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Universidade de Braslia
Centro de Excelncia em Turismo
Programa de Ps-Graduao em Turismo

Papel do Estado, Alvio Pobreza e Turismo:

Relaes Tericas com o Plano Nacional de Turismo 2007/2010

Angela Teberga de Paula

BRASLIA, DF
2013

ANGELA TEBERGA DE PAULA

Papel do Estado, Alvio Pobreza e Turismo:

Relaes Tericas com o Plano Nacional de Turismo 2007/2010

Dissertao apresentada ao Programa de

Ps-Graduao
em
Turismo
da
Universidade de Braslia, orientada pela
Profa. Dra. Maria de Lourdes Rollemberg
Mollo, como exigncia para a obteno de
ttulo de Mestre em Turismo.

rea de Concentrao:
Desenvolvimento Regional

Cultura

Linha
de
pesquisa:
Turismo,
desenvolvimento e combate pobreza

BRASLIA, DF
2013

REFERNCIA BIBLIOGRFICA
Paula, Angela Teberga de. Papel do Estado, alvio pobreza e turismo: relaes
tericas com o Plano Nacional de Turismo 2007/2010. (Dissertao de Mestrado).
Programa de Ps-Graduao em Turismo, Universidade de Braslia, 2013, 157 f.
CESSO DE DIREITOS
NOME DA AUTORA: Angela Teberga de Paula.
TTULO DA DISSERTAO: Papel do Estado, alvio pobreza e turismo: relaes
tericas com o Plano Nacional de Turismo 2007/2010.
GRAU/ANO: Mestre/2013.
concedida Universidade de Braslia permisso para reproduzir cpias desta
dissertao e emprestar ou vender tais cpias para propsitos acadmicos e
cientficos. A autora reserva outros direitos de publicao e nenhuma parte desta
dissertao de mestrado pode ser reproduzida sem a autorizao por escrita da
autora.

Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca Central da Universidade de

Braslia. Acervo 1010103.

P324p

Pau l a , Ange l a Tebe r ga de .

Pape l do Es t ado , a l v i o pob r eza e t u r i smo : r e l aes t e r i
cas com o P l ano Nac i ona l de Tu r i smo 2007 / 2010
/ Ange l a Tebe r ga de Pau l a . - - 2013 .
x i v , 157 f . : i l . ; 30 cm.
D i sse r t ao (mes t r ado ) - Un i ve r s i dade de Br as l i a ,
Cen t r o de Exce l nc i a em Tu r i smo , Pr og r ama de Ps -Gr aduao em
Tu r i smo , 2013 .
I nc l u i b i b l i og r a f i a .
Or i en t ao : Ma r i a de Lou r des Ro l l embe r g Mo l l o .
1 . Tu r i smo e Es t ado . 2 . Opo r t un i dades de emp r ego .
3 . Pob r eza . I . Mo l l o , Ma r i a de Lou r des Ro l l embe r g . I I . T
tulo.
CDU 338 . 482 . 2

ANGELA TEBERGA DE PAULA

Papel do Estado, Alvio Pobreza e Turismo:

Relaes Tericas com o Plano Nacional de Turismo 2007/2010

Aprovada em: 26/07/2013

COMISSO EXAMINADORA:

________________________________________________________
Profa. Dra. Maria de Lourdes Rollemberg Mollo Presidente
Centro de Excelncia em Turismo/UnB

________________________________________________________
Profa. Dra. Marlia Steinberger Examinadora Externa
Departamento de Geografia/UnB

________________________________________________________
Profa. Dra. Maria Francisca Pinheiro Coelho Examinadora Externa
Departamento de Sociologia/UnB

________________________________________________________
Prof. Dr. Neio Lucio de Oliveira Campos Examinador Suplente
Centro de Excelncia em Turismo/UnB

Para os que, como eu,

n o d e s i s t e m d o s s o n h o s.

AGRADECIMENTOS

Convicta de que a histria no pertence somente queles que a apresentam,

mas principalmente queles que a constroem e do suporte nos bastidores, aqui
deixo meus agradecimentos a pessoas especiais, fundamentais e presentes em
minha vida.
professora, orientadora e mestre Maria de Lourdes (Lourdinha), pelo
auxlio, prontido, parceria e pacincia durante as orientaes presenciais e virtuais.
Aos pais Gilson (Gilsinho) e Dulcenia (Neinha), pelo amor, orao, abrigo
e assistncia material, espiritual e psicolgica, por perdoarem minhas faltas, e por
respeitarem meu modo de ser e ver o mundo, s vezes incompreensvel.
Ao Gilberto (Nino), pelo carinho, confiana, companheirismo, admirao e
consultorias acadmicas, por me ensinar diariamente a serenidade, mesmo a
distncia, e por me motivar a concluir esta travessia.
Aos familiares, que mesmo no contribuindo diretamente a esta pesquisa,
sempre apoiaram com entusiasmo minhas escolhas. Em especial, v Theth, com
quem pude conviver diariamente no ltimo ms, v Maria, v Luiz, cujo sonho de
publicar um livro tive a felicidade de ajudar a concretizar neste ano, tia Simone e tio
Mrio, que no meu ltimo aniversrio me ofereceram um presente pelo qual serei
eternamente agradecida, tia Mestre Selma e primo Maurcio, que prontamente
aceitou o convite para fazer as ilustraes desta Dissertao.
Aos grandes amigos de vida, com os quais compartilho sonhos e ideais, sem
os quais a vida no tem graa. Em especial, Fabinho, Rafa, Igorzinho, J e Anita.
Aos amigos de turma do Mestrado, que comigo estiveram durante o ano de
2011, pelos bons momentos juntos em Braslia, dos quais j sinto muitas saudades.
Em especial, Ana Cludia, Letcia, Lara, Alice, Larcio e Ins.
Aos professores da Universidade de Braslia UnB, por apresentarem novas
reflexes para meus estudos. Em especial, Prof.a Marlia e Prof. Sadi, pelas
contribuies dadas na Banca de Qualificao, e tambm Prof.a Marutshka.
Aos professores e amigos da Universidade Federal de So Carlos - UFSCar,
por despertarem meu interesse pela carreira acadmica e pelos bons momentos
juntos em Sorocaba. Em especial, Prof.a Maria Helena, Karenzinha, Camys,

Duartino, Chen, Lady e Tain, que atenciosamente traduziu o resumo desta

Dissertao para a lngua francesa.
Aos colegas de trabalho do Centro de Excelncia em Turismo - CET, pela
oportunidade nica e por tantos ensinamentos. Em especial, Prof. Neio, Mercs,
Rosngela, Mara Flora, Llia e Nubinha.
Aos colegas professores e alunos do Instituto Federal de So Paulo - IFSP,
pela recepo e convvio dirio. Em especial, Anninha, L e Rodrigo.
Aos amigos que me acolheram nas cidades onde morei (So Jos dos
Campos SP, Sorocaba SP, Braslia DF e Barretos SP), pela hospitalidade e
por contriburem material e psicologicamente pela minha permanncia nessas
cidades. Em especial, Helosa e Paulinho, Bia e Clara, Isa, Ana, Christian,
Sandrinha, Lcia e Natalino.
s diversas pessoas importantes, porm annimas, as quais, mesmo
indiretamente, colaboraram para a concluso deste trabalho. Em especial, as
secretrias do Programa de Ps-Graduao em Turismo, os tcnicos-administrativos
do Instituto Federal de So Paulo IFSP e os bibliotecrios do Instituto Tecnolgico
de Aeronutica - ITA, instituio que frequentei diariamente nos ltimos dois meses.
Finalmente, os meus agradecimentos queles que inspiram generosidade,
queles que irradiam leveza, queles que me incentivam a cruzar os limites da
pseudoconcreticidade, queles que me incluem em suas oraes, queles que me
ensinam e me alegram sem saber.
Minha gratido, a todos vocs, por fazerem essa conquista ser mais bonita.

A injustia avana hoje a passo firme

Os tiranos fazem planos para dez mil anos
O poder apregoa: as coisas continuaro a ser como so
Nenhuma voz alm da dos que mandam
E em todos os mercados proclama a explorao;
isto apenas o comeo.
Mas entre os oprimidos muitos h que agora dizem
Aquilo que ns queremos nunca mais o alcanaremos
Quem ainda est vivo no diga: nunca
O que seguro no seguro
As coisas no continuaro a ser como so
Depois de falarem os dominantes
Falaro os dominados
Quem pois ousa dizer: nunca?
De quem depende que a opresso prossiga? De ns
De quem depende que ela acabe? Tambm de ns
O que esmagado que se levante!
O que est perdido, lute!
O que sabe ao que se chegou, que h a que o retenha
E nunca ser: ainda hoje.
Porque os vencidos de hoje so os vencedores de amanh!
Bertolt Brecht

RESUMO

A presente Dissertao busca estudar o papel indutor das Polticas Pblicas de

Turismo para o alvio pobreza, por meio da gerao de emprego. Por meio de
reviso bibliogrfica e anlise documental, prope um debate sobre a incluso social
enquanto algo extremamente necessrio ao desenvolvimento do pas sendo o
turismo um setor que pode contribuir para o alvio pobreza por meio do combate
ao desemprego. Assim, a presente dissertao traa um panorama tericometodolgico, que apresenta as categorias: Estado, Poltica Pblica e Pobreza, e
explora a relao da poltica pblica de turismo com o combate pobreza, a partir
de uma viso econmica heterodoxa (ou seja, defensora da atuao discricionria
do Estado), com base no instrumental que o Plano Nacional de Turismo 2007/2010
oferece.

Palavras-chave: Estado; Alvio Pobreza; Poltica Pblica de Turismo; Plano

Nacional de Turismo.

10

RSUM

Ce mmoire cherche tudier le rle inducteur des Politiques Publiques du

Tourisme pour allger la pauvret par la voie de la cration demplois. A partir dune
revision extensive de la littrature et dune analyse documentaire, la dissertation
propose un dbat pour discuter linclusion social en tant quextremement ncessaire
pour le dveloppement du pays le tourisme tant un secteur qui peut contribuer
la rduction de la pauvret au moyen du combat au chmage. Ainsi, ce mmoire
prsente un aperu thorique et mthodologique qui presente les catgories
suivantes : ltat, les Politiques Publiques et la Pauvret, et discute le rapport entre
la politique publique du tourisme et la lutte contre la pauvret, partir dun abordage
conomique htrodoxe (partisan de laction discrtionnaire de ltat), examinant le
Plan National du Tourisme 2007 / 2010.

Mots-cls : tat, Lutte contre la Pauvret, Politique Publique du Tourisme, Plan

National de Tourisme.

11

LISTA DE ABREVIAES

ACTs

Atividades Caractersticas do Turismo

BID

Banco Interamericano de Desenvolvimento

BIRD

Banco Mundial

BNDES

Banco Nacional de Desenvolvimento

BPC

Benefcio de Prestao Continuada

CNT

Conselho Nacional de Turismo

EMBRATUR

Instituto Brasileiro de Turismo

FIPE

Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas

IBGE

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica

INSS

Instituto Nacional do Seguro Social

IPEA

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

LOAS

Lei Orgnica de Assistncia Social

MDS

Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome

MTUR

Ministrio do Turismo

OMT

Organizao Mundial do Turismo

PAC

Programa de Acelerao do Crescimento

PBF

Programa Bolsa Famlia

PIB

Produto Interno Bruto

PNAD

Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios

PNT

Plano Nacional de Turismo

PRODETUR

Programas Regionais de Desenvolvimento do Turismo

RAIS

Relao Anual de Informaes Sociais

12

LISTA DE PLANILHAS

PLANILHA 1.

Matriz de Amarrao .............................................................

PLANILHA 2.

Distribuio de pobres por regio e rea ..............................

48

PLANILHA 3.

Polticas Pblicas de Turismo no Brasil velhos e novos

paradigmas ...........................................................................

86

13

LISTA DE FIGURAS

FIGURA 1.

Evoluo da desigualdade de renda no Brasil medida pelo

Coeficiente de Gini ................................................................

FIGURA 2.

Evoluo de beneficirios do BPC (Deficientes) no perodo

de 1996 a 2011 .....................................................................

FIGURA 3.

55

Evoluo de beneficirios do BPC (Idosos) no perodo de

1996 a 2011 ..........................................................................

FIGURA 4.

51

56

Evoluo de beneficirios do PBF no perodo de 2004 a

2012 ......................................................................................

57

FIGURA 5.

Turismo de massa beira-mar ...........................................

69

FIGURA 6.

Capa do Plano Nacional de Turismo 2007/2010 Uma

viagem de incluso ..............................................................

92

FIGURA 7.

Gesto Descentralizada do Turismo .....................................

99

FIGURA 8.

Estrutura de Coordenao da Gesto Descentralizada .......

99

FIGURA 9.

Organograma dos Macroprogramas e Programas ...............

102

FIGURA 10.

Participao dos setores formadores da atividade turstica

no PIB 2002 .......................................................................

FIGURA 11.

FIGURA 12.

109

Remunerao mdia dos ocupados formais por regies

2010 ......................................................................................

114

Remunerao homem/remunerao mulher 2010 ............

115

14

SUMRIO

INTRODUO ..................................................................................................

METODOLOGIA ...............................................................................................

11

I. Percurso de Construo do Objeto .......................................................................................................

13

II. Caractersticas e Tcnicas da Pesquisa ...............................................................................................

19

III. Delineamento dos Captulos .................................................................................................................

24

Parte I. QUADRO TERICO (O que se conhece) ..........................................

29

1. Estado e Polticas Pblicas ...........................................................................

31

1.1 Teoria Marxista de Estado: da autonomia da sociedade autonomia relativa da economia ...........

31

2. Pobreza e suas interfaces .............................................................................

39

2.1 Pobreza no Brasil: da concentrao de riqueza ao desemprego ......................................................

39

2.2 Polticas de erradicao da pobreza: do assistencialismo redistribuio .......................................

50

Parte II. CONSTRUO DO OBJETO (O que se apresenta) ........................

63

3. Turismo e Polticas Pblicas .........................................................................

65

3.1 Turismo: da histria social ao conceito presente ...............................................................................

65

3.2 Polticas Pblicas de Turismo: do descrdito incluso social pelo turismo ....................................

74

Parte III. QUADRO ANALTICO (O que se critica) .........................................

89

4. Relaes Tericas e Desafios Futuros .........................................................

91

4.1 PNT 2007/2010: uma apresentao da Poltica Nacional de Turismo do quadrinio .......................

91

4.2 PNT 2007/2010: uma anlise dos ineditismos e dos objetivos de uma viagem de incluso ..........

104

CONSIDERAES FINAIS ..............................................................................

137

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS .................................................................

145

ANEXOS ...........................................................................................................

155

INTRODUO

Entrementes, em cada inverno, renova-se a

pergunta: O que fazer com os desempregados?
Enquanto se avoluma, a cada ano, o nmero
deles, no h ningum para responder a essa
pergunta; e quase podemos prever o momento em
que os desempregados perdero a pacincia e
encarregar-se-o de decidir seu destino, com suas
prprias foras.
Friedrich Engels (Prefcio da Edio Inglesa de O Capital,
1886)

Os atuais debates nos campos poltico, jornalstico, acadmico, e tambm

do senso comum, acerca da crise estrutural que o consolidado modo de produo
capitalista vem enfrentando nos ltimos anos, tm novamente enveredado para a
questo dos limites e necessidade da consolidao do papel do Estado
primordialmente nas polticas econmicas e sociais, o que alcana esferas
ampliadas, quando tambm se relaciona com polticas setoriais. Baixas taxas de
crescimento econmico, alto nmero de desempregados, pauperizao, etc.,
imediatamente indicam a dimenso visvel da crise socioeconmica, mas podem
mostrar mais do que isso.
Mostram, em primeiro lugar, segundo o marxismo, resultados comuns no
capitalismo em vista de como esse organizado. Nesse sistema, o objetivo principal
dos capitalistas (donos dos meios de produo) maximizar seu lucro, cuja fonte a
mais-valia. Essa decorre do sobretrabalho subtrado do trabalhador, ou seja, de
parte do trabalho que excede o valor da fora de trabalho como mercadoria. A
maximizao de lucro, sob presso da concorrncia, leva busca da mxima maisvalia, tanto de forma absoluta, quanto de forma relativa, o que causa presso no
sentido de produzir desemprego e reduzir salrios e at levar a crises como a que
vemos nos ltimos anos. Assim, desemprego e pobreza so fatos comuns e
determinantes no capitalismo (AMADO; MOLLO, 2003).
Em segundo lugar, indicam o que nos parece ser o posicionamento mais
indicado dos Estados diante desses problemas: tomar a frente no sentido de assistir
populao no abastada, prover programas de transferncia de renda, programas
empregatcios e de profissionalizao dos trabalhadores, frear vazamentos de renda
em microespaos, etc. Esses so passos para o retorno do olhar social, poltico e
econmico do Estado classe trabalhadora que primeiro sente as fragilidades do
capitalismo. Uma classe que estrutural e estrategicamente alocada como classe
subalterna, a fim de reproduzir a prpria lgica do sistema, isto , a necessidade de
mant-la como explorada para que os capitalistas tambm possam conservar seu
status de exploradores, atravs da gerao contnua de lucro.
Essas aes, indicativas da pr-atividade do Estado, justificam-se pela
concepo de Estado na tica marxista, para a qual o papel do Estado
extremamente necessrio nesse sistema, especialmente no que se refere gesto
de fora de trabalho e, de maneira macro, coeso da sociedade. Disso constata-se
que possvel haver uma poltica social atenta aos trabalhadores - e, mais

especificamente, os que se encontram em situao de pobreza -, a qual possa

mediar tais manifestaes da pobreza atravs da insero do excludo por meio de
um emprego, que explora e aliena, mas tambm pode ser fator de emancipao
porque fundamental para a insero social no capitalismo.
Essa se configura como a contradio fundamental desse sistema relao
capital-trabalho -, a qual, mesmo no podendo ser solucionada sem mudar a
estrutura do sistema, poder ser aliviada quando um maior nmero de trabalhadores
passar a ser includo nessa relao, e quando a situao salarial for tal que melhore
a posio do trabalhador na relao capital-trabalho.
certo, de fato, que os desafios atuais de enfrentamento das manifestaes
da pobreza no Brasil perpassam diretamente essa relao, de maneira que a no
incluso dos trabalhadores marginais gera consequncias ainda mais problemticas.
Pereira (2001, p. 52) cita: esvaziamento da sociedade salarial, a perda do poder de
presso e de contra-regulao social dos sindicatos, o desmantelamento dos direitos
sociais e o aumento da pobreza relativa e absoluta, como resultado de um sistema
que no garante a incluso de toda a sociedade pelo trabalho e pelo consumo.
Castel (1998, p. 416), ao historicizar a sociedade salarial, argumenta que a
condio de trabalhador assalariado lhe proporciona sua identidade social e
integrao comunitria pelo trabalho, de sorte que a condio de pauperismo pode
significar a dissociao do conjunto da sociedade salvo aquele que o autor chama
de desempregado involuntrio (crianas, invlidos, etc.). Igualmente, a condio de
assalariado assegura direitos, d acesso a subvenes extratrabalho e permite uma
participao ampliada na vida social, com destaque para o consumo/uso da
produo de massa - ainda que faa o trabalhador permanecer em posio de
subordinao ao capital.
evidente que, em um contexto capitalista, a incluso pelo trabalho
assalariado manter e reproduzir a lgica do sistema de explorao, confirmando o
que Castel (1998, p. 450) diz: A condio operria no deu luz uma outra forma
de sociedade, apenas se inscreveu num lugar subordinado na sociedade salarial.
Todavia, mesmo cientes dessa contradio, e mesmo cientes que somente a
gerao de postos de trabalho combater de maneira incompleta as razes da
pobreza no pas, somos obrigados a defender o trabalho produtivo e assalariado
como aquele que proporcionar ao trabalhador mnimas condies de incluso no

sistema e, por que no dizer, mnimas condies de participao nas relaes

sociais postas nesse sistema.
Infere-se, da, o principal argumento para a considerao da incluso social
na construo e implementao de polticas pblicas de turismo, qual seja a incluso
de trabalhadores pelo trabalho. A poltica pblica deveria ento ser mediada de
forma que possa ser elemento de transformao no sentido de propiciar uma
sociedade de homens mais livres e iguais (HAGUETTE, 1990), em um contexto no
qual o trabalho assalariado fruto do carter explorador do sistema, mas
necessrio em um mundo capitalista de mercadorias.
Embora o debate sobre poltica pblica de turismo, conforme demonstram
autores consolidados da rea (BARRETTO et al, 2003; BENI, 2006), tenda a se
limitar descrio de como se daria o aconselhvel ordenamento da atividade em
um dado territrio, no nos parece suficiente esse ordenamento, sem que as
premissas da incluso social e do desenvolvimento local, sejam consideradas. A
proposio do desenvolvimento do turismo, pensado e ordenado por polticas
pblicas inclusivas, se justifica por colaborar para a gerao e reteno de renda e
consequente alvio da pobreza, a partir da incluso social de grupos e comunidades
negligenciadas no processo de reproduo capitalista.
V-se que, efetivamente, a incluso social propiciada pelo desenvolvimento
do turismo se d pelo aumento de postos de trabalho, isto , gerao de emprego. O
apelo da atividade turstica, alocada no setor de servios que emprega mais do
que a indstria, embora com menores salrios -, em relao ao alto potencial em
gerao de empregos, existe em funo das pequenas exigncias de qualificao
da mo de obra empregada nas atividades relacionadas ao turismo e o baixo
coeficiente de capital utilizado (TAKASAGO; MOLLO, 2008, p. 307).
Agncias de viagens, restaurantes, hotis, equipamentos de lazer,
transportes, so exemplos de servios de suporte ao desenvolvimento turstico que
empregam. Mas, ainda mais interessante notar os exemplos em que comunidades
organizam arranjos produtivos locais de forma associativa, de maneira que a prpria
comunidade possui o controle efetivo da atividade econmica, como aponta
Coriolano (2006). Convm lembrar que, para algumas regies, a atividade turstica
sustentvel apresenta-se como a mais vivel em termos econmicos, pois explora
os recursos endgenos, sem compromet-los (FERNANDES, 2002).

Para Coriolano (2006), se o turismo pode concentrar riqueza e renda, em

razo de uma iniciativa privada pujante do setor, que engloba desde grandes
companhias areas a megaempreendimentos hoteleiros, poder tambm distribuir.
Isso depender de como se do as relaes sociais de produo no setor, mais ou
menos excludentes. preciso que, nesse sentido, as formas convencionais de
relao de trabalho no turismo adaptem-se s demandas das comunidades j que
nesses locais que se espera um desenvolvimento de turismo mais includente e
participativo, como a autora destaca:
A excluso pela pobreza e falta de acesso ao emprego tem no turismo a
oportunidade e uma forma de incluir aqueles que no dispem de grande
capital, contando apenas com suas capacidades de trabalho, a exemplo do
que acontece em alguns ncleos receptores de turismo, que se inserem na
cadeia produtiva com a produo de servios tursticos [...] Essas [arranjos
produtivos locais, micro e pequenas empresas] so formas de trabalho que
viabilizam a incluso econmica e social, denotando o fato de que a
vontade poltica decisiva para viabilizar os pequenos negcios
(CORIOLANO, 2006, p. 186-187) [grifos nossos].

tambm nesse sentido que no se pode negligenciar a importncia de um

Estado proativo, que provm qualificadas polticas sociais, de trabalho e de
educao, atentas no somente incluso social, mas tambm oferta de
orientao profissional e cursos de qualificao profissional. Arbache (2001), por
exemplo, aponta que os empregos no turismo tm maior taxa de rotatividade do que
de outros setores da economia, alm disso, mostra que o turismo composto por
muitas pequenas firmas e trabalhadores autnomos ou seja, para ambas as
situaes, pondera-se a necessidade de formao de mo-de-obra especializada
para o setor, que minorem a instabilidade dos empregados, e que gerem maior
segurana aos novos pequenos empreendimentos, enquanto forneceria interessante
alternativa de renda para muitos trabalhadores.
De sorte que, do ponto de vista de poltica pblica federal, vemos nos
ltimos e atuais anos gestes mais atentas aos trabalhadores, e com polticas
econmicas e setoriais igualmente menos liberais o que inclui tambm as prprias
polticas pblicas de turismo1. H, reconhecidamente, a busca pela incluso social
de um maior nmero de brasileiros, a exemplo da ampliao de programas de
transferncia de renda e incentivo ao consumo das classes mais baixas. Ambas as
1

No momento da concluso desta Dissertao, a poltica que norteia o turismo no pas o recmlanado Plano Nacional de Turismo 2013-2016, vinculado ao Ministrio do Turismo, aprovado pelo
Decreto n 7.994, de 24 de abril de 2013.

gestes (Governo Lula e Governo Dilma) mostram-se pautadas em um conjunto de

aes governamentais (desde a criao de novos programas at a ampliao de
polticas anteriores), juntamente com a parceria com outras instncias e
organizaes, que visam incluir a populao brasileira mais pobre nas oportunidades
geradas pelo crescimento econmico nacional.
Em

relao

ao

turismo

na

agenda

pblica

federal,

v-se

que,

oportunamente, o Plano Nacional de Turismo, nosso principal objeto de pesquisa,

considera a gerao de renda pela incluso social como um dos eixos essenciais
para o combate da fome e da extrema pobreza. O objetivo do PNT 2007-2010 de,
entre outros, promover o turismo como um fator de incluso social (o slogan : Uma
viagem de incluso), confirma a necessidade de extrapolar metas convencionais
atribudas atividade turstica (crescimento do PIB, fluxo de passageiros
internacionais, etc.) e avaliar seu potencial gerador de emprego, renda e melhoria de
qualidade de vida. No PNT 2007-2010, a meta delimita criar 1,7 milho de novos
empregos e ocupaes, atravs de oferta de crdito, qualificao profissional e
infraestrutura bsica (BRASIL, 2012).
A partir da discusso posta, buscamos desenvolver nossa pesquisa, que
segue o tema: O papel indutor das Polticas Pblicas de Turismo para o alvio
pobreza. Sob esse recorte temtico, a pesquisa tem como objetivo principal Estudar
o papel indutor das Polticas Pblicas de Turismo para o alvio da pobreza por meio
da gerao de emprego e, especificamente, adota como objetivos:
I.Debater o papel do Estado frente situao do trabalhador na relao
capitaltrabalho e discutir sua atuao em relao ao desemprego e pobreza no
contexto do modo de produo capitalista;
II.Apresentar a importncia econmica do turismo e questionar o poder de
induo do desenvolvimento do turismo para o alvio pobreza e como a ao das
polticas pblicas favorece o processo de incluso social;
III.Investigar e analisar os aspectos abrangidos e priorizados pelo Plano
Nacional de Turismo 2007/2010, no tocante da temtica de incluso social, a partir
da discusso terica sobre o papel do Estado e o alvio Pobreza e sua relao
com o PNT.
O interesse pela temtica surgiu justamente pelo aparente problema do
desconhecimento sobre como o processo de implantao das Polticas Pblicas de
Turismo, a partir da criao do Ministrio do Turismo no ano de 2003, prope-se a

contribuir para a incluso social e alvio pobreza. Afinal, como se daria esse
processo? As perguntas de pesquisa seguem essa linha de teorizao. Inicialmente,
buscam desvelar o debate crtico sobre Estado e Polticas Pblicas e a sua relao
com o capitalismo e a insero do trabalhador nesse sistema; em seguida,
relacionar conceitualmente o turismo e as polticas pblicas; por ltimo, fazer
paralelos dessa teoria com a poltica atual do Ministrio do Turismo - a partir das
questes:
I.Por que, numa tica marxista, que v o Estado como de classe, possvel
pensar em polticas pblicas que melhorem a insero dos trabalhadores na relao
capital-trabalho, especialmente aqueles em situao de pobreza? Ainda, como deve
ser a atuao do Estado nesse contexto capitalista?
II.Qual a razo de considerar o desenvolvimento do turismo um processo
indutor de incluso social e combate pobreza, e como as polticas pblicas podem
favorecer essa induo?
III.Quais os aspectos abrangidos e priorizados pelo Plano Nacional de Turismo
2007/2010

que

se relacionam

com a

temtica da

incluso

social pelo

desenvolvimento do turismo?
A fim de melhor compreenso e amarrao entre o objetivo, problema,
perguntas e os captulos deste trabalho, apresentamos a planilha (Planilha 1) a
seguir, como panorama geral deste trabalho.

PROBLEM
A

Como o processo de implantao das Polticas Pblicas de Turismo, a partir da

criao do Ministrio do Turismo no a no de 2003, prope-se a contribuir para a incluso social
e alvio pobreza?

Estudar o papel indutor das Polticas Pblicas de Turismo para o alvio da pobreza
por meio da gerao de emprego

OBJETIVO

PERGUNTAS

OBJETIVOS ESPECFICOS

Por que, numa tica marxista,

que v o Estado como de
classe, possvel pensar em
polticas pblicas que melhorem
a insero dos trabalhadores na
relao capital-trabalho,
especialmente aqueles em
situao de pobreza? Ainda,
como deve ser a atuao do
Estado nesse contexto
capitalista?

Debater o papel do Estado

frente situao do trabalhador
na relao capital-trabalho e
discutir sua atuao em relao
ao desemprego e pobreza no
contexto do modo de produo
capitalista;

Qual a razo de considerar o

desenvolvimento do turismo um
processo indutor de incluso
social e combate pobreza, e
como as polticas pblicas
podem favorecer essa induo?

Apresentar a importncia
econmica do turismo e
questionar o papel de induo
do desenvolvimento do turismo
para o alvio pobreza e como
a ao das polticas pblicas
favorece o processo de incluso
social;

3. Turismo e
Polticas Pblicas

Quais os aspectos abrangidos

e priorizados pelo Plano
Nacional de Turismo 2007/2010
que se relacionam com a
temtica da incluso social pelo
desenvolvimento do turismo?

Investigar e analisar os
aspectos abrangidos e
priorizados pelo Plano Nacional
de Turismo 2007/2010, no
tocante da temtica de incluso
social, a partir da discusso
terica sobre o papel do Estado,
o alvio Pobreza e a gerao
de Emprego e sua relao com
o PNT.

4. Relaes
Tericas e Desafios
Futuros

Planilha 1 - Matriz de Amarrao.

CAPTULOS

1. Estado e
Polticas Pblicas
2. Pobreza e suas
interfaces

10

11

METODOLOGIA

A dialtica, na sua forma racional, causa

escndalo e horror burguesia e aos porta-vozes
de sua doutrina, porque , na sua essncia, crtica
e revolucionria.
Karl Marx (Posfcio da 2 edio de O Capital, 1873)

12

13

I. Percurso de Construo do Objeto

Ainda que entendida sob a ptica de diversas metateorias, uma poltica

pblica comumente conceituada como uma interveno deliberada do Estado,
enquanto autoridade soberana de um territrio, com vistas ao ordenamento da
sociedade. Para que essas polticas pblicas tenham xito, reconhece-se a
necessidade de um conjunto de instituies, organizaes e agncias pblicas,
paralelas ou acessrias, que atuam como instrumentos de capilaridade das aes
pragmticas do Estado, em diversos segmentos, sob vrias temticas e para
diferentes pblicos (RODRIGUES, 2010).
A crena universal em uma funcionalidade orgnica do Estado, que visaria o
bem comum, teria feito o mesmo Estado desmembrar-se em diversos atores e
estruturas. As mltiplas demandas para aes Estatais engendram a necessidade
dessa fragmentao da gesto, do ponto de vista da eficincia e da burocracia. Dias
(2010, p. 260) lembra que com o aumento da complexidade das sociedades
modernas que o Estado passa a contar com maior diversidade de demandas da
sociedade, ou seja, passa a ser necessrio implementar novas aes em termos de
polticas pblicas que ampliam sua necessidade de interveno na realidade social.
Essas intervenes foram inicialmente sugeridas, segundo Freund (2003),
pela abordagem weberiana, a qual entende que a racionalizao da administrao
pblica, trazida pelo movimento evolutivo da sociedade moderna, legitimada por
seus regulamentos explcitos, permitindo-lhe intervir nos domnios diversos, a
exemplo da educao, sade, economia e cultura. Dias (2010), a esse respeito,
aponta que as polticas pblicas se subdividem, didaticamente, em trs tipos, a
saber: poltica social (sade, educao, habitao, previdncia social), poltica
administrativa (democracia, descentralizao, participao social) e poltica setorial
(meio ambiente, direitos humanos, cultura, turismo, etc.).
V-se que a corrida positivista do sc. XIX no estudo das cincias, tambm
mostrou seu poder na fragmentao progressiva das aes e instituies do Estado,
as quais, buscando atingir eficientemente as especficas demandas sociais,
administrativas e setoriais, desmembraram-se e separaram-se umas das outras
(embora

legitimadas por

estarem,

mesmo

que

isoladamente,

caminhando

racionalmente a um fim). A tradio empirista/positivista igualmente objetiva o exame

14

sistemtico de objetos/processos sociais e a construo de modelos explicativos que

deem conta dessa anlise cientfica (PAULO NETTO, 2011) o que amplamente
facilitado quando a realidade concreta em si j est fragmentada, a exemplo das
aes e instituies do Estado.
Em nosso estudo, um mtodo de anlise que comporte a complexa anlise
de uma poltica pblica, a partir de uma teoria marxista, dever extrapolar a lgica
da coerncia racional, exemplificada pela crena de que estruturas e aes do
Estado, isoladas e monofocadas, possuem um fim em si e idealmente um objetivo
delimitado. A opo pela recusa da anlise do objeto em uma perspectiva idealista
tem o objetivo de recuperar a importncia do foco da teoria marxista em um contexto
capitalista, ou seja, objetiva apontar a necessidade de voltar os olhos ao trabalhador.
E, portanto, mister descrever, historicizar e discutir os processos sociais do
ponto de vista humano, tornando importante na anlise a incluso da questo-chave
que d essncia e movimento a todas as relaes e os processos no sistema
capitalista, qual seja a dialtica do empreendimento de um trabalho que , como
se ver ao longo desta Dissertao, objeto de explorao e alienao, como
tambm de emancipao e sobrevivncia dos trabalhadores. Paulo Netto (2011), a
esse respeito, lembra que:
Para ambos [Marx; Engels], o ser social e a sociabilidade resultante
elementarmente do trabalho, que constituir o modelo da prxis um
processo, movimento que se dinamiza por contradies, cuja superao o
conduz a patamares de crescente complexidade, nos quais novas
contradies impulsionam a outras superaes (PAULO NETTO, 2011, p.
31) [grifo nosso].

Dessa constatao surge a significncia de que o quadro interpretativo no

separe a teoria da prtica, mas considere a fluidez e dinamismo dos fatos,
configuraes e circunstncias - nas palavras de Marx; Engels (1963, p. 195): no
se pode conceber o mundo como um conjunto de coisas acabadas, mas como um
conjunto de processos -, surgidos e/ou consolidados pelo modo de produo
capitalista. Pois, afinal, tambm os processos esto sujeitos a mudana,
transformaes e desenvolvimento permanente, importando a investigao da
origem e desenvolvimento desses processos sociais, socializados pelo trabalho.

15

Sugerimos realizar, assim, a construo do objeto de estudo a partir da

concepo dialtica materialista2 da realidade, desenvolvida por Karl Marx (18181883) em superao dialtica idealista de Hegel (1770-1831). No mtodo
marxiano, que conserva as leis e categorias fundamentais da dialtica (totalidade,
contradio, mediao) concebidas por seus antecessores, h a busca por
aprofundar a historicidade humana, de maneira a interpretar os processos sociais
no como uma questo de lgica, mas com vistas prtica efetiva de
transformao da sociedade em busca de uma sociedade de homens livres e iguais
(HAGUETTE, 1990, p. 15), que se d, efetivamente, pelo trabalho humano ativo e
construtor da histria.
Para Marx; Engels (2010, p. 107), a concepo de que a histria: ,
sobretudo, um guia para o estudo, fazendo necessrio examinar os processos
sociais a partir das condies de existncia das diversas formaes sociais.
Novamente, desvelar um processo social investigar a origem e desenvolvimento
desse objeto, a exemplo da longa pesquisa marxiana ao conceber a estrutura da
sociedade burguesa, a partir do olhar materialista que entende os modos de
produo constitudos de foras produtivas e relaes sociais de produo - base
para a compreenso do mtodo de Marx.
A contribuio da tradio marxista essencial para nossa abordagem, j
que favorece a anlise crtica das polticas pblicas, que consiste em situar e
analisar os fenmenos sociais em seu complexo e contraditrio processo de
produo e reproduo, determinado por mltiplas causas na perspectiva de
totalidade como recurso heurstico, e inseridos na totalidade concreta (BEHRING;
BOSCHETTI, 2011, p. 38) [grifos das autoras], recusando, nesse sentido, a anlise
da poltica como fato social isolado a partir de sua expresso pela forma, aparncia
e imediatez.
O trnsito dialtico entre fenmeno e essncia, entre negao da evidncia
e conquista da concreticidade, por consequncia, nos parece ser uma importante
caracterstica do mtodo marxista, j que supera a pseudoconcreticidade (KOSIK,
1986, p. 11) da fenomenologia, desnaturalizando aes humanas. Em nosso estudo,
2

Nas palavras de Paulo Netto (2011, p. 40-53), sobre a importncia de considerar o objeto para a
escolha do mtodo: Este ponto de partida no expressa um juzo ou uma preferncia pessoais do
pesquisador: ele uma exigncia que decorre do prprio objeto de pesquisa. Ademais, referindo-se
fidelidade de Marx a seu objeto de estudo: a estrutura e a dinmica do objeto que comandam os
procedimentos do pesquisador.

16

significa dizer que as polticas pblicas analisadas so apreendidas como um

momento da totalidade (BEHRING; BOSCHETTI, 2011, p. 40), e por isso devem
ser assimiladas em sua pluri-causalidade e funcionalidade, inseridas no espao
concreto da sociedade capitalista burguesa, portanto possuidoras de um lugar
histrico e no naturais e bvias a qualquer sociedade e/ou modo de produo.
a tica da totalidade Kosik (1986, p. 35) a interpreta como a realidade
como um todo estruturado, dialtico , e no a predominncia das causas
econmicas na explicao da histria que distingue de forma decisiva o marxismo
da cincia burguesa (LUKCS, 1974, p. 14). Ou seja, romper com o determinismo
econmico (por vezes, vinculado equivocadamente teoria marxiana) tambm
uma preocupao na anlise dos processos sociais aqui sugeridos, importando mais
e exatamente o estudo da realidade que vai alm dos fenmenos, e que est em
permanente relao com a totalidade (OLIVEIRA, 2008).
Na dialtica, o conhecimento do real faz o movimento de abstrao
apreenso do concreto movimento que, para Marx (1982, p. 14), a maneira de
proceder do pensamento para se apropriar do concreto, para reproduzi-lo como
concreto pensado. A apreenso do concreto possvel pela identificao das
mltiplas determinaes e relaes do fenmeno, alm disso, pela investigao
das categorias gerais (partes do todo) para, atravs da anlise da estrutura interna
do fenmeno, chegar a sua sntese (ROSDOLSKY, 2001 apud BEHRING;
BOSCHETTI, 2011, p. 42) [grifo nosso]. Conforme Paulo Netto:
o que so categorias, das quais Marx cita inmeras (trabalho, valor, capital
etc.)? As categorias, diz ele, exprimem [...] formas de modo de ser,
determinaes de existncia, frequentemente aspectos isolados de [uma]
sociedade determinada ou seja: elas so objetivas, reais (pertencem
ordem do ser so categorias ontolgicas); mediante procedimentos
intelectivos (basicamente, mediante a abstrao), o pesquisador as
reproduz teoricamente (e, assim, tambm pertencem ordem do
pensamento so categorias reflexivas) (PAULO NETTO, 2011, p. 46-47)
[grifos do autor].

A investigao de categorias se faz necessria, haja vista a impossibilidade

de conhecimento do todo, sem particion-lo pelo que lhe mais distintivo. Tambm
se reconhece a importncia de conjugar a anlise diacrnica (da gnese e
desenvolvimento) com a anlise sincrnica (sua estrutura e funo na organizao
atual) (PAULO NETTO, 2011, p. 49), pois a apreenso das categorias necessita ser
situada temporalmente e historicizada, portanto no eternizadas. Afinal, nas palavras

17

do autor, elas so histricas e transitrias, adquirindo validade somente no seu

marco.
Tambm nesta Dissertao, pelo conhecimento das categorias objetivas,
intelectivas, reflexivas, histricas e transitrias (Estado, Capitalismo, Poltica Pblica
de Turismo, Pobreza, Incluso Social, Desemprego, Trabalho, Turismo) de nosso
objeto, que podemos nos aproximar da apropriao do concreto que almejamos, isto
, responder ao problema proposto para a dissertao: Como o processo de
implantao das Polticas Pblicas de Turismo, a partir da criao do Ministrio do
Turismo no ano de 2003, prope-se a contribuir para a incluso social e alvio
pobreza?.
Pragmaticamente, busca-se analisar o papel do Estado, atentando-se ao
contexto capitalista no qual est inserido, a partir da discusso sobre como a
principal Poltica Pblica de Turismo do pas pode contribuir no alvio Pobreza.
Esta se configura especialmente pela varivel Desemprego, e o que se busca
analisar a Incluso Social que se d atravs do Trabalho na atividade econmica
do Turismo.
Igualmente importante delimitar o escopo e a articulao das categorias do
prprio mtodo dialtico, que so utilizadas como culos para a leitura estruturante
de nosso objeto; trata-se das categorias de Totalidade, de Contradio e de
Mediao ncleo da concepo terico-metodolgica de Marx. Para Paulo Netto
(2011, p. 57), a totalidade concreta e articulada [...] uma totalidade dinmica, em
que sua dinamicidade resultado do carter contraditrio de todas as totalidades
que compem a totalidade inclusiva e macroscpia; cabe ao pesquisador investigar
as relaes que se do nessas totalidades a partir de suas mediaes j que as
relaes no so imediatas , no apenas pelos distintos nveis de complexidade,
mas, sobretudo, pela estrutura peculiar de cada totalidade.
Cheptulin (1982, p. 5; 19) coloca que atravs das categorias da dialtica
que possvel correlacionar o particular e o geral na realidade objetiva e na
conscincia, bem como a colocao em evidncia da origem das essncias ideais e
da relao destas ltimas com as formaes materiais, com os fenmenos da
realidade objetiva. pelo conhecimento e anlise do sistema de categorias que
podemos nos movimentar do abstrato ao concreto, do fenmeno essncia, por
esse sistema ser um conjunto de conceitos que refletem [...] os aspectos e os laos
universais da realidade objetiva, de maneira que o movimento do retorno dos

18

conceitos realidade objetiva permite explicar o porqu das coisas. Assim, com
essa vigilncia epistemolgica (BACHELARD, 1968) baseada no entendimento
sobre a totalidade, contradio e mediao dos processos estudados que
analisamos nosso objeto nesta Dissertao.
Assim, tendo em vista nosso objeto de anlise congregando o trip Estado,
Poltica Pblica e Pobreza, a reflexo proposta observa a sequncia: 1. Como se
apresentam (totalidade); 2. Essncia no capitalismo (contradio); 3. O que pode
medi-los de forma que possam ser elementos de transformao no sentido de
homens mais livres e iguais (mediao). Esse roteiro busca entender as categorias
do objeto luz da dialtica marxista, passando pelo desvelamento at a criticidade
ativa.
Tambm com a inspirao da dialtica hegeliana, a respeito do modelo
tritico que pe em evidncia trs momentos essenciais da anlise de um
processo social, a saber: tese, anttese e sntese , estruturamos o processo de
teorizao nesta Dissertao. Para Demo (1980), o primeiro momento, a tese, o da
imediatez do universal vazio, da totalidade abstrata; o segundo, a anttese, o da
negao da tese, da anlise das determinaes, relaes e categorias do fenmeno,
assim como suas respectivas contradies; e o terceiro, a sntese, o da totalidade
concreta, da superao dos outros momentos. Alm disso:
Toda tese, por fora da historicidade intrnseca, desenvolve dentro de si a
dinmica contrria, que a leva a gestar as contradies necessrias e
suficientes para a superao. Superando-se determinada fase, entramos
numa formao seguinte, dita sntese, em vrios sentidos: porque
superao por elevao, de outro, porque traz em si o resultado da
superao de contedos especficos da estrutura do conflito social, o que
permite dizer que nenhuma sntese apenas repete a tese: ademais, porque
sugere a ideias de totalidade histrica, particularmente no sentido da
unidade dos contrrios a sntese no destri, antes neles se repete, revive,
reinventa. A anttese no fase. Sendo negativa, o que falta na tese, o
movimento da sua superao. A radicalidade da anttese condiciona a
radicalidade da mudana: a quantidade e a qualidade do novo, na sntese
est na proporo da radicalidade da anttese (DEMO, 1980, p. 62).

A pesquisa de Dissertao, nesse sentido, conjuga o conhecimento

acumulado e produzido (Parte I. Quadro Terico: O que se conhece), com as
prticas particulares (Parte II. Construo do Objeto: O que se apresenta),
sintetizado e estruturado na tentativa de resposta ao problema de pesquisa (Parte
III. Quadro Analtico: O que se critica), de maneira que as categorias de totalidade,

19

contradio e mediao possam ser trabalhadas em todo ciclo dialtico, em relao

ao processo analisado. Ora, como j alertado por Demo (1980), a superao de
determinada fase engendrada exatamente na fase anterior, fazendo com que
todas essas fases (ou, como propomos, Partes) estejam articuladas pelo desafio da
mudana e superao, a partir da criticidade poltica.
Vale notar que, para Marx, no faz sentido a abordagem do mtodo dialtico
sem que essa esteja cravada no campo da atividade poltica, de maneira que
traduza um materialismo ativo, da verdade sobre a luta de classes, enquanto arma
metdica e poltica (revolucionria) (HAGUETTE, 1990, p. 15). Ou seja, optando
pelo mtodo marxiano, assumimos o desafio de construir dialeticamente nosso
objeto enquanto atividade de um sujeito de carne e osso e criador de histria,
atribudo de conscincia de classe e dela defensora, alm de crtico de sua
alienao pelas relaes produtivas/sociais de dominao.

II. Caractersticas e Tcnicas da Pesquisa

Ainda seguindo o quadro metodolgico dialtico materialista, a apreenso de

nosso objeto de estudo nesta Dissertao guia-se pela aproximao essncia,
estrutura e dinmica dos processos sociais estudados, em detrimento da
aparncia ou forma do objeto. E, assim, utilizamos os instrumentos e tcnicas de
pesquisa como meios para a apreenso da matria embora esses no possam ser
confundidos com o mtodo (PAULO NETTO, 2011).
Tendo esse objetivo em mente, e sabendo que o desvelamento de uma
Poltica Pblica requer uma valiosa desconstruo das formas rgidas e
paradigmticas das polticas pblicas, utilizamos de diferentes campos do
conhecimento para nossa abordagem dialtica de abstrao do real e superao,
configurando a pesquisa como interdisciplinar que, de acordo com o que pensam
Laville; Dione (1999), implica em abordar os problemas de pesquisa relacionando s
diversas disciplinas das cincias que no estudo sero teis. A opo pelo termo
interdisciplinar, em detrimento da multi e transdisciplinaridade, configura a
emergente necessidade de que as disciplinas comuniquem-se e integrem-se, sem
deixar cada qual suas especializaes (DEMO, 2011).

20

Nossa

pesquisa,

visando

estudo

da

realidade

concreta,

versa

especialmente sobre as seguintes subreas do conhecimento: Economia Poltica e

Economia do Turismo, abrangendo estudos das Cincias Humanas e Cincias
Sociais Aplicadas. Esse enquadramento proposto justificado por Demo (2011),
para quem a pesquisa interdisciplinar, sendo reflexo de uma realidade complexa e
multifacetada, configura-se como um trabalho de grupo, em que cada especialista
traz sua contribuio aprofundada (a exemplo de um Economista e um
Turismlogo), com vistas a (re)construo de conhecimento mais fiel realidade
concreta e complexa.
Guiados pela dialtica marxista, faz sentido a utilizao de uma abordagem
qualitativa no estudo, a qual apropriada para obteno de um conhecimento mais
profundo e detalhado das polticas pblicas estudadas, em seu contexto histrico
e/ou segundo sua estruturao (OLIVEIRA, 2008, p. 37). Pontua-se que as
caractersticas da pesquisa qualitativa favorecem a apreenso do real proposto pelo
mtodo dialtico, que, por sua vez, se direciona para a prtica da abordagem
qualitativa, configurando uma via de mo de dupla. por isso que, para Demo
(2011, p. 151), toda proposta de captao da realidade (metodologia) a exemplo
da abordagem qualitativa sugerida para o trabalho est sempre a reboque da
teoria na qual se definem os contornos mais relevantes da realidade.
Para Haguette (1995, p. 20), a pesquisa qualitativa uma reao contra o
paradigma estrutural quase sempre associado a modelos quantitativos de anlise
(reduzindo equivocadamente a teoria marxiana), superando-os atravs de um
movimento reflexivo e crtico das categorias do objeto, embora sem deixar de lado a
sistematizao da anlise. A esse respeito, Demo (2011) pondera que a abordagem
qualitativa no simplesmente a negao da quantitativa, mas, sim, a busca por
horizontes substanciais; o estudo de um objeto complexo e no-linear; o trato com
fenmenos intensos, para alm da extenso; a politizao dos processos e sujeitos
sociais; e, finalmente, a dialtica dos fenmenos, enquanto dinmicos e contrrios.
As caractersticas bsicas da pesquisa qualitativa, segundo Creswell (2007),
so: ocorrncia em cenrio natural; utilizao de mecanismos mltiplos, interativos e
humansticos de coleta de dados; emergente nas questes de pesquisa e
perspectivas tericas, em detrimento da pr-configurao estrita da pesquisa;
fundamentalmente interpretativa, sem desconsiderao da descrio e da anlise;
necessidade de macroanlises holsticas dos fenmenos sociais; utilizao de

21

raciocnio complexo multifacetado, interativo e simultneo; e, por fim, para Ldke;

Andr (1986), maior nfase nos processos do que nos produtos.
O nvel de detalhamento da pesquisa que se segue conjuga os tipos
exploratrio e explicativo, embora com nfases diferenciadas. Para Deslauriers;
Krisit (2008, p. 130), a pesquisa qualitativa comumente utilizada para explorao
de determinadas questes na realidade social, configurando-a como de nvel
exploratrio, cujo objetivo proporcionar viso geral, de tipo aproximativo, acerca
de determinado fato e, portanto, apropriado para temas de pesquisa ainda no
explorados, com dificuldade de formulao de hipteses (GIL, 2007, p. 43). Desse
modo, a principal entonao dada pesquisa desta Dissertao a explorao de
abrangncias e prioridades da principal Poltica Pblica de Turismo do pas, no
tocante da temtica de incluso social e alvio pobreza, propondo uma viso
totalizante acerca dessa poltica e desconstruindo conceitos rgidos em relao
mesma.
Entretanto, no faz sentido a finalizao da pesquisa, sem que essa seja
sintetizada exatamente pela explicao das determinaes e categorias gerais que
constituem os fenmenos estudados, as Polticas Pblicas de Turismo, a partir da
concepo materialista dialtica. Gil (2007, p. 44) descreve a pesquisa explicativa
como aquela que tem como preocupao central identificar os fatores que
determinam ou que contribuem para a ocorrncia dos fenmenos, aprofundando o
conhecimento sobre a realidade, as razes das coisas.
As tcnicas de pesquisa da Dissertao seguem o delineamento
bibliogrfico (fontes secundrias) e documental (fontes primrias), ou seja, uma
documentao indireta3. No buscamos esgotar todo o tema proposto nesta
Dissertao, mas sim construir uma reflexo slida e crtica sobre Estado, Polticas
Pblicas e Pobreza, bem como, e aqui se encontra o ineditismo deste trabalho,
estabelecer

conexes

entre

algumas

categorias

que

costumam

aparecer

separadamente nos trabalhos acadmicos de turismo, como polticas pblicas de

turismo e mercado de trabalho no turismo.
Como indicam Lakatos; Marconi (2008), a pesquisa bibliogrfica abrange
todo material j tornado pblico referente ao tema de estudo, desde a imprensa

Vale notar que, como j aparenta ao leitor, no caracterizamos este trabalho como puramente
terico, haja vista o instrumental de dados documentais utilizados, mas decerto no um trabalho
emprico, com a obrigatoriedade de trabalho de campo.

22

escrita a publicaes cientficas, contemplando uma ampla gama de fenmenos;

alm disso, para Deslauriers; Krisit (2008), a pesquisa deve funcionar como
instrumento da construo permanente do objeto do pesquisador, o que inclui
tambm a anlise dos dados, enquanto momento de equilbrio entre a teoria e
empiria.
A tcnica bibliogrfica, considerada lentes ou perspectivas tericas em
pesquisas qualitativas para Creswell (2007), balizada pelos assuntos: Estado e
Polticas Pblicas; Pobreza no Brasil; e Turismo e combate pobreza. Vale notar
que, conforme compreende Paulo Netto (2011, p. 55), o marco bibliogrfico da
pesquisa deve corresponder teoria social marxista, alinhavada com a proposta
metodolgica da dialtica materialista, afinal, no possvel, seno ao preo de
uma adulterao do pensamento marxiano, analisar o mtodo sem a necessria
referncia terica e, igualmente, a teoria social de Marx torna-se ininteligvel sem a
considerao de seu mtodo. Da a importncia de uma construo tericometodolgica devidamente estruturada.
J a pesquisa documental abrange materiais que ainda no foram tratados
analiticamente,

sejam

esses

escritos

ou

imagticos,

contemporneos

ou

retrospectivos, a exemplo dos documentos oficiais ou das fotografias. Essa tcnica

a qual, segundo as autoras Ldke; Andr (1986, p. 38), busca identificar
informaes factuais nos documentos a partir de questes ou hipteses de
interesse constitui uma fonte estvel e rica em termos de evidncias que
fundamentem as afirmaes do pesquisador.
O documento-base desta Dissertao o Plano Nacional de Turismo
2007/2010 (elaborado e publicado pela Secretaria Nacional de Programas de
Desenvolvimento do Turismo, vinculada ao Ministrio do Turismo). Vale notar que o
foco dado a um nico documento no restringiu a anlise aos dados levantados
neste - coube, nesse sentido, a construo de um corpus pertinente ao tema, que
abarca, invariavelmente, a experincia pessoal, a consulta exaustiva a trabalhos de
outros pesquisadores que se debruam sobre objetos de estudo anlogos, bem
como a iniciativa e a imaginao (CELLARD, 2008, p. 298).
A anlise documental do PNT, para Cellard (2008), conta com a importante
vantagem de eliminar a possibilidade eventual de influncia exercida pelo
pesquisador ao objeto analisado, apesar do documento combinar informaes as
quais o pesquisador no domina, e com as quais no pode interagir. Essa anlise

23

seguiu o roteiro para a crtica de um documento sugerido por Cellard (2008): anlise
preliminar (aplica-se em cinco dimenses: contexto, autores, autenticidade, natureza
do texto, conceitos-chave e lgica interna); e anlise central (articulam-se as
dimenses com a problemtica do trabalho).
A anlise preliminar se iniciou com a leitura detalhada do PNT. Essa leitura
objetivou examinar as primeiras dimenses apresentadas por Cellard (2008), como
se seguem:
- Contexto: Buscamos investigar e avaliar as referncias feitas ao contexto
social e a conjuntura poltica e socioeconmica nos quais o documento foi
produzido. Embora em pouca quantidade e nfase, algumas referncias ao pas, ao
atual desenvolvimento econmico, e ideologia poltica do governo daquele
momento, so feitas no PNT;
- Autores: Procuramos elucidar a identidade da instituio responsvel pela
publicao do documento, buscando tambm sinalizar as concepes ou os valores
desses mesmos autores, os quais eram ora relacionados ao Ministrio do Turismo,
ora relacionados ao Governo Federal. Atentamos tambm para trechos os quais
indicavam metas e objetivos, pois esses requeriam, pela prpria natureza do texto,
autores e responsveis para a sua realizao;
- Autenticidade: Embora tratemos de um documento oficial, buscamos
verificar os dados apresentados no PNT que so oriundos de instituies de
pesquisa (e. g. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, Fundao Instituto de
Pesquisas Econmicas), alm de outros dados provenientes da prpria instituio.
Essa verificao diz respeito principalmente procedncia das informaes e
poca em que as mesmas foram coletadas e tratadas;
- Natureza do texto: Procuramos respeitar e considerar as caractersticas da
natureza do texto, levando em conta a sua estrutura, as formalidades oficiais, os
padres acadmicos de linguagem, os subentendidos todos enriquecidos de
sentido para o pesquisador. Sobre sua natureza, o documento analisado
caracterizado como de domnio e arquivo pblico.
Optamos por fazer o exame da dimenso conceitos-chave e lgica interna,
junto da anlise central, que se iniciou com a segunda leitura do documento - leitura
esta didaticamente sistematizada. Nesta, foram grifados frases e termos que
apareciam

repetidamente,

indicavam

conceitos-chave,

sustentavam

algum

24

argumento, contextualizavam algum assunto, ou faziam qualquer sentido

problemtica desta pesquisa.
A partir desta sistematizao, passamos, ento, para a anlise central. De
posse do contedo fichado do PNT, junto das primeiras dimenses j realizadas,
pudemos interpretar o documento, sintetizar as informaes prioritrias e construir
certas inferncias (a abordagem permanece tanto indutiva quanto dedutiva,
Cellard, 2008, p. 303). Essas inferncias s so possveis, porque, procedendo-se
em um movimento de desconstruo e reconstruo dos dados do material original,
fazemos as articulaes necessrias a fim de responder nosso problema de
pesquisa. Para o mesmo autor:
esse encadeamento de ligaes entre a problemtica do pesquisador e as
diversas observaes extradas de sua documentao, o que lhe possibilita
formular explicaes plausveis, produzir uma interpretao coerente, e
realizar uma reconstruo de um aspecto qualquer de uma dada sociedade,
neste ou naquele momento (CELLARD, 2008, p. 304).

Desse modo, as mais significativas ideias, que se relacionam com as

questes e categorias a posteriori desta pesquisa, buscam problematizar as teorias
de Estado, Pobreza e Turismo, traando relaes tericas e construindo desafios
prticos, a partir dos conceitos-chave que foram evidenciados no PNT - os quais
foram fundamentais na instrumentalizao da anlise de abordagem crtica proposta
(BAUER et al, 2008).
Essa anlise crtica pretendeu apontar conexes que possibilitam a
proposio de novas explicaes, interpretaes, e tambm novas lacunas (que
podero ser continuadas em projetos futuros). A teorizao desta etapa conta,
assim, com a sntese crtica das contradies (tese-anttese) dos processos
estudados ao longo do trabalho, a partir da definio e anlise de questes
analticas.

III. Delineamento dos Captulos

Algumas preocupaes so fundamentais quando se trata de um marco

terico marxista. O combate pobreza pode e deve ser considerado no escopo das

25

polticas pblicas a comear, claro, por polticas econmicas que considerem o

interesse no aumento do emprego, como o caso na conduo das polticas fiscal e
monetria, por exemplo -, porque o Estado precisa ter um papel discricionrio para
que as classes mais pobres tambm possam melhor se integrar na relao capitaltrabalho. O Estado, no capitalismo, tem a importante funo de mediar a gesto
dessa fora de trabalho, valendo-se da principal tnica do capitalismo que, apesar
de precisar dos trabalhadores, produz desemprego, e necessita estimular e garantir
a explorao da fora do trabalho para obter lucro.
Inserido na Parte I. Quatro Terico (O que se conhece), essa a
principal nfase do primeiro captulo, intitulado 1. Estado e Polticas Pblicas,
que conta com as teorias e os estudos de Sader (1993), Marx (2005; 1991; 1986;
1982), Engels (1980), Marx; Engels (1988; 1970), Harvey (2006), Jessop (1977),
Lenin (2010), Mollo (2001), Poulantzas (1971 a; 1971 b; 1978; 1977), Miliband
(1969; 1973), Brunhoff (1985), Rodrigues (2010), Behring; Boschetti (2011), Pereira
(2004), Hobsbawm (2004), Scott (2002), Ianni (2004), Castel (2005), Paulo Netto
(2001) e Ianamoto (2001). Para esse debate, reiteramos a prioridade do pensamento
marxista, para o qual no se deve negligenciar o sistema econmico vigente como
condio primeira da anlise do Estado e das polticas pblicas. Essa opo passa
pela abordagem marxista de Poulantzas (1971 a; 1971 b; 1978), para quem o papel
do Estado, no contexto do modo de produo capitalista, no deve ser considerado
simples objeto dessa classe, dada sua certa autonomia diante das classes.
Tambm adotamos, segundo a tica marxista, o entendimento de que o
tema das polticas pblicas est ligado s instituies como instrumentos
importantes de transformao social e efetivao dos direitos de cidadania, as quais
funcionariam como mecanismo de alcance do objetivo da emancipao da classe
operria (RODRIGUES, 2010, p. 30). Ademais, defendemos que uma poltica social
como estratgia de ao do Estado - s adquire significao prtica e terica na
medida em que for sistematicamente vinculada a uma questo [social], isto , a
poltica deve objetivar resolver uma questo posta na esfera das relaes sociais,
conferindo, ou no, bens, servios e direitos reivindicados por uma coletividade
(PEREIRA, 2004, p. 121, 119).
No segundo captulo, intitulado 2. Pobreza e suas interfaces, trabalhamos
com os autores: Amado; Mollo (2003), Salama; Valier (1975), Salama (2002),
Arbache (2003), Medeiros (2005), Osrio (2005), Carneiro (2003), Ferreira et al

26

(2006), Dedecca (2005), Soares (2006), Soares et al (2006), Lautier; Salama (1995)
e Figueir (2010). Aqui, quando falamos em combate pobreza, precisamos
inicialmente mostrar que o aumento da pobreza, paralelamente s desigualdades
socioeconmicas, potencializada pela varivel desemprego, que , por sua vez,
uma consequncia do sistema capitalista. A criao do chamado exrcito industrial
de reserva, ou de superpopulao relativa de trabalhadores, segundo Marx,
inerente lgica capitalista. O desenvolvimento tecnolgico buscado com vistas ao
aumento da mais-valia relativa poupador de mo-de-obra e, por isso, produz um
desemprego do tipo estrutural (AMADO, MOLLO, 2003; SALAMA, VALIER, 1975).
O retrato atual dessa pobreza no pas , segundo Arbache (2003), marcado
pela

maior

incidncia

nas

regies

polticas

Nordeste

Norte,

afetando

percentualmente maior parte da populao, que ainda maior entre os negros.

Ademais, a pobreza no Brasil no existe por falta de renda, mas, sim, em razo da
pssima distribuio dessa renda distribuio que vem melhorando nos ltimos
anos, mas que ainda continua alta. De fato, desigualdade de renda, de educao e
de posse de ativos so fatores de aumento e existncia da pobreza, junto do fator
desemprego, que ainda permanece como a principal razo da pobreza no
capitalismo (alavancado pelo refinamento de tecnologia poupadora de mo-de-obra).
Vemos tambm nesse captulo que, ainda com o crescimento da economia
do pas, esse no suficiente para erradicar a pobreza, de maneira que preciso
garantir que os benefcios trazidos com esse crescimento sejam acessados por
todos, inclusive e especialmente pelos pobres. Da a necessidade de polticas
redistributivas, focadas na transferncia de renda (com e sem condicionalidades);
polticas de educao (investimento de longo prazo para o alvio pobreza, mas
com retorno perene); e polticas que facilitem o microcrdito, por exemplo.
No segundo momento da Dissertao, trazemos a Parte II. Construo do
Objeto (O que se apresenta). Nesta, temos o captulo intitulado 3. Turismo e
Polticas Pblicas, no qual a discusso crtica foi feita a partir da leitura dos
autores: Sancho (2001), Camargo (2002), Siqueira (2005), Dumazedier (2000),
Lafargue (1983), Camargo (2003), Panosso Netto (2013), Urry (1996), Adorno
(2002), Krippendorf (2009), Barretto et al (2003), Cruz (2000; 2006), Gastal; Moesch
(2007), Beni (2006), Barretto (2000), Ouriques (2005) e Ripoll (2003). No primeiro
item desse captulo, historicizamos o turismo do ponto de vista de sua progressiva
mercantilizao, que se inicia com a consolidao das revolues industriais na

27

Europa em meados do sculo XVII e, a partir dessas, a conquista de alguns direitos

pelos trabalhadores, os quais tornam possvel se pensar na ocupao do tempo livre
pelas viagens tursticas (SIQUEIRA, 2005). A apresentao da histria social do
turismo importante em nosso estudo por justificar o conceito do turismo
fundamentado no deslocamento de pessoas pelo territrio, que carrega os traos da
mercantilizao da sociedade capitalista.
Em seguida, buscamos desconstruir a superficialidade com que trabalhada
a temtica de poltica pblica de turismo, limitada muitas vezes descrio de como
se daria o aconselhvel ordenamento da atividade. O histrico recente das
polticas pblicas de turismo no Brasil, iniciadas por volta do fim da dcada de 1960,
marcado pela fraca articulao com outras polticas setoriais, pela centralizao de
planejamento e coordenao da poltica de turismo, pela ausncia da definio clara
de objetivos, metas e prioridades, dentre outras questes apontadas por Beni
(2006). O setor do turismo observou e observa, ainda, aes que se justificam pelos
altos nmeros de fluxos de passageiros, aumento da participao no PIB nacional,
etc.
Por fim, no terceiro momento da Dissertao, na Parte III. Quadro
Analtico (O que se critica), temos o captulo intitulado 4. Relaes Tericas e
Desafios Prticos, no qual objetivamos analisar mais profundamente as relaes e
os desafios que demandam nosso problema de pesquisa, tanto no tocante
conceitual das categorias do objeto, como no tocante da formulao de polticas
pblicas que se comprometem com a questo da reduo da pobreza no pas. Vale
notar que, nesse sentido, no obstante os avanos nos debates sobre as polticas
pblicas de turismo nos ltimos anos, especialmente a partir da implantao do
Ministrio do Turismo em 2003, muitas lacunas ainda esto esquecidas.
Assim, a partir da interpretao do Plano Nacional de Turismo 2007/2010,
fizemos a reflexo de algumas inferncias, que se relacionam com as questes e
categorias a posteriori desta pesquisa. O objetivo deste captulo traar relaes
tericas e construir desafios prticos, visando uma ampla inter-relao das
categorias do objeto e tambm visando um olhar macro sobre as Polticas Pblicas
de Turismo, particularmente no que se relaciona ao instrumental que o PNT
2007/2010 oferece.

***

28

29

Parte I. QUADRO TERICO (O que se conhece)

A histria de todas as sociedades, at hoje, tem

sido a histria da luta de classes. Opressores e
oprimidos estiveram em permanente oposio;
travaram uma luta sem trgua, ora disfarada,
ora aberta.
Karl Marx (Manifesto Comunista, 1848)

30

31

1. Estado e Polticas Pblicas

1.1 Teoria Marxista de Estado: da autonomia da sociedade autonomia relativa

da economia

As concepes de Estado so fundamentadas, basicamente, por duas

correntes tradicionais nas Cincias Sociais, cujos principais idealizadores so Max
Weber (1864-1920) e Karl Marx (1818-1883). Algumas abordagens weberianas,
contemporneas obra marxista, entendem o Estado como uma instituio
autnoma em relao sociedade, portanto uma instituio dotada de certa
funcionalidade, qual seja a monopolizao da violncia fsica, organizada numa
relao poltica de dominao. J a contribuio marxista concepo de Estado
a de compreend-lo enquanto uma unidade de classe, portanto estritamente ligado
s relaes sociais de produo por ela determinados (SADER, 1993), no sentido de
zelar pela ordem dominante, e como algo necessrio no capitalismo, em particular
no que se refere gesto de fora de trabalho.
Para Weber, o Estado o resultado de um processo histrico-sociolgico de
concentrao e centralizao de poder em uma estrutura ou agrupamento poltico,
atravs de coero fsica, que estaria posta em oposio aos poderes privados e
dispersos. Uma associao poltica denominada Estado quando e na medida em
que seu quadro administrativo reivindica com xito o monoplio legtimo da coao
fsica para realizar as ordens vigentes, dentro de determinado territrio geogrfico
(WEBER, 1991, p. 34).
Tambm em outra obra, Weber (2009, p. 60) observa que o Estado no
dever ser definido por seus fins, ao contrrio, pelo meio que lhe prprio,
retomando a condio de uso da coao fsica reivindicada pelos dominadores,
para conceitu-lo. Com esse objetivo, o Estado moderno, que tem na estrutura
burocrtica sua principal caracterstica, rene os meios materiais de gesto sob
autoridade dos dirigentes.
Pode-se compreender que a definio de Estado, para Weber, privilegia sua
organizao burocrtica, dada especialmente pelo exerccio dos instrumentos de
represso fsica organizada (foras armadas, polcia, tribunais), o qual, por sua vez,

32

legitima-se por corresponder ao interesse geral e aos limites legais e racionais.

Ademais, cabe a coao fsica somente ao Estado, isto , essa no diretamente
praticada pelos agentes/instituies sociais que detm o domnio das relaes de
produo.
Aqui optamos por priorizar o pensamento marxista, que parte do
pressuposto que a anlise poltica do Estado superficial, necessitando assim do
vis histrico-econmico e estrutural para conceitu-lo e critic-lo, ou seja, no se
deve negligenciar o sistema econmico vigente como condio primeira da anlise
do Estado.
Essa concepo de Estado, embora no apresentada sistematicamente nas
obras de Marx, tem incio com a crtica da filosofia do direito proposta por Hegel,
para quem o Estado moderno era a racionalizao da vontade livre e esfera de
conciliao entre Estado e sociedade civil. Marx sugeriu, de maneira oposta, que o
Estado necessariamente possui uma natureza de classe e, justamente em funo
disso, o Estado representa a separao do povo em relao sua vontade
genrica (MARX, 2005, p. 21).
O Estado no pois, de modo algum, um poder que se imps sociedade
de fora para dentro; tampouco a realidade da ideia moral, nem a imagem
e a realidade da razo, como afirma Hegel. antes um produto da
sociedade, quando esta chega a um determinado grau de desenvolvimento;
a confisso de que essa sociedade se enredou numa irremedivel
contradio com ela prpria e est dividida por antagonismos
irreconciliveis que no consegue conjurar. Mas para que esses
antagonismos, essas classes com interesses econmicos colidentes no se
devorem e no consumam a sociedade numa luta estril, faz-se necessrio
um poder colocado aparentemente por cima da sociedade, chamado a
amortecer o choque e a mant-lo dentro dos limites de ordem. Este poder,
nascido da sociedade, mas pouco acima dela se distanciando cada vez
mais, o Estado (ENGELS, 1980, p. 191).

A crtica de Marx; Engels d contedo interpretao materialista do

Estado, refutando o idealismo filosfico de Hegel, portanto, o Estado considerado
uma forma independente, manifestada em funo das contradies entre os
interesses civis e coletivos, baseadas na estrutura social. Retoma-se, assim, o
carter classista do Estado, o qual, tendo de assumir uma existncia independente,
para garantir o interesse comum, torna-se o lugar de um poder aliengena, por
meio do qual pode dominar os indivduos e os grupos (HARVEY, 2006, p. 80).

33

O Estado contaria com dois traos caractersticos. O primeiro trao,

aproximando-se da abordagem weberiana, a caracterizao do Estado pelo
agrupamento dos seus sditos de acordo com uma diviso territorial [...] Essa
organizao dos sditos do Estado conforme o territrio comum a todos os
Estados. O segundo, indo de encontro ao que pensou Weber, a instituio de
uma fora pblica, que j no mais se identifica com o povo em armas. A
necessidade dessa fora pblica especial deriva da diviso da sociedade em
classes, que impossibilita qualquer organizao armada espontnea da populao
(ENGELS, 1980, p. 192).
Ainda em Marx, possvel verificar outras acepes sobre Estado. Dessas,
incluindo tambm as escritas pelos autores clssicos do marxismo Engels e Lenin,
Jessop (1977) pde enumerar seis, as quais corroboram a natureza classista do
Estado. Instituio parasita (MARX, 1991), instrumento da classe dominante (MARX;
ENGELS, 1988), fator de coeso de uma sociedade (ENGELS, 1980; LENIN, 2010),
conjunto de instituies especializadas geradas pela diviso do trabalho (ENGELS,
1980; LENIN, 2010), sistema de poder poltico formado para defender os interesses
a longo prazo de classe (LENIN, 2010; MARX, 1986) e reflexo do

sistema de

relaes da luta de classes (MARX, 1982) so as abordagens mapeadas.

Ademais, contemporaneamente, neomarxistas propuseram debater o
conceito de Estado, investigando a necessidade do avano terico no mbito das
especificidades do Estado no capitalismo. Em linhas gerais, se h autores que
defendem o papel do Estado em melhoras obtidas pelos trabalhadores em vista da
sua autonomia relativa com referncia s classes, h outros que privilegiam o papel
da luta de classes nessa anlise e a derivao lgico-histrica do Estado para bem
apreender seu papel. Essa discusso, analisada e interpretada por Mollo (2001),
feita inicialmente por Poulantzas (1971 a e b, e 1978) e Miliband (1969, 1973) e, em
seguida, aprofundada por correntes mais atuais, como os regulacionistas,
reformulacionistas, no primeiro caso; e pelos demais autores e tericos da luta de
classes, no segundo.
Para Sader (1993, p. 14), o que est presente como pano de fundo em todas
essas abordagens, e da a necessidade de considerar essa condio em nossa
anlise sobre Estado, exatamente as demandas, implicaes e caractersticas
essenciais do modo de produo capitalista. Logo, independente das mltiplas
abordagens marxianas e marxistas concepo de Estado e, em um segundo

34

momento, das divergncias entre as concepes neomarxistas - intensificadas no

incio da dcada de 1970, quando a teorizao de Estado toma a cena nos estudos
da Cincia Poltica -, a contextualizao acerca do modo de produo vigente faz-se
necessariamente importante para o entendimento sobre a concepo marxista de
Estado.
Como sugerido acima, a discusso mais recente sobre o papel do Estado
em Marx gira mais precisamente em torno do debate entre Miliband e Poulantzas,
que divergem a respeito do Estado, mais particularmente para o que nos interessa
aqui, sobre a possibilidade de contar com o Estado para melhorar a posio do
trabalhador na relao capital-trabalho. Para o primeiro, mais do que apenas
atentar-se relao entre Estado e o modo de produo capitalista, no se pode
negligenciar a interao entre necessidades e limites prprios da incoerente
reproduo capitalista, bem como omitir a identificao do poder do Estado ao da
classe hegemnica, em que o Estado seria o brao da burguesia (MOLLO, 2001).
Pouco ou nada, portanto, se pode esperar dele para melhorar a insero do
trabalhador na relao capital-trabalho.
Harvey (2006, p. 81), nesse sentido, tambm analisa a concepo do Estado
enquanto instrumento de dominao de classe. Retomando os escritos de Marx;
Engels (1970), sugere que esse uso do Estado, a favor dos interesses de
determinada classe, gera uma nova contradio, qual seja a de exercer o poder, em
seu prprio interesse classista, legitimado pela idealizao abstrata do interesse
comum. Para isso, o autor apresenta duas estratgias de diminuio, com ressalvas,
dessa contradio: o Estado deve parecer independente e autnomo em seu
funcionamento [...] ter toda a aparncia de autonomia diante das classes
dominantes; bem como idealizar interesses gerais de maneira ilusria, a partir da
universalizao das ideias como ideias dominantes. A abordagem de Miliband, de
negao da neutralidade do Estado, fortaleceria, pois, a noo de resistncia
popular e movimentos sociais, os quais seriam os meios que poriam freio ao seu
poder, esse vinculado aos interesses classistas.
Em uma segunda linha, ainda de acordo com a autora (MOLLO, 2001, p. 3),
referindo-se a Poulantzas, o Estado o fator de coeso dos diferentes nveis de
uma formao social, os nveis econmico, poltico e ideolgico, com funo de
regulao de seu equilbrio global. O carter funcional do Estado, tomando o
conjunto das suas diversas funes, portanto, se daria com vistas coeso da

35

sociedade. Ainda que essas funes possam representar os interesses polticos da

classe hegemnica (como afirmado por Miliband), o Estado, no contexto de modo de
produo capitalista, no deve ser considerado simples objeto dessa classe, dada
sua certa autonomia diante das classes ou fraes dessas (autonomia que depende,
particularmente, da luta poltica das classes dominadas).
O Estado capitalista , ento, para Poulantzas, um estado - nacional popular - de classe, no sentido de um Estado cujo poder institucionalizado
tem uma unidade prpria de classe, mas se apresenta como Estado
nacional popular, representando a unidade poltica de agentes privados
entregues a antagonismos econmicos, antagonismos estes que cumpre ao
Estado ultrapassar (MOLLO, 2001, p. 3).

Poulantzas acrescenta outra questo para sua percepo sobre Estado,

quando confirma que esse tem um papel constitutivo e reprodutivo da reproduo
do capital, presena que se d conforme os estgios e fases do prprio capitalismo
(POULANTZAS, 1977, p. 17). Outra razo pela qual possvel pensar no Estado
como possibilidade de melhorar a posio do trabalhador na relao capital-trabalho,
que o Estado, apesar de ser de classe, no se confunde com a relao de
explorao (BRUNHOFF, 1985).
Sader (1993, p. 14) tambm comenta essa questo, corroborando a
necessidade acerca da contextualizao do modo de produo capitalista e
exemplificando: o Estado liberal correspondendo a uma autodeterminao completa
do capitalismo [...]; o Estado nos pases subdesenvolvidos, cuja fora correlata
incapacidade de acumulao de capital pela burguesia desses pases.
Ainda havendo tal relao entre Estado e capitalismo, Poulantzas defende a
separao relativa entre o Estado e a economia, vinculada desapropriao (
separao na relao de posse) dos trabalhadores de seus objetos e meios de
trabalho e ligada, assim, especificidade da constituio das classes e da luta de
classes, sob o capitalismo (POULANTZAS, 1977, p. 16). Aqui cabe notar que,
conforme aponta Mollo (2001), essa relativa autonomia do Estado em relao
economia, admite a separao do Estado do domnio econmico da classe
hegemnica, sem causar ameaa ao capitalismo. Alm disso, e o que nos parece
ser mais interessante para esse estudo, essa autonomia admite pensar, em termos
marxistas, no surgimento de uma poltica social atenta classe dominada ou que
melhore sua posio na relao capital-trabalho.

36

Rodrigues (2010, p. 30), em relao s polticas sociais, lembra que a

emancipao pode ocorrer ou pode ser buscada a partir de polticas pbicas em
vista da possibilidade da relativa autonomia do Estado, apesar da admisso de
restries aos ganhos da classe dominante. Isso se daria atravs da aproximao
dos valores da partidarizao operria. essa autonomia que permite que a posio
dos trabalhadores na relao capital-trabalho possa melhorar, sem, no entanto,
comprometer a dominao capitalista.
Behring; Boschetti (2011, p. 51-52) consideram que as polticas sociais so
decomposies e demandas relativas questo social no capitalismo cujo
fundamento se encontra nas relaes de explorao do capital sobre o trabalho.
Isto , a poltica social elemento constitutivo para a compreenso das expresses
da questo social, que so explicadas pelo processo de acumulao do capital,
produzido e reproduzido com a operao da lei do valor, cuja contraface a
subsuno do trabalho pelo capital, acrescida da desigualdade social e do
crescimento relativo da pauperizao.
Pereira (2004, p. 120) tambm destaca a importncia de se analisar a
questo social para a poltica pblica, no sentido de que tais questes so:
necessidades e demandas socialmente problematizadas por atores sociais
estratgicos e com poder de presso, que crem poder fazer algo para
mudar estados de coisas prevalecentes e se mobilizam porque possuem
condies de promover a incorporao de seus pleitos na agenda poltica.
S quando um problema se transforma em questo que as polticas, como
estratgias de ao, surgem.

Historicamente, as primeiras expresses da questo social so verificadas

exatamente com as mnimas respostas do Estado ao panorama de explorao do
trabalho fabril e de desigualdade, que se configuravam as sociedades industriais
(princpio do capitalismo mundial), como consequncia da prpria conscincia
coletiva dos trabalhadores. As Revolues de 1848, enfocadas por Hobsbawm
(2004), so decisivas para a definio legal de 10 horas da jornada de trabalho,
mesmo apresentada como legislao de exceo. Assim, a legislao fabril
pioneira no tocante ao papel do Estado em relao aos trabalhadores, marcando o
incio da concesso de direitos sociais.
Scott (2002, p. 108), ao escrever sobre a questo social na perspectiva das
mulheres, retomando o histrico da Revoluo de 1848, recorda que Direito ao

37

trabalho foi o grito de guerra dos homens e mulheres os quais reivindicavam no

somente o acesso ao emprego, mas a garantia de um meio de vida, a possibilidade
de ganhar um salrio decente. Esse se configurava o principal tom daquilo que
seria conhecido por questo social, de maneira que tais problemas sociais
passariam a ser alvo das discusses no campo poltico, juntamente com o direito ao
voto, direito propriedade privada e direito da mulher.
No Brasil, a questo social tambm marcou a atuao do Estado,
especialmente com o declnio do regime escravocrata, como aponta Ianni (2004). De
fato, a ateno do Estado no abalou o status quo de um Estado classista, mas
passou a reconhecer que a questo social deveria ser tratada como problema
poltico, no mais de polcia. Como no poderia ser diferente da realidade europeia,
resguardadas as peculiaridades da pobreza na Amrica Latina, a questo social aqui
constituda pelas desigualdades e antagonismos de uma sociedade, ora moderna
e industrial, ora primitiva e miservel, porm atada por relaes, estruturas e
processos comuns.
A esse respeito, Rodrigues; Sierra (2011, p. 31), ao trabalharem os
impasses da judicializao da questo social, lembram que a regulao das relaes
sociais, no diminuiu, ao contrrio, a perspectiva dos direitos passou enormemente
para o campo jurdico, no sentido de exercer a funo de controle e coero,
respaldado pela bandeira da cidadania; o mesmo valeria para a proteo social dos
trabalhadores. No nos parece fcil, porm, acreditar que a questo da justia social
seja solucionada pelas vias jurdicas - que no deixaram de ser adotadas desde
ento, embora fora do campo da repreenso. Como apontam as autoras, apud
Castel (2005), as leis tornam-se progressivamente mais rigorosas, a fim de inibir o
perigo da dessocializao num mundo que perdeu a referncia da integrao social
pelo trabalho.
V-se que uma das principais razes equivocadas em encarar a questo
social enquanto processo criminal exatamente a naturalizao da questo. Ora,
aqui compartilhamos a opinio de Paulo Netto (2001, p. 46), para quem a questo
social no tem a ver com o desdobramento de problemas sociais que a ordem
burguesa herdou ou com traos invariveis da sociedade humana; tem a ver,
exclusivamente, com a sociabilidade erguida sob o comando do capital. Isto ,
nessa perspectiva de anlise, a questo social dever ser desnaturalizada, uma vez
que fruto e parte indissocivel das relaes sociais capitalistas, sendo, portanto,

38

indicativo emblemtico das desigualdades sociais presentes, estruturalmente, no

modo de produo capitalista.
Nessa abordagem, somente a luta do governo pelo combate pobreza e a
excluso social para a resoluo da questo social ainda pouco. Ao contrrio, o
enfrentamento da questo social requereria tambm:
[...] a prevalncia das necessidades da coletividade dos trabalhadores, o
chamamento responsabilidade do Estado e a afirmao de polticas
sociais de carter universal, voltadas aos interesses das grandes maiorias,
condensando um processo histrico de lutas pela democratizao da
economia, da poltica, da cultura na construo da esfera pblica
(IANAMOTO, 2001, p. 10).

No prximo captulo, veremos como a pobreza entendida neste trabalho,

em face das mltiplas abordagens sobre o tema. A partir da teoria marxista,
apresentamos a pobreza como sendo fruto da alta desigualdade de renda, somada
falta e precariedade de emprego. Por ora, finalizamos este captulo reiterando que o
Estado precisa ter um papel discricionrio para que as classes mais pobres tambm
possam se integrar ou se inserir melhor na relao capital-trabalho, j que nesta
relao s possvel se desvencilhar com o fim do prprio capitalismo.

***

39

2. Pobreza e suas interfaces

2.1 Pobreza no Brasil: da concentrao de riqueza ao desemprego

Muitas so as abordagens sobre a definio de pobreza que hoje foco do

estudo de diversas reas do conhecimento (Servio Social, Geografia, Cincias
Polticas, Sociologia so apenas algumas). Nesta dissertao, como j anunciado
em trechos iniciais, acreditamos que, antes de qualquer coisa, a pobreza no pas
est ligada altssima desigualdade de renda, junto do desemprego e precariedade
do trabalho. Mas, para argumentarmos sobre essa tese, devemos primeiro entender
que algumas preocupaes so fundamentais quando se trata de um marco terico
marxista.
Se o combate pobreza pode e deve ser considerado no escopo das
polticas pblicas a comear, claro, por polticas econmicas que considerem o
interesse no aumento do emprego, como o caso na conduo das polticas fiscal e
monetria, por exemplo -, porque o Estado precisa ter um papel discricionrio para
que as classes mais pobres tambm possam se integrar melhor na relao capitaltrabalho, como vimos no captulo 1.1, como a pobreza, no capitalismo, dever ser
entendida?
Ainda, se o Estado, no capitalismo, deve ter a importante funo de mediar a
gesto da fora de trabalho - valendo-se da principal tnica do capitalismo que,
apesar de precisar dos trabalhadores, produz desemprego, e necessita estimular e
garantir a explorao da fora de trabalho para obter lucro -, como tambm vimos no
captulo 1.1, por que a pobreza gerada e potencializada pela desigualdade
econmica e varivel desemprego?
Essas so algumas perguntas que sero respondidas nesse captulo. A
princpio, temos que a criao do chamado exrcito industrial de reserva, ou de
superpopulao relativa de trabalhadores, segundo Marx, inerente lgica
capitalista. O desenvolvimento tecnolgico buscado com vistas ao aumento da maisvalia relativa poupador de mo-de-obra e, por isso, produz um desemprego do tipo
estrutural (AMADO; MOLLO, 2003).

40

Por muito tempo, a burguesia esforou-se para negar ou relativizar essa

tese, atribuindo a culpa pelo desemprego: ao Estado (atravs do sucesso da
regulao, das intervenes, dos auxlios-desemprego), aos erros cometidos pelos
capitalistas (por conta da falta de investimento), ao desenvolvimento natural do
progresso tcnico, ou, ainda pior, ao crescimento natural exagerado da populao;
recusando, enfim, o fato de que o desemprego estrutural seria condio sine qua
non do sistema capitalista (SALAMA; VALIER, 1975).
Para explicar o porqu o desemprego produto da lgica capitalista, Amado;
Mollo (2003) mostram que, como no capitalismo necessrio comprar os produtos
que se necessita para viver, mas somente alguns detm a propriedade dos meios de
produo, aqueles que no os possuem vendem sua prpria fora de trabalho para
os proprietrios desses meios de produo, de maneira que tambm sua fora de
trabalho ou sua capacidade trabalho vira mercadoria. Sua fora de trabalho no
produz somente aquilo que necessita para viver, que determina o seu prprio valor
como mercadoria, mas, ao contrrio, produz um excedente, uma mais-valia, isto , o
trabalhador produz mais que o salrio que ganha. Esse excedente captado pelo
capitalista como lucro, juro ou renda da terra, que saem da mencionada mais-valia.
Prosseguindo, quando a economia cresce e, portanto, pressiona o aumento
do salrio dos trabalhadores, o capitalista busca mtodos de produo para que
esse aumento no comprometa o aumento de sua mais-valia: ou seja, mtodos que
garantam o aumento da produtividade do trabalho. Com esses mtodos cai o custo
de produo das mercadorias e, quando essas compem o custo de (re)produo
da fora de trabalho, caem os salrios. Mas como o trabalhador produz neste caso
mais, em menos tempo, ou tem sua produtividade aumentada, os mesmos mtodos
modernos que aumentam sua produtividade produzem tambm desemprego. Assim,
a existncia esperada do desemprego no modo de produo capitalista acontece,
pois, conforme explicam Salama; Valier (1975, p. 86), o aumento da produtividade
do trabalho, que se d por meio da evoluo do progresso tcnico de maquinaria (e
tecnologia) em relao fora de trabalho - e aqui acrescentaramos tambm as
condies e as tcnicas atuais que favorecem a organizao flexvel do trabalho e o
uso do trabalho morto nos setores de servios, por exemplo -, faz diminuir a
intensidade da demanda de fora de trabalho pelos capitalistas; tende, por
conseguinte, a criar desemprego, no caso em que oferta de fora de trabalho pelos
trabalhadores no diminua tambm.

41

Assim, o desemprego , para os marxistas, inerente ao capitalismo em

momentos de saltos tecnolgicos estimulados pelo seu objetivo de lucro [cada vez
maiores, os superlucros] e pela concorrncia esses superlucros so gerados em
razo do aumento da produtividade do trabalho, que faz produzir mais mercadorias
por custos menores e, por consequncia, coloca o capitalista em vantagem
competitiva diante da concorrncia (AMADO; MOLLO, 2003, p. 160).
Esse movimento de gerao esperada de desemprego potencializado em
alguns momentos e em determinados locais, variando suas formas e intensidade
especialmente em economias de ex-colnias. Salama; Valier (1975) relatam alguns
casos em que o desemprego teve maior amplitude, gerando um efetivo exrcito
industrial de reserva. Um exemplo so as frequentes crises de superproduo, nos
pases capitalistas avanados, durante o sculo XIX, em razo da queda de custos
da produo gerados pelo aumento de trabalho morto contido nos meios de
produo.
O desemprego, entretanto, no agrava somente as condies de vida do
trabalhador e de seus dependentes, motiva tambm a explorao e diviso dos
trabalhadores pelos capitalistas - embora no lhes interesse o excesso de
desempregados, em razo da diminuio do consumo e da possibilidade de uma
luta reivindicativa mais veemente e organizada. Isso acontece, pois, segundo
Salama; Valier (1975, p. 97):
uma certa massa permanente de pessoas sem emprego, desempenha para
os capitalistas o papel de uma verdadeira reserva industrial, de onde eles
extraem aqueles cuja fora de trabalho lhes til e lanam aqueles cuja
fora de trabalho lhes intil temporria ou definitivamente.

Nesse sentido, a explorao dos trabalhadores se verifica, alm de tudo, na

reduo ou congelamento de salrios, j que, afinal, valendo-se dessa reserva
industrial, o capitalista poder, a seu bel prazer, substituir um trabalhador por outro
que ansiosamente aguarda por um emprego. Ainda, a reserva industrial acaba por
criar conflitos entre os trabalhadores, que agora se veem concorrendo entre si, quer
seja por uma vaga de emprego e por melhores salrios, ou quer seja por categorias
menos atingidas (SALAMA; VALIER, 1975).
Mais recentemente, o aumento do desemprego, queda dos salrios e
aumento da desigualdade econmica passou a estar ligado abertura da economia

42

ao mercado internacional, a qual, junto da liberalizao dos mercados e retirada do

Estado, faz gerar uma reestruturao da produo em favor da concorrncia
exacerbada. Esse cenrio caracteriza o processo de globalizao, que tem incio do
pas e na Amrica Latina na dcada de 90, e nos pases desenvolvidos na dcada
anterior (AMADO; MOLLO, 2003).
A liberalizao dos mercados, alm disso, acarretou a diminuio das taxas
de crescimento da produo, em vista do aumento da taxa de juros e diminuio dos
investimentos pblicos. Salama (2002, p. 29) explica que a globalizao trouxe um
novo panorama s relaes de produo e explorao do trabalho, fazendo-se
importante, agora, entender o processo de monetarizao-mercantilizao, junto de
uma concorrncia internacional imperfeita que provoca um enfraquecimento dos
pases menores. Essa globalizao pode, em verdade, produzir uma destruio
parcial do aparelho produtivo, alterar bastante seu nvel de integrao e finalmente
gerar uma especializao que acentua a extenso dos efeitos de dominao.
A busca voraz pela competitividade internacional prejudicial especialmente
aos pases emergentes os quais, no conseguindo enquadrar-se plenamente s
tecnologias de capital intensivo, exportam pouca produo em relao aos demais.
Isso se agrava naqueles pases onde no houve uma poltica industrial adequada,
com a retirada do Estado, e que passaram por uma grande valorizao da moeda
durante a dcada de 80, a dcada perdida - ocasionando, por conseguinte, a
destruio do aparelho industrial (SALAMA, 2002).
Em sua argumentao, Salama (2002) apresenta vrias pesquisas que
indicam que a liberalizao econmica na dcada de 90 fez aumentar as
desigualdades entre rendas de trabalho nas economias latino-americanas, entre os
trabalhadores qualificados e no-qualificados, contrariando portanto o pensamento
neoclssico.

Essa

desigualdade

de

rendas

caminha

junto

da

acentuada

segmentao, disperso e informalizao do trabalho e diminuio da criao de

empregos, tanto no primeiro e segundo setor, quanto na administrao pblica
empregos na construo e nos servios aumentaram, pois no enfrentam a
concorrncia internacional.
A desigualdade entre rendas de trabalho qualificado e no-qualificado,
favorecendo o primeiro, por meio do aumento da remunerao, em detrimento do
ltimo, que tem seu salrio reduzido, faz potencializar ainda mais o aumento da
pobreza. A demanda por trabalho qualificado sentida em especial nos setores

43

exportadores que mais sofrem a presso internacional (setores que so mais

intensivos em capital), valorizando, assim, os salrios desses trabalhadores e
distanciando-os da renda mdia e sobremaneira da renda dos trabalhadores noqualificados, que passam por uma deteriorao de sua renda (SALAMA, 2002).
A competio tecnolgica internacional tambm ocasionou outro movimento:
a flexibilidade4 dos processos de trabalho que prejudica a fora de trabalho com
vistas ao aumento da produtividade, ou seja, a reduo dos custos desse trabalho
para o capitalista. Conforme Salama (2002, p. 50): a flexibilidade do trabalho
aumenta em funo dos efeitos da crise financeira sobre o nvel de atividade. Como
produto da crise, o aumento da flexibilidade do trabalho [...] ento buscado como
condio de sua superao, que se d atravs da reduo de tempo morto de
trabalho nas fbricas e valorizao dos equipamentos. Ainda, sobre o principal
argumento que sustenta os defensores desta reorganizao do trabalho, essa
facilitaria que as economias dos pases subdesenvolvidos se adaptassem s novas
exigncias da concorrncia internacional, flexibilizando o aparelho produtivo e
distribuindo melhor os investimentos.
Ainda assim, no somente a presso da concorrncia de ordem
tecnolgica que estimulou a flexibilizao, Salama (2002) atribui esse estmulo
tambm ampliao das atividades financeiras na organizao do trabalho, do
emprego e dos salrios manifestada de duas formas: uma contnua, decorrente de
investimento insuficiente na produo (comum em pases como os da Amrica
Latina), que favorece a flexibilizao do trabalho; e uma relacionada ao surgimento
da crise, a qual faz reestruturar a organizao do trabalho, e reduzir empregos e
rendas. Em linhas gerais, isso se verifica em funo do privilgio aos investimentos
financeiros, desfavorecendo os investimentos produtivos. V-se que, na prtica,
como a origem dos ganhos est ligada, sobretudo, ao trabalho, tambm a expanso

Salama (2002, p. 102) explica o tempo: A OCDE ope a flexibilidade numrica flexibilidade
funcional. A primeira diz respeito a todas as formas quantitativas de flexibilidade, tanto internas
quanto externas empresa, e tem por objeto os salrios e o emprego; a segunda de ordem mais
qualitativa e trata na verdade da adaptabilidade da mo-de-obra.
Adiante, o autor apresenta outro sentido ao termo: F. Michon (1987) prefere os termos flexibilidade
do capital, correspondente a uma atuao sobre as taxas, e flexibilidade do trabalho. A primeira
abrange no apenas a flexibilidade qualitativa ou funcional como tambm as prticas de leasing,
finalizao e terceirizao, isto , o deslocamento e cesso por venda de certas atividades. A
segunda trata da flexibilidade dos salrios, da precarizao dos empregos, da maior liberdade para
dispensar trabalhadores e da flexibilidade d tempo de trabalho calculado por ms e at por ano
(SALAMA, 2002, p. 103).

44

das atividades financeiras influi sobre o emprego, as remuneraes e as formas de

dominao sobre o trabalho (SALAMA, 2002, p. 73).
Mas, afinal, por que a flexibilizao do trabalho considerada uma nova
forma de dominao sobre o trabalho e, portanto, relacionada melhor valorizao
do capital? Recordando os conceitos iniciais, numa lgica marxista, temos que o
aumento da mais-valia, do lucro do capitalista, obtido graas ao avano da
produtividade do trabalho, sem que haja aumento proporcional dos salrios. Temos
tambm que, o aumento da produtividade alcanado pelo prolongamento do tempo
do trabalho (a exemplo das longas jornadas de trabalho, num primeiro momento, ou
da diminuio do tempo morto, num segundo momento), ou por sua intensificao (a
exemplo da modernizao das mquinas e da acelerao do ritmo do trabalho).
Ambos os casos se referem ao aumento da mais-valia absoluta (SALAMA, 2002).
A flexibilizao do trabalho, sua menor regulamentao, por exemplo, tpico
da globalizao neoliberal, na atualidade, faz intensificar o processo de aumento da
mais-valia, de maneira que a mesma seja suficiente para as aplicaes financeiras
e, num segundo momento, produtivas. Em ltima instncia, o crescimento
econmico do pas fica progressivamente mais dependente das exportaes,
porque, enfim, investindo pouco na cadeia produtiva, congelando os salrios e
ampliando o desemprego e o emprego informal, no se acentua o crescimento
(SALAMA, 2002).
Em linhas conclusivas, nos dias de hoje, portanto, o aumento da pobreza
explicado pela insuficincia da gerao de empregos, pela maior precariedade do
trabalho (com o aumento das formas modernas de explorao da mo-de-obra) e
pela recorrncia de crises econmicas e financeiras do sistema potencializados
pela globalizao, junto da remoo do Estado, que tende a ser progressivamente
mais excludente.

A Pobreza no Brasil, algumas peculiaridades

Toda essa teorizao , todavia, defendida por poucos estudiosos do
assunto. Por muitos anos, e ainda hoje, atribui-se o aumento da pobreza somente s
baixas taxas de crescimento econmico sendo a reduo da pobreza um
subproduto do crescimento. No Brasil, a pobreza, explicada anteriormente, se
agrava substancialmente em razo da pssima distribuio de renda. Ademais,
mesmo com taxas altas de crescimento, sua reduo limitada.

45

A isso se deve o fato de que as polticas de alvio e reduo da pobreza

devem privilegiar a redistribuio de renda, e no somente o crescimento do PIB, j
que a pobreza mais sensvel s mudanas da desigualdade, do que s mudanas
do crescimento econmico.
Arbache (2003) apresenta a investigao feita por Barros et al (2001) sobre
a distribuio de renda no pas. Seus resultados mostram que a dimenso da
desigualdade no Brasil extremamente grande5, evidenciando o pas como um dos
campees no ranque de desigualdade. Como no pas a proporo de pobres na
populao relativamente elevada, assim como a renda per capita brasileira, isso j
sugere que a pobreza decorrente da altssima concentrao de renda.
As fontes de desigualdade, porm, so diversas e se complementam:
educao, insero ocupacional, posse de ativos, mercado de crditos, salrio
mnimo, raa, gnero e segmentao regional so algumas dessas fontes. Vejamos.
Conforme Arbache (2003), pesquisas mostram que a educao explica 48%
da desigualdade de salrios e 24% da desigualdade de renda, colocando-se, assim,
como o fator mais importante na configurao da desigualdade. Est claro,
evidentemente, que a reduo da desigualdade de renda passa pelo investimento na
educao - embora se saiba tambm que esse instrumento traz resultados a longo
prazo, no contribuindo para o alvio da fome e da misria, por exemplo, que exigem
resultados imediatos.
Como a educao no explica toda a discrepncia de renda entre os
trabalhadores de baixa qualificao, nota-se que tambm a insero ocupacional
um fator que explica enormemente a desigualdade de salrios, inclusive a
desigualdade de salrios entre todos os trabalhadores. O fator gnero agrava ainda
mais esse quadro: Embora as mulheres tenham, em mdia, educao superior que
a dos homens, elas tendem a se inserir em ocupaes que pagam piores salrios e
oferecem menores chances de ascenso profissional (ARBACHE, 2003, p. 20).
Ainda, a desigualdade da posse de ativos (acesso infraestrutura urbana,
servios pblicos, capital humano, capital social, bens durveis) tambm pode
influenciar a desigualdade de renda. O autor explica que, como esses ativos so
verificados em menor expresso na populao pobre, possvel dizer que, a partir
5

Em nmeros, significa dizer que enquanto o coeficiente de Gini era de 0,6 no Brasil em 1999
(Green et al, 2001), esse nmero era de 0,3 em Bangladesh em 2000 (Rahman, 2003). Ao mesmo
tempo, enquanto a renda per capita do Brasil era de 3161 dlares, a de Bangladesh era de apenas
350 dlares (ARBACHE, 2003, p. 7).

46

de pesquisas economtricas, a posse de ativos bastante importante na reduo da

probabilidade de uma pessoa ser pobre. A ausncia de muitos desses ativos,
inclusive, relaciona-se com a dificuldade de acesso ao crdito, o qual , alis, outra
fonte de desigualdade (ARBACHE, 2003).
Embora o sistema financeiro brasileiro oferea uma diversidade de servios,
esse ainda no suficiente para incluir a populao de baixa renda, que esbarra na
srie de exigncias (como comprovantes de renda e de imvel) para obteno de
crdito para o segmento micro empresarial ora por parte dos bancos, que veem
esse mercado como de alto risco e com poucas garantias de retorno, ora por parte
das financeiras, as quais, embora mais acessveis, contam com altas taxas de juros
e outros inconvenientes. As organizaes de microcrditos, cujo objetivo
exatamente a adequao dos servios financeiros s demandas e caractersticas
dos mais pobres, so infelizmente poucas, pequenas e incipientes (ARBACHE,
2003).
A desigualdade de renda igualmente sensvel s mudanas do salrio
mnimo. Segundo Arbache (2003), o aumento do salrio beneficia a populao que
vive em situao de pobreza, pois so os que mais dependem desse salrio,
inclusive e principalmente os trabalhadores do setor informal. Em nmeros, significa
dizer que o aumento de 10% do salrio reduz a pobreza em aproximadamente 4%,
conforme projees matemticas.
Alm desses, a discriminao no mercado em funo do gnero e da raa
contribui para a desigualdade de renda. Arbache (2003) exemplifica que homens de
cor negra recebem salrios 22% inferiores aos de homens de cor branca, em
condies semelhantes; j em relao s mulheres brancas, essa porcentagem
sobe para 33%, e s mulheres negras, para 49%. A diferena salarial dada, por
assim dizer, em razo da discriminao, ficando evidente que a reduo da
desigualdade tambm passa pelo combate discriminao.
Lembramos, por ltimo, a segmentao regional uma questo central
para a configurao da desigualdade de renda e aumento da pobreza no pas.
Estudo mostrado por Arbache (2003) indica que a populao das regies mais
pobres ganha menos, e que esta discrepncia alcana a ordem de 35% (por
exemplo, um trabalhador em Curitiba ganha 25,4% a mais do que a mdia e um
trabalhador em Belm ganha 10% a menos do que a mdia, em mesmas
condies). O autor mostra que eliminar a segmentao regional faria reduzir a

47

desigualdade econmica de 2 a 5% e que, como j imaginado, a maior porcentagem

da populao pobre reside na regio nordeste, especificamente nas cidades
menores e de rea rural.
Todavia, as diversas fontes de desigualdade levantadas acima no revelam,
em verdade, as nuances da desigualdade de renda no Brasil que se referem s
caractersticas do estrato rico e do estrato pobre, separadamente. O estrato rico
deveria ser o mais visado pelas polticas redistributivas, o que gera conflitos de
interesse, logicamente. De fato, se falamos de distribuio de renda, estamos
falando da injusta diviso do bolo, cuja maior fatia est apropriada pelos ricos e,
consequentemente, a menor dividida entre os pobres.
Medeiros (2005, p. 101), nesse sentido, apresenta alguns aspectos dos
estudos sobre os ricos no pas, que constituem menos de um 1% da populao e
que se apropriam de 15% de toda a renda pessoal brasileira - esse dado, por si, j
revela a enorme desigualdade econmica brasileira. Para se ter uma ideia, A renda
[no Brasil] to concentrada que o centsimo mais rico da populao possui uma
renda superior soma de todos os rendimentos da metade mais pobre desta
populao.
Em seu estudo, mostrou-se que o consumo da populao rica concentra-se
em educao, recreao e cultura, impostos, aumentos de seus ativos e segurossade. Ainda, em razo da dificuldade de obteno de dados sobre a populao
rica, pouco se pode inferir em relao alta concentrao de renda por parte da
populao muito rica, que colocada nas anlises junto da populao um pouco
menos rica (MEDEIROS, 2005).
A impresso que se tem que os ricos do pas so relativamente mais ricos
que de outros pases, uma impresso verdadeira, e Osrio (2005) buscou
explicar essa inferncia. Para tanto, investigou o porqu os ricos ainda se apropriam
da maior parte da renda do pas (dados da PNAD de 2004 mostram que os 10%
mais ricos detm mais de 40% da renda), isto , porque os ricos no pas so to
ricos. A princpio, como j sabido, os ricos se concentram nas regies do pas
onde h mais riqueza, e seus rendimentos partem dos alugueis, juros, dividendos,
previdncia, remunerao de aplicaes financeiras, mas, principalmente, partem da
remunerao do trabalho.
Levando em conta fatores como: transferncias do Estado, estrutura familiar,
faixa etria predominante, quantidade de membros da famlia trabalhando, tempo de

48

trabalho, educao, no explicam inteiramente a distino entre ricos e no to

ricos. As variveis determinantes que justificam a condio de rico so comumente
relacionadas s questes adquiridas ou conquistadas durante a vida - como a
educao, e a grande dedicao ao trabalho, por exemplo - e, portanto,
dependentes de esforos individuais. Todavia, e aqui est a importncia do trabalho
de Osrio (2005), constatou-se que as caractersticas ligadas origem social
(pessoas ricas so filhas de pais ricos, salvo excees) e ao meio social que se vive
(insero em redes privilegiadas de relaes sociais, posse de capital cultural e
propriedade de recursos produtivos) so os principais motivos de os ricos serem
ricos o que o autor chama de bero de ouro (OSRIO, 2005). Os contatos,
influncias e poderes para situar os muito ricos em melhores postos de trabalho, em
termos de remunerao, perpetuam a desigualdade e, em ltima anlise, preservam
a dominao da classe rica no sistema.
Dessa constatao retira-se o argumento para explicar o porqu da
mobilidade social brasileira ser ainda muito rgida em seus extremos, ou seja, a
classe mais rica e a classe mais pobre permanecem em situao socioeconmica
semelhante dos pais a isso se atribui o termo transmisso intergeracional.
por essa razo que Osrio (2005) defende que a reduo da desigualdade
econmica no pas tambm passa pelo estudo dos ricos, junto do estudo da
mobilidade social.
Mas, e o estrato pobre, como esse se configura? Os pobres, diferentemente
dos ricos, so foco constantes de pesquisas de acadmicos e instituies de
pesquisa, da a facilidade e abundncia de informaes. Explica Carneiro (2003) que
a linha da extrema pobreza no pas um nvel de rendimento mensal per capita
valor atualmente de R$ 70,00, que definido pelo preo de uma cesta bsica de
alimentos comprada na rea Metropolitana de So Paulo. Com essa definio,
sabe-se que, no ano de 2003, a pobreza no Brasil significava pouco mais de 22% da
populao brasileira, ou seja, 34,9 milhes de brasileiros. Esse nmero foi
detalhado, conforme regio e rea, por Carneiro (2003, p. 121) na planilha (Planilha
2) a seguir.

PARCELA DE POBREZA
TOTAL
Centro da regio metropolitana
Periferia da regio

NE

CO

SE

TOTAL

3.6%
2.4%

0.2%
0.0%

0.4%
0.1%

1.3%
2.4%

0.3%
0.5%

5.8%
5.4%

49

metropolitana
Grandes cidades
4.8%
0.7%
1.1%
1.3%
0.6%
8.5%
(x < 100mil hab.)
Cidades mdias
6.6%
0.7%
1.7%
1.9%
1.3%
12.2%
(20mil hab.< x < 100mil hab.)
Cidades pequenas
12.5%
1.2%
2.4%
3.1%
1.2%
20.5%
(x < 20mil hab.)
rea Rural
32.7%
2.1%
0.7%
7.7%
4.3%
47.5%
Total
62.7%
5.0%
6.4%
17.7%
8.1%
100.0%
Planilha 2 Distribuio de pobres por regio e rea. As clulas sombreadas representam as
6
reas pobres com renda per capita inferior a R$ 160,00 por ms. FONTE: CARNEIRO, 2003 .

A planilha acima nos apresenta informaes interessantes para anlise. A

primeira que a classe pobre concentra-se majoritariamente na regio Nordeste
(62,7%), e especificamente nas reas rurais e nas cidades pequenas (45,2%).
Tambm se v que mais da metade dos pobres vive em reas urbanas (52,5%), e
principalmente em cidades pequenas com menos de 20 mil habitantes (20,5%)
contrariando a ideia de que a maioria dos pobres concentra-se nas favelas das
mega-cidades, como So Paulo e Rio de Janeiro, embora a pobreza seja mais
visvel nesses locais (CARNEIRO, 2003).
Junto desses nmeros, que se referem somente pobreza de renda, outros
quesitos tambm se relacionam com o agravamento da pobreza, o caso da
privao de acesso aos servios pblicos, como eletricidade, gua tratada,
saneamento bsico e coleta de lixo - alm das altas taxas de mortalidade infantil, e
da incidncia de violncia e crime, mais graves nas cidades maiores (CARNEIRO,
2003).
Outros dados tambm podem caracterizar a pobreza no pas. Sabe-se, por
exemplo, que grande parte dos pobres no est inserida no mercado de trabalho
formal; sendo que 22% so informais, 37%, autnomos, 15%, inativos, 5%,
desempregados e somente 15% dos pobres trabalham formalizados (CARNEIRO,
2003). Alm disso, sabe-se tambm que a populao pobre compromete seu
rendimento, principalmente, na compra de alimentos bsicos, medicamentos,
alugueis e transporte pblico (OSRIO, 2005).

CARNEIRO, F. G. Perfil da pobreza e aspectos funcionais dos mercados de trabalho no Brasil. In:
CEPAL. Pobreza e mercados no Brasil: uma anlise de iniciativas de polticas pblicas. Braslia:
CEPAL. Escritrio no Brasil/DFID, 2003.

50

2.2 Polticas de erradicao da pobreza: do assistencialismo redistribuio

Se as explicaes para pobreza e desemprego, baseadas em conceitos

marxistas, so negadas e relativizadas por economistas neoclssicos, tambm as
polticas de erradicao da pobreza, em consequncia, tero abordagens
divergentes.
Aps o fim de segunda Guerra Mundial, com o objetivo de reestruturar os
sistemas financeiros nacionais, as polticas econmicas visavam a promoo do
crescimento econmico atravs da industrializao por substituio de importaes,
junto da introduo de vrias medidas as quais favoreciam a industrializao
nacional e a formao de mercado interno (este, prioritariamente a classe mdia).
Neste momento, predominava a crena no efeito transbordamento 7, isto , era
necessrio, primeiro, investir em mercador de bens, servios e habitao para
benefcio da classe mdia e, consequentemente, a classe pobre beneficiar-se-ia da
oferta de empregos, e outras externalidades econmicas. A classe pobre, logo, era
contemplada somente em emergncias, atravs de medidas compensatrias
(ARBACHE, 2003).
No pas no foi diferente. A busca agressiva pelo crescimento econmico
trouxe, entre a dcada de 60 e 70, taxas de crescimento de PIB na ordem de 10%
ao ano - um verdadeiro Milagre Econmico, como ficou conhecido. E, como se
mostrou

em

outros

pases,

preferncia

pelo

crescimento

econmico,

desacompanhada de medidas de distribuio de renda, ampliou a concentrao de

renda e no diminuiu a pobreza durante o perodo (ARBACHE, 2003).
A dcada seguinte lembrada como o perodo hiperinflacionrio. Ferreira et
al (2006, p. 150) entendem que: o crescimento de desigualdade [cujo ponto mximo
o ano de 1989] esteve, em grande medida, associado ao processo de acelerao
inflacionria e conjuno da lenta expanso educacional da fora de trabalho com
a elevao dos retornos marginais da educao. Ainda, segundo os autores, o
efeito das altas taxas de inflao sobre a desigualdade de renda bastante intensa
intra estrato, e no sobre a desigualdade entre os estratos. Isso porque quanto mais
baixa a renda, menor o acesso a bancos e aplicaes financeiras que,
7

desta poca (dcada de 60 e 70), no Brasil, o jargo: Deve-se primeiro fazer o bolo para depois
distribu-lo.

51

fornecendo juros, compensam a inflao ou a queda da renda real dos aplicadores.

Nessa dcada, conforme Arbache (2003), o combate pobreza restringia-se aos
programas de distribuio de alimentos e leite.
A partir da introduo do Plano Real e da estabilizao inflacionria, em
1993, h queda contnua da desigualdade econmica e da pobreza no pas,
especialmente a partir do ano 2001. Todavia, at o ano de 1998, poucas medidas de
combate pobreza foram observadas; sendo que as polticas econmicas estavam
relacionadas principalmente estabilizao da inflao, e outras aes baseadas no
neoliberalismo (privatizao e desregulamentao do mercado, por exemplo) tendncia daquela dcada. Nesse perodo, buscou-se combater pobreza por
polticas econmicas horizontalizadas, ou seja, dando maior eficincia aos
mercados, barateando os preos, elevando a qualidade dos produtos e,
supostamente, favorecendo os mais pobres (ARBACHE, 2003, p. 5).
A queda da desigualdade de renda no pas, que se inicia em 1993, mas tem
seu destaque do ano de 2001 a 2009 (a queda do coeficiente Gini pode ser vista na
Figura 1), atribuda a trs processos principais: reduo da desigualdade de renda
entre grupos educacionais distintos; aproximao da renda das famlias localizadas
em reas rurais e urbanas; e melhora da cobertura e da eficincia dos programas de
transferncia de renda (FERREIRA et al, 2006, p. 151).

0,660
0,640

0,636

0,620

0,616 0,614
0,604
0,602
0,602
0,601
0,600 0,596
0,596 0,598 0,601
0,594 0,589
0,591
0,589
0,588
0,584
0,583
0,583
0,572
0,569
0,563
0,556
0,548
0,543

0,600
0,580
0,560
0,540
0,520
0,500

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

1999

1998

1997

1996

1995

1993

1992

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

0,480

Figura 1 Evoluo da desigualdade de renda no Brasil medida pelo Coeficiente de Gini.

8
FONTE: IPEA, 2013 . ORGANIZAO: PAULA, A. T.

Disponvel em: http://www.ipeadata.gov.br/

52

O relato desse histrico pode sinalizar, portanto, duas importantes

inferncias: 1) a reduo da pobreza no pode ser considerada somente um
subproduto do crescimento econmico; 2) a reduo da pobreza passa inicialmente
por polticas de transferncia de renda (com e sem condicionalidades). Vejamos.
Para a primeira inferncia, o principal argumento utilizado pelos crticos
que a promoo do crescimento pouco impacta a reduo da porcentagem de
pobres de um pas, de maneira que a pobreza originada, especialmente, da
absurda desigual distribuio de renda e de oportunidades no pas, como j
afirmamos. Novamente, o progresso tecnolgico e a deteriorao do emprego
atingiram tamanha magnitude que o crescimento no pode, por si s, garantir o
pleno-emprego.
Para mostrar como o crescimento sozinho no resolve o problema da
pobreza no Brasil, que devido concentrao de renda, Medeiros (2005, p. 103)
diz que:
Pouco mais de um tero dos pobres tm rendimentos inferiores metade da
linha de pobreza; para alcanar mas no ultrapassar a linha de pobreza,
as menos pobres entre essas pessoas teriam de ter sua renda duplicada, o
que ocorreria com um crescimento igualmente distribudo da economia da
ordem de 100%. Isso significa que taxas de crescimento de 5% ao ano,
estveis e sustentadas por quinze anos, seriam ainda pouco para erradicar
a pobreza.

Tambm so importantes os argumentos de Gouverneur (2006), para quem:

a retomada da produo e do consumo iria agravar os problemas ambientais, como
a escassez de matrias-primas e a alta produo de resduos e poluio; o
crescimento no resolveria o problema do subdesenvolvimento global, ao contrrio,
preservaria o desenvolvimento dos pases desenvolvidos do hemisfrio norte, que
alimentado pela pobreza dos pases do hemisfrio sul, atravs do baixo custo de
mo-de-obra e das exportaes; por fim, fundamentalmente, a retomada do
crescimento manteria as caractersticas bsicas que esto na raiz dos problemas do
sistema capitalista (e no apenas o desemprego e danos ambientais, mas tambm
todas as desigualdades e excluses), principalmente a falta de democracia
econmica, a concorrncia e a busca do lucro.
Gouverneur (2006) reafirma, para concluir, que os problemas de
desemprego e subdesenvolvimento no podem se resolver com uma retomada do

53

crescimento econmico, similar ao que prevalece depois da Segunda Guerra

Mundial, mas ressalva que preciso que os pases subdesenvolvidos cresam, ao
contrrio dos desenvolvidos.
Temos, ento, que a reduo da pobreza, em um contexto capitalista, numa
abordagem reformista, no acontece exclusivamente com o aumento do crescimento
econmico. Todavia, claro, se o crescimento per si no minimiza a pobreza e a
desigualdade econmica, sem ele, a reduo da pobreza invivel, conforme
pondera Dedecca (2005, p. 147), pois o crescimento do produto interno o que
pode permitir a gerao de emprego em ritmo superior ao incremento da populao
economicamente ativa e, concomitantemente, elevar o excedente gerado por cada
brasileiro ocupado.
O autor explica que, ao longo do tempo, especialmente nos ltimos 25 anos,
a renda per capita brasileira tem se reduzido, o que significa que a redistribuio de
renda nas atuais condies de decrescimento econmico pode permitir reduzir a
porcentagem

da

pobreza

somente

em

relao

aos

outros

pases

em

desenvolvimento. Ainda, nos casos em que as polticas de redistribuio de renda

so as polticas sociais prioritrias, essas no podem barrar a tendncia de
deteriorao potencial do bem-estar decorrente do declnio da produtividade mdia
social, sem dizer do custo para o Estado dessas polticas focalizadas, em
detrimento das polticas sociais universais (DEDECCA, 2005, p. 145).
Para a segunda inferncia, argumenta-se que dificilmente seria possvel
erradicar a pobreza dentro de um prazo tolervel sem a utilizao de programas de
transferncia de renda para a populao de baixa renda. Os recentes programas,
apesar de no terem um histrico significativo, e ainda no atingirem toda a
populao que se enquadra no pblico-alvo, so os responsveis pelo alvio da
pobreza de milhes de brasileiros. De fato, vrias pesquisas apontam que esses
programas impactam positiva e imediatamente sobre a reduo da pobreza e da
desigualdade de renda no pas.
Para constatar esse argumento, trazemos as publicaes de Soares (2006)
e Soares et al (2006) sobre a queda da desigualdade de renda nos anos recentes,
feitas a partir dos dados das edies da Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclios (PNAD), em particular o ano de 20049. Uma das concluses de ambas as
9

2004 foi o primeiro ano em que a PNAD tambm abordou a questo sobre o recebimento de
transferncia de renda (como o Benefcio de Prestao Continuada e o Bolsa Famlia), alm dos

54

publicaes que mais nos interessam que as polticas sociais do Estado,

especialmente os programas de transferncia de renda, reduzem a incidncia e a
intensidade da pobreza, bem como da desigualdade econmica.
Quando se estuda a reduo da desigualdade, a partir da decomposio por
fonte de renda, nos interessa enfatizar que o rendimento a partir do programa Bolsa
Famlia, junto de juros e dividendos, teve um aumento expressivo, principalmente a
partir do ano de 2001, ano em que se inicia a queda significativa da desigualdade de
renda no pas. Mais ainda importante o aumento do rendimento pelo trabalho portanto, a desconcentrao dos rendimentos do trabalho - que responsvel por
trs quartos da reduo da desigualdade, verificada pelo coeficiente de Gini, no
mesmo perodo (SOARES, 2006).
Os autores mostram tambm que, embora haja diferenas nas fontes de
renda dos beneficirios, essas so pequenas - destacando-se o Benefcio de
Prestao Continuada (BPC) como o programa mais importante para uma parcela
maior dos beneficirios que se encontram abaixo da linha da extrema pobreza; e os
demais programas, como o Bolsa Famlia, para os beneficirios que se encontram
acima da linha da extrema pobreza, mas ainda no estrato pobre da populao
(SOARES et al, 2006).
O BPC, cujo valor indexado ao salrio mnimo, um dos programas de
transferncia de renda mais antigos em existncia. Ele, que gerido pelo Ministrio
de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), e operacionalizado pelo
Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), um benefcio individual da Poltica de
Assistncia Social, que assegura a transferncia mensal de 1 salrio mnimo (SM)
ao idoso e pessoa com deficincia de qualquer idade, cuja renda famlia mensal
per capita no ultrapasse 25% do SM vigente. Esse Benefcio foi institudo pela
Constituio Federativa de 1988 e regulamentado pela Lei Orgnica de Assistncia
Social (LOAS), Lei n 8.742/1993, seguida de outras Leis e Decretos que alteraram
dispositivos da LOAS. No ano de 2012, o BPC beneficiou mais de 3,6 milhes de

outros rendimentos convencionais (como os rendimentos de trabalho, os fundos de aposentadoria, as

penses e os aluguis). Apesar de alguns problemas encontrados na anlise do relatrio da PNAD,
em razo de as informaes no identificarem o beneficirio dos programas no domiclio, alm de
no distinguirem cada tipo de transferncia de renda (por exemplo, o BPC e o Bolsa Famlia), foi
possvel fazer certas inferncias, a partir da criao da metodologia prpria dos autores Soares et al
(2006), na qual se pde distinguir os rendimentos vindos do BPC, em relao aos outros programas
de transferncia de renda, os quais, por sua vez, so, em sua maioria, unificados no programa Bolsa
Famlia.

55

brasileiros, sendo 1,9 milhes de pessoas com deficincia e 1,7 idosos (a evoluo
do quantitativo de benefcios mostrada pela Figura 2 e Figura 3) (BRASIL, 2013).
Conforme lembra Soares (2006), como o SM real aumentou de maneira
quase constante desde 1994 (no perodo entre 1994 e 2004, houve um aumento real
de 80 reais, segundo o mesmo autor, baseado em dados do IPEA), o impacto
positivo dos programas indexados ao salrio mnimo, como o BPC, considervel,
alm disso, claro, as elevaes no salrio mnimo so responsveis pela
redistribuio de renda via mercado de trabalho, especialmente nos empregos cujos
salrios so balizados pelo SM.

2.500.000
2.000.000
1.500.000
1.000.000
500.000

1.907.511
1.778.345
1.625.625
1.510.682
1.385.107
1.293.645
1.211.761
1.127.849
1.036.365
976.257
870.072
806.720
720.274
641.268
557.088
304.227

Figura 2 Evoluo de beneficirios do BPC (Deficientes) no perodo de 1996 a 2011. FONTE:

10
MDS, 2013 . ORGANIZAO: PAULA, A. T.

10

Disponvel em: http://www.ipeadata.gov.br/

56

1.800.000
1.687.826
1.623.196
1.541.220
1.423.790
1.295.716
1.183.840
1.065.604
933.164

1.600.000
1.400.000
1.200.000
1.000.000
800.000
600.000
400.000
200.000
0

664.875
584.597
469.047
403.207
312.299
207.031
88.806
41.992

Figura 3 - Evoluo de beneficirios do BPC (Idosos) no perodo de 1996 a 2011. FONTE: MDS,
11
2013 . ORGANIZAO: PAULA, A. T.

J o Programa Bolsa Famlia (PBF), criado em 2003, um dos programas de

maior amplitude do Governo Federal, possui condicionalidades de sade, educao
e assistncia social e no tem valor indexado ao salrio mnimo, assim como outros
programas criados no Governo Fernando Henrique Cardoso e incorporados ao
mesmo, tais como: Programa de Erradicao do Trabalho Infantil, o Bolsa-Escola, o
Bolsa-Alimentao, Carto Alimentao e o Auxlio-Gs. O PBF foi institudo pela Lei
n 10.836/2004, uma converso da Medida Provisria n 132/2003, seguida de
outros Decretos que regulamentam a Lei e do outras providncias.
No ano de 2012, o PBF, que tambm tem gesto pelo MDS, beneficiou mais
de 13,3 milhes de famlias extremamente pobres (com renda mensal de at R$
70,00 por pessoa) e pobres (com renda mensal de R$ 70,01 a R$ 140,00 por
pessoa) inscritas no Cadastro nico para Programas Sociais (Cadnico). O valor
transferido pelo Programa varia entre R$ 32,00 e R$ 306 (sendo a mdia paga s
famlias extremamente pobres, R$ 240,00; e s famlias pobres, R$ 155,00), de
acordo com a renda familiar mensal per capita e com o nmero de crianas,
adolescentes, jovens, mulheres gestantes ou em perodo de amamentao. A Figura
4 mostra a evoluo do nmero de famlias atendidas pelo PBF, desde o ano de
2004 (BRASIL, 2010).

11

Disponvel em: http://www.ipeadata.gov.br/

57

16.000.000
13.352.306

14.000.000

12.778.220
12.370.915
11.043.076
10.557.996
10.965.810

12.000.000
10.000.000

8.700.445

8.000.000
6.000.000

6.571.839

4.000.000
2.000.000
0
2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011
12

Figura 4 - Evoluo de beneficirios do PBF no perodo de 2004 a 2012. FONTE: MDS, 2013 .
ORGANIZAO: PAULA, A. T.

Soares et al (2006) analisam que todos os programas de transferncia de

renda existentes no pas so bem direcionados, ou seja, as famlias mais pobres
recebem a maioria dos recursos transferidos, e o nmero de beneficirios com renda
alta particularmente irrelevante, apesar dos programas ainda possurem,
entretanto, alguns gargalos em sua cobertura que precisam ser corrigidos.
Em linhas gerais, os autores Soares et al (2006) concluem que todos os
tipos de transferncia de renda promovem a reduo da pobreza - sendo o BPC,
cujo valor transferido o maior comparado aos demais programas (1 SM), aquele
com capacidade de remover uma maior quantidade de famlias em situao de
extrema pobreza, e os demais programas de transferncia de renda com capacidade
de melhorar a situao das famlias pobres. Isso significa que os programas
indexados ao SM agem com impacto claro sobre a incidncia e a intensidade da
pobreza, j os demais programas apresentam forte efeito apenas sobre a
intensidade da pobreza.
Tais polticas focalizadas, no entanto, quando pensadas de forma
desarticulada s demais polticas pblicas, quando so priorizadas em detrimentos
de outras polticas ou, ainda, quando so tratadas como a panaceia da pobreza no
pas, comete-se o grave problema de no se combater as causas da pobreza (como
visto no captulo 2.1), ao contrrio, apenas maquiam suas consequncias mais
negativas. Para Sprandel (2006, p. 86), citando Bourdieu (1997), as polticas de
12

Disponvel em: http://www.ipeadata.gov.br/

58

transferncia de renda - ou de alocao financeira, como a autora descreve visam

somente incluso pela permisso ao consumo das famlias pobres. Isto , a partir
desse entendimento, ao invs de uma poltica de Estado, teramos uma caridade de
estado, que objetiva corrigir os efeitos da distribuio desigual de recursos de
capital econmico e cultural.
De fato, apesar de acreditarmos que a recente queda da desigualdade
econmica brasileira se deu graas, dentre outros fatores, s polticas de
transferncia de renda, tambm sabemos que essas no so suficientes para a
reduo completa da pobreza no pas, muito menos para a emancipao da classe
pobre e de desempregados, o que mais agravante em termos estruturais. Em um
contexto capitalista, numa abordagem reformista, portanto, preciso pensar em
polticas pblicas que criem oportunidades para a sada da condio da pobreza,
passando por polticas de emprego, de educao, e que favoream o microcrdito,
dentre outras. Um consenso que existe entre os pesquisadores das diversas reas
do conhecimento, que estudam o tema pobreza, que pensar em redistribuio de
renda, como poltica pblica prioritria de um governo, pressupe o entendimento
sobre a pobreza restrito ao campo da escassez material.
No obstante, como optamos neste trabalho por apresentar a pobreza como
sendo fruto da altssima desigualdade de renda, junto do desemprego e
precariedade do trabalho, inevitavelmente defendemos a importncia das polticas
de transferncia de renda, em especial o PBF, para a mudana do problemtico
quadro de desigualdade econmica brasileira - embora aqui devamos fazer alguns
comentrios sobre as crticas ao privilgio de uma poltica dita assistencialista e
clientelista, aquela que, nas palavras de Lautier; Salama (1995, p. 251), uma
infantilisation du pauvre. Os autores entendem que a questo do combate
pobreza est intimamente ligada ao direito cidadania, que passa, por sua vez, pelo
debate sobre o reconhecimento dos poderes da classe pobre o limite de
gouverner la misre (LAUTIER; SALAMA, p. 248), restrito s tcnicas e
organizao burocrtica do assistencialismo, infantilizaria, portanto, os pobres, j
que os entenderia como mero beneficirios de outrem, sempre a espera de algum
que os d a soluo.
Trazendo o PBF para essa discusso, nos parece importante reproduzir
seus trs eixos de atuao para construirmos nossos comentrios:

59

Alvio imediato da pobreza, por meio da transferncia direta de renda

s famlias.

Ampliao do acesso a servios pblicos que representam direitos

bsicos nas reas de Sade, Educao e Assistncia Social, por meio das
condicionalidades, contribuindo para que as famlias rompam o ciclo
intergeracional de reproduo da pobreza.

Coordenao com outras aes e programas dos governos, nas suas

trs esferas, e da sociedade, de modo a apoiar as famlias para que
superem a situao de vulnerabilidade e pobreza (BRASIL, 2012) [grifos
nossos].

Vejamos que, no desenho do PBF, o objetivo ultrapassa a transferncia de

renda, j apresentado anteriormente, ao prever tambm aos beneficirios: a) acesso
a servios pblicos, por meio das condicionalidades, nas reas de sade (calendrio
vacinal em dia de crianas de at 7 anos, consultas de pr-natal para gestantes),
educao (frequncia escolar mnima de 85% de crianas e adolescentes de 6 a 15
anos, frequncia escola mnima de jovens de 16 a 17 anos) e assistncia social
(servios socioeducativos e de convivncia para crianas de at 15 anos atendidas
pelo Programa de Erradicao do Trabalho Infantil PETI); b) aes e programas
complementares que favoream a superao da situao de vulnerabilidade e
pobreza, atravs da incluso social, capacitao profissional, facilidade de acesso a
microcrditos, ampliao de escolaridade, acesso e melhoria das condies
habitacionais, etc. (BRASIL, 2009).
Os trs eixos de atuao do PBF so claramente definidos para combate
pobreza em trs diferentes momentos de atuao: em curto prazo, o objetivo sanar
os problemas mais urgentes e evidentes, especialmente a fome13, pela transferncia
de renda; em mdio prazo, o objetivo garantir o acesso ao sistema de direitos
sociais, especialmente a educao e a sade, de maneira a romper o ciclo de
pobreza perpetuado de gerao para gerao; em longo prazo, o objetivo de
desenvolvimento social, atravs de polticas de gerao de emprego e renda.
Embora

as

prioridades

incontestavelmente

vo

alm

do

mero

assistencialismo, certo que o privilgio transferncia de renda, em detrimento

dos demais objetivos do programa, merea certa crtica coerente. Esse privilgio,
nas palavras de Figueir (2010, p. 96), acaba no s por burocratizar as propostas
emancipatrias

ali

apontadas

como

imprime

um

carter

conservador

assistencialista ao poltica. O que parece ser o grande n da crtica em

13

Interessante notar que os primrdios do PBF foi o Programa Fome Zero, o qual, ao longo do
Governo Lula, foi saindo de cena. O Fome Zero foi uma poltica social baseada na promoo da
segurana alimentar e nutricional da populao mais vulnervel fome.

60

relao ao PBF o desconhecimento sobre como e quando ser o estgio posterior

garantia dos benefcios financeiros, isto , trata-se de questionar se ser possvel
que os beneficirios tenham condies plenas de sobrevivncia e cidadania em um
dado momento. Ainda mais preocupante, contudo, o caso da populao
extremamente vulnervel e excluda, que sequer pensada pelo programa, a
exemplo dos moradores de rua.
Em que pese essa considerao, positivo o impacto do PBF, poltica social
carro-chefe do governo estudado, em termos de reduo da pobreza e
desigualdade de renda, como j se viu anteriormente, e, igualmente, deve-se
reconhecer o ineditismo desta poltica social que atrela condicionalidades para que
certos resultados de educao e sade em mdio prazo sejam obtidos e que est
articulada com outras polticas governamentais que visam incluso social. Alguns
resultados mais concretos, oficialmente atribudos para longo prazo, j podem ser
vistos hoje: conforme Figueir (2010), a facilidade de acesso ao crdito, que s
possvel em razo da garantia de renda advinda do PBF, vm possibilitando uma
maior circulao de mercadorias no comrcio local de alguns municpios e, com isso,
favorecendo produtores e comerciantes locais. Alm disso, como o PBF contribui
para a reduo da pobreza imediatamente, como j visto, essa reduo, por si s,
acaba por desencadear um processo de crescimento por aumentar a demanda e
ampliar emprego e renda em regies pobres e, assim, no pode ser considerado um
programa apenas assistencialista, porque a gerao de emprego e renda oferece de
certa forma sadas para a pobreza na regio ou na localidade.
Novamente, acreditamos que, em face da impossibilidade de se alterar a
estrutura do sistema posto, preciso buscar polticas pblicas que aliviem a
perversa explorao capitalista, medida que mais trabalhadores possam ser
includos no sistema e que sua situao salarial seja o bastante para melhorar sua
posio na relao capital-trabalho. preciso destacar que, diferentemente da
crtica leviana sobre a acomodao dos beneficirios do PBF, o programa iniciou um
processo de desenvolvimento da noo de pertencimento e reconhecimento do
papel social, vinculado possibilidade de trabalho (FIGUEIR, 2010, p. 106). Vse, ento, que o trabalho, cuja falta ou precariedade pea-chave para a explicao
do pauperismo em vrios momentos da histria do capitalismo, tambm passou a
ser entendido como, seno a soluo, um instrumento de melhoria das condies de
pobreza por parte daqueles que desse estrato fazem parte.

61

Afora questes culturais que justificam pouca ambio econmica por parte
de alguns beneficirios do programa, fato que alguns resultados despretensiosos
do PBF j so reais e merecem destaque: at o ano de 2011, 40% dos beneficirios
do programa deixaram de receber a transferncia de renda do Governo Federal por
iniciativa prpria, pois, em razo da melhoria dos rendimentos do trabalho, esses
desistentes no se enquadravam mais na faixa de pagamento do benefcio (VALOR
ECONMICO, 2013). No fosse a cultura empresarial e bancria to conservadora
em termos de mercado de trabalho e empreendedorismo, a porcentagem de
desistncia do PBF seria, certamente, muito maior. Para quebrar culturas,
conforme reportagem da Carta Maior (2013), o Governo Federal busca induzir o auto
sustento dos beneficirios qualificando-os profissionalmente, atravs das escolas
tcnicas, ou criando aes que favoream o micro empreendimento, atravs de
cursos rpidos de administrao e garantia de crditos a juros menores que os
convencionais.

No prximo captulo, conheceremos o setor econmico do turismo e como

ele tratado pelas polticas pblicas da rea. Por ora, finalizamos este captulo
reiterando que a incluso social pode e deve ser a prioridade de uma poltica que
visa a erradicao da pobreza - e igualmente de outras polticas pblicas setoriais,
como se ver adiante.

***

62

63

Parte II. CONSTRUO DO OBJETO (O que se apresenta)

No basta que o pensamento tenda matria,

preciso que a matria tambm tenda ao
pensamento.
Karl Marx (Artigo Introduo crtica da filosofia do
direito de Hegel, 1844)

64

65

3. Turismo e Polticas Pblicas

3.1 Turismo: da histria social ao conceito presente

Enquanto fenmenos sociais, o nomadismo, a dispora, os deslocamentos,

as peregrinaes e as viagens sempre estiveram presentes na vida humana.
Realizados em diversos lugares do mundo, em diversos momentos da histria da
humanidade e em razo de diversos estmulos, esses seriam o embrio do turismo,
ou sua fase primitiva, como o conhecemos hoje. do sculo XVIII a forma
organizada das viagens de turismo, aquelas nas quais h a combinao de alguns
elementos caractersticos do setor - tais como: fluxo de pessoas, motivao por
quaisquer tipos de atrativos e utilizao de meios de transporte, hospedagem e
restaurantes -, pelos quais o turismo reconhecido e definido pelas instituies
oficiais.
Segundo a Organizao Mundial do Turismo (OMT), o turismo compreende
as atividades realizadas pelas pessoas em viagem e sua permanncia nos lugares
fora de sua residncia habitual por no mais do um ano consecutivo por lazer,
negcios e outros propsitos no relacionados ao exerccio de uma atividade
remunerada no local visitado. Alm desta conceituao, o turismo j foi entendido
por diversas formas ao longo da histria, todas estas fundamentadas no movimento
fsico de pessoas dentro de seu prprio pas (turismo domstico) ou cruzando as
fronteiras nacionais (turismo internacional) (SANCHO, 2001).
Embora a expanso do turismo moderno tenha sido favorecida por fatores
como o desenvolvimento de meios de comunicao e transportes, juntamente com o
crescimento progressivo das relaes comerciais entre diferentes mercados
(SANCHO, 2001) e com a apropriao de equipamentos e estruturas para fins
tursticos, como as vias de acesso e os terminais de passageiros, at finalmente
serem includos num sistema de turismo (CAMARGO, 2002), toda a evoluo
recente do turismo nos explica de maneira incompleta a fora econmica e
mercadolgica das viagens de turismo organizadas. Isto , para entendermos a
gnese da criao e utilizao do valor de troca das viagens tursticas preciso
detalhar sua histria social.

66

Essa gnese tem como ponto crucial o advento da sociedade industrial, por
volta do sculo XVIII na Europa, e, com ela, a construo social do chamado tempo
livre. Percebamos que a lgica capitalista possibilita dois fenmenos, antagnicos e
complementares: de um lado, a produo desenfreada de mercadorias que tenham
valor de troca (e valor de uso para os que consomem, naturalmente) e que possam
ser comercializados e, de outro lado, a criao de uma fora de trabalho,
supostamente livre, incumbida da produo e consumo dessas mercadorias. A
produo capitalista, como j vimos, tem como principal objetivo o ganho da maisvalia pelo capitalista, a qual pode ser reduzida ou aumentada conforme os mtodos
que garantam a produtividade do trabalho.
Como a luta perversa por lucros cada vez maiores sempre perseguiu o
capitalista, decerto que um dos seus primeiros instrumentos para aumentar a
produtividade do trabalho foi utilizar todo o tempo do trabalhador: de conhecimento
jornadas de trabalho na Europa (de homens, mulheres e at crianas) que
chegavam a 16 horas dirias, durante seis dias semanais. Fato que, at ento, nas
sociedades pr-capitalistas, no havia uma diferenciao rgida entre o tempo de
trabalho e o tempo para outras atividades, e tambm o prprio trabalho tinha outros
significados. Assim, de maneira gradual, com a consolidao do modo de produo
capitalista, o valor das mercadorias e o tempo de trabalho que o determina passam
a ser referncia para todos, at mesmo para os no-assalariados (SIQUEIRA, 2005).
Essa nova diviso gera no somente os limites fsicos de cada tempo, mas
tambm uma moralizao do tempo livre, na qual o divertimento e o nada fazer so
momentos de recuperao do tempo de trabalho, este posto em um patamar
superior, de realizao do homem, de sua completa virtuosidade. Alm disso,
conforme lembra Dumazedier (2000), como a renda mdia do trabalhador era abaixo
do mnimo necessrio para sobrevivncia, aspirar por mais horas de tempo livre
significava aspirar por um pouco mais de misria e qual trabalhador faria isso?
A obra de Lafargue (1983, p. 25) importante para descrever esse
momento:
Uma estranha loucura apossa-se das classes operrias das naes onde
impera a civilizao capitalista. Esta loucura tem como consequncia as
misrias individuais e sociais que, h dois sculos, torturam a triste
humanidade. Esta loucura o amor pelo trabalho, a paixo moribunda pelo
trabalho, levada at o esgotamento das foras vitais do indivduo e sua

67

prole. Em vez de reagir contra essa aberrao mental, os padres,

economistas, moralistas sacrossantificaram o trabalho.

Nessas e nas linhas seguintes, Lafargue (1983) relata como o dogma do

trabalho perverteu o proletariado e, mais, como essa perverso traioeira para os
prprios, os quais vendem sua fora de trabalho por baixo preo, por medo de, caso
recusarem to baixo salrio, terem de se juntar enorme massa de desempregados.
O autor, por isso, faz um clamor aos operrios: que limitem suas horas de trabalho,
que festejem, que proclamem os Direitos Preguia ao contrrio dos Direitos do
Homem, que so os direitos da explorao capitalista. Lafargue (1983) demonstra
que a produtividade humana no est diretamente relacionada s horas de trabalho,
ao contrrio, a seu ver, trazendo o caso da Inglaterra, preciso reduzir as horas de
trabalho e multiplicar os feriados isso garantiria no somente uma produo
equivalente das semanas normais, como trabalhadores menos desgastados e
tambm um novo pblico de consumidores para as mercadorias produzidas.
Paralelamente, durante sculos, desde a primeira revoluo industrial, houve
um movimento reivindicatrio dos trabalhadores por menos tempo de trabalho e a
garantia de seu tempo livre e de descanso. Essas lutas foram difceis, at mesmo
sangrentas. Dumazedier (2000, p. 21) lembra que, quando Karl Marx englobava
repouso na reproduo da fora do trabalho, no existia ainda a lei que limitava em
doze horas a durao da jornada do trabalho industrial essa chegava, em mdia,
a treze horas dirias, durante os seis dias da semana. Ainda, segundo o autor, o
lazer passa a estar no bojo das reivindicaes dos trabalhadores somente no sculo
XIX, pois, at aquele momento, outras necessidades vitais eram prioridades; e,
ainda assim, a luta pela reduo da jornada de trabalho precedeu a reivindicao
pelo lazer propriamente dito, j que, com a diminuio das horas de trabalho, far-seia possvel pensar em outras atividades, como as culturais, familiares e polticas.
Mesmo quando o lazer no era pauta prioritria da classe operria, Marx
apud Dumazedier (2000, p. 112; 29) j se referia reduo da jornada de trabalho
como uma oportunidade de cultura para os indivduos, graas aos lazeres e outros
meios oferecidos a todos e ao lazer como o espao que possibilita o
desenvolvimento humano. Tambm para Engels, era necessrio que os
trabalhadores tivessem tempo para participar dos negcios gerais da sociedade.
Naquele momento, claro, o desenvolvimento do lazer se limitava a uma ociosidade
simploriamente elaborada - ao contrrio, hoje, com a ampliao da industrializao e

68

urbanizao, possvel falar na complexificao do tempo de lazer, mesmo quando

esse se esbarra nos obstculos da falta de tempo, dinheiro ou recursos.
Lentamente, as conquistas da classe operria vo se traduzindo em leis: a
primeira, em 1891, a que limita em onze horas a jornada de trabalho diria de
mulheres e crianas. As paradas, greves e sindicatos, agora mais organizados,
passam a apresentar reivindicaes mais elaboradas, inclusive para atividades com
ligao mais prxima ao turismo, como frias pagas, espetculos e passagens
coletivas de viagem essas eram prticas prprias da aristocracia e burguesia e,
somente a partir do sculo XX, passam a tomar nova forma quando praticadas pelos
trabalhadores, ou seja, o interesse pelos lazeres populares j tende a substituir a
aspirao pelo simples repouso. Segundo Dumazedier (2000, p. 60), o lazer para
essa classe considerado primeiro, uma possibilidade; depois, uma reivindicao,
e finalmente uma necessidade real.
Camargo (2003) relata que, no Brasil, as principais conquistas de reduo
da jornada de trabalho iniciam-se aps as primeiras greves no incio do sculo XX.
Na de 1 de maio de 1907, a primeira grande greve, se reivindicava a
regulamentao da jornada diria; na de 1917, a segunda grande greve, se
reivindicava a criao do fim de semana de lazer, a comear pelo sbado tarde e
encerrar pela segunda de manh, dentre outros pleitos. J no Governo Vargas, com
a Consolidao das Leis do Trabalho CLT, outras conquistas foram alcanadas,
como regulamentao das frias e legalizao na jornada de trabalho de 8 horas.
Somente em 1948, contudo, com a Declarao Universal dos Direitos Humanos,
que o direito ao repouso e ao lazer passa a ser considerados direitos de todos
(PANOSSO NETTO, 2013).
De maneira um pouco simplista, podemos dizer que o turismo, tal como o
conhecemos no ocidente, tem sua principal manifestao com a conquista das frias
pelos trabalhadores isso porque, anteriormente, as viagens eram restritas a uma
pequena elite (a exemplo das peregrinaes religiosas dos sculos XII e XV, das
viagens culturais pela aristocracia do sculo XVII, dos passeios nos balnerios no
sculo XVIII). Embora alguns autores conceituem, nesse sentido, o turismo como um
dos tipos de lazer gozado nas frias, nos interessa aqui somente contextualizar o
movimento de ocupao do tempo de frias pelas viagens de turismo, e no
conceitu-lo a partir das definies de lazer (alis, hoje, j consideramos tambm as
viagens de turismo com finalidade de negcios, por exemplo).

69

Se datamos o princpio do turismo na sociedade moderna (a saber, com a

conquista das frias no sculo XIX na Europa, e no sculo XX em outros pases do
mundo) porque, assim como Urry (1996, p. 33), acreditamos que essa a principal
caracterstica do turismo de massa, isto , quando grande parte da classe
trabalhadora, pode viajar para algum lugar com a finalidade de o contemplar e ali
permanecer por motivos que, basicamente, no tm ligaes com seu trabalho.
Alm disso, desse perodo, especialmente na Europa, o fortalecimento comercial
das cidades, junto do incremento da economia urbana e consequente xodo da
populao das reas rurais para reas urbanas (PANOSSO NETTO, 2013).
Essa democratizao das viagens tem incio na Europa, em meados do
sculo XIX, em razo da ampla utilizao do trem e da melhoria das linhas
ferrovirias (somente no sculo XX, em funo do desenvolvimento do carro e avio,
o deslocamento das pessoas seria ainda mais democratizado). O balnerio beiramar na Europa tido como o primeiro destino turstico para as massas antes, no
sculo XVIII, seu objetivo era a cura de enfermos da classe abastada -, que
baseado na apreciao das belezas do litoral e tambm nos banhos de mar. Os
balnerios se desenvolveram como um lugar barato para os trabalhadores (uma
ideia sobre o turismo de massa pode ser vista na Figura 5) e, ao mesmo tempo,
alguns desses, mais distantes e com acomodaes, paisagens e tom social
superiores, so frequentados pelos veranistas mais ricos (URRY, 1996, p. 43).

14

Figura 5 Turismo de massa beira-mar. FONTE: URRY, 1996 .

14

URRY, J. O Olhar do Turista: Lazer e Viagens nas Sociedades Contemporneas. Traduo: Carlos
Eugnio Marcondes de Moura. So Paulo: Studio Nobel: SESC, 1996. (Coleo Megalpolis).

70

Um personagem emblemtico desse perodo Thomas Cook, um ingls

que, no ano de 1841, fretou um trem para levar um grupo a um congresso sobre a
temperana em uma cidade prxima, e tambm se responsabilizou pelas
acomodaes e guias de viagem para os participantes. Essa considerada,
oficialmente, a primeira viagem de turismo organizada da Europa. Depois dessa,
outros pacotes de viagem foram comercializados por Cook, e tambm por outros
profissionais, igrejas e associaes de trabalhadores, que comeam a enxergar o
turismo como um potencial mercado (URRY, 1996).
Tambm os mais procurados destinos tursticos na Europa passam pelas
primeiras transformaes. Primeiro vieram os balnerios da Europa ocidental, depois
os parques de diverso, seguido dos acampamentos de frias e dos balnerios em
torno do Mediterrneo e, finalmente, uma diversificao de opes espetaculares e
exibicionistas de cidades de pequeno e grande portes para atrair turistas (URRY,
1996).
Ento chegamos a um ponto fundamental para entendermos o turismo
moderno: a racionalizao do tempo livre chega a um ponto tal que impulsiona ainda
mais a comercializao das atividades indicadas para esse tempo e j podemos
falar no desenvolvimento de uma indstria do lazer ou indstria do turismo15.
Vejamos, que ironia, a explorao capitalista, antes entendida como limitada ao
tempo de trabalho, amplia-se para todas as relaes e atividades da vida social dos
trabalhadores, incluindo, portanto, o seu tempo livre agora organizado com valor
de troca, coisificado. Em relao ao turismo, especificamente, Adorno (2002, p. 106)
escreve: bem conhecido [...] que os fenmenos especficos do tempo livre como o
turismo e o camping so acionados e organizados em funo do lucro.
Para o autor (ADORNO, 2002, p. 104), aquele momento que fora
inicialmente chamado de tempo livre, j no corresponde mais ao seu prprio
significado, ao contrrio, nele se prolonga a no-liberdade, to desconhecida da
maioria das pessoas no-livres como a sua no-liberdade. Como esse tempo
marcado pela ausncia de autonomia de seus praticantes, o autor o descreve como
15

Aqui no pretendemos aprofundar o assunto sobre a teoria do turismo, nem sua epistemologia.
Tambm no queremos relacionar a indstria do turismo indstria vinculada ao setor secundrio
da economia, entendida como aquela que produz mercadorias materiais (junto da construo civil e
da minerao industrializada). Nessa citao, nos referimos a indstria do turismo com o objetivo de
enfatizar o extremo da racionalizao mercadolgica das viagens de turismo organizadas.

71

uma liberdade organizada e coercitiva - coercitiva, pois, a procura por alguma

ocupao no tempo livre passou a ser inconscientemente obrigatria, e sempre
encoberta pela sombra do trabalho. Tambm o tdio, a angstia pelo nada fazer no
tempo livre, fruto da racionalizao da diviso dos tempos e, consequentemente,
da coao gerada pela frenesia do trabalho um exemplo so as prprias viagens
de turismo, das quais se espera excepcionais experincias, enquanto to pouco se
consegue fazer de muito diferente e significante no cotidiano.
Podemos afirmar, ento, que o turismo, tal como concebido na atualidade,
tem sua origem na prpria concepo capitalista da vida (SIQUEIRA, 2005, p. 63), a
qual se submeteu, como tudo no capitalismo, ao imprio da gerao de lucro. Assim
como as atividades de lazer recebem tamanha importncia social e de mercado na
sociedade capitalista, tambm as viagens de turismo, uma criao da sociedade de
consumo, tm igual tratamento, qual seja sua comercializao como um novo
produto do mercado. Krippendorf (2009, p. 9), que se refere a esse fenmeno como
maquinaria das frias, inicia sua obra Sociologia do Turismo, afirmando:
A sociedade humana, outrora to sedentria, ps-se em movimento. Hoje,
uma mobilidade frentica tomou conta da maioria dos habitantes das
naes industriais. Aproveita-se de todas as oportunidades para viajar e
fugir do cotidiano com a maior frequncia possvel. Curtas escapadas no
decorrer da semana ou no fim de semana, longas viagens nas frias. [...]
Assim que, ano aps ano, fim de semana aps fim de semana, milhes de
seres humanos comprimem-se em multides, sem necessidade alguma e
sem obrigao aparente, consumindo esse perodo que lhes to precioso.

preciso, contudo, levar em considerao as transformaes do carter

mutante do consumo na sociedade capitalista, conforme suas fases; e como essas
transformaes relacionam-se com as viagens de turismo. Urry (1996, p. 31) pontua
as duas principais fases, que aqui reproduzimos: a do Consumo de massa, que se
caracteriza pela aquisio de mercadorias produzidas mediante condies de
produo de massa, e a do Consumo ps-fordista, quando o consumo torna-se
dominante em detrimento da produo, e absolutamente todos os aspectos da vida
em sociedade podem ser consumidos. Em relao ao turismo, cada fase se
caracteriza, respectivamente, pelas viagens empacotadas e padronizadas, e pelas
viagens segmentadas, flexveis e mercantilizadas. No Brasil, podemos dizer que
ainda passamos pela transformao da primeira para a segunda fase.

72

Pesquisas mostram que, nos ltimos 100 anos, o turismo foi o setor que
mais se globalizou em propores mundiais (PANOSSO NETTO, 2013). A
globalizao, nesse caso, beneficia o desenvolvimento do turismo em razo da
abertura das fronteiras nacionais, do aperfeioamento e popularizao das
tecnologias de comunicao e transportes, alm da valorizao do consumo de bens
e servios. importante sempre lembrarmos que, a consequente massificao das
viagens de turismo, contudo, no contemplou, e ainda no contempla, uma grande
parcela da populao mundial que vive em condies de pobreza e misria
Assim chegamos ao chamado turismo contemporneo: marcado por sua
completa internacionalizao. Nesse momento do turismo, enquanto os produtores
so, at certo ponto, fixados espacialmente, em virtude de terem de proporcionar
determinados servios em determinados lugares, os consumidores so cada vez
mais mveis (URRY, 1996, p. 64). Assim como em outros setores econmicos, a
globalizao exige que as empresas ligadas ao turismo (hospedagem, transportes,
etc.) sejam altamente competitivas, e inclusive os destinos tursticos passam a
competir por consumidores, neste caso, turistas em potencial. Outras mazelas
sociais atribudas globalizao tambm podem ser verificadas no turismo, como a
utilizao de mo-de-obra barata nos servios tursticos, que requerem um emprego
intensivo de trabalhadores.
A partir desse relato histrico sobre as viagens de turismo, finalmente,
entendemos que o turismo16, em termos abstratos, um fenmeno social tpico da
sociedade capitalista, portanto, possuidor de valor de uso e de troca, que se
fundamenta no deslocamento de pessoas pelo territrio por quaisquer motivos (de
divertimento a negcios). J em termos especficos, definimos o turismo como uma
atividade do setor econmico tercirio, que abrange variados setores de produo,
com grande potencial de gerao de divisas e emprego para a localidade que o
desenvolve (pas, estado ou cidade).
Conforme enumera Panosso Netto (2013, p. 33), muitas so as definies
cunhadas por pesquisadores, instituies governamentais e no governamentais da
rea: em algumas, o vis econmico priorizado; noutras, mais tcnicas, as
16

Embora saibamos do importante movimento de Acadmicos e Profissionais do Turismo a favor da

desconstruo do conceito apresentado por ns, dito tecnicista, determinista ou mecanicista, aqui
buscamos contextualizar e historicizar as viagens de turismo em nossa sociedade, a fim de que o
conceito apresentado esteja coerente com esse histrico, e no reduzi-lo a ponto de torna-lo invlido
para uma pesquisa acadmica.

73

estatsticas so bem-vindas; noutras, ainda, consideradas holsticas, buscam

contemplar todos os aspectos do turismo. Certo que, em todas essas, parte-se do
fundamental que o fenmeno de sada e retorno do ser humano do seu lugar de
residncia, por motivos revelados ou ocultos, e depois se aproxima de outros
aspectos, conforme o objetivo de quem a escreve, como: necessidade da
hospitalidade, encontro de culturas exticas, impactos positivos e negativos no
destino turstico, etc.
Observa-se do que foi analisado at aqui, que o aumento do tempo livre, o
qual significa a reduo ou restrio explorao dos trabalhadores, no reduziu a
busca de lucro, que se desenvolve na direo a mercantilizao e comercializao
dos servios tursticos. Assim, do ponto de vista econmico, trata-se o turismo como
todo gasto de recursos realizado pelo turista para e durante a sua viagem.
Da a definio oficial brasileira, inserida na Lei Geral do Turismo (Lei
11.771/2008), que dispe sobre a Poltica Nacional de Turismo. Nela, considera-se
turismo:
as atividades realizadas por pessoas fsicas durante viagens e estadas em
lugares diferentes do seu entorno habitual, por um perodo inferior a 1 (um)
ano, com finalidade de lazer, negcios ou outras.
Pargrafo nico. As viagens e estadas de que trata o caput deste artigo
devem gerar movimentao econmica, trabalho, emprego, renda e receitas
pblicas, constituindo-se instrumento de desenvolvimento econmico e
social, promoo e diversidade cultural e preservao da biodiversidade
(BRASIL, 2013).

Vemos que em ambas as definies oficiais (OMT e Lei Geral do Turismo), e

tambm em outras aqui no transcritas, lugar-comum entender que as finalidades
das viagens de turismo se estendem do lazer aos negcios (como sendo os
extremos possveis). Ou seja, com o incremento do mercado internacional de
negcios, justificado pela globalizao, e paralelamente com a complexificao das
viagens de turismo, o desenvolvimento do turismo - que, a priori, se restringia aos
momentos de tempo livre, como durante os feriados e frias alarga-se ao
contemplar tambm as viagens que acontecem no tempo de trabalho.
Embora o turismo de negcios tambm reproduza o poderio econmico
dos pases isto , os grandes fluxos tursticos, cuja finalidade seja os negcios,
concentram-se, em grande medida, nos pases com economia desenvolvida - aqui,
nos interessa notar que, qualquer que seja a motivao, as viagens de turismo

74

devem ser consideradas nas definies acadmicas e tcnicas, e tambm nas

polticas pblicas do setor. No prximo item, veremos qual vem sendo a ao das
polticas pblicas no tocante do desenvolvimento do turismo.

3.2 Polticas Pblicas de Turismo: do descrdito incluso social pelo turismo

Entende-se por polticas pblicas de turismo, comumente, as aes do

Estado, no tocante elaborao e execuo de planos, programas e projetos
relacionadas ao desenvolvimento do turismo - veremos que a gerao de emprego e
renda no , normalmente, associada poltica pblica de turismo. Idealmente,
ainda, as polticas pblicas de turismo, assim como de outros setores, so vistas
como resultado dos interesses coletivos e que so transformados em objetivos, os
quais, por sua vez, so conduzidos formao de aes efetivas do poder pblico.
Para Barretto et al (2003, p. 33), a poltica pblica o Estado implantando
um projeto de governo, atravs de programas, de aes voltadas para setores
especficos da sociedade. E, assim, no caso do turismo, o papel das polticas
pblicas deveria ser o de propiciar o desenvolvimento harmnico dessa atividade, o
qual garantiria a democratizao dos servios resultantes ou dos resultados dela,
principalmente, nesse setor, a possibilidade de lazer prpria do tempo livre como um
direito social dos cidados.
J para Cruz (2000, p. 40):
Uma poltica pblica de turismo pode ser entendida como um conjunto de
intenes, diretrizes e estratgias estabelecidas e/ou aes deliberadas, no
mbito do poder pblico, em virtude do objetivo geral de alcanar e/ou dar
continuidade ao pleno desenvolvimento da atividade turstica num dado
territrio.

Acrescentando o vis da sustentabilidade, Gastal; Moesch (2007) propem

que a poltica pblica de turismo deve garantir o estmulo ao desenvolvimento
sustentvel da atividade, de modo a beneficiar a comunidade envolvida. Ademais,
ela deveria prever o estmulo conservao dos atrativos, o uso sustentvel do
patrimnio de interesse turstico, o incentivo aos desdobramentos econmicos,

75

ambientais e socioculturais e superestrutura jurdico-administrativa, dentre outras

preposies que assegurem a sustentabilidade no turismo.
J na viso de Beni (2006), as polticas devem ser orientaes especficas
para a gesto diria do turismo, abrangendo os muitos aspectos dessa atividade, as
quais, por sua vez, se inserem num conjunto maior de polticas pblicas que visam o
desenvolvimento de uma localidade. Assim, Beni (2006, p. 91) complementa:
Numa viso bem simplista, elas procuram maximizar os benefcios e
minimizar possveis efeitos adversos e, como tal, fazem parte do
desenvolvimento planejado de uma regio ou pas, em que necessrio
criar, desenvolver, conservar e proteger recursos tursticos.

Ainda para Beni (2006, p. 93), assumindo um vis administrativo, as

polticas pblicas de turismo poderiam impulsionar ainda mais o desenvolvimento do
turismo, caso elas fossem guiadas por uma viso sistmica e holstica e de
pensamento estratgico. Segundo o autor, a falta da viso estratgica acaba
comprometendo o planejamento do setor, pois no considera a criao de cenrios
futuros, o posicionamento de mercado, nem outras variveis do processo
administrativo (como logstica e reduo de custos).
Vemos que, guardadas as singularidades, de maneira geral, uma poltica
pblica de turismo entendida como um conjunto de aes deliberadas do governo
federal, estadual ou municipal que visam o desenvolvimento do turismo. Essa viso,
de carter funcional, acaba encobrindo e/ou diminuindo a importncia do debate
sobre o papel do Estado, j apresentada no captulo 1, em face sua relativa
autonomia, podendo contribuir para a melhora das condies do trabalhador na
relao capital-trabalho. Isto , quando consideramos o debate marxista para o
conceito de polticas pblicas, devemos entender que as aes do Estado
(representadas pelos planos, programas ou meios no sentido do desenvolvimento do
turismo), embora inclinadas aos interesses econmicos da classe hegemnica,
enquanto Estado de classe, so ora menos, ora mais, favorveis aos trabalhadores.
Portanto, assumindo que as polticas pblicas de turismo possuem como
objetivo geral o desenvolvimento do turismo, sem esquecer que elas esto inseridas
em um contexto capitalista, temos que atentar para que certos pressupostos sejam
assegurados

nas

polticas

pblicas

de

turismo,

de

maneira

que

esse

desenvolvimento ideal, ocorra de maneira harmnica (BARRETTO et al, 2003),

plena (CRUZ, 2000), sustentvel (GASTAL; MOESCH, 2007) e planejada

76

(BENI, 2006), mas, principalmente, includente embora a expresso incluso

social tenha se tornado lugar-comum em muitos discursos poltico-partidrios e
programas de governo, pouco, efetivamente, se v acontecer.
Referimo-nos incluso social, especialmente no que se relaciona
incluso por meio de um emprego. Quando dizemos que o papel do Estado de
suma importncia para a gesto de fora de trabalho, porque acreditamos que
devem caber s polticas pblicas a mediao da pobreza atravs desta insero
social. E, especificamente, quando falamos em polticas pblicas de turismo
pautadas na incluso social, nos referimos em especial gerao de postos de
trabalho, gerao e distribuio de renda, valorizao das cadeias produtivas locais
e capacitao dos trabalhadores do setor, de forma a melhorar a situao dos
trabalhadores em geral e na relao capital-trabalho. Dada a importncia do turismo
como fonte de emprego e renda, as polticas pblicas destinadas ao seu
desenvolvimento devem considerar essa questo.
Essa proposio no indita, contudo. Alguns autores da rea, claro, j
anunciam a importncia das polticas pblicas de turismo no tocante da incluso
social a partir de diferenciadas abordagens. Para Beni (2006, p. 95-97), por
exemplo, a alavancagem do desenvolvimento que pressupe a incluso s deve
ocorrer a partir de uma perspectiva do empoderamento e endogenizao, que um
processo de origem local que contempla as necessidades e aspiraes da
coletividade regional. Nesse caso, o novo modelo das polticas pblicas de turismo
deve ir ao encontro do processo endgeno, favorecendo e estimulando a
participao de vrios segmentos envolvidos. O autor cita algumas diretrizes que
no podem ser esquecidas: injeo de capital e dinheiro na economia local; [...]
elevar as condies de vida das comunidades envolvidas; [...] encorajar o uso
produtivo de terras consideradas marginais. Gastal; Moesch (2007) tambm
consideram que esse modelo de poltica pblica deve garantir que o processo de
planejamento inclua e conte com o gerenciamento da prpria comunidade.
O prprio Ministrio do Turismo, institudo somente em 2003, defende a
incluso dessa questo nas polticas pblicas de turismo. De maneira bastante
detalhada e contundente, em um documento, publicado em 2005, sobre o projeto
Turismo sustentvel e alvio da pobreza no Brasil, considera-se que:

77

as propostas mais adequadas de polticas devem ter como ponto de partida

o estabelecimento de portas de sada para a pobreza tendo o turismo
sustentvel como vetor devem produzir um aumento dos ativos das
populaes pobres, favorecendo o aumento de seu capital fsico infraestruturas pblicas e privadas e ativos financeiros; potencializao de seu
capital humano pela educao e pela capacitao profissional; e
dinamizao de seu capital social propiciando o fortalecimento dos
vnculos sociais internos a suas comunidades, de seus mecanismos de
participao poltica na gesto de sua vida pblica e de seu acesso a
crditos financeiros (BRASIL, 2005, p. 17).

Todavia, a proposio de polticas pblicas de turismo pautadas na incluso

tambm no aceita amplamente. Em que pesem a validade e a importncia do
foco que apresentamos, muito se discute sobre o possvel reducionismo dos efeitos
(positivos e negativos) do desenvolvimento do turismo quando cerceados por uma
perspectiva economicista. Barretto (2000, p. 34), por exemplo, chama ateno para
o fato de que o planejamento do turismo deve transcender a esfera econmica,
tendo como alvo o bem-estar da sociedade como um todo. Ainda, sabe-se tambm
das crticas a respeito das grandes expectativas em torno do planejamento estatal o caso do autor Ouriques (2005, p. 77), o qual entende que, mesmo quando h
planejamento, este no a garantia para o desenvolvimento do turismo, porque,
afinal, outras atividades econmicas tambm foram institudas socialmente como
pressupostos para o progresso.
Longe de querermos reinventar a roda ou diminuir a diversidade dos
resultados positivos oriundos do desenvolvimento do turismo, aqui nos interessa
dizer que a proposio de polticas pblicas de turismo com foco na incluso social
passa pelo entendimento inicial de que, se o Estado pode ser relativamente
autnomo diante das classes sociais, espera-se dele, no contexto do sistema
capitalista, o monitoramento e controle dos abusos desse sistema, inclusive atravs
de restries aos ganhos da classe hegemnica, alm de solues alternativas para
aliviar outras mazelas do capitalismo relacionadas prtica do turismo
compreendendo tambm, por exemplo, os prejuzos ambientais, a aculturao, os
subempregos, a ocupao indevida do espao, etc.
Gastal; Moesch (2007, p. 41) lembram que, diante da aproximao e/ou
dependncia do desenvolvimento do turismo nacional ao capital internacional, em
que se reproduz o domnio econmico das localidades tursticas, afetando,
principalmente, os trabalhadores e as micro, pequenas e mdias empresas
nacionais, mister reapresentar a importncia que o Estado exerce, ao ser elo

78

articulador entre os agentes excludos da concentrao econmica, e de construir,

de forma compartilhada, o projeto democrtico e cidado desejado pela
comunidade. Nesse mesmo sentido, Barretto et al (2003, p. 28) citam que alguns
projetos tursticos tm expulsado os nativos de suas terras e, na atualidade, 95% do
territrio pertencem a 74 proprietrios, que representam 0,009% da populao
esses dados, conforme os mesmos autores, geram significativa presso para a ao
do Estado de monitorar e frear certos investimentos para fins tursticos que
beneficiam interesses privados.
Frente a uma enorme quantidade de situaes negativas resultantes da
ausncia do Estado no desenvolvimento do turismo, Beni (2006, p. 133) considera
que dever do mesmo corrigir as desigualdades existentes, a fim de transformar a
realidade social da populao beneficiria, especialmente daqueles grupos que mais
sofrem com as contradies do funcionamento do mercado. Assim, os planos, os
programas e os projetos - considerados os nveis de concretizao das polticas
pblicas - aparecem como os principais instrumentos de interveno do Estado, no
sentido de orientar, racionalizar e acelerar esse processo de mudana social, a
partir de uma combinao de objetivos, estratgias, mtodos, cronogramas,
atividades e recursos, guiados pela necessidade da interveno (mudana ou
melhora de alguma situao-problema).
Na prtica, em razo do histrico recente das polticas pblicas de turismo
no Brasil, iniciado por volta do fim da dcada de 1960, muitas das aes
ordenatrias do turismo so atribudas iniciativa privada. Segundo Cruz (2000, p.
9), por muitos anos, a ausncia de uma poltica nacional repercutiu negativamente
no desenvolvimento do turismo nos estados e nas cidades do pas, que buscavam
uma referncia para uma poltica pblica do setor nesse caso, o turismo se d
revelia, ou seja, ao sabor de iniciativas e interesses particulares. E, mesmo quando
o Estado passa a assumir um papel mais ativo frente ao desenvolvimento do
turismo, constantes equvocos so verificados. Dentre esses, Beni (2006) enumera
alguns: centralizao de planejamento e coordenao da poltica de turismo,
ausncia da definio clara de objetivos, metas e prioridades. Por conseguinte, o
setor do turismo observou polticas que representavam a perspectiva somente de
uma cpula centralizada, sem qualquer interveno da sociedade civil, alm de uma
intensa descontinuidade de polticas pblicas desde a dcada de 1970.

79

Em nosso estudo, significativamente vlido listar como um dos grandes

equvocos da gesto pblica no setor do turismo, historicamente, a fraca articulao
com outras polticas setoriais. Gastal e Moesch (2007) entendem que essa
articulao garantiria uma prtica de turismo contnua e qualificada. J Beni (2006,
p. 116) afirma que, pela natureza do setor de turismo, o planejamento das aes
assume carter transversal nos setores tradicionais de governo, como o econmico
e o social, quando concatenados para um mesmo objetivo da gesto governamental.
Convm lembrar que, a poltica pblica de turismo que estudamos - o Plano
Nacional de Turismo 2007/2010 est inserida no contexto do segundo mandato do
Governo Lula, cuja prioridade governamental a incluso social dos brasileiros.
Explicitada no slogan: Brasil: Um pas de todos, essa gesto buscou, a partir de um
conjunto de aes governamentais de rgos federais considerados prioritrios17,
incluir a populao brasileira mais pobre nas oportunidades geradas pelo
crescimento econmico nacional. De maneira lenta, tambm o turismo visto como
um setor econmico que pode ser indutor de incluso social meta de outros
rgos.
Em termos de gesto das polticas pblicas de turismo, conforme Gastal;
Moesch (2007), imprescindvel uma estrutura adequada e eficiente para a
institucionalizao da agenda pblica do turismo. Segundo as mesmas autoras e
Beni (2006), as polticas pblicas de turismo devem se inserir numa estrutura
administrativa composta de instituies, rgos, conselhos, fundo de financiamento
e agncia de desenvolvimento que contribuem para o desenvolvimento dessas
polticas para o setor no pas. Alm do desenvolvimento de polticas para o turismo,
a estrutura administrativa teria como funes: determinar as prioridades, criar
normas, administrar recursos e estmulos (BENI, 2006) e, de modo mais pragmtico,
consolidar a imagem da localidade, ampliar as parcerias com outros setores, atender
aos cidados-turistas, dentre outras finalidades (GASTAL, MOESCH, 2007).
Os rgos federais tambm deveriam responder pela formulao de
diretrizes e coordenao dos planos em mbito nacional e internacional, j os
rgos estaduais e locais, com o apoio federal, deveriam estar focados na
17

So considerados rgos federais prioritrios: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate

Fome, Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, Ministrio da Sade, Ministrio da Educao,
Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, Ministrio do Trabalho e Emprego, Ministrio da
Integrao Nacional, Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, Ministrio da Fazenda, Casa
Civil da Presidncia da Repblica, Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica/Secretaria da
Comunicao e Assessorias Especiais da Presidncia da Repblica.

80

concepo dos programas e a execuo de projetos regionais e locais, alm dos

equipamentos e melhoras necessrias ao uso pblico das reas de interesse
turstico. Aps o estabelecimento de todos os programas e suas aes, em mbitos
regional, nacional e internacional, esses so unificados em um Plano Nacional de
Turismo, com durao plurianual, sendo constantemente revisado e tendo como
principal funo a alocao de recursos e a qualificao de metas (BENI, 2006).
Sobre o Plano Nacional de Turismo, este considerado a principal
materializao

do

planejamento

das

aes

do

Estado

em

relao

ao

desenvolvimento do setor. Nas palavras de Beni (2006, p. 136), o Plano se define

como:
um parmetro tcnico-poltico no qual se enquadram programas e projetos
prioritrios e relevantes. Alm das caractersticas comuns assinaladas
[objetivos, metas e tempo], nos planos definem-se, tambm, prioridades e
estratgias. O plano o instrumento de interveno mais geral como
escopo e, normalmente, de maior durao.

Em pesquisa realizada por Beni (2006, p. 16) sobre o desempenho do

sistema nacional de turismo junto administrao pblica, no fim da dcada e 1980,
constatou-se que a razo que mais dificultava a operacionalizao das aes de
ordenao e promoo do turismo pelas instituies pblicas do setor era a
indefinio de uma poltica nacional [como um Plano Nacional] que normatizasse a
ordem institucional e o sistema de gesto para o setor. Para o autor, mesmo com a
defasagem de tempo desta pesquisa em relao atualidade, o resultado se
repetiria nos dias atuais, especialmente se essa pesquisa abrangesse as diversas
cidades pequenas e/ou em regies do pas mais pobres, que carecem de uma
capacidade institucional para a gesto do turismo, mesmo com o avano na
formulao das polticas pblicas em nvel nacional nas ltimas dcadas.
O histrico das polticas pblicas de turismo do pas nos mostra que a
primeira Poltica Nacional data do ano de 1966 e, desde antes de sua efetivao, at
os dias de hoje, elas foram construdas a partir de diferentes paradigmas e seguindo
diversos modelos. A anlise a seguir importante para percebermos como as
polticas pblicas podem se revelar diferentemente conforme cada tempo, lugar,
conjuntura e capacidade institucional.

81

O Papel do Estado no Desenvolvimento do Turismo

A anlise do papel do Estado em relao evoluo do turismo
internacional, nos mostra que o Estado j atuou de diferentes maneiras, em diversos
momentos da histria por vezes mais, por vezes menos, favorvel aos interesses
privados. Ripoll (2003, p. 27) aborda de maneira sinttica cinco variaes de
intervenes no setor do turismo, baseado na anlise de Kurt Krapt e Fernndez
Fuster,

os

quais

so

denominados:

interajuda

profissional,

propaganda,

protecionismo, adaptao e planejamento em que cada uma delas corresponde a

um momento histrico.
O primeiro momento corresponde aos ltimos anos do sculo XIX, marcado
pela ausncia de uma poltica pblica para o turismo, junto do protagonismo ainda
incipiente de organizaes privadas. O segundo corresponde aos anos anteriores a
Primeira Grande Guerra, marcado pelo Estado-propagandista de destinos tursticos uma vez percebida a pujana econmica do turismo, sentido especialmente pela luta
da concorrncia das empresas privadas que j no so mais suficientes para
atender a crescente demanda. O tipo seguinte, que ocorre em momento posterior ao
fim da Primeira Guerra Mundial, conta com aes mais ativas do Estado, reflexo do
prprio contexto poltico-econmico mundial de generalizada crise econmica - que
fez mudar primeiramente as polticas econmicas e sociais dos pases. No turismo,
neste terceiro tipo, busca-se no Estado-Providncia uma interveno no sentido de
se preservar os belos destinos utilizados para o turismo, juntamente da criao de
organizaes que incluam o turismo como pauta da agenda pblica, bem como o
auxlio empresas privadas prejudicadas pela concorrncia desleal. O quarto tipo
corresponde aos anos posteriores Segunda Guerra Mundial, quando as polticas
pblicas retornam para uma viso menos intervencionista, e as polticas para o setor
passam a se adaptar s novas tendncias e dinamicidade que a iniciativa privada
demanda. O prximo tipo, mais recente, j entende o turismo como importante para
o setor produtivo dos pases, e assim incluso nos planos de desenvolvimento
nacionais, bem como protagonista de seu prprio plano nacional (RIPOLL, 2003).
O papel do Estado em relao ao turismo nacional tambm pode ser
analisado de maneira semelhante. Mais uma vez, as polticas de turismo so
institudas conforme valores e ideologias referentes poca em que foram criadas
ao longo de quase 80 anos perceptvel a significativa diferenciao das
intervenes estatais. Cruz (2000), baseada em Ferraz (1992), com adaptaes da

82

autora, elenca quatro modalidades, quais sejam: participao, induo, controle e

omisso.
Na primeira, o Estado atua como empreendedor de determinada empresa
inserida no bojo das atividades do setor do turismo na economia, a exemplo de uma
companhia area ou hotel. Na segunda modalidade, o Estado direciona os
investimentos da iniciativa privada, atravs de incentivos, financiamentos e criao
de infraestrutura atraente para o investimento de empresas tursticas. A terceira, o
Estado atua como regulador, estabelecendo todas as regras a serem seguidas pela
iniciativa privada na conduo de determinada atividade econmica. J na quarta
modalidade, ocorre o distanciamento do Estado no tocante do planejamento do
turismo, deixando a iniciativa privada ditar as regras sobre o desenvolvimento da
atividade, que seguido muitas vezes de privatizao, especulao imobiliria,
dentre outras mazelas (CRUZ, 2000, p. 41). Uma ltima e atual modalidade,
acrescentada por ns para o caso brasileiro, aquela na qual o Estado volta a
atentar para a importncia econmica do turismo, e para a questo de como seu
desenvolvimento pode contribuir para beneficiar o trabalhador.
A retrospectiva das polticas pblicas de turismo no pas feita por autores
como Cruz (2000) e Beni (2006). Cruz (2000), a partir de anlise de diplomas legais
que respaldam polticas nacionais de turismo, identifica diferentes momentos,
apresentados a seguir a esses, acrescentamos um quarto, ltimo, referente
histria mais recente.
- Pr-histria (dcada de 1930 ao incio da dcada de 1960): O perodo tem
incio com as aes regulatrias do governo federal sobre a venda de passagens
(areas, martimas, terrestres), sobre o funcionamento das agncias de vendas de
passagem e das agncias de turismo, alm da concesso de vistos consulares,
conforme dispe o Decreto-Lei 3.010/1938. Dois anos depois, novamente,
institudo um diploma legal que dispe sobre o funcionamento e atuao dessas
agncias - Decreto-lei 2.440/1940 este considerado o primeiro diploma legal
exclusivo para fins tursticos (CRUZ, 2000).
O primeiro rgo federal de turismo, a Diviso de Turismo, vinculada ao
Departamento de Imprensa e Propaganda da Presidncia da Repblica foi criada
pelo Decreto-Lei 1.915/1939. Entretanto, daquele ano at 1966, a pasta do turismo
esteve inserida em diversos setores da administrao pblica federal, passando pelo
Ministrio da Justia e Negcios Interiores (1946) at o Ministrio da Indstria e do

83

Comrcio (1961). A indefinio e a circulao dessa pasta por diversos rgos esto
relacionadas ao fato, especialmente, de o turismo nunca ter estado entre as
prioridades das polticas federais de desenvolvimento, do que seria resultado a
fraqueza poltica do setor. Em 1958, contudo, com a criao da Comisso
Brasileira de Turismo (COMBRATUR) que seria extinta em 1962 -, h um marco
histria das polticas de turismo no pas, j que o diploma legal que aprova seu
regimento traz, pela primeira vez, referncias a uma poltica nacional de turismo,
contando com diretrizes para o desenvolvimento do setor do turismo no pas, e
ampliando a ideia de fiscalizao das empresas do setor (CRUZ, 2000, p. 45-46).
- Da primeira poltica nacional s bases jurdicas para sua formulao (fim da
dcada de 1960 dcada de 1980): O ano de 1966 significativo para o setor, pois,
naquele ano, foram criadas as primeiras estruturas institucionais pblicas para o
turismo: a antiga Empresa Brasileira de Turismo (EMBRATUR) e o Conselho
Nacional de Turismo, ambos responsveis pela proposio de atos normativos e
gerenciamento dos recursos oriundos de incentivos fiscais e fundos para o
financiamento de projetos tursticos e pela formulao de diretrizes, respectivamente
(CRUZ, 2000; BENI, 2006).
Tambm naquele ano definida a primeira Poltica Nacional do setor, a qual,
apesar de alguns reducionismos, significativa, pois coloca o turismo como parte do
sistema produtivo nacional esta passaria a ser implementada a partir do ano
seguinte, em 1967, quando se deu a instituio do Sistema Nacional de Turismo,
responsvel pela organizao do setor dentro do setor pblico. Embora tenha sido
considerado um avano para o setor, a instituio do Sistema Nacional no
conseguiu diminuir a centralizao das decises e manteve a ausncia da
participao de outros segmentos da sociedade (CRUZ, 2000; BENI, 2006).
dada especial nfase ao aproveitamento das belezas naturais do pas para
fins tursticos nas polticas de turismo, estimulando o turismo de sol e praia. Ainda,
em razo do financiamento de projetos tursticos pelos fundos criados no perodo (a
exemplo do Fundo Geral de Turismo - FUNGETUR, em 1971, e do Fundo de
Investimento do Nordeste - FINOR, Fundo de Investimento da Amaznia - FINAM e
Fundo de Investimentos Setoriais FISET, em 1976), houve grandes investimentos
em hotis de luxo. Nestes, os investidores estrangeiros foram os principais
favorecidos, alm disso, na maior parte dos projetos, no foram levados em
considerao os estudos de localizao, de viabilidade econmico-financeira, de

84

formao de recursos humanos e de incluso social (CRUZ, 2000; BENI, 2006, p.

25).
- Da reformulao da Embratur politica nacional de turismo do Governo
FHC (dcada de 1990): O incio desse perodo marcado pela reformulao da
EMBRATUR (ento empresa pblica), pela Lei 8.181/1991, que passa a ser uma
autarquia especial, chamada Instituto Brasileiro de Turismo, e ter como objetivo a
formulao e execuo da Poltica Nacional de Turismo. Essa Poltica, criada pelo
Decreto 448/1992, mas instituda em 1996, considerada um marco do princpio da
valorizao do turismo no pas e da preservao dos patrimnios nacionais, que se
inicia nesse perodo em razo de, entre outros fatores, a crescente magnitude
econmica do setor do turismo no mundo. Ainda assim, apresenta alguns equvocos,
ou teses insustentveis, colocados por Cruz (2000), a exemplo de, entre outros, o
levantamento da bandeira da democratizao do turismo domstico, sem deixar
claro os meios para obt-la.
Tambm no incio da dcada de 1990 criado o Plano Nacional de Turismo
(Plantur), cujo objetivo foi descrever as aes do poder pblico para efetivar a
Poltica Nacional de Turismo. Como a implementao da Poltica se daria somente
na metade do primeiro mandato do Governo Fernando Henrique Cardoso, ocorreu
que o Plantur precedeu a efetivao da Poltica e, assim, se limitou a apontar certos
objetivos e diretrizes para o desenvolvimento do turismo, junto de sua
regulamentao econmica. Alm dessa incoerncia temporal, tambm o Plantur
apresenta ambiguidades conceituais-ideolgicas: suas diretrizes ora se referem
proteo ora preservao ora valorizao do meio ambiente; [...] enfatiza o papel
do governo federal como cerne do ordenamento das aes, mas atribui amplo papel
iniciativa privada na execuo (CRUZ, 2000, p. 62). Houve, ainda, a implantao
do Plano Nacional de Municipalizao do Turismo (PNMT), cujo objetivo foi de
fortalecer a atividade turstica municipal - embora tenha falhado em seu
planejamento, em razo da, segundo Beni (2006), ausncia de um inventrio
turstico nacional, alm da desateno s particularidades e vocaes de cada
municpio.
Naquele momento, em razo do forte apelo do neoliberalismo econmico
dos pases, tambm o turismo no Brasil viu a onda de privatizaes e
desregulamentaes, a exemplo do que ocorreu com o transporte areo brasileiro,
cuja liberalizao das tarifas comeou em 2002. Ainda, o Estado passou a exercer

85

um papel de produtor do espao nacional, por meio da adequao de partes eleitas

do territrio, a um uso turstico, atravs da execuo de polticas que favoreciam
determinadas localidades, direcionando o investimento do capital privado para essas
partes eleitas. o caso do Programa de Desenvolvimento do Turismo
(PRODETUR), ainda em vigncia, desenvolvido com recursos do Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID) e do Banco Mundial (BIRD), que visa o
desenvolvimento do turismo a partir do investimento em infraestrutura bsica e
turstica, sobretudo no litoral nordestino (CRUZ, 2006, p. 344; CRUZ, 2000).
- Os primeiros anos do sculo XXI (atualidade): O grande avano do incio
da primeira dcada do sculo XXI a criao do Ministrio do Turismo, em 2003,
junto do aparelhamento administrativo dessa instituio, a saber: Secretaria
Nacional de Polticas de Turismo, Secretaria Nacional de Programas de
Desenvolvimento do Turismo, Conselho Nacional de Turismo (recriado), alm de
outros rgos que contribuem para a implementao dos programas em nveis
regionais, como o Frum dos Secretrios Estaduais de Turismo. A EMBRATUR,
novamente, passa por reformulao, que agora tem como principal atribuio a
promoo do pas no exterior (BENI, 2006).
A elaborao dos Planos Nacionais de Turismo desse perodo (quais sejam:
2003/2007; 2007/2010; 2013/2016), e tambm do principal instrumento de execuo
desses Planos, o Programa de Regionalizao do Turismo, foi uma das, entre
outras, responsabilidades da Secretaria Nacional de Polticas de Turismo. Todos
esses Planos, junto da concretizao do Programa de Regionalizao, so pautados
na ideia de desenvolvimento regional do turismo e descentralizao das aes.
Segundo Beni (2006, p. 31), sobre o panorama do setor para o perodo,
fundamentado no fortalecimento turstico regional:
O cenrio positivo, mas exige clareza da definio dos objetivos que se
pretende alcanar, assim como nas aes realizadas em prol do
desenvolvimento regional do turismo pelas localidades brasileiras. Somente
as regies que mostrarem mobilizao para o desenvolvimento regional e
clareza no processo decisrio, alm de entendimento das necessidades de
trabalhar estratgias integradas de desenvolvimento, que conseguiro se
beneficiar com as oportunidades existentes, bem como se destacar como
destinaes competitivas.
Se, por um lado, o Ministrio do Turismo apresenta hoje uma estrutura
institucional correta e apta a planejar o espao turstico nacional com
diretrizes norteadoras e estruturantes do processo de regionalizao do
turismo, por outro, os Estados e municpios ainda enfrentam enormes
dificuldades e obstculos para entender, aplicar, operacionalizar e dar

86

continuidade, em seus limites poltico-territoriais, s diretivas prescritas e

aplicveis em suas respectivas conjunturas.

certo que, mesmo com a fragilidade das instituies locais de turismo,

alm da ausncia de profissionais qualificados, levantados por Beni (2006), houve
uma evidente evoluo no conceito, no mtodo e no funcionamento das polticas
pblicas de turismo no perodo alm de evoluir tambm na aproximao mais
contundente dessas polticas aos objetivos de incluso social. At esse momento, o
turismo no era tratado como um setor produtivo importante e, portanto, no era
prioridade nas agendas das polticas pblicas, nem dos rgos pblicos, que
manejavam a pasta do turismo sem critrios claros.
Embora haja dvidas e crticas em relao a um provvel sistema de
polticas de cima para baixo, no qual pouco se garante a participao de uma
coletividade, lembramos que o fortalecimento dos Conselhos Municipais de Turismo
(COMTUR) vem contribuindo, lentamente, para o objetivo de descentralizao das
aes polticas no setor de turismo, pois, alm de contar com a participao mais
efetiva dos municpios do pas para o desenvolvimento do turismo, tambm
contempla diversos segmentos da sociedade local em seu colegiado.
Finalmente, apresentamos a seguir uma planilha (Planilha 3), sinttica e
didtica, adaptada de Cruz (2006, p. 345), na qual so apresentadas as mudanas
de paradigmas que orientaram e orientam as polticas pblicas de turismo na
atualidade.

Passado (at final dos anos 80)

Presente

Criao de facilidades para a

implementao de infraestruturas
tursticas (binmio fomentorodoviarizao)

GESTO

Centralizao

ESCALA

Nacional Local

Implementao/melhoria de
infraestrutura bsica e de
transporte (aeroportos,
principalmente)
Gerao de emprego e
renda/desenvolvimento
sustentvel e foco na incluso
social
Descentralizao/gesto
participativa
Nacional Regional Local

MERCADO

Estado regulador/interventor

Liberalizao/Desregulamentao

INFRAESTRUTURA

DESENVOLVIMENTO
ECONMICO

Gerao de riqueza
(desenvolvimento econmico a
qualquer preo)

87

Planilha 3 Polticas Pblicas de Turismo no Brasil velhos e novos paradigmas. FONTE:

18
Adaptada de CRUZ, 2006 .

No prximo captulo, analisaremos o PNT 2007/2010, apontando relaes

com as teorias de Estado e Pobreza, e tambm desafios no tocante da incluso
social.

***

18

CRUZ, R. C. A. Planejamento governamental do turismo: convergncias e contradies na

produo do espao. In: Amrica Latina: cidade, campo e turismo. CLACSO, Consejo
Latinoamericano de Ciencias Sociales, San Pablo. Diciembre 2006.

88

89

Parte III. QUADRO ANALTICO (O que se critica)

A investigao tem de apoderar-se da matria, em

seus pormenores, de analisar suas diferentes
formas de desenvolvimento e de perquirir a conexo
ntima que h entre elas se isto se consegue,
ficar espelhada, no plano ideal, a vida da
realidade pesquisada.
Karl Marx (Posfcio da 2 edio de O Capital, 1873)

90

91

4. Relaes Tericas e Desafios Futuros

4.1 PNT 2007/2010: uma apresentao da Poltica Nacional de Turismo do

quadrinio

O Plano Nacional de Turismo 2007/2010 (doravante PNT), assim como as

polticas nacionais de turismo anteriores, est inserido em um contexto poltico e
econmico que lhe justifica. Em razo de as ltimas gestes do governo federal, nos
ltimos 10 anos, mostrarem-se mais atentas ao combate pobreza, a partir da
implantao

de

polticas

pblicas

que

buscavam

universalidade

socialdemocracia, parece certo afirmar que o PNT 2007/2010 foi ao encontro dessa
perspectiva, ao apresentar propostas para o desenvolvimento do turismo nacional
arrojadas em termos de incluso social, e tambm de gesto descentralizada e
participativa. Ainda, o PNT 2007/2010 - lanado em 13 de junho de 2007 e
elaborado por diversos setores do turismo nacional, incluindo a iniciativa privada, o
terceiro setor e outras instituies que participam do Conselho Nacional de Turismo
(CNT) - fruto de uma melhor estruturao das polticas pblicas de turismo,
advinda da criao do Ministrio do Turismo em 2003; alm de ser resultado da
busca pelo aperfeioamento do plano anterior, o PNT 2003/2007, tendo por base a
anlise de seus resultados, avanos e falhas (BRASIL, 2009).
O PNT 2007/2010 configurado em um documento de 88 pginas (sua capa
pode ser vista a seguir na Figura 6), e dividido em quatro partes, que aqui
definimos:
pr-textual e introdutria - na qual esto dispostos os itens: Mensagem do
Exmo. Senhor Presidente da Repblica, Mensagem da Senhora Ministra de Estado
do Turismo e Apresentao, em 13 pginas do documento;
contextual - na qual esto dispostos os itens: O Programa de Acelerao
do Crescimento e o Turismo, Diagnstico e Gesto Descentralizada do Turismo, em
34 pginas do documento;
propositiva - na qual esto dispostos os itens: Metas para o Turismo
2007/2010 e Macroprogramas e Programas, em 34 pginas;

92

ps-textual - na qual esto dispostos os itens: Entidades e Instituies do

Conselho Nacional de Turismo e Referncias Bibliogrficas, em 7 pginas.
Embora em todo o documento sejam feitas referncias e relaes acerca da
importncia de se considerar a incluso social no desenvolvimento do turismo, aqui
nos interessar especialmente a parte que intitulamos propositiva, pois a partir
desse contedo que poderemos analisar, no item seguinte, como a questo da
incluso social foi tratada pragmaticamente.

Figura 6 Capa do Plano Nacional de Turismo 2007/2010 Uma viagem de incluso. FONTE:
19
BRASIL, 2007 .

A primeira intencionalidade do documento, como vista na Figura 6, est

disposta j em seu subttulo: Uma viagem de incluso. Embora, a priori, no se
faa referncia a qual tipo de incluso, mais adiante, ainda na parte introdutria, so
feitas duas importantes prenunciaes: O sentido profundo deste Plano Nacional do
Turismo 2007/2010 a incluso social (da Mensagem do Exmo. Senhor Presidente
da Repblica BRASIL, 2007, p. 5); o turismo interno ser estimulado e abrir
novas portas para a incluso social (da Mensagem da Senhora Ministra de Estado
do Turismo BRASIL, 2007, p. 7). Assim, de maneira contundente e objetiva,
19

BRASIL. Ministrio do Turismo. Plano Nacional do Turismo 2007-2010: Uma viagem de incluso.
Braslia: Ministrio do Turismo, 2007.

93

anunciada a prioridade que o PNT buscaria, qual seja a incluso social (que se d
pela via da produo - atravs da gerao de emprego - e pela via do consumo atravs da absoro de novos turistas), por meio do fortalecimento do mercado
interno, a partir do estabelecimento de Metas e definio de Macroprogramas para o
desenvolvimento inclusivo do turismo nacional no perodo indicado.
O PNT inicia-se, ento, mostrando a que veio. Descreve-se como um
instrumento de planejamento e gesto que coloca o turismo como indutor do
desenvolvimento e da gerao de emprego e renda no Pas (BRASIL, 2007, p. 11)
e, enquanto principal instrumento de ao estratgica do Ministrio do Turismo para
o perodo, apresentado como a Poltica Nacional do Turismo. Ainda, em razo da
reconhecida elevada empregabilidade do setor, bem como da sua pujana
econmica, o PNT mostra-se combinado s aes do governo federal poca,
visualizando-se como uma contribuio ao Programa de Acelerao do
Crescimento 2007/2010 (PAC).
A aproximao do desenvolvimento do turismo ao PAC, a propsito, tida
como essencial no tocante dos investimentos em infraestrutura bsica e turstica e
tambm no incentivo ao investimento privado. O crescimento dos fluxos tursticos
domsticos e internacionais exige que a infraestrutura brasileira seja expandida em
diversas localidades, mas principalmente em regies do pas historicamente
negligenciadas pelos benefcios do crescimento econmico nacional. Como o PAC
atua em diversas frentes necessrias ao crescimento do pas, ele foi considerado
uma das polticas macro daquele governo, assim:
As metas e os macroprogramas e programas do Plano Nacional de Turismo
devem ser entendidos, nesse sentido, como parte do Programa de
Acelerao do Crescimento do Governo Federal, tanto no que se refere
apropriao dos benefcios decorrentes daquele programa para o
desenvolvimento do turismo no Pas, quanto nos resultados que a atividade
deve proporcionar para os prximos anos, alinhado a ao setorial com a
proposta geral de gesto de governo (BRASIL, 2007, p. 13).

A partir de seis grupos de aes (a saber: infraestrutura, estmulo ao crdito

e ao financiamento, melhora do ambiente de investimentos, desonerao e
administrao tributria, medidas fiscais de longo prazo e consistncia fiscal), o
PAC, que previa o investimento no perodo de R$ 503,9 bilhes para o conjunto
dessas aes, tem o objetivo de criar um ambiente ideal para o desenvolvimento
econmico aliado distribuio de renda. O turismo considerado um dos setores

94

econmicos mais fortemente impactados pelas aes visadas no PAC, tanto em

relao ao incentivo ao investimento privado, a partir principalmente da expanso do
crdito e aperfeioamento do ambiente de negcios, como tambm em relao
infraestrutura, por meio da construo, adequao, duplicao e recuperao de
rodovias e ferrovias, ampliao e melhoria de portos e aeroportos, e ampliao e
construo de metrs nas grandes capitais, etc.
Desse contexto, e reiterando que a promoo do turismo deve ser pautada
em seu papel indutor de desenvolvimento com distribuio de renda e alvio
pobreza, so apresentados a viso e os objetivos gerais e especficos do PNT
2007/2010, transcritas a seguir:
Viso:
O turismo no Brasil contemplar as diversidades regionais, congurando-se
pela gerao de produtos marcados pela brasilidade, proporcionando a
expanso do mercado interno e a insero efetiva do Pas no cenrio
turstico mundial. A criao de emprego e ocupao, a gerao e
distribuio de renda, a reduo das desigualdades sociais e regionais, a
promoo da igualdade de oportunidades, o respeito ao meio ambiente, a
proteo ao patrimnio histrico e cultural e a gerao de divisas sinalizam
o horizonte a ser alcanado pelas aes estratgicas indicadas.
Objetivos Gerais:
Desenvolver o produto turstico brasileiro com qualidade, contemplando
nossas diversidades regionais, culturais e naturais.
Promover o turismo com um fator de incluso social, por meio da gerao
de trabalho e renda e pela incluso da atividade na pauta de consumo de
todos os brasileiros.
Fomentar a competitividade do produto turstico brasileiro nos mercados
nacional e internacional e atrair divisas para o Pas.
Objetivos Especcos:
Garantir a continuidade e o fortalecimento da Poltica Nacional do Turismo
e da gesto descentralizada.
Estruturar os destinos, diversicar a oferta e dar qualidade ao produto
turstico brasileiro.
Aumentar a insero competitiva do produto turstico no mercado nacional
e internacional e proporcionar condies favorveis ao investimento e
expanso da iniciativa privada.
Apoiar a recuperao e a adequao da infra-estrutura e dos
equipamentos nos destinos tursticos, garantindo a acessibilidade aos
portadores de necessidades especiais.
Ampliar e qualicar o mercado de trabalho nas diversas atividades que
integram a cadeia produtiva do turismo.
Promover a ampliao e a diversicao do consumo do produto turstico
no mercado nacional e no mercado internacional, incentivando o aumento
da taxa de permanncia e do gasto mdio do turista.
Consolidar um sistema de informaes tursticas que possibilite monitorar
os impactos sociais, econmicos e ambientais da atividade, facilitando a
tomada de decises no setor e promovendo a utilizao da tecnologia da
informao como indutora de competitividade.
Desenvolver e implementar estratgias relacionadas logstica de
transportes articulados, que viabilizem a integrao de regies e destinos

95

tursticos e promovam a conexo soberana do Pas com o mundo (BRASIL,

2007, p. 16).

Basicamente, os objetivos referem-se ao desenvolvimento do turismo,

baseado em um produto de qualidade, diverso e competitivo, como um fator de
incluso social. Apresenta-se como um objetivo conciso e coerente com a proposta
inicial de incluso, e tambm com o contexto da gesto federal do perodo. Ainda
assim, v-se que h um entendimento bastante otimista quando, especialmente na
viso da poltica, atribui-se ao turismo, isoladamente, a panaceia de diversos
problemas nacionais grandiosos, como a reduo das desigualdades regionais, sem
qualquer meno articulao s outras polticas necessrias para a busca da
resoluo desses problemas. Certamente que o turismo pode contribuir para, entre
outros, a gerao de renda e emprego, porm, se pensado individualmente, ser
apenas uma iniciativa de desenvolvimento que no se sustenta e que no
conseguir extrapolar as amarras do capital e, portanto, reproduzir a excluso e a
segregao do sistema capitalista.
Vale atentar-se que, o diagnstico do turismo internacional e nacional feito,
logo em seguida, busca justificar essa viso otimista do desenvolvimento do turismo.
Ou seja, mostrado como o turismo se destaca entre os setores socioeconmicos.
Primeiramente, so mostrados os dados recentes da OMT sobre o turismo no
contexto internacional - os quais indicam que, em 2006, ano anterior ao
lanamento do Plano, as chegadas internacionais alcanaram o nmero de 842
milhes de turistas em todo o mundo, apresentando uma mdia de crescimento
anual de 4,8%; alm disso, no ano de 2004, o negcio das viagens representou
aproximadamente 30% do total das trocas internacionais de servios, fazendo
possvel, ento, esse destaque internacional do turismo como um setor altamente
produtivo.
Interessante notar tambm a desconcentrao dos destinos dos fluxos
internacionais, a princpio limitados aos pases da Europa, Estados Unidos e
Canad, e mais recentemente ampliado aos outros pases, como os da sia,
Pacfico, frica, Oriente Mdio e tambm o Brasil que se destaca por ter tido um
crescimento de chegadas internacionais de 150% entre 1995 e 2006, porcentagem
bastante superior a mdia mundial para o mesmo perodo, de 56,5%. Porm,
embora o nmero de chegadas internacionais impressione por sua aparente
grandiosidade, o prprio PNT alerta sobre o fato de que, segundo dados da OMT, o

96

turismo interno seja, na mdia, dez vezes maior ao volume de turismo internacional;
e, no caso brasileiro, esse nmero seja ainda bem maior - o que parece justificar a
inteno das Metas do PNT de o desenvolvimento do turismo ter foco no mercado
domstico.
Segundamente, sobre o contexto do turismo no pas, a anlise feita a
partir de temas, quais sejam: Gesto do turismo (discorre-se sobre a proposta de
gesto descentralizada e da mobilizao de diversos atores em todo o territrio
nacional); Fluxos tursticos domsticos (pontua-se a necessidade do fortalecimento
do mercado interno, em face aos dados positivos sobre seu potencial);
Desembarques Nacionais (atenta-se para o excepcional aumento de desembarques
nacionais); Novos Produtos de Qualidade

(apresenta-se o Programa de

Regionalizao do Turismo Roteiros do Brasil, cujo principal objetivo a

desconcentrao da oferta turstica brasileira); Entrada de Divisas (destaca-se a
receita cambial turstica, que favorece o enriquecimento e competitividade do pas
mundialmente); Entrada de Turistas Estrangeiros (descreve-se a flutuao do
nmero de turistas que entraram no pas nos ltimos anos); Infraestrutura de Apoio
ao Turismo (discorre-se sobre a infraestrutura necessria para o desenvolvimento do
turismo e a infraestrutura de apoio ao turismo).
Alm desses, os assuntos: Crdito e Investimento (descrevem-se os
principais bancos que concedem crdito para empreendimentos tursticos);
Promoo e Marketing (apresentam-se o Plano de Marketing do Turismo para o
mercado interno, Plano Cores do Brasil, e o Plano de Marketing do Turismo
Brasileiro no exterior, Plano Aquarela); Oramento (destaca-se a importncia que
dada ao turismo pelo governo federal em razo da incluso do setor nas Leis de
Oramento Anual (LOA)); Resultados Registrados pelo Setor Privado (expem-se os
resultados registrados pela iniciativa privada em termos de faturamento, preos,
custos e postos de trabalho nos anos recentes); Evoluo do Trfego Areo Regular
(apresenta-se a evoluo do trfego areo, voos domsticos e voos internacionais
das empresas areas nacionais regulares).
Ainda, sobre o que mais nos interessa aqui, outros temas so analisados,
como: Gesto de Emprego e Renda (discorre-se sobre a capacidade potencial do
desenvolvimento do turismo em termos de gerao de trabalho, ocupao e renda);
e Qualificao Profissional (apresentam-se algumas aes desenvolvidas no tocante
da melhoria dos servios ofertados no turismo).

97

Diante desse cenrio, so prognosticados e apresentados os principais

desafios para o desenvolvimento do turismo para os anos seguintes. Esses
desafios so considerados as questes essenciais a serem garantidas e abrangidas
no planejamento para o desenvolvimento do turismo no pas; devem, portanto,
orientar os macroprogramas e programas apresentados no PNT. Em linhas gerais,
os desafios mais fundamentais so:
No cenrio interno, o turismo tem muito a contribuir para a incluso social e
o desenvolvimento socioeconmico do Pas e, no cenrio externo, a
atividade est longe de ocupar o lugar que merece no mercado
internacional, compatvel com suas potencialidades e vocaes (BRASIL,
2007, p. 38).

Em

seguida,

feita

uma

apresentao

detalhada

da

gesto

descentralizada do turismo, considerada um novo modelo de gesto pblica,

descentralizada e participativa. O modelo de gesto busca, essencialmente,
viabilizar os canais de interlocuo entre as diversas esferas da gesto pblica e as
diferentes escalas de representao da iniciativa privada e do terceiro setor
(BRASIL, 2007, p. 44).
O Ministrio do Turismo (MTur) o rgo da administrao direta desse
organograma da gesto descentralizada, cabendo a ele, assim, o papel de aglutinar
e articular metas, programas, aes e atores (outros Ministrios, governos locais,
poder legislativo, setor empresarial e sociedade civil organizada) para buscar o
objetivo de promover o desenvolvimento do turismo planejado. Esse foi institudo:
com a misso de promover o desenvolvimento do turismo como agente de
transformao, fonte de riqueza econmica e de desenvolvimento social,
por meio da qualidade e competitividade dos produtos tursticos, de
ampliao e melhoria de sua infra-estrutura e da promoo comercial do
produto turstico brasileiro no mercado nacional e no exterior (BRASIL,
2007, p. 43).

A partir dessa misso, o MTur se orienta pelas diretrizes do Plano Nacional

de Turismo, o qual idealizou o modelo de gesto descentralizada e participativa para
o turismo (o quadro esquemtico do modelo de gesto pode ser visto na Imagem 7 e
o quadro da estrutura de coordenao da gesto descentralizada na Imagem 8).
Esse modelo concebeu um Sistema Nacional de gesto do turismo, cujo ncleo
estratgico formado pelo prprio MTur, pelo Conselho Nacional de Turismo (rgo
colegiado responsvel por assessorar o Ministro do Turismo, a partir da diviso dos

98

trabalhos em Cmaras Temticas) e pelo Frum Nacional de Secretrios e

Dirigentes Estaduais de Turismo (rgo consultivo responsvel por auxiliar na
pontuao de problemas e solues referentes aos seus estados e municpios de
origem). O MTur, por sua vez, tem sua estrutura interna basicamente dividida em
trs rgos finalsticos: a Secretaria Nacional de Polticas de Turismo (responsvel
por formular, elaborar, avaliar e monitorar a Poltica Nacional de Turismo), a
Secretaria Nacional de Programas de Desenvolvimento do Turismo (responsvel por
estimular s iniciativas pblicas e privadas de fomento, promoo de investimentos e
comercializao de produtos associados ao turismo) e o Instituto Brasileiro de
Turismo EMBRATUR (autarquia responsvel pela promoo, divulgao e apoio
comercializao do turismo do pas no exterior).
Alm do nvel estratgico, tambm outras instncias complementam a
gesto descentralizada proposta para o setor, em outros nveis, como os Fruns e
Conselhos Estaduais de Turismo, instncias de representao do turismo dos
estados brasileiros responsveis pela interlocuo entre o governo federal e o nvel
local, de maneira a descentralizar e operacionalizar as polticas e recomendaes.
Tambm as Instncias Macrorregionais do Turismo, disposta num nvel intermedirio
da gesto, que so responsveis pela proposio e discusso de temas e questes
relacionados ao desenvolvimento da atividade numa abrangncia regional. E, enfim,
num nvel ainda mais local, h o incentivo para que os municpios tambm criem
seus conselhos municipais de turismo e participem das instncias regionais.

99

20

Figura 7 Gesto Descentralizada do Turismo. FONTE: BRASIL, 2007 .

21

Figura 8 Estrutura de Coordenao da Gesto Descentralizada. FONTE: BRASIL, 2007 .

Em seguida, adentra-se parte propositiva do documento, em que so

apresentadas as Metas e os Macroprogramas e Programas. A iniciar pelas Metas
para o Turismo 2007/2010, o PNT busca pontuar, em breve introduo, as

20

BRASIL. Ministrio do Turismo. Plano Nacional do Turismo 2007-2010: Uma viagem de incluso.
Braslia: Ministrio do Turismo, 2007.
21
BRASIL. Ministrio do Turismo. Plano Nacional do Turismo 2007-2010: Uma viagem de incluso.
Braslia: Ministrio do Turismo, 2007.

100

condies favorveis do setor, como o cenrio econmico nacional e internacional,

as taxas de crescimento significativas no transporte areo domstico, os avanos na
administrao pblica do turismo e o crescimento do setor privado no turismo
nacional, que justificariam as metas propostas, destacando que o turismo brasileiro
alcanou o patamar esperado para iniciar um processo de fortalecimento interno.
Assim, as metas seguem o objetivo de fortalecer o desenvolvimento do turismo
nacional, contando com o envolvimento de vrios segmentos para a induo desse
desenvolvimento. Sobre o tema que nos interessa nesta Dissertao, o PNT enfatiza
que as metas propostas colaboram amplamente para a incluso social:
O turismo deve se um forte indutor de incluso social e, nesse sentido, o
Plano Nacional de Turismo prope como metas o aumento das viagens
domsticas, a criao de emprego e ocupao, a qualificao dos destinos
tursticos e a gerao de divisas (BRASIL, 2007, p. 47).

Mesmo apontando alguns indicadores indiretos e as condies necessrias

para se alcanar determinada meta, pouco se descreve sobre a metodologia para a
verificao da realizao das metas citadas abaixo, alm disso, no h qualquer
meno s articulaes polticas com as metas de outros setores e ministrios para
a efetivao da incluso social. perceptvel, todavia, alguns avanos em termos de
propostas arrojadas para o turismo nacional. Seguem:
Meta 1 MERCADO INTERNO: Promover a realizao de 217 milhes de
viagens domsticas no pas at 2010 esse nmero indica as viagens realizadas
por pessoa, excluindo as viagens rotineiras. Assim, ano a ano, a meta dos valores
absolutos seriam: 2007 163 milhes, 2008 179 milhes, 2009 197 milhes,
2010 217 milhes;
Meta 2 EMPREGOS E OCUPAES: Criar 1,7 milho de novos
empregos e ocupaes esse meta cumulativa e prope a criao de 1,7 milho
de empregos e ocupaes diretos, formais e informais, gerados pelo turismo, em 4
anos, assim distribudos: 2007 335 mil, 2008 400 mil, 2009 449 mil, 2010 516
mil;
Meta 3 65 DESTINOS: Estruturar 65 destinos tursticos com padro de
qualidade internacional, que esto inseridos no escopo do Programa de
Regionalizao do Turismo e apresentam condies para serem comercializados
com padro de qualidade internacional e servirem de modelos indutores para o

101

desenvolvimento turstico-regional. Assim, ano a ano, seriam estruturados: 2008

15, 2009 20, 2010 30, totalizando os 65.
Meta 4 DIVISAS: Gerar 7,7 bilhes de dlares em divisas pelo turismo,
registrados oficialmente pelo Banco Central do Brasil. Sendo assim divididos: 2007 5,1 bilhes, 2008 - 5,8 bilhes, 2009 - 6,7 bilhes, 2010 - 7,7 bilhes.
Dando sequencia a parte propositiva do PNT, so apresentados os
Macroprogramas e Programas, iniciando-se por uma introduo, que dispe sobre
o processo de planejamento e gesto que resultou na construo dos 8
Macroprogramas, 23 Programas, e suas respectivas aes (projetos e atividades),
considerados instrumentos para guiar a ao integrada entre o poder pblico e a
iniciativa privada, no tocante do desenvolvimento do turismo. Sobre eles:
Os macroprogramas so desdobramentos temticos agregados, escolhidos
pelo seu potencial de contribuio para atingir os compromissos
estabelecidos nas metas. Eles se estruturam em trs grupos de atividades
relacionados formulao e implementao da Poltica Nacional de
Turismo [Macroprogramas 1, 2 e 3], ao estabelecimento das referncias
bsicas sobre a territorialidade turstica do Pas [Macroprograma 4] e s
aes e atividades finalsticas e de suporte que possibilitam, efetivamente, a
realizao das bases para o desenvolvimento da atividade de forma
sustentvel [Macroprogramas 5, 6, 7 e 8] (BRASIL, 2007, p. 57) [incluses
nossas].

Como anunciado, essas proposies so organizadas por temas (o

organograma dos Macroprogramas e Programas pode ser visto na Imagem 9), mas
que se relacionam em razo do objetivo de realizao das metas apresentadas
anteriormente, portanto, o PNT considera que a avaliao da eficincia, eficcia e
efetividade dos macroprogramas e programas se d em referncia s metas
propostas. Embora esse entendimento seja coerente, no h qualquer meno s
metas e como essas se relacionam individualmente a cada Macroprograma e
Programa e, ao contrrio, por vezes, alguns objetivos dos Macroprogramas, ainda
que importantes, parecem at mesmo no convergir ou se relacionar muito
superficialmente com as metas do Plano. Seguem:

102

Figura 9 Organograma dos Macroprogramas e Programas. FONTE: adaptado de BRASIL,

22
2007 .

Macroprograma 1 - PLANEJAMENTO E GESTO: Diz respeito s

interfaces do planejamento, gesto e relaes internacionais, visando principalmente
articulao entre os setores pblicos e privados relacionados ao turismo e
continuidade das aes descentralizadas e participativas propostas pelo PNT. Os
programas: Programa de Implementao e Descentralizao da Poltica Nacional de
Turismo, Programa de Avaliao e Monitoramento do Plano Nacional de Turismo e
Programa de Relaes Internacionais;
Macroprograma

INFORMAO

ESTUDOS

TURSTICOS:

Relaciona-se ao sistema de indicadores, informaes, pesquisas e estudos sobre os

destinos tursticos e impactos socioeconmicos, culturais e ambientais do setor,
visando auxiliar a tomada de decises gerenciais. Os programas: Programa Sistema
de Informaes do Turismo e Programa de Competitividade do Turismo Brasileiro;
Macroprograma 3 - LOGSTICA DE TRANSPORTES: Apresenta questes
relativas logstica de transportes, como agilidade na desregulamentao da
atividade, integrao de modais de transportes, e ampliao da malha area
internacional. Os programas: Programa de Ampliao da Malha Area Internacional,
22

BRASIL. Ministrio do Turismo. Plano Nacional do Turismo 2007-2010: Uma viagem de incluso.
Braslia: Ministrio do Turismo, 2007.

103

Programa de Integrao da Amrica do Sul e Programa de Integrao Modal nas

Regies Tursticas;
Macroprograma 4 - REGIONALIZAO DO TURISMO: Diz respeito
proposta de segmentao turstica enquanto estratgia de organizao do setor com
o objetivo de planejamento e gesto, pautada no desenvolvimento do turismo a partir
de regies. Os programas: Programa de Planejamento e Gesto da Regionalizao,
Programa de Estruturao dos Segmentos Tursticos, Programa de Estruturao da
Produo Associada ao Turismo e Programa de Apoio ao Desenvolvimento Regional
do Turismo;
Macroprograma 5 - FOMENTO INICIATIVA PRIVADA: Busca promover
um ambiente favorvel para os investimentos da iniciativa privada, envolvendo, por
exemplo, facilitao de acesso ao crdito e financiamento e divulgao de projetos
tursticos a potenciais investidores. Os programas: Programa de Atrao de
Investimentos e Programa de Financiamento para o Turismo;
Macroprograma 6 - INFRAESTRUTURA PBLICA: Relaciona-se com as
demandas por infraestrutura turstica e de apoio ao turismo nas regies tursticas, no
sentido de expandir a atividade, melhorar os produtos e servios ofertados e facilitar
o acesso dos turistas. Os programas: Programa de Articulao Interministerial para
Infraestrutura de Apoio ao Turismo e Programa de Apoio Infraestrutura Turstica;
Macroprograma

QUALIFICAO

DOS

EQUIPAMENTOS

SERVIOS TURSTICOS: Apresenta questes relativas garantia da qualidade,

higiene, acessibilidade e segurana dos produtos tursticos, abrangendo os vieses
da qualificao profissional e certificao e normatizao do turismo. Os programas:
Programa de Normatizao do Turismo, Programa de Certificao do Turismo e
Programa de Qualificao Profissional;
Macroprograma 8 - PROMOO E APOIO COMERCIALIZAO: Diz
respeito consolidao da imagem do pas a fim de torn-lo competitivo nacional e
internacionalmente, e diversificao dos produtos tursticos para comercializao
ao mercado externo e interno. Os programas: Programa de Promoo Nacional do
Turismo Brasileiro, Programa de Apoio Comercializao Nacional, Programa de
Promoo

Internacional

do

Turismo

Brasileiro

Programa

de

Apoio

Comercializao Internacional.
Por fim, tem-se a parte final do documento, que aqui denominamos pstextual, ou seja, a listagem das Entidades e Instituies do Conselho Nacional

104

de Turismo, apresentada no Anexo 1, e a relao das Referncias Bibliogrficas,

apresentada no Anexo 2.

4.2 PNT 2007/2010: uma anlise dos ineditismos e dos objetivos de uma
viagem de incluso

O objetivo deste item examinar o Plano Nacional de Turismo 2007/2010

luz do que foi analisado sobre Estado, Poltica Pblica, Pobreza e Turismo, ao longo
da Dissertao. Assim, essa investigao balizada pelo entendimento primordial
de que o papel ativo do Estado obrigatrio para que se faa possvel a melhor
insero dos trabalhadores na relao capital-trabalho, caso se conceba o Estado
como relativamente autnomo com relao s classes, como visto no Captulo 1.
Ainda, esse papel ativo do Estado esperado em razo do contexto do modo de
produo capitalista, cuja tendncia excluso social via concentrao de renda e
via desemprego ou precarizao do emprego, gerado pela sua prpria lgica de
modernizao que poupadora de mo-de-obra, como apresentado no Captulo 2,
exige tal ao explcita do Estado, especialmente para com as classes mais pobres.
nesse sentido que este item procurar examinar o texto do PNT
2007/2010, cujo ttulo indica o interesse nessa utilizao da poltica, uma vez que se
refere explicitamente incluso social. Como visto no Captulo 3, a garantia do
tempo livre como momento apropriado para a consolidao das viagens de turismo,
mesmo restringindo a explorao dos trabalhadores por meio da diminuio das
horas de trabalho, no faz reduzir a busca de lucro que se d atravs da
mercantilizao

comercializao

dessas

viagens,

que

fez

incitar,

progressivamente, uma grande expectativa por parte do mercado e do setor pblico

em torno da potencialidade de gerao de rendimentos, receitas e divisas desse
setor econmico. Por isso, ao longo do sculo XX, as polticas pblicas de turismo
parecem reproduzir o modelo de poltica econmica visto no perodo, aquele que se
limitava busca pelo crescimento do PIB. Ou seja, no caso do turismo, viu-se que
as polticas buscavam majoritariamente propiciar um ambiente favorvel gerao
desses rendimentos por meio do crescimento do setor, sem, contudo, levar em

105

considerao a distribuio de renda via turismo. Da, ento, chegamos ao principal

ineditismo do PNT 2007/2010: seu foco explcito na incluso social.
A incluso social, todavia, um termo bastante recorrente atualmente e de
semntica indefinida, o que poderia gerar certa confuso no entendimento sobre o
foco do Plano. Afinal, incluir quem e onde? Embora desde o incio do documento
seja clara qual essa incluso - por exemplo, na Mensagem Presencial, na qual se
expe o interesse na criao de oportunidades de trabalho e renda (BRASIL, 2007,
p. 5) e maior estabilidade dos trabalhadores do setor de servios -, algumas
divergncias na utilizao do conceito tambm podem ser vistas no texto, quando
aborda, por exemplo, a questo antropolgica da incluso social, tambm muito
importante, que pautada na incluso das diversidades culturais, religiosas, raciais,
regionais, sexuais e, de forma indita, na incluso de portadores de necessidades
especiais, por meio da melhoria da acessibilidade aos e nos destinos tursticos.
Tambm na Mensagem da Ministra do Turismo, aberto o entendimento para outros
sentidos do termo: Chegou a vez do turismo de incluso. Uma incluso na mais
ampla acepo da palavra: incluso de novos clientes para o turismo interno,
incluso de novos destinos, incluso de novos segmentos de turistas (BRASIL,
2007, p. 8). Salvo essas dubiedades no sentido do termo, fica claro ao leitor que a
incluso social considerada no PNT 2007/2010 tem como principal caracterstica o
foco no fortalecimento do mercado interno via consumo do turismo pelos
trabalhadores mais pobres, e via criao de novos postos de trabalho, ocupao e
renda, por meio da produo de servios tursticos.
Certo que o foco na incluso social uma deciso poltica pautada em
uma inteno e em uma justificativa. Assim, entendendo que a necessidade de
buscar a incluso s existe porque, necessariamente, h excluso, tem-se, ento,
um importante pressuposto do PNT: o reconhecimento que o pas possui uma das
maiores desigualdades sociais, econmicas e regionais do mundo. Esse
reconhecimento bastante louvvel, em face do histrico de polticas pblicas que
negligenciavam tais mazelas da sociedade brasileira, ou as tratavam como
problemas menores - o que acabou agravando ainda mais os ndices de
desigualdade e incidncia de pobreza no pas, como visto no Captulo 2. Todavia, o
entendimento de que a excluso social tendncia no sistema capitalista no
explorado no documento. Ainda, mesmo que considerssemos que explicitar esse
entendimento seria assumir uma postura ideolgica, tambm as caractersticas

106

gerais da excluso social no pas, alm das deficincias estruturais de cada regio,
at para justificar alguns objetivos de, por exemplo, captao de investidores para
projetos tursticos localizados em regies remotas e no desenvolvidas, no so
exploradas. Essa ausncia de dados sobre o contexto social brasileiro pode ser
considerada uma falha

importante

do documento,

que

acaba por tratar

superficialmente a questo da incluso social propriamente dita, em especial nas

Metas do Plano. importante entender que s possvel incluir, quando se conhece
e define quem dever ser includo.
J a questo da incluso social propiciada pelo turismo, tambm sobre essa
possvel perceber que houve uma rasa explanao, embora seja o principal foco
do PNT. Em alguns poucos trechos do documento, como no diagnstico do turismo
brasileiro, possvel verificar as justificativas de se considerar o turismo como
indutor de incluso social, quais sejam: seu potencial multiplicador do crescimento
e ser um setor intensivo em mo-de-obra e que demanda pouco investimento para a
gerao de trabalho, da o potencial para gerar e distribuir renda ao se estimular a
disseminao e desconcentrao do turismo para vrios destinos e seu uso como
ferramenta

para

alcanar

os

Objetivos

de

Desenvolvimento

do

Milnio,

particularmente quanto erradicao da pobreza e da fome (BRASIL, 2007, p. 15).

Por essa razo, aparecem entre os objetivos do PNT dois que se relacionam
diretamente com a questo da incluso e que vm a melhorar a insero do
trabalhador na relao capital-trabalho: o objetivo geral de promover o turismo
como um fator de incluso social, por meio da gerao de trabalho e renda e pela
incluso da atividade na pauta de consumo de todos os brasileiros; e o objetivo
especfico de ampliar e qualificar o mercado de trabalho nas diversas atividades
que integram a cadeia produtiva do turismo (BRASIL, 2007, p.16).
Vale reconhecer que, nos ltimos anos, em razo do importante
entendimento de que o turismo poderia ser fator de incluso social e alvio
pobreza, muitos municpios e estados passaram a incluir a pauta pr-turismo em
campanhas eleitorais e outros discursos polticos. Essas referncias otimistas sobre
o turismo, por vezes superestimadas, tambm podem ser vistas no prprio PNT,
quando se atribui ao turismo, por exemplo, a salvao redentorista das
desigualdades brasileiras, como se segue: a reduo das desigualdades sociais e
regionais [...] sinaliza o horizonte a ser alcanado pelas aes estratgicas
indicadas (BRASIL, 2007, p. 16). Para Coriolano (2006), a ideia de que o turismo

107

garante desenvolvimento na localidade em que desenvolvido tornou-se discurso

coletivo entre os governos e a iniciativa privada, como resposta crise econmica
industrial global e ampliao da acumulao capitalista no setor de servios. Em
seguida, tambm passou a ser recorrente entre pequenos grupos da sociedade, que
passam a enxergar no turismo sua salvao econmica Barretto et al (2003, p. 26)
afirmam que quanto mais crtica for a conjuntura socioeconmica da populao,
maior ser a expectativa e maior a euforia com a possibilidade de elevar o nvel de
vida mediante o desenvolvimento do turismo.
Alm da pauta pr-turismo, tambm passou a ser comum privilegiar o
turismo, em detrimento de outros setores econmicos, por uma razo meramente
poltica, sem considerar a existncia essencial da vocao turstica, ou de uma
potencialidade turstica da localidade. Segundo Coriolano (2006), o turismo passa a
ser visto como uma atividade relevante, desvalorizando outros setores produtivos
tradicionais, normalmente aqueles destinados subsistncia, por, dentre outros
motivos j citados, estar inserido no bojo da lgica modernizante pela qual o pas
passou em meados da dcada de 1980, que foi apropriado nos discursos polticos
com a contribuio das aes agressivas de marketing e comunicao. Dessa
preferncia exagerada em favor ao turismo, especialmente em regies remotas do
pas, segundo Kanitz et al (2010, p. 662):
decorre a criao (forjada) de um senso comum de que o turismo constitui
a sada econmica para regies em vias de desenvolvimento, ou seja, uma
possibilidade concreta de minimizao das disparidades regionais
existentes entre lugares menos e mais desenvolvidos.

Sabemos, porm, que nem sempre assim. Sem atrativos, por exemplo, e
sem tratamento dos atrativos para que eles de fato sejam interessantes para
visitantes geralmente muito exigentes, dificilmente o turismo pode ser desenvolvido
de forma sustentada. Sem criao de infraestrutura compatvel, o turismo s gera
problemas para os residentes, desgastando a infraestrutura j precria do lugar.
Sem incorporao da populao local, na gesto da atividade, na venda de servios
e produtos, e no fornecimento de mo-de-obra, a renda proporcionada pelo turismo
acaba vazando para localidades mais desenvolvidas aps desmonte da produo
local anterior.

108

Nesse sentido, convm observar que, inclusive na academia, o objetivo de

incluso social pelo turismo no possui aceitao e expectativa unnime. Coriolano
(2006, p. 17), por exemplo, ressalva que o turismo tambm reflete a tendncia
capitalista de excluso social. Segundo a autora, os fluxos tursticos [...]
reproduzem as contradies das sociedades, mostrando que tambm os espaos do
turismo so seletivos, que as relaes scio espaciais so marcadas pelo signo da
dependncia e da explorao econmica. Dentre os mais cticos, como Ouriques
(2005), comum o argumento que o turismo se baseia num modelo de
desenvolvimento excludente, no qual se verificam a progressiva mercantilizao e a
segregadora privatizao de praias, belezas naturais e outros recursos naturais e
culturais, dos quais somente os mais ricos podem pagar para usufruir, e os cidados
so impedidos de compartilhar desses patrimnios pblicos. Ainda, a partir da
construo da matriz de contabilidade social, organizada por Arbache et al (2008),
possvel confirmar, dentre outros indicadores importantes, que o consumo do
turismo concentrado na classe de famlias mais ricas da populao, que
representa 9,22% do consumo total da populao de renda mais alta, seguido da
populao de renda mdia (4,20%), e depois a de renda baixa (2,73%).
No obstante, como se trata o turismo, em termos econmicos, como todo
gasto de recursos realizado pelo turista para e durante a sua viagem (especialmente
os servios tursticos de transportes, hospedagem e restaurantes), envolvendo,
portanto, diversos segmentos econmicos, como visto no Captulo 3, o efeito
multiplicador do turismo significativo. Isto , uma vez envolvendo inmeros
segmentos, tambm a gerao de emprego e renda e entrada de divisas se daro,
direta e indiretamente, em todos esses segmentos em funo do turismo, e isso
pode, se bem conduzido, ou seja, dentro de uma tica de poltica maior de
desenvolvimento social, beneficiar as localidades e servir como fora motora cujos
benefcios se espalham pela populao e pela economia de forma sustentada.
Barretto et al (2003, p. 24) entendem que o turismo como atividade econmica deve
ter por objetivo dinamizar outros setores de produo envolvidos com a atividade, no
ncleo emissor e receptivo, confirmando a teoria do efeito multiplicador do turismo,
que prev que o dinheiro trazido de fora pelos turistas circular na economia local,
provocando seu crescimento, haja vista a quantidade de setores de produo que
esto ligados, direta e indiretamente, ao turismo.

109

Na prtica, significa dizer que 12 subsetores ou atividades de produo

formam o turismo no PIB nacional, de um total de 54 listados pelo IBGE no ano de
2002. A seguir (Figura 10), possvel observar quais so as atividades formadoras
do turismo, e tambm a participao de cada uma delas na formao do PIB, a partir
de organizao feita pelas autoras Mollo; Takasago (2008).
Transporte rodovirio regular de passageiros

2%

Transporte rodovirio no regular de

passageiros
Transporte regular prprio para explorao de
pontos tursticos
Transporte areo regular

13%
23%

Transporte areo no regular

2%
0%

24%
16%

4%

12%

1%
1%

2%

Agncias de viagens e organizadores de viagens

Atividades auxiliares ao transporte terrestre
Atividades auxiliares ao transporte areo
Estabelecimentos hoteleiros e outros tipos de
alojamento temporrio
Restaurantes (turismo)
Servios recreativos, culturais e esportivos

Figura 10 Participao dos setores formadores da atividade turstica no PIB 2002. FONTE:
23
MOLLO; TAKASAGO, 2008 . ORGANIZAO: PAULA, A. T.

Alm disso, a partir da anlise das matrizes de insumo-produto e de

contabilidade social estimadas para o turismo, possvel verificar que o setor
voltado, sobretudo, para o atendimento da demanda final, contra uma produo de
valor agregado bastante inferior. Isso confirma a ideia do efeito multiplicador do
turismo, pois mostra que o crescimento do turismo no pas estimula os vrios setores
da economia, j que demanda mais insumo desses setores para produzir seu
produto final - a maior parte do consumo do turismo de produtos industriais,
seguido dos servios, depois do prprio setor turstico e finalmente dos produtos
agrcolas. Ainda pela relao do turismo com o conjunto da economia brasileira no
processo de formao do PIB, pela tica da despesa, possvel verificar que a
contribuio do turismo para o PIB do pas de 2,8% - inferior, portanto,
participao do turismo na demanda final brasileira, que de 3,7%, como j indicado
23

MOLLO, M. L. R.; TAKASAGO, M. O turismo na contabilidade social brasileira e o combate

pobreza no Brasil. In: ANDRADE, J. P.; DIVINO, J. A.; MOLLO, M. L. R.; TAKASAGO, M. (orgs.). A
economia do turismo no Brasil. Braslia: SENAC/DF, 2008.

110

acima. No obstante, quando se observa o processo de formao do PIB, pela tica

da renda, vemos que o detalhamento do trabalho ligado ao turismo sugere que a
empregabilidade do setor extensiva e intensiva. Intensiva, porque a participao
dos trabalhos envolvidos no turismo em relao aos mesmos trabalhos empregados
no total dos demais setores da economia brasileira significativamente alta,
superando a contribuio do turismo para o PIB; e extensiva, porque abarca
diversos tipos de subsetores e atividades da economia, bem como envolve
igualmente todos os tipos de remunerao (MOLLO; TAKASAGO, 2008).
Segundo dados da World Travel & Tourism Council WTTC (2013), cerca
de 2,68 milhes de empregos diretos foram gerados pelo turismo no Brasil no ano
de 2011, o que representa 2,7% do nmero total de empregos. Para a instituio,
so considerados empregos diretos aqueles relacionados a Hotis, Agncias de
Viagens,

Companhias

Areas,

Servios

de

Transporte

de

Passageiros,

Restaurantes e Atividades de Lazer. J quando so includos os empregos diretos,

indiretos e induzidos, o nmero de postos de trabalho salta para 7,65 milhes no ano
de 2011, o que representa 7,8% do nmero total de empregos no pas. Ainda,
quando se analisa o ranking dos pases segundo a contribuio absoluta do turismo
para a gerao de empregos, v-se que a mdia mundial foi de 782 mil postos de
trabalho no ano de 2011, e o Brasil aparece na 6 colocao com seus 2,68 milhes
de postos de trabalho gerados.
No pas, as principais informaes sobre o mercado de trabalho no setor do
turismo so organizadas pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA)24,
que adota as recomendaes da OMT para obter o conjunto de Atividades
Caractersticas do Turismo (ACTs), que so: Alojamento, Alimentao, Agncias de
Viagem, Transporte Areo, Transporte Terrestre, Transporte Aquavirio, Aluguel de
Transporte e Cultura e Lazer - diferentemente das autoras Mollo; Takasago (2008),
que consideram 12 atividades de produo listadas pelo IBGE para formao do
setor turstico. No ano de 2010, segundo dados do IPEA, mais de 2 milhes de
ocupaes no turismo foram registradas; dessas, 890 mil (43%) so formalizadas, e
1,19 milho (57%) so informalizadas. A formalidade das ocupaes varia
24

Para as publicaes sobre o mercado de trabalho no setor do turismo, o Instituto de Pesquisa

Econmica Aplicada (IPEA) utiliza metodologia prpria, e conta com os dados da Relao Anual de
Informaes Sociais (RAIS), ligada ao Ministrio do Trabalho e Emprego, para dimensionar as
ocupaes formais no turismo; e os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD),
para estimar o nmero de ocupaes informais no turismo.

111

consideravelmente quando se analisa individualmente cada uma das ACTs, sendo a

atividade de Transporte Areo a mais formalizada (92%), e a atividade de Cultura e
Lazer a menos formalizada (25%) (BRASIL, 2013).
Ainda sobre a caracterizao da mo-de-obra no setor do turismo, Mollo e
Takasago (2008, p. 92) mostram que considervel a participao dos
trabalhadores por conta prpria no turismo, de 11,35%, dos trabalhadores
semiqualificados, de 5,99%, e dos trabalhadores no qualificados, de 3,23%, se
comparados aos mesmos tipos de trabalhadores empregados no total dos demais
setores da economia brasileira. Vale notar dos dados que, quando so somados
esses tipos de rendimentos e comparados aos tipos relacionados ao capital
(empregador, empresas e lucros), confrontando com os rendimentos gerados em
toda a economia, confirma-se o argumento que o turismo mais intensivo em
trabalho do que o restante da economia brasileira, como j mencionado. De fato, a
participao do trabalho no turismo de 51,5% do valor agregado, contra apenas
25,9% na economia brasileira como um todo. Alm de ser intensivo em trabalho,
possvel verificar que a participao do capital baixa, de 0,49% do total do capital
envolvido nas produes do pas, evidenciando a relao capital/trabalho baixa do
setor e sugerindo a relativa facilidade e rapidez na insero empreendedora.
Assim:
Essa , ento, a primeira indicao do potencial que existe no setor se
turismo para gerao de emprego e consequente reduo da pobreza, em
particular porque a atividade pode ser tocada por pequenos empresrios e
trabalhadores autnomos ou por conta prpria e no exige grandes
qualificaes. Isso no quer dizer que o turismo no possa e no deva
sofisticar-se como prestao de servios, qualificando melhor seus
trabalhadores e utilizando mais capital. Significa que, com certa facilidade e
de forma relativamente rpida, nas condies atuais de formao dos
trabalhadores, possvel envolver economicamente parcelas da populao
menos qualificadas que se encontram desempregadas quando o turismo se
desenvolve (MOLLO; TAKASAGO, 2008, p. 93).

Ainda:
Uma segunda indicao do potencial redutor de pobreza do turismo o
nvel de investimento relativamente ao investimento brasileiro total. Essa
participao de 0,71%, baixa quando comparada contribuio do
turismo para o PIB brasileiro (2,8%), mostrando certa facilidade para iniciar
a prestao de servios tursticos (MOLLO; TAKASAGO, 2008, p. 93).

112

E, finalmente, a terceira indicao do potencial para reduo da pobreza

pelo turismo explicada pelo detalhamento da distribuio da remunerao no
turismo. A participao relativa do grupo de renda muito baixa a mais significativa,
6,88%, depois o grupo de renda baixa, 6,08%, seguido do de renda mdia, 5,15%,
se comparados aos mesmos grupos empregados no total da economia brasileira.
Isso mostra que o turismo, alm de envolver relativamente muitos trabalhadores,
engloba uma proporo importante de trabalhadores de baixa renda (12,96%), se
comparados ao total de trabalhadores desses dois grupos existentes no pas
(MOLLO; TAKASAGO, 2008).
O

turismo,

desenvolvimento

assim,

local,

mostra-se

tanto

por

como

uma

proporcionar

oportunidade

abertura

para

para

pequenos

empreendimentos e iniciativas associativas locais, quanto por ser uma atividade com
alta ocupao de mo-de-obra, especialmente no setor informal, para um exrcito
crescente de desempregados que o mercado formal se mostra incapaz de absorver.
A operacionalizao local do turismo continua ainda, em muitos casos, sendo a
lgica mais sustentvel e inclusiva, medida que se ancora em iniciativas surgidas
no prprio destino turstico, com participao de pequenos negcios e de
empreendedores locais; sem eliminar, contudo, o suporte do Estado.
Todos esses dados evidenciam que a incluso social propiciada pelo
desenvolvimento do turismo se d efetivamente pela gerao de emprego quer
seja pelo trabalho formal, ou informal; quer seja pelo trabalho qualificado, ou sem
qualificao; quer seja pelo posto de trabalho, ou pelo trabalho autnomo. O alto
potencial em gerao de empregos do turismo, que est relacionado s pequenas
exigncias de qualificao da mo de obra empregada nas atividades relacionadas
ao turismo e ao baixo coeficiente de capital utilizado (TAKASAGO; MOLLO, 2008,
p. 307), explicaria, portanto, o argumento para considerar o turismo como indutor de
incluso social no Plano Nacional de Turismo lembramos que, embora a incluso
social propiciada pelo turismo seja o principal foco do Plano, sua argumentao no
foi feita, ou feita muito superficialmente.
Embora entendendo que o turismo interessante para retirar num primeiro
momento as pessoas que se encontram na pobreza por falta de emprego ou
oportunidade de insero no processo produtivo, preciso destacar que essa rpida
insero responsvel por uma situao de precariedade no processo de trabalho
que uma caracterstica do setor de servios, e especificamente do turismo. Essa

113

precariedade dos empregos no setor do turismo tