ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE

EFICIENCIA DEL GASTO

El Presupuesto General de la Nacin (PGN) es la herramienta para la ejecucin de la
poltica econmica por parte del Estado, ya que involucra aspectos como la
provisin de bienes pblicos, la distribucin del ingreso y la riqueza, y la estabilidad
y el crecimiento econmico. Una vez determinada la restriccin macroeconmica, el
presupuesto hace explcita la funcin de bienestar y asigna los recursos para
optimizarla. Un correcto proceso presupuestalpersigue satisfacer las prioridades
econmicas y sociales con los recursos existentes. La toma de decisiones
presupuestales, comola prolongacin, la suspensin, la sustitucin o la modificacin
de polticas o programas, o la de la asignacin de recursos para las entidades de los
sectores central y descentralizado, requiere un conocimiento profundo del impacto
esperado y real del gasto pblico. Este es an ms relevante en el escenario actual
de desbalance fiscal, presente desde mediados de la dcada de los noventa. Entre
1994 y 2004, la ejecucin del PGN como porcentaje del PIB, ha aumentado, del
17,5% al 23,9%19. Una primera aproximacin a la composicin del gasto pblico
revela que las estructuras administrativas han ido demandando cada vez ms
recursos, privando de ellos a otros actores sociales que podran utilizarlos de
manera ms productiva. En efecto, las cifras sobre el tamao del gobierno central
en el nivel nacional refl ejan una tendencia expansiva hasta el ao 1998. El
incremento del presupuesto ejecutado total y del de funcionamiento, en particular,
se explica, en parte, por las restricciones legales y constitucionales que se imponen
sobre el presupuesto, lo cual difi culta respetar las restricciones presupuestales de
mediano plazo y genera un comportamiento inercial, en funcin de la ejecucin,
ms que del logro de resultados sociales (Ver grfi co 1).

Por otra parte, el crecimiento de la ejecucin del presupuesto se explica por el

comportamiento de los sectores social y de defensa y seguridad, y por un aumento
importante del sector descentralizado20.
El presupuesto ejecutado en defensa y seguridad pas del 2,4% al 3,1% del PIB,
entre 1994 y 2004, (ver grfi co 2) lo que representa un aumento de
aproximadamente el 30% en once aos. La importancia de este componente, que
representa el 14% del presupuesto de funcionamiento del gobierno central
ejecutado, en un contexto en el cual las condiciones de seguridad del pas lo
requieren, hace necesario evaluar su impacto y eficiencia. Igualmente importante
es contar con elementos para determinar el nivel ptimo del gasto en defensa y
seguridad.

Por su parte, el presupuesto ejecutado del sector social23 pas del 11,2% del PIB en
1994 al 14,8% en 2004, y se mantuvo en niveles histricamente altos (el 63,5% del
total del gasto pblico en promedio) durante el perodo 1994 - 2004, an en
condiciones de ajuste estructural, y en medio de la ms grave recesin econmica
de los ltimos 70 aos.
Como parte del gasto social, especial mencin merece el rgimen de transferencias,
a travs del cual en el periodo 1994-2004 el pas invirti, en promedio, el 4,6% del
PIB. Las transferencias pasaron de representar el 3,4% del PBI en 1994 al 5,7% en
2004. Por otra parte, desde el punto de vista de la efi ciencia en el gasto en
infraestructura, educacin y salud, se observa la necesidad de abordar el problema
atendiendo a las particularidades de cada sector. En el caso de infraestructura, la
informacin disponible permite concluir que en el sector de servicios pblicos,
particularmente en agua potable y saneamiento bsico, los recursos destinados a
mejorar la cobertura en agua y alcantarillado habran permitido alcanzar en 2003
niveles de cobertura del 100 y el 95% respectivamente. Sin embargo, debido a la
ineficiencia en el uso de los recursos, a 2005 slo se han alcanzado niveles de
cobertura del 88,3% en acueducto y del 74,1% en alcantarillado (ver grfi co 4).

