADMINISTRATIVO E JURISDICIONAL. O controle administrativo
decorre do prprio princpio da autotutela, bem explicitado atravs da Smula 473 do STF:
"a administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornam
ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia ou
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a
apreciao judicial".O controle administrativo tambm realizado pelos participantes da
licitao, atravs do direito de petio, previsto no art. 109 da Lei 8.666/93, em trs
modalidades: 1. Recurso hierrquico: no prazo de cinco dias teis, a contar da intimao do
ato ou da lavratura da ata, contra a habilitao ou inabilitao do licitante, o julgamento das
propostas, a anulao ou a revogao da licitao, e o indeferimento; 2. Representao:
prevista, no mesmo prazo, como recurso contra deciso relacionada com o objeto da
licitao, da qual no caiba recurso hierrquico (art. 109, II). 3. Pedido de
reconsiderao: dirigido ao Ministro de Estado ou Secretrio Estadual ou Municipal, no
prazo de dez dias teis, quando o administrado houver sido punido com a penalidade de
declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administrao. Apenas os
recursos contra a habilitao ou inabilitao e o julgamento das propostas tm efeito
suspensivo. Os demais recursos podero ter efeito suspensivo, mas a indicao desse efeito
faculdade discricionria da Administrao. Como o recurso hierrquico deriva do poder
hierrquico natural da Administrao, deve ele ser destinado autoridade superior que
praticou o ato recorrido, embora por intermdio desta. A interposio do recurso precisa
ser comunicada aos demais licitantes, porque estes tm o direito de impugn-lo. Esclarease, por ltimo, que,
79
Ponto 8.c. Sistema Nacional do Meio Ambiente. Poltica Nacional do Meio Ambiente.
Princpios e objetivos.
Natlia Dornelas
Principais obras consultadas: dis Milar. Direito do Ambiente - A gesto ambiental
em foco. 6 edio. Ed. Revista dos Tribunais; Fabiano Melo Gonalves de Oliveira.
Difusos e Coletivos: direito ambiental. (Elementos do Direito, vol. 15). 1 edio. Ed.
Revista dos Tribunais; Paulo de Bessa Antunes. Poltica Nacional do meio ambiente:
comentrios Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981. Ed. Lumen Juris, 2005. Leonardo de
Medeiros Garcia e Romeu Thom. Direito Ambiental. Coleo Leis Especiais para
Concurso, 5 edio. Ed. Jus Podivm, 2012. TRENNEPOHL, Terence Dornelles.
Fundamentos de Direito Ambiental. 2007.
Legislao bsica: Art. 23, da Constituio Federal de 1988, Arts. 1, 2, 3, 4, 6, 8,
9, 9-A, 11, 17 e 17-B, Lei 6.938/81; Art. 5, Decreto 99.274/90; Art. 7, Lei 10.683/03; Art.
2, Res. CONAMA 01/86.
80
rgo
Superior
rgo Central
81
rgos
Executores
Responsveis
pelo
controle
e
fiscalizao dessas atividades, nas suas
respectivas jurisdies
rgos
Seccionais
rgos Locais
82
83
brasileira. So eles:
(1) Padres de qualidade ambiental - a necessidade do Poder Pblico de estabelecer os
limites mximos de lanamentos de matrias ou energias, de efluentes ou resduos no meio
ambiente. Os padres so estabelecidos pelo CONAMA, como o Programa Nacional de
Controle de Qualidade do Ar, programas de qualidade das guas, do solo e
de rudos;
(2) Zoneamento ambiental - mais conhecido como "zoneamento ecolgico-econmico",
significa o uso e ocupao territorial, incluindo a utilizao de recursos ambientais. De
acordo com o Dec. 4.297/02, o mecanismo de organizao do territrio a ser
obrigatoriamente seguido na implantao de planos, obras e atividades pblicas e privadas.
O ZEE estabelece medidas e padres de proteo ambiental destinados a assegurar a
qualidade ambiental dos recursos hdricos e do solo e a conservao da biodiversidade, com
a garantia do desenvolvimento sustentvel e a melhoria das condies de vida da populao
(art. 2). dis Milar o define como "um processo de conhecimento do meio ambiente em
funo do seu ordenamento", destacando que o mesmo apresentado na forma de
representao cartogrfica de reas com caractersticas homogneas (Milar, p. 362).
Assim, o escopo do ZEE precipuamente o ordenamento fsico-territorial, numa
conceituao geogrfica que deve levar em conta a "vocao" prpria de cada rea,
respeitadas suas caractersticas fsicas (Milar, p. 366);
(3) Avaliao de impactos ambientais (AIA) - um instrumento de gesto ambiental
com inspirao no direito norte-americano, aplicvel s atividades e empreendimentos que
efetiva ou potencialmente possam causar poluio ou degradao ambiental. No se confunde
com o estudo prvio de impacto ambiental (EIA). A AIA o gnero dos estudos ambientais
e inclui o EIA como espcie. O EIA modalidade de AIA apenas de obras ou atividades
capazes de provocar significativo impacto, e no de todas obras ou atividades simplesmente
modificadoras do meio ambiente, at mesmo porque impossvel conceber uma atividade
antrpica que no altere de alguma forma o meio ambiente (Milar, pp. 378-379). Registrese que, no caso das atividades relacionadas no art. 2 da Resoluo CONAMA 001/1986,
esse risco de significativa degradao ambiental presumido, salvo prova em contrrio.
OBS: Em suma, a AIA gnero, de que so espcies todos e quaisquer estudos relativos
aos aspectos ambientais apresentados como subsdio para a anlise da Licena Ambiental,
tais como: relatrio ambiental, plano e projeto de controle ambiental, relatrio ambiental
preliminar, diagnstico ambiental, plano de manejo, plano de recuperao de rea
degradada e anlise preliminar de risco (Milar, p. 381). OBS: Estudo de Impacto de
Vizinhana (EIV) - um dos instrumentos associados PNMA, embora no conste
explicitamente no texto legal com esse nome. Encerra um desdobramento ou modalidade da
AIA, a ser aplicado para estudo de impactos ambientais urbanos. O EIV no dispensa o EIA
nem outros procedimentos licenciatrios nos casos em que esses so expressamente exigidos
em lei; sua aplicao est prevista no Estatuto da Cidade (L. 10.257/01).
(4) Licenciamento ambiental: ser estudado mais detalhadamente em outro ponto.
(5) Incentivos produo e instalao de equipamentos e a criao ou absoro de
tecnologia voltados para a melhoria da qualidade ambiental - pode se dar atravs de
incentivos fiscais e econmicos. Aplica-se esse instrumento em mecanismos
empresariais como o ISO 14001, tecnologias limpas, produo mais limpa etc;
(6) Criao de espaos territoriais especialmente protegidos - tem como principal
instrumento o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (SNUC),
criado pela L. 9.985/2000;
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(7) Sistema nacional de informaes sobre o meio ambiente (SINIMA) - responsvel por
organizar, sistematizar e divulgar as informaes ambientais dos rgos e entes integrantes
do SISNAMA, nos trs nveis de governo. Decorre do princpio da informao. O
SINIMA possui trs eixos estruturantes: o desenvolvimento de ferramentas de acesso
informao baseadas em sistemas computacionais livres; a sistematizao de estatsticas e
elaborao de indicadores ambientais; e a integrao e interoperabilidade de sistemas de
informao. Alerta, contudo, Milar, que, como anotado no documento intitulado GeoBrasil 2002 - Perspectivas do meio ambiente no Brasil, o propsito da difuso das
informaes colhidas pelo SINIMA nunca se tornou vivel, uma vez que os rgos
responsveis pela coleta e armazenamento de informaes e dados de natureza ambiental
nunca quiseram disponibiliz-los, por temerem a perda do controle sobre as informaes e a
responsabilidade por sua gesto
(Milar, p. 464);
(8) Cadastro tcnico federal de atividades e instrumentos de defesa ambiental - consiste
na identificao obrigatria de pessoas fsicas e jurdicas que se dediquem consultoria
tcnica sobre problemas ecolgicos e ambientais e indstria e comrcio de
equipamentos, aparelhos e instrumentos destinados ao controle de atividades efetivas ou
potencialmente poluidoras. Nas palavras de Milar, o cadastro um censo ambiental,
destinado a conhecer os profissionais e suas tcnicas e tecnologias ambientais,
subsidiando o SINIMA. um instrumento a ser disponibilizado aos rgos pblicos para a
gesto cooperada do patrimnio ambiental. Por isso, o cadastro pblico. Sua
renovao ocorre a cada dois anos, sob pena de multa (Milar, p. 467);
(9) Penalidades disciplinares - cuida-se do poder de polcia ambiental conferido aos
entes e rgos integrantes do SISNAMA para a aplicao de penalidades pelo
cometimento de infraes administrativas ambientais;
(10) Relatrio de qualidade do meio ambiente - apesar de sua previso entre os
instrumentos do PNMA, o Poder Pblico at hoje no produziu um RQMA. O mais
prximo disso foi a publicao, pelo IBAMA, do Geo-Brasil 2002, em que analisou em
profundidade a situao ambiental brasileira. Os Geo's so uma contribuio do Programa
das Naes Unidas para o Meio Ambiente. Nessa perspectiva, a Agncia
Nacional de guas (ANA) editou em 2006 o Geo-Brasil recursos hdricos;
(11) Garantia de acesso a informaes relativas ao meio ambiente - Milar ensina que,
atravs desse instrumento (que nada mais do que uma garantia constitucional - converge
para o direito insculpido no art. 5, XXXIII da CRFB), associado ao SINIMA, torna-se
possvel o cumprimento de um dos objetivos da PNMA, que visa "difuso de tecnologias
de manejo do meio ambiente, divulgao de dados e informaes ambientais e
formao de uma conscincia pblica sobre a necessidade de preservao
da qualidade ambiental e do equilbrio ecolgico" (Milar, pp. 471-472);
(12) Cadastro tcnico federal de atividades potencialmente poluidoras e/ou utilizadoras
dos recursos ambientais - objetiva o registro obrigatrio de pessoas fsicas ou jurdicas que
se dedicam a atividades potencialmente poluidoras e/ou a extrao, produo, transporte e
comercializao de produtos potencialmente perigosos ao meio ambiente, assim como de
produtos e subprodutos da fauna e flora. O certificado de registro no desobriga as pessoas
fsicas ou jurdicas inscritas no cadastro de obter as licenas, autorizaes, permisses ou
concesses, os alvars e outros documentos obrigatrios para o exerccio de suas atividades
(Milar, p. 474). Esse instrumento nasceu e permaneceu, no decorrer das alteraes
legislativas, atrelado cobrana da Taxa de Controle e Fiscalizao Ambiental (TCFA), o
que, para Milar, representa um evidente
85
desvio de sua finalidade maior, que possibilitar a melhor instruo dos processos
decisrios em matria ambiental (Milar, p. 474). Essa taxa tem como fato gerador o
exerccio regular do poder de polcia (art. 17-B). Tanto o cadastro tcnico federal quanto a
TCFA aplicam-se a cada estabelecimento, individualmente considerado (Milar, p. 475).
Jurisprudncia: " condio constitucional para a cobrana de taxa pelo exerccio de
poder de polcia a competncia do ente tributante para exercer a fiscalizao da atividade
especfica do contribuinte (art. 145, II da Constituio). Por no serem mutuamente
exclusivas, as atividades de fiscalizao ambiental exercidas pela Unio e pelo estado no
se sobrepem e, portanto, no ocorre bitributao." (STF, AgR no RE 602089); o STF
assentou tambm que a receita da empresa pode ser utilizada como critrio para aferir o seu
potencial poluidor e, assim, fixar o valor da
TCFA (STF, AgReg no AI 746.875);
(13) Instrumentos econmicos - esse instrumento foi criado recentemente, pela Lei
11.284/06, acompanhando a previso do Princpio 16 da Declarao Rio-92, o qual dispe
que "as autoridades nacionais devem procurar promover a internalizao dos custos
ambientais e o uso de instrumentos econmicos, tendo em vista a abordagem segundo a
qual o poluidor deve, em princpio, arcar com o custo da poluio, com a devida ateno ao
interesse pblico e sem provocar distores no comrcio e nos investimentos
internacionais". A lei traz um rol exemplificativo desses instrumentos: a) servido ambiental consiste na possibilidade de o proprietrio renunciar, em carter permanente ou temporrio,
total ou parcialmente, ao direito de uso, explorao ou supresso de recursos naturais
existentes na propriedade, mediante a anuncia do rgo ambiental competente (art. 9-A,
caput). No pode ser instituda sobre reas de preservao permanente e reservas legais (
1). A limitao ao uso ou explorao da vegetao da rea sob servido ambiental deve ser,
no mnimo, a mesma estabelecida para a reserva legal florestal ( 2). A servido ambiental
deve ser averbada margem da matrcula no Cartrio de Registro de Imveis ( 3),
permitindo-se que a rea utilizada para a servido ambiental seja objeto de compensao de
reserva legal, o que obriga a averbao dos imveis envolvidos ( 4). Com a instituio
permanente ou temporria da servido ambiental, o proprietrio no poder alterar a
destinao da rea nos casos de transmisso do imvel a qualquer ttulo, de
desmembramento ou de retificao dos limites da propriedade ( 5); b) concesso florestal delegao onerosa, feita pelo poder concedente, do direito de praticar manejo florestal
sustentvel para explorao de produtos e servios numa unidade de manejo, mediante
licitao, pessoa jurdica, em consrcio ou no, que atenda s exigncias do respectivo
edital de licitao e demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e
por prazo determinado. Por produtos florestais entende-se a explorao de produtos
madeireiros e no madeireiros, tais como frutos, sementes etc. J os servios florestais
identificam-se com o turismo ecolgico, a recreao em contato com a natureza e a
educao ambiental. Aponta Milar que a inteno maior da concesso florestal, segundo o
Ministrio do Meio Ambiente, transformar a biodiversidade em ativo real e, com isso,
promover o uso sustentvel da floresta, auxiliando no combate ao desmatamento ilegal e
tambm grilagem de terras em florestas importantes, como a Amaznia (Milar, p. 476);
c) seguro ambiental - ainda encontra-se pendente de regulamentao. instrumento de
implementao do princpio da reparao integral do dano ambiental, pois garante a
disponibilidade dos recursos financeiros necessrios repristinao total do dano causado
ao meio ambiente, mesmo na hiptese de insolvncia do poluidor. Outros instrumentos
econmicos: imposto de renda ecolgico; ICMS ecolgico; ndice de sustentabilidade
empresarial; "princpios do equador" - referem-se a um conjunto de procedimentos utilizados
espontaneamente por instituies
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IT E M 9
Ponto 9.a. Vinculao e discricionariedade. Atos administrativos vinculados e
discricionrios. O mrito do ato administrativo.
Anselmo de Arajo Guimares
Principais obras consultadas: Celso Antnio Bandeira de Mello. Curso de Direito
Administrativo. 28 Edio. Ed. Malheiros; Jos dos Santos Carvalho Filho. Manual de
Direito Administrativo. 25a Edio. Ed. Atlas.
Legislao bsica: Art. 5, XXXV, CF; art. 2o, Lei n. 9.784/99.
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denomina de reserva do possvel, ou seja, o conjunto de elementos que tornam possvel esta
ou aquela ao governamental e, por via de conseqncia, o que se revela invivel de ser
executado pela Administrao em certo momento e dentro de determinadas condies
(CARVALHO FILHO, p. 123).
A discricionariedade pode estar ligada prpria norma em si ou no exame do caso
concreto. A impreciso da norma, permissiva da discricionariedade, pode decorrer das
seguintes situaes: a) no descreve a situao em vista da qual ser praticada certa
conduta; b) descrita por palavras que envolvem conceitos vagos e imprecisos; c) a prpria
norma confere liberdade para agir. Poder ser assinalada a presena do mrito
administrativo toda vez que a Administrao decidir ou atuar valorando internamente as
consequncias ou vantagens do ato (MELLO, p. 434 e 435). Para Meirelles, o mrito
administrativo consubstancia-se na valorao dos motivos e na escolha do objeto do ato, feitas
pela Administrao incumbida de sua prtica, quando autorizada a decidir sobre a
convenincia, oportunidade e justia do ato a realizar. O merecimento aspecto pertinente
apenas aos atos administrativos praticados no exerccio de competncia discricionria. Nos
atos vinculados, no h falar em mrito, visto que toda a atuao do Executivo se resume do
atendimento das imposies legais, diversamente do que ocorre nos atos discricionrios, em
que, alm dos elementos sempre vinculados (competncia, finalidade e forma), outros
existem (motivo e objeto), em relao aos quais a Administrao decide livremente e sem
possibilidade de correo judicial, salvo quando seu proceder caracterizar excesso ou desvio
de poder. Bandeira de Mello, em posio minoritria, sustenta que pode haver certa
discricionariedade at mesmo quanto finalidade do ato. Assevera que o fim sempre
vinculante, medida que s pode ser perseguido o interesse pblico; contudo, para o citado
autor, a expresso interesse pblico dotada de certo grau de subjetivismo e comporta,
assim, um juzo discricionrio (MELLO, p. 431).
A expresso Discricionariedade Tcnica comumente utilizada em dois sentidos
diferentes: a) para designar situaes em que a lei pressupe que a conduta administrativa
a ser adotada depende de uma averiguao tcnica conclusiva. Ex: a lei dispe que devem
ser abatidos animais portadores de febre aftosa. Nesse caso, a deciso do abate ser precedida
de parecer tcnico conclusivo no sentido da existncia da doena. Mello destaca que no
caso no h propriamente discricionariedade, posto que a avaliao tcnica servir apenas
para confirmar ou no a presena de um pressuposto legal; b) para indicar situaes em que,
embora o ato a ser praticado pressuponha uma averiguao tcnica, a lei regente da matria
confere Administrao o dever de avaliar se a ocorrncia do fato referido na legislao,
tem ou no, nvel de importncia ou gravidade capaz de impor uma s conduta por parte do
administrador. Ex: as condies de higiene e segurana de uma construo, apesar de no
satisfatrias tecnicamente, podem ser toleradas, segundo a convenincia e a oportunidade
administrativas, ao tempo em que o administrador pode entender que atendem a um
patamar mnimo de suficincia (MELLO, p. 437 e 438). O Judicirio, salvo alguma
ilegalidade, no pode substituir, pelo seu juzo, o mrito do ato administrativo, sob pena de
afronta separao dos poderes.
Discricionariedade diferente de Interpretao: interpretao uma operao lgica que
antecede tanto ao exerccio da discricionariedade, quanto prpria prtica do ato
vinculado, que se revela em um nico caminho possvel a ser trilhado pelo administrador.
Realizada a interpretao, se remanescer ao administrador uma pluralidade de resultados
possveis, estaremos na seara da discricionariedade. Se no remanescer dvidas sobre a
correta providncia, no se caracterizar discricionariedade.
88
Limite do exerccio do poder discricionrio: 1. Lei: a descrio deve ser exercida dentro dos
limites da lei; 2. Finalidade pblica: a no observncia gera a invalidade do ato praticado. 3.
Motivos: o motivo um elemento do ato administrativo que pode ser discricionrio. No
entanto, em razo da motivao, os fundamentos de fato ou de direito devem ser indicados
explicitamente. Uma vez indicados, a autoridade fica vinculada aos tais motivos. a teoria
dos motivos determinantes: se forem falsos, inexistentes ou incorretos, viciam o ato,
ensejando sua invalidade. 4. proporcionalidade e razoabilidade.
Controle judicial do poder discricionrio: falsa e imprecisa a ideia de que a autoridade
judiciria, ao se deparar com um ato baseado em poder discricionrio, no poder rev- lo,
sob pena de ferir o princpio da separao de poderes. Na verdade, o Judicirio pode apreciar
a legalidade tanto dos atos vinculados, quanto dos atos discricionrios. Neste ltimo caso, o
exame realizado pelo Poder Judicirio consistir no na avaliao do critrio
valorativo/subjetivo utilizado pelo administrador, mas na verificao da adequao aos
motivos declinados (teoria dos motivos determinantes), bem como de outros elementos do
ato administrativo que so vinculados (sujeito, finalidade e forma) ou a razoabilidade e
proporcionalidade. No ponto, cumpre observar que o princpio da proporcionalidade foi
expressamente categorizado como princpio da Administrao Pblica (art. 2o, Lei n.
9.784/99), razo pela qual sua ofensa, em ltima anlise, resulta em violao da prpria
legalidade possibilitando, assim, o controle por parte do Judicirio.
89
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parte contrria quando der causa resciso, havendo ou no culpa (Ex: resciso por razes
de interesse pblico). No caso de inadimplemento do contratado, a Administrao nada
tem a pagar-lhe, sendo, ao contrrio, credora de indenizao, desde que provados os
prejuzos. Nesse caso, a Administrao ter o direito de reter crditos, executar garantia
contratual, assumir imediatamente o objeto do contrato e ocupar os locais necessrios
execuo (art. 80, I a IV, Lei 8666/93). A propsito, a 2a turma do STJ, no julgamento do
RESP 1223306/PR (8/11/2011), entendeu ser desnecessrio o prvio processo
administrativo quando se tratar de resciso unilateral de contrato baseada no interesse
pblico da Administrao (art. 78, XII, Lei 8666/93). Isso porque a concesso do direito
ampla defesa do contratado, no caso, incua, medida que se trata de ato fundamentado no
poder discricionrio.
3) Sanes extracontratuais: A Administrao tem a prerrogativa de aplicar sanes ao
particular inadimplente, ainda que elas no estejam previstas no instrumento contratual (art.
58, IV, da Lei 8666/93). Pode-se vislumbrar dois grupos de sanes: a) Aquelas que geram
um fato administrativo (ex: ocupao e utilizao do local, das instalaes, dos
equipamentos, do material e do pessoal empregados na execuo do contrato; a tomada de
direo do objeto do contrato; a execuo da garantia contratual; a reteno dos crditos do
particular inadimplente); b) Aquelas que geram um ato administrativo, tambm chamadas
de sanes administrativas (ex: advertncia, multa, suspenso do direito de contratar com a
Administrao por prazo no superior a dois anos; declarao de inidoneidade - arts. 86 a 88,
Lei 8666/93).
4) Fiscalizao do contrato. Nos termos do art. 67 da Lei 8666/93, dever ser designado
um representante da administrao para acompanhar e fiscalizar a execuo do contrato,
permitida a contratao de terceiros para assisti-lo e subsidi-lo de informaes
pertinentes a essa atribuio. Trata-se de poder-dever permanente, isto , abrange todo o
perodo de execuo do contrato. A fiscalizao no exclui ou reduz a responsabilidade
do contratado pelos danos que venha a causar a terceiros (art. 70, Lei 8.666/93)
5) Ocupao provisria dos bens. Tal ocupao pode ocorrer em duas situaes distintas
(art. 58, V, Lei 8666/93): a) como medida acautelatria para a apurao de irregularidade
na execuo do contrato; b) imediatamente aps a resciso unilateral do contrato.
A teoria da impreviso fundamenta-se no princpio da clusula rebus sic stantibus,
segundo o qual o contrato deve ser cumprido desde que presentes as mesmas condies
existentes no cenrio dentro do qual foi o pacto ajustado. Mudadas profundamente tais
condies, rompe-se o equilbrio contratual, e no se pode importar culpa parte
inadimplente (CARVALHO FILHO, p. 210). Tal teoria incide quando no curso do contrato
sobrevm eventos excepcionais e imprevisveis que subvertem a equao econmico
financeira, podendo ensejar a resciso ou reviso do contrato por prazo continuado.
A exceo do contrato no cumprido no contrato administrativo: prevalece que incide
sobre os contratos administrativos uma exceptio non adimpleti contractus mitigada
(CARVALHO FILHO, p. 196). O artigo 78, XV da lei 8666/93 prev que o atraso dos
pagamentos superior a 90 (noventa) dias devidos pela Administrao decorrentes de obras,
servios ou fornecimento, ou parcelas destes, j recebidos ou executados, salvo em caso de
calamidade pblica, grave perturbao da ordem interna ou guerra, constituem motivo
para o contratado rescindir o contrato, assegurado a ele o direito de optar pela suspenso do
cumprimento de suas obrigaes at que seja normalizada a situao. Logo, a regra da
exceptio temperada e no tem carter absoluto. De qualquer
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Tema inserido no contexto do meio ambiente artificial, compreendido pelo espao urbano
construdo (espao urbano fechado = conjunto de edificaes; espao urbano aberto =
equipamentos pblicos), bem como por todos os espaos habitveis pelo homem. O termo
"urbano" no se contrape a "campo" ou "rural", pois qualifica todos os espaos habitveis,
ligando-se ao territrio, abrangendo todos. A cidade, com o advento da CF88, passa a ter
natureza jurdica de bem ambiental.
I. ORDENAMENTO URBANO.
A CF fixa como objetivos da poltica urbana:
a) a realizao do pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade. Visa, em ltima
instncia, o cumprimento dos direitos do art. 5, caput, CF, bem como dos direitos sociais,
em relao aos seus habitantes. Assim, cumprida estar a funo social da cidade quando
possibilitar moradia digna, com habitao adequada e fiscalizao da ocupao. Fiorillo
identifica cinco aspectos da funo social da cidade, vinculando-a realizao: 1) da
habitao; 2) da circulao (rede viria e transportes adequados - coletivos); 3) do lazer; 4)
do trabalho; e 5) do consumo.
b) a garantia do bem estar dos seus habitantes. Notar aqui que a referncia ao termo
"habitante" abrange qualquer indivduo que esteja no territrio, e no somente
domiciliados e residentes. Os parmetros do cumprimento da funo social da propriedade
urbana so extrados dos 1 e 2 do art.182 da CF c/c art. 39 da Lei 10.257/01 (quando
atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor,
assegurando o atendimento das necessidades dos cidados quanto qualidade de vida,
justia social e ao desenvolvimento das atividades econmicas, respeitadas as diretrizes
previstas no art. 2). Conjugando os arts. 30, VIII, e 182 da CF, verificamos que o Poder
Pblico municipal recebeu do texto constitucional o dever de promover o adequado
ordenamento territorial, de acordo com o planejamento e controle do uso do parcelamento e
da ocupao do solo urbano, observadas as diretrizes da lei federal. O solo urbano e as
funes sociais da cidade esto atrelados, j que naquele que esta se projeta, externandose em formas e ocupao do seu uso para os mais diversos fins.
H trs situaes nas quais a propriedade urbana no atende sua funo social: no
edificao, subutilizao e no utilizao. O critrio da intensidade de uso da propriedade
urbana para atividades urbanas tem que ser compatvel com a capacidade de infraestrutura
urbana de equipamentos e servios.
