Proceso Contencioso Administrativo

A nuestros padres,
por su permanente apoyo, por brindarme la

calidez de un hogar sano y constituido, y por su
amor incondicional.
A Dios por estar siempre
con nosotros aunque no lo pueda ver pero si sentir
su infinito amor.
A nuestro querido profesor por darnos la debida

motivacin
para
aprender
el
curso
de
Procedimiento Administrativo II y a nuestros
compaeros por su apoyo moral.
INDICE
PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO....................................3
CONCEPTOS PREVIOS...................................................................3
CLASES DE PROCESOS..................................................................4
ANTECEDENTES HISTRICOS.........................................................4
EL MODELO FRANCES...................................................................4
El principio de legalidad.....................................................5
El principio de libertad.......................................................5
LA SEPARACIN DE PODERES........................................................7
El sistema francs de control de los actos arbitrarios.....................9
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN EL PER............11
LOS FUNDAMENTOS DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
.................................................................................................12
EL
ESTADO
CONSTITUCIONAL
Y
EL
PRINCIPIO
DE
CONSTITUCIONALIDAD................................................................12
LOS DERECHOS FUNDAMENTALES................................................12
LA NECESIDAD DE CONTROL ENTRE LOS DIVERSOS RGANOS DEL
ESTADO.....................................................................................13
EL DERECHO A LA TUTELA JURISDICCIONAL EFECTIVA...................14
LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO: CONFIGURACIN..................16
DEFINICIN DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO..........20
FINALIDAD DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO...........21
PRINCIPIOS DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO..........22
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DENTRO DEL
DERECHO PROCESAL Y SUS DIFERENCIAS CON EL PROCESO CIVIL. 22
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO COMO PROCESO.....22
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO TIENE UNA PROPIA
IDENTIDAD FRENTE AL PROCESO CIVIL, Y NO DEBEN CONFUNDIRSE
.................................................................................................23
LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO PROCESAL APLICABLES AL PROCESO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.................................................24
OBJETO DEL PROCESO.................................................................31
CLASES DE PRETENSIONES PROCESALES ADMINISTRATIVAS..........34
LA PRETENSIN EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. 34
REQUISITOS DE LA ACUMULACIN DE PRETENSIONES...................42
SUJETOS DEL PROCESO...............................................................44
LAS PARTES DEL PROCESO CONTENCIOSO....................................45
CUESTIONES PROCEDIMENTALES DEL PROCESO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO........................................................................51
LOS MEDIOS IMPUGNATORIOS.....................................................58

LAS MEDIDAS CAUTELARES.........................................................59
LA SENTENCIA.........................................................................64
CONCLUSIONES.......................................................................71
IMPORTANCIA..........................................................................73
RECOMENDACIONES.................................................................75
BIBLIOGRAFA..........................................................................76
PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

CONCEPTOS PREVIOS
1.
ACCIN
Es aquel derecho de naturaleza constitucional, inherente a todo sujeto, que lo
faculta a exigir al Estado, tutela jurisdiccional para un caso concreto. Este
poder determina la obligacin del rgano jurisdiccional de atenderlo, de poner
en marcha el proceso y obtener como resultado, la sentencia.
Es un derecho subjetivo, pblico, abstracto u autnomo, propio de todo sujeto
de derecho, y que tiene por finalidad requerir la tutela jurisdiccional del
Estado a travs de sus rganos respectivos.
2.
JURISDICCIN
Es el poder deber del Estado, previsto para solucionar conflictos
intersubjetivos, controlar las conductas antisociales (faltas o delitos) y
tambin la constitucionalidad normativa, en forma exclusiva y definitiva, a
travs de rganos especializados que aplican el derecho que corresponde al
caso concreto, utilizando su imperio para que sus decisiones se cumplan de
manera ineludible, y promoviendo a travs de ellas una de ellas una sociedad
con paz social en justicia.
Es la funcin que ejerce el Estado por intermedio de los jueces integrantes de
los organismos jurisdiccionales que componen el Poder Judicial, los que,
utilizando el proceso como instrumento, dirimen los conflictos de
trascendencia jurdica o resuelven las incertidumbres jurdicas que les somete
a su conocimiento y decisin.
Jurisdiccin y Administracin
La Administracin es el propio Estado que realiza su actividad de acuerdo con
los intereses que le son confiados, decide en causa propia; la jurisdiccin
resuelve conflictos ajenos, entre particulares, de modo imparcial. No hay en la

Administracin cosa juzgada ya que sus decisiones pueden ser impugnadas
revocadas por la autoridad judicial.
3.
PROCESO
Es un instrumento dado por el ordenamiento jurdico con la finalidad de
resolver un conflicto de intereses o de eliminar una incertidumbre jurdica a
travs de la aplicacin del derecho objetivo al caso concreto.
Conjuntos de actos coordinados que se ejecutan por o ante funcionarios del
rgano jurisdiccional, para obtener, mediante la actuacin de la ley en un
caso concreto, la declaracin, la defensa o la realizacin coactiva de los
derechos que pretendan tener las personas privadas o pblicas, en vista de su
incertidumbre o de su desconocimiento o insatisfaccin o para la
investigacin, prevencin y represin de los delitos y las contravenciones, y
para la tutela del orden jurdico y de la libertad individual y la dignidad de las
personas, en todos los casos.
CLASES DE PROCESOS
3.1.1.
Procesos no contenciosos.- Cuando no existe conflicto de intereses.
3.1.2.
Procesos contenciosos.- Cuando existe conflicto de intereses.
3.1.2.1.
Proceso de cognicin: Es aquel donde el rgano jurisdiccional debe

declarar la existencia o inexistencia del derecho.
3.1.2.2.
Proceso de ejecucin: Es aquel de pretensin insatisfecha, donde ya

existe una relacin jurdica material y el rgano jurisdiccional slo ordena su
actuacin, es decir, busca adecuar lo que es lo que debe ser. En suma estos
procesos tienen por finalidad la ejecucin del derecho preexistente a favor del
accionante.
3.1.2.3.
Procesos cautelares: Es aquel que tiene como propsito asegurar una

prueba o el cumplimiento de la decisin efectiva que se expida en otro
proceso principal, por el peligro que puede significar la demora del trmite de
este proceso.
ANTECEDENTES HISTRICOS
El proceso contencioso administrativo ha transitado por una interesante
evolucin que remonta sus orgenes a las luchas por limitar el poder del
Estado. El origen del proceso contencioso administrativo se encuentra
precisamente en un importante periodo de lucha por la libertad y la

democracia, en un momento en el cual comienza a predicarse la necesidad de
un control del poder del Estado y la de un reconocimiento de los derechos
fundamentales de los ciudadanos.
EL MODELO FRANCES
El modelo del proceso contencioso administrativo francs fue diseado sobre
la base de algunos de los postulados de la Revolucin Francesa y de algunos
de los principios esbozados por los ilustrados de aquella poca.
1.1.
La proclamacin de los principios de legalidad y libertad en la

Revolucin Francesa.
Para descubrir los antecedentes del proceso contencioso administrativo nos
debemos ubicar en la Francia Revolucionaria. Precisamente, la Revolucin
Francesa introdujo al pensamiento poltico occidental dos principios
fundamentales:
El principio de legalidad se encontraba recogido en el artculo 7 de la

Declaracin de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 al establecer
que nadie poda exigir obediencia, sino "en nombre de la ley", dejando de lado
con ello la vieja concepcin del absolutismo conforme a la cual el mando
radicaba en la persona del Rey. De esta manera, "la primaca de la ley
sealaba as la derrota de las tradiciones jurdicas del absolutismo. El Estado
de derecho y el principio de legalidad suponan la reduccin del derecho a la
ley y la exclusin, o por lo menos la sumisin a la ley, de todas las dems
fuentes del derecho"
El principio de libertad se encontraba proclamado en el artculo 2 de la

Declaracin de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 como fin de la
asociacin poltica, proclamndose asimismo en el artculo 4 de dicha
Declaracin que: "La libertad consiste en poder hacer todo lo que no perjudica
a otro; as, el ejercicio de los derechos naturales de cada hombre no tiene
otros lmites que los que aseguran a los otros miembros de la sociedad el
disfrute de esos mismos derechos. Es Los lmites no pueden ser determinados
ms que por la Ley".
Ntese pues, que el artculo de la Declaracin precedentemente citado
constituye el punto de encuentro de los dos principios fundamentales que
constituyeron el aporte de la Revolucin Francesa al pensamiento poltico
occidental, al proclamarse que los lmites de la libertad slo pueden estar
establecidos en la Ley. De ello se sigue que todo acto debe respetar la Ley,
pues esa es la nica forma de brindar una garanta a la libertad. 1
La Legalidad en buena cuenta, significa la sustitucin del gobierno absoluto,
librado al albedro de un solo hombre, por el gobierno de los hombres en
virtud de una ley, y en nombre de la ley. Cabe afirmar, en tal sentido, que la
propia existencia de la Constitucin como la base del Estado en la Francia
revolucionaria, implic un cambio radical, una transformacin de la
concepcin del gobierno, puesto que las autoridades se deben someter a la
ley. La Ley atribuye la competencia, la ley atribuye el poder, pero tambin lo
delimita, lo constrie a un servicio general. As, el artculo 7 de la Declaracin
de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, prescribe que no se puede
exigir obediencia sino en "nombre de la ley", toda vez que hasta entonces el
mando se radicaba en la persona sagrada del Rey, cuya posicin central ser
sustituida por la "soberana de la nacin", artculo 3 del mismo texto, la cual
se expresa como "voluntad general" a travs de las Leyes, tal como lo refiere
el propio artculo 6 de la histrica Declaracin.
El principio de legalidad no es formulado como una construccin abstracta o
carente de contenido, sino que todo lo contrario, la legalidad surge como una
solucin para la necesidad de resguardar el ejercicio de la libertad humana.
As, la Revolucin Francesa impone la idea de que todo funcionario o agente
del gobierno debe actuar en funcin a una competencia, previamente
atribuida por la ley. Esta ley debe pues, proteger el mbito de la libertad del
ciudadano, pues la ley no debe ser instrumento de opresin, sino de libertad.
Pero en adicin a ello, la ley debe pues, fijar los lmites de la libertad
irrestricta, pues lo contrario implicara la aplicacin de las leyes del "estado de
naturaleza" del que hablaba Hobbes, un estado en el cual los seres humanos
aplicaran las leyes de las bestias para conducirse (v.gr. la ley del ms fuerte).
Los principios de legalidad y libertad as dispuestos, con correlacionados
sabiamente por el revolucionario en el artculo de la Declaracin de los
Derechos del Hombre y del Ciudadano: "La libertad consiste en poder hacer
todo lo que no perjudica a otro; as, el ejercicio de los derechos naturales de
cada hombre no tiene otros lmites que los que aseguran a los otros miembros
de la sociedad el disfame de esos mismos derechos. Estos lmites no pueden
ser determinados ms que por la Ley.
Esta construccin del principio de legalidad, con relacin al ejercicio de los
poderes pblicos o de gobierno, sirve de base asimismo para la formulacin
del concepto de "acto arbitrario", que es el acto de un agente pblico que no
1 Priori Posada, Giovanni. Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso
Administrativo, pgs. 10 - 12
est por su competencia o por su contenido legitimado en la Ley.

Nuevamente, la Declaracin de los Derechos del Hombre y de Ciudadano
seala de manera explcita en su artculo 110 que: 'Todo acto ejercido contra
un hombre litera del caso y sin las formas que la ley determine es arbitrario y
tirnico; aqul contra quien se quisiese ejecutar por la violencia tiene derecho
a repelerlo por la fuerza". As, surge otra idea capital: el hombre solamente
puede mandar sobre por los otros hombres hasta donde la ley se lo permita: ir
ms all es ir contra la ley y contra la libertad, derivndose de esta idea los
principios del derecho de resistencia y de la sancin penal contra quienes
expidan rdenes arbitrarias.
Arbitrariedad de los funcionarios es entonces, gobernar fuera de la ley: el
revolucionario as imprimi la idea del gobierno de la ley por encima de la
voluntad del hombre, la ley, expresin de la voluntad general es el paradigma,
el ciudadano no debe obediencia a los dems hombres, sino a la ley. La ley,
como expresin de la voluntad general, fundamenta y legitima al poder, aqul
quien detente el poder, en compensacin de esta asignacin de privilegio,
debe respetar la ley y gobernar de acuerdo a la ley y obedeciendo sus
mandatos, y recordando, sobre todo, que la ley y la libertad de los dems, es
el lmite para sus atribuciones.2
El principio de legalidad por ello, fue enunciado dentro de la Revolucin
Francesa como un instrumento de respeto y garanta de la libertad. Sin
legalidad no hay libertad. Por ello, cualquier acto que suponga una
vulneracin al principio de legalidad es un acto que debe ser repudiado por el
Derecho, pues dicho acto supondra un atentado contra uno de los fines
esenciales de la propia sociedad poltica: la libertad.
Por ello, los principios de legalidad y libertad que surgieron en la Revolucin
Francesa determinaron el surgimiento de un "concepto esencial en la nueva
construccin del Derecho Pblico, el concepto de 'acto arbitrario', que es el
acto de un agente pblico que no est por su competencia o por su contenido
legitimado en la Ley. Dicha nocin de acto arbitrario puede ya encontrarse
en el artculo 11 de la Declaracin de Derechos del Hombre y del Ciudadano
de 1793: "Todo acto ejercido contra un hombre fuera del caso y sin las formas
que la Ley determine es arbitrario y tirnico; aqul contra quien se
pretendiese ejecutar por la violencia tiene derecho a repelerlo por la fuerza".
Esos principios de legalidad y de libertad son dos antecedentes
fundamentales para el surgimiento del proceso contencioso administrativo,
pues es evidente que ante el surgimiento del concepto de "acto arbitrario" se
haca necesario crear un mecanismo que lo eliminara.
2 Huapaya Tapia, Ramn. Tratado del Proceso Contencioso Administrativo,
pgs. 247 - 249
Asimismo, al proclamar la libertad como uno de los fundamentos del nuevo

rgimen deban disearse mecanismos que procuraran una tutela efectiva de
dicho derecho fundamental, mecanismo de tutela que deba coincidir con
aquel destinado a la eliminacin de los actos arbitrarios, pues slo el respeto
a la legalidad era garanta de respeto a la libertad.
LA SEPARACIN DE PODERES
El principio de la separacin de poderes fue enunciado a principios del siglo
XVIII por Montesquieu como expresin del liberalismo francs. El referido
principio se plante "sobre la base de que la libertad es el derecho de hacer
todo lo que las leyes permitan, pero cuando se reunan el poder legislativo y
el ejecutivo en una misma persona o cuerpo, no habra libertad, ni tampoco
libertad cuando el poder de juzgar no estaba separado del poder legislativo y
del ejecutivo"
Dicho principio fue plasmado en el artculo 16 de la Declaracin de Derechos
del Hombre y del Ciudadano de 1789, conforme al cual: "La sociedad donde
no est asegurada la garanta de los derechos y la separacin de los poderes
no tiene Constitucin". Sin embargo, a pesar de los postulados formulados por
Montesquieu, la Revolucin Francesa tuvo una interpretacin particular de
dicho principio, privilegiando la separacin de los poderes antes que el control
y cooperacin entre ellos.
En efecto, durante la ltima fase del Antiguo Rgimen, el Poder Judicial identificado con el estamento de la nobleza haba cumplido un importante
papel en la Administracin del Rey, lo que determin que todo el sistema
jurdico diseado por la Revolucin se basara en una sobrevaloracin de la ley
y en una subevaluacin del rol del Juez.
Con dicho antecedente, se comenz a plasmar, a nivel legislativo, la gran
desconfianza que tuvo la Revolucin Francesa en la figura de Juez.
Siendo ello as, la Revolucin Francesa tuvo una propia interpretacin del
principio de separacin de poderes que se ve reflejada en la Ley 1624 de
agosto de 1790 cuando se dispona que: "Las funciones judiciales son y han
de permanecer siempre separadas de las funciones administrativas. Los
jueces no podrn, bajo pena de prevaricacin, perturbar de cualquier manera
las operaciones de los cuerpos administrativos, ni emplazar ante ellos a los
administradores por razn de sus funciones". Sin embargo, dicha disposicin
no fue suficiente sino que lo ms importante fue "esa alta prohibicin a los
jueces (de cualquier orden) de penetrar en el sagrado de la Administracin,

[con lo cual una accin judicial stricto sensu para precisar la legalidad o la
arbitrariedad de una actuacin de la Administracin se hizo imposible".
Con ello, la furia del principio de la separacin de poderes que dio la
Revolucin Francesa demostraba que para los franceses era absolutamente
trascendente limitar cualquier intervencin jurisdiccional en el mbito de la
Administracin.
El principio de separacin de poderes elaborado por la Revolucin Francesa
tena por finalidad proteger a la Administracin ante cualquier intromisin del
poder Judicial, con lo cual el sistema de control francs de los actos
administrativos
se
encontr
fuertemente
influenciado
por
dicha
interpretacin. De ah que, para la Revolucin Francesa, el control de los actos
administrativos era mejor no confiarlo al Poder Judicial, y adems deba estar
absolutamente restringido. 3
La separacin de poderes, es un principio tributario de las ideas de
MONTESQUIEAU, especficamente contenidas en 'su famoso escrito "El
espritu de las leyes". Sus ideas se resumen fundamentalmente en la idea de
eliminar la concentracin del poder en una sola persona, para lo cual era
necesario configurar una nueva organizacin del poder, descentralizada en
tres grandes poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial, independientes entre s,
pero depositarios cada uno de las funciones que integran el principio de
unidad del poder.
Teniendo en claro que dentro de la separacin de poderes, el Ejecutivo aplica
las normas y ejecuta las acciones del gobierno y el mantenimiento del orden
pblico y la seguridad, mientras que el Legislativo propone y aprueba las
leyes, los revolucionarios, aplicando las enseanzas de MONTESQUIEAU,
pretendieron confiar al Poder Judicial la posibilidad de administrar justicia a las
contiendas mediante una organizacin de Tribunales ordinarios.4
El sistema francs de control de los actos arbitrarios
Esa necesidad de control de los actos arbitrarios de la Administracin que, por
su naturaleza, afectan o amenazan la libertad de los administrados; y la
prohibicin a los rganos jurisdiccionales de interferir en el ejercicio de la
funcin administrativa determinaron que se creara en Francia un sistema
pg. 250
peculiar de control
administrativo" .
de
la
Administracin
denominado
"contencioso
De esta forma, la Constitucin napolenica del ao VIII cre el Consejo de

Estado para resolver todos los problemas que se susciten en materia
administrativa, el mismo que tendra como competencia resolver:
En un primer momento, las reclamaciones ante la Administracin basadas

en derechos patrimoniales y,
En un segundo momento, las quejas de los ciudadanos que se sintieran

agraviados por cualquier ilegalidad de la actuacin administrativa.
Luego, la competencia del Consejo de Estado se ampli para resolver las

peticiones de anulacin de los actos administrativos en los que se
denunciaran vicios de ilegalidad.
Todo el sistema contencioso administrativo anteriormente descrito se
sustentaba en la idea que "juzgar a la Administracin sigue siendo
administrar". Es por ello que dicho sistema supone que los rganos de
revisin de los actos administrativos ilegales no pertenecen al Poder Judicial,
sino a la Administracin, aunque se garantice la independencia de sta. Pero,
adems, debe advertirse que dicho sistema se restringe al control de
legalidad de los actos administrativos.
Es decir, en el sistema del proceso contencioso administrativo francs, lo que
predomina es el control de legalidad del acto administrativo, antes que la
efectiva tutela de las situaciones jurdicas de los ciudadanos que pudieran
haberse visto afectadas.
2.
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN ESPAA

Durante el siglo XIX el sistema espaol recibi una fuerte influencia del
sistema francs del proceso contencioso administrativo. De esta forma, al
igual que en el sistema francs, en Espaa se proclam, por un lado, el
respeto de los principios de legalidad y libertad; pero encomendando la
funcin de control de los actos administrativos a rganos no jurisdiccionales.
De esta forma, la procedencia del proceso contencioso administrativo se
estableci a travs de un "sistema de lista" sealndose la relacin de
materias que eran objeto de revisin por el contencioso, el que a su vez, era
entendido como una especie de segunda instancia con relacin a la
administrativa.
Posteriormente, la revolucin liberal que imper en Espaa determin que el

contencioso administrativo pase a ser conocido por los tribunales ordinarios.
Sin embargo, aquello no dur mucho tiempo. En efecto, en 1888 se dict una
ley que opt por un sistema armnico de control de los actos administrativos,
y as, entre las dos opciones (control jurisdiccional o control administrativo),
decidi por constituir "rganos jurisdiccionales con jurisdiccin delegada pero
en cuya composicin entran a la par personal judicial y personal
administrativo".
Asimismo, se modific el sistema de lista, por una clusula general, que
permita la tutela contenciosa administrativa ante cualquier acto
administrativo. Sin embargo, a pesar que dicho sistema tuvo una clusula
general, se excluyeron de dicho control los actos administrativos que
lesionaran los intereses legtimos, los actos administrativos discrecionales y
los actos polticos.
Luego de la guerra civil espaola, poca en la cual se suspendi el
contencioso administrativo, se dict la Ley del 27 de diciembre de 1956, la
cual, entre otras caractersticas, determin la jurisdiccionalizacin total y
definitiva del contencioso administrativo, manteniendo el sistema de clusula
general.
Posteriormente, y ya vigente la Constitucin de 1978, se dict la nueva Ley
del proceso contencioso administrativo en Espaa en 1998, la misma que,
bajo la inspiracin del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva previsto en la
Constitucin, abandon el viejo esquema del contencioso administrativo
francs estableciendo que compete a la funcin jurisdiccional el conocimiento
del proceso contencioso administrativo. Asimismo, concibi un proceso
contencioso administrativo que no slo pretende la revisin de un acto
administrativo es decir, no slo propugna la anulacin del acto, sino la
efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados.
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN EL PER

En el Per el antecedente del proceso contencioso administrativo puede ser
ubicado en la Constitucin de 1867, cuyo artculo 130 estableca que: "La ley
determinar la organizacin de los Tribunales contenciosos - administrativos,
y lo relativo al nombramiento de sus miembros".
Posteriormente, el anteproyecto de Constitucin elaborado por la Comisin
Villarn propuso asignarle al Poder Judicial la resolucin de los "recursos
contencioso administrativos" para lo cual se haca necesario agotar la va

administrativa. Como vemos, con dicho Proyecto se apostaba por una
jurisdiccionalizacin del control de la Administracin Pblica. Sin embargo,
dicha propuesta no fue recogida en la Constitucin de 1933.
Hubo que esperar varios aos para que recin se consagre, al menos a nivel
legislativo, el proceso contencioso administrativo. Y fue recin la Ley Orgnica
del Poder Judicial de 1963 la que, en su artculo 12, consagr con carcter
general, la posibilidad de cuestionar ante el Poder Judicial los actos de la
Administracin Pblica.
Sin embargo, el hito ms importante dentro del desarrollo del proceso
contencioso administrativo se encuentra constituido por la Constitucin de
1979 la que, en su artculo 240 estableci que "las acciones contencioso
administrativas" podan interponerse "contra cualquier acto o resolucin que
causa estado".
Existiendo un marco constitucional que facilitaba el desarrollo a nivel
legislativo del proceso contencioso administrativo ste se dio casi 15 aos
despus. Y paradjicamente tuvo que ser el propio Poder Ejecutivo, ante dicha
omisin legislativa, quien dicte una regulacin sobre el proceso contencioso
administrativo (D.S. 03790-TR). Es decir, el propio ente controlador tuvo que
dictar las normas que regulen su forma de control, pues el Parlamento no lo
hizo.
Posteriormente, se dict la Ley Orgnica del Poder Judicial de 1991 la que
regul el proceso contencioso administrativo. Sin embargo, dicha norma tuvo
una efmera existencia pues, dicho captulo fue prontamente derogado por el
Decreto Legislativo 767.
Luego, fue el Cdigo Procesal Civil de 1993 el que regul el proceso
contencioso administrativo, bajo la designacin "impugnacin de acto o
resolucin administrativa".
Finalmente, mediante R.M. 174-2000-JUS se cre una Comisin a la que se le
encarg elaborar un Proyecto de Ley que regule el proceso contencioso
administrativa. Dicha Comisin concluy su labor, y el 05 de julio de 2001 fue
pre publicado el Proyecto de Ley del proceso contencioso administrativo.
Posteriormente, dicho Proyecto fue adoptado por la Comisin de Justicia del
Congreso de la Repblica y luego aprobado, con algunas modificaciones, por
el pleno del Congreso de la Repblica. Luego de su promulgacin la Ley del
Proceso Contencioso Administrativo (Ley 27584) fue publicada en el Diario

Oficial El Peruano, el 7 de diciembre de 2001.5
LOS FUNDAMENTOS DEL PROCESO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO
El proceso contencioso administrativo es un instrumento que se encuentra
ntimamente ligado a la tutela de principios fundamentales del ordenamiento
jurdico, es por ello que los fundamentos en los que descansa dicho proceso
son de naturaleza constitucional.
En ese sentido, podemos decir que el proceso contencioso administrativo
tiene los siguientes fundamentos:
EL ESTADO CONSTITUCIONAL Y EL PRINCIPIO DE
CONSTITUCIONALIDAD.
Pues conforme al l todos los actos dentro de un Estado deben estar
conformes y sometidos a lo dispuesto por la Constitucin. De esta forma,
cualquier acto administrativo dictado en contravencin de la Constitucin
debe ser eliminado del mundo jurdico.
Durante el siglo XX se exige fuertemente la necesidad de adecuacin de la ley
a la Constitucin. Ante ello, "la ley, un tiempo medida exclusiva de todas las
cosas en el mbito del derecho, cede as el paso a la Constitucin y se
convierte ella misma en objeto de medicin. Es destronada a favor de una
instancia ms alta", surgiendo as entonces el principio de constitucionalidad.
El principio de constitucionalidad es el que somete ahora a la Administracin,
a los jueces y a los ciudadanos.
LOS DERECHOS FUNDAMENTALES

Sin duda, el reconocimiento de los derechos fundamentales es uno de los
fundamentos sobre los que reposa el proceso contencioso administrativo. En
efecto, "los derechos fundamentales son la expresin de un ordenamiento
libre ya realizado, y al mismo tiempo son el presupuesto para que este
ordenamiento se reconstituya continuamente a travs del ejercicio individual
de las libertades por parte de todos".
Para establecer la trascendencia de los derechos fundamentales en el proceso

contencioso administrativo debe tenerse presente que los derechos
fundamentales tienen una doble naturaleza:
Por un lado desarrollan una funcin en el plano subjetivo actuando como

garantas del individuo;
y por otro, desarrollan una funcin en el plano objetivo asumiendo una

dimensin institucional a partir de la cual su contenido debe estar en funcin
de la consecucin de los fines y valores constitucionalmente proclamados.
De ah que: "Este doble carcter de los derechos fundamentales caracteriza
su esencia. Ambos aspectos, el de derecho individual y el institucional, forman
en su conjunto el derecho fundamental. Se refuerzan recprocamente.
Con ello entonces, cualquier acto derivado del Estado que pretenda vulnerar
los derechos fundamentales supondr, al mismo tiempo, un acto que lesione
una garanta individual y los fundamentos del Estado constitucional, los
propios valores que inspiran a la colectividad. Sin perjuicio de ello, debe
tambin tenerse en cuenta el hecho que en el mbito del derecho
constitucional no slo se ubican derechos de naturaleza individual, sino
tambin aquellos colectivos y difusos, lo que supone una ampliacin en el
mbito de tutela que brinda el proceso contencioso administrativo.
LA NECESIDAD DE CONTROL ENTRE LOS DIVERSOS

RGANOS DEL ESTADO.
El reconocimiento de determinados derechos de los ciudadanos como
fundamentales trae, como inmediata consecuencia, la necesidad de controlar
el poder que ejerce el Estado. En ese sentido, "La libertad de los destinatarios
del poder slo quedar garantizada cuando se controle debidamente el
ejercicio del poder llevado a cabo por sus detentadores", y en eso consiste
precisamente el fundamento de un Estado democrtico constitucional.
Ahora bien, dentro de la teora del sistema de control constitucional de
Loewenstein, los controles pueden ser de dos tipos:
1.Los controles intraorgnicos.- se presentan cuando las instituciones de
control operan dentro de la organizacin de un solo detentador de poder.
2. Los controles interorgnicos.- se presentan cuando las instituciones de
control son diversos de tentadores de poder que cooperan en la gestin
estatal.
El proceso contencioso administrativo se ofrece como el instrumento que

permite el control interorgnico que ejerce el Poder Judicial sobre la
Administracin a fin de garantizar el respeto del principio de
constitucionalidad como base del respeto de los derechos fundamentales. 6
EL DERECHO A LA TUTELA JURISDICCIONAL EFECTIVA.
La tutela jurisdiccional efectiva es un derecho constitucional de naturaleza
procesal en virtud del cual toda persona o sujeto justificable puede acceder a
los rganos jurisdiccionales. En un sentido extensivo, la tutela jurisdiccional
efectiva permite tambin que lo que ha sido decidido judicialmente mediante
una sentencia, resulte eficazmente cumplido. En otras palabras, con la tutela
judicial efectiva no solo se persigue asegurar la participacin o acceso del
justificable a los diversos mecanismos (procesos) que habilita el ordenamiento
dentro de los supuestos establecidos para cada tipo de pretensin, sino que
busca garantizar, que, tras el resultado obtenido, pueda verse este ltimo
materializado con una mnima y sensata dosis de eficacia.
El maestro mexicano Jos Ovalle Favela sostiene: podemos definir este
derecho a la tutela jurisdiccional, como el derecho pblico subjetivo que toda
persona tiene para acceder tribunales independientes e imparciales con el fin
de plantear una pretensin o defenderse de ella, a travs de un proceso justo
y razonable en el que se respeten los derechos que corresponden a las partes,
as como para que dichos tribunales emitan una decisin jurisdiccional. 7
El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva es el derecho que tiene todo
sujeto de derecho de acceder a un rgano jurisdiccional para solicitar tutela
de una situacin jurdica que se alega que est siendo vulnerada o
amenazada a travs de un proceso dotado de las mnimas garantas, luego
del cual se expedir una resolucin fundada en derecho con posibilidad de
ejecucin. 8
El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva despliega sus efectos en tres
momentos distintos:
7 Anacleto Guerrero, Vctor. Gua de Procedimientos Administrativos y
Proceso Contencioso Administrativo, pg. 967
Administrativo, pg. 27
Antes del proceso (acceso a la jurisdiccin), durante el proceso (debido

proceso) y despus del proceso (efectividad de las sentencias):
a) Acceso a la jurisdiccin: A travs de la necesaria adecuacin del
requisito constitucional de "causar estado" (o de agotar las vas
administrativas) a los alcances del derecho a la tutela judicial efectiva, y en
particular a los postulados del principio "pro actione". En realidad, la
Constitucin debe ser correctamente interpretada a fin de que, cuando se
trate de impugnacin de actos o declaraciones administrativas, debe agotarse
la va administrativa, puesto que es una exigencia consustancial a la
existencia de los procedimientos administrativos (sobre todo en el marco de
los procedimientos contenciosos o trilaterales). Sin embargo, cuando la
Administracin acte fuera del Derecho (sea por inactividad o por vas de
hecho), esta regla no ser aplicada, precisamente porque en estos casos, la
Administracin rompe el cauce procedimental y acta fuera del orden jurdico,
hecho que no puede ser subsanado sino en la va judicial.
b) Debido proceso: La LPCA estatuye una nueva y amplia regulacin del
objeto del proceso. Asimismo, innova en temas tales como la regulacin de las
vas procedimentales, la prueba (salvo excepciones) y en la regulacin de los
efectos de las sentencias.
c) Efectividad de las sentencias: La LPCA establece un completo elenco
cautelar e innova en la regulacin de la ejecucin de las sentencias
contencioso-administrativas. 9
El derecho constitucional a la tutela jurisdiccional efectiva es un derecho
exigible en todo tipo de proceso, la explicacin de la trascendencia del
derecho a la tutela jurisdiccional efectiva dentro del proceso contencioso
administrativo es totalmente distinta a aquella que se debiera brindar para el
proceso civil.
Una vez que el ordenamiento jurdico ha establecido que un inters es digno
de tutela concede al titular del mismo una situacin jurdica de ventaja. Pero
dicha tutela que es declarada de manera abstracta y general por el derecho
objetivo slo podr encontrar efectividad en la medida que el Estado disee
medios para que se proteja plenamente dicha situacin jurdica de ventaja en
caso se vea lesionada o amenazada por un acto de la Administracin. De esta
manera, si el particular alega que la Administracin amenaza o lesiona una
situacin jurdica subjetiva de la cual es titular, podr acudir a los rganos
jurisdiccionales con la finalidad de solicitar tutela a travs del seguimiento de
pg. 69 - 70
un proceso judicial dotado de las mnimas garantas, luego del cual se dictar
una sentencia fundada en derecho y con posibilidad de ejecucin.
Slo as hay una verdadera y efectiva tutela de las situaciones jurdicas de las
cuales son titulares los sujetos. Y en eso precisamente consiste el derecho a la
tutela jurisdiccional efectiva.
De esta manera, el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva procura
garantizar que los ciudadanos puedan contar con una efectiva tutela de los
derechos e intereses de los cuales son titulares.10
LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO:
CONFIGURACIN
A continuacin procederemos a citar algunas reflexiones y/o apuntes diversos
autores en relacin a la configuracin de lo contencioso administrativo:
A.
POSICIN DE JUAN FRANCISCO LINARES.
entendemos por lo contencioso administrativo el sector del Derecho

Administrativo Y procesal que concierne a situaciones contenciosas de la que
es parte el Estado y que se rige, en su fondo, principalmente por las normas
de Derecho Administrativo, Fiscal o Financiero.
B.
POSICIN DE GONZLEZ PREZ.
a)
Lo contencioso administrativo como litigio administrativo.- proceso

contencioso administrativo es entendida como litigio o contienda en el que
interviene la Administracin como Poder pblico.
b)
La accin contencioso administrativo como accin administrativa.- es la
potestad de dirigirse a los rganos jurisdiccionales solicitando la reforma de
un acto administrativo.
c)
Lo contencioso administrativo como pretensin procesal administrativa.es la declaracin de voluntad por la que se solicita de tales rganos la reforma
de un acto administrativo.
d)
Lo contencioso administrativo como institucin destinada al examen de
las pretensiones administrativas.- como la institucin de satisfaccin de las
pretensiones fundadas en normas jurdicos administrativas.
C.
POSICIN DE NAVA NEGRETE.

Se destacan dos grandes directrices o puntos de vista:
a)
El sustantivo.- se concibe al proceso contencioso administrativo como una

contienda o litigio, un conflicto o una controversia suscitada entre los
particulares y la Administracin Pblica con motivos de actos de esta ltima
que lesionaban los derechos de aquellos.
b)
Procesal o adjetiva.- no fijan lo que es sino que aportan una caracterstica

de l que quienes lo consideran como accin o reclamacin procesal. Con esto
slo se da a conocer que el impugnador en la va jurisdiccional de un acto de
la Administracin Pblica, est ejercitando un derecho de accin.
Nava Negrete concluye diciendo que: el contencioso administrativo aparece
como un proceso administrativo promovido por los administrados o la
Administracin Pblica y contra actos de esta ltima ante rganos
jurisdiccionales. Luego es juicio y contienda administrativa, defensa de los
derechos e intereses de los particulares y control jurisdiccional de los actos
administrativos. De l conoce latu sensu la jurisdiccin administrativa, sean
tribunales administrativos o poder judicial.
D.
POSICIN DE DROMI.
a)
En sentido amplio; por proceso administrativo entendemos el medio por el

cual se controla jurisdiccionalmente a la Administracin, para dar satisfaccin
jurdica a las pretensiones de los administrados, afectados en sus derechos
por el obrar pblico ilegtimo.
b)
En sentido restringido; por proceso administrativo se entiende slo el
llamado contencioso administrativo, es decir el medio para dar satisfaccin
jurdica a los derechos subjetivos de los administrados afectados por
autoridad administrativa o en ejercicio de la funcin administrativa.
Dromi seala, adems, lo siguiente:
El particular afectado por un acto administrativo recurre contra l
administrativamente, y agotada esa va, puede acceder a la va judicial,
interponiendo una accin.
De la sede administrativa a la sede judicial no hay recursos sino acciones,
pues n o se trata de una simple revisin de lo actuado sino de la jurisdiccin
plena del tribunal para revisar, para repasar en todo su alcance y plenitud el
acto administrativo cuestionado o impugnado.
E.
POSICIN DE HAURIOU.
Hauriou sostiene que lo contencioso administrativo es el conjunto de reglas
relativas a los litigios organizados que suscita la actividad de la
administraciones pblicas.
F.
POSICIN DE JULIO PRAT.

Habr proceso contencioso administrativo cuando estamos ante un litigio o
una controversia que se dirime mediante la aplicacin de normas de derecho
administrativo y que una de las parte es la administracin pblica, atacando o
defendiendo su actividad jurdica propiamente administrativa.
G.
POSICIN DE CASARINO VITERBO.

Esta reclamacin que formula el particular ante el poder judicial o ante otros
organismos, segn lo establecido en las propias leyes internas de cada pas,
por actos de imperio de la Administracin ilegales o abusivos, es lo que se
llama proceso contencioso administrativo.
H.
POSICIN DE SANTAMARA.
Santamara califica a lo contencioso administrativo como la reclamacin que
se interpone despus de apurada la va gubernativa contra una resolucin
dictada por la administracin pblica, en virtud de sus facultades regladas, y
en la cual vulnera un derecho de carcter administrativo, establecido
anteriormente en favor del reclamante por una ley, un reglamento u otro
precepto normativo.
I.
POSICIN DE GABINO FRAGA.

Gabino Fraga concibe al proceso contencioso administrativo desde dos
ngulos:
a)
ngulo formal, cuando existen rganos especializados, se habla de los

tribunales administrativos.
b)
ngulo material, habr contencioso administrativo cuando exista una
controversia entre el particular afectado y la administracin, en razn de una
acto realizado por la propia administracin.
J.
POSICIN DE TINOCO RICHTER.

Segn Tinoco Richter:
El concepto de lo contencioso administrativo puede definirse desde dos
puntos de vista:
a)
Formal.- lo contencioso administrativo se define en razn de la

existencia de rganos competentes para conocer las controversias que
provoca la actuacin administrativa, cuando dichos rganos constituyen
rganos especiales llamados tribunales administrativos.
b)
K.
Material.- existe lo contencioso administrativo cuando hay una

controversia, plenamente regulada por la ley, entre la administracin y un
particular afectado.
POSICIN DE GASCN Y MARN.
Lo contencioso administrativo es la contienda administrativa entabla entre
la administracin y los particulares, en la que se discute la eficacia jurdico
legal de una resolucin administrativa que ha causado estado.
L.
POSICIN DE SERRA ROJAS.

El proceso contencioso administrativo es el juicio o recurso que se sigue en
uno sistemas ante los tribunales judiciales y en otros ante tribunales
administrativos autnomos, sobre pretensiones fundadas en preceptos de
derecho administrativo que se litigan entre particulares y la administracin
pblica, por los actos ilegales de est que lesionan sus derechos.
Serra Rojas agrega que el contencioso administrativo:
En lo general significa un sistema de garantas que el estado reconoce a los
particulares en sus relaciones con la administracin.
En lo particular significa el recurso, accin o litigio suscitado entre un
particular y la administracin, a consecuencia de un derecho violado.
M.
POSICIN DE QUIROZ ACOSTA.

El proceso contencioso administrativo es el examen jurisdiccional de los actos
administrativos; por lo que los actos de la administracin pblica que no sean
administrativos deben ser atacados por otra va.
N.
POSICIN DE JULIO PALACIOS.

El proceso contencioso administrativo es aquella especial situacin de
conflicto jurdico entre un particular y el poder administrador, o entre ste y
un ente autnomo, provocado por la violacin que realiza el poder
administrador de una norma jurdica que concede al particular o al ente, un
derecho subjetivo.
O.
POSICIN DE ALVAREZ TABO.

Para Alvarez Tabo, el proceso contencioso administrativo es el instrumento
procesal que sirve para someter a la fiscalizacin de rganos independientes
toda actividad administrativa a fin de eliminar de ella cualquier agravio al
inters general o particular.
P.
POSICIN DE ESCUDERO CRDENAS.

Proceso administrativo podra definirse como una sucesin de actos que se
realizan mediante la intervencin de un rgano de la jurisdiccin tendentes al
establecimiento del derecho en el conflicto jurdico que crea el acto de la
autoridad administrativa, al vulnerar derechos subjetivos o agraviar intereses
legtimos de algn particular, por haber infringido aqulla, en el ejercicio de
su funcin material la norma legal que regla su actividad y a la vez protege
tales derechos o intereses.
Q.
POSICIN DE POSADA.
Posada considera al recurso contencioso administrativo como el medio
jurdico por el que se puede obligar al estado a la Administracin,
concretamente a someter al juez, especialmente competente, aquellos actos
que por reunir las condiciones exigidas por la ley dan lugar a litigio de
carcter contencioso administrativo, que termina por sentencia que la
administracin debe acatar y cumplir, salvo lo que en contario se disponga
por la ley misma.
R.
POSICIN DE CASTEJN PAZ Y RODRGUEZ ROMN

Es un autntico juicio o proceso entre partes, en el que se examinan por el
rgano jurisdiccional, que como tal interviene, las pretensiones que deduzca
la actora por razn de un acto administrativo. 11
DEFINICIN DEL PROCESO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO
El proceso es una relacin jurdica de derecho pblico que se instaura cuando
un sujeto de derecho acude al rgano jurisdiccional en busca de tutela
jurdica. De esta manera, el proceso se inicia con el ejercicio del derecho de
accin por parte de un sujeto de derecho, mediante el cual solicita al Estado
el ejercicio de la funcin jurisdiccional. Este proceso se desarrolla a travs de
un conjunto dialctico de actos.
11 Hinostroza Minguez, Alberto. Proceso Contencioso Administrativo, pgs.

247 - 267
Siendo ello as, el proceso contencioso administrativo ser el instrumento a

travs del cual los particulares pueden, en ejercicio de su derecho de accin,
solicitar tutela jurisdiccional frente a una actuacin de la Administracin
Pblica. Pero debe tenerse en cuenta que, en virtud del derecho a la tutela
jurisdiccional efectiva, la pretensin que dirija el particular contra la
Administracin tendr como finalidad no slo revisar la legalidad del acto
administrativo - como era en el antiguo sistema francs - declarando su
validez e invalidez, sino que el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva
determina que el particular pueda plantear una pretensin solicitando una
efectiva tutela a la situacin jurdica subjetiva que alega que le ha sido
vulnerada o que le est siendo amenazada.12
Segn el doctor SANTA MARA DE PAREDES, el proceso contencioso
administrativo no viene a ser sino el reclamo o accin judicial que se
interpone agotada la va administrativa, para poner fin a la negacin o
limitacin del derecho establecido a favor del demandante por una ley o
disposicin administrativa.
Segn JOS BARTRA CAVERO, puede definirse como el reclamo o Accin
judicial que se interpone agotada la Va Administrativa para revertir la
vulneracin a un derecho establecido a favor del demandante por una ley o
una disposicin administrativa.
Contencioso viene del latn CONTENDERE, CUN que significa con, y
TENDERE que significa luchar, resistir, lidiar, disputar, cuestionar. 13
FINALIDAD DEL PROCESO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO
El proceso contencioso administrativo se presenta como un medio a travs del
cual el Poder Judicial controla la constitucionalidad y la legalidad de la
actuacin administrativa.
Conforme a lo establecido en el artculo 1 de dicha Ley, el proceso
contencioso administrativo tiene por "finalidad el control jurdico por el Poder
Judicial de las actuaciones de la Administracin Pblica sujetas al derecho

13 Cervantes Anaya, Dante. Manual de Derecho Administrativo, pg. 693
administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los

administrados. 14
La accin contenciosa administrativa prevista en la Constitucin busca
garantizar al administrado el adecuado respeto y reconocimiento de sus
derechos por la administracin, controlando cualquier exceso de sta en el
ejercicio del ius imperium. (Casacin Nro. 1518-2006/lima publicada en el
Diario Oficial El Peruano el 29-02-2008, pgs. 21614-21615) 15
La jurisdiccin contenciosa administrativa tiene por objeto la creacin de un
medio tcnico-jurdico para el control de los rganos administrativos por el
rgano jurisdiccional y lograr as la defensa del orden jurdico contra los
abusos y desviaciones, y secundariamente para la solucin de conflictos
surgidos entre los particulares y la administracin, con motivo de la lesin
sufrida por aquellos a consecuencia de tales abusos y desviaciones del poder
o la no prestacin del servicio pblico que la ley otorga. Lo fundamental es
que la administracin responda ante los tribunales por sus actos. Es as que
siendo la decisin administrativa adversa a los legtimos intereses o derechos
del ciudadano, a ste no le queda sino impugnarla judicialmente, a fin de
revertir la injusta situacin. Se enfrenta a la administracin por haber
lesionado o negado su derecho, arbitraria o errneamente, por que dicha
actividad no debe subsistir, restablecindose el equilibrio perdido o
propendiendo al restablecimiento del derecho injustificadamente vulnerado,
por exceso de poder, ilegtimamente desarrollado.
El proceso contencioso-administrativo busca asegurar el mantenimiento del
orden pblico al imponer a la Administracin conducirse dentro del respeto a
las reglas jurdicas reguladoras del ejercicio de sus facultades y prerrogativas
y permitir a los afectados por la actuacin pblica a oponerse.16
PRINCIPIOS DEL PROCESO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO
15 Hinostroza Minguez, Alberto. Proceso Contencioso Administrativo, pg.
270
Los principios (primum caput) son los lineamientos preferentes del Derecho a
los cuales la disciplina jurdica les otorga tres funciones: una funcin
interpretativa, integradora y creativa.
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DENTRO DEL DERECHO
PROCESAL Y SUS DIFERENCIAS CON EL PROCESO CIVIL.
Para poder establecer los principios del proceso contencioso administrativo,
deben tenerse presente dos presupuestos:
a)
El proceso contencioso administrativo es un proceso, y como tal comparte

todos los principios comunes que inspiran a todos los procesos.
b)
El proceso contencioso administrativo tiene una propia identidad frente al

proceso civil, y no deben confundirse.
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

COMO PROCESO
En efecto, el proceso contencioso administrativo es un proceso pues es un
instrumento por medio del cual se despliega la funcin jurisdiccional del
Estado. De esta manera, cuando un ciudadano acude al Poder Judicial
planteando una demanda contencioso administrativa, formula una pretensin
ante el rgano jurisdiccional para que ste brinde una efectiva tutela a una
situacin jurdica subjetiva que ha sido lesionada o que viene siendo
amenazada por una actuacin ilegal o inconstitucional de la Administracin
realizada en ejercicio de la funcin administrativa. Ante ello, el Poder Judicial
notificar a la Administracin Pblica para que ejerza su defensa,
posteriormente se actuarn las pruebas, luego de lo cual se expedir una
resolucin imparcial que adquirir la calidad de cosa juzgada.
El contencioso administrativo es pues, un proceso, y como tal su estudio
corresponde al derecho procesal.
Siendo ello as, al proceso contencioso administrativo le son aplicables todos
los principios comunes que rigen a los procesos en general.
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO TIENE UNA PROPIA
IDENTIDAD FRENTE AL PROCESO CIVIL, Y NO DEBEN CONFUNDIRSE
En efecto, la naturaleza de los conflictos que son materia del proceso

contencioso administrativo es sustancialmente distinta a la naturaleza de los
conflictos que son materia de un proceso civil.
Para
poder
comprender
dicha
diferencia
han
sido
elaboradas
fundamentalmente dos teoras, las cuales son complementarias entre s:
a)
La teora de la sujecin o subordinacin, en la que se seala que en

los procesos contenciosos administrativos existe una desigualdad natural,
pues uno de los sujetos del conflicto es el Estado, lo que en el proceso civil los
particulares involucrados se encuentran en un plano de igualdad jurdica, no
existiendo subordinacin pblica entre ellos.
Conforme a dicha teora, mientras en los conflictos de derecho administrativo
existe una desigualdad natural pues uno de los sujetos del conflicto es el
Estado quien acta en ejercicio de una funcin estatal como es la
administrativa (en ocasin de cuyo ejercicio precisamente ha surgido el
conflicto de intereses o la incertidumbre jurdica que se quiere resolver) lo que
determina una relacin de subordinacin entre los sujetos del conflicto; en los
conflictos de derecho civil los particulares involucrados se encuentran en un
plano de igualdad jurdica, pues no existe relacin de subordinacin pblica
entre ellos.
b)
La teora del sujeto por lo que dentro de un conflicto de naturaleza

administrativa, la actividad de uno de los sujetos del conflicto se sujeta a una
norma que no obliga o faculta a cualquier persona, sino necesariamente a un
sujeto, que es portador de la autoridad soberana, en el proceso civil los
sujetos surgen en virtud de actividades que pueden ser realizadas por
cualquiera.
Conforme a dicha teora, dentro de un conflicto de naturaleza administrativa,
la actividad de uno de los sujetos del conflicto se sujeta a una norma que no
obliga o faculta a cualquier persona, sino necesariamente a un sujeto, que es
portador de la autoridad soberana (la Administracin). En los conflictos de
naturaleza civil, en cambio, stos surgen en virtud de actividades que pueden
ser realizadas por cualquiera.
Las diferencias entre el proceso contencioso administrativo y el
proceso civil son las siguientes:
1)
Dentro del conflicto que da origen al proceso contencioso administrativo

interviene la Administracin Pblica en uso de las prerrogativas propias del
derecho administrativo.
2)
En el proceso contencioso administrativo interviene la Administracin

Pblica frente a una pretensin planteada contra o por ella basada en una
actuacin sustentada en el derecho administrativo.
3)
Antes del inicio del proceso contencioso administrativo ha existido un

intento legtimo por resolver un determinado asunto a travs de la autotutela.
Es por ello que, si bien el proceso contencioso administrativo debe ser objeto
de estudio del derecho procesal, su especificidad respecto al proceso civil
determina que su regulacin y conduccin no deban seguir los mismos
lineamientos que el proceso civil, lo que ha determinado el surgimiento de
una nueva rama del derecho procesal, esto es, el derecho procesal
administrativo.17
LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO PROCESAL

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
1.1.
APLICABLES
AL
Principio de exclusividad de la funcin jurisdiccional.

El principio de exclusividad de funcin jurisdiccional establece que slo los
rganos dotados de funcin jurisdiccional por la Constitucin pueden
ejercerla. Siendo ello as, no es posible que ningn otro rgano pueda tener la
facultad de decidir acerca de un conflicto de intereses y de una Incertidumbre
jurdica por medio de una decisin que adquiera la calidad de cosa juzgada.
Ante ello, es una garanta de los ciudadanos el que los actos de la
Administracin que amenacen o lesionen una situacin jurdica de la cual son
titulares puedan ser revisados por el Poder Judicial.18
1.2.
Principio de independencia de los rganos jurisdiccionales.

El principio de independencia de los rganos jurisdiccionales establece que la
actividad de los mismos no se encuentra sometida a ningn otro poder o
elemento extrao que altere su facultad de decidir.
Para que se pueda obtener el fin de una recta administracin de justicia es
indispensable que los funcionarios encargados de tan delicada y amplia
misin puedan obrar libremente en cuanto a la apreciacin del derecho y de la
equidad, sin ms obstculos que las reglas que la ley fije en cuanto a la forma
de adelantar el proceso y de manifestar su decisin. El principio de

independencia del rgano jurisdiccional rechaza toda coaccin ajena en el
desempeo de sus funciones.19
1.3.
Principio de imparcialidad de los rganos jurisdiccionales.

El principio de imparcialidad de los rganos jurisdiccionales establece que el
Juez debe ser un sujeto ajeno al conflicto, y que no debe tener ningn tipo de
inters en el resultado del mismo.
Dicho principio adquiere especial relevancia en el proceso contencioso
administrativo, pues en el procedimiento administrativo, que normalmente
antecede al proceso contencioso administrativo, no se presenta esta
caracterstica de imparcialidad, puesto que la Administracin es Juez y parte.
1.4.
Principio de contradiccin o audiencia bilateral.

El principio de contradiccin o audiencia bilateral determina que todo acto
procesal desarrollado al interior de un proceso debe ocurrir con un
conocimiento previ061 y oportuno de ambas partes. Este es un principio
fundamental a todo proceso, tanto es as que para algunos autores dicho
principio es el rasgo que define la naturaleza misma del proceso. Siendo ello
as, es un principio del proceso contencioso administrativo como lo es de
cualquier otro proceso.20
El principio de la bilateralidad de la audiencia o del contradictorio expresa
que, salvo excepciones limitadas, el juez no podr actuar su poder de decisin
sobre una pretensin, si la persona contra quin aquella ha sido propuesta no
ha tenido la oportunidad de ser oda: audiatur et altera pars. De acuerdo al
principio constitucional que garantiza la defensa en juicio ha establecido el
rgimen de bilateralidad, segn el cual todos los actos del procedimiento
deben ejecutarse con intervencin de la parte contraria. Ello importa la
contradiccin, o sea el derecho a oponerse a la ejecucin del acto; y el
contralor, o sea el derecho a verificar su regularidad.21
1.5.
Principio de igualdad.
282
283
Para referirse a este principio, Montera Aroca afirma que: "este principio, que
completa los anteriores, requiere conceder a las partes de un proceso los
mismos derechos, posibilidades y cargas, de modo tal que no quepa la
existencia de privilegios ni a favor ni en contra de alguna de ellas. La
Constitucin Peruana de 1993 reconoce expresamente el derecho a la
igualdad.22
1.6.
Principio de economa procesal.

El principio de economa procesal propende el ahorro del gasto, tiempo y
esfuerzo que normalmente supone el seguimiento de un proceso. De esta
manera, el principio de economa es enfrentado desde dos vertientes: una
economa financiera y una simplificacin de la actividad procesal. 23
El principio de economa procesal tiene como objetivo el lograr un proceso
gil, rpido y efectivo, en el menor tiempo; finalidades que se siguen
poniendo el acento en la conducta a observar por las partes y en la
simplificacin que estructure el procedimiento24
el juez dirige el proceso tendiendo a una reduccin de los actos procesales,
sin afectar el carcter imperativo de las actuaciones que lo requieran.
1.7.
Principio de moralidad.
El principio de moralidad puede ser definido como "el conjunto de reglas de
conducta, presididas por el imperativo tico a las cuales deben ajustar la suya
todos los sujetos del proceso. Mediante el principio de moralidad se proscribe
la malicia, la mala fe, la deshonestidad, que no son instrumentos aceptables
para ganar pleitos". Con ello, el principio de moralidad reclama que la
conducta procesal se adece a la buena fe, lealtad, veracidad y probidad.
la buena fe, la lealtad, la veracidad, la probidad, son predicados que se
involucran en el principio de moralidad; inclusive son concreciones positivas
de la legislacin en materia de la moralizacin del Derecho Procesal.
1.8.
El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva.

286
toda persona tiene derecho a la tutela jurisdiccional efectiva para el ejercicio

o defensa de sus derechos o intereses, con sujecin a un debido proceso
El carcter constitucional del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva,

determina que no slo se encuentre consagrado como una garanta de los
ciudadanos ante los rganos jurisdiccionales, sino que, adems, se convierta
en un verdadero principio del derecho procesal; en consecuencia toda la
actividad procesal as como todo desarrollo legislativo debe respetar dicho
principio entendido en sus tres manifestaciones: libre e igualitario acceso a la
jurisdiccin, debido proceso y efectiva resolucin del conflicto. 25
2.
LOS PRINCIPIOS DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

El proceso contencioso administrativo tiene algunos principios propios,
algunos de los cuales han sido sealados en el Artculo 2 de la Ley que regula
el proceso contencioso administrativo:
2.1.
Principio de integracin.
Los jueces no deben dejar de resolver el conflicto de intereses o la
incertidumbre con relevancia jurdica por defecto o deficiencia de la ley. En
tales casos debern aplicar los principios del derecho administrativo.
Significa que el rgano jurisdiccional tiene que solucionar el conflicto de
intereses del cual tiene conocimiento aunque no exista una norma expresa
pertinente, para lo cual deber aplicar los principios del derecho
administrativo.26
Este principio se encuentra recogido en nuestra Constitucin Poltica del
Estado en su artculo 139, inciso 8 que seala que en caso de deficiencia o
vaco de la ley deben aplicarse los principios generales del derecho y del
derecho consuetudinario; nuestro Cdigo Civil en el artculo VIII de su Ttulo
Preliminar seala que en caso de defecto o deficiencia de la ley deben
aplicarse los principios generales del derecho y, preferentemente, los que
inspiran el derecho peruano; la Ley del Procedimiento Administrativo General,
Ley 27444, seala que en caso de deficiencias de fuentes se acudir a los
principios del procedimiento administrativo previstos en esta Ley. 27
Proceso Contencioso Administrativo, pg. 981
Una de las expresiones del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva es que

los rganos jurisdiccionales no pueden dejar de resolver el conflicto de
intereses o la incertidumbre jurdica que le ha sido sometida a su
conocimiento alegando que no existe una disposicin normativa que la regule.
Siendo ello as, el Juez tiene la obligacin de dar una solucin al conflicto que
le ha sido propuesto, aun cuando no exista una disposicin normativa, para lo
cual deber acudir a los principios del derecho ya que, conforme ha sido
expuesto, una de las funciones de los principios es precisamente la
integradora.
En ese sentido, el principio de integracin del proceso contencioso
administrativo es una derivacin de la obligacin que tiene el rgano
jurisdiccional de pronunciarse sobre el fondo de la controversia an en
aquellos casos en los cuales no exista norma jurdica aplicable al conflicto de
intereses propuesto ante el rgano jurisdiccional. En tal virtud, en la medida
que el conflicto de intereses sometido al rgano jurisdiccional es uno de
naturaleza administrativa, es evidente que, ante la ausencia de normas de
derecho administrativo, deben aplicarse los principios generales del derecho
administrativo, algunos de los cuales se encuentran establecidos en el artculo
IV del Ttulo Preliminar de la Ley de Procedimiento Administrativo General.
Sobre el principio de integracin resulta necesario adems, aclarar que la
controversia administrativa planteada ante el Poder Judicial puede versar
sobre los ms diversos temas: cuestiones laborales, tributarias, mineras,
aduaneras, etc. En estos casos, los jueces, adems de los principios del
derecho administrativo debern aplicar los principios correspondientes a la
rama del derecho que regula la controversia que ha sido sometida a su
conocimiento.
2.2.
Principio de igualdad procesal.

Las partes en el proceso contencioso administrativo debern ser tratadas con
igualdad, independientemente de su condicin de entidad pblica o
administrado.28
En el proceso contencioso administrativo las partes debern ser tratadas con
igualdad, independientemente de su condicin de entidad pblica o
administrado. Por este
principio las partes deben tener las mismas
oportunidades para ejercer su defensa, as como a ser tratadas con igualdad
280
ante la ley y a no ser discriminadas por motivo de origen, raza, sexo, idioma,
religin, opinin, condicin econmica o de cualquier otra ndole (artculo 2,
inciso 2 de la Constitucin).
En consecuencia el espritu de la Ley es que no se otorgue ningn privilegio a
ninguna de las partes en el proceso contencioso administrativo. Sin embargo,
este principio en la realidad no se cumple, siendo simplemente una
enunciacin terica.29
Si bien el principio de igualdad es un principio que rige a todos los procesos
en general, la Ley ha querido regular de manera expresa dicho principio para
el caso del proceso contencioso administrativo, pues es el proceso
contencioso administrativo uno de los escenarios donde la desigualdad
procesal se hace ms evidente. En ese sentido, el profesor Juan Montero
Aroca seala que: "es en la regulacin del proceso contencioso administrativo
en el que la igualdad se ve ms comprometida. Los privilegios de la
Administracin radican tanto en el proceso ya iniciado cuanto en el acceso al
mismo. La tcnica de la autotutela convierte al ciudadano siempre en el
demandante, recayendo sobre l las cargas de alegar y probar, mientras que
la Administracin asume privilegios de muy dudosa constitucionalidad". 30
El principio de igualdad procesal es recogido en la LPCA en dos sentidos:
El primero de ellos es de una vez por todas ponerle fin a todos los privilegios
procesales que tena el Estado, lo que ya fuera declarado por la Stima
Disposicin Final del Cdigo Procesal Civil.
El segundo sentido del principio de igualdad parte de la constatacin que el
particular no se encuentra en el mbito de la realidad y jurdico en una
situacin de igualdad frente al Estado.
Reciente jurisprudencia constitucional ha establecido que la igualdad procesal
en todo proceso y procedimiento debe garantizar las mismas oportunidades.
La nota de la STC
N 06135 2006 - PA/TC merece ser transcrita. As:
5. El derecho de igualdad procesal o de igualdad de armas de la
interpretacin sistemtica del artculo 2, inciso 2, (igualdad) y del artculo
138, inciso 2 (debido proceso), de la constitucin. En tal sentido, todo
proceso, judicial, administrativo o en sede privada, deben garantizar que las
partes del proceso detenten las mismas oportunidades de alegar, defenderse
o probar, de modo que no se ocasione una desventaja en ninguna de ellas
respecto a la otra. Tal exigencia constituye un componente del debido proceso
ya que ningn proceso que inobserve dicho imperativo puede reputarse como
debido. 31
2.3.
Principio de favorecimiento del proceso.

El Juez no podr rechazar liminarmente la demanda en aquellos casos en los
que por falta de precisin del marco legal exista incertidumbre respecto del
agotamiento de la va previa. Asimismo, en caso de que el Juez tenga
cualquier otra duda razonable sobre la procedencia o no de la demanda,
deber preferir darle trmite a la misma.32
Este principio parte de concebir que el proceso sea un instituto teleolgico. Es
decir, el proceso es un instrumento que concede el ordenamiento jurdico para
resolver conflictos de intereses a travs de la aplicacin del derecho objetivo
al caso concreto.
Con ello, el proceso es un instrumento por medio del cual se brinda una
efectiva tutela a las diversas situaciones jurdicas de las cuales son titulares
los ciudadanos.
Dicha concepcin tiene en su base el reconocimiento del derecho a la tutela
jurisdiccional efectiva, una de cuyas manifestaciones es el derecho al acceso
a la jurisdiccin. De esta forma, lo que se quiere es privilegiar el derecho
constitucional al acceso a la jurisdiccin antes que cualquier exigencia formal
o cualquier otro tipo de barrera que impida o restrinja dicho acceso. Si el
proceso es un medio para poder hacer efectivos los derechos, cualquier acto
que suponga una restriccin a su acceso es un acto que supone una
afectacin no slo al derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, sino adems a
los derechos cuya tutela se pretenden reclamar. De ah la trascendencia y rol
preponderante que cumple el derecho de acceso a la jurisdiccin dentro de un
Estado constitucional, lo que es expresado por Mauro Cappelletti y Bryant
Garth en los siguientes trminos: "el derecho a un acceso efectivo se
reconoce cada vez ms como un derecho de importancia primordial entre los
nuevos derechos individuales y sociales, ya que la posesin de derechos
carece de sentido si no existen mecanismos para su aplicacin efectiva. El
acceso efectivo a la justicia se puede considerar, entonces, como el requisito
ms bsico - el 'derecho humano' ms fundamental- en un sistema legal
igualitario moderno, que pretenda garantizar y no solamente proclamar los
derechos de todos".
31 Huamn Ordez, Luis Alberto. El Proceso Contencioso Administrativo,
pgs. 84 85.
Proceso Contencioso Administrativo, pg. 982.
Por esas consideraciones, cuando el Juez realiza el juicio de procedencia inicial

de la demanda, debe, siempre que tenga duda entre darle trmite o no a la
demanda, optar por darle trmite; lo que se manifiesta especialmente en
aquellos casos en los que no se pueda establecer con precisin desde el inicio
del proceso el cumplimiento de algunos requisitos de procedencia, como el
agotamiento de la va administrativa.
Ello tiene como consecuencia, adems que, en caso el Juez, considere que
existe algn requisito que de forma desproporcionada imponga una barrera al
acceso a la jurisdiccin, debe, haciendo uso del control difuso, inaplicar la
norma legal que impone dicho requisito por infringir el derecho a la tutela
jurisdiccional efectiva.
Ahora bien, no debe entenderse que con dicho principio se est estableciendo
que los requisitos procesales no resultan trascendentes o que no deben ser
cumplidos, sino que nica y exclusivamente se est estableciendo un criterio
interpretativo en caso el Juez, al momento de admitir la demanda, encuentre
duda sobre si se ha cumplido o no con un requisito procesal. En esos casos el
Juez deber, atendiendo al derecho constitucional de acceso a la jurisdiccin,
preferir darle trmite al proceso, sin perjuicio que en un momento posterior
pueda declarar, esta vez ya con certeza, que efectivamente no se haba
cumplido con un requisito de procedencia, lo que podr hacer incluso antes de
dictar sentencia, a travs de una sentencia inhibitoria.33
2.4.
Principio de suplencia de oficio.

El denominado principio "de suplencia de oficio" conforme al cual corresponde
al juez suplir las deficiencias formales de las partes, as como disponer la
subsanacin de las mismas en un plazo razonable.34
El Juez deber suplir las deficiencias formales en las que incurran las partes,
sin perjuicio de disponer la subsanacin de las mismas en un plazo razonable
en los casos en que no sea posible la suplencia de oficio. En el caso en el que
las partes incurrieran en las deficiencias formales, el juez tiene el deber de
suplir tales deficiencias; de no ser posible la suplencia de oficio, el juez
dispone la subsanacin de las deficiencias formales en un plazo razonable.

Administrativo, pg. 49 51.
34Huapaya Tapia, Ramn. Tratado del Proceso Contencioso Administrativo, pg. 923
Este principio otorga al juez la facultad para que de oficio corrija cualquier
defecto de forma que se presente en el proceso. El principio de suplencia de
oficio tiene dos fundamentos:
El primero, la nocin del juez como director del proceso;
Y el segundo, la tutela jurisdiccional efectiva.
La finalidad de este principio es impedir que por meros formalismos se dilate
el proceso innecesariamente, lo que impide que se cumpla con su finalidad.35
El principio de la suplencia de oficio permite que el Juez pueda, de oficio,
corregir, en la medida que est a su alcance, cualquier defecto procesal que
advierta en el proceso, sin tener que esperar que lo haga la parte. De esta
forma, con la finalidad de evitar que el proceso concluya o se dilate por una
deficiencia formal, se establece como deber del Juez que supla cualquier
deficiencia en la que puedan haber incurrido las partes, con lo cual el Juez
debe asumir un rol mucho ms activo dentro del proceso, y en particular, un
compromiso para velar que el proceso cumpla con su finalidad procurando
que ste no se vea entorpecido por cualquier deficiencia de tipo formal. Es por
ello que el Juez deber suplir las deficiencias salvo, claro est, que dicha
deficiencia no pueda ser suplida por el Juez, en cuyo caso, siempre que la
deficiencia sea subsanable, deber conceder un plazo a las partes para la
subsanacin.36
OBJETO DEL PROCESO
1.
OBJETO DEL PROCESO

El proceso es un instrumento dado por el ordenamiento jurdico con la
finalidad de resolver un conflicto de intereses o de eliminar una incertidumbre
jurdica a travs de la aplicacin del derecho objetivo al caso concreto.
Siempre, pues, el proceso versar sobre el algo distinto a s mismo, y eso
distinto es la controversia propuesta por las partes del conflicto.
2.
LA PRETENSIN COMO OBJETO DEL PROCESO.

Ahora bien, la situacin de conflicto de intereses supone que el sujeto que
alega ser titular del inters tutelado jurdicamente formule una exigencia al
otro sujeto a fin de subordinar el inters ajeno al suyo. Esta exigencia que se
Administrativo, pg. 53.
hace en el plano de la realidad es lo que se conoce como pretensin

material.
Cuando la pretensin material se formula frente al otro sujeto (en el caso del
proceso contencioso administrativo, contra la Administracin) puede ocurrir
cualquiera de las siguientes posibilidades:
(i) Que el sujeto contra el que se formula la pretensin acepte la exigencia
formulada contra l, y en consecuencia subordine su inters a la del otro. En
este caso desaparece la situacin de conflicto, pues el Derecho ha sido
actuado de forma espontnea. En el mbito administrativo, ello se da cuando
la pretensin del particular se ve satisfecha dentro del propio mbito
administrativo; si se quiere, cuando luego del procedimiento administrativo se
ha dictado un acto administrativo que satisface el inters del particular.
(ii) Que el sujeto contra el que se formula la pretensin se resista a la
exigencia formulada contra l, y en consecuencia se mantenga la situacin de
conflicto, el mismo que deber ser resuelto a travs de rganos
jurisdiccionales, pues se hace necesario que se acte el derecho objetivo. En
este caso, estamos ante la hiptesis en la cual la Administracin ha realizado
una actuacin que lesiona un inters del particular.
En este ltimo caso, debido a que el sujeto pasivo de la pretensin no la ha
satisfecho espontneamente, se hace necesario que su titular acuda al rgano
jurisdiccional en ejercicio del derecho de accin, a fin de formular ante dicho
rgano jurisdiccional la exigencia contra el demandado. Esa exigencia
formulada es lo que se denomina pretensin procesal.
La pretensin procesal ser entonces "la peticin de una determinada
consecuencia jurdica dirigida al rgano jurisdiccional frente a otra persona,
fundamentada en unos hechos de la vida que se afirman coincidentes con el
supuesto de hecho de una norma jurdica de la cual se hace derivar la
consecuencia pretendida".
Ya dentro del proceso mismo el demandado puede oponer resistencia a la
pretensin que es formulada en el proceso contra l. Sin embargo, ello no
supone que el objeto del proceso se ample, pues toda la resistencia
formulada por el demandado se plantea teniendo en consideracin la
pretensin planteada contra l; es decir gira sobre ella. Lo que s es cierto es
que la resistencia ser resuelta por el Juez, pero siempre en funcin de la
pretensin que ha sido planteada. Slo se ampliara el objeto del proceso en
aquellos casos en los cuales el demandado plantee una reconvencin
(formulando con ello, en ejercicio de su derecho de accin, una pretensin
contra el demandante), lo que no es posible en el proceso contencioso
administrativo por la naturaleza de las pretensiones que pueden ser
planteadas en dicho proceso.
Los elementos de la pretensin establecidos por

fundamentalmente dos: el petitum y la causa petendi.
2.1.
la
doctrina
son
El petitum U objeto de la pretensin.

Es el pedido concreto de tutela jurisdiccional que se plantea con el ejercicio
del derecho de accin. Es decir, es la providencia jurisdiccional solicitada por
el demandante con el ejercicio de su derecho de accin. El petitum puede ser:
a)
Inmediato: es la actuacin de una concreta actuacin judicial, en otras

palabras, la forma de tutela jurisdiccional solicitada al juez, la misma que
puede ser cognitiva, ejecutiva, cautelar, preventiva, etc.37
La forma de tutela jurisdiccional solicitada, entonces, se convierte en un
elemento identificador y delimitador de la pretensin procesal. En efecto,
sobre una misma situacin o relacin jurdica, se puede solicitar la- actuacin
de una modalidad o forma de tutela jurisdiccional distinta: as respecto de un
acto administrativo, se puede, por ejemplo, plantear una pretensin de
condena (consistente en el pago de una indemnizacin, o la exigencia de
cumplimiento de determinado acto) y una declarativa (consistente en la
nulidad de dicho acto administrativo). Debe tenerse en cuenta tambin que
en el proceso contencioso administrativo ser posible solicitar una tutela
jurisdiccional preventiva en todos aquellos casos en los cuales la actuacin u
omisin de la entidad administrativa amenace una situacin jurdica.38
b)
Mediato: es el bien jurdico respecto del cual se pide la tutela

jurisdiccional al caso concreto. 39
En el caso de las pretensiones de condena est constituido por el bien o
conducta respecto del cual se pide actuacin jurisdiccional. 'En el caso de las
pretensiones declarativas y constitutivas el pedido mediato es la situacin o
relacin jurdica respecto de la cual debe caer la tutela jurisdiccional.
Para otros autores, el petitum es el efecto jurdico buscado por el demandante
con la formulacin de su pretensin.40
2.2.
La causa petendi.
La causa petendi se encuentra conformada por los fundamentos de hecho y

de derecho que sirven de sustento a la pretensin.
La pretensin se encuentra constituida por el efecto jurdico solicitado al caso
concreto (es decir, la tutela jurisdiccional respecto de un bien jurdico); y los
fundamentos de hecho y de derecho que sustentan dicho pedido concreto. 41
CLASES DE PRETENSIONES PROCESALES ADMINISTRATIVAS

Las pretensiones declarativas
La pretensin es declarativa cuando lo que se pide al rgano jurisdiccional es
la mera declaracin de la existencia o inexistencia de una relacin jurdica.
La finalidad perseguida es la certeza, la desaparicin de la incertidumbre o de
la inseguridad jurdica en que se halla el demandante.
Las pretensiones constitutivas
La pretensin es constitutiva cuando lo que se pide al rgano jurisdiccional la

creacin, modificacin o extincin de una situacin jurdica existente.
Las pretensiones de condena
La pretensin es de condena cuando lo que se reclama del rgano

jurisdiccional es la imposicin de una situacin jurdica al demandado. 42
LA PRETENSIN EN EL PROCESO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO.
Una vez analizado el significado de objeto del proceso desde el derecho
procesal, establezcamos cul es el objeto del proceso contencioso
administrativo, para lo cual debemos diferenciar dos trminos: acumulacin
impugnable y pretensin.
41Priori Posada, Giovanni. Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso
Administrativo, pgs. 57 58.
Proceso Contencioso Administrativo, pgs. 987 988.
2.3.
Las actuaciones administrativas impugnables.

La pretensin en el proceso contencioso administrativo tiene como base una
actuacin de la Administracin sujeta al derecho administrativo. De esta
forma, el sujeto demandante acude al rgano jurisdiccional solicitando tutela
jurdica frente a la Administracin, quien ha realizado una actuacin o ha
omitido hacerla, siempre que la actuacin o el deber de cumplimiento no
ejecutado sean sujetos al derecho administrativo, es decir, supongan el
ejercicio de la funcin administrativa.
Es por ello que la demanda contencioso administrativa slo procede cuando
se pretenda algo contra la Administracin, y siempre que el sustento de dicho
pedido se base en una actuacin que haya realizado la Administracin en
ejercicio de una prerrogativa regulada por el derecho administrativo. Con lo
cual la sola actuacin de la Administracin no es impugnable por la va del
proceso contencioso administrativo, sino que se hace necesario que dicha
actuacin se encuentre regida por el derecho administrativo. De ello se
desprende que ante una acumulacin de la Administracin que se sustente
en normas de diversa naturaleza, como el derecho civil, no pueda plantearse
un proceso contencioso administrativo.
Por ello, en la Ley se ha querido establecer cules son las actuaciones
administrativas impugnables, entre Las que se encuentran:
2.3.1.
Los
actos
administrativa.
administrativos
cualquier
otra
declaracin
La ley del Procedimiento Administrativo General 27444 en su artculo 1 define

el acto administrativo: Son actos administrativos, las declaraciones de las
entidades que, en el marco de normas de derecho pblico, estn destinadas
a producir efectos jurdicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los
administrados dentro de una situacin concreta.
Es necesario indicar que conforme al artculo 206 de la Ley 27444 que slo
son impugnables los actos definitivos que ponen fin a la instancia y los actos
de trmite que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o
produzcan indefensin (un acto de trmite que rechaza una prueba)
Asimismo es necesario tener en cuenta que al referirse que es impugnable
cualquier otra declaracin administrativa, se est refiriendo que no slo se
impugna una resolucin sino tambin puede impugnarse un acto
administrativo que est contenido en un memorndum, en un oficio, en una

carta, etc.43
2.3.2.
EI silencio administrativo, la inercia y cualquier otra omisin de la
Administracin Pblica.
En general, se puede decir que tambin es objeto del proceso contencioso
administrativo cualquier clase de inactividad de la Administracin Pblica. En
tal sentido, debe entenderse por inactividad "la inobservancia de un deber de
actuacin administrativa impuesto por el Ordenamiento Jurdico a travs de
un mandato especfico.44
El silencio administrativo constituye un hecho jurdico, excluya toda
declaracin de voluntad, solamente podra presumirse la existencia de una
voluntad, pero esta presuncin por s sola resulta insuficiente para producir
efectos jurdicos; nicamente en la ley esta presuncin podra tener la fuente
de su eficacia.
Para que el silencio administrativo pueda producir efectos jurdicos debe
reunir dos circunstancias:
o
Que la administracin deba, de acuerdo con la ley, hacer o decidir algo en

un trmino determinado;
o
2.3.3.
Que el trmino transcurra sin que la administracin acte. 45

La actuacin material que no se sustenta en acto administrativo.
Referida a que no se ha llevado un procedimiento administrativo conforme a

las normas establecidas y en la que no existe la manifestacin de la voluntad
de la administracin expresado en una resolucin.
Ejemplo: caso tpico se da cuando un alcalde directamente cierra realiza un
tapiado una discoteca sin haberse emitido la resolucin de clausura.
2.3.4.
La actuacin material de ejecucin de actos administrativos que
transgrede principios o normas del ordenamiento jurdico.
En este caso se trata que los actos administrativos que se han ejecutado
violen o transgreden principios o normas del ordenamiento jurdico.
Ejemplo: el ejecutor coactivo, en la ejecucin del embargo, realice un

descerraje sin haber la orden del juez, lo cual es ilegal.
2.3.5.
Las actuaciones u omisiones de la administracin pblica respecto
de la validez, eficacia, ejecucin o interpretacin de los contratos de
la administracin pblica, con excepcin de los casos en que es
obligatorio o se decida, conforme a ley, someter a conciliacin o
arbitraje la controversia.
Este caso est referido a los contratos que realiza la administracin pblica
con los particulares (administrados).
2.3.6.
Las actuaciones administrativas sobre el personal dependiente al
servicio de la administracin pblica.
Consideramos que est referida solamente al personal dependiente del
rgimen laboral de la Ley de Bases de la Carrera Administrativa, que se rige
por el Decreto Legislativo 276, puesto que los trabajadores del rgimen
laboral privado (D. Leg. 728) no tienen por qu agotar va administrativa ni
hacer proceso contencioso administrativo sino un proceso laboral.
2.4.
las pretensiones en el proceso contencioso administrativo.
El estudio de las pretensiones en el proceso contencioso administrativo es
muy importante, pues el estudio de las mismas determina el tipo de proceso
que el legislador ha querido disear, y con ello los alcances de la tutela
jurisdiccional que dicho proceso brinda en nuestro ordenamiento jurdico.
La doctrina procesal administrativa afirma que en el proceso contencioso
administrativo se pueden plantear fundamentalmente dos tipos de
pretensiones:
2.4.1.
Pretensin de anulacin o de nulidad.
La pretensin de anulacin o recurso por exceso de poder fue creada en

Francia por obra exclusiva del Consejo de Estado.
A travs de esta pretensin, el particular acude al rgano jurisdiccional con la
finalidad de que ste realice un control de legalidad de una actuacin
administrativa, con la particularidad que la competencia del rgano
jurisdiccional se limitar a realizar una declaracin de nulidad de la actuacin
administrativa impugnada. Es por ello que en este caso nos encontramos ante
una pretensin meramente declarativa. En ese sentido, "el actor afirma
simplemente que un determinado acto administrativo es ilegal, que infringe
una norma superior de derecho a fin de que la jurisdiccin declare su nulidad",
de forma tal que lo que el demandante pretende es que "se declare que un
acto administrativo carece de valor jurdico, por ser contrario a normas de

superior jerarqua". 46
La pretensin de anulacin reducira el objeto del proceso administrativo a la
simple declaratoria de nulidad del acto administrativo sometido a
impugnacin ante el Poder Judicial, porque por dicha va no podra solicitarse
"el reconocimiento de situaciones jurdicas individualizadas", sino nicamente
la anulacin del acto que se impugna.47
2.4.2.
Pretensin de plena jurisdiccin.
La pretensin de plena jurisdiccin es un reconocimiento, a nivel del proceso

contencioso administrativo, del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva,
pues a travs de ella el particular puede obtener un pronunciamiento
jurisdiccional que de manera real y eficaz le proporcione una tutela a las
situaciones jurdicas de las cuales es titular.
De esta forma, a diferencia de la pretensin de anulacin, "la llamada
pretensin de plena jurisdiccin consiste en que, mediante demanda, una
persona afirma tener derecho a tutela jurdica, respecto de una entidad de
Derecho Pblico, para que le reconozca, restituya o indemnice un derecho
civil o administrativo, conculcado o desconocido por acto, hecho, omisin,
operacin administrativa y an la llamada va de hecho". En ese sentido, a
travs de dicha pretensin, "se solicita al rgano jurisdiccional no slo la
anulacin del acto, sino el reconocimiento de una situacin jurdica
individualizada y la adopcin de las medidas adecuadas para el pleno
restablecimiento de la misma, entre ellas, la indemnizacin de daos y
perjuicios, cuando proceda". 48
La pretensin procesal de "plena jurisdiccin no se limita a solicitar al Poder
Judicial la anulacin del acto administrativo cuestionado, sino el
reconocimiento de una situacin jurdica individualizada y la adopcin de las
medidas adecuadas para el pleno establecimiento de las misma, entre ellas la
indemnizacin de daos y perjuicios, cuando corresponda. En esta ltima
modalidad los jueces podran declarar el reconocimiento de las pretensiones o
pg. 928.
derechos planteados por la parte demandante a propsito de la actuacin

administrativa cuestionada.49
Considerando que el proceso contencioso administrativo es un proceso de
plena jurisdiccin y no de anulacin, es conveniente indicar las diferencias
que seala el maestro Agustn Gordillo en torno a tres cuestiones:
a)
Derechos protegidos
En primer lugar, el recurso de plena jurisdiccin procede para la defensa del
derecho subjetivo, o sea, una pretensin exclusiva a un individuo.
En cambio, el recurso de anulacin, o por exceso de poder, etc., procede para
la defensa del inters legtimo, no del derecho subjetivo.
b)
Naturaleza del procedimiento

El procedimiento en el recurso de plena jurisdiccin es similar al del proceso
ordinario: demanda, contestacin, apertura a prueba, etc.; el administrado y
la administracin tienen ambos el carcter de partes en el proceso y las
facultades del juez son las usuales: no puede actuar de oficio, prima la
impulsin por las partes y el principio de la verdad formal, etc.
En cambio, el procedimiento en el recurso de anulacin es muy distinto:
administracin no tiene carcter de parte, el procedimiento es abreviado, no
hay normalmente apertura a prueba. El juez acta, pues, de oficio, primando
el principio de impulsin e instruccin de oficio y el principio de la verdad
material.
c)
Facultades del tribunal en la sentencia

En el procedimiento de plena jurisdiccin las facultades del juez en la
sentencia son amplias: puede anular total o parcialmente el acto, disponer
otra cosa en su lugar, otorgar indemnizaciones, etc. El nombre de
procedimiento de plena jurisdiccin, justamente, se ha dado en atencin a
que el tribunal resuelve estas causas con jurisdiccin plena o normal.
En el procedimiento de anulacin las atribuciones del tribunal de sentencia
son ms limitadas; solo puede rechazar el recurso o disponer la ilegitimidad
del acto en su confrontacin externa con las normas positivas. Por eso se
llama de anulacin o de ilegitimidad. 50
pg. 928.
2.5.
Las pretensiones en la Ley que regula el proceso contencioso

administrativo.
La Ley regula en su artculo 5 las pretensiones que pueden ser planteadas en
el proceso contencioso administrativo, entre las cuales, se encuentran, tanto
las tradicionales pretensiones de nulidad, como las pretensiones de plena
jurisdiccin, lo que constituye el aporte ms importante de la Ley:
2.5.1.
La declaracin de nulidad total o parcial o ineficacia de actos
administrativos.
Esta es la tradicional pretensin de anulacin que parte de concebir como
presupuesto de la actuacin jurisdiccional, una actuacin administrativa
expresada a travs de un acto administrativo que, sin embargo, incurre en
una de las causales de nulidad establecidas en la Ley de Procedimiento
Administrativo General. Ante ello, se recurre al rgano jurisdiccional para que
ste realice una mera revisin de la legalidad del acto, luego de la cual, a
travs de una sentencia, declarar si dicho acto es o no, contrario a derecho.
Ntese que la Ley prev la posibilidad de que dicha invalidez sea slo parcial,
lo que deber ser declarado por el Poder Judicial. 51
El artculo 10 de la Ley del Procedimiento Administrativo General establece las
causales de nulidad del acto administrativo; cuando se recurre ante el rgano
jurisdiccional se invocan estas causales para que se declare la nulidad del
acto administrativo o se pida la ineficacia del mismo (artculos 16 al 28 de la
Ley 27444 se refieren a la eficacia del acto administrativo).52
2.5.2.
EI reconocimiento o restablecimiento del derecho o inters
jurdicamente tutelado y la adopcin de las medidas o actos
necesarios para tales fines.
Esta es la genrica formulacin de la pretensin de plena jurisdiccin. De esta
forma, la Ley prev que los particulares puedan acudir al rgano jurisdiccional
a solicitarle que ste reconozca o restablezca una situacin jurdica que ha
sido vulnerada por la entidad administrativa. Se pedir el reconocimiento de
una situacin jurdica cuando sta haya sido negada por la Administracin,
mientras que el restablecimiento est pensado para cuando la Administracin
haya despojado de la titularidad de una situacin jurdica al particular que
demanda.

Administrativo, pg. 64 65.
Por lo dems, la Ley ha querido que sean objeto de la tutela jurisdiccional las
diversas situaciones jurdicas de las cuales puede ser titular una persona y es
por ello que ha previsto que el proceso contencioso administrativo pueda ser
iniciado en tutela de un derecho subjetivo o de un inters legtimo, tomando
con ello la opcin de una amplia tutela de todas las situaciones jurdicas.
As, por derecho subjetivo se entiende la situacin jurdica de ventaja activa
mediante la cual su titular tiene la facultad de obrar para la satisfaccin del
propio inters que le sirve de presupuesto y por inters legtimo se
entiende la situacin jurdica de ventaja inactiva que confiere a su titular una
expectativa frente al obrar del otro que tiene frente a aqul una potestad.
2.5.3.
La declaracin de contraria a derecho y el cese de una actuacin
material que no se sustente en acto administrativo.
Esta es una pretensin diseada ante la conocida va de hecho. En tal sentido,
se permite que los ciudadanos puedan acudir ante el rgano jurisdiccional con
la finalidad que se declare que es contraria al derecho dicha actuacin
material, as como el cese de la misma. 53
Esta pretensin es contra las actuaciones materiales de la administracin que
no se sustenten en un acto administrativo y el propsito es que se obtenga
una declaracin que es contraria al derecho y declare su cese.54
2.5.4.
Se ordene a la Administracin Pblica la realizacin de una
determinada actuacin a la que se encuentre obligada por mandato
de la ley o en virtud de acto administrativo firme.
Esta es la pretensin prevista en el proceso contencioso administrativo para
ser planteada ante la omisin o inercia de la Administracin y tiene por
finalidad la realizacin del acto debido. 55
Esta pretensin es contra la inercia u omisin de la administracin pblica
ordenndose que esta realice la actuacin administrativa conforme a ley. 56
2.5.5.
La indemnizacin por el dao causado con alguna actuacin
impugnable, conforme al artculo 238 de la Ley N. 27444, siempre y
cuando se plantee acumulativamente a alguna de las pretensiones

anteriores.
Esta pretensin es una manifestacin tpica de las pretensiones de plena
jurisdiccin, pues es evidente que una de las formas de tutela de las
situaciones jurdicas es la verdad de solicitar el resarcimiento por cualquier
tipo de vulneracin, si se admite a proceso con endoso administrativo como
un proceso mediante el cual se pretende la efectiva tutela de situaciones
jurdicas subjetivas, es evidente que se tiene que admitir la posibilidad de
reclamar contra la Administracin y ante el Poder Judicial, el resarcimiento de
los daos y perjuicios que cualquier vulneracin de las situaciones jurdicas
subjetivas suponen.
El artculo 26 de la Ley establece que: "La pretensin de indemnizacin de
daos y perjuicios se plantea como pretensin principal, de acuerdo a las
reglas de los Cdigos Civil y Procesal Civil".
2.6.
La acumulacin de pretensiones.
La acumulacin de pretensiones u objetiva es el instituto procesal que permite
que, dentro de un proceso, se puedan plantear conjuntamente ms de una
pretensin. Dicha posibilidad es perfectamente posible dentro de proceso
contencioso administrativo, y en especial debe tenerse en cuenta el hecho
que es perfectamente posible acumular una pretensin de anulacin con una
pretensin de plena jurisdiccin.57
En cada proceso debe examinarse una pretensin y solo una, y una misma
pretensin no puede ser deducida a la vez en varios procesos distintos. Sin
embargo, en ocasiones no se da la ecuacin entre pretensin y procesos. Se
permite que varias pretensiones sean examinadas en un mismo proceso.
Surge entonces un proceso con distintas, es decir, un proceso con pluralidad
de objetos. Se ha denominado a este proceso, proceso acumulativo.
La acumulacin puede definirse como el acto o serie de actos en virtud de
los cuales se renen en un mismo proceso dos o ms pretensiones con el
objeto de que sean examinadas y actuadas, en su caso dentro de aquel.
La acumulacin de pretensiones puede ser:

Acumulacin objetiva de pretensiones, cuando en la demanda se

proponen ms de una pretensin.
Acumulacin subjetiva de pretensiones, cuando en el proceso

intervienen dos o ms personas como demandantes o como demandados.
Estas acumulaciones (objetiva y subjetiva) pueden ser:
Acumulacin originaria, si las pretensiones se plantean en la demanda.
Acumulacin sucesiva, si se presentan despus de iniciado el proceso.58
REQUISITOS DE LA ACUMULACIN DE PRETENSIONES

La acumulacin de pretensiones procede siempre que se cumplan los
siguientes requisitos:
a)
Sean de competencia del mismo rgano jurisdiccional

Al respecto, debe tenerse presente lo dispuesto en los artculo 10 y 11 de la
LPCA 27584, segn los cuales:
Es competente para conocer el proceso contencioso administrativo en

primera instancia, a eleccin del demandante, el Juez en lo contencioso
administrativo del lugar del domicilio del demandado o del lugar donde se
produjo la actuacin materia de la demanda o el silencio administrativo.
Son competentes para conocer el proceso contencioso administrativo el

Juez Especializado y la Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo, en
primer y segundo grado, respectivamente. En los lugares donde no exista Juez
o Sala especializada en lo Contencioso Administrativo, es competente el Juez
en lo Civil o el Juez Mixto en su caso, o la Sala Civil correspondiente.59
b)
No sean contrarias entre s, salvo que sean propuestas en forma

subordinada o alternativa
se entienda que las pretensiones son contradictorias o excluyentes entre s,
cuando el empleo de una, hace ineficaz a la otra, pues se trata de una
305 306.
dualidad de relaciones jurdicas sustanciales que no pueden coexistir porque

la eleccin de una resulta imposible frente a la otro; los efectos jurdicos de
las pretensiones contradictorias no pueden coexistir por ser antagnicas
Las pretensiones materia de acumulacin pueden ser contradictorias, siempre
que sean propuestas en forma subordinada (es decir, cuando la pretensin o
pretensiones subordinadas son sometidas a la eventualidad de que la
pretensin propuesta como principal no sea acogida, por lo que, ante este
ltimo supuesto, la pretensin o pretensiones subordinadas bien pueden ser
amparadas por el juzgador) o alternativa (esto es, cuando, planteadas dos
pretensiones alternativas por el actor, el demandado puede escoger cul de
ellas va a cumplir, pudiendo recaer la eleccin en el demandante si la
contraparte no procediera a efectuar la referida eleccin). 60
c)
Sean tramitables en una misma va procedimental

Para que en el proceso contencioso administrativo tenga lugar la acumulacin
de pretensiones, stas deben tramitarse, pues, o bien en va de proceso
urgente o sino mediante el procedimiento especial.61
d)
Exista conexidad entre ellas, por referirse a la misma actuacin

impugnable o se sustenten en los mismos hechos, o tengan
elementos comunes en la causa de pedir.
Para tal efecto, se debe tener presente el hecho que existen diversos vnculos
entre las pretensiones: la indiferencia, la correlacin estrictamente subjetiva,
la identidad y la conexidad.
La indiferencia de pretensiones se presenta cuando stas no tienen

ningn elemento comn y responden a sujetos, objetos y causas distintas.
La correlacin estrictamente subjetiva se presenta cuando dos o ms

pretensiones tienen como sujetos pasivo y activo a las mismas personas.
La identidad de pretensiones se presenta cuando existe una identidad

entre todos sus elementos: sujetos, objeto y causa. La identidad resulta ser
relevante para efectos de la litispendencia y la cosa juzgada.
La conexidad de pretensiones es la "imbricacin o inmisin de unas en

otras por la presencia de elementos objetivos comunes, de modo de forzar su
306.
307.
juzgamiento conjunto como medio de satisfacer el principio de continencia y

evitar el escndalo jurdico resultante de sentencias contradictorias". Para
efectos de establecer la conexidad de las pretensiones no se debe observar su
aspecto subjetivo, sino slo el objetivo.
En tal sentido, "la identidad subjetiva no genera por s relacin de conexidad
pues entendemos que la hay cuando las pretensiones que se comparan
muestran, sea la misma causa, sea el mismo objeto, o idnticos causa y
objeto o los mismos hechos integrantes de la causa combinados o no con el
mismo objeto".
As, se habla de conexidad causal, conexidad objetiva, conexidad semicausal
o conexidad mixta.
Conexidad causal cuando las pretensiones tienen idntica causa.
Conexidad objetiva cuando las pretensiones tienen idntico objeto.
Conexidad semicausal slo

fundamento fctica (causa petendi).
Conexidad mixta cuando las pretensiones muestran un objeto y causa

idnticos, pero los sujetos son diversos.
coinciden
algunos
elementos
del
SUJETOS DEL PROCESO

1.
COMPETENCIA
La competencia es la aptitud que tiene un rgano jurisdiccional para ejercer
vlidamente la funcin jurisdiccional en un determinado mbito. De esta
forma, es sabido que todos los rganos jurisdiccionales ejercen dicha funcin,
pero no todos ellos tienen competencia para conocer de determinada
pretensin.
En ese sentido, existen diversos criterios para poder determinar la
competencia; es decir, diversos criterios que determinan dentro de qu
mbitos pueden ser ejercidos vlidamente la funcin jurisdiccional. 62
1.1.
La competencia territorial.

Uno de dichos mbitos es el territorial, el que nos indica dentro de qu

espacio es vlido el ejercicio de la funcin jurisdiccional por parte de un Juez.
En ese sentido, la doctrina reconoce que la regla general que determina la
competencia por razn del territorio es la regla del forum rei, conforme a la
cual es competente el Juez del lugar del domicilio del demandado. Dicha regla
es formulada por la doctrina con la finalidad de facilitar el ejercicio del
derecho de defensa por parte del demandado, pues l participa del proceso
contra su voluntad. 63
Es competente para conocer el proceso contencioso administrativo en primera
instancia, a eleccin del demandante, el Juez en lo contencioso administrativo
del lugar del domicilio del demandado o del lugar donde se produjo la
actuacin materia de la demanda o el silencio administrativo.
Se debe tener en cuenta que en el proceso contencioso administrativo una de
las partes es el Estado, el mismo que tiene su presencia en todo el territorio
nacional, por ello exigir que el demandante tenga que acudir hasta el lugar
del domicilio de la entidad administrativa impugnada, supone una situacin
demasiada gravosa para el administrado.
Es ese sentido se debi establecer la Ley, la competencia facultativa, a fin de
que sea el demandante el que elija entre el juez del domicilio del demandado
o su domicilio, situacin ultima que facilitara a los administrados su acceso a
la jurisdiccin contencioso administrativa. 64
1.2.
Competencia funcional
Tiene competencia funcional para conocer el proceso contencioso
administrativo en primera instancia el Juez Especializado en lo Contencioso
Administrativo.
Cuando el objeto de la demanda verse sobre una actuacin del Banco Central
de Reserva, Superintendencia de Banca y Seguros y Administradoras Privadas
de Fondos de Pensiones, Comisin Nacional Supervisora de Empresas y
Valores, Tribunal Fiscal, Tribunal del INDECOPI, Organismo Supervisor de
Contrataciones del Estado - OSCE, Consejo de Minera, Tribunal Registra. En
64 Cervantes Anaya, Dante. Manual de Derecho Administrativo, pg. 737.
este caso, la Sala Civil de la Corte Suprema resuelve en apelacin y la Sala

Constitucional y Social en casacin, si fuera el caso.
En los lugares donde no exista Juez o Sala especializada en lo Contencioso
Administrativo, es competente el Juez en lo Civil o el Juez Mixto en su caso, o
la Sala Civil correspondiente.
LAS PARTES DEL PROCESO CONTENCIOSO

Son partes en el proceso contencioso administrativo, la administracin pblica
y los administrados. Los administrados para ser parte en el proceso
obligatoriamente requieren de capacidad de obrar y estar legitimados para
intervenir en el proceso.65
Parte en el proceso es todo aqul que demanda o en cuyo nombre se
demanda, y tambin es todo aqul contra quien se plantea una demanda.
Ahora bien, existen algunas condiciones que se exige para que la actuacin
de quien acta como parte sea vlida, estas son: capacidad, el inters para
obrar y la legitimacin.
1.3.
La capacidad.
En la doctrina procesal se distingue entre la capacidad para ser parte y la
capacidad procesal:
1.3.1.
LA CAPACIDAD PARA SER PARTE:
La capacidad para ser parte es la aptitud para ser titular de situaciones

jurdicas procesales. En ese sentido, tiene capacidad para ser parte todo
sujeto de derecho, entre los cuales se encuentran: el nasciturus, las personas
naturales, las personas jurdicas, los patrimonios autnomos y el Estado.
1.3.2.
LA CAPACIDAD PROCESAL:
La capacidad procesal es la aptitud para realizar por s mismo las situaciones
jurdicas de las cuales un sujeto de derecho es titular.
La capacidad, tanto la procesal como la capacidad para ser parte, constituye
un presupuesto procesal.
Los conceptos de capacidad para ser parte y el de capacidad procesal son
conceptos comunes a todo el derecho procesal, con lo cual son aplicables
tambin al proceso contencioso administrativo.
1.4.
El inters para obrar

Es la relacin de utilidad que existe entre la providencia jurisdiccional
solicitada y la tutela a la situacin jurdica cuya tutela est siendo planteada
en el proceso. Es por ello que el instituto del inters para obrar sirve para
evitar que "se realice el examen de mrito, cuando el amparo de la demanda
o de la defensa sera secundum ius, es decir, justo, pero resultara intil".
1.5.
La legitimidad para obrar
1.5.1.
LA NOCIN DE LEGITIMIDAD PARA OBRAR.
La legitimidad para obrar es la posicin habilitante para ser parte en el

proceso; en ese sentido, se habla de legitimidad para obrar activa para
referirse a la posicin habilitante que se le exige al demandante para poder
plantear determinada pretensin; y se habla de legitimidad para obrar pasiva
para referirse a la posicin habilitante que se le exige al demandado para que
la pretensin procesal pueda plantearse vlidamente contra l.
La legitimidad para obrar o legitimatio ad causam implica que el proceso se
lleva a cabo entre los mismos sujetos que integran la relacin jurdica
material.66
La legitimidad para obrar es una condicin de la accin que precisamente
limita o condiciona el ejercicio de sta a su existencia, tan es as que la
demanda interpuesta por quien carece de legitimidad para obrar es declarada
improcedente de oficio por el Juez.
1.5.2.
LEGITIMIDAD PARA OBRAR ORDINARIA Y EXTRAORDINARIA.
Legitimidad para obrar ordinaria es la simple afirmacin que realiza el

demandante de la titularidad de las situaciones jurdicas que l lleva al
proceso.
Legitimidad para obrar extraordinaria es la permisin legal expresa a
determinadas personas a iniciar un proceso, a pesar de no ser titulares de las
situaciones jurdicas subjetivas que se llevan a l.
1.5.3.
LEGITIMIDAD PARA OBRAR ACTIVA
De esta forma, en el proceso contencioso administrativo tendr legitimidad

para obrar activa quien afirme ser titular de la situacin jurdica que haya sido
o est siendo vulnerada o amenazada por la actuacin administrativa
313.
impugnada en el proceso, sin que se exija para efectos de la legitimacin que

el demandante haya sido parte del procedimiento administrativo. Dicha regla
de determinacin de la legitimidad para obrar activa tiene sustento en la
finalidad del proceso contencioso administrativo de plena jurisdiccin, el
mismo que pretende la tutela de las situaciones jurdicas subjetivas, y no se
agota en el solo control de la legalidad del acto administrativo.67
Tambin tiene legitimidad para obrar activa la entidad pblica facultada por
ley para impugnar cualquier actuacin administrativa que declare derechos
subjetivos; previa expedicin de resolucin motivada en la que se identifique
el agravio que aquella produce a la legalidad administrativa y al inters
pblico, y siempre que haya vencido el plazo para que la entidad que expidi
el acto declare su nulidad de oficio en sede administrativa.
La facultad para declarar la nulidad de oficio, en sede administrativa, de los
actos administrativos prescribe al ao, contado a partir de la fecha en que se
hayan quedado consentidos. Una vez prescrito dicho plazo es sede
administrativa slo procede demandar la nulidad ante el Poder Judicial va el
proceso contencioso administrativo, siempre que la demanda se interponga
dentro de los dos aos siguientes a contar desde la fecha en que prescribi la
facultad para declarar la nulidad en sede administrativa.
Accin de lesividad
El proceso administrativo es promovido por un particular contra un acto
estatal susceptible de ser impugnado en va jurisdiccional pero la
administracin puede tambin hacerlo en ejercicio de la accin de lesividad.
Esta accin conforma un proceso administrativo especial, entablado por la
propia administracin en demanda de que se anule un acto administrativo
que declar derechos a favor de un particular, pero que es, adems de ilegal,
lesivo al bien comn.
La interposicin de la accin de lesividad da lugar a un proceso jurisdiccional
en el que se examina la pretensin deducida por un sujeto de derecho frente
a otro.
La controversia se entabla entre la administracin que pretende que no
prevalezca una resolucin que estima ilegal y lesiva a sus intereses, y el
administrado que obtuvo en su provecho, beneficio o favor del derecho
acordado, el acto supuestamente lesivo. El demandado, en sntesis, en el
proceso de lesividad es el afectado por la resolucin recurrida.

En la accin de lesividad solo se puede impugnar un acto administrativo

irrevocable en sede administrativa, o sea que deba tratarse de un acto
administrativo estable.68
Legitimidad para obrar activa en tutela de intereses difusos
Los intereses difusos son intereses legtimos que pertenecen a una
determinada y especfica colectividad o grupo de personas. Los intereses
difusos pertenecen a un nmero indeterminado de personas que no estn
agrupadas o asociadas para la defensa de sus intereses comunes, sino que
forman conglomerados dispersos.
En esta lnea, el artculo 82 del Cdigo Procesal Civil seala que un inters
difuso es aquel cuya titularidad corresponde a un conjunto indeterminado de
personas, respecto de bienes de inestimable valor patrimonial, tales como la
defensa del medio ambiente, de bienes o valores culturales o histricos o del
consumidor.69
Cuando la actuacin impugnable de la administracin pblica vulnere o
amenace un inters difuso, tendrn legitimidad para iniciar el proceso
contencioso administrativo:
1.El Ministerio Pblico, que en estos casos acta como parte.
El artculo 159 de la Constitucin Poltica del Estado, inciso 1 seala que al
Ministerio Pblico le corresponde promover de oficio, o a peticin de parte, la
accin judicial en defensa de la legalidad y de los intereses pblicos tutelados
por el derecho.
2. El Defensor del Pueblo.
En cuanto a la Defensora del Pueblo, la Constitucin en su artculo 162 seala
que le corresponde defender los derechos constitucionales y fundamentales
de la persona y de la comunidad, y supervisar el cumplimiento de los deberes
de la administracin estatal y la prestacin de los servicios pblicos a la
ciudadana.
3. Cualquier persona natural o jurdica.
Proceso Contencioso Administrativo, pg. 995 996.
La legitimacin para obrar activa de una persona jurdica en defensa de

intereses difusos no debe ser entendida como la defensa de los intereses de
las personas naturales que la componen, sino como la defensa de un inters
que corresponde a un grupo indeterminado de personas naturales o jurdicas.
70
1.5.4.
LEGITIMIDAD PARA OBRAR PASIVA.
En principio, cabe sealar que la legitimidad para obrar pasiva es aquella que
compete al demandado y a quienes se opongan a la pretensin del
demandante.71
En lo que se refiere a la legitimidad para obrar pasiva, sta le corresponde,
por regla general, a las entidades administrativas. En ese sentido, la
legitimidad pasiva se determinar en funcin de la actuacin administrativa
que es impugnada en el proceso contencioso administrativo.
De esta forma, conforme a lo dispuesto en el artculo 14 de la Ley la
pretensin en el proceso contencioso administrativo se dirige contra:
1.
La entidad administrativa que expidi en ltima instancia administrativa el

acto administrativo o la declaracin administrativa impugnada.
2.La entidad administrativa cuyo silencio u omisin es objeto del proceso.
3. La entidad administrativa cuyo acto u omisin produjo daos cuyo
resarcimiento est siendo discutido en el proceso.
4. La entidad administrativa y el particular que participaron en un
procedimiento administrativo trilateral.
5. El particular titular de los derechos declarados por el acto cuya nulidad
pretenda la entidad administrativa que lo expidi, en los casos del proceso de
lesividad.
6. La entidad administrativa que expidi el acto y la persona en cuyo favor se
deriven derechos de la actuacin impugnada en el supuesto del proceso de
lesividad.
7. Las personas jurdicas bajo el rgimen privado que presten servicios
pblicos o ejercen funcin administrativa, en virtud de concesin, delegacin
328.
o autorizacin del Estado estn incluidas en los supuestos previstos

precedentemente, segn corresponda. 72
Representacin y defensa de las entidades administrativas
Son dos los que se encuentran a cargo de ejercer la defensa y representacin
de las entidades administrativas:
1. LA PROCURADURA PBLICA;
Sus funciones del Procurador Pblico el ejercer judicialmente la defensa de los
intereses del Estado y tener la plena representacin del Estado en juicios y
procedimientos en los que el Estado acte como demandante, demandado,
denunciante o parte civil.
De acuerdo al artculo 47 de la Constitucin Poltica la defensa de los intereses
del Estado est a cargo de los Procuradores Pblicos conforme a Ley.
2. REPRESENTANTE JUDICIAL DE LA ENTIDAD DEBIDAMENTE
AUTORIZADO CUANDO LO SEALE LA NORMA CORRESPONDIENTE.
El artculo 69 del Cdigo Procesal Civil prescribe que el Estado y las dems
entidades de Derecho Pblico, incluyendo los rganos constitucionales
autnomos, pueden designar apoderados judiciales especiales para los
procesos en que sean parte, siempre que lo estimen conveniente por razn de
especialidad, importancia del asunto discutido, distancia o circunstancias
anlogas, conforme a la legislacin pertinente.
Todo representante, judicial de las entidades administrativas, dentro del
trmino para contestar la demanda, pondr en conocimiento del titular de la
entidad su opinin profesional motivada sobre la legalidad del acto
impugnado, recomendndole las acciones necesarias en caso de que
considere procedente la pretensin. 73
CUESTIONES PROCEDIMENTALES DEL PROCESO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
1.
MODIFICACIN Y AMPLIACIN DE LA DEMANDA

La modificacin de la demanda supone una variacin de los trminos en

los que ella ha sido planteada. De esta forma, la demanda podr ser variada
en sus pretensiones, fundamentos, medios probatorios y sujetos demandados;
siempre que sta no haya sido an notificada a la parte demandada.
La ampliacin de la demanda, en cambio, supone aumentar el petitum de
la pretensin que es objeto del proceso. En ese sentido, si dentro de un
proceso es impugnada una determinada actuacin administrativa, puede
ocurrir que en el transcurso del proceso se produzcan actuaciones
administrativas que directamente dependan de ella, por ello, y a fin de evitar
que se deba iniciar un nuevo proceso contencioso administrativo con la
finalidad de cuestionar las nuevas actuaciones administrativas, se permite
que el demandante pueda reservarse al momento de la interposicin de la
demanda la facultad de ampliarla con la finalidad de incorporar en ella, con
posterioridad al inicio del proceso, nuevas actuaciones administrativas.
Ahora bien, debe tenerse en cuenta el hecho que, conforme a lo dispuesto en
la Ley, la actuacin administrativa que se incorpore al proceso debe ser
consecuencia directa de la actuacin administrativa que es objeto del
proceso, de forma tal que sta sea la causa de la actuacin administrativa
que se incorpore. Es por ello que la incorporacin de esta nueva actuacin
administrativa al objeto del proceso supone slo una variacin en el petitum,
pues la causa de su impugnacin ser la misma que la causa de la
impugnacin de la actuacin administrativa original.
Ello tiene por finalidad evitar que, en el transcurso del proceso contencioso
administrativo, la Administracin expida nuevas actuaciones que pretendan
ejecutar la actuacin administrativa originalmente propuesta en la demanda y
cuya validez no sea posible revisar en el proceso ya iniciado debido a que ya
fue fijada la litis. Claro est, que siempre existe la posibilidad de solicitar una
medida cautelar para evitar que ello ocurra, pero la ampliacin de la demanda
se convierte en un mecanismo que, en complemento a las medidas
cautelares, busca brindar una efectiva tutela a los particulares.
Sin embargo, con la finalidad de salvaguardar el derecho de defensa del
demandado, cuando se incorpore una nueva actuacin administrativa se hace
necesario conceder al demandado un plazo para que formule sus defensas
respecto de la nueva actuacin administrativa, entre las cuales puede
proponer, claro est, que se declare la improcedencia de la solicitud
formulada por el ciudadano al no existir esa relacin de "consecuencia
directa" que exige la Ley, luego de lo cual el Juez deber pronunciarse acerca
de la procedencia o improcedencia de la ampliacin propuesta. 74
Por la ampliacin de la demanda el demandante aumenta el petitum de su
pretensin. De esta manera, se puede dar el caso en el cual se pida la nulidad
de un acto administrativo y que posteriormente se den otros actos
relacionados con el acto materia de impugnacin, de los cuales tambin se
desea pedir la nulidad; en estos casos se proceder la ampliacin de la
demanda y no a la modificacin, es importante resaltar que slo se podr
realizar la ampliacin si el demandante en su demanda se reserv
expresamente este derecho. En los casos de ampliacin de la demanda, en
atencin del principio de bilateralidad, se conceder un plazo de 3 das para
que el demandado pueda defenderse.75
2.
LOS REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD

Los requisitos de admisibilidad de la demanda son requisitos procesales
formales que la ley exige a la demanda para que sta pueda surtir efectos.
Dichos requisitos se encuentran, de manera general establecidos en los
artculos 424 y 425 del Cdigo Procesal Civil. Sin embargo, adems de dichos
requisitos, se exige, para el proceso contencioso administrativo, el
cumplimiento de los siguientes requisitos de admisibilidad:
1.
Acompaar el documento que acredite el agotamiento de la va

administrativa, salvo en aquellos casos en los que se exima del agotamiento
de la mencionada va para dar trmite al proceso contencioso administrativo.
2.
Acompaar el expediente administrativo cuando la entidad administrativa

sea la que demande la nulidad de sus propios actos.
3.
Los requisitos de procedencia de la demanda.

Los requisitos de procedencia son aquellos requisitos procesales de fondo que
deben presentarse a efectos de que la relacin procesal que se instaure con el
inicio del proceso sea vlida.
2.1.
La actuacin impugnable
Slo procede la demanda contencioso administrativa para cuestionar una
actuacin de la Administracin que se encuentre regida por el derecho
administrativo, pues slo en estos casos habr actuado en ejercicio de sus

potestades administrativas, es decir, ejerciendo una funcin pblica.
Por ello, la demanda no procede contra cualquier otra actuacin de la
Administracin que no se sujete al derecho administrativo.
Pero adems, debe advertirse que la nica va para cuestionar una actuacin
de la Administracin Pblica que se encuentre regida por el derecho
administrativo es el proceso contencioso administrativo, con lo cual no
procede ningn otro proceso que se inicie contra la actuacin de la
Administracin que se encuentre regida por el derecho administrativo, con
excepcin de los procesos constitucionales destinados a la tutela de los
derechos constitucionales, eso es lo que la Ley ha consagrado como
exclusividad del proceso contencioso administrativo.
2.2.
Plazo de caducidad
Es el plazo que otorga la ley para poder plantear la pretensin objeto del
proceso contencioso administrativo. En ese sentido, debe tenerse presente
que el cmputo del plazo debe realizarse desde que se tuvo conocimiento de
la actuacin administrativa impugnada y en consecuencia desde que se tuvo
la posibilidad de plantear la pretensin del proceso contencioso
administrativo. Asimismo, debe tenerse presente que en el caso del silencio
administrativo, la inercia o cualquier otra omisin de la Administracin, no
existe plazo a computar.
2.3.
Agotamiento de la va administrativa.
BARTA CAVERO seala que ha sido y es un requisito previo e imprescindible
para cuestionar los actos administrativos ante el rgano jurisdiccional que
establezca la ley.
Relacionado con el principio del derecho administrativo denominado doble va.
Por este principio el administrado tiene el derecho de recurrir a la va
jurisdiccional una vez agotada la va administrativa, es decir, la va
administrativa viene a ser un presupuesto sine qua non, se puede recurrir a la
va jurisdiccional. 76
Nuestro sistema del contencioso administrativo se caracteriza por la
necesidad de agotar la va administrativa para poder acudir al rgano
jurisdiccional, apartndose con ello de un sistema facultativo donde recae en
el particular la decisin de seguir la va administrativa o acudir
inmediatamente al rgano jurisdiccional. La necesidad de agotar la va
administrativa antes de acudir al Poder Judicial constituye una opcin del
ordenamiento jurdico por privilegiar la situacin de autotutela administrativa

antes que optar por la efectividad de tutela jurisdiccional por parte del
administrado.
En ese sentido, se expresa reconocida doctrina cuando ensea: "Los recursos
administrativos constituyen, pues, un presupuesto necesario de la
impugnacin jurisdiccional y en este sentido tienen que ser considerados
forzosamente como un privilegio para la Administracin, que impone a los
particulares la carga de someter ante ella misma los conflictos antes de
residenciar los ante el juez".
El agotamiento de la va administrativa se encuentra regulado en el artculo
218 de la Ley de Procedimiento Administrativo General.
Artculo 218- Agotamiento de la va administrativa (Ley
Administrativo General)
del Procedimiento
218.1 Los actos administrativos que agotan la va administrativa podrn ser

impugnados ante el Poder Judicial mediante el proceso contenciosoadministrativo a que se refiere el Artculo 148 de la Constitucin Poltica del
Estado.
218.2 Son actos que agotan la va administrativa:
a)
El acto respecto del cual no proceda legalmente impugnacin ante una

autoridad u rgano jerrquicamente superior en la va administrativa o
cuando se produzca silencio administrativo negativo, salvo que el interesado
opte por interponer recurso de reconsideracin, en cuyo caso la resolucin
que se expida o el silencio administrativo producido con motivo de dicho
recurso impugnativo agota la va administrativa; o
b)
El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la

interposicin de un recurso de apelacin en aquellos casos en que se impugne
el acto de una autoridad u rgano sometido a subordinacin jerrquica;
c)
El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la

interposicin de un recurso de revisin, nicamente en los casos a que se
refiere el Artculo 210 de la presente Ley; o
d)
El acto que declara de oficio la nulidad o revoca otros actos

administrativos en los casos a que se refieren los Artculos 202 y 203 de esta
Ley; o
e)
Los actos administrativos de los Tribunales o Consejos Administrativos

regidos por leyes especiales.
I.
LA ACTIVIDAD PROBATORIA
La actividad probatoria es una de las actividades ms importantes dentro de
un proceso, pues tiene por finalidad acreditar todas las alegaciones que se
han hecho hasta el momento en el proceso. Se trata, pues, de convencer al
Juez acerca de aquello que hasta ahora era una sola afirmacin.
Respecto a la actividad probatoria dentro del proceso contencioso
administrativo se han formulado fundamentalmente dos posiciones en
doctrina:
a.
La prueba pugna con la esencia de los procesos administrativos, pues

siendo la funcin del proceso contencioso administrativo la sola revisin de lo
decidido por la Administracin resulta innecesario la actuacin de medios
probatorios sobre los hechos que se controvierten, pues todo ya ha sido
actuado en el procedimiento administrativo.
b.
La prueba est justificada en los procesos administrativos, pues el proceso

contencioso administrativo no es solo un proceso de revisin del acto, sino
que en l se pretende una tutela efectiva de situaciones jurdicas de los
particulares, es por ello que es perfectamente posible e incluso necesario que
en el proceso se acten medios probatorios que tengan por finalidad generar
conviccin en el Juez sobre los hechos controvertidos.
1.
ALCANCES DE LA ACTIVIDAD PROBATORIA EN LA LEY.

Probar es un derecho fundamental que consiste en una expresin del derecho
de defensa, y como tal, una expresin del derecho al debido proceso y del
derecho a la tutela jurisdiccional efectiva. En ese sentido, el derecho a probar
es el derecho ofrecer, a que se admitan, acten y valoren debidamente "los
medios probatorios ofrecido por los sujetos procesales para ello conforme a
los principios que lo inspiran y delimitan".
Es por ello que, dentro de un sistema que respete el derecho a la tutela
jurisdiccional efectiva, las partes del proceso contencioso administrativo
pueden ofrecer al proceso cualquier medio probatorio con la finalidad de
formar conviccin sobre los hechos que sustentan su pretensin o de aunque
dicho medio probatorio o hecho no haya sido ofrecido en el procedimiento
administrativo.
En efecto, en el Per, tanto la doctrina como la jurisprudencia han establecido
con claridad que el derecho a probar es un derecho fundamental, como
expresin del debido proceso. En ese sentido, Reynaldo Bustamante sostiene
que: "el derecho a probar es una manifestacin del derecho a la tutela
jurisdiccional efectiva y del derecho al debido proceso, pues no tendra
sentido que un sujeto de derecho pueda llevar a los rganos competentes un

conflicto de intereses si se vulnera su derecho a probar los hechos que
sustentan su pretensin o su defensa". Por ello, su vulneracin implica una
afectacin directa al orden constitucional. Pero adems al ser el derecho a
probar un derecho fundamental, las normas que regulan la actividad
probatoria deben ser "interpretadas de la forma ms favorable para la
efectividad o maximizacin de este derecho. No cabe duda que si una norma
jurdica, pese a querer proteger otro valor o principio fundamental, limita el
derecho a probar en forma desproporcionada, sera inconstitucional.
2.
OPORTUNIDAD
Conforme al principio de preclusin, los medios probatorios debern ser
ofrecidos en el momento en el cual las partes formulan sus pretensiones o sus
defensas en el proceso. Es por ello que, siguiendo la regla general contenida
en el Cdigo Procesal Civil, la Ley ha establecido en su artculo 31 que los
medios probatorios en el proceso contencioso administrativo debern ser
ofrecidos en la etapa postulatoria. Dicho principio tiene como sustento el
hecho que, al iniciar el proceso, las partes se encuentran en aptitud de
conocer los medios probatorios que pueden ofrecer al proceso y los hechos
respecto de los cuales tienen inters en probar, en consecuencia, existira
"una autoresponsabilidad en el sujeto procesal que deja transcurrir tal
oportunidad sin ofrecer los medios probatorios pertinentes para acreditar los
hechos que configuran su pretensin o su defensa".
Sin embargo, el sustento del principio de preclusin desaparece cuando nos
encontramos ante hechos que las partes no tenan oportunidad de probar,
porque, al momento de ofrecer medios probatorios, no se haban producido.
Como es evidente que respecto de dichos hechos no hubo posibilidad de
probar, y a fin de garantizar el derecho a un debido proceso, la doctrina ha
elaborado la doctrina de los hechos nuevos.
Los hechos nuevos, conforme a la doctrina, pueden ser propios e impropios.
"Se entiende como hecho nuevo propio, aquel dato fctico ocurrido con
posterioridad al inicio de un proceso y que tiene -o puede tener- una
considerable relevancia jurdica para la decisin que se tome en la solucin
del conflicto de intereses.
En cambio, hecho nuevo impropio es aquel que si bien ocurre antes del
inicio del mismo, slo puede ser conocido por la parte que se beneficia con l
con posterioridad al inicio del proceso".
De esta forma, entonces, reiteramos que, en respeto al derecho constitucional
de defensa (una de cuyas manifestaciones, como hemos dicho, es el derecho
a probar) la doctrina y la Ley (en el caso del Cdigo Procesal Civil peruano)
reconocen la posibilidad de probar respecto de aquellos hechos, respecto de
los cuales no hubo la posibilidad de probar, al no haberse producido esos
hechos.
3.
ACTIVIDAD PROBATORIA DE OFICIO

Como ha sido expuesto, probar constituye un derecho constitucional de las
partes del proceso; sin embargo, dicha actividad puede ser tambin cumplida
por el rgano jurisdiccional cuando la actividad probatoria desplegada por las
partes no resulta ser suficiente para lograda conviccin del juzgador. En este
caso, dentro del proceso contencioso administrativo, el Juez podr realizar
actividad probatoria.
Ahora bien, la Ley, en su artculo 32, le concede expresamente al Juez, la
facultad de incorporar medios probatorios de oficio. A travs de dicha
disposicin, nuestros jueces pueden salvar la finalidad del proceso, e
incorporar medios probatorios distintos a aquellos que se ofrecieron y
actuaron en el procedimiento administrativo.
4.
CARGA DE LA PRUEBA
En el derecho procesal la nocin de carga de la prueba se entiende a partir de
un doble contenido. De esta forma, "carga de la prueba es una nocin
procesal que contiene la -.:eg~ de judicial-por medio de la cual se le indica al
Juez cmo debe fallar cuando no encuentre en l esas pruebas que le den
certeza sobre los hechos que deben fundamentar su decisin, e
indirectamente establece a cul de las partes le interesa la prueba de tales
hechos, para evitarse consecuencias desfavorables"
En ese sentido, por regla general, la carga de la prueba: corresponde a quien
alega los hechos qu configuran pretensin o su defensa. En ese sentido, la
diferencia del Proyecto, incurre en una omisin y seala solamente que a
carga de la prueba corresponde a quien afirma los hechos que sustentan su
pretensin, omitiendo con ello toda referencia; la situacin de aqul que alega
hechos nuevos a los alegados por el demandante y que sirven de sustento a
su defensa. Es evidente que si el demandado alega hechos que no han sido
alegados en la demanda a l le corresponde la carga de probar.
Dentro del tema de la carga de la prueba se hace preciso tener presente que,
dentro de la potestad administrativa se encuentra la potestad sancionadora
de la Administracin, la misma que es una expresin de la potestad
sancionadora general que tiene el Estado, siendo ello as a la potestad
sancionadora de la Administracin le son aplicables todos los principios que
rigen la potestad sancionadora del Estado, entre los cuales se encuentran, el

principio de presuncin de inocencia. Por ello, la doctrina establece que: "si lo
que el particular impugna es el acto que le impone una obligacin o una
sancin, entonces quien debe probar en el procedimiento administrativo los
hechos que dieron lugar al nacimiento de la obligacin o que constituyeron la
falta sancionada, es la Administracin. El demandante no tiene por qu robar
que no se dan los hechos; nicamente tendr que negar que se den los
hechos, que no estn probados.
Todo lo expuesto ha sido recogido en el artculo 33 de la Ley, el mismo que
puede resumirse en las siguientes reglas:
1.
Por regla general, la carga de la prueba corresponde a quien afirma los

hechos que sustentan su pretensin o a quien los contradice alegando hechos
nuevos.
2.
Si la actuacin administrativa impugnada establece una sancin, la carga

de probar los hechos que configuran la infraccin corresponde a la entidad
administrativa.
LOS MEDIOS IMPUGNATORIOS

En la doctrina procesal, los medios impugnatorios "son actos procesales de la
parte que se estima agraviada por un acto de resolucin del Juez o tribunal,
por lo que acude al mismo o a otro superior, pidiendo que revoque o anule el
o los actos gravosos, siguiendo el procedimiento previsto en las leyes".
De esta forma, ante determinada resolucin que incurre en un error (error in
iudicando) o vicio (error in procedendo), la parte solicita la revisin de dicho
acto con la finalidad que se revoque (en los casos del error in iudicando) o se
anule (en los casos del error in procedendo).
Los medios impugnatorios dentro del proceso contencioso administrativo son,
en trminos generales, los mismos del proceso civil.
En el proceso contencioso administrativo proceden los siguientes recursos:
1.
EL RECURSO DE REPOSICIN.
Es un medio impugnatorio impropio por medio del cual se denuncian los
errores en los que ha incurrido el Juez al expedir un decreto. Se dice que es un
medio impugnatorio impropio pues es planteado ante el mismo Juez que
cometi el error para que sea l mismo quien revise y corrija la resolucin
impugnada.
El recurso de reposicin procede contra los decretos a fin de que el juez los
revoque.
2.
EL RECURSO DE APELACIN.
Es un medio impugnatorio ordinario y propio por medio del cual se denuncian
los errores en los que ha incurrido el Juez al expedir un auto o una sentencia.
Se dice que es un medio impugnatorio propio pues es planteado ante el
mismo Juez que cometi el vicio para que ste, luego examinar sus requisitos
de admisibilidad y procedencia, lo eleve al rgano superior, con la finalidad de
que sea este ltimo quien revise el error denunciado y, en su caso, anule o
revoque, la resolucin impugnada.
El recurso de apelacin es el medio impugnatorio a travs del cual las partes
ejercen el derecho constitucional a la doble instancia.
El recurso de apelacin procede contra las siguientes resoluciones:
2.1Las sentencias, excepto las expedidas en revisin.
2.2 Los autos, excepto los excluidos por ley.
3.
EL RECURSO DE CASACIN.
"La casacin es un medio impugnatorio, especficamente, un recurso de
naturaleza extraordinaria y con efectos rescisorios o revocatorios concedido al
litigante a fin de que pueda solicitar un nuevo examen de una resolucin
respecto de situaciones jurdicas especficas, el que deber ser realizado por
el rgano mximo de un sistema judicial, a quien se le impone el deber de
cumplir con los siguientes fines: cuidar la aplicacin de la norma objetiva,
uniformar la jurisprudencia y obtener la justicia al caso concreto".
Siendo ello as, el recurso de casacin procede en el proceso contencioso
administrativo, al igual que en el proceso civil, contra las siguientes
resoluciones:
1.
Contra las sentencias que hayan sido expedidas en revisin por las Cortes
Superiores.
2.
Contra los autos expedidos por las Cortes Superiores que, en revisin,
ponen fin al proceso.
El recurso de casacin procede en los casos que versen sobre pretensiones no
cuantificables. Tratndose de pretensiones cuantificables, cuando la cuanta
del acto impugnado sea superior a 140 Unidades de Referencia Procesal
(U.R.P) o cuando dicho acto impugnado provenga de autoridad de

competencia provincial, regional o nacional; y, por excepcin, respecto de los
actos administrativos dictados por autoridad administrativa distrital, cuando
la cuanta sea superior a 140 Unidades de Referencia Procesal (U.R.P)
4.
RECURSO DE QUEJA
El recurso de queja contra las resoluciones que declaran inadmisible e
improcedente el recurso de apelacin o casacin. Tambin procede contra la
resolucin que concede el recurso de apelacin con un efecto distinto al
solicitado.
LAS MEDIDAS CAUTELARES

Como se puede apreciar, el proceso contencioso administrativo, como
cualquier otro proceso, tiene una finalidad que alcanzar, la misma que se
constituye en justificacin de su existencia: el respeto al principio de
constitucionalidad y la efectiva tutela de las situaciones jurdicas de los
administrados. Eso quiere decir que cuando un sujeto de derecho inicia un
proceso lo hace para que ste cumpla su finalidad. Pero dicha finalidad se
logra nica y exclusivamente en la medida que el proceso tenga eficacia en el
mbito de la realidad, es decir, que en ella se aprecie que efectivamente se
ha dado cumplimiento al principio de constitucionalidad o que se ha dado una
efectiva tutela de las situaciones jurdicas de los particulares. Ello se logra
asegurando la efectividad de las sentencias dictadas en un proceso
contencioso administrativo, y ello es imperativo en virtud del derecho a la
tutela jurisdiccional efectiva. Ante ello, se hace necesario que el
ordenamiento jurdico disee instrumentos que sirvan para garantizar la
eficacia de la sentencia que se pueda dictar en el proceso, evitando con ello
que el tiempo que indefectiblemente tarda en obtenerse una resolucin
jurisdiccional, no perjudique los fines que el proceso mismo quiere realizar.
Ante esta situacin surge el concepto de las medidas cautelares.
1.
LA NOCIN DE MEDIDA CAUTELAR.

La medida cautelar es una providencia jurisdiccional dictada con la finalidad
de garantizar la eficacia de la sentencias.
El profesor Giovanni Priori Posada nos dice: la medida cautelar es un instituto
jurdico por medio del cual se garantiza la efectividad de la sentencia a
dictarse en un proceso frente a los riesgos derivados del mismo. Por ello, el
rgano jurisdiccional que conoce el proceso cuya decisin que quiere
garantizar (proceso principal) luego de evaluar si se presentan los

presupuestos exigidos por ley, dicta una resolucin, a pedido de parte, que
dispone el otorgamiento de una medida adecuada para poder garantizar la
eficacia de la sentencia (medida cautelar).77
La necesidad de contar con un instituto como el de la medida cautelar se
debe a la constatacin que el proceso se desarrolla dentro de un periodo de
tiempo ms o menos largo, durante el cual la situacin jurdica cuya tutela se
pretende a travs de l, se encuentra, en la prctica, sin proteccin,
permaneciendo con ello el conflicto de intereses o la incertidumbre jurdica
que el proceso est llamado a solucionar o dilucidar. En ese sentido, "una vez
constatada dicha realidad, por otra parte obvia, la clave consiste en arbitrar
mecanismos que impidan que la necesidad de solicitar tutela judicial en
defensa de los derechos e intereses de los justiciables redunde en dao o
perjuicio para los mismos derechos o intereses que, precisamente, se trata
proteger".
El proceso cautelar es el instrumento a travs de las cuales una de las partes
litigantes, generalmente el demandante, pretende lograr que el juez ordene la
realizacin de medidas anticipadas que garanticen la ejecucin de la decisin
definitiva para cuando esta se produzca. 78
Precisamente, las medidas cautelares son los instrumentos a travs de los
cuales se pretende evitar que los derechos e intereses cuya tutela se
pretende en el proceso puedan verse lesionados por la inevitable duracin del
proceso, de ah que su finalidad sea la de lograr la eficacia de la sentencia.
Ahora bien, la solicitud de medida cautelar puede ser solicitada antes de un
proceso o dentro de ste, pero por su naturaleza debe estar siempre referida
a un proceso, razn por la cual, si se solicitase antes de un proceso, ste debe
ser iniciado dentro del plazo establecido por el Cdigo Procesal Civil, norma
que, por disposicin expresa de la Ley, resulta ser supletoria en materia
cautelar.
2.
LAS MEDIDAS CAUTELARES Y EL DERECHO A LA TUTELA JURISDICCIONAL

EFECTIVA

Dentro de un Estado constitucional, no es suficiente con garantizar el ejercicio

del derecho de accin, es decir, de acceso a los rganos jurisdiccionales, ni
tampoco es suficiente con otorgar a las partes las garantas mnimas que
deben ser respetadas al interior de un proceso, sino que "es indispensable
que la tutela jurisdiccional - de los derechos e intereses - sea efectiva".
Las medidas cautelares, en tanto aseguran la eficacia de la sentencia, se
ubican corno un instrumento indispensable del principio de efectividad del
ordenamiento jurdico.
3.
LOS PRESUPUESTOS DE LAS MEDIDAS CAUTELARES

Sabido es que tradicionalmente los presupuestos para que se conceda una
medida cautelar son dos: verosimilitud del derecho y peligro en la demora. La
Ley ha acogido esos dos presupuestos, a los cuales ha agregado uno ms: la
adecuacin. A continuacin nos referiremos a cada uno de dichos
presupuestos:
3.1.
Apariencia
de
fundabilidad
(verosimilitud del derecho).
de
la
pretensin
principal
Conforme al presupuesto que analizamos, la doctrina ensea que "el

solicitante de la medida cautelar deber demostrar al Juez que la pretensin
principal - que se intenta garantizar - tiene una posibilidad razonable de ser
declarada fundada al pronunciarse sentencia".
Este requisito es conocido por la doctrina como fumus boni iuris. No es otra
cosa que demostrarle al Juez que resulta probable que, al trmino del proceso,
la pretensin planteada va a ser amparada en la sentencia. Lo expuesto es
explicado por Calamandrei en los siguientes trminos: "declarar la certeza de
la existencia del derecho es funcin de la providencia principal: en sede
cautelar basta que la existencia del derecho aparezca verosmil, o sea, para
decirlo con mayor claridad, basta que, segn un clculo de probabilidades, se
pueda prever que la providencia principal declarar el derecho en sentido
favorable a aquel que solicita la medida cautelar".
3.2.
Peligro en la demora de la prestacin jurisdiccional

Para la doctrina, "el periculum in mora est referido a la amenaza de que el
proceso se torne ineficaz durante el tiempo transcurrido desde el inicio de la
relacin procesal hasta el pronunciamiento de la sentencia definitiva". Es esta
la justificacin misma de toda la teora cautelar.
De esta forma, al momento en que el Juez estudie si concede o no la medida
cautelar, debe evaluar si la duracin del proceso, es decir, si todo el tiempo
que tarde la expedicin de la sentencia puede suponer una amenaza a la

situacin jurdica material respecto de la cual se discute en el proceso.
3.3.
La adecuacin de la medida cautelar

La medida cautelar debe ser adecuada para garantizar la eficacia de la
pretensin procesal. Ello quiere decir que debe existir una relacin de
coherencia y adecuacin entre aquello que se intenta garantizar y la medida
cautelar solicitada como garanta: "debe pues, existir una correspondencia
entre la medida cautelar y el objeto del proceso".
4.
LAS MEDIDAS CAUTELARES

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
ESPECFICAS
EN
EL
PROCESO
En el proceso contencioso administrativo pueden ser solicitadas cualquiera de

las medidas cautelares reguladas en el Cdigo Procesal Civil, siendo
especialmente procedentes las medidas de innovar y de no innovar. Ello
quiere decir que el rasgo de excepcionalidad que tienen estas medidas en el
proceso civil se pierde en el proceso contencioso administrativo, debindose
ms bien considerarse como generalidad, y, nos atrevemos a decir, de
especial procedencia. Ello se debe a que en el sistema del proceso
contencioso administrativo adoptado por la Ley, el inicio del proceso
contencioso administrativo no suspende la ejecucin del acto administrativo,
el mismo que podra ser ejecutado, lo que eventualmente podra hacer
irreparable el dao originado a la situacin jurdica cuya tutela se solicita en el
proceso. Siendo ello as, la medida cautelar que tpicamente corresponde al
proceso contencioso administrativo ser la suspensin de la actuacin
administrativa impugnada, de ah la especial procedencia de la misma.
4.1.
4.2.
Medida de innovar (artculo 682 C.P.C.)

Retrotrae cosas al estado anterior.
Cambiar situacin existente al iniciar el conflicto.
Reponer el estado de hecho y de derecho, cuya alteracin ser sustento
de demanda.
Para la procedencia de una medida cautelar innovativa, el peticionante
deber probar entre otros, la inminencia de un perjuicio irreparable.
Medida de no innovar
Ante la inminencia de un perjuicio irreparable, puede el juez dictar medidas
destinadas a conservar la situacin de hecho o de derecho cuya situacin
vaya a ser o sea invocada en la demanda y, se encuentra en relacin a las

personas y bienes comprendidos en el proceso.79
5.
CARACTERES DE LA MEDIDA CAUTELAR

En lneas generales podemos decir que las medidas cautelares se caracterizan
por:
5.1.
Instrumentalidad
Las medidas cautelares son instrumentales por cuanto carecen en s mismas y
se encuentran subordinadas funcionalmente a un proceso principal del cul
dependan, en miras a asegurar el cumplimiento de la sentencia a dictarse en
aquel.
5.2.
Provisionalidad
Las medidas cautelares se caracterizan a su turno por su provisionalidad, por
lo que ellas habrn de subsistir hasta el momento en que la sentencia
definitiva adquiera firmeza o ejecutoriedad verificndose su conversin.
5.3.
Flexibilidad o mutabilidad
Las medidas cautelares se caracterizan por su flexibilidad o mutabilidad por lo
que su demandante podr pedir su ampliacin, mejora o sustitucin probando
que la misma no cumple acabadamente con su funcin de garanta y el
afectado, su sustitucin por otra menos gravosa, el reemplazo de los bienes
cautelados por otros del mismo valor o ya la reduccin del monto por el que
aquella fue trabada.
5.4.
Autonoma
Esa autonoma, del proceso cautelar consiste en que dicho desarrollo se lleve
a cabo con reglas y principios sin perjuicio de la aplicacin supletoria de los
que correspondan a los dems procesos.80 (Vctor 1020 al 1022)

LA SENTENCIA
La sentencia es el acto jurdico procesal a travs del cual el Juez cumple con el
deber de jurisdiccin que le impone el ejercicio del derecho de accin del
demandante de resolver respecto de la pretensin que le ha sido planteada
en la demanda.
La sentencia es aquel acto del rgano jurisdiccional en que este emite su
juicio sobre la conformidad o disconformidad de la pretensin de la parte con
el derecho objetivo y en consecuencia, acta o se niega a actuar dicha
pretensin, satisfacindola en todo caso. (Vctor 1023)
La sentencia debe encontrarse debidamente fundada en Derecho y debe
pronunciarse respecto de todos los puntos controvertidos.
Conforme a lo dispuesto en el artculo 41 de la LPCA, dependiendo de la
pretensin planteada en la demanda, la sentencia que ampare la pretensin
deber pronunciarse sobre lo siguiente:
1.
Cuando en el proceso contencioso administrativo se haya planteado la

pretensin de nulidad total o parcial del acto administrativo, la sentencia
deber pronunciarse sobre la nulidad total o parcial del acto administrativo
impugnado. En estos casos, la sentencia es declarativa, pues as lo dispone el
artculo 12.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo General. Por lo dems,
de conformidad con lo dispuesto por el artculo 13.3 de la Ley de
Procedimiento Administrativo General, el Juez deber establecer los alcances
de la nulidad declarada.
2.
Cuando se haya planteado como pretensin, el reconocimiento o

restablecimiento de una situacin jurdica, el Juez podr ordenar el
restablecimiento o reconocimiento de la situacin jurdica individualizada y la
adopcin de cuantas medidas sean necesarias para el restablecimiento o
reconocimiento de la situacin jurdica lesionada o amenazada, aun cuando
stas no hayan sido pretendidas en la demanda.
Esta es una consecuencia del contencioso administrativo de plena
jurisdiccin, y con la finalidad de brindar una efectiva tutela a la situacin
jurdica objeto del proceso, el Juez podr ordenar las medidas necesarias para
su efectiva tutela, aun cuando no hayan sido demandadas, convirtindose
esta decisin en una excepcin al principio de congruencia, algo que es
plausible de la Ley, pues al menos en esta sede s reconoce una excepcin al
principio de congruencia.
3.
La cesacin de la actuacin material que no se sustente en acto

administrativo y la adopcin de cuanta medida sea necesaria para obtener la
efectividad de la sentencia. Esla disposicin de la Ley resulta sin dudas
alentadora, pues se le da al Juez una amplia facultad de ejecucin de la

sentencia, impidiendo con ello que la Administracin realice maniobras que
pretendan eludir el cumplimiento de las sentencia.
La norma dispone adems que el Juez deba poner en conocimiento del
Ministerio Pblico dicha situacin, a efectos de que se inicien los procesos
penales correspondientes.
Finalmente, hay en el inciso 5 del artculo 41 de la Ley una disposicin que
ratifica que dentro de proceso contencioso administrativo se puede plantear
como pretensin la indemnizacin de daos y perjuicios, cuando se establece
que el Juez establecer en la sentencia "la determinacin de los daos y
perjuicios que resulten de dicho incumplimiento".
4.
El plazo en el que la Administracin debe cumplir con realizar una

determinada actuacin a la que est obligada, en los casos en los que el
proceso se inicie ante una omisin de la Administracin. En este caso, el Juez
podr disponer tambin que se ponga en conocimiento del Ministerio Pblico
el incumplimiento a efectos de que se inicien los procesos penales
correspondientes.
1.
LA TRANSACCIN O CONCILIACIN EN EL PROCESO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO
El Texto nico Ordenado de LPCA recoge dos formas especiales de conclusin
del proceso:
1.1.
Conciliacin
El 323 del C.P.C. se habla de la oportunidad de la conciliacin. Las partes
pueden conciliar su conflicto de intereses en cualquier estado del proceso,
explica la norma del proceso civil, siempre que no haya sido expedido
sentencia en segunda instancia.
A su vez, por el artculo 324 del C.P.C. que trata de la formalidad de la
conciliacin se afirma que sta puede ocurrir ante el juez del proceso en la
audiencia respectiva, o en la que ste convoque de oficio o cuando lo soliciten
las partes.
Acudiendo al artculo 325 podr verse que el juez aprobar la conciliacin que
trate sobre derechos disponibles, siempre que el acuerdo se adecue a la
naturaleza jurdica del derecho en litigio, aprobacin que cobra relevancia al
ser el requisito de fondo de la conciliacin.
Por ltimo para terminar con la conciliacin llega el artculo 328 del C.P.C.
cuando al referirse al efecto de la conciliacin seala que ella surte el mismo
efecto que la sentencia que tiene la autoridad de la cosa juzgada.
1.2.
Transaccin
Para esto, el artculo 334 del C.P.C. al mencionar en su contenido la
oportunidad de la transaccin prescribe que en cualquier estado del proceso
las partes pueden transigir su conflicto de intereses, incluso durante el
trmite del recurso de casacin y aun cuando la causa est al voto o en
discordia.
Los requisitos de la transaccin pueden encontrarse en el artculo 335 del
C.P.C. donde la transaccin judicial debe ser realizada nicamente por las
partes o quienes en su nombre tengan facultad expresa para hacerlo; por
esto, se presenta por escrito, precisando su contenido y legalizando sus firmas
ante el secretario respectivo.
Un artculo que merece especial detallado es el consignado bajo el nmero
336 del C.P.C. puesto que con l se regula la transaccin del Estado y otras
personas del derecho pblico. Los Poderes Legislativa, Ejecutivo y Judicial, el
Ministerio Pblico, los rganos Constitucionales Autnomos, los Gobiernos
Regionales y Locales y las Universidades slo pueden transigir previa
aprobacin expresa de la autoridad o funcionario competente.
Con todo este panorama toca ingresar al artculo 43 de la LPCA cundo a
travs de l se regula las dos formas de conclusin del proceso del
contencioso administrativo: la transaccin y la conciliacin. As, el citado
artculo 43 estipula que en cualquier momento del proceso contra la
Administracin Pblica, las partes podrn transigir o conciliar sobre
pretensiones que contengan derechos disponibles.81
II.
LA EJECUCIN DE LA SENTENCIA
Uno de los ejes centrales del proceso contencioso administrativo es el derecho
a la tutela jurisdiccional efectiva. Conforme al contenido de este derecho
fundamental se hace necesario que la sentencia que dicte al trmino del
proceso pueda ser ejecutada, pues slo as se brinda a una real y efectiva
tutela a quienes inicien el proceso contencioso administrativo.
81 Huamn Ordez, Luis Alberto. El Proceso Contencioso Administrativo, pgs.
362 363.
Este terna adquiere especial trascendencia en materia del contencioso

administrativo en la medida que en la mayora de los casos el sujeto
demandado es el Estado, contra quien, normalmente, se dificulta la ejecucin
de una sentencia. Ante ello, se deben tener en cuenta los siguientes
elementos:
1.
Las resoluciones judiciales son de obligatorio cumplimiento, sin que la

Administracin pueda calificar u objetar su contenido.
2.
Los funcionarios de las entidades responsables deben estar plenamente

identificados en la sentencia.
La potestad de hacer ejecutar las sentencias y dems resoluciones judiciales
corresponde exclusivamente al Juzgado o Sala que conoci del proceso en
primera instancia. En caso de que la ejecucin corresponda a una Sala sta
designar al Vocal encargado de la ejecucin de la resolucin.
Los conflictos derivados de actuaciones administrativas expedidas en
ejecucin de la sentencia sern resueltos en el propio proceso de ejecucin de
la misma. Antes de acudir al Juez encargado de la ejecucin, el interesado, si
lo considera conveniente, podr solicitar en va administrativa la
reconsideracin de la actuacin que origin el conflicto. 82 (Vctor 1024)

DERECHO COMPARADO
En el derecho comparado se pueden identificar dos sistemas del proceso
contencioso administrativo:
1.
EL SISTEMA DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE

SOLA REVISIN DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
Este sistema es el clsico sistema francs del contencioso, conforme al cual,
el Poder Judicial tiene limitada la posibilidad de control de la actividad de la
Administracin Pblica, pues slo se encuentra facultado a declarar si una
actuacin administrativa es contraria a derecho o no; sin que pueda modificar
el contenido de la decisin administrativa. Es decir, en trminos procesales,
en este sistema el Poder Judicial tiene slo una facultad rescisoria.
2.
EL SISTEMA DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE

PLENA JURISDICCIN.
En este sistema, el Poder Judicial, adems de tener una facultad rescisoria,
cuenta con una facultad revocatoria. Ello quiere decir que en este sistema el
Poder Judicial no slo est limitado a declarar la validez o invalidez de un acto
administrativo, sino adems pronunciarse sobre el fondo de la controversia
administrativa, dando con ello una efectiva tutela a las situaciones jurdicas
de las cuales son titulares los particulares.
Debe precisarse que, al ser uno de los fundamentos del proceso contencioso
administrativo, el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, un sistema ms
adecuado a un Estado constitucional es un proceso contencioso
administrativo de plena jurisdiccin, que es aquel que ha adoptado la Ley
27584.
El Contencioso Administrativo en Derecho comparado
En el derecho comparado se puede hablar de sistemas jurdicos para

conceptualizar el conjunto de normas e instituciones que forman un derecho
positivo que rige a cierta colectividad, en el campo del derecho
administrativo, por lo que hace al ejercicio de la jurisdiccin administrativa, se
alude a varios esquemas como son:
1.
Sistema administrativo continental europeo o francs.

El tribunal se ubica en el marco del poder ejecutivo, pero sin formar parte de
l.
2.
Sistemas angloamericano o judicial.

El tribunal es parte del poder judicial
3.
Sistemas de tribunales especiales o mixtos

El tribunal no corresponde a ninguna de las jurisdicciones estatales.
4.
Sistema romano.
Corresponde a la jurisdiccin civil resolver las controversias administrativas
Aqu estudiaremos el sistema administrativo vigente en Francia e
Italia.
FRANCIA
La asamblea de 1790 deja el control de la legalidad en los actos de la
administracin al poder ejecutivo. A partir de la constitucin 12 frimarios del
ao VIII (1799) esta tarea se encomienda al consejo de estado.
El Consejo de Estado posee dos atribuciones fundamentales:
1.
es consejero de la administracin activa, ya que tiene participacin en la

formulacin de leyes y documentos de tipo legislativo.
2.
Tiene fundaciones jurisdiccionales, conforma al lado de las cortes

administrativas de apelacin y los tribunales administrativos de primera
instancia la jurisdiccin administrativa general.
El consejo de estado se divide en cinco secciones o formaciones, las cuatro
primeras se encargan de los negocios consultivos y administrativos y la quinta
de las cuestiones contenciosas. Cada seccin se integra por un presidente,
seis consejeros de estado en servicio ordinario, un matre des requetes, un
auditor y dems personal.
Ante el consejo de Estado se pueden tramitar cuatro tipos de

procedimientos:
1.
Contencioso de anulacin u objetivo, que se dirige a controlar la legalidad

de los actos de la administracin tutelando el cumplimiento de las normas
jurdicas en los actos de la administracin.
2.
Contencioso de plena jurisdiccin que persigue la proteccin de los
derechos pblicos subjetivos de los administrativos, aqu el juez puede
confirmar, anular o modificar el acto impugnado.
3.
Contencioso de interpretacin que comprende el recurso de interpretacin

en reenvo de tribunales judiciales en el que se invita a las partes para que se
dirijan a un juez administrativo para solucionar una cuestin litigiosa en
materia administrativa como acto prejudicial y el recurso directo de
interpretacin en el cual se solicita directamente a un juez administrativo la
interpretacin de un acto o de una resolucin, ambos administrativos.
4.
Contencioso de represin para aplicar sanciones a los particulares que no

adaptan su conducta a las reglas de derecho administrativo.
ITALIA
El esquema Italiano, segn Jos Luis Vsquez Alfaro, atribuye en materia
administrativa, competencia jurisdiccional a los jueces ordinarios. Respecto de
derechos subjetivos, y a los tribunales administrativos, respecto de intereses
legtimos, no obstante, esta afirmacin es parcialmente cierta, puesto que, el
artculo 103 de la Constitucin Italiana otorga en ciertos casos al Consejo de
Estado atribuciones para tutelar derechos subjetivos.
La competencia de los tribunales administrativos italianos es de legitimidad,
mrito y exclusiva. Con la primera se ocupan de los recursos contra actos
definitivos de las autoridades administrativas en los que se incurra en exceso
de poder o por violaciones a la Ley. La segunda se ejerce a travs de los
recursos que tienen como finalidad constatar la oportunidad y conveniencia
de un acto administrativo; destacan en este apartado los recursos cuyo
propsito consiste en lograr que la administracin ajuste su conducta a las
determinaciones de la jurisdiccin ordinaria. La tercera consiste en la
competencia que la Ley otorga a los tribunales administrativos para conocer
de una materia concreta.
El procedimiento ante los rganos de jurisdiccin administrativa es
relativamente simple, sigue los pasos de un litigio entre partes; se presenta la
demanda y se notifica a la contraparte; comparece la demandada; despus se
ofrecen, admiten y desahogan pruebas, en las cuestiones probatorias
prevalece el principio inquisitivo. Es importante asentar que los rganos de la
jurisdiccin ordinaria tienen competencia para resolver conflictos entre la
administracin y los gobernados en cuestiones relativas a los derechos civiles

y polticos. En la sentencia que emitan los tribunales de la jurisdiccin
ordinaria se puede llegar a considerar ilegal el acto administrativo
impugnado, lo que obliga a la administracin a conducirse en los trminos que
seala la sentencia.
CONCLUSIONES
No puede hablarse de un Estado Constitucional sin una Administracin

Pblica actuando conforme a Derecho y siendo pasible por lo mismo de un
control con naturaleza jurisdiccional.
El proceso contencioso-administrativo es un medio que permite garantizar

la tutela judicial efectiva frente a todo acto del poder administrativo que
vulnere o dae un derecho subjetivo o un inters legtimo de un sujeto de
derecho.
El proceso contencioso administrativo debe ser concebido como un

instrumento que brinda una efectiva tutela a las diversas situaciones jurdicas
de las cuales puede ser titular un sujeto de derecho, y en el caso concreto, un
particular.
Por mandato de la Constitucin corresponde al referido proceso un doble

cometido: garantizar el sometimiento pleno a la ley y el derecho de las
entidades que conforman el complejo conjunto conocido como Administracin
Pblica, y la tutela de los derechos e intereses legtimos de los ciudadanos.
La denominada accin contencioso-administrativa constituye un

mecanismo procesal especfico destinado a controlar en sede jurisdiccional la
actuacin de la administracin pblica, con el objeto de cautelar los derechos
de los ciudadanos, as como de garantizar la constitucionalidad y legalidad de

su actuacin frente a los administrados.
Est recogida en el Artculo 148 de nuestra Constitucin Poltica que establece
que "Las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de
impugnacin mediante la accin contencioso-administrativa" y tiene por
normas antecesoras al Artculo 240 de la Constitucin de 1979 y el Artculo 11
de la Ley Orgnica del Poder Judicial de 1963 que determin que los jueces no
admitiran la impugnacin de las resoluciones administrativas de carcter
particular, sino se haba agotado previamente la va correspondiente.
El acceso a la justicia y la tutela judicial efectiva son una garanta

constitucional que permite a cualquier persona la utilizacin de la va judicial
para formalizar las respectivas acciones judiciales en donde no puede llegar a
satisfacer sus pretensiones de manera amistosa. En el caso particular de la
materia administrativa, esta garanta constitucional permite el control judicial
de la actividad administrativa.
La nueva Ley ha pretendido brindar a los ciudadanos un adecuado
mecanismo para que los particulares obtengan una efectiva tutela
jurisdiccional a las diversas situaciones jurdicas que se puedan ver
amenazadas o lesionadas por una actuacin administrativa sujeta al derecho
administrativo.
Si de la ejecucin de las sentencias es de lo que se habla, es necesario no

perder de vista que de poco o nada sirve todo lo que hemos revisado del
proceso
contencioso
administrativo(principios,
sujetos,
los
rganos
jurisdiccionales entre otros) si luego no tenemos cmo asegurar una completa
ejecucin de las sentencias emitidas un proceso contencioso-administrativo.
Ello tiene especial relevancia y complejidad en los proceso contenciosoadministrativos en el Per, pues las ms de las veces estas sentencias lo que
establecen son obligaciones para diversas reparticiones de la Administracin
pblica o para el personal que las conduce o integra.
A partir del derecho fundamental a la tutela jurisdiccional efectiva, como

derecho humano asignado a todo sujeto de derecho, a fin de acceder a un
proceso jurisdiccional justo para tutela y defensa de sus derechos e intereses,
es que actualmente, en la medida que el proceso contencioso-administrativo,
constituye un acabado y perfecto proceso jurisdiccional, es que puede
hablarse de una finalidad o aspecto subjetivo del proceso contenciosoadministrativo, hecho que permite afirmar que el mismo tiene una finalidad
estrictamente tutelar, cual es la de proteger las pretensiones formuladas por
los particulares frente a una actuacin administrativa que estiman, lesiona o
perjudica sus derechos subjetivos o intereses legtimos.
El derecho constitucional a la tutela jurisdiccional y los Tratados

Internacionales sobre derechos humanos de los que nuestro pas es parte,
constituyen parmetros indispensables que debe tomarse en consideracin a
la hora de conceptuar la naturaleza del proceso contencioso-administrativo en
el Per, como un proceso que tiene por objeto no slo la declaracin judicial
de nulidad de las decisiones de la administracin pblica contrarias al
ordenamiento jurdico, sino tambin el restablecimiento para el particular de
las situaciones ilegtimamente perturbadas por dicha administracin.
IMPORTANCIA
I.
IMPORTANCIA JURDICA
La importancia de este tema ahora se destaca ms que antes porque la

Administracin Pblica y los organismos estatales tienen relaciones con los
particulares en cada momento y en diversos mbitos de la vida humana ya
que presta los servicios ms diversos de los que el individuo depende
fundamentalmente. Cualquiera que sea el pas y el momento de vida, la
persona no es independiente y los conflictos con el Estado y sus dependencias
sern de primera prioridad por ello la importancia de que los abogados se
especialicen en la rama de derecho administrativo para as salvaguardar los
intereses de los particulares en los conflictos que surjan con las entidades de
la administracin pblica.
Otra importancia del estudio de este tema es la necesidad de

especializacin por la materia contencioso administrativo por la complejidad
de cada ordenamiento legal, por la divulgacin de conjuntos normativos y por
la necesidad de defender adecuadamente a las personas frente a los
organismos del Estado, que sean Tribunales Especializados. Es as que la
Ley del Proceso Contencioso Administrativo N 27845 en el artculo 9 nos habla
de un Juez Especializado en lo Contencioso Administrativo y de una Sala
Contenciosa Administrativa.
La especializacin de los magistrados en la disciplina del Derecho

Administrativo se convierte en un imperativo para garantizar que los procesos
contencioso administrativos llevados a su conocimiento sean atendidos
cumpliendo satisfactoriamente los cometidos que le encarga la Constitucin.
II.
IMPORTANCIA ACADMICA
El estudio y anlisis de la doctrina es indispensable para la formacin del

profesional que desee especializarse en una determinada rama del Derecho,
regla que tiene mayor vigencia en la disciplina del Derecho Administrativo en
la que es indispensable reconducir la enorme cantidad de disposiciones
legales de muy diferente origen y jerarqua que conforman el rgimen legal administrativo a un conjunto de conceptos e instituciones que permitan su
manejo por los encargados de interpretadas y proceder a su aplicacin.
El Derecho comparado es una disciplina exigente. Obliga al alumno

investigador a hacer un doble esfuerzo de reflexin: sobre el Derecho o los
Derechos extranjeros que haya elegido como trminos de la comparacin y
sobre su propio Derecho que le sirve de referencia. El estudio comparativo no
es una simple actividad de curiosidad intelectual, no consiste nicamente en
acercar o en cruzar los problemas. El acto de comparacin debe constituir l
mismo objeto de un anlisis terico. Invita al que hace el estudio a examinar
retrospectivamente su conducta a interrogarse sobre la comparacin misma,
es decir, en cuanto objeto de su propia investigacin.
RECOMENDACIONES
Considero que es necesario generar mecanismos para asegurar la

publicidad de las resoluciones dictadas en los procesos contencioso
administrativos, para que de manera semejante a lo que sucede con las
sentencias de los procesos constitucionales, se publiquen oportunamente ya
sea en el Diario Oficial o en pginas electrnicas del Poder Judicial de modo
que permitan promover el conocimiento, difusin e incluso control social de
los criterios jurisprudenciales, facilitando la elaboracin de lineamientos que
puedan servir de gua para la actuacin de la Administracin Pblica con el
objetivo de garantizar la seguridad jurdica.
Es recomendable crear planes de formacin y mejoramiento profesional a

todas las personas que ejercen funcin pblica para que disminuya la
violacin del principio de legalidad en el ejercicio de las actividades de las

actividades administrativas.
Es recomendable, frente al retardo procesal que se produce en la

jurisdiccin contencioso administrativo, que el Juez haga uso de los amplios
poderes que le confiere la facultad discrecional para garantizar una tutela
judicial efectiva que permita a las personas que acuden a los tribunales una
justicia rpida, efectiva y sin dilaciones indebidas.
Tambin es necesario una especial capacitacin de jueces especializados

que tenga por finalidad brindar una justicia especializada en un proceso corno
el contencioso administrativo que es de una naturaleza distinta a la del civil.
BIBLIOGRAFA
ANACLETO GUERRERO, Vctor - Gua de Procedimientos Administrativos y

Proceso Contencioso Administrativo 4ta Edicin, Junio, 2008 - Total de
Pginas: 1319.
CERVANTES ANAYA, Dante - Manual de Derecho Administrativo 6ta Edicin, Marzo, 2011 - Total de Pginas: 1193.
HUAPAYA TAPIA, Ramn Tratado del Proceso Contencioso Administrativo

Edicin, Lima, 2006 Total de Pginas: 984.
PRIORI POSADA, Giovanni Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso

Administrativo 3ra Edicin, Diciembre - Lima, 2002 Total de Pginas: 213.
HUMAN ORDOEZ, Luis Alberto El Proceso Contencioso Administrativo

Total de Pginas: 503.
HINOSTROZA MINGUEZ, Alberto Proceso Contencioso Administrativo

Total de Pginas: 606.
http://www.dametareas.com/principios-generales-del-contencioso
administrativo/
http://www.monografias.com/trabajos92/principios-generales-delcontencioso-administrativo/principios-generales-del-contenciosoadministrativo.shtml.
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por su permanente apoyo, por brindarme la

A nuestro querido profesor por darnos la debida

LOS MEDIOS IMPUGNATORIOS.....................................................58

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Proceso de ejecucin: Es aquel de pretensin insatisfecha, donde ya

Procesos cautelares: Es aquel que tiene como propsito asegurar una

precisamente en un importante periodo de lucha por la libertad y la

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