En el caso especfico de la educacin se observa que, durante el perodo 19962003, las tasas de cobertura de los diferentes niveles se mantuvieron relativamente
constantes, frente a una tendencia creciente del gasto real (ver grfico 5). Esta
informacin ha sido utilizada para argumentar la ineficiencia del gasto, y para
sealar que las tasas de cobertura no se compadecen con el mayor esfuerzo fiscal;
Pero al mismo tiempo, y a partir de la misma informacin, se puede sealar que
mantener

las

Adicionalmente,

tasas
se

de

cobertura

afirma que

implica

variaciones

un

importante

pequeas

en el

esfuerzo

fiscal.

indicador son

representativas para los logros del sector y que la medicin en discusin no toma
en cuenta variables como la calidad.
La aparente contradiccin de estas cifras sugiere fallas de informacin que impiden
precisar la eficiencia del gasto. Estas deben ser corregidas con el fi n de proveer
fundamentos ms slidos y rigurosos para guiar el proceso de toma de decisiones,
tanto en la asignacin como en la ejecucin del gasto.

En conclusin, para atender las necesidades sociales no es suficiente registrar

incrementos en el gasto; es igualmente necesario evaluar su eficiencia, de forma
que los recursos de la poltica social puedan ser orientados a la generacin de
impactos reales sobre la poblacin objetivo y se atiendan completamente las
necesidades, con el menor costo posible.
Complejidad institucional
La complejidad institucional es, sin duda alguna, un factor que dificulta la ejecucin
de las polticas pblicas, la coordinacin interinstitucional y la interaccin del
ciudadano con la administracin. Asimismo, tiene consecuencias sobre el diseo
organizacional y las reglas para modificarlo, el tamao de la administracin y de su
burocracia, y la cultura inercial e inflexible de lo pblico. A continuacin se aborda el
anlisis de cada uno de ellos. El diseo organizacional y las reglas para modificarlo
Las organizaciones de corte burocrtico surgieron como solucin de gobierno
durante el proceso de industrializacin y se caracterizan por ser estructuras
inflexibles y jerarquizadas. Tales estructuras alcanzaron resultados adecuados en la
provisin de los bienes pblicos, ya que se concentraban en bienes bsicos y en un
escenario de menor dinmica de cambio en las relaciones econmicas, en
comparacin

con

el

acelerado

proceso

de

transformacin

derivado

de

la

globalizacin.
Este tipo de instituciones se caracterizan por ser estructuras de gran tamao,
altamente complejas en el desempeo de sus funciones de apoyo planeacin,
presupuesto, administracin de personal, control interno, gestin jurdica y con
mltiples competencias. Lo anterior las dispersa del cumplimiento de sus funciones
misionales y desemboca en una pobre prestacin de servicios bsicos nicos. Bajo
este modelo, el Estado no se concentra en dirigir,
Para superar esta problemtica y contar con un Estado Nacional realmente director,
se ha venido implementando una poltica de flexibilidad administrativa, que puede
dividirse en tres periodos: (a) 1968 a 1991, (b) 1991 a 2002 y (c) a partir de 2002.
Con base en este anlisis, se concluir sobre la problemtica que enfrenta
actualmente la administracin.
Desconfianza en la administracin y poca transparencia estatal
De acuerdo con los indicadores de gobernabilidad desarrollados por el Banco
Mundial (BM), Colombia slo ha mejorado, en relacin con 1996, en el campo del
control de la corrupcin, como se observa en el grfico

No obstante, es importante resaltar que en la medicin de 2004 se revirti la

tendencia negativa en cinco de los seis indicadores. a medida del percentil indica la
posicin relativa del pas con respecto al resto de la muestra de 209 pases o
territorios; entre ms alta sea, la situacin es ms favorable

y significa que un

nmero menor de pases se encuentran por encima en ese indicador especfco. La

contratacin estatal, otro proceso crtico para medir la transparencia de la
administracin pblica, sigue siendo uno de los problemas ms serios, tanto en la
percepcin como en las estadsticas de los organismos de control, lo cual no es una

sorpresa si se tiene en cuenta que la contratacines, por definicin, el mecanismo

fundamental de ejecucin del gasto pblico Segn una encuesta de percepcin
realizada por el BM, el valor promedio del soborno en un contrato pblico en
Colombia equivale al 19% del valor total del mismo. Aunque estos sobrecostos en la
contratacin pblica parecen haber disminuido, segn otra encuesta de percepcin
realizada.
Las cifras anteriores resultan consistentes con otro dato de la encuesta del BM. De
acuerdo con las respuestas de los funcionarios pblicos entrevistados, el 49,7% de
las licitaciones pblicas en el pas realizan pagos adicionales para asegurar la
adjudicacin de contratos. Dicha percepcin de los funcionarios es corroborada por
los empresarios en la encuesta, como muestran los datos del grfico, referentes a
comportamientos poco ticos con el fi n de obtener contratos estatales.

INSTITUCIONALIDAD DE LAS FUERZAS ARMADAS

Es necesario tener en cuenta que el mensaje presidencial se produce en el
marco de la delegacin de facultades que el Congreso de la Republica por
Ley N299151, otorga al Poder Ejecutivo para legislar mediante Decreto
Legislativo sobre materia de Fortalecimiento y Reforma Institucional del
Sector Interior y de Defensa Nacional En esa oportunidad se promulg el
Decreto Legislativo N 1132 sobre Ingresos y el Decreto Legislativo N 1133
sobre pensiones (en adelante DDLL de La Reforma)2. Desde entonces, los
primeros resultados en su aplicacin parecieran mostrar que contienen una
extraa combinacin de confusiones y carencias de precisin, exactitud,
eficiencia y eficacia. Auspician la resultante de una de las normatividades
ms contradictorias que se emitirn en el gobierno actual.
Los DDLL de la Reforma, por la trascendencia y la importancia que el
presidente Humala ha establecido en su agenda poltica, debi ser un
instrumento que impulse el fortalecimiento de las instituciones militares.
Inesperadamente, al iniciarse la etapa de implementacin su aplicacin ha
comenzado a tener resultados contradictorios, y al parecer se viene
imponiendo una importante corriente de opinin de que el impacto final, en
lugar de alcanzar los objetivos previstos seran lesivos no solo para
importantes sectores de militares y policas, sino tambin para los intereses
de todos los peruanos. Las referidas normas en lugar de plantear cuestiones
de fondo sobre el fortalecimiento, establecen esencialmente reformas con
prevalencia y enfoque en reducir los gastos que generan los conceptos de
Cedula Viva y el sistema pensionario de la Caja Militar Policial. Esta posicin
vena siendo impuesta por el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) desde
varios aos atrs, en los gobiernos de los presidentes Alan Garca y
Alejandro Toledo que antecedieron. Sin embargo, estas no fueron avaladas
polticamente por los respectivos presidentes, posiblemente porque ellos
percibieron que las eliminaciones de esos componentes tenan alcances ms
all del contexto de la limitada focalizacin del Ministerio de Economa.

La Cedula Viva

tiene un significado ms profundo que la naturaleza econmica que el MEF

considera, al respecto reproducimos algunas opiniones de la poblacin3
que si un polica o militar en condicin de retiro no tuviera una pensin
renovable y homologable de acuerdo a ciertos requisitos, que sus pares del
activo gozan, se estara quebrando un principio bsico de la subsistencia del
Estado Nacional a travs de sus milicias, lo que se llama la dedicacin
exclusiva y la exigencia de ceder sus derechos polticos, civiles y laborales a
favor del Estado a cambio de que disfrutarn de tranquilidad en su vejez. El
gobierno de turno estara destruyendo el orden constitucional y creando un
grave riesgo a la Nacin si persiste en su intencin de separar al personal
activo del retirado. Los policas y militares nunca han gozado de buenos
sueldos, lo que sostiene su entrega y dedicacin es su vocacin de servicio
y la esperanza de una pensin digna y decorosa de por vida de acuerdo a
sus mritos y esfuerzos. Si eso ahora es amenazado, con la excusa de que
no existe otra salida, y bajo el chantaje que slo se aumentar
remuneracin a los del activo si se congelan las pensiones, entonces qu
queda? Es cierto, que mantener la Cedula Viva, implica una mayor cantidad
de recursos econmicos para la nacin, en opinin del Ministerio de
Economa genera una situacin inviable para la mejora de los ingresos de
los integrantes de ese sector y que en determinados casos podra configurar
extremos para extender este beneficio a quienes no les corresponde o
configure usos irresponsables o innecesarios. Precisamente, esas son las
cuestiones tcnicas que se deben resolver en el plano tcnico de la
existencia de esta norma, nadie a ciegas puede negar la necesidad de
mejorar la aplicabilidad de las normas o que se aplique con justicia y la
exigencia que corresponde.
No se habran considerado aspectos fundamentales, bsicos, infaltables
como el direccionamiento estratgico y la percepcin de los riesgos, de la
compleja dinmica de la seguridad y defensa nacional; sus contenidos en el
proceso de implementacin empiezan a mostrar su limitada capacidad
creativa y aportan pocas soluciones para la reforma de las FFAA y de la PNP.
Se percibe adems de las dificultades presentes, que habra ms problemas
para organizar las futuras estructuras y misiones de esas instituciones, en
especial para las nuevas promociones de militares y policiales que estn
egresando, para quienes ya no existe la cedula viva ni el sistema de
pensiones establecido. De hecho, para la poblacin peruana era clara la

necesidad de introducir importantes mejoras para modernizar y orientar el

actual desempeo de las instituciones militares y policiales hacia un
importante fortalecimiento en cuanto a su performance, en su rol, y lograr
mayores avances en materia de seguridad humana y de seguridad
sostenible; pero eso, no supona que a la sombra de esas normas eliminar
componentes fundamentales de su naturaleza institucional que estn
directamente relacionados con la cultura militar-policial formada da a da y
en largos aos por todos los peruanos, sin proponer en ellas los
correspondientes modelos institucionales.
Los responsables de los cambios, por estar focalizados en su concepcin
econmica de reducir los gastos para el presupuesto nacional, habran
perdido el rumbo que el Congreso de la Republica encarg al ejecutivo en la
delegacin de facultades. No habran comprendido de que la idea
fundamental era fortalecer a las instituciones para mejorar su efectividad,
que tengan una mayor capacitacin y mejores condiciones de servicio,
mejorar las remuneraciones y condiciones pensionarias dignas para que les
carreras militares sean atractivas y convoquen al mejor potencial humano
etc. Era de esperar que esas medidas tuvieran como resultado inmediato
una mejora sustancial en la efectividad del servicio, en especial de la
delicada situacin de inseguridad ciudadana que hoy vive el Per, y en el
mediano y largo plazo disponer de mejor calidad del recurso humano, mayor
compromiso, eliminar la corrupcin, consolidar la identidad institucional,
etc. En su lugar implementaron contenidos que limitan el acercamiento de
vocaciones con mayor potencialidad y reducen las posibilidades de alcanzar
niveles superiores de competitividad en el corto plazo.
Disculpas pblicas de La Nacin para las FFAA y PNP que se convierten en
irona del destino De muy poco sirvieron las disculpas pblicas y los
anuncios presidenciales del 09 de diciembre del 2012 de una mejora en los
salarios para militares y policas. Al cumplirse el primer mes de la puesta en
vigencia de la reforma, los miles de pensionistas en sus boletas de pago,
siguieron viendo que su sueldo bsico es de S/0.06 nuevos soles; y las
esperanzas de un futuro mejor, se convirtieron en amargas ironas de la
vida.
Para los pensionistas, el anuncio presidencial nuevamente se ha convertido
en una frustracin y desengao, no ha existido la respuesta a una

esperanza de mejora de pensiones como un reconocimiento que todo el

pueblo peruano comprendi otorgarle a sus defensores como un acto de
justicia por haber entregado los mejores aos de su vida al pas, por los
momentos ms difciles vividos frente al terrorismo, al narcotrfico, la
delincuencia, la seguridad exterior. Nuevamente todo se ha esfumado para
ellos, por el contrario con la Reforma, esas aspiraciones parecieran haber
sido lapidados para los aos eternos. Los miles de militares y policas en
retiro; alguna vez, igual que el presidente Humala, en sus grados de
teniente o alfrez, esperaron que las cortas o pequeas remuneraciones
fueran reivindicadas y que el 9 de diciembre del 2012 era el gran da
esperado; hoy se sienten profundamente traicionados.
La correccin en los DDLL de La Reforma, una necesaria accin para
aliviar los reclamos y reducir los vacos de orden estratgico en la seguridad
nacional. a. An existe la creencia de miles de jubilados de que en toda esta
confusa situacin, el presidente Humala pudiera haber sido sorprendido por
los formuladores de la norma en cuanto a su verdadero contenido; ellos
creen que artificiosamente le han alcanzado los DDLL de la Reforma para
que los firme, con aparentes beneficios iniciales para los uniformados y para
que sea promulgada en una fecha memorable como es el da institucional
del ejrcito. An esperan una pronta y sana correccin de este error poltico,
confan en la solidez
La Reforma, y algunas reflexiones situacionales en la cultura militar-policial.
a. Nadie sabe cmo ser el futuro, pero ms incierto ser si los responsables
de construirlo no consideran la experiencia de las generaciones que han
pasado y han luchado por hacer sostenible el presente. Las instituciones
militares del Per tienen un pasado importante y de vala y con ella ha sido
viable contribuir el futuro del pas.
Un nuevo e innecesario trabajo le costar al Per de hoy y a sus futuras
generaciones construir una nueva historia y cultura de sus Fuerzas Armadas
y Polica Nacional. Mucho ms difcil y sin una certeza clara, porque las
bases que le han impuesto con la nueva reforma significan la necesidad de
un nuevo perfil de servicio y de responsabilidades.
Nadie tiene el derecho suficiente para destruir aquello que le pertenece a
toda una nacin, como es la cultura de sus instituciones, mucho menos

utilizar la buena fe de las autoridades que representan al pas, y tras ellas

construir propsitos que no contienen los fines delegados.
Las normas debieron ser una perfeccin de estudios y de juicios, de la
aprobacin de los pueblos. Los tecnicismos deben servir para implementar
la voluntad de los gobernantes y la aspiracin de los pueblos.
Todo aquello que no se conoce, se debe planear cuidadosamente. No se
pueda echar a la suerte los destinos de los pases y de las personas. Todo
acto subrepticio a la larga es ms costoso y menos eficiente. No se sabe
cunto le costar al Per, los riesgos que implicaran la aventura de la
Reforma de las FFAA y de la PNP. Tienen realmente los formuladores

Aspectos mnimos que deben considerarse en la rectificacin de los DDLL

de La Reforma

1. Establecer una visin de la seguridad y la defensa del Per de Mediano y

Largo Plazo.
2. Fijar objetivos de Mediano y Largo plazo
3. Ajustar los DDLL de la Reforma, a los mandatos de la Constitucin de la
Repblica del Per
4. Mantener la cultura militar y policial, como fortaleza fundamental de sus
institucionalidad, teniendo como uno de sus componentes fundamentales a
la cedula viva y el sistema pensionario respectivo.
5. Reivindicar las pensiones y sueldos de los militares y policas de acuerdo al
ofrecimiento presidencial.
6. Eliminar el nuevo Rgimen pensionario para las futuras nuevas promociones,
a quienes se les reduce la pensin solo al 55% y a sus viudas al 50% de ese
reducido 55% del sueldo previsto que ganara su similar en actividad.
7. Excluir de la reestructuracin de conceptos, los contenidos que dejan
congelados en sus conceptos antiguos a los pensionistas comprendidos
hasta el 2012.
8. Fortalecer la unin de los integrantes de las FFAA y PNP, sobre la base de su
identidad y el fortalecimiento del sistema de reservas y movilizaciones
Las tendencias militares y policiales en gran parte de los estados, es disponer de
fuerzas armadas con alta efectividad y de disponer de un sistema importante de
reserva movilizable. a. Las FFAA del Per, a lo largo de las ltimas dcadas ha ido
construyendo una importante efectividad, sostenido en su propio desarrollo y su
cultura institucional lograda en casi 200 aos de ir construyendo en forma conjunta
con la poblacin una historia y una cultura de integracin, de seguridad y defensa.
b. Esta efectividad, se expresa en el sostenimiento de la soberana y del potencial
nacional a lo largo de la historia, su contribucin en el desarrollo nacional, la
pacificacin nacional ante el terrorismo, la defensa de la soberana en el conflicto
con el Ecuador. Una de las expresiones cumbres es la Operacin Chavn de Huantar.
El presidente de la Republica, por sus orgenes, es consciente de esta cultura
militar, pero tambin sensible a las bajas remuneraciones y a la necesidad de seguir
mejorando la efectividad de las instituciones armadas, por lo que asume en su rol
poltico

la

decisin

de

superar

las

limitaciones

reivindicar

las

bajas

remuneraciones que desde hace 30 aos no estaban actualizadas.

Los DDLL de La Reforma, que debieron haber materializado la inspiracin
presidencial, contrariamente a lo esperado, se formulan sin la visin estratgica, sin
precisin, sin exactitud, no recogen las aspiraciones del presidente Humala y no
estn alineadas con la Constitucin de la Republica.
La ausencia de la visin estratgica de las nuevas normas, pone en riesgo
innecesariamente al pas, al desarrollo nacional y la sostenibilidad de la defensa, en
momentos en que se requiere fortalecerlo

Los contenidos adems de las imprecisiones, eliminan la cedula vida y el sistema de

pensiones, con el cual afectan profundamente aspectos importantes de la cultura
La palabra empeada y la necesidad de una sana rectificacin en los DDLL de la
Reforma de las FFAA y PNP del Per.
Las implicancias inmediatas, es que al interior de las instituciones militares, se
viene produciendo fraccionamientos de la cohesin y de la solidez institucional, por
razones

de

diversidad

de

remuneraciones,

salarios,

pensiones,

incluso

en

componentes del mismo grado jerrquico.

El fraccionamiento, incide directamente en las posibilidades del cumplimiento de la
misin constitucional encargada a las FFAA y a la PNP, porque los DDLL estaran
incidiendo de manera negativa en la vida institucional de las instituciones. i. Con la
entrada en vigencia de la norma, las instituciones castrenses, tendrn que
reconstruir su estructura operativa, organizacional y finalmente su cultura. Porque
las nuevas promociones conceptualizan la vocacin militar como una profesin
liberal sujeta a las restricciones de los seguros, modalidad pensionaria, etc,
eliminndose la condicin irrestricta que haba con el sistema precedente.
No se ha cumplido la delegacin de facultades dada por el congreso para que el
Poder Ejecutivo, pueda fortalecer y reformar a los sectores Interior y Defensa, para
lograr mejores resultados, por el contrario con las normas dadas, se ha creado un
clima de insatisfaccin, se ha roto la cohesin institucional, se ha debilitado la moral
y el desarrollo presente y futuro de instituciones vitales para la seguridad y defensa
nacional.