Para a propriedade urbana atender a sua funo social preciso que exista um grau de
razoabilidade entre a intensidade de seu uso com o potencial de desenvolvimento das
atividades de interesse urbano. Por exemplo, para reas de preservao de manancial, a
implantao de um loteamento urbano com alta densidade populacional, sem dvida, estar
desrespeitando o critrio da existncia de infraestrutura, e no atender ao princpio da
funo social da propriedade.
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Cabe Unio traar normas gerais e parmetros para a consecuo dos objetivos de
desenvolvimento da poltica urbana (art. 21, XX, CF) e aos Estados e Municpios, em
especial aos ltimos, a execuo das medidas, no interesse local.
O direito concesso de uso especial para fins de moradia foi reconhecido pela
Constituio Federal, nos termos do pargrafo primeiro do artigo 183. Na medida em que
vetada a aquisio do domnio pleno sobre as terras pblicas atravs de usucapio, esta
concesso instrumento hbil para a regularizao fundiria das terras pblicas
informalmente ocupadas pela populao de baixa renda.
II. ESTATUTO DAS CIDADES.
Disciplina, mais que o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, em
consonncia com os artigos 182 e 183, as principais diretrizes do meio ambiente artificial,
fundado no equilbrio ambiental, a segurana e o bem estar dos cidados (art. 1 da Lei
10.257/2001).
A execuo da poltica urbana determinada pelo Estatuto deve ser orientada pelos
principais objetivos do direito ambiental constitucional e especificamente pela realizao
dos valores estabelecidos no art. 1 da CF. A propriedade urbana deixa de ser considerada
simples imvel localizado dentro de limites impostos pelo legislador, assumindo feio
metaindividual.
As inovaes contidas no Estatuto situam-se em trs campos: um conjunto de novos
instrumentos de natureza urbanstica voltados para induzir - mais do que normatizar - as
formas de uso ocupao do solo; a ampliao das possibilidades de regularizao das posses
urbanas e tambm uma nova estratgia de gesto que incorpora a ideia de
participao direta do cidado em processos decisrios sobre o destino da cidade.
O Estatuto da Cidade define a obrigatoriedade do plano diretor, nas hipteses do art. 41
(cidades com mais de vinte mil habitantes, integrantes de regies metropolitanas e
aglomeraes urbanas, em regio de interesse turstico (notar que estabelece hipteses de
obrigatoriedade mais amplas do que a CF) e, no artigo 42, o contedo mnimo do Plano
(delimitao das reas urbanas onde poder ser aplicado o parcelamento,
edificao ou utilizao compulsrios; sistema de acompanhamento e controle.).
O Plano Diretor requisito obrigatrio para o poder pblico municipal aplicar, de forma
sucessiva, o parcelamento ou edificao compulsrios (art. 5 e 6), imposto sobre a
propriedade predial e territorial progressivo no tempo (art. 7) e a desapropriao para fins
de reforma urbana (art. 8), ao proprietrio de imvel urbano nos termos do pargrafo 4 do
artigo 182. No vlida previso genrica de parcelamento, edificao ou utilizao.
necessrio que, alm da existncia do plano diretor, seja editada, em cada caso, uma lei
municipal especfica, prevendo a instituio da obrigao em uma rea determinada.
So ainda instrumentos da poltica urbana e regularizao fundiria: Direito de
Superfcie (arts. 21 a 24), Usucapio Especial de Imvel Urbano (art. 9), Usucapio
Urbano Coletivo (art. 10) Assim, tambm incumbncia do Plano Diretor a definio dos
critrios para a utilizao dos instrumentos estabelecidos no Estatuto da Cidade, tais como a
outorga onerosa do direito de construir (art. 29), as operaes urbanas consorciadas (art.
32 a 34), o direito de preempo (art. 25 a 27 - preferncia para aquisio de imvel
urbano objeto de alienao onerosa entre particulares no direito absoluto) e a
transferncia do direito de construir (art. 35). Os princpios constitucionais fundamentais
norteadores do Plano Diretor so: a funo social da propriedade; desenvolvimento
sustentvel; as funes sociais da cidade; a igualdade e a
94
95
uma sociedade cuja populao vive em grande parte nos contextos urbanos, o
desenvolvimento econmico demogrfico assumiu uma forma de desenvolvimento urbano
sustentvel, a ponto da definio da palavra sustentabilidade coincidir com a de cidades
sustentveis. O binmio sustentabilidade-cidade, portanto, da mesma forma que estabelece
uma concretude ao discurso sobre a sustentabilidade, est tambm modificando
radicalmente o modo de ver e governar a cidade e o territrio (CANEPA, 2007).
Nessa perspectiva, a cidade sustentvel significa a concretizao da justia distributiva,
o equilbrio das relaes de todos os atores sociais e ainda implica o desenvolvimento
econmico compatvel com a preservao ambiental e qualidade de vida dos seus
habitantes, que se pudesse ser resumida em uma s palavra, seria equidade
(CAVALLAZZI, 2007).
Nesse contexto, regulamentando os artigos 182 e 183 da Carta Magna, a Lei n. 10.257
de 2001 (O Estatuto da Cidade) trouxe conturbada realidade urbana brasileira um novo
alento, quando no inciso I de seu artigo 2 garante, literalmente, o direito s cidades
sustentveis (CANEPA, 2007), entendida como aquela que garante o direito terra urbana,
moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana, ao transporte, ao trabalho, ao
lazer, para as presentes e futuras geraes (Art. 2, I, Lei 10.257/01).
I T E M 10
96
97
Municpios, rgos estaduais para fiscalizao municipal, luz do art. 31, CF. Entendeu o
STF que o bice criao de Tribunais de Contas ficou restrito atividade municipal e no
Estadual (MELLO, p. 945 a 954). O Tribunal de Contas, no exerccio de suas atribuies,
pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do poder pblico (Sm. 347/STF). Os
membros do TCU possuem as mesmas garantias, prerrogativas e vencimentos dos ministros
do STJ, sendo que 1/3 de seus membros nomeado pelo Presidente da Repblica, sob a
aprovao do Senado Federal, dentre os nomes constantes de lista trplice composta pelo
prprio tribunal e integrada por auditores e membros do MP junto ao tribunal, escolhidos
por critrios de antiguidade e merecimento (os 2/3 restantes so designados pelo
Congresso Nacional). As decises
dos Tribunais de Contas tem fora de titulo executivo extrajudicial (art. 71, 3o).
b.3) Controle Judicial. Segundo Bandeira de Mello, no Brasil, ao contrrio do que
ocorre em inmeros pases europeus, vigora o sistema da jurisdio nica, de sorte que
assiste exclusivamente ao Poder Judicirio decidir, com fora de definitividade, toda e
qualquer contenda sobre a adequada aplicao do Direito a um caso concreto, sejam quais
forem os litigantes ou a ndole da relao jurdica controvertida. Assim o Poder Judicirio,
controla in concreto a legitimidade dos comportamentos da Administrao Pblica,
anulando suas condutas ilegtimas, compelindo-a quelas que seriam obrigatrias e
condenando-a a indenizar os lesados, quando for o caso (princpio da inafastabilidade da
jurisdio - art. 5o, XXXV, CF). (MELLO, p. 954).
A Lei Complementar n. 75/93 (art. 12) inovou ao instituir a figura do procurador dos
direitos do cidado, que atua nos moldes em que o fazem os ombudsman nrdicos e os
defensores del pueblo espanhis. A diferena que o Procurador dos Direitos do Cidado
um membro do Ministrio Pblico Federal, designado para um mandato de 2 (dois) anos
(passvel de uma reconduo), designado pelo PGR mediante prvia aprovao do
Conselho Superior, e com prerrogativas para, atuando de ofcio ou por provocao,
requisitar informaes; instaurar inquritos; investigar; acompanhar diligncias; requisitar
servidores pblicos federais para atuao temporria e especfica; notificar violaes a
direitos individuais, coletivos ou sociais; expedir recomendaes aos poderes pblicos para
fazer com que se abstenham de agir ou faam cessar violaes a direitos constitucionais
dos cidados, entre outros. A atividade do Procurador dos Direitos do Cidado
extrajudicial; esse rgo no pode agir perante o Poder Judicirio. E, quando, no exerccio
de suas funes, perceber que h uma violao a direitos constitucionais que pode ser
combatida pela atuao de outros rgos do Ministrio Pblico, a este sero encaminhadas as
informaes, para que possa adotar as medidas cabveis na espcie.
do
contrato
administrativo.
Adimplemento
98
99
c.1) amigvel, (art. 79, II) quando decorre da manifestao bilateral dos contratantes;
c.2) judicial (art. 79, III): quando decorre de deciso emanada de autoridade investida
na funo jurisdicional (lembrar da atenuao da regra da exceptio non adimpleti
contractus - atraso no pagamento maior de 90 dias por parte da Administrao). a
modalidade normalmente adotada pelos contratados pela Administrao quando esta, de
algum modo, descumpre as obrigaes pactuadas;
c.3) administrativa (ou resciso unilateral) - art. 79, I, quando a deciso decorre de ato
unilateral e escrito da Administrao, em situaes como o inadimplemento do contrato, com
ou sem culpa (as consequncias iro variar, nos termos do art. 78), ou razes de interesse
pblico (art. 78, XII), devendo serem fundamentadas e motivadas, no podendo o
contratado se opor resciso. Na resciso administrativa por razes de interesse pblico,
para evitar abusos, so exigidos 4 requisitos: 1) as razes administrativas sejam altamente
relevantes; 2) a Administrao promova amplo conhecimento desses motivos; 3) as razes
sejam justificadas e determinadas pela mais alta autoridade administrativa, na respectiva
esfera 4) tudo fique formalizado no processo administrativo. J se anulou ato de resciso
contratual por falta de devida motivao (TJ-RS).
c.4) por arbitragem (Lei 9307/96): H discusso acerca da sua possibilidade, mas de
acordo com Carvalho Filho, seria possvel, desde que prevista na lei de cada entidade
federativa, e que se refira a questo preponderantemente sobre aspecto patrimonial, e no
sobre atos decorrentes do exerccio de autoridade (h previso expressa na lei de Parceria
Pblico Privada - Lei 11.079/04 - art. 11, III e na Lei 8.987/95 - Concesses e permisses de
servio pblico - art. 23-A).
5. Observao: Para Hely Lopes, existe a hiptese da resciso contratual de pleno
direito, que independe da vontade das partes e produz efeitos automaticamente pela
ocorrncia de fato extintivo previsto em lei, exemplo: falncia, insolvncia civil ou
falecimento.
6. Inadimplemento do contrato administrativo: Qualquer conduta mantida pelas
partes violando ou no cumprindo as normas e dispositivos contratuais a que se
obrigaram, podendo ocorrer com ou sem culpa:
a) Inexecuo com culpa: Gera a resciso do contrato administrativo. Quando ocorre
culpa (lato sensu) do contratado, o estatuto estabelece a possibilidade de assuno imediata
do objeto pelo Poder Pblico, ocupao, execuo dos valores e multas, reteno dos
crditos devidos (no h, no caso de culpa, necessidade de autorizao judicial para impor
as sanes administrativas dos arts. 86 e 87). Quando ocorre culpa da Administrao, dever
o contratado ser indenizado de todos os prejuzos suportados, com juros de mora e correo
monetria.
b) Inexecuo sem culpa: Gera a resoluo do contrato, conforme artigo 478 CC
(aplicvel aqui como norma geral). Quando uma das partes no consegue cumprir o contrato
sem culpa, mas em decorrncia de fatos supervenientes que dificultaram ou impediram o
trmino do contrato (entram aqui: teoria da impreviso, fato do prncipe, fato da
Administrao, caso fortuito/fora maior).
Efeitos: Resciso do contrato, reassuno do contrato pelo Poder Pblico, indenizao
por perdas e danos, reteno de crditos do contratado, suspenso de contratar com o Poder
Pblico.
100
1. SISTEMA NACIONAL DE UNIDADES DE CONSERVAO DA NATUREZA SNUC. A Lei n 9.985/2000 instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da
Natureza - SNUC, regulamentando o 1, I, II, III e VII do art. 225 da CF/88. Por sua vez, a
regulamentao da Lei do SNUC foi parcialmente efetuada pelo Decreto 4.340, de 2002.
Edis Milar entende que possvel sustentar que no conceito de espaos territoriais
especialmente protegidos, em sentido estrito (stricto sensu), tal qual enunciado na
Constituio de 88, se subsumem apenas as Unidades de Conservao tpicas, isto ,
previstas expressamente na Lei n 9985/2000, e, por igual, aquelas reas que, embora no
expressamente arroladas, apresentam caractersticas que se amoldam ao conceito enunciado
no art. 2, I, da referida Lei, que seriam ento chamadas de Unidades de conservao
atpicas. Por outro lado, constituiriam espaos territoriais especialmente protegidos, em
sentido amplo (lato sensu), as demais reas protegidas, como, por exemplo, as reas de
Preservao Permanente e as Reservas Florestais Legais (disciplinadas pela Lei n
4.771/1965 - Cdigo Florestal), e as reas de Proteo Especial (previstas na Lei n
6.766/1979 - parcelamento do solo urbano), que tenham fundamentos e finalidades prprias
e distintas das Unidades de Conservao.
2. ESPAOS TERRITORIAIS ESPECIALMENTE
SENTIDO ESTRITO (STRICTO SENSU)
PROTEGIDOS
EM
101
102
PROTEGIDOS
EM
103
PROTEO
INTEGRAL E
UNIDADE
DE
USO
Reserva
104
Ecolgica
Reserva
Biolgica
Parque
Nacional
Monumento
Natural
da
rea
Proteo
Ambiental
(APA)
de
105
Ecolgico
Manuteno do ecossistema
Cobertura florestal nativa
Pesquisa cientfica e explorao sustentvel
Apenas domnio pblico
Floresta
Nacional
Reserva
Extrativista
Reserva
Fauna
Utilizao sustentvel da fauna para estudos tcnicoda cientficos das espcies nativas
Posse e domnio pblico
Domnio pblico
Reserva
de
Desenvolviment
o Sustentvel
Reserva
Particular
do
Patrimnio
Natural (RPPN)
Perpetuidade do proprietrio
Conservao da diversidade biolgica
Verificao do interesse pblico
Averbao no registro de imveis
Reserva
Biosfera
da
Jardim
Botnico
Banco gentico
Acervo cientfico
Horto Florestal
ITEM 11
106
107
a suportar o que a lei no permite no apenas uma ao ilegal, uma agresso a sua
liberdade. Por conseguinte, reconhece-se a proteo jurisdicional a quem seja agravado por
ao ou omisso ilegal do Poder Pblico sempre que isto ocorra.
H atos que se encontram sob controle especial, em razo de suas peculiaridades, entre
eles: a) atos polticos (so atos de governo, baseados na CF, possuindo maior
discricionariedade, mas possvel o controle, desde que causem leso aos direitos
individuais ou coletivos); b) atos legislativos tpicos (no podem ser questionados pelas
aes comuns, mas sim pelo controle concentrado); c) atos interna corporis (a princpio no
esto sujeitos ao controle do judicirio, pois se limitam a estabelecer normas sobre o
funcionamento interno dos rgos, mas se exorbitarem em seu contedo, causando leso aos
direitos individuais ou coletivos, esto sujeitos ao controle jurisdicional - lembrar que cabe
MS contra PEC violadora de clusula ptrea).
Dentro do controle jurisdicional comum, temos os meios comuns ordinrios de
controle ou meios inespecficos (aes ordinrias: declaratrias, constitutivas, anulatrias,
indenizatrias, etc) e as aes especiais (nunciao de obra nova, consignao em
pagamento, etc); e os meios especiais de controle ou meios especficos (exigem a presena
no processo das pessoas administrativas ou de seus agentes, ex: ao popular, ao civil
pblica, habeas data, habeas corpus, mandado de segurana individual e coletivo, mandado
de injuno).
O poder judicirio pode controlar todos os atos administrativos, sejam vinculados,
sejam discricionrios, mas desde que o controle se limite legalidade. O controle de
legalidade em sentido amplo (leis e constituio), sendo vedado ao Judicirio apreciar o
mrito do administrativo, isto , no pode o magistrado reavaliar critrios de convenincia
e oportunidade dos atos que so privativos do administrador pblico. No entanto,
atualmente o conceito de validade do ato administrativo vem sendo ampliado, no se
limitando apenas a verificao de questes meramente formais, podendo, assim, o Judicirio
analisar a validade do ato quando houver flagrante ofensa razoabilidade,
proporcionalidade, moralidade, impessoalidade, etc. Nessa linha, leciona Maffini: "Poderse-ia dizer, em outras palavras, que o Poder Judicirio sempre foi legitimado a promover o
controle da validade das condutas administrativas discricionrias. O que evoluiu foi
justamente a definio de validade, que outrora se restringia a meros aspectos formais de
legalidade estrita e que, atualmente, relaciona-se com aspectos mais abrangentes, de cunho
formal e substancial, determinados por toda a gama de princpios integrantes da noo de
juridicidade administrativa. Assim, seria possvel afirmar que o Poder Judicirio no pode
promover o controle do mrito administrativo, no sentido de no poder se intrometer em
questes administrativas de convenincia e oportunidade propriamente ditas; poder,
contudo, fazer o controle no mrito administrativo, no sentido de que est legitimado a
realizar o controle da validade formal e substancial das decises discricionrias, mesmo
que para isso tenha de analisar a escolha que foi realizada pela Administrao Pblica. O
que h de estar suficientemente esclarecido que no mais se pode tratar a
discricionariedade ou o mrito administrativo como crculos de imunidade e de poder. Toda
e qualquer atuao estatal, inclusive a discricionria, esto sujeitas ordem jurdica e,
assim, ao controle
jurisdicional da observncia a tal submisso."
Menciona-se tambm, no que toca controle do ato administrativo discricionrio, duas
teorias: a) Teoria da Discricionariedade reduzida a Zero: em regra na anulao de atos
discricionrios o Judicirio desconstitui a deciso que afronta a norma, mas no pode
substituir a deciso desconstituda. A teoria da discricionariedade reduzida a zero permite,
excepcionalmente, que o Judicirio alm de anular o ato invlido decida qual a
108
conduta administrativa deve ser perpetrada. Para tanto, faz-se necessrio que o Judicirio
constate que todas as demais solues contidas na norma discricionria sejam, no caso
concreto, invlidas. Ex: se dentre as hipteses A, B e C, tem-se como vlida apenas B, o
Judicirio pode se manifestar desde logo. Entretanto, se h margem de escolha pela
Administrao - discricionariedade - o Judicirio no poderia se manifestar, eis que estaria
invadindo o mrito do ato administrativo. b) Teoria da falta de densidade normativa:
tambm decorre do princpio da inafastabilidade da jurisdio. O controle de atribuio,
conforme Maffini, "consiste na possibilidade de se controlar a constitucionalidade de
normas discricionrias em face da prpria margem de liberdade que tal norma atribui ao
administrador." De acordo com tal primado, uma regra seria inconstitucional por afastar a
possibilidade de controle pelo Judicirio, pois haveria uma discricionariedade muito ampla.
Maffini cita o seguinte exemplo: "(...) o Supremo Tribunal Federal j assentou a
orientao de que se mostra invlida a insero de questo em concurso pblico que
verse sobre tema no previsto no instrumento convocatrio do certame. Imagine-se, a
partir disso, que uma determinada norma legal ou infralegal que disponha sobre um
determinado concurso pblico para ingresso em carreiras jurdicas dispusesse que
"podero ser includas questes sobre quaisquer temas encontrados na Cincia do
Direito". Ora, nesse caso, a margem de liberdade tamanha que se apresentaria
absolutamente invivel qualquer controle judicial sobre as questes inseridas no concurso.
Ou seja, em situao como tal, a norma discricionria em lume se encontra em total conflito
com o art. 5, XXXV, da CF,
pois inviabilizaria, por seu contedo normativo, todo e qualquer controle judicial."
Salienta-se ainda, que o tema tambm tem ntima relao com a discusso sobre o
controle de polticas pblicas, como resultado das ideias de judicializao da poltica (ou
politizao da justia), segundo as quais se admite o que se tem denominado de ativismo
judicial. Tal ativismo propicia a interveno do Judicirio em reas tpicas de gesto
administrativa, em virtude da reconhecida ineficincia da Administrao. Embora tal ao
provoque resultados de satisfao social, a doutrina se tem dividido quanto a sua
admissibilidade e aos seus limites.
1.3. Teoria da reserva do possvel: Ligada aos temas do neoconstitucionalismo e ao
princpio da supremacia e da fora normativa da CF, o debate referente s teorias do
mnimo existencial e da reserva do possvel est relacionado com a efetividade dos direitos
fundamentais, principalmente os direitos de segunda dimenso ou sociais (dimenso
positiva dos direitos fundamentais). O exame da viabilidade da atuao do Administrador
passa pela anlise da chamada reserva do possvel, que se traduz no conjunto de elementos
a serem sopesados pela Administrao necessrios concluso da possibilidade, ou no, do
cumprimento de certo objetivo. Em outras palavras, no se pode obrigar a Administrao a
fazer o que se revela impossvel. Entretanto, em cada situao poder a Administrao ser
instada a demonstrar tal impossibilidade que, se de fato inexistir, implica que a
Administrao no ter como invocar em seu favor a reserva do possvel. Limitaes
financeiras, normas oramentrias e o princpio da separao de poderes so expresses
chaves neste assunto.
Segue trecho (editado) da ADPF 4520, esclarecedor a este respeito (colocado para
aprofundamento): Conforme "ANA PAULA DE BARCELLOS: " m resumo: a limitao E
de recursos existe e uma contingncia que no se pode ignorar. O intrprete dever levla em conta ao afirmar que algum bem pode ser exigido judicialmente, assim como o
magistrado, ao determinar seu fornecimento pelo Estado. Por outro lado, no se pode
20
109
esquecer que a finalidade do Estado ao obter recursos, para, em seguida, gast-los sob a
forma de obras, prestao de servios, ou qualquer outra poltica pblica, exatamente
realizar os objetivos fundamentais da Constituio. A meta central das Constituies
modernas promoo do bem-estar do homem, cujo ponto de partida est em assegurar as
condies de sua prpria dignidade, que inclui, alm da proteo dos direitos individuais,
condies materiais mnimas de existncia. Ao apurar os elementos fundamentais dessa
dignidade (o mnimo existencial), estar-se-o estabelecendo exatamente os alvos
prioritrios dos gastos pblicos. Apenas depois de atingi-los que se poder discutir,
relativamente aos recursos remanescentes, em que outros projetos se dever investir. O
mnimo existencial, como se v, associado ao estabelecimento de prioridades
oramentrias, capaz de conviver produtivamente com a reserva do possvel." V-se, pois,
que os condicionamentos impostos, pela
clusula da "eserva do possvel" ao processo de concretizao dos direitos de segunda
r
,
gerao - de implantao sempre onerosa -, traduzem-se em um binmio que compreende,
de um lado, (1) a razoabilidade da pretenso individual/social deduzida em face do Poder
Pblico e, de outro, (2) a existncia de disponibilidade financeira do Estado para tornar
efetivas as prestaes positivas dele reclamadas. Mencionado binmio deve configurar-se
de modo afirmativo e em situao de cumulativa ocorrncia, pois, ausente qualquer
desses elementos, descaracterizar-se- a possibilidade estatal de realizao prtica de tais
direitos. No obstante a formulao e a execuo de polticas pblicas dependam de opes
polticas a cargo daqueles que, por delegao popular, receberam investidura em mandato
eletivo, cumpre reconhecer que no se revela absoluta, nesse domnio, a liberdade de
conformao do legislador, nem a de atuao do Poder Executivo. que, se tais Poderes do
Estado agirem de modo irrazovel ou procederem com a clara inteno de neutralizar,
comprometendo-a, a eficcia dos direitos sociais, econmicos e culturais, afetando, como
decorrncia causal de uma injustificvel inrcia estatal ou de um abusivo comportamento
governamental, aquele ncleo intangvel consubstanciador de um conjunto irredutvel de
condies mnimas necessrias a uma existncia digna e essenciais prpria sobrevivncia
do indivduo, a, ento, justificar-se-, como precedentemente j enfatizado - e at mesmo
por razes fundadas em um imperativo tico-jurdico -, a possibilidade de interveno do
Poder Judicirio, em ordem a viabilizar, a todos, o acesso aos bens cuja fruio lhes haja
sido injustamente recusada pelo Estado".
110
111
associada de servios pblicos. (art. 13). 4.5. O contrato de rateio: pressuposto para que os
entes consorciados transfiram recursos ao consrcio pblico, observando a legislao de
oramento e responsabilidade fiscal. (art. 8). 4.6. Obs.: O controle das contas feito pelo
Tribunal competente para anlise das contas do chefe do executivo da unidade federativa
consorciada. 4.7. Funes dos consrcios pblicos: a) firmar convnios, contratos, acordos
de qualquer natureza e receber contribuies e subvenes sociais ou econmicas de outras
entidades e rgos de governo; b) promover desapropriaes e instituir servides, nos
termos da declarao de utilidade ou necessidade pblica, ou interesse social, realizada pelo
Poder Pblico competente; c) ser contratados pela administrao direta ou indireta dos
entes consorciados, com licitao dispensada; d) arrecadar tarifas e outros preos pblicos
pela prestao de servios ou pela outorga de uso dos bens pblicos por eles administrados,
ou, mediante autorizao especfica, daqueles administrados pelo ente da Federao
consorciado; e) outorgar concesso, permisso ou autorizao de obras ou servios
pblicos, mediante autorizao prevista no contrato de consrcio pblico, que indicar o
objeto e as condies da concesso, permisso ou autorizao, observada a legislao de
normas gerais em vigor. 4.8. Alterao na Lei de Improbidade Administrativa. A Lei n
11.107 introduziu os incisos XIV e XV no art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa,
passando a configurar improbidade administrativa: a) a celebrao de qualquer ajuste para a
gesto associada sem a observncia das formalidades previstas na Lei 11.107; b) a celebrao
de contrato de rateio de consrcio sem prvia e suficiente dotao oramentria ou sem a
observncia das exigncias impostas na lei. 4.9. Alterao na Lei de Licitaes: A Lei n
11.107 modificou a Lei 8.666/93, determinando que os valores estipulados no art. 23 desta
Lei, para a definio da modalidade licitatria aplicvel a cada caso, so diferentes quando se
trata de consrcio pblico, sendo dobrado quando formado por at trs entes da Federao e
triplicado quando formado por maior nmero. Os limites em que a licitao dispensvel
tambm ficam dobrados nos casos dos consrcios pblicos, ou seja, 20% do limite previsto
para a modalidade convite (art. 24 da Lei 8.666/93). Ateno: a pessoa jurdica criada pelo
consrcio pblico pode ser contratada pelos entes da Federao consorciados com dispensa
de licitao (art. 2, 1, III da Lei 11.107/05), porm, tais pessoas jurdicas estaro sujeitas a
Lei de Licitaes nas contrataes que realizarem com particulares, apesar das
peculiaridades supracitadas. 4.10. Crticas: a) pode acarretar uma indevida interferncia da
Unio, em virtude do poder poltico e financeiro deste ente, em questes locais de Estados e
Municpios, representando risco autonomia destes ltimos entes pblicos (Marinela, pg.
446); b) com todos os poderes que lhes so conferidos, os consrcios pblicos podem ser
inconstitucionalmente equiparados, em diversos aspectos, s unidades da Federao
brasileira (Marinela, pg.
448);
5. Contratos de gesto: Termo genrico utilizada pela doutrina para designar acordos
operacionais firmados entre a Administrao central e autarquias, fundaes, rgos
pblicos e organizaes sociais. A princpio, o contrato de gesto foi definido, como o
contrato administrativo celebrado entre dois entes da Administrao Pblica. No contexto
da Reforma administrativa que teve incio em 1995, foi prevista pela Lei 9.649/98, em seus
arts. 51 e 52, a possibilidade de celebrao de contrato de gesto entre Ministrios e as
autarquias ou fundaes pblicas, dando origem s agncias executivas. A lei, contudo, no
apresentou o conceito de contrato de gesto. Da mesma forma, a Lei 9.637/98 utilizou o
termo "contrato de gesto" para definir o vnculo entre a Administrao Pblica e as
organizaes sociais. Por fim, a Emenda Constitucional 19/98, inseriu a previso de contrato
de gesto no art. 37, 8, da CF, embora no tenha se utilizado expressamente do termo
"contrato de gesto". Na previso constitucional
112
consignou-se tambm a possibilidade de que a Poder Pblico celebre tal contrato com
rgos da administrao pblica. 5.1. No contrato de gesto previsto na Lei 9.649/98,
celebrado com autarquias e fundaes o objetivo aumentar a eficincia destas pessoas
jurdicas, conferindo-lhes maior autonomia e estabelecendo, em contrapartida, objetivos,
metas e critrios para a aferio do cumprimento do estabelecido. Este contrato de gesto
requisito para a classificao de tais pessoas jurdicas como agncias executivas. Crtica: A
doutrina critica o instituto afirmando que a instituio de pessoa jurdica feita por lei e esse
diploma igualmente define os seus limites, no pode o contrato dar mais liberdade do que fez
a lei, garantindo a essas entidades maior autonomia, sob pena, inclusive, de violao ao
princpio da separao dos poderes. Alm disso, a imposio de metas pode ser feita por ato
unilateral, sendo desnecessria a celebrao de contrato. Tambm dispensvel o contrato
no que tange exigncia de eficincia, pois esta obrigao de todos os entes da
Administrao Pblica. Outra crtica a ausncia de personalidade jurdica de Ministrios e
demais rgos pblicos para a celebrao de contratos. 5.2. Quanto ao contrato de gesto
celebrado com as organizaes sociais, a finalidade a prestao de servios pblicos.
Alguns doutrinadores preferem reconhec-lo como uma figura similar ao convnio, j que
os interesses dos que o celebram so convergentes. De outro lado, preferem outros
doutrinadores manter a denominao contrato, deixando para analisar a sua natureza
conforme o caso concreto, identificando-se o substrato da relao jurdica pactuada.
6. Controle. Tendo em vista que o consrcio pblico independentemente de sua
natureza jurdica integra a administrao indireta de todos os entes que o criaram, sujeita-se
ao chamado controle ministerial tal como todas as entidades da administrao pblica
indireta. Com o objetivo de permitir o atendimento aos dispositivos da LC n 101/00, o
consrcio pblico deve fornecer as informaes necessrias para que sejam consolidadas,
nas contas dos entes consorciados, todas as despesas realizadas com os recursos entregues
em virtude de contrato de rateio, de forma que possam ser contabilizadas nas contas de
cada ente da Federao na conformidade dos elementos econmicos e das atividades ou
projetos atendidos. O escopo a transparncia de todas as movimentaes financeiras
praticadas pelos consrcios pblicos para evitar desvio de recursos. A prpria Lei 11.107/05
atribui ao Tribunal de Contas competente para apreciar as contas do Chefe do Poder
Executivo, representante legal do consrcio, a funo de fiscal contbil, operacional e
patrimonial dos consrcios pblicos, inclusive quanto legalidade, legitimidade e
economicidade das despesas, atos, contratos e renncia de receitas. Tudo sem prejuzo do
controle externo a ser exercido em razo de cada um dos contratos de rateio firmados.
113
A Constituio Federal em seu artigo 216, caput, ampliou o conceito de patrimnio cultural
para abranger os bens de natureza material e bens de natureza imaterial. Desse modo, est
superada a restrita composio do patrimnio histrico e artstico nacional contida no artigo
1 do Decreto-lei 25/1937, que se limita a bens tangveis.
Neste sentido, a PGR em exerccio Sandra Cureau props a ADPF 206 em face do
referido dispositivo, com o fito de buscar nova interpretao ao artigo, para incluir no
enunciado da norma o conceito amplo de bem cultural conforme os artigos 215 e 216 da Carta
Magna vigente. Para ela, "a Constituio de 1988 ampliou a ideia de patrimnio cultural,
que 'comeou a ser formulada como fator, produto ou imagem de constituio e identidade
dos povos, vinculada ao sentido de pertena e multiplicidade de elementos formadores da
sociedade humana e preservao de sua memria'. A interpretao do conceito, previsto
no artigo 1 do Decreto-Lei 25/1937 continua, no entanto, englobando apenas o
tratamento excepcional do valor do bem cultural." Alm disso, "'o que importa, agora, a
ateno especial que se d cultura material e imaterial dos grupos sociais formadores da
sociedade', valorizando no mais somente o fundamento esttico, mas o conceito de
patrimnio relacionado identidade, ao e memria dos diferentes grupos formadores
da sociedade brasileira, isto , levando em
considerao os bens culturais e hi2stricos, como um reflexo dos valores, das crenas,
dos conhecimentos e das tradies. 1"
Tanto os bens materiais quanto os intangveis dependem de proteo. Cumpre registrar
que a proteo do patrimnio cultural brasileiro se insere na competncia material e
legislativa de todos os entes federativos nos termos do artigo 23, III e IV e art.24, VII e VIII
da CRFB. Nos termos da CF, h um rol exemplificativo das formas de tutela conforme se
demonstra a seguir.
Formas de tutela. O artigo 216, 1 da CF, aponta um rol exemplificativo de
instrumentos de defesa do patrimnio cultural brasileiro: inventrios, registros, vigilncia,
tombamento e desapropriao. A) Inventrio: a identificao e registro por meio de
pesquisa e levantamento das caractersticas e particularidades de determinado bem,
adotando-se, para sua execuo, critrios tcnicos objetivos e fundamentados de natureza
histrica, artstica, arquitetnica, sociolgica, paisagstica e antropolgica. O inventrio um
instrumento de proteo consistente em uma lista de bens culturais, materiais ou imateriais,
em que se descreve e identifica de maneira pormenorizada o bem, que poder ser alvo
posteriormente de registro, tombamento ou mesmo desapropriao. (Frederico Augusto de
Trindade Amado, p. 280). Embora o inventrio no tenha sido regulamentado em termos
federais, de grande utilizao pelo Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional,
IPHAN. B) Registro: o instrumento de tutela de bens imateriais, uma vez que em relao
a estes incompatvel a proteo por meio do tombamento. Esta forma de tutela foi
regulamentada pelo Decreto 3.551/2000. A doutrina entende que, assim como o
tombamento, possvel a instituio judicial ou legal do registro, esta interpretao confere
mxima efetividade a este instrumento de proteo institudo pela CF. De acordo com os
termos do Decreto 3.551/2000 so quatro os livros de registro, cujo rol exemplificativo,
assim possvel a abertura de novos. Destarte, o diploma normativo prev o Livro de Registro
de Saberes, o Livro de Registro das Celebraes, o Livro de Registro das Formas de
Expresso e o Livro de Registro dos Lugares. Os pressupostos para inscrio nos Livros de
Registro
21
114
115
I T E M 12
Ponto 12.a - Estatuto do Ministrio Pblico Federal.
Rodrigo Graeff
Bibliografia Consultada: no informada.
Legislao Bsica: BRASIL. Lei Complementar n 75/93. BRASIL. Supremo
Tribunal
Federal.
Disponvel
em
http://www.stf.jus.br/portal/constituicao/artigo.asp#ctx1> acesso em 19/02/13.
<
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121
122
leis ordinrias - qual acontece, de h muito, com as de cunho processual - possam aditar
novas funes s diretamente outorgadas ao Ministrio Pblico pela Constituio, desde
que compatveis com as finalidades da instituio e s vedaes de que nelas se incluam 'a
representao judicial e a consultoria jurdica das entidades pblicas'." (ADI 2.794, Rel.
Min.Seplveda Pertence, julgamento em 14-12-2006,
Plenrio, DJ de 30-3-2007.)
Carvalho Filho aduz que a hierarquia o escalonamento em plano vertical dos rgos e
agentes da Administrao que tem como objetivo a organizao da funo administrativa.
Entre os rgos h uma relao de hierarquia. Por sua vez, conceitua Celso Antnio que
"Hierarquia pode ser definida como vnculo de autoridade, que une rgos e agentes,
atravs de escales sucessivos, numa relao de autoridade, de superior a inferior, de
hierarca a subalterno. Os poderes do hierarca conferem-lhe uma contnua e permanente
autoridade sobre toda a atividade administrativa do subordinador". Hierarquia caracterizase pela existncia de graus de subordinao entre os diversos rgos da Administrao Pblica.
O poder hierrquico nem sempre est relacionado com aplicao de sanes
disciplinares. Somente deriva do poder hierrquico as sanes disciplinares aplicadas aos
servidores pblicos que pratiquem infraes disciplinares. Quando a Administrao Pblica
aplica uma sano disciplinar a um agente pblico, essa atuao decorre imediatamente do
poder disciplinar e mediatamente do poder hierrquico. Vale dizer, o poder disciplinar deriva
do hierrquico. Todavia, quando a administrao pblica aplica uma sano administrativa a
algum que descumpriu um contrato administrativo, h exerccio do poder disciplinar. Da
mesma forma, o poder hierrquico diferencia-se do poder de polcia, tendo em vista que
este decorre de um vnculo geral entre a administrao pblica e os indivduos.
Do exerccio do poder hierrquico decorrem prerrogativas, do superior para o
subordinado, de dar ordens, fiscalizar, rever, delegar e avocar. Os servidores pblicos tm
o dever de acatar e cumprir as ordens de seus superiores (salvo quando manifestamente
ilegais, hiptese que devem representar contra a ilegalidade, nos termos do art. 166, IV e XII
da lei 8112/90).
Hipteses em que no h hierarquia: a) entidades da Administrao Indireta em face de
rgos da Administrao Direta (aqui h mera vinculao administrativa); b) rgos
autnomos ou independentes, agente provido em cargo isolado sem subordinao
administrativa e normal legal excludente de hierarquia (certos rgos no esto
123
124
criterio fundamental para determinar os grupos aos que se aplicam as disposioes da presente
Convenao.
23 Art. 1, 1. A presente convenao aplica-se: a) aos povos tribais em pa ses independentes, cujas
condioes sociais, culturais e economicas os distingam de outros setores da coletividade nacional, e
que estejam regidos, total ou parcialmente, por seus proprios costumes ou tradioes ou por
legislaao especial.
125
ele apresenta para a cultura ocidental hegemonica. Nao se trata apenas da moradia, que pode ser
trocadapeloindivduosemmaiores traumas, mas simdoelo quemantemauniaodogrupo,eque permite a sua
continuidade no tempo atraves de sucessivas geraoes, possibilitando a preservaao da cultura, dos
valores e do modo peculiar de vida da comunidade etnica. Privado da terra, o grupo tende ase dispersare a desaparecer, tragado
pela sociedade envolvente. Portanto, nao e so aterra
que se perde, pois a identidade coletiva tambem periga sucumbir." (SARMENTO).
25 "Territorios tradicionais: os espaos necessarios a reproduao cultural, social e economica dos
povos e comunidades tradicionais, sejam eles utilizados de forma permanente ou temporaria,
observado, no que diz respeito aos povos ind genas e quilombolas, respectivamente, o que dispoem
os arts. 231 da Constituiao e 68 do Ato das Disposioes Constitucionais Transitorias e demais
regulamentaoes"
26 Art. 2, II - populaao vivendo em estreita relaao com o ambiente natural, dependendo de seus
recursos naturais para a sua reproduao sociocultural, por meio de atividades de baixo impacto
ambiental;
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127
promulgada pelo Decreto 2.519 (16.03.1998). Para alguns, ate a CDB, o patrimonio genetico era
considerado patrimonio da humanidade, em virtude do princ pio 18 da Declaraao de
Estocolmo/72. Todavia, observa NICOLAU DINO que, em verdade, principalmente com relaao aos
recursos geneticos, o que deve existir e um "pensar coletivo, em prol da realizaao de ideais comuns
dahumanidade".
128
29Especies brasileiras que foram patenteadas por empresas estrangeiras: Aa - ou juara e o fruto
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Jaborandi - Planta (Pilocarpus pennatifolius) so encontrada no Brasil, o jaborandi tem sua patente
registrada pela industria farmaceutica alema Merk, em 1991.
Veneno da jararaca -A jararaca (Bothrops jararaca) e uma especienativa de cobra da Mata Atlantica. O laboratorio Squibb
usou uma pesquisa que havia sido desenvolvida no Brasil e
patenteou a droga Captopril, contra hipertensao, nos anos 70.
30 Art. 26 da MP: A exploraao economica de produto ou processo desenvolvido a partir de amostra
de componente do patrimonio genetico ou de conhecimento tradicional associado, acessada em
desacordo com as disposioes desta Medida Provisoria, sujeitara o infrator ao pagamento de
indenizaao correspondente a, no m nimo, vinte por cento do faturamento bruto obtido na
comercializaao de produto ou de royalties obtidos de terceiros pelo infrator, em decorre ncia de
licenciamento de produto ou processo ou do uso da tecnologia, protegidos ou nao por propriedade
intelectual, sem preju zo das sanoes administrativas e penais cab veis.
130
131
de tecnologias; IV - licenciamento, livre de nus, de produtos e processos; e V capacitao de recursos humanos (art. 25). *So clusulas essenciais do Contrato de
Utilizao do Patrimnio Gentico e de Repartio de Benefcios, na forma do
regulamento, sem prejuzo de outras, as que disponham sobre: I - objeto, seus elementos,
quantificao da amostra e uso pretendido; II - prazo de durao; III - forma de repartio
justa e eqitativa de benefcios e, quando for o caso, acesso tecnologia e transferncia de
tecnologia; IV - direitos e responsabilidades das partes; V - direito de propriedade
intelectual; VI - resciso; VII - penalidades; VIII - foro no Brasil (Art. 28). OBS: o Protocolo
de Nagoya31 ampliou os instrumentos de repartio justa e equitativa.
5. Proteo e Acesso ao Conhecimento Tradicional Associado. Noes Gerais.
Indissociavelmente ligada biodiversidade, de maneira mutuamente implicativa, est a
sociodiversidade, fonte de um extenso patrimnio sociocultural, que envolve os
conhecimentos, inovaes e prticas de populaes tra 2dicionais relevantes para a
conservao e o uso sustentvel da diversidade biolgica3 . Ins Virgnia Prado Soares
define conhecimentos tradicionais como "os saberes, tcnicas e prticas que os ndios e outras
comunidades locais (tais como os quilombolas, os caiaras, os seringueiros, os pescadores,
os ribeirinhos, entre outras) tm e utilizam para sua sobrevivncia e para o atendimento de
necessidades culturais, espirituais, materiais e financeiras das presentes e futuras geraes.
So conhecimentos que vo desde formas tcnicas de manejo e gesto de recursos naturais,
mtodos de caa e pesca e, principalmente, conhecimentos sobre sistemas ecolgicos e
espcies com propriedades farmacuticas, alimentcias e agrcolas". Enfim, segundo
Santilli, "so formas culturais diferenciadas de apropriao do meio ambiente, em seus
aspectos materiais e imateriais." Os conhecimentos tradicionais associados fazem parte do
patrimnio cultural brasileiro33 tutelado pela CF/88 conforme o disposto nos artigos 215 e
216, e no artigo 8, 2 da MP 2.186- 16/0134. Prossegue a autora dizendo que at o ano
de 2000, tnhamos apenas o tombamento como meio de proteo aos bens culturais, sendo
que no apenas de aspectos fsicos que a cultura de um povo se constitui. Existe uma
poro intangvel de 'herana cultural', que est contida nas tradies, no folclore, nas lnguas,
nos saberes, dentre outros, que a prpria fonte da identidade do povo brasileiro.
5.1. Regime jurdico Internacional. Segundo a Conveno para a Salvaguarda do
Patrimnio Cultural Imaterial35, "entende-se por patrimnio cultural imaterial as prticas,
representaes, expresses, conhecimentos e tcnicas - junto com os
31 Firmado pelo Brasil em 02/2011:Acesso a Recursos Geneticos e a Repartiao Justa e Equitativa
132
constitui forma de imposiao que faz com que o conhecimento tradicional se perca a cada dia.
133
134
locais, to essenciais para a vida em geral do planeta, do que com a obteno de direitos
exclusivos sobre os mesmos, sob a falsa e escusa argumentao de que tais mecanismos
estimulariam a criatividade humana ao oferecer uma recompensa.
I T E M 13
Ponto 13.a. Princpio da legalidade na Administrao Pblica. Poder regulamentar.
Espcies de regulamento. Controle sobre a atividade regulamentar.
Felipe Remonato
Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26 CPR. Direito Administrativo
Descomplicado, 20 ed. 2012, VP/MA. Manual de Direito Administrativo, 22 ed. 2009,
JSCF. Curso de Direito Constitucional. 16 ed. 2012, Pedro Lenza.
Legislao bsica: CF/88: art. 5, II; art. 84, VI, "a"; art. 49, V.
135
autnomos (CF, art. 84, pargrafo nico). Conforme jurisprudncia do STJ: Compete ao STJ,
em recurso especial, apreciar questo relativa a decreto que, a pretexto de regulamentar
determinada lei, supostamente extrapola o mbito de incidncia da norma. Conforme j
decidido pelo STF, o tema se situa no plano da legalidade, no da constitucionalidade.
Precedente citado do STF: ADI 2.387-0/DF, DJ 5/12/2003. REsp 1.151.739-CE, Rel. Min.
Nancy Andrighi, julgado em 14/11/2012. - Os regulamentos autnomos so aqueles
desvinculados de uma lei, encontrando o seu fundamento de validade diretamente na
Constituio. Dispensa a existncia de uma lei. Por meio do regulamento autnomo, so
criados direitos e obrigaes sem prvia existncia de lei. A Constituio, na redao dada
pela EC 32/2001, permite duas espcies de regulamentos autnomos, nos termos do art. 84:
a) para organizar a estrutura administrativa federal, desde que no implique aumento de
despesa ou criao ou extino de rgo pblico. b) extinguir cargo, quando vagos.
Portanto, a CF/88 expressamente prev a possibilidade de serem editados decretos como
atos primrios, isto , atos que decorrem diretamente do texto constitucional, decretos que
no foram expedidos em funo de alguma lei ou de algum outro ato infraconstitucional,
podendo ser objeto de controle de constitucionalidade (ADI 3664, 20/09/2011).
O controle judicial dos atos administrativos regulamentares d-se de duas formas: a)
quando o ato regulamentar esteja em conflito com a lei que ele regulamenta, ser vivel
apenas o controle de legalidade. Assim, se o ato administrativo extrapolou os limites da lei
ou a contrariou, trata-se de questo de afronta legalidade e no de
inconstitucionalidade. Neste norte, no se admite ADI nesse caso; b) caso o ato
regulamentar (decreto autnomo) esteja em confronto diretamente com a CF, poder ser
objeto de Ao Direta.
As Agncias Reguladoras tm poder normativo (Poder Normativo de Conjuntura). Dada
a dinmica das relaes reguladas, no seria vivel que tais matrias ficassem sujeitas ao
moroso processo legislativo.
Por fim, se o decreto exorbitar o Poder Regulamentar, ofendendo preceitos legais,
poder ser sustado pelo Congresso Nacional, nos termos do art. 49, V da CF. A ausncia de
um ato normativo regulamentar, tornando invivel o exerccio de direitos, pode caber
mandado de injuno ou ADI por omisso.
Ponto 13.b: Utilizao dos bens pblicos: autorizao, permisso e concesso de uso;
concesso de direito real de uso; concesso de uso especial para fins de moradia;
aforamento de bens; cesso de uso.
Ana Laura Fonseca
Principais obras consultadas: JSCF, MSZP, HLM e CABM.
Legislao bsica: MP 2220/01; Lei n. 9.636/98; Decreto-Lei no 271/1967; Dec.-Lei
9.760/46; art. 2.038 do Cdigo Civil.
136
137
concessionrio com melhores condies para o uso de bem pblico - salvo nos casos de
inviabilidade de competio (inexigibilidade de licitao). Duas espcies de concesso de
uso: 1) Concesso remunerada de uso de bem pblico; 2) Concesso gratuita de uso de bem
pblico.
Concesso de direito real de uso: o contrato administrativo pelo qual o Poder
pblico confere ao particular o direi3t8o real resolvel de uso de um terreno pblico ou
sobre o espao areo que o recobre , para os fins que, prvia e determinadamente, o
justificaram (JSCF, pag. 1010). regulada pelo Decreto-Lei no 271/1967: instituda a
concesso de uso de terrenos pblicos ou particulares remunerada ou gratuita, por tempo
certo ou indeterminado, como direito real resolvel, para fins especficos de regularizao
fundiria de interesse social, urbanizao, industrializao, edificao, cultivo da terra,
aproveitamento sustentvel das vrzeas, preservao das comunidades
tradicionais e seus meoios de subsistncia ou outras modalidades de interesse social em
reas urbanas (Art. 7 ) Objetivos: regularizao fundiria, aproveitamento sustentvel
das vrzeas e a preservao das comunidades tradicionais e seus meios de subsistncia.
Caractersticas: i) diferencia-se da concesso de uso: a) dado9que esta versa sobre direito
pessoal e no possui objetivos previamente fixados pela lei3 ; b) destinao de interesse
social, a concesso de uso nem sempre possuir esses fins; ii) Pode incidir hipoteca sobre a
concesso, mas se ela for outorgada por prazo determinado, o direito de garantia fica limitado
durao deste; iii) Pode ser objeto de alienao fiduciria, desde que passvel de
alienao; iv) transmissvel por ato intervivos ou causa mortis, salvo reserva contratual e
desde que observados os fins da concesso; v) Formaliza-se por meio de escritura pblica
ou termo administrativo que devem ser inscritos no Registro
de Imveis; vi) Reque4r0;lei autorizadora e licitao prvia, salvo se estiver dentro das
hipteses de dispensa vii) Pode ser por prazo certo ou indeterminado (configura
exceo de contrato administrativo por prazo indeterminado) e remunerada ou gratuita; viii)
uma proteo ao patrimnio da Administrao, pois evita a alienao, que as vezes no
oferece vantagens. Ex.: Concesso de uso de rea estadual quando o Estado pretende
implantar regio industrial para desenvolver a economia em seu territrio. Ou concesso de
terrenos pblicos quando o Municpio pretende incentivar a edificao em determinada rea.
Concesso de uso especial para fins de moradia: (art. 1 MP 2.220/2001) consiste em
um direito-meio para realizar um direito-fim (direito moradia). Foi concebida para
desoempenhar papel semelhante ao da usucapio especial para imveis urbanos (art. 183,
3 , CF), tendo em vista que os bens pblicos so imprescritveis (no podem ser
usucapidos) Requisitos: posse por 5 anos at 30 de junho de 2001; posse ininterrupta e
pacfica; imvel urbano pblico de at 250m2; uso do terreno para fins de moradia do
possuidor ou de sua famlia; no ter o possuidor a propriedade de outro imvel urbano ou
rural. Possui natureza de ato administrativo vinculado (direito subjetivo + requisitos legais),
de outorga de direito real de uso em imvel pblico, para fins de moradia, que formalizado
por meio de termo administrativo ou sentena judicial (natureza declaratria). Em ambos
os casos deve haver o registro em cartrio. Caractersticas:
38
A concesso de direito real de uso incide sobre terrenos pblicos em que no existam benfeitorias ou sobre o espao
areo que se ergue acima da superfcie.( Digenes Gasparini)
39 O concessionrio obrigado a utilizar o bem com o fim estabelecido na lei, o que mantm resguardado o interesse pblico
que originou a concesso.
40 Na esfera federal, a licitaao e dispensada se o uso for concedido ao outro orgao administrativo. ( art. 17
2 - Leo n. 8.666/93). Fundamento: por serem pessoas da Adm., nao ha ameaa a princ pio da competitividade
dosetor privado, pois entre aquelas oalvoserasempreointeresse publico. No entanto, e limitadoa 500 hectares. (Dec. n 5.732/06).
138
natureza real; transmissvel inter vivos ou causa mortis41; pode ser objeto de garantia real;
finalidade exclusiva de moradia; faculdade do PP (discricionria) de transferncia o local de
ocupao, mas vinculada, se provocar riscos aos possuidores 42; s ser reconhecida uma
vez ao mesmo possuidor; gratuita. Distino concesso p/ moradia vs usucapio: i) neste o
objeto privado, naquela pblico; ii) na concesso s se confere o direito se os
pressupostos forem atendidos at 30.06.2001, ao passo que no usucapio no h um termo
final previsto. Abrangncia: na rea federal aplica-se as reas de propriedade da Unio,
inclusive os terrenos de marinhas e acrescidos, no entanto no incide sobre imveis
funcionais. Extino: 1) desvio de finalidade: concessionrio no utiliza o imvel para sua
moradia ou de sua famlia; 2) aquisio de propriedade ou concesso de uso outro imvel
urbano ou rural. Extinta, deve-se averbar no Registro de Imveis por meio de declarao da
Adm.
Concesso coletiva de uso especial para fins de moradia: (art.2 2, MP 2220/01).
Requisitos: i) imvel pblico urbano com rea superior a 250 m ; ii) ocupao por
populao de baixa renda para fins moradia; iii) por 5 anos, ininterruptamente e sem
oposio; impossibilidade de identificar os terrenos ocupados; iv) no serem proprietrios
de outro imvel urbano ou rural. Nessa concesso, cada concessionrio ser atribuda igual
frao ideal do terreno, sem levar em conta a dimenso do terreno
que cada possuidor ocupe, salvo acordo entre os possuidor2es para viabilizar fraes
diferenciadas. No entanto, no poder ser exceder a 250 m . Do referido dispositivo,
encontramos tambm, a mesma colocao no art. 9 da Lei 10.257/01 (Estatuto da Cidade),
que assim dispe: "Aquele que possuir como sua rea ou edificao urbana de at 250 m2
(duzentos e cinqenta metros quadrados), por 5 (cinco) anos, ininterruptamente e sem
oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia, adquirir-lhe- o domnio, desde
que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural". a mesma previso do
art.183 da CF. * OBS: lcito deflagrar a tutela jurisdicional atravs do Mandado de
Segurana Coletivo quando houver leso a um direito meta individual lquido e certo, de uma
Concesso de Uso para Moradia coletiva, de uma ocupao ou conjunto de ocupaes.
Tutela-se o direito dos posseiros de terem a posse legalizada, a moradia concretizada e a
rea urbanizada. O fundamento da pretenso o art. 5, LXX, 'b' da Constituio Federal (a
matria controvertida, sendo certo que existem Tribunais que sustentam,
equivocadamente, o descabimento, por entenderem pela exclusividade da via para defesa de
associados, concluindo que, em se tratando de direitos difusos, ser adequada a Ao Civil
Pblica). Ocorre o fenmeno da substituio processual, sendo dispensvel, por outro lado, a
autorizao assemblear, podendo a execuo ser promovida pela prpria entidade
associativa, por qualquer de seus membros, ou ainda pelo Ministrio Pblico. O remdio
jurdico se mostra, ainda, eficaz para impugnar deciso judicial destituda de recurso
imediato no mbito da Concesso de Uso para Moradia coletiva. De qualquer forma, tratase de um dos instrumentos de maior repercusso no tratamento dos direitos lesados no
mbito da Medida Provisria 2220. Por outro lado, a sentena de procedncia transitada em
julgado produz efeitos ultrapartes, desde que considerada a natureza de direito difuso (o
41
O herdeiro continua na posse do antecessor, desde que j resida no imvel ao tempo da abertura da sucesso ( art.
1, 3o)
42 Art. 5o ED facultado ao Poder Publico assegurar o exerccio do direito de que tratam os arts. 1oe 2oem
outro local na hipotese de ocupaao de imovel: I - de uso comum do povo; II- destinado a projeto de
urbanizaao;III - de interesse da defesa nacional, da preservaao ambiental e da proteao dos ecossistemas
naturais; IV - reservado a construao de represas e obras congeneres; ou V - situado em via de comunicaao.
Art. 4o No caso de a ocupao acarretar risco vida ou sade dos ocupantes, o Poder Pblico garantir ao
possuidor o exerccio do direito de que tratam os arts. 1o e 2o em outro local
139
Contra: Hely entende que exige autorizao legal quando a cesso para entidade diferente.
140
de seu domnio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros pases,
ou se estendam a territrios estrangeiros ou deles provenham, bem como os terrenos
marginais e as praias fluviais e o mar territorial (art. 20, III e IV, CF/88). So bens dos
Estados as guas superficiais ou subterrneas, fluentes, emergentes e em depsito,
ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da Unio. (art. 26, I, Cf/88).
A Constituio nada diz sobre rios pertencentes aos Municpios, estando revogado, desde a
Constituio de 1946, o artigo 29 do Cdigo de guas na parte que a eles atribua as guas
situadas "em seus territrios, respeitadas as restries que possam ser impostas pela legislao
dos Estados".
Resoluo 399, ANA - estabelece os critrios para classificar o curso dgua como de
domnio da Unio, do Estado ou do Distrito Federal.
STF Smula n 479 - As
margens dos rios navegveis so domnio pblico, insuscetveis de expropriao e, por isso
mesmo, excludas de indenizao.
Diviso constitucional de competncia em matria de guas: art. 22, IV, 24, IV, 21, XVI
e XIX e 23, XI. Art. 20, III; art. 21, XIX; art. 22, IV; art. 26, I CF+ Lei 9.433/97 (poltica
nacional). A poltica nacional de recursos hdricos foi instituda pela Lei n. 9433/97
(essencial a leitura desta lei neste tpico). A competncia para legislar sobre guas foi
reservada privativamente Unio pelo artigo 22, IV, da Constituio. Alm disso, a ela foi
dada a atribuio de instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos e
definir critrios de outorga de direitos de seu uso. (art. 21, XIX). Segundo Di Pietro, isto
no impede que os Estados estabeleam normas sobre o policiamento de suas guas,
visando a sua proteo, tendo em vista que o artigo 24, VI, da Constituio lhes confere
competncia concorrente com a Unio para legislar sobre "florestas, caa, pesca, fauna,
conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente
e controle da poluio".
Poltica Nacional de Recursos Hdricos. A lei 9.433/1997 instituiu uma Poltica
Nacional de Recursos Hdricos, tendo como fundamentos: gua recurso natural limitado
dotado de valor econmico e bem de domnio pblico. Ver art. 1 (todos os fundamentos),
2 (objetivos); 3 (diretrizes) e 4 (instrumentos). A regra o uso mltiplo das guas
(consumo humano, agricultura, recreao, navegao, gerao de energia eltrica, etc.).
Contudo, o artigo 7, VIII, da lei 9.433/1997 prev a instituio de prioridades no uso da gua
pelos Planos de Recursos Hdricos. Alm disso, na hiptese do enfrentamento de situaes
de escassez, haver uma ordem de preferncia de utilizao para o consumo humano (para
atender as necessidades bsicas, e no as suprfluas) e a dessendentao de animais, sendo
vlida a adoo de medidas restritivas temporrias.
A bacia hidrogrfica a rea onde ocorre a drenagem das guas destinadas a um curso
de gua, normalmente um grande rio, ou seja, normalmente vrios cursos de gua
convergem para um rio principal. A regio hidrogrfica o espao territorial brasileiro
compreendido por uma bacia, grupo de bacias ou sub-bacias hidrogrficas contguas com
caractersticas naturais, sociais e econmicas homogneas ou similares, com vistas a orientar
o planejamento e gerenciamento dos recursos hdricos. O Conselho Nacional de Recursos
Hdricos editou a Resoluo 32/2003, que instituiu 12 Regies Hidrogrficas. O sexto
fundamento da PNRH gesto descentralizada dos recursos hdricos, que ser tripartite,
com a participao do Poder Pblico, das comunidades e dos usurios, atendendo o Princpio
da Participao Comunitria ou Cidad.
Instrumentos de gesto de recursos hdricos
141
Regime jurdico das guas. A utilizao da gua, em regra, exige outorga (rol
exemplificativo constante no art. 12). Outorga de Direito de Uso de Recursos Hdricos:
instrumento pelo qual o poder pblico atribui ao interessado, pblico ou privado, o direito
de utilizar privativamente o recurso. Por prazo determinado at 35 anos, renovvel, mas
pode ser suspenso ou extinto. Dispensada em alguns usos. No precisa
licitar. No configura prestao de servio pblico.
Natureza jurdica: ato
administrativo na modalidade autorizao (discute-se se precrio e discricionrio ou
vinculado nesse caso). Nos termos do artigo 13, da Lei 9.433/1997, a outorga fica
condicionada s prioridades de uso estabelecido nos Planos de Recursos Hdricos e dever
respeitar a classe em que o corpo de gua estiver enquadrado e a manuteno de condies
adequadas ao transporte aquavirio, quando for o caso. Se a gua for bem da Unio,
competir Agncia Nacional de guas - ANA outorgar o seu uso, cabendo delegao aos
estados e ao Distrito Federal. Caso a gua seja estadual ou distrital, a estes entes caber
exercer essa competncia. A outorga no passa a integrar o patrimnio do beneficirio,
sendo ato precrio passvel de revogao ou suspenso nas hipteses previstas na lei
9.433/97, razo pela qual ostenta a natureza de autorizao
142
administrativa, embora tenha prazo que limite a sua precariedade, pois a revogao apenas
poder ocorrer naqueles casos. O seu pagamento no tem ndole tributria, podendo se
enquadrar como um preo pblico, sendo que j precedente pela insindicabilidade do
mrito do ato de outorga pelo Poder Pblico. As outorgas de direito de uso de recursos
hdricos para concessionrias e autorizadas de servios pblicos e de gerao de energia
hidreltrica vigoraro por prazos coincidentes com os dos correspondentes contratos de
concesso ou atos administrativos de autorizao, na forma do artigo 5, 4, da Lei
9.984/2000. Outrossim, a concesso da outorga no dispensa o prvio licenciamento
ambiental, inclusive a elaborao do EIA-RIMA, caso a atividade seja apta a causar
significativa degradao ambiental.
A conta de gua que se paga mostra-se como um tpico caso de aplicao do princpio
do usurio pagador, pois a gua bem inalienvel. Caso Usina Hidreltrica de Belo Monte:
art. 2313 CF - deve ouvir indgenas + autorizao do Congresso Nacional.
CDIGO DE GUAS = disciplina a classificao e utilizao da gua sob o enfoque
econmico e dominial. Alguns de seus dispositivos no foram recepcionados pela CF.
Definia que as guas pblicas eram as guas navegveis ou flutuveis. As guas comuns eram
bens de todos e guas particulares eram as contidas em terras privadas. Atualmente, pela
CF, TODAS AS GUAS SO PBLICAS, no existem mais guas comuns ou
particulares. So bens da Unio ou do Estado. No h guas municipais.
Posio do STJ no REsp 1184624 SP 2010/0044498-5 e Sm. 479/STF
Resoluo 357 CONAMA: classifica as guas como doces, salobras e salinas,
determinando seu enquadramento segundo o uso preponderante. Resoluo 237
CONAMA: condicionou o licenciamento ambiental prvia outorga do direito de uso das
guas.
guas subterrneas. As guas subterrneas so bens dos Estados (art. 26, I, CF/88). O
particular no tem o domnio sobre essas guas, mas apenas o direito explorao das
guas subterrneas mediante autorizao do Poder Pblico, cobrada devida
contraprestao (art. 12, II e 20, Lei 9.433/1997). Embora a dominialidade das guas
subterrneas seja dos estados-membros, estas esto sendo tratadas em um programa
nacional, haja vista a necessidade da gesto integrada deste recurso e o fato dos aquferos
quase sempre extrapolarem os limites das bacias hidrogrficas, estados e pases, sendo
necessrios mecanismos de articulao entre os entes envolvidos. Tambm no deve ser
esquecido o papel dos municpios na gesto de recursos hdricos, pois estes so os
responsveis pela poltica de uso e ocupao do solo, que tem relao direta com a proteo
das guas subterrneas.
I T E M 14
Ponto 14.a. Agncias executivas e agncias reguladoras. Ordens e conselhos
profissionais. Servios sociais autnomos. Fundaes de apoio.
Natlia Dornelas
Obras consultadas: Banco de questes da prova oral. Celso Antnio Bandeira de
Mello. Curso de Direito Administrativo. 28aEdio. Ed. Malheiros; Dirley da Cunha
Jnior. Curso de Direito Administrativo. 9 Edioa. Ed. Podivm; Jos dos Santos
Carvalho Filho. Manual de Direito Administrativo. 25 Edio. Ed. Atlas; Maria Sylvia
143
Zanella Di Pietro. Direito Administrativo. 25a Edio. Ed. Atlas; Odete Medauar. Direito
Administrativo Moderno. 15a edio. Ed. RT.
Legislao bsica: Arts. 21, XI, XII e 177, 2, III, CF; Arts. 5, 6 e 9 da Lei
9.986/2000; Art. 51, Lei 9.649/98. Art. 24 da Lei 8.666/93; Lei 8.958/94.
O assunto amplamente abordado pela doutrina e jurisprudncia ptrias. Existem vrias leis
esparsas criando agncias, servios sociais autnomos e fundaes de apoio.
1. AGNCIAS EXECUTIVAS E REGULADORAS. O vocbulo agncia foi importado
do direito estadunidense. No Brasil, as agncias autrquicas classificam-se em duas
categorias: a) agncias reguladoras, que possuem a funo bsica de controle e
fiscalizao, que surgiram por fora do regime de desestatizao; b) agncias executivas,
mais apropriadas para a execuo efetiva e descentralizada de certas atividades
administrativas tpicas de Estado (CARVALHO FILHO, p. 483).
a) Agncias reguladoras. As agncias reguladoras, fruto da Reforma Administrativa, so
qualificadas como autarquias sob o regime especial. Possuem as caractersticas gerais das
autarquias, sendo tambm pessoa jurdica de direito pblico, integrante da Administrao
Indireta, criada por lei para desempenhar funes que, despidas de carter econmico,
sejam prprias e tpicas do Estado. Entretanto, possuem caractersticas peculiares.
Segundo Mello, as agncias reguladoras so autarquias sob regime especial criadas para
disciplinar e controlar certas atividades, tais como: a) servios pblicos propriamente ditos
(Ex: ANEEL, ANAC, ANTT); b) atividades de fomento e fiscalizao de atividade privada
(ex: ANCINE); c) atividades relacionadas promoo, contratao e fiscalizao das
atividades econmicas integrantes da indstria do petrleo (Ex: ANP); d) atividades que o
Estado tambm protagoniza, mas que, paralelamente, so exercidas por particulares, tal
como ocorre com o servio de sade (Ex: ANS, ANVISA); e) atividades relacionadas
regulao do uso de bem pblico (Ex: ANA - Agncia Nacional de guas). Anote-se,
ainda, que a comisso de Valores Mobilirios-CVM, tambm possui natureza de autarquia
sob regime especial, embora no tenha recebido a designao de agncia (MELLO, p. 170 e
171). Ver artigos 21, XI, XII e 177, 2, III, ambos da CF.
As agncias surgiram com o objetivo de disciplinar e controlar certas atividades, tais
como: servios pblicos propriamente ditos; atividades de fomento e fiscalizao da
atividade privada; atividades que o Estado tambm protagoniza, mas que, paralelamente,
so facultadas aos particulares, dentre outras. Nos dizeres de Jos dos Santos Carvalho
Filho (Manual de Direito Administrativo, 21 edio, p. 466), a essas autarquias reguladoras
foi atribuda a funo principal de controlar, em toda a sua extenso, a prestao dos
servios pblicos e o exerccio de atividades econmicas, bem como a prpria atuao das
pessoas privadas.
A principal funo das agncias a reguladora, que pode ser considerada como uma
competncia de as agncias expedirem normas com o intuito de regularem a prestao, a
fiscalizao e a fruio dos servios pblicos que lhe so afetos. So criadas por lei
especfica, com a finalidade de absorver as matrias antes concentradas no executivo, no
havendo controle de subordinao ou hierarquia, mas existe uma tutela administrativa
quanto aos fins.
Da mesma forma que as autarquias tradicionais, possuem como elementos intrnsecos:
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Exemplo: SESI- Servio Social de Indstria, o SESC - Servio Social do Comrcio, o Senai
- Servio Nacional de Aprendizagem Industrial, o SENAC - Servio de Aprendizagem
Comercial, o SENAR - Servio de Aprendizagem Rural, o SEST - Servio Social do
Transporte, o SENAT - Servio Nacional de Aprendizagem do Transporte, o SEBRAE Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas; Servio Social Autnomo
Associao das Pioneiras Sociais - prestar assistncia mdica qualificada e gratuita a todos
os nveis da populao e de desenvolver atividades educacionais e de pesquisa no campo da
sade, em cooperao com o poder pblico, Apex - Brasil - Servio Social Autnomo
Agncia de Promoo de Exportaes do Brasil - promover a execuo de polticas de
promoo de exportaes, em cooperao com o Poder Pblico, especialmente as que
favoream as empresas de pequeno porte e a gerao de empregos, ABDI - Servio Social
Autnomo denominado Agncia
Brasileira de Desenvolvimento Industrial (CUNHA JUNIOR, p. 230 e 231).
4. FUNDAES DE APOIO. Tambm intituladas de Entidades de Apoio. So pessoas
jurdicas de natureza privada que exercem, sem fins lucrativos, a atividade social (servios
sociais no exclusivos do Estado) relacionada cincia, pesquisa, sade e
educao (comumente, elas atuam junto a hospitais pblicos e universidades pblicas).
So institudas por particulares, em regra diretamente por servidores pblicos, que agem
em nome prprio e com recursos prprios, para exercerem atividade de interesse social
relativa ao servio prestado pela entidade estatal ou administrativa em que estes servidores
atuam. Recebem fomento do Estado, quer atravs de dotaes oramentrias especficas,
quer por meio de cesso provisria de servidores pblicos e tambm por permisso
provisria de uso de bens pblicos. So geralmente institudas sob a forma de fundao de
natureza privada (mas podem ser institudas tambm sob a forma de associao ou
cooperativa), mas que precisam celebrar vnculos jurdicos com o Estado, em regra sob a
forma de convnios.
No se sujeitam ao regime jurdico-adminisitrativo, uma vez que prestam atividade de
natureza privada. Assim, os seus contratos so de direito privado, celebrados sem licitao
e seus empregados so celetistas, contratados sem concurso pblico. Essas entidades no
tm disciplina legal especfica, apenas existindo a Lei 8.958/94, que veio estabelecer as
normas que disciplinam as relaes entre as instituies federais de ensino superior e de
pesquisa cientfica e tecnolgica e as fundaes de apoio. So regidas pelo Cdigo Civil, e
sujeitas, em especial, fiscalizao do Ministrio Pblico, nos termos do CC e do CPC,
legislao trabalhista e ao prvio registro e credenciamento no Ministrio da Educao e
do Desporto e no Ministrio da Cincia e Tecnologia, renovvel bienalmente. O Decreto
presidencial 5.205/04 regulamentou a Lei 8.958/94.
Exemplos: Bahia: Fundao Faculdade de Direito Bahia - FFDB, vinculada
Universidade Federal da Bahia. Minais Gerais: Fundao Cristiano Ottoni - FCO,
vinculada Universidade Federal de Minas Gerais. Braslia: Fundao Universitria de
Braslia - FUBRA, apia e incentiva atividades de ensino, pesquisa e extenso da
Universidade de Braslia (UNB). So Paulo: Fundao de Apoio Universidade de So
Paulo - FUSP, vinculada USP. (CUNHA JUNIOR, p. 231 e 232).
Leitura complementar: Captulo do Livro de Jos dos Santos Carvalho Filho que trata
da matria. Legislao especfica.
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em
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http://www.oab.org.br/revistacndh/anexos/BIOSSEGURANCA_E_PRINCIPIO_DA_P
RECAUCAO.pdf
I T E M 15
Ponto 15.a. Responsabilidade patrimonial do Estado: evoluo histrica e
fundamentos jurdicos.
Paula Prevedello Ceretta
Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26 CPR, Resumo do 25 CPR.
Legislao bsica: art.37, 6 da CF, lei 4619/65, lei 6453/77, LC 101/06.
156
interno so civilmente responsveis pelos danos que seus funcionrios, agindo nesta
qualidade, causarem a terceiro. Pargrafo nico. Caber-lhes- ao regressiva contra os
funcionrios causadores do dano, quando tiver havido culpa destes". O funcionrio somente
respondia se fosse comprovada a sua culpa em ao regressiva, desaparecendo a
solidariedade. Introduziu a teoria da responsabilidade objetiva. (d) Constituio de 1967 e
1969 - "Art. 105: As pessoas jurdicas de direito pblico respondem pelos danos que seus
funcionrios, nesta qualidade, causarem a terceiros. Pargrafo nico. Caber ao de
regresso contra o funcionrio que agiu com culpa ou dolo". Acrescenta a possibilidade de
ao regressiva no caso de dolo do agente.
(e) Perfil atual - art. 37, 6., da CF/88 - "As pessoas jurdicas de direito pblico e as
de direito privado, prestadoras de servios pblicos, respondero pelos danos que seus
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o
responsvel nos casos de dolo ou culpa." Os requisitos para a ao de regresso so
condenao com trnsito em julgado e caracterizao de culpa ou dolo. A Lei n. 4.619/65
estabelece o prazo de 60 dias para acionar o agente, a partir do trnsito em julgado da
sentena condenatria. (e.1) Responsabilidade por ato comissivo: as pessoas jurdicas de
direito pblico e as pessoas jurdicas de direito privado, quando prestadoras de servio
pblico, em regra, respondero de forma objetiva, na modalidade do risco administrativo.
No entanto, excepcionando-se tal regra, tem-se a responsabilidade na modalidade do risco
integral em se tratando de dano nuclear (art.21, XXIII, d, da CF), e dano ambiental
(art.225,3). Ressalta-se que, as pessoas jurdicas de direito privado que prestem atividades
econmicas podem vir a responder de modo objetivo por fora da aplicao do CDC ou do
art.944 do CC. (e.2) Responsabilidade por omisso: Segundo Hely a responsabilidade
objetiva na modalidade de risco administrativo, no importando a natureza do dano (se
advindo da omisso ou ao do Estado). Para CABM, cuja tese majoritria, se o dano for
decorrente de omisso, significa que a responsabilidade recaiu sobre a no prestao de
servio, ou prestao deficiente, sendo a responsabilidade, na viso deste doutrinador,
subjetiva (faute du service). No entanto, o STF tem admitido a responsabilizao de forma
objetiva da Administrao Pblica quando restar comprovado que a prpria Administrao
se colocou na posio de garante ou quando houver o descumprimento de um dever legal
por parte da Administrao (RE 633138, 1 Turma, 2012) e desde que haja um nexo causal
direto
entre o dano e a conduta. Nesse sentido:
- RE 607771, 2 Turma, STF, 2010: reconheceu-se a responsabilidade objetiva no caso
de latrocnio cometido por foragido, visto que a "A negligncia estatal no cumprimento do
dever de guarda e vigilncia dos presos sob sua custdia, a inrcia do Poder Pblico no seu
dever de empreender esforos para recaptura do foragido so suficientes para caracterizar o
nexo de causalidade".
- RE 409203, 2 Turma, STF, 2006: foi reconhecida a responsabilidade objetiva em caso
de estupro cometido por foragido, pois no caso houve flagrante descumprimento da Lei de
Execuo Penal, pois um condenado submetido a regime prisional aberto praticou, em sete
ocasies, falta grave de evaso, sem que as autoridades responsveis pela execuo da pena
lhe aplicassem a regresso do regime prisional. Na oitava vez que se evadiu ele cometeu o
crime de estupro contra uma menor de 12 anos.
- AI 734689, 2 Turma, STF, 2012: reconhecimento da responsabilidade objetiva em
caso de tratamento hospitalar inadequado, pois em virtude da indisponibilidade da UTI
peditrica e de aparelho de respirao artificial um infante faleceu.
O STJ tambm tem reconhecido a responsabilidade objetiva do Estado no caso de morte
157
de preso sob a sua custdia em delegacia de polcia (Resp 1022798, 2 Turma, 2008) e no
interior do presdio (Resp 1054443, 2 Turma, 2009).
1.3. Pontos Polmicos:
a) Denunciao da lide: H divergncia. STJ admite, mas reputa no obrigatria, j que
a responsabilidade do Estado objetiva e a do servidor subjetiva, tendo ambas
fundamentos diversos (EREsp 313886, 1 Seo, 2004).
b) Ao direta contra o agente pblico: Para o STF (RE 327904, 1 Turma, 2006) no h
possibilidade de ingressar com ao diretamente contra o agente, porque o 6. do art. 37
da Constituio Federal dispe que a responsabilidade do Estado que tem direito
regressivo contra o causador do dano, estabelecendo uma dupla garantia.
c) Prazo Prescricional: A 1 Seo do STJ, no julgamento do EREsp 1.200.764 (2012),
reafirmou que o prazo de reparao pelos danos causados pela Fazenda Pblica de 05 anos,
nos termos da lei 9494/97.
d) Indenizao por dano moral em virtude de superlotao carcerria: Resp 962934/MS
(2 Turma, 2011) - pleiteava-se no presente Resp a indenizao por dano moral em favor de
detento, em virtude da superlotao do sistema carcerrio. Tal pretenso restou indeferida
nos seguintes termos: "2. A condenao do Estado indenizao por danos morais
individuais, como remdio isolado, arrisca a instituir uma espcie de pedgio- masmorra",
ou seja, deixa a impresso de que ao Poder Pblico, em vez de garantir direitos inalienveis
e imprescritveis de que so titulares, por igual, todos os presos, bastar pagar, aos
prisioneiros que disponham de advogado para postular em seu favor, uma "bolsaindignidade" pela ofensa diria, continuada e indesculpvel aos mais fundamentais dos
direitos, assegurados constitucionalmente. 3. A questo no trata da incidncia da clusula
da reserva do possvel, nem de assegurar o mnimo existencial, mas sim da necessidade
urgente de aprimoramento das condies do sistema prisional, que dever ser feito por meio
de melhor planejamento e estruturao fsica, e no
mediante pagamento pecunirio e individual aos apenados."
1.4. Responsabilidade Judicial: de acordo com o art 5., inc. LXXV, da Constituio
Federal, o Estado responde por erro judicial, assim como na hiptese do condenado previsto
na sentena. O art. 133 do CPC estabelece a possibilidade de responsabilizar o juiz, por
perdas e danos. O STF j decidiu que "[...] salvo os casos expressamente previstos em lei, a
responsabilidade objetiva do Estado no se aplica aos atos de juzes", bem como que "priso
em flagrante no se confunde com erro judicirio a ensejar reparao nos termos da 2 parte
do inciso LXXV do art. 5 da Constituio Federal" (RE 553637, 2 Turma, 2009) e, do
mesmo modo, "Decreto judicial de priso preventiva no se confunde com o erro judicirio
(C.F., art. 5, LXXV ) mesmo que o ru, ao final da ao penal, venha a ser absolvido" (RE
429518 AgR, 2 Turma, 2004).
1.5. Responsabilidade Legislativa: O Estado responde por leis inconstitucionais que
causarem prejuzos a terceiros, desde que a inconstitucionalidade tenha sido declarada pelo
Poder Judicirio, em sede de controle abstrato (REsp 571645, 2 Turma, 2006), embora a
doutrina admita que a declarao de inconstitucionalidade possa ser incidental (JSCF). Os
prejuzos no se limitam ao dano efetivo, englobando os lucros cessantes e os danos
emergentes. Di Pietro afirma que as leis de efeitos concretos tambm podem gerar o dever
de indenizar.
- MI 283 DF: mora na edio de lei necessria ao direito de reparao em face da Unio
contido art.8,3 ADCT. No caso, foi concedido prazo para Unio regular e se ela no
regulasse, reconheceu-se a possibilidade de o impetrante pleitear perdas e danos.
158
Ponto 15.c: Sistema nacional do meio ambiente. Poltica nacional do meio ambiente.
Paulo Henrique Caldas de Oliveira
Principais obras consultadas: Resumos dos Grupos do 25 e 26 CPR; dis Milar.
Direito do Ambiente - A gesto ambiental em foco. 6 edio. Ed. Revista dos Tribunais;
Fabiano Melo Gonalves de Oliveira. Difusos e Coletivos: direito ambiental. (Elementos
do Direito, vol. 15). 1 edio. Ed. Revista dos Tribunais; Paulo de Bessa Antunes. Poltica
Nacional do meio ambiente: comentrios Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981. Ed. Lumen
Juris, 2005.Romeu Thom. Manual de Direito Ambiental. 3 Ed.. Editora Juspodivm, 2013.
Legislao bsica: Legislao bsica: Arts. 2, 4, 6, 8, 9, 9-A, 11, 17 e 17-B, Lei
6.938/81; Art. 5, Decreto 99.274/90; Art. 7, Lei 10.683/03; Art. 2, Res. CONAMA 01/ 86.
159
160
ecoturismo nas unidades de conservao, onde estas atividades sejam permitidas. rgos
Setoriais: entes integrantes da Administrao Federal direta e indireta, cujas atividades se
direcionem ao meio ambiente. rgos Seccionais e Locais: rgos ou entidades estaduais e
municipais, respectivamente, que executam programas e exercem funo de fiscalizao e
controle.
OBS: Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana (CTN-Bio) - no integra o
SISNAMA. Vincula-se estrutura do Ministrio de Cincia e Tecnologia. Possui como
finalidade prestar apoio tcnico consultivo e assessoramento ao Governo Federal na
formulao, atualizao e implementao da Poltica Nacional de Biossegurana relativa a
OGM.
II. Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA). II. 1. Conceito. O PNMA o plano
de ao governamental, integrando Unio, Estados e Municpios, objetivando a
preservao do meio ambiente. II. 2. Princpios e Objetivos (art.2 e 4, da lei 6938/81).
A PNMA tem por objetivo geral a preservao, melhoria e recuperao da qualidade
ambiental propcia vida, visando a assegurar, no pas, condies ao desenvolvimento
socioeconmico, aos interesses da segurana nacional e proteo da dignidade da vida
humana (art. 2, caput). No tocante aos objetivos especficos (art. 4), dis Milar aponta a
impreciso vocabular do inciso V, uma vez que o meio ambiente no objeto de manejo e
sim de gesto. O que objeto de manejo so os recursos naturais (Milar, p. 338).
Relativamente ao objetivo do inciso VI ("preservao e restaurao dos recursos
ambientais"), destaca o autor que "preservao" vale para todas as modalidades de recursos
ambientais; a "recuperao" mais apropriada ao meio natural, ao passo que a
"restaurao" condiz melhor com o meio cultural" (Milar, p. 338). II. 3. Instrumentos
(art. 9 da L. 6.938/81). Os instrumentos da PNMA, no magistrio de Paulo Bessa Antunes,
so "mecanismos legais e institucionais postos disposio da Administrao Pblica para
a implementao dos objetivos da PNAMA" (Antunes, p. 131). Dessa forma, todo o eixo da
PNMA gravita em seus treze instrumentos, embora alguns deles no tenham sido
regulamentados ou sejam esparsos na legislao ambiental brasileira: (i) padres de
qualidade ambiental - a necessidade do Poder Pblico de estabelecer os limites mximos
de lanamentos de matrias ou energias, de efluentes ou resduos no meio ambiente. Os
padres so estabelecidos pelo CONAMA, como o Programa Nacional de Controle de
Qualidade do Ar, programas de qualidade das guas, do solo e de rudos; (ii) zoneamento
ambiental - mais conhecido como "zoneamento ecolgico-econmico", significa o uso e
ocupao territorial, incluindo a utilizao de recursos ambientais. De acordo com o Dec.
4.297/02, o mecanismo de organizao do territrio a ser obrigatoriamente seguido na
implantao de planos, obras e atividades pblicas e privadas. O ZEE estabelece medidas e
padres de proteo ambiental destinados a assegurar a qualidade ambiental dos recursos
hdricos e do solo e a conservao da biodiversidade, com a garantia do
desenvolvimento sustentvel e a melhoria das condies de vida da populao (art. 2). dis
Milar o define como "um processo de conhecimento do meio ambiente em funo do seu
ordenamento", destacando que o mesmo apresentado na forma de representao
cartogrfica de reas com caractersticas homogneas (Milar, p. 362). Assim, o escopo do
ZEE precipuamente o ordenamento fsico-territorial, numa conceituao geogrfica que
deve levar em conta a "vocao" prpria de cada rea, respeitadas suas caractersticas
fsicas (Milar, p. 366); (iii) avaliao de impactos ambientais (AIA) - um instrumento de
gesto ambiental com inspirao no direito norte-americano, aplicvel s atividades e
empreendimentos que efetiva ou potencialmente possam causar poluio ou degradao
ambiental. No se confunde com
161
o estudo prvio de impacto ambiental (EIA). A AIA o gnero dos estudos ambientais e
inclui o EIA como espcie. O EIA modalidade de AIA apenas de obras ou atividades
capazes de provocar significativo impacto, e no de todas obras ou atividades
simplesmente modificadoras do meio ambiente, at mesmo porque impossvel conceber
uma atividade antrpica que no altere de alguma forma o meio ambiente (Milar, pp. 378379). Registre-se que, no caso das atividades relacionadas no art. 2 da Resoluo
CONAMA 001/1986, esse risco de significativa degradao ambiental presumido, salvo
prova em contrrio. Em suma, a AIA gnero, de que so espcies todos e quaisquer
estudos relativos aos aspectos ambientais apresentados como subsdio para a anlise da
Licena Ambiental, tais como: relatrio ambiental, plano e projeto de controle ambiental,
relatrio ambiental preliminar, diagnstico ambiental, plano de manejo, plano de
recuperao de rea degradada e anlise preliminar de risco (Milar, p. 381). OBS: Estudo de
Impacto de Vizinhana (EIV) - um dos instrumentos associados PNMA, embora no
conste explicitamente no texto legal com esse nome. Encerra um desdobramento ou
modalidade da AIA, a ser aplicado para estudo de impactos ambientais urbanos. O EIV no
dispensa o EIA nem outros procedimentos licenciatrios nos casos em que esses so
expressamente exigidos em lei; sua aplicao est prevista no Estatuto da Cidade (L.
10.257/01). (iv) licenciamento ambiental - este tpico ser estudado detalhadamente outro
ponto do resumo; (v) incentivos produo e instalao de equipamentos e a criao ou
absoro de tecnologia voltados para a melhoria da qualidade ambiental - pode se dar
atravs de incentivos fiscais e econmicos. Aplica-se esse instrumento em mecanismos
empresariais como o ISO 14001, tecnologias limpas, produo mais limpa etc; (vi) criao
de espaos territoriais especialmente protegidos - tem como principal instrumento o Sistema
Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (SNUC), criado pela L. 9.985/2000
(vide ponto 10.a); (vii) sistema nacional de informaes sobre o meio ambiente (SINIMA) responsvel por organizar, sistematizar e divulgar as informaes ambientais dos rgos e
entes integrantes do SISNAMA, nos trs nveis de governo. Decorre do princpio da
informao. O SINIMA possui trs eixos estruturantes: o desenvolvimento de ferramentas
de acesso informao baseadas em sistemas computacionais livres; a sistematizao de
estatsticas e elaborao de indicadores ambientais; e a integrao e interoperabilidade de
sistemas de informao. Alerta, contudo, Milar, que, como anotado no documento
intitulado Geo-Brasil 2002 - Perspectivas do meio ambiente no Brasil, o propsito da difuso
das informaes colhidas pelo SINIMA nunca se tornou vivel, uma vez que os rgos
responsveis pela coleta e armazenamento de informaes e dados de natureza ambiental
nunca quiseram disponibiliz-los, por temerem a perda do controle sobre as informaes e a
responsabilidade por sua gesto (Milar, p. 464); (viii) cadastro tcnico federal de atividades
e instrumentos de defesa ambiental - consiste na identificao obrigatria de pessoas fsicas
e jurdicas que se dediquem consultoria tcnica sobre problemas ecolgicos e ambientais e
indstria e comrcio de equipamentos, aparelhos e instrumentos destinados ao controle de
atividades efetivas ou potencialmente poluidoras. Nas palavras de Milar, o cadastro um
censo ambiental, destinado a conhecer os profissionais e suas tcnicas e tecnologias
ambientais, subsidiando o SINIMA. um instrumento a ser disponibilizado aos rgos
pblicos para a gesto cooperada do patrimnio ambiental. Por isso, o cadastro pblico.
Sua renovao ocorre a cada dois anos, sob pena de multa (Milar, p. 467); (ix)
penalidades disciplinares - cuida-se do poder de polcia ambiental conferido aos entes e
rgos integrantes do SISNAMA para a aplicao de penalidades pelo cometimento de
infraes administrativas ambientais (vide item 13.b.); (x) relatrio de qualidade do meio
ambiente - apesar de sua previso entre os instrumentos do PNMA, o Poder
162
Pblico at hoje no produziu um RQMA. O mais prximo disso foi a publicao, pelo
IBAMA, do Geo-Brasil 2002, em que analisou em profundidade a situao ambiental
brasileira. Os Geo's so uma contribuio do Programa das Naes Unidas para o Meio
Ambiente. Nessa perspectiva, a Agncia Nacional de guas (ANA) editou em 2006 o GeoBrasil recursos hdricos; (xi) garantia de acesso a informaes relativas ao meio ambiente Milar ensina que, atravs desse instrumento (que nada mais do que uma garantia
constitucional - converge para o direito insculpido no art. 5, XXXIII da CRFB), associado
ao SINIMA, torna-se possvel o cumprimento de um dos objetivos da PNMA, que visa
"difuso de tecnologias de manejo do meio ambiente, divulgao de dados e informaes
ambientais e formao de uma conscincia pblica sobre a necessidade de preservao da
qualidade ambiental e do equilbrio ecolgico" (Milar, pp. 471-472); (xii) cadastro tcnico
federal de atividades potencialmente poluidoras e/ou utilizadoras dos recursos ambientais objetiva o registro obrigatrio de pessoas fsicas ou jurdicas que se dedicam a atividades
potencialmente poluidoras e/ou a extrao, produo, transporte e comercializao de
produtos potencialmente perigosos ao meio ambiente, assim como de produtos e subprodutos
da fauna e flora. O certificado de registro no desobriga as pessoas fsicas ou jurdicas
inscritas no cadastro de obter as licenas, autorizaes, permisses ou concesses, os
alvars e outros documentos obrigatrios para o exerccio de suas atividades (Milar, p.
474). Esse instrumento nasceu e permaneceu, no decorrer das alteraes legislativas,
atrelado cobrana da Taxa de Controle e Fiscalizao Ambiental (TCFA), o que, para
Milar, representa um evidente desvio de sua finalidade maior, que possibilitar a melhor
instruo dos processos decisrios em matria ambiental (Milar, p. 474). Essa taxa tem
como fato gerador o exerccio regular do poder de polcia (art. 17-B). Tanto o cadastro
tcnico federal quanto a TCFA aplicam-se a cada estabelecimento, individualmente
considerado (Milar, p. 475). Jurisprudncia: " condio constitucional para a cobrana
de taxa
pelo exerccio de poder de polcia a competncia do ente tributante para exercer a
fiscalizao da atividade especfica do contribuinte (art. 145, II da Constituio). Por no
serem mutuamente exclusivas, as atividades de fiscalizao ambiental exercidas pela
Unio e pelo estado no se sobrepem e, portanto, no ocorre bitributao."
(STF, AgR no RE 602089); o STF assentou tambm que a receita da empresa pode
ser utilizada como critrio para aferir o seu potencial poluidor e, assim, fixar o
valor da TCFA (STF, AgReg no AI 746.875); (xiii) instrumentos econmicos - esse
instrumento foi criado recentemente, pela Lei 11.284/06, acompanhando a previso do
Princpio 16 da Declarao Rio-92, o qual dispe que "as autoridades nacionais devem
procurar promover a internalizao dos custos ambientais e o uso de instrumentos
econmicos, tendo em vista a abordagem segundo a qual o poluidor deve, em princpio,
arcar com o custo da poluio, com a devida ateno ao interesse pblico e sem provocar
distores no comrcio e nos investimentos internacionais". A lei traz um rol exemplificativo
desses instrumentos: a) servido ambiental - consiste na possibilidade de o proprietrio
renunciar, em carter permanente ou temporrio, total ou parcialmente, ao direito de uso,
explorao ou supresso de recursos naturais existentes na propriedade, mediante a
anuncia do rgo ambiental competente (art. 9-A, caput). No pode ser instituda sobre
reas de preservao permanente e reservas legais ( 1). A limitao ao uso ou explorao
da vegetao da rea sob servido ambiental deve ser, no mnimo, a mesma estabelecida
para a reserva legal florestal ( 2). A servido ambiental deve ser averbada margem da
matrcula no Cartrio de Registro de Imveis ( 3), permitindo-se que a rea utilizada para
a servido ambiental seja objeto de compensao de reserva legal, o que obriga a averbao
dos imveis envolvidos ( 4). Com a instituio permanente ou temporria da servido
ambiental, o proprietrio no
163
poder alterar a destinao da rea nos casos de transmisso do imvel a qualquer ttulo, de
desmembramento ou de retificao dos limites da propriedade ( 5); b) concesso florestal
- delegao onerosa, feita pelo poder concedente, do direito de praticar manejo florestal
sustentvel para explorao de produtos e servios numa unidade de manejo, mediante
licitao, pessoa jurdica, em consrcio ou no, que atenda s exigncias do respectivo
edital de licitao e demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por
prazo determinado. Por produtos florestais entende-se a explorao de produtos madeireiros
e no madeireiros, tais como frutos, sementes etc. J os servios florestais identificam-se
com o turismo ecolgico, a recreao em contato com a natureza e a educao ambiental.
Aponta Milar que a inteno maior da concesso florestal, segundo o Ministrio do Meio
Ambiente, transformar a biodiversidade em ativo real e, com isso, promover o uso
sustentvel da floresta, auxiliando no combate ao desmatamento ilegal e tambm grilagem
de terras em florestas importantes, como a Amaznia (Milar, p. 476); c) seguro ambiental
- ainda encontra-se pendente de regulamentao. instrumento de implementao do
princpio da reparao integral do dano ambiental, pois garante a disponibilidade dos
recursos financeiros necessrios repristinao total do dano causado ao meio ambiente,
mesmo na hiptese de insolvncia do poluidor. Outros instrumentos econmicos: imposto
de renda ecolgico; ICMS ecolgico; ndice de sustentabilidade empresarial; "princpios do
equador" - referem-se a um conjunto de procedimentos utilizados espontaneamente por
instituies financeiras na gesto de questes socioambientais associadas a operaes de
financiamento de projetos; "mecanismo de desenvolvimento limpo" (MDL) - torna eficaz o
Protocolo de Kyoto, mediante a instituio de um mercado de venda de crditos de carbono,
visando a facilitar o atingimento das metas de reduo de emisso de gases de efeito estufa
definidas para os pases que o ratificaram. A proposta do MDL consiste em que cada
tonelada de CO que deixar de ser emitida ou for retirada da atmosfera por um pas em
desenvolvimento poder ser negociada no mercado mundial (Milar, pp. 477-479).
Palavras-Chave: estrutura, poltico-administrativa, rgos, plano.
I T E M 16
Ponto 16.a. Setor pblico no-estatal. Organizaes sociais. Organizaes da
sociedade civil de interesse pblico.
Paula Prevedello Ceretta
Principais obras consultadas: Resumo do 26 CPR (manuteno integral). Prova
Objetiva Comentada do 26 CPR. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de
Direito Administrativo, 26 ed. So Paulo: Malheiros, 2009; ALEXANDRINO,
Marcelo. PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado, 18 ed. So Paulo:
Mtodo, 2010.
Legislao bsica: Lei n. 9.637/98, Lei n. 9.648/98, lei 9790/99 e Decreto 3100/99.
164
165
cidadania, direitos humanos, democracia. Alm disso, no podem estar includas no rol das
pessoas jurdicas impedidas, previsto no art. 2 da Lei (cooperativas, sindicatos,
organizaes sociais, etc). Compete ao Ministrio da Justia conferir a essas entidades a
qualificao de OSCIP. No entanto, cumpre anotar que as OSs so discricionariamente
qualificadas pelo Ministrio correspondente sua rea de atuao, isso porque possuem
vnculo direto com o Ministrio que mantm identidade (art. 2, II, Lei 9.637/98).
Caso descumpram as regras do contrato de gesto/termo de parceria, as OSs ou OSCIPS
podero ser desqualificadas, com a reverso de bens e recursos pblicos ao errio e seus
dirigentes responsabilizados pelos danos ocasionados. Por receberem recursos pblicos,
devem prestar contas e qualquer irregularidade deve ser prontamente comunicada ao TCU,
MPF e AGU, para fins de adoo das medidas administrativas e judiciais cabveis. No
predomina nas OSCIPs o regramento de direito pblico, a despeito do art. 10, V, da Lei
9790/99. A fiscalizao pelos Tribunais de Contas restringe-se s verbas pblicas
repassadas s entidades (art. 4, VII, d, da Lei 9790/99). Ademais, a necessidade de
concurso pblico limita-se aos entes de direito pblico, bem como s sociedades de
economia mista e s empresas pblicas.
1.3. Diferenas: MSZP: pretende-se com as OS que elas assumam determinadas
atividades desempenhadas por entidades da administrao, resultando na extino destas.
Nas OSCIP, essa inteno no resulta, implcita ou explicitamente, da lei, pois a qualificao
da entidade como tal no afeta na existncia ou as atribuies de entidades ou rgos
integrantes da administrao. CABM cita mais duas diferenas: o poder pblico no
participa dos quadros diretivos das OSCIP, como acontece com as OS; o objeto das OSCIP
muito mais amplo que o das OS. Alm disso, as OS firmam contrato de gesto, e as
OSCIP, termo de parceria. Enfim, as OS so mais atreladas ao poder pblico do que as
OSCIP.
1.4. Questes de Concurso: questo 34 do 26 CPR;
34. No tocante s organizaes do chamado "terceiro setor", correto
afirmar que:
a) ( ) As organizaes da sociedade civil de interesse pblico so constitudas por
lei de iniciativa do Executivo Federal, vinculando-se ao Ministrio com o qual mantm
identidade de atribuies, mas preservando autonomia quanto gesto administrativa e
financeira.
b) ( ) Tendo recebido a qualificao de interesse pblico, as organizaes da
sociedade civil, passam a submeter-se a regramentos de direito pblico
submetendo-se a prestao de contas de recursos repassados
pelo poder
pblico e formando seu quadro de pessoal apenas mediante concurso de
provas ou de provas e titulas
c) ( ) As
organizaes
sociais possuem personalidade jurdica de direito
privado, habilitando- se ao recebimento
de recursos pblicos a partir da
homologao de seus atos constitutivos pelo Ministrio Pblico e da
celebrao de termo de parceria com rgos da Administrao Pblica.
d) ( ) Instituies religiosas ou voltadas para a disseminao de credos, cultos,
prticas e vises devocionais e confessionais no podem qualificar-se como organizao
da sociedade civil de interesse pblico, ainda que desempenhem atividades de assistncia
social.
GABARIT O: D.
166
H trs medidas cautelares previstas na 8.429/92, uma de natureza pessoal e duas patrimoniais, quais sejam: a) afastamento do
agente pblico, que poder ser determinada administrativa ou judicialmente; poder durar o tempo necessrio para a instruo
processual e que no gera prejuzo para a remunerao (art. 20); b) indisponibilidade de bens (art. 7) e c) sequestro (art. 16). De
acordo com o art. 17, a ao principal dever ser proposta dentro de 30 dias da efetivao da medida cautelar, havendo controvrsia
no STJ se o termo inicial se conta do primeiro ato de constrio (REsp 1.115.370-SP, 1 Turma, 2010) ou do ltimo (REsp. 69.870, 4
Turma, 1995).
46 A expresso "sem prejuzo da ao penal cabvel" foi um dos principais argumentos dos defensores da aplicabilidade da 8.429/92 aos
agentes polticos no julgamento da Rcl. 2138, STF.
167
VIOLAO
DE
PRINCPIOS (art. 11 c/c
12,
III).
Elemento
subjetivo: dolo.
ressarcimento
integral
No MS 15.054, julgado em 25/05/11, o STJ reafirmou que a apurao de atos de improbidade administrativa, capaz de gerar pena
de demisso (art. 132, IV, da 8.112/90), poderia ser efetuada pela via administrativa, no exigindo a via judicial.
48 Como na inobservncia de direitos fundamentais do acusado ou na negao da margem de atuao epistmica do administrador, em
funo de sua maior capacidade institucional e expertise. Note que o STJ, em repercusso geral, entendeu no violar o devido
processo legal a ausncia da notificao prvia do art. 17, 7 da 8.429/90 quando no se trata de ao de improbidade
administrativa tpica (ex: ao de ressarcimento de danos cumulada com pedido de anulao do ato) (REsp 1.163.643-SP, 1 Seo,
2010). Majoritariamente entende-se que a notificao prvia dispensada quando houver prvio inqurito civil ou outra espcie de
procedimento administrativo, por analogia com a smula 330 do STJ. O STJ entende que a ausncia da notificao causa de
nulidade relativa (REsp. 1.134.461, 2 Turma, 2010). Viola direito fundamental a aplicao retroativa da lei de improbidade (REsp.
1.153.656-DF,1 Turma, 2011).
168
- perda da funo;
1. Noes Gerais. Preceitua o art. 225, caput, da CF/88 ser o meio ambiente "bem de
169
uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e
coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes". A
Lei Maior evidencia, com isso, a responsabilidade solidria de todos aqueles que, de
alguma forma, contriburam para a ocorrncia do dano ambiental (Fiorillo, pg. 122). Na
busca de adequada definio do que vem a ser "meio ambiente", Jos Rubens Morato Leite se
socorre da conceituao dada por Jollivet e Pave, para quem se cuida do "conjunto dos
meios naturais ou artificializados da ecosfera, onde o homem se instalou e que explora e
administra, bem como o conjunto dos meios no submetidos ao antrpica, e que so
considerados necessrios sua sobrevivncia."
(Morato Leite, pg. 73)
2. Dano Ambiental. Dentro da teoria da responsabilidade civil, no h falar em dever
de indenizar sem a ocorrncia de dano. Acerca do tema, Fiorillo ressalta a inexistncia de
relao indissocivel entre a responsabilidade civil e o ato ilcito, ou seja, haver dano
ainda que este no derive de ato ilcito. Desta feita, complementa o jusambientalista,
"ocorrendo leso a um bem ambiental, resultante de atividade praticada por pessoa fsica ou
jurdica, pblica ou privada, que direta ou indiretamente seja responsvel pelo dano, no s
h a caracterizao deste como a identificao do poluidor, aquele que ter o dever de
indenizar." (Fiorillo, pg. 108). Jos Rubens Morato Leite (pg. 194) frisa ainda que, ante o
dever genrico a todos imposto pela CF, em seu art. 225, de proteo e conservao do meio
ambiente, o dano ambiental pode perfeitamente decorrer de omisso do agente - que, caso
houvesse agido, poderia impedir a ocorrncia do dano, ou, ao menos, minor-lo - hiptese
em que restaria caracterizada sua responsabilidade pelo dano ocorrido.
3. Responsabilidade Objetiva pelo Dano Ambiental. A partir da Revoluo Industrial,
o mundo jurdico passou a perceber que a necessidade da demonstrao do trinmio dano,
culpa e nexo de causalidade (elementos da teoria subjetiva da culpa) para a caracterizao
da responsabilidade civil, por vezes, criava embaraos para atender aos anseios da
populao. Surgiu, assim, a teoria objetiva da culpa. Fiorillo (pg. 102), citando Caio Mrio
da Silva Pereira, explica que a doutrina objetiva, ao invs de exigir que a responsabilidade
civil seja a resultante dos trs elementos tradicionais suprarreferidos, assenta na equao
binria cujos polos so o dano e a autoria do evento danoso. O direito ambiental,
considerando a extrema importncia dos bens jurdicos por ele tutelados, adotou a teoria da
responsabilidade civil objetiva desde antes da CF/88, na lei 6.938/81, a Lei da Poltica
Nacional do Meio Ambiente. Com a promulgao da Lei Maior, referida norma
infraconstitucional restou por ela recepcionada (Fiorillo, pg. 103).
4. Excludentes de Responsabilidade: Caso Fortuito e Fora Maior. Depois de muita
discusso doutrinria e jurisprudencial, o STJ vem se inclinando a acolher a teoria do risco
integral nos danos ambientais, afastando a possibilidade do reconhecimento das excludentes
de responsabilidade do caso fortuito e fora maior, consoante se verifica do voto do Min.
Sidnei Beneti (Recurso Especial 1.114.398/PR, Rel. Min.Sidnei Beneti, 2 Seo, DJe de
16/02/2012), ao tratar do noticiado caso dos danos infligidos aos pescadores artesanais das
Baas de Antonina e Paranagu/PR, em virtude de poluio ambiental decorrente de dois
acidentes de responsabilidade da empresa PETRLEO BRASILEIRO S/A - PETROBRAS
(Min. Beneti - "a alegao de culpa exclusiva de terceiro pelo acidente em causa, como
excludente de responsabilidade, deve ser afastada, ante a incidncia da teoria do risco
integral e da responsabilidade objetiva nsita ao dano ambiental").
5. Ressarcimento do Dano Ambiental. O ressarcimento do dano ambiental pode ser
170
feito de duas formas: por meio da reparao natural ou especfica (em que h o
ressarcimento "in natura") ou atravs de indenizao em dinheiro (Fiorillo, pg. 103). Isso
no significa, entretanto, que a reparao possa se dar de um ou de outro modo,
indistintamente. Deve-se, preferencialmente, buscar o retorno ao status quo ante, por meio
da reparao especfica e, somente ante a absoluta impossibilidade desta, que deve ser
admitida a reparao pecuniria.
Jos Rubens Morato Leite (pg. 221) alerta que a reparao especifica do dano
ambiental, quando vivel, deve se dar de forma integral, ou, quando no puder ocorrer
totalmente, que se d no mximo possvel.
de se observar ainda que "a cumulao de pedidos de ressarcimento pelos danos
materiais e morais, ou at mesmo uma ao em que sejam pleiteados somente danos morais
causados aos usurios do bem ambiental, por violao a este bem, que de natureza difusa,
no tem o condo de afastar a reparao especfica, porquanto, como bem difuso, ele
pertence a toda a coletividade, e a reparao especfica faz-se
inafastvel, quando possvel." (Fiorillo, pg. 104)
Ingo Sarlet (pg. 239), ao tratar do dano ambiental ocorrido em rea de proteo
ambiental no interior de propriedade privada, respaldado pela atual jurisprudncia do STJ,
salienta que a reparao, nestes casos, obrigao de natureza propter rem, ou seja,
independe da culpa do atual proprietrio pela degradao ambiental ocorrida em sua
propriedade, sendo dele, portanto, o nus de arcar com a reparao dos danos ocasionados
por proprietrios anteriores.
5. Jurisprudncia.
- STJ: no voto da Min. Eliana Calmon restou consignado, por fora da
"fundamentalidade material" do direito ao ambiente, que a leso ao patrimnio ambiental
"est protegida pelo manto da imprescritibilidade, por se tratar de direito inerente vida,
fundamental e essencial afirmao dos povos (...) antecedendo todos os demais direitos,
pois sem ele no h vida, nem sade, nem trabalho, nem lazer (...)". (REsp 1120117/AC, Rel.
Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 10/11/2009, DJe
19/11/2009).
- STJ: Trecho do voto do Min. Mauro Campbell Marques: "Esta Corte Superior possui
entendimento pacfico no sentido de que a responsabilidade civil pela reparao dos danos
ambientais adere propriedade, como obrigao propter rem, sendo possvel cobrar
tambm do atual proprietrio condutas derivadas de danos provocados pelos proprietrios
antigos". (REsp 1251697/PR, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES,
SEGUNDA TURMA, julgado em 12/04/2012, DJe 17/04/2012).
- STJ: Trecho do Voto do Min. Luis Felipe Salomo: "(...) a responsabilidade por dano
ambiental objetiva, informada pela teoria do risco integral, tendo por pressuposto a
existncia de atividade que implique riscos para a sade e para o meio ambiente, sendo o
nexo de causalidade o fator aglutinante que permite que o risco se integre na unidade do ato
que fonte da obrigao de indenizar, de modo que, aquele que explora a atividade
econmica coloca-se na posio de garantidor da preservao ambiental, e os danos que
digam respeito atividade estaro sempre vinculados a ela, por isso descabe a invocao,
pelo responsvel pelo dano ambiental, de excludentes de responsabilidade civil e, portanto,
irrelevante a discusso acerca da ausncia de responsabilidade por culpa exclusiva de
terceiro ou pela ocorrncia de fora maior". (EDcl no REsp 1346430/PR, Rel. Ministro
LUIS FELIPE SALOMO, QUARTA TURMA, julgado em
05/02/2013, DJe 14/02/2013)
171
- STJ: "1. O Cdigo Florestal, em seu art. 18, determina que, nas terras de propriedade
privada onde seja necessrio o florestamento ou o reflorestamento de preservao
permanente, o Poder Pblico Federal poder faz-lo sem desapropri-las, se no o fizer o
proprietrio. 2. Com isso, no est o art. 18 da Lei n. 4.771/65 retirando do particular a
obrigao de recuperar a rea desmatada, mas apenas autorizando ao Poder Pblico que se
adiante no processo de recuperao, com a transferncia dos custos ao proprietrio, que
nunca deixou de ser o obrigado principal. 3. Tal obrigao, alis, independe do fato de ter
sido o proprietrio o autor da degradao ambiental, mas decorre de obrigao propter rem,
que adere ao ttulo de domnio ou posse". (REsp 1237071/PR, Rel. Ministro HUMBERTO
MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em
03/05/2011, DJe 11/05/2011)
LEITURA COMPLEMENTAR: LEITE, Jos Rubens Morato. Dano Ambiental: Do
Individual ao Coletivo Extrapatrimonial. Teoria e Prtica. 5 ed. So Paulo: RT, 2012.
I T E M 17
Ponto 17.a. Fatos da Administrao Pblica: atos da Administrao Pblica e fatos
administrativos. Elementos do ato administrativo.
Paula Prevedello Ceretta
Principais obras consultadas: Resumo Oral 26 CPR, Resumo do 25 CPR.
GASPARINI, Digenes. Direito Administrativo. 9 ed. Saraiva, 2004. CARVALHO FILHO,
Jos dos Santos, Manual de Direito Administrativo, 2009. MELLO. Celso Antnio
Bandeira de. Curso e Direito Administrativo, 2010.
Legislao bsica: sem legislao.
Atos da Administrao Pblica constitui conceito amplo, abrangendo atos que no so atos
administrativos, tais como atos privados, atos materiais e atos polticos ou de governo.
Fato administrativo, por seu turno, toda "[...] atividade material no exerccio da funo
jurdica, que visa a efeitos de ordem prtica para a Administrao. Exemplos de fatos
administrativos so a apreenso de mercadorias, a disperso de manifestantes, a
desapropriao de bens privados, a requisio de servios ou bens privados etc. Enfim, a
noo indica tudo aquilo que retrata alterao dinmica na Administrao, um movimento
na ao administrativa. Significa dizer que a noo de fato administrativo mais ampla que a
de fato jurdico, uma vez que, alm deste, engloba tambm os fatos simples, ou seja,
aqueles que no repercutem na esfera de direitos, mas estampam evento material ocorrido
no seio da Administrao"(CARVALHO FILHO, Jos dos Santos, 2009, p. 91). Numa
acepo tradicional, em suma, "fatos administrativos so descritos como a materializao da
funo administrativa [...]", resultante de um ato administrativo (ALEXANDRINO, Marcelo,
2010, p. 413).
Ato administrativo a "[...] declarao do Estado (ou de quem lhe faa s vezes - como,
por exemplo, um concessionrio de servio pblico), no exerccio de prerrogativas
pblicas, manifestada mediante providncias jurdicas complementares da lei a ttulo de lhe
dar cumprimento, e sujeitas a controle de legitimidade por rgo jurisdicional"
172
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I T E M 18
Ponto 18.a. Agentes pblicos. Natureza jurdica da relao de emprego pblico.
Agentes polticos. Garantias. Estabilidade e Vitaliciedade. Estgio probatrio. Cargo
em comisso. Agente de fato. Aposentadoria do servidor pblico.
Natlia Dornelas
Obras consultadas: CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito
Administrativo. Rio de Janeiro. Lumen Juris, 2008; JUNIOR, Dirley da Cunha. Curso de
Direito Administrativo. Bahia. Juspodivm. 2011; JUSTEN FILHO, Maral. Curso de Direito
Administrativo. So Paulo. Saraiva. 2005; MEIRELLES, Hely Lopes. Direito
Administrativo Brasileiro. So Paulo. Malheiros. 26 ed. 2001.
Legislao bsica: CF arts. 37, I a XVII, 39, 40, 41, 93, 95, 128, I; LC 75, LC 35; Lei
8.112/90; Lei 8.429/90, Lei 9.962/00.
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Unio (arts. 14 a 22). As PPP's tm como objetivo atrair o setor privado, nacional e
estrangeiro, basicamente para investimentos em projetos de infraestrutura de grande vulto.
Com efeito, a principal vantagem das PPP's a diluio dos riscos e proveitos entre o
parceiro pblico (concedente) e o privado (concessionrio), tornando assim, a concesso
mais atraente para este ltimo. Essa diluio de riscos se d com a garantia ao parceiro
privado de um "retorno mnimo", proporcionado pela contraprestao paga pelo parceiro
pblico (Alexandrino e Paulo, p. 750).
Nesse mister, destacam-se, como clusulas essenciais dos contratos de PPP (art. 5): a
repartio de riscos entre as partes, inclusive os referentes a caso fortuito, fora maior, fato
do prncipe e lea econmica extraordinria (alnea "c") e o compartilhamento com a
Administrao Pblica de ganhos econmicos efetivos do parceiro privado decorrentes da
reduo do risco de crdito dos financiamentos utilizados pelo parceiro privado (alnea "f").
A contraprestao da Administrao Pblica nos contratos de PPP pode ser feita por (art. 6):
a) ordem bancria; b) cesso de crditos no tributrios; c) outorga de direitos em face da
Administrao Pblica; d) outorga de direitos sobre bens pblicos dominicais; e) outros
meios admitidos em lei.
O contrato poder prever o pagamento ao parceiro privado de remunerao varivel
vinculada ao seu desempenho. O art. 7 exige que a contraprestao seja
obrigatoriamente precedida da disponibilizao do servio objeto da PPP. possvel,
entretanto, haver pagamento de contraprestao pela disponibilizao parcial do servio,
quando a parte disponibilizada puder ser fruda de forma independente (Alexandrino e
Paulo, p. 757). Decorre do pargrafo nico do art. 11 que NO obrigatria a previso de
que sejam concedidas garantias da contraprestao do parceiro pblico ao parceiro privado.
Tendo em vista tratar de investimentos de longo prazo, a L. 11.079/04 traz dispositivos a
fim de evitar o desequilbrio fiscal, a saber: (i) fixao de limites globais de despesas
previstas com PPP's pela Unio, calculado sobre sua receita corrente lquida (art. 22); (ii)
vedao a que a Unio preste garantia ou realize transferncia voluntria aos demais entes
federados que extrapolem aquele limite (art. 28); (iii) exigncia de expressa observncia da
LRF (art. 10). As despesas geradas pelos contratos de PPP podem ser consideradas despesas
obrigatrias de carter continuado (17 LRF) ou dvida pblica (29, 30 e 32 LRF), a
depender a classificao dos critrios fixados pela Secretaria do Tesouro Nacional. So
riscos dos contratos de PPP: a) comprometimento irresponsvel de recursos pblicos futuros
(da a exigncia legal do debate pblico prvio dos projetos - cuja elaborao pode ficar a
cargo do concessionrio - e a criao de rgo gestor centralizado para definir prioridades),
b) contrataes de longo prazo mal planejadas e estruturadas (necessidade de ponderar nus
e vantagens entre um contrato PPP e um contrato administrativo comum), c) abuso populista
no patrocnio estatal das concesses (exigncia de autorizao legislativa especfica para
concesso patrocinada em que mais de 70% da remunerao do concessionrio fiquem a
cargo da Administrao), e d) desvio no uso da concesso administrativa (banalizao).
O inciso III do art. 4 da referida lei explicita a "indelegabilidade das funes de
regulao, jurisdicional, do exerccio do poder de polcia e de outras atividades exclusivas
do Estado".
vedada a celebrao de PPP (art. 2, 4): a) cujo valor do contrato seja inferior a R$
20 milhes; b) cujo perodo de prestao do servio seja inferior a 5 anos (o perodo
mximo 35 anos); c) que tenha como objeto nico o fornecimento de mo de obra, o
fornecimento e instalao de equipamentos ou a execuo de obra pblica. Nos termos
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resultados, flexibilizao na escolha de meios para atingir os fins previstos nos contratos),
acrescida de sistema de garantias e destinada a servios administrativos em geral (infraestrutura pblica penitenciria, policial, educacional, sanitria, salvo as atividades
exclusivas do Estado, como poder de polcia). Antes tais servios s eram possveis
mediante o contrato administrativo de servio da L. 8.666/93, que continua a existir. Mas
aqui a definio do objeto e modo de prestao do servio no precisa ser exaustiva, o
contratado far investimento mnimo de R$ 20 milhes (no h discriminao contra entes
federados pobres, pois simplesmente podem se valer dos contratos administrativos comuns),
o servio ser prestado por no mnimo 5 anos (prazo de amortizao em favor da
Administrao) e no mximo 35 anos, e a remunerao depender da fruio dos resultados
(no mais derivando automaticamente da execuo da prestao). Regime remuneratrio:
concessionrio no recebe tarifas dos usurios, mas h contraprestao do concedente.
Leitura complementar: Ler a lei 11.079/2004.
187
recuperao dos custos dos servios prestados, como forma de garantir sua
sustentabilidade operacional e financeira, observada a Lei n 11.445, de 2007; XI prioridade, nas aquisies e contrataes governamentais, para: a) produtos reciclados e
reciclveis; b) bens, servios e obras que considerem critrios compatveis com padres de
consumo social e ambientalmente sustentveis; XII - integrao dos catadores de materiais
reutilizveis e reciclveis nas aes que envolvam a responsabilidade compartilhada pelo
ciclo de vida dos produtos; XIII - estmulo implementao da avaliao do ciclo de vida
do produto; XIV - incentivo ao desenvolvimento de sistemas de gesto ambiental e
empresarial voltados para a melhoria dos processos produtivos e ao reaproveitamento dos
resduos slidos, includos a recuperao e o aproveitamento energtico; XV - estmulo
rotulagem ambiental e ao consumo sustentvel.
So princpios da PNRS (artigo 6): I - a preveno e a precauo; II - o poluidorpagador e o protetor-recebedor; III - a viso sistmica, na gesto dos resduos slidos, que
considere as variveis ambiental, social, cultural, econmica, tecnolgica e de sade pblica;
IV - o desenvolvimento sustentvel; V - a ecoeficincia, mediante a compatibilizao
entre o fornecimento, a preos competitivos, de bens e servios qualificados que satisfaam
as necessidades humanas e tragam qualidade de vida e a reduo do impacto ambiental e do
consumo de recursos naturais a um nvel, no mnimo, equivalente capacidade de
sustentao estimada do planeta; VI - a cooperao entre as diferentes esferas do poder
pblico, o setor empresarial e demais segmentos da sociedade; VII - a responsabilidade
compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos; VIII - o reconhecimento do resduo slido
reutilizvel e reciclvel como um bem econmico e de valor social, gerador de trabalho e
renda e promotor de cidadania; IX - o respeito s diversidades locais e regionais; X - o
direito da sociedade informao e ao controle social; XI - a razoabilidade e a
proporcionalidade.
So planos de resduos slidos da PNRS (artigo 14): I - o Plano Nacional de Resduos
Slidos; II - os planos estaduais de resduos slidos; III - os planos microrregionais de
resduos slidos e os planos de resduos slidos de regies metropolitanas ou
aglomeraes urbanas; IV - os planos intermunicipais de resduos slidos; V - os planos
municipais de gesto integrada de resduos slidos; VI - os planos de gerenciamento de
resduos slidos.
A Unio elaborar, sob a coordenao do Ministrio do Meio Ambiente, o Plano
Nacional de Resduos Slidos, com vigncia por prazo indeterminado e horizonte de 20
(vinte) anos, a ser atualizado a cada 4 (quatro) anos, tendo como contedo mnimo: I diagnstico da situao atual dos resduos slidos; II - proposio de cenrios, incluindo
tendncias internacionais e macroeconmicas; III - metas de reduo, reutilizao,
reciclagem, entre outras, com vistas a reduzir a quantidade de resduos e rejeitos
encaminhados para disposio final ambientalmente adequada; IV - metas para o
aproveitamento energtico dos gases gerados nas unidades de disposio final de resduos
slidos; V - metas para a eliminao e recuperao de lixes, associadas incluso social e
emancipao econmica de catadores de materiais reutilizveis e reciclveis; VI programas, projetos e aes para o atendimento das metas previstas; VII - normas e
condicionantes tcnicas para o acesso a recursos da Unio, para a obteno de seu aval ou
para o acesso a recursos administrados, direta ou indiretamente, por entidade federal, quando
destinados a aes e programas de interesse dos resduos slidos; VIII - medidas para
incentivar e viabilizar a gesto regionalizada dos resduos slidos; IX - diretrizes para o
planejamento e demais atividades de gesto de resduos slidos das regies integradas de
desenvolvimento institudas por lei complementar, bem como para as reas de especial
interesse turstico; X - normas e diretrizes para a
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disposio final de rejeitos e, quando couber, de resduos; XI - meios a serem utilizados para
o controle e a fiscalizao, no mbito nacional, de sua implementao e
operacionalizao, assegurado o controle social.
O Plano Nacional de Resduos Slidos ser elaborado mediante processo de
mobilizao e participao social, incluindo a realizao de audincias e consultas pblicas.
A elaborao de plano estadual de resduos slidos, nos termos previstos por esta Lei,
condio para os Estados terem acesso a recursos da Unio, ou por ela controlados,
destinados a empreendimentos e servios relacionados gesto de resduos slidos, ou para
serem beneficiados por incentivos ou financiamentos de entidades federais de
crdito ou fomento para tal finalidade. Sero priorizados no acesso oaos recursos da
Unio aos Estados que institurem microrregies, consoante o 3 do art. 25 da
Constituio Federal, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo das aes a
cargo de Municpios limtrofes na gesto dos resduos slidos.
Respeitada a responsabilidade dos geradores nos termos desta Lei, as microrregies
institudas conforme previsto acima abrangem atividades de coleta seletiva, recuperao e
reciclagem, tratamento e destinao final dos resduos slidos urbanos, a gesto de resduos
de construo civil, de servios de transporte, de servios de sade, agrossilvopastoris ou
outros resduos, de acordo com as peculiaridades microrregionais.
O plano estadual de resduos slidos ser elaborado para vigncia por prazo
indeterminado, abrangendo todo o territrio do Estado, com horizonte de atuao de 20
(vinte) anos e revises a cada 4 (quatro) anos, e tendo como contedo mnimo: I diagnstico, includa a identificao dos principais fluxos de resduos no Estado e seus
impactos socioeconmicos e ambientais; II - proposio de cenrios; III - metas de
reduo, reutilizao, reciclagem, entre outras, com vistas a reduzir a quantidade de
resduos e rejeitos encaminhados para disposio final ambientalmente adequada; IV metas para o aproveitamento energtico dos gases gerados nas unidades de disposio final
de resduos slidos; V - metas para a eliminao e recuperao de lixes, associadas
incluso social e emancipao econmica de catadores de materiais reutilizveis e
reciclveis; VI - programas, projetos e aes para o atendimento das metas previstas; VII normas e condicionantes tcnicas para o acesso a recursos do Estado, para a obteno de seu
aval ou para o acesso de recursos administrados, direta ou indiretamente, por entidade
estadual, quando destinados s aes e programas de interesse dos resduos slidos; VIII medidas para incentivar e viabilizar a gesto consorciada ou compartilhada dos resduos
slidos; IX - diretrizes para o planejamento e demais atividades de gesto de resduos
slidos de regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies; X - normas e
diretrizes para a disposio final de rejeitos e, quando couber, de resduos, respeitadas as
disposies estabelecidas em mbito nacional; XI - previso, em conformidade com os
demais instrumentos de planejamento territorial, especialmente o zoneamento ecolgicoeconmico e o zoneamento costeiro, de: a) zonas favorveis para a localizao de
unidades de tratamento de resduos slidos ou de disposio final de rejeitos; b) reas
degradadas em razo de disposio inadequada de resduos slidos ou rejeitos a serem
objeto de recuperao ambiental; XII - meios a serem utilizados para o controle e a
fiscalizao, no mbito estadual, de sua implementao e operacionalizao, assegurado o
controle social.
Alm do plano estadual de resduos slidos, os Estados podero elaborar planos
microrregionais de resduos slidos, bem como planos especficos direcionados s
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A responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos tem por objetivo: I compatibilizar interesses entre os agentes econmicos e sociais e os processos de gesto
empresarial e mercadolgica com os de gesto ambiental, desenvolvendo estratgias
sustentveis; II - promover o aproveitamento de resduos slidos, direcionando-os para a sua
cadeia produtiva ou para outras cadeias produtivas; III - reduzir a gerao de resduos
slidos, o desperdcio de materiais, a poluio e os danos ambientais; IV - incentivar a
utilizao de insumos de menor agressividade ao meio ambiente e de maior sustentabilidade;
V - estimular o desenvolvimento de mercado, a produo e o consumo de produtos derivados
de materiais reciclados e reciclveis; VI - propiciar que as atividades produtivas alcancem
eficincia e sustentabilidade; VII - incentivar as boas prticas de responsabilidade
socioambiental.
Sem prejuzo das obrigaes estabelecidas no plano de gerenciamento de resduos
slidos e com vistas a fortalecer a responsabilidade compartilhada e seus objetivos, os
fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes tm responsabilidade que abrange:
I - investimento no desenvolvimento, na fabricao e na colocao no mercado de produtos:
a) que sejam aptos, aps o uso pelo consumidor, reutilizao, reciclagem ou a outra
forma de destinao ambientalmente adequada; b) cuja fabricao e uso gerem a menor
quantidade de resduos slidos possvel; II - divulgao de informaes relativas s formas
de evitar, reciclar e eliminar os resduos slidos associados a seus respectivos produtos; III
- recolhimento dos produtos e dos resduos remanescentes aps o uso, assim como sua
subsequente destinao final ambientalmente adequada, no caso de produtos objeto de
sistema de logstica reversa na forma do art. 33 (logstica reversa); IV - compromisso de,
quando firmados acordos ou termos de compromisso com o Municpio, participar das aes
previstas no plano municipal de gesto integrada de resduos slidos, no caso de produtos
ainda no inclusos no sistema de logstica reversa.
As embalagens devem ser fabricadas com materiais que propiciem a reutilizao ou a
reciclagem. Cabe aos respectivos responsveis assegurar que as embalagens sejam: I restritas em volume e peso s dimenses requeridas proteo do contedo e
comercializao do produto; II - projetadas de forma a serem reutilizadas de maneira
tecnicamente vivel e compatvel com as exigncias aplicveis ao produto que contm; III recicladas, se a reutilizao no for possvel. responsvel todo aquele que: I - manufatura
embalagens ou fornece materiais para a fabricao de embalagens; II - coloca em
circulao embalagens, materiais para a fabricao de embalagens ou produtos embalados,
em qualquer fase da cadeia de comrcio.
So obrigados a estruturar e implementar sistemas de logstica reversa, mediante retorno
dos produtos aps o uso pelo consumidor, de forma independente do servio pblico de
limpeza urbana e de manejo dos resduos slidos, os fabricantes, importadores,
distribuidores e comerciantes de: I - agrotxicos, seus resduos e embalagens, assim como
outros produtos cuja embalagem, aps o uso, constitua resduo perigoso, observadas as
regras de gerenciamento de resduos perigosos previstas em lei ou regulamento, em normas
estabelecidas pelos rgos do Sisnama, do SNVS e do Suasa, ou em normas tcnicas; II pilhas e baterias; III - pneus; IV - leos lubrificantes, seus resduos e embalagens; V lmpadas fluorescentes, de vapor de sdio e mercrio e de luz mista; VI - produtos
eletroeletrnicos e seus componentes.
Na forma do disposto em regulamento ou em acordos setoriais e termos de
compromisso firmados entre o poder pblico e o setor empresarial, os sistemas previstos no
acima sero estendidos a produtos comercializados em embalagens plsticas, metlicas ou
de vidro, e aos demais produtos e embalagens, considerando,
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O poder pblico municipal pode instituir incentivos econmicos aos consumidores que
participam do sistema de coleta seletiva, na forma de lei municipal.
No mbito da responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos, cabe ao
titular dos servios pblicos de limpeza urbana e de manejo de resduos slidos, observado,
se houver, o plano municipal de gesto integrada de resduos slidos: I - adotar
procedimentos para reaproveitar os resduos slidos reutilizveis e reciclveis oriundos dos
servios pblicos de limpeza urbana e de manejo de resduos slidos; II - estabelecer
sistema de coleta seletiva; III - articular com os agentes econmicos e sociais medidas para
viabilizar o retorno ao ciclo produtivo dos resduos slidos reutilizveis e reciclveis
oriundos dos servios de limpeza urbana e de manejo de resduos slidos; IV - realizar as
atividades definidas por acordo setorial ou termo de compromisso, mediante a devida
remunerao pelo setor empresarial; V - implantar sistema de compostagem para resduos
slidos orgnicos e articular com os agentes econmicos e sociais formas de utilizao do
composto produzido; VI - dar disposio final ambientalmente adequada aos resduos e
rejeitos oriundos dos servios pblicos de limpeza urbana e de manejo de resduos slidos.
Para o cumprimento do disposto acima, nos incisos I a IV, o titular dos servios
pblicos de limpeza urbana e de manejo de resduos slidos priorizar a organizao e o
funcionamento de cooperativas ou de outras formas de associao de catadores de
materiais reutilizveis e reciclveis formadas por pessoas fsicas de baixa renda, bem
como sua contratao. A ocontratao dispensvel de licitao, nos termos do inciso
XXVII do art. 24 da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993.
Licenciamento. Ver ponto 15, item c.
De qualquer forma possvel verificar algumas regras na referida lei. , no
que couber, assim como na PNMA, instrumento da PNRS.
A existncia de plano municipal de gesto integrada de resduos slidos no exime o
Municpio ou o Distrito Federal do licenciamento ambiental de aterros sanitrios e de outras
infraestruturas e instalaes operacionais integrantes do servio pblico de limpeza urbana
e de manejo de resduos slidos pelo rgo competente do Sisnama.
O plano de gerenciamento de resduos slidos parte integrante do processo de
licenciamento ambiental do empreendimento ou atividade pelo rgo competente do
Sisnama. Nos empreendimentos e atividades no sujeitos a licenciamento ambiental, a
aprovao do plano de gerenciamento de resduos slidos cabe autoridade municipal
competente. No processo de licenciamento ambiental referido a cargo de rgo federal ou
estadual do Sisnama, ser assegurada oitiva do rgo municipal competente, em especial
quanto disposio final ambientalmente adequada de rejeitos.
No licenciamento ambiental de empreendimentos ou atividades que operem com
resduos perigosos, o rgo licenciador do Sisnama pode exigir a contratao de seguro de
responsabilidade civil por danos causados ao meio ambiente ou sade pblica, observadas
as regras sobre cobertura e os limites mximos de contratao fixados em regulamento.
Considerar o porte da empresa, conforme regulamento.
I T E M 19
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200
respectivo prestador.
A regra a remunerao do particular prestador de servio pblico advir diretamente de
tarifa, mas possvel que haja outras formas de remunerao, como no caso de
concessionrias do servio de conservao de estradas de rodagem que obtm receita da
locao de espaos para afixao de publicidade s margens da rodovia. Celso Antnio B. de
Mello ensina que descaracteriza, contudo, o contrato de concesso a hiptese de o particular
prestador de servio pblico ser remunerado exclusivamente por fontes estranhas
explorao. No vedado, entretanto, que parte da remunerao provenha de subvenes do
poder pblico cujo escopo seja assegurar a modicidade das tarifas. Cabe lembrar, todavia,
que ser desclassificada da licitao a proposta que, para sua viabilizao, necessite de
vantagens ou subsdios que no estejam previamente autorizados em lei e disposio de
todos os concorrentes (art. 17).
A regra geral a concessionria cobrar tarifas uniformes para um mesmo servio por ela
prestado. Entretanto, o art. 13 prev a possibilidade de cobrana de tarifas
"diferenciadas" em funo de caractersticas tcnicas dos custos especficos provenientes
do atendimento aos distintos segmentos dos usurios. A manuteno da equao financeira
estabelecida no momento da celebrao do contrato um direito subjetivo da
concessionria. Da a necessidade de reviso do contrato, para restabelecer o equilbrio
econmico-financeiro tanto nas hipteses de fato do prncipe quanto nas de fato da
administrao (art. 9, 3 e 4).
OBS: reajuste x reviso - reajuste significa a mera atualizao, com periodicidade prestabelecida, destinando-se a manter o valor real da tarifa; no reajuste, basta a
homologao dos clculos apresentados pela prpria concessionria pelo poder
concedente; reviso a alterao da tarifa para restabelecer o equilbrio econmicofinanceiro; s se justifica, como regra, nas hipteses de lea extracontratual e
extraordinria; na reviso, faz-se necessrio procedimento administrativo que deve ser
inteiramente realizado pelo poder concedente. O art. 35 da L. 9.074/95 prev que "a
estipulao de novos benefcios tarifrios pelo poder concedente fica condicionada
previso, em lei, da origem dos recursos ou da simultnea reviso da estrutura tarifria do
concessionrio ou permissionrio, de forma a preservar o equilbrio econmico- financeiro
do contrato". Estabelece o pargrafo nico que "a concesso de qualquer benefcio tarifrio
somente poder ser atribuda a uma classe ou coletividade de usurios dos servios, vedado,
sob qualquer pretexto, o benefcio singular". O 1 do art. 9 da L. 8.987/95 dispe que a
cobrana de tarifas somente poder ser condicionada existncia de servio pblico
alternativo e gratuito para o usurio nos casos expressamente previsto em lei. Logo, tal
dispositivo no chancela a orientao de parte da doutrina no sentido da impossibilidade de
serem cobrados pedgios sob o regime de tarifa quando a rodovia seja a nica via de acesso a
determinada regio.
Jurisprudncia: " indispensvel a realizao de prvio procedimento licitatrio para
que se possa cogitar de indenizao aos permissionrios de servio pblico de transporte
coletivo em razo de tarifas deficitrias, ainda que os Termos de Permisso tenham sido
assinados em perodo anterior Constituio Federal de 1988."(STJ,
ADRESP 799250)
8. PRERROGATIVAS DO PODER CONCEDENTE. Correspondem em linhas
gerais s clusulas exorbitantes aplicveis aos demais contratos administrativos, com uma
ou outra peculiaridade, especialmente a respeito da interveno na concesso e das hipteses
de extino, que so disciplinadas com maior detalhe na L. 8.987/95.
Principais prerrogativas:
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Ponto 19.b. Extino da concesso de servio pblico. Reverso dos bens. Permisso e
autorizao.
Mariana Casati
Principais obras consultadas: Resumos dos Grupos do 25 e 26 CPR.
Legislao bsica: Lei 8.987/95, arts. 2, IV, 18, X; 23, X, 35, 1 e 3, 36 e 40; CRFB,
arts. 21, XI e XII, 175, I e 223.
202
Concesso): vencido o prazo estipulado, o contrato estar extinto. c.2) Resciso Judicial:
a pedido do concessionrio, quando inadimplente o poder concedente. De acordo com o
artigo 39, pargrafo nico, da lei 8987/95, os servios a cargo do concessionrio no
podero ser interrompidos ou paralisados at a deciso judicial transitada em julgado; c.3)
Resciso consensual ou amigvel: contratante e contratado podem de comum acordo
extinguir o contrato; c.4) Anulao: decorre de uma ilegalidade do contrato (ex: vcio na
licitao). Aplica-se o art. 59, da Lei 8666/93; c.5) Resciso administrativa: ocorre quando
a prpria administrao por ato unilateral decide extinguir o contrato. Pode acontecer
quando h descumprimento de clusula contratual ou por razes de interesse pblico; c.5.1)
Encampao ou Resgate: trata-se da extino do contrato de concesso por meio de ato
motivado por razes de interesse pblico da Administrao. JSCF alerta que embora estes
fatores sejam prprios da avaliao dos administradores pblicos, esto eles vinculados
sua veracidade. Assim, se o concedente encampa o servio sob a alegao de determinado
motivo, fica vinculado efetiva existncia, sob pena de inexistindo a razo, o ato de
encampao ser nulo. A Encampao gera dever de indenizar e depende de autorizao
legislativa. Requisitos da Encampao: A) Interesse pblico; B) Lei autorizativa especfica;
C) Pagamento prvio da indenizao. Sero indenizadas as parcelas no depreciadas; ou no
amortizadas dos investimentos efetuados nos bens reversveis com o objetivo de garantir a
continuidade do servio concedido. Apesar do silncio da lei, CABM defende que cabe
indenizao por lucros cessantes, sob pena de agravo equao econmico- financeira do
contrato. c.5.2) Caducidade ou Decadncia: trata-se da extino do contrato de
concesso em razo do descumprimento de clusula contratual (inadimplncia do
concessionrio), seja ela gerada por fato comissivo, omissivo, doloso ou culposo. A
Caducidade no gera necessariamente a obrigao de indenizar e no requer autorizao
legislativa. Requisitos da caducidade: A) Comunicao da concessionria, antes da
instaurao do processo administrativo, acerca dos descumprimentos contratuais que lhe
so imputados, com fixao de prazo para que ela corrija as falhas e transgresses
apontadas; B) No corrigidas as falhas, ser instaurado o processo administrativo e
comprovada a inadimplncia, a caducidade ser declarada por decreto do poder concedente;
C) Indenizao, que no prvia, ser na forma do artigo 36 da lei 8987/95 e ser
descontado o valor das multas contratuais e danos causados concessionria. Para CABM
a indenizao se limita a parcela no amortizada do capital, representada pelos
equipamentos necessrios prestao do servio e que revertero ao poder concedente.
Salvo no caso de transferncia da concesso sem anuncia do concedente - em que a
declarao de caducidade obrigatria -, nos demais casos, sua decretao, ou a aplicao
de outras sanes, ficar a critrio do concedente; c.6) Extino de pleno direito: a lei
menciona a extino em razo de falncia ou extino da empresa concessionria e
falecimento ou incapacidade do titular no caso de empresa individual. A doutrina fala em
extino de pleno direito. Trata-se da extino em razo de circunstncias estranhas
vontade das partes (Ex: falncia, incapacidade, morte). Desapropriao no forma de
extino da concesso, pois no se desapropriam pessoas, mas apenas bens, no sendo
cabvel a desapropriao de uma concessionria, que um sujeito de direitos. Ademais,
segundo CABM a prpria concesso no pode ser desapropriada, pois o concedente o
titular da concesso, e assim no se expropria algo do qual titular. Todavia, surgiria o
problema de expropriao feita por outra pessoa de Direito Pblico, que no o prprio
concedente, mas tambm no seria possvel, pois representaria violao ao princpio
constitucional de distribuio de competncias, uma vez que o poder concedente detm
constitucionalmente a competncia para o servio realizado pela concessionria
203
contratada.
2. REVERSO DE BENS. a) Legislao bsica: Artigos 18, X; 23, X, 35, 1 e 3 e
36, todos da Lei 8987/95. b) Conceito: A reverso consiste na transferncia dos bens
utilizados pelo concessionrio na realizao do servio, ao poder concedente, quando
extinta a concesso. A reverso no forma de extino da concesso, mas sim uma
consequncia dela. Sem a extino da concesso, no h reverso. c) Fundamento: A
reverso fundamenta-se na noo de que a utilidade dos bens aplicados ao servio s existe
para o concessionrio enquanto ele desfruta dessa situao jurdica, ao passo que para o
concedente eles ainda sero teis, privilegiando o princpio da continuidade dos servios.
3. PERMISSO E AUTORIZAO: 3.1) Permisso. a) Legislao bsica. Artigo
175, inciso I da CRFB. Artigo 2, inciso IV e art. 40, ambos da lei 8987/95. b) Conceito:
Permisso de servio Pblico o contrato administrativo atravs do qual o Poder Pblico
(permitente) transfere a um particular (permissionrio) a execuo de certo servio pblico
nas condies estabelecidas em normas de direito pblico, inclusive quanto a fixao de
tarifas. (JSCF, pg 413). c) Natureza Jurdica: Para a doutrina clssica a permisso sempre
teve a natureza de ato administrativo, unilateral e precrio. Em razo do carter precrio, a
permisso deveria ser utilizada em situaes transitrias e efmeras, em que no h aporte
de grande investimento pelo concessionrio, e que haja rentabilidade do servio em curto
prazo. A precariedade informa que a Administrao dispe de poderes, para de forma
flexvel alterar ou encerrar a permisso em razo de interesse pblico, sem obrigao de
indenizar o permissionrio. E justamente esta caracterstica que diferencia a permisso
da concesso. Ocorre que segundo CABM o uso da permisso foi sendo desnaturado. E
assim, a ttulo de permisso esto sendo concedidos servios pblicos que demandam
pertinncia, estabilidade e garantias razoveis em prol do seu prestador, e para tanto est
sendo celebrado contrato com prazo certo e indenizao em caso de revogao (CABM pg.
733). Ademais, a CRFB de 1988 em seu artigo 175, inciso I, utilizou a palavra contrato
indistintamente, de modo a abranger ambos os institutos, quais sejam, concesso e
permisso. E ainda, a lei 8987/95, no seu artigo 40, previu a permisso como contrato de
adeso. Assim, controvrsia entre a posio tradicional e a previso legal gerou diferentes
entendimentos doutrinrios: a) Para CABM uma impropriedade jurdica redacional do
artigo 175, inciso I, da CRFB, e a permisso permanece com a natureza de ato
administrativo unilateral e precrio, assim, se for firmada contrato com prazo certo,
imprpria a designao permisso adotada para a relao jurdica, e os efeitos do ato iro
equiparar-se a uma concesso. O eminente doutrinador acompanhado em seu
entendimento pela jurista Maria Sylvia Zanella Di Pietro. b) Para JSCF, embora considere
infeliz a previso legal do artigo 40 da lei 8987/95 e tambm do artigo 175, I da CRFB, diz
ser forado a se render caracterizao estabelecida pela lei, qual seja, a de contrato
administrativo de adeso, sob pena de ferir a lgica e preciso cientfica que informam o
direito. c) Jurisprudncia: Na ao direta de inconstitucionalidade ADI n 1.491-DF, em
que se discutia a questo relativa forma de delegao do servio mvel celular, prevista na
Lei n 9295/1996, a Corte decidiu, que o artigo 175, pargrafo nico, da CRFB, afastou
qualquer distino conceitual entre permisso e concesso ao conferir quela o carter
contratual prprio desta. (ADI n 1.491-DF, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, com voto de
desempate do Min. SIDNEY
SANCHES, jul. em 1.7.1998; vide Informativo STF n 117, jul.1998)
3.2) Autorizao. a) Legislao bsica. Artigo 21 XI e XII e artigo 223, todos da
CRFB. b) Conceito e natureza jurdica. H grande controvrsia doutrinria sobre o
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A Lei de Gesto de Florestas Pblicas (LGFP) - Lei 11.284/06, traz uma novidade na
explorao de unidades de conservao, especificamente, para florestas nacionais,
possibilitando que empresas ou cooperativas explorarem os recursos madeireiros das
205
FloNas por meio de um plano de manejo. Polmica e controversa, a Lei cria o Servio
Florestal Brasileiro - SFB, na estrutura do Ministrio do Meio Ambiente, e cria tambm o
Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal - FNDF. Concede pessoa jurdica
brasileira, em consrcio ou no, a gesto florestal. Exclui da concesso a titularidade
imobiliria da unidade de manejo ou a preferncia em sua aquisio, o acesso ao
patrimnio gentico para fins de pesquisa e desenvolvimento, bioprospeco ou
constituio de colees, o uso dos recursos hdricos, a explorao dos recursos minerais,
pesqueiros ou da fauna silvestre, dentre outros.
Princpios: no art. 2 da LGFP esto relacionados os princpios que devem produzir
efeitos sobre a administrao das florestas pblicas: a) a proteo dos ecossistemas, do solo,
da gua, da biodiversidade e valores culturais associados, bem como do patrimnio
pblico; b) o estabelecimento de atividades que promovam o uso eficiente e racional das
florestas e que contribuam para o cumprimento das metas do desenvolvimento
sustentvel local, regional e de todo o Pas; c) o respeito ao direito da populao, em
especial das comunidades locais, de acesso s FP e aos benefcios decorrentes de seu uso e
conservao; d) a promoo do processamento local e o incentivo ao incremento da
agregao de valor aos produtos e servios da floresta, bem como diversificao industrial,
ao desenvolvimento tecnolgico, utilizao e capacitao de empreendedores locais e da
mo-de-obra regional, etc.
Definies: a LGFP, em seu art. 3, traz uma srie de definies, dentre elas a de
"florestas pblicas", "manejo florestal sustentvel", "concesso florestal", "auditoria fiscal",
etc.
Gesto de florestas pblicas: para produo sustentvel compreende i) a criao de
florestas nacionais, estaduais e municipais, nos termos do art. 17 da Lei n 9.985/2000
(FloNas), e sua gesto direta; ii) a destinao de florestas pblicas s comunidades locais,
nos termos do art. 6 da LGFP; iii) a concesso florestal, incluindo florestas naturais ou
plantadas e as unidades de manejo das FloNas. Gesto direta: ao Poder Pblico dos trs
nveis federativos ser facultado, para execuo de atividades subsidirias, firmar
convnios, termos de parceria, contratos ou instrumentos similares com terceiros,
observados os procedimentos licitatrios e demais exigncias legais pertinentes, atravs de
instrumentos com prazo mximo de 120 meses.
Da destinao s comunidades locais: Antes da realizao das concesses florestais,
as FP ocupadas ou utilizadas por comunidades locais sero identificadas para a destinao,
pelos rgos competentes, alm de outras formas previstas em lei, por meio de: i) criao de
reservas extrativistas e reservas de desenvolvimento sustentvel, observados os requisitos
previstos da Lei n 9.985/2000; e, ii) concesso de uso, por meio de projetos de
assentamento florestal, de desenvolvimento sustentvel, agroextrativistas ou outros
similares, nos termos do art. 189 da CF e das diretrizes do Programa Nacional de Reforma
Agrria. A destinao s comunidades locais dever ser feita de forma no onerosa para o
beneficirio, atravs de ato administrativo prprio. Ademais, as comunidades locais
podero participar da licitao para a concesso florestal, por meio de associaes
comunitrias, cooperativas ou outras pessoas jurdicas admitidas em lei. O Poder Pblico
poder, com base em condicionantes socioambientais definidas em regulamento, regularizar
posses de comunidades locais sobre as reas por elas tradicionalmente ocupadas ou
utilizadas, que sejam imprescindveis conservao dos recursos ambientais essenciais para
sua reproduo fsica e cultural, por meio de
concesso de direito real de uso ou outra forma admitida em lei, dispensada licitao.
Concesso florestal: a delegao onerosa, feita pelo poder concedente, do direito de
206
praticar manejo florestal sustentvel para explorao de produtos e servios numa unidade
de manejo, de forma sustentvel e respeitando o Plano de Manejo Florestal (PMF) aprovado
pelo governo, mediante licitao, pessoa jurdica, em consrcio ou no, que atenda s
exigncias do respectivo edital de licitao e demonstre capacidade para seu desempenho,
por sua conta e risco e por prazo determinado. A publicao do edital de licitao de cada
lote de concesso florestal dever ser precedida de audincia pblica, por regio, realizada
pelo rgo gestor, nos termos do regulamento, sem prejuzo de outras formas de consulta
pblica. PAOF: Anualmente, as FP que sero submetidas a processos de concesso estaro
descritas no Plano Anual de Outorga Florestal - PAOF. Plano de Outorga: O poder
concedente publicar, previamente ao edital de licitao, ato justificando a convenincia da
concesso florestal, caracterizando seu objeto e a unidade de manejo. As licitaes para
concesso florestal sero realizadas na modalidade concorrncia e outorgadas a ttulo oneroso,
sendo vedada a declarao de inexigibilidade prevista no art. 25 da Lei 8.666/1993. Objeto
da concesso: ter por objeto a explorao de produtos e servios florestais, contratualmente
especificados, em unidade de manejo de floresta pblica, com permetro georreferenciado,
sendo vedada, no mbito da concesso florestal, a outorga dos seguintes direitos: i)
titularidade imobiliria ou preferncia em sua aquisio; ii) acesso ao patrimnio gentico
para fins de pesquisa e desenvolvimento, bioprospeco ou constituio de colees; iii) uso
dos recursos hdricos acima do especificado como insignificante (Lei 9.433/97); iv)
explorao dos recursos minerais; v) explorao de recursos pesqueiros ou da fauna
silvestre; vi) comercializao de crditos decorrentes da emisso evitada de carbono em
florestas naturais. Todavia, o direito de comercializao de crditos de carbono poder ser
admitido no caso de reflorestamento de reas degradadas ou convertidas para uso alternativo
do solo. Licena ambiental e EIA: a licena prvia para uso sustentvel da unidade de
manejo ser requerida pelo rgo gestor, mediante a apresentao de relatrio ambiental
preliminar ao rgo ambiental competente integrante do SISNAMA. E, nos casos
potencialmente causadores de significativa degradao do meio ambiente, ser exigido EIA
para a concesso da licena prvia. Os custos do relatrio ambiental preliminar e do EIA
sero ressarcidos pelo concessionrio ganhador da licitao. A aprovao do plano de
manejo da unidade de conservao nos termos da Lei 9.985/00 substitui a licena prvia,
sem prejuzo da elaborao de EIA nos casos potencialmente causadores de significativa
degradao ambiental. Licitao: Habilitao: alm dos requisitos da Lei 8.666/93, exigese a comprovao da ausncia de dbitos inscritos na dvida ativa relativos a infraes
ambientais e de decises condenatrias, com trnsito em julgado, em aes penais relativas
a crime contra o meio ambiente ou a ordem tributria ou a crime previdencirio. A
habilitao exclusiva para empresas ou outras pessoas jurdicas constitudas sob as leis
brasileiras e que tenham sede e administrao no Pas. Os requisitos do edital constam dos
arts. 20 e ss da LGFP. Critrios de seleo: a proposta escolhida com base nos critrios
de maior preo e melhor tcnica, esta considerando i) o menor impacto ambiental; ii) os
maiores benefcios sociais diretos; iii) a maior eficincia; iv) a maior agregao de valor ao
produto ou servio florestal na regio da concesso. Contrato de concesso: para cada
unidade de manejo licitada, ser assinado um contrato de concesso exclusivo com um
nico concessionrio, que ser responsvel por todas as obrigaes nele previstas, alm de
responder pelos prejuzos causados ao poder concedente, ao meio ambiente ou a terceiros,
sem que a fiscalizao exercida pelos rgos competentes exclua ou atenue essa
responsabilidade. Sem prejuzo de sua responsabilidade, o concessionrio poder contratar
terceiros para o desenvolvimento de atividades inerentes ou subsidirias ao manejo florestal
sustentvel dos produtos e explorao dos servios florestais
207
208
autorizada, para benfeitoria ou uso domstico dentro do imvel rural de sua origem.
Permanece a obrigao de comprovar junto autoridade competente da origem do recurso
florestal utilizado. Fica desobrigado da reposio o pequeno proprietrio rural ou possuidor
familiar, assim definidos no art. 1, 2, inc. I, da Lei n 4.771/65, detentor da autorizao de
supresso de vegetao natural, que no utilizar a matria-prima florestal ou destin-la ao
consumo.
Transporte: o Documento de Origem Florestal - DOF a licena obrigatria, em
mbito federal, para o transporte, por qualquer meio, e o armazenamento de madeira, lenha,
carvo e outros produtos ou subprodutos florestais oriundos de florestas de espcies
nativas, para fins comerciais ou industriais. O DOF contm informaes sobre a procedncia
desses produtos e subprodutos e emitido e impresso pelo prprio usurio, com base no
saldo de produtos e subprodutos florestais, via acesso ao Sistema - DOF. Alguns estados
adotam sistemas prprios de controle do fluxo de produtos e subprodutos florestais,
todavia, o rgo federal coordenador do sistema nacional poder bloquear a emisso do DOF
dos entes federativos no integrados ao sistema e fiscalizar os dados e relatrios respectivos
( 5, art. 35, CoFlo). Para a emisso do DOF, a pessoa fsica ou jurdica responsvel dever
estar registrada no Cadastro Tcnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras ou
Utilizadoras de Recursos Ambientais, previsto no art. 17 da Lei n 6.938/81. No DOF
devero constar a especificao do material, sua volumetria e dados sobre sua origem e
destino e o documento dever ser exigido de todo aquele que recebe ou adquire, para fins
comerciais ou industriais, madeira, lenha, carvo e outros produtos ou subprodutos de
florestas de espcies nativas, conservando-o at o beneficiamento final do produto.
I T E M 20
Ponto 20.a. Direitos, deveres e responsabilidades do servidor pblico. Regime
disciplinar e processo administrativo disciplinar.
Mariana Casati
Principais obras consultadas: Resumos dos Grupos do 25 e 26 CPR.
Legislao bsica: Arts. 37, VI, VII, XV; 39, 3; 40, todos da CRFB; Lei 8.112/90.
209
salrio, nunca inferior ao mnimo, para os que percebem remunerao varivel; 13 salrio;
remunerao do trabalho noturno superior do diurno; salrio-famlia para os dependentes;
durao do trabalho normal no superior a 8 horas dirias e 44 semanais; repouso semanal
remunerado, preferencialmente aos domingos; remunerao do servio extraordinrio
superior, no mnimo, em 50% normal; gozo de frias anuais remuneradas com, pelo
menos, 1/3 a mais que o salrio normal; licena gestante, sem prejuzo do emprego ou do
salrio, com durao de 120 dias (a Lei n 11.770/2008 permitiu a prorrogao da licena
por 60 dias adicionais); licena-paternidade (5 dias consecutivos); proteo do mercado de
trabalho da mulher, reduo dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de sade, higiene e
segurana; proibio de diferena de salrios, de exerccio de funes e de critrio de
admisso, por motivo de sexo, idade, cor ou estado civil, podendo a lei estabelecer
requisitos diferenciados de admisso quando a natureza do cargo o exigir; a.5) Direito a
regime de previdncia social de carter
contributivo e solidrio, consoante regras fixadas no art. 40;
b) Direitos elencados na Lei 8.112/90: CABM distingue os diversos diretos previstos
na Lei 8.112/90 em duas grandes categorias, subdividindo-as em categorias fundamentais:
b.1) Direitos e vantagens que beneficiam diretamente o servidor: Que se subdividem em:
b.1.1) de ordem pecuniria (na ativa); b.1.2) de ausncia ao servio; b.1.3) aposentadoria;
b.2) Direitos e vantagens que beneficiam seus dependentes.
Que se subdividem em: b.2.1) penso; b.2.2) auxlio funeral; b.2.3) auxlio recluso.
Direitos e vantagens que beneficiam diretamente o servidor: b.1.1) Direitos e
vantagens de ordem pecuniria: Os direitos e vantagens de ordem pecuniria
compreendem: i) Subsdio (EC 19/98): modalidade remuneratria de certos cargos, por fora
da qual a retribuio se efetua por meio dos pagamentos mensais de parcelas nicas, sendo
vedado qualquer outro tipo de vantagem. ii) Vencimento: a retribuio pecuniria pelo
efetivo exerccio do cargo (art. 40 da Lei 8.112/90). Enquanto remunerao o vencimento
bsico acrescido das vantagens previstas em lei (art. 41, lei 8.112/90). iii) Vantagens
pecunirias: que compreendem as indenizaes, as gratificaes, adicionais e benefcios
da seguridade social. iv) Indenizaes: tm por objetivo ressarcir o servidor de despesas
que seja obrigado a realizar em razo do servio. Compreendem as: ajudas de custo (arts.
53 e 54 da Lei 8.112/91), as dirias (art. 58 da Lei 8.112/91), transporte (art. 60 da Lei
8.112/91), auxlio moradia (art. 60-A e ss da lei 8.112/90). v) Gratificaes: (art. 61, I, II e
IX): compreende trs espcies
de acrscimos: 1) pelo exerccio de funo de direo, chefia e assessoramento,
cargo de provimento em comisso ou de natureza especial (art. 62); 2) natalina, que
corresponde a 1/12 da remunerao a que o servidor fizer jus no ms de dezembro, por ms
de exerccio no respectivo ano (art. 63); 3) por encargo de curso ou concurso, a quem
atuar como instrutor em curso institudo no mbito da Administrao Pblica Federal ou
participar, fiscalizar, avaliar ou supervisionar banca examinadora ou de comisso de
anlise de currculos e, ainda, participar da logstica de preparao e de realizao de
concurso pblico ou participar da aplicao, fiscalizar ou avaliar provas de exame vestibular
ou de concurso pblico ou supervisionar essas atividades (art. 61, XI, da Lei 8112/90,
acrescido pela Lei 11.314/06). vi) Adicionais (art. 61, IV a VIII) - so dos mais variados
tipos. E compreendem: 1) pelo exerccio de atividades insalubres (art. 68); 2) por servio
extraordinrio (art. 73); 3) por trabalho noturno (art. 75); 4) de frias (art. 76). A Lei
8.112/90 prev a possibilidade de outros adicionais, relativos natureza ou local de trabalho
(art. 61, VIII).
Embora, o presente trabalho se paute na classificao feita de Celso Antnio Bandeira
de Mello, importante trazer colao, em relao s vantagens pecunirias a
210
211
autoridade superior as irregularidades de que tiver cincia em razo do cargo ou, quando
houver suspeita de envolvimento desta, ao conhecimento de outra autoridade competente
para apurao; zelar pela economia do material e a conservao do patrimnio pblico;
guardar sigilo sobre assunto da repartio; manter conduta compatvel com a moralidade,
representar contra ilegalidade, omisso ou abuso de poder, dentre outros. O art. 117, por
sua vez, traz um extenso rol de proibies. A transgresso de ambos os dispositivos d
ensejo responsabilidade administrativa.
3) RESPONSABILIDADES DO SERVIDOR PBLICO: O servidor pblico sujeitase responsabilidade civil, penal e administrativa. (art. 121 da Lei 8.112/90). As diversas
responsabilidades so independentes entre si (art. 125). Em virtude desta independncia
que o STF no MS n 21.708-DF, decidiu que pode ser aplicado ao servidor pena de
demisso em processo disciplinar, mesmo se ainda em curso ao penal a que responda
pelo mesmo fato. Nenhum servidor poder ser responsabilizado civil, penal ou
administrativamente por dar cincia autoridade superior ou, quando houver suspeita de
envolvimento desta, a outra autoridade competente para apurao de informao concernente
prtica de crimes ou improbidade de que tenha conhecimento, ainda que em decorrncia do
exerccio de cargo, emprego ou funo pblica (art. 126- A). 3.1) Responsabilidade Civil.
A responsabilidade civil a imputao, ao servidor pblico, da obrigao de reparar o dano
que tenha causado Administrao ou a terceiro, em decorrncia de conduta culposa ou
dolosa, de carter comissivo ou omissivo. hiptese de responsabilidade subjetiva. Se o
dano for causado a Administrao a responsabilidade do servidor direta, porm se o dano
for causado a terceiros, a responsabilidade do servidor pode ser direta (quando for
acionado pelo lesado) ou indireta (por meio do direito de regresso assegurado a
Administrao - art. 37, 6 CF). A responsabilidade civil do servidor deve ser apurada em
procedimento administrativo, em que sejam assegurados contraditrio e ampla defesa. A
indenizao s poder ser descontada em folha de pagamento se o servidor anuir, sob pena
de configurao de penhora ex officio nos vencimentos, subsdios ou salrios do servidor,
vulnerando o disposto no art. 649, inciso IV do CPC. O STF, no julgamento do MS n
24182/DF, rel. Min. Maurcio Corra, j. em 12/02/04, afastou a aplicabilidade de
dispositivo previsto na Lei n 8.112/90 que autoriza semelhante desconto. 3.2)
Responsabilidade Penal. A responsabilidade penal do servidor a que decorre de conduta
que a lei penal tipifica como infrao penal (JSCF, p. 758). A responsabilidade criminal
apurada mediante processo judicial, sendo que o conceito adotado pelo art. 327 do CP
relativo a funcionrio pblico para fins criminais mais amplo que o de servidor pblico,
aproximando-se do conceito de agente pblico. Repercusso na esfera civil da deciso penal:
s causa reflexo na esfera civil da Administrao se caracterizar tambm ilcito civil ou
ocasionar prejuzos aos cofres pblicos. A deciso absolutria no crime poder repercutir, ou
no, na esfera civil. Se no houve dano patrimonial Administrao, no poder haver
responsabilidade civil do servidor (salvo se atentar contra os princpios da Administrao cabe improbidade). Se houve dano, por exemplo, em razo de conduta culposa, a deciso
absolutria no crime no influenciar na esfera civil da administrao. Repercusso na
esfera administrativa. Crimes funcionais: ter sempre reflexo na esfera da Administrao.
Se absolutria, distinguir o motivo da absolvio. Inexistncia do fato exclui da condio de
autor. Administrao no poder punir o servidor pelo fato decidido na esfera criminal. Se
por insuficincia de prova, no influenciar na deciso administrativa se, alm da conduta
penal imputada, houver a configurao de ilcito administrativo naquilo que a doutrina
denomina de conduta residual. Crimes no funcionais: nenhuma influncia haver na esfera
administrativa quando a pena no impuser a perda da liberdade. Absolvio na
212
213
competentes para imposio da penalidade de demisso (art. 141, I) quando o inativo tiver
praticado, na atividade, falta a que corresponderia tal sano, e, ainda que a lei no o diga,
ter de acarretar, por identidade de razo, as mesmas consequncias previstas para os casos
de demisso. Destituio de ocupante de cargo em comisso ou funo comissionada:
mesma autoridade que fez a nomeao (art. 141, IV), e, quando incidente sobre quem no
seja titular de cargo efetivo, dar-se- nas mesmas hipteses que ensejam as penalidades de
suspenso ou demisso (art. 135), acarretando, ainda, as inabilitaes, restries de direitos e
sujeio s consequncias desta ltima (arts. 136 e 137). Titular de cargo efetivo incorre
tambm nas sanes correspondentes gravidade da falta em que incidiu.
PRESCRIO. Prescreve em 5 anos a medida disciplinar para demisso, cassao de
aposentadoria ou disponibilidade e destituio de cargo ou funo; em 2 anos para
suspenso; em 180 dias para advertncia; todos a partir da data em que a infrao foi
conhecida. Caso a infrao tambm seja capitulada como crime, aplicam-se os prazos
prescricionais previstos na lei penal (conforme art. 142).
SINDICNCIA E PROCESSO ADMINISTRATIVO. Procedimento apurador - com
garantia de ampla defesa - que ser a sindicncia ou, obrigatoriamente, o processo
administrativo, se a sano aplicvel for suspenso acima de 30 dias, demisso, cassao
de aposentadoria ou disponibilidade e destituio de cargo em comisso ou funo
comissionada (art. 143, c/c art. 146). A sindicncia ou processo administrativo interrompem
a prescrio at a deciso final proferida pela autoridade competente ( 3
do art. 142), que s recomea a fluir a partir do dia em que cessar a interrupo ( 4).
A autoridade que tiver conhecimento de irregularidade obrigada a promover-lhe a
apurao imediata. As denncias sero apuradas desde que contenham a identificao e o
endereo do denunciante e sejam formuladas por escrito, confirmada sua autenticidade (art.
143).
Sindicncia: prazo de concluso no excedente de 30 dias (prorrogveis). Aplicao de
penalidade de advertncia ou suspenso at 30 dias, assegurada ampla defesa. Se mais grave
dever ser instaurado processo administrativo disciplinar (arts. 145 e 146). Se a sindicncia
concluir que a infrao configura ilcito penal, alm de ser instaurado imediatamente PAD,
a autoridade competente remeter cpia dos autos ao MP (art. 154, p.u.).
Processo administrativo: conduzido por comisso formada por trs servidores estveis,
sob a presidncia de um deles (art. 149). Trs fases: A) instaurao; B) inqurito; e C)
julgamento (art. 151) -, duas primeiras de alada da comisso. O julgamento compete
autoridade superior que mandou instaurar o PAD. Se a penalidade a ser aplicada exceder sua
alada, deve encaminhar autoridade competente, para que decida. O prazo para concluso
do processo administrativo de 60 dias, contados da data em que for constituda
comisso, prorrogveis por igual perodo quando as circunstncias o exigirem (art. 152). a)
Instaurao do processo: com a publicao do ato que constituir a comisso (art. 151) e
seguida do b) inqurito de trs partes ou etapas: a instruo, a defesa e o relatrio (art. 151,
III). O inqurito desenvolver-se- de acordo com o princpio do contraditrio e ampla
defesa, com os meios e recursos a ela inerentes (art. 153). A falta de defesa tcnica por
advogado no processo administrativo disciplinar no ofende a Constituio (smula
vinculante n 5).
Sindicncia passa a ser uma das peas da instruo (art. 154). A comisso promover a
tomada de depoimentos, acareaes, investigaes, diligncias, percias e o mais que
necessrio for para coleta da prova (art. 155), facultando-se ao servidor o direito de
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215
216
administrativa exercida pelo Estado por seus rgos e agentes, caracterizando, enfim, a
funo administrativa. E, no sentido subjetivo da administrao pblica, a expresso pode
tambm significar o conjunto de agentes, rgos e pessoas jurdicas que tenham a
incumbncia de executar as atividades administrativas. Toma-se aqui em considerao o
sujeito da funo administrativa, ou seja, quem a exerce de fato. Para diferenciar este
sentido da noo anterior, deve a expresso conter as iniciais maisculas:
Administrao Pblica. (pag. 10-11)
Segundo ensina Maria Sylvia Zanella Di Pietro o conceito de administrao pblica
divide-se em dois sentidos: (a) "Em sentido objetivo, material ou funcional, a
administrao pblica pode ser definida como a atividade concreta e imediata que o Estado
desenvolve, sob regime jurdico de direito pblico, para a consecuo dos interesses
coletivos"; (b) "Em sentido subjetivo, formal ou orgnico, pode-se definir Administrao
Pblica, como sendo o conjunto de rgos e de pessoas jurdicas aos quais a lei atribui o
exerccio da funo administrativa do Estado".
Para Celso Antnio Bandeira de Mello, critrio orgnico ou subjetivo identifica a
funo atravs de quem a produz. Enquanto o critrio objetivo leva em considerao a
atividade; esse critrio subdivide-se em dois: a) objetivo material/substancial: reconhece a
funo administrativa a partir de elementos intrnsecos a ela; por exemplo, funo
legislativa - a expedio de atos gerais e abstratos, funo administrativa - prtica, concreta
realizao da utilidade pblica, funo jurisdicional - soluo de controvrsias jurdicas; b)
objetivo formal: reconhece a funo administrativa pelas caractersticas, atributos deduzveis
do tratamento legal que lhe corresponda.
3. ADMINISTRAO PBLICA E GOVERNO. Governo o conjunto de rgos e
as atividades que eles exercem no sentido de conduzir politicamente o Estado, definindo suas
diretrizes supremas. No se confunde com a Administrao Pblica em sentido estrito, que
tem a funo de realizar concretamente as diretrizes traadas pelo Governo. Portanto,
enquanto o Governo age com ampla discricionariedade, a Administrao Pblica atua de
modo subordinado.
Segundo Fernanda Marinela, tanto o Governo quanto a Administrao Pblica so
criaes abstratas da Constituio e das leis, atuam por intermdio de suas entidades
(pessoas jurdicas), de seus rgos (centros de deciso) e de seus agentes. Em sentido
formal, governo conjunto de poderes e rgos constitucionais; no aspecto material, o
complexo de funes estatais bsicas; e, no enfoque operacional, governo a conduo
poltica dos negcios pblicos, atuando por meio de atos de soberania e atos de autonomia,
visando ao interesse pblico. Governo, em sntese, uma atividade poltica e
discricionria, representando uma conduta independente do administrador, como um
comando com responsabilidade poltica e constitucional, mas sem responsabilidade
profissional pela execuo (o que natural da Administrao). (pag.
18-19)
217
Principais obras consultadas: VAZ, Paulo Afonso Brum e MENDES, Murilo. Meio
ambiente e Minerao. In MACHADO, Paulo Affonso Leme, 1939-, org. ap; MILAR, dis,
1942-, org. ap. Direito ambiental. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2011. 5v, p. 365-382;
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 12. ed., refor. Rio de Janeiro: Lumen Juris,
2010.
Legislao bsica: CRFB/88; Cdigo de Minerao (Decreto-Lei n 227/67); Lei n
7.805/89. Lei n 8.876/94 (Lei do DNPM).
Leituras complementares sugeridas: no tem.
218
219
I T E M 21
Ponto 21.a Bens pblicos. Classificao. Natureza jurdica do domnio pblico.
Rodrigo Graeff
Obras consultadas: Celso Antnio Bandeira de Mello. Curso de Direito
Administrativo. 26 Edio. Ed. Malheiros; Fernanda Marinela. Direito Administativo. 4
Edio. Ed. Impetus; Jos dos Santos Carvalho Filho. Manual de Direito Administrativo.
21 Edio. Ed. Lumen Juris; Hely Lopes Meirelles. Direito Administrativo Brasileiro. 28
Edio. Ed. Malheiros.
Legislao bsica: Fernanda Marinela. Direito Administrativo. Ed. Impetus. 2011;
Celso Antnio Bandeira de Melo. Curso de Direito Administrativo. 2010;
www.boletimjurdico.com.br; http://columbo2.cjf.jus.br/juris/unificada.
220
221
222
produzir seus efeitos. Se o ato completou seu ciclo de formao (ato perfeito), ainda que
dependa de condio ou termo, ser eficaz. Quando um ato que completou seu ciclo de
formao (eficaz) depende da ocorrncia de condio ou termo, segundo Jos dos Santos,
apresenta-se como ato eficaz, porm inexequvel.
Para Celso Antnio, um ato administrativo eficaz (exequvel para Jos dos Santos)
poder produzir efeitos tpicos (inerentes prpria funo do ato) ou atpicos, que se
dividem em efeitos prodmicos e em efeitos reflexos. Os efeitos prodmicos so os efeitos
preliminares, que ocorrem antes dos efeitos principais, antes da concluso do ato
administrativo. Incidem somente nos atos administrativos que dependem de mais de uma
manifestao de vontade, observados nos chamados atos compostos e complexos. Como
exemplo, temos o ato que confere aposentadoria a um servidor pblico, sujeito ao ato de
controle do TCU (ato complexo segundo o STF). Os efeitos reflexos so aqueles que
atingem a rbita de terceira pessoa, alcanam terceiros no objetivados pelo ato, ou seja, o
ato atinge outra relao jurdica que no era seu objeto prprio. o caso do locatrio de
imvel desapropriado, j que uma vez perdido o imvel pelo proprietrio desapropriado, o
locatrio v rescindida a relao jurdica de locao que mantinha com o ex-proprietrio.
Por fim, no que se refere vigncia, a doutrina ensina que a vigncia designa "[...] o
perodo de sua vida ou durao, desde o momento em que passa a existir no mundo jurdico
at o instante em que desaparece, ao ser desfeito por outro ato ou por ter completado o
tempo de durao que recebeu ao ser editado. Entrada em vigor ou incio da vigncia
consiste no momento da insero do ato administrativo no ordenamento jurdico; a entrada
em vigor constitui o ponto no tempo que separa o passado do futuro dos efeitos do ato.
Perda da vigncia o momento em que o ato sai do mundo jurdico" (MEDAUAR, 2008, p.
138). No ordenamento jurdico brasileiro, a vigncia do ato administrativo tem incio a
partir de sua publicidade. Como bem ressalta Digenes Gasparini (2004, p. 70), a vigncia
expressa o perodo de permanncia do ato no ordenamento jurdico; a dimenso temporal
do ato. J a eficcia a prontido para produzir efeitos. A vigncia e a eficcia, na prtica,
decorrem da publicao ou do conhecimento do ato pelo seu destinatrio.
AUTOEXECUTORIEDADE
DO ATO ADMINISTRATIVO.
Os
atos
administrativos possuem como caractersticas ou atributos a presuno de legitimidade, a
imperatividade e a autoexecutoriedade. Celso Antnio traz ainda outro atributo, a
exigibilidade. Esta seria resultante da fragmentao da autoexecutoriedade, que
englobaria a executoriedade e a exigibilidade. A exigibilidade o poder da
Administrao de exigir o cumprimento do ato administrativo, podendo utilizar meios
indiretos de coero como, por exemplo, a aplicao de multas para compelir
indiretamente o administrado a fazer ou no fazer alguma coisa. A executoriedade a
execuo direta pela prpria administrao com seus meios diretos de coero (remoo de
veculo, demolio, etc.).
A autoexecutoriedade um atributo do ato administrativo, por meio do qual ele pode ser
executado diretamente pela Administrao Pblica, independentemente de autorizao do
Poder Judicirio. A autoexecutoriedade estar presente quando houver previso legal ou
quando se tratar de ato urgente, com risco de prejuzo para o interesse pblico (demolio
de prdio que ameaa ruir).
Levando-se em considerao a diviso de Celso Antnio, atravs da exigibilidade o
Estado poderia compelir o administrado a observar seus atos, porm de maneira indireta.
J atravs da executoriedade, o Estado poder se valer de mecanismos diretos,
223
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Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso
comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e
coletividade o dever de defend-lo e preserv- lo para as presentes e futuras geraes.
4 - A Floresta Amaznica brasileira, a Mata Atlntica, a Serra do Mar, o Pantanal
Mato-Grossense e a Zona Costeira so patrimnio nacional, e sua utilizao far-se-, na
forma da lei, dentro de condies que assegurem a preservao do meio ambiente, inclusive
quanto ao uso dos recursos naturais.
Ento, quer dizer um outro parmetro que tambm no funciona.
Por isso, o parmetro central sempre foi apresentado pela Resoluo 237/ 97 do
CONAMA(Conselho Nacional do Meio Ambiente). Esse o parmetro que sempre existiu e
confirmado pela LC 140/2011.
A Lei Complementar 140/2011 tem sua vigncia e aplicabilidade imediata ... cabendo
aos municpios o licenciamento ambiental das atividades de impacto local conforme
definido no artigo 9. A atuao dos entes federados nos termos dos Incisos III, VI e VIII
e do pargrafo nico do Art. 23 da Constituio Federal de 1988, dar-se- de forma
cooperada. Pode o Municpio, segundo o previsto na LC140/2011, iniciar
imediatamente a exercer seu direito, no dependendo de qualquer tipo de
transferncia, delegao, qualificao ou habilitao e muito menos se submetendo
assinatura de convnio.
At a prolao da LC n 140/11, o regramento se dava com base na Resoluo
CONAMA n 237, bem como na Lei 6938/81 - Lei geral que regulamenta a poltica
nacional do meio ambiente, no art. 10, dizia que a competncia seria dos estados.
E, mais, no mesmo art. 10 pargrafo 4, hoje revogado pela LC 140/2011, previa que em
alguns casos a competncia para o licenciamento ambiental seria da Unio atravs do
IBAMA. E em momento nenhum previu competncia municipal, at porque em 1981 os
municpios nem autonomia tinham.
A Resoluo CONAMA n 237/97, nos seus artigos 4, 5 e 6, tentou resolver o problema,
mas foi muito criticada por tratar de competncia constitucional, o que seria afeto lei.
No entanto, como o CONAMA formado por tcnicos por pessoas que entendem da
matria, o contedo da Resoluo foi respeitado e chancelado pela LC 140/2011.
Para dividir as competncias entre os entes da federao como pede o art. 23 CR/88, o
CONAMA buscou argumentos tcnicos. Resoluo 237 art.1 IV: Art. 1 Para efeito desta
Resoluo so adotadas as seguintes definies: IV - Impacto Ambiental Regional: todo
e qualquer impacto ambiental que afete diretamente (rea de inuncia direta do
projeto), no todo ou em parte, o territrio de dois ou mais Estados.
Soluo para o conflito em relao a competncia para o licenciamento ambiental :
Poder de Polcia Preventivo. A competncia vai depender da atividade.
Qual o impacto da atividade que querem fazer? E a veio esta soluo: a rea de
influncia direta do projeto.
Se a atividade a licenciar se limita ao territrio do municpio, a competncia do
municpio e no h razo para Unio intervir.
Se a rea de influncia do projeto extrapolar mais de um municpio a rea de influncia
direta cabe ao estado licenciar.
E por fim, se a rea de influncia direta do projeto extrapolar mais de um estado se
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Vale frisar que em matria dos crimes ambientais envolvidos nesses danos quem agiu foi o
MPF e a ao correu na Justia Federal.
Mas, de qualquer maneira, est a a soluo relativa a atribuio administrativa
referente ao sancionamento administrativo ambiental.
I T E M 22
Ponto 22.a. Provimento e vacncia dos cargos pblicos.
Samuel Pastora Souza
Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26 CPR; DI PIETRO, Maria
Sylvia Zanella. Direito Administrativo. Editora Atlas. 24 Edio (2011); SILVA, Gustavo
Scatolino e CAVALCANTE FILHO, Joo Trindade. Manual de Direito Administrativo.
Editora JusPodivm (2012).
Legislao bsica: Art. 8 e 33 da lei 8112/90; art. 84, XXV, CF.
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tal atribuio delegvel aos Ministros, os quais podero nomear por portaria. Cabe, no
entanto, aos respectivos tribunais efetivarem a nomeao dos juzes e dos servios
auxiliares do judicirio. J ao presidente da respectiva casa legislativa cabe prover os cargos
de seus servios auxiliares.
Vacncia, por sua vez, "[...] o ato administrativo pelo qual o servidor destitudo do
cargo, emprego ou funo" (DI PIETRO, 2011, p. 607). So formas de vacncia: i) a
exonerao, que no constitui penalidade; ii) a demisso, que a vacncia imposta como
penalidade; iii) a promoo, que , simultaneamente, forma de provimento e de vacncia, e
a iv) readaptao, j mencionada. Jos dos Santos tambm aponta a aposentadoria e o
falecimento do servidor como formas de vacncia do cargo.
A exonerao pode ser a pedido, quando o servidor deseja sair do servio pblico e
desocupar o cargo de que titular, ou ex officio, constituindo-se pela iniciativa da
Administrao em dispensar o servidor. Esta ltima possui trs espcies: a) No aprovao
no estgio probatrio, no caso de servidor efetivo; b) Servidor que toma posse, mas no
entra em exerccio no prazo legal; c) Do cargo em comisso a critrio da autoridade
competente. Quando a lei complementar prevista no artigo 41, 1 , III, CF for editada, mais
um caso de exonerao ocorrer, quando o servidor, aps sofrer avaliao funcional,
demonstrar insuficincia de desempenho, comprovada em processo administrativo com
ampla defesa. Por fim, criou-se, tambm, outra hiptese de exonerao de servidor
estvel, quando as providncias administrativas, com a finalidade de adequar as despesas
de pessoal aos limites fixados na LC n 101/00, mostrarem-se insuficientes.
A exonerao rompe o vnculo do servidor com a Administrao. Assim, para o retorno
ao cargo anteriormente ocupado, ser exigida a realizao de concurso. Porm, h uma
tendncia, atualmente, de relativizar essa exigncia, permitindo a reconduo do servidor
que pediu exonerao, desde que este ainda no tenha terminado o perodo de estgio
probatrio no novo cargo. Atualmente, tambm se admite a reconduo entre esferas
diferentes (de cargo pblico estadual para federal anterior, por exemplo). Existe, tambm,
julgado do STJ admitindo a reconduo de emprego pblico federal (celetista) de volta para
cargo pblico federal (estatutrio). Entretanto, o STJ no admitiu retorno ao cargo anterior
quando o novo cargo submetia-se a regime jurdico diverso (Magistrado Federal queria
retornar ao cargo de Advogado da Unio).
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determina aos rgos e entidades pblicas a gesto transparente de informaes (art. 6).
Ademais, referida lei, estabelece um contedo mnimo do que deve ser divulgado, como por
exemplo os registros de quaisquer repasses ou transferncias de recursos financeiros; os
registros das despesas; informaes concernentes a procedimentos licitatrios, bem como a
todos os contratos celebrados (art. 8, 1). Pelo enfoque da Lei da Responsabilidade Fiscal,
transparncia consiste em tornar pblicos e inteligveis os atos de gesto fiscal, de modo a
propiciar o controle, a fiscalizao e a efetiva participao da sociedade na administrao
dos recursos que so colocados disposio do governo.
O art. 48 da LRF prescreve como instrumentos de transparncia da gesto fiscal: os
planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de contas e o
respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio
de Gesto Fiscal. A LC 131/09 alterou diversos dispositivos da LC 101/00, no que concerne
transparncia, disps que a mesma estaria assegurada atravs de: a) incentivo participao
popular e realizao de audincias pblicas, durante os processos de elaborao e
discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos; b) liberao ao pleno
conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informaes
pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira, em meios eletrnicos de acesso
pblico; c) adoo de sistema integrado de administrao financeira e controle, que
atenda a padro mnimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da Unio (art. 48,
pargrafo nico).
Outrossim, incluiu o art. 48-A da LRF, determinando o acesso a informaes a qualquer
pessoa fsica/jurdica referentes s despesas e receitas das unidades gestoras. As contas
apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficaro disponveis, durante todo o exerccio,
no respectivo Poder Legislativo e no rgo tcnico responsvel pela sua elaborao, para
consulta e apreciao pelos cidados e instituies da sociedade (art. 49, da LRF; art. 84, inc.
XXIV, da CF).
Verificada discrepncia entre as contas prestadas/informadas, possvel ingressar com
ao popular, ao de improbidade administrativa. Outrossim, o cidado poder
encaminhar informaes sobre irregularidades para os tribunais de contas.
Normas
Flvia Faerman
Principais obras consultadas. BELTRO, Antonio F. G. Curso de Direito Ambiental.
Editora Mtodo, 2009; CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito
Administrativo. Editora Lumen Juris, 21 edio, 2009; CUNHA JUNIOR, Dirley. Curso
de Direito Administrativo. Juspodivm, 6 edio, 2007; DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella.
Direito Administrativo. Editora Atlas, 25 edio, 2012); MELLO, Celso Antnio Bandeira
de. Curso de Direito Administrativo. Malheiros, 27 edio, 2010; PORTELA, Paulo
Henrique Gonalves. Direito Internacional Pblico e Privado. Juspodivm, 3 edio, 2011.
Legislao bsica. Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima
(Decreto 2.652/1998); rotocolo de Quioto Conveno-Quadro das Naes Unidas
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I T E M 23
Ponto 23.a. Domnio pblico terrestre. Evoluo do regime jurdico das terras
pblicas no Brasil. Faixa de fronteira. Vias pblicas. Domnio pblico do subsolo.
Recursos minerais. Potenciais de energia hidrulica. Domnio pblico areo
Samuel Pastora Souza
Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26 CPR; Di Pietro, Maria Sylvia
Zanella Di Pietro, Direito Administrativo, 24 edio (2011), Editora Atlas
Legislao bsica: Constituio Federal; Cdigo de Minas; Lei 12.734/2012.
1. Noes Gerais. Os bens pblicos podem ser de uso comum do povo, de uso especial e
dominical. So bens pblicos os pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico,
podendo ser corpreos, incorpreos, mveis, imveis, semoventes, crditos, aes.
2. Conceito Domnio Pblico. Segundo Jos dos Santos Carvalho Filho, a expresso
domnio pblico no tem sentido unvoco. De um lado, pode significar bens que pertencem
ao domnio do Estado ou que estejam sob sua administrao/regulamentao. Por outro, pode
significar conjunto de bens destinados coletividade. Citando Cretella Jnior, que define o
domnio pblico como conjunto de bens mveis e imveis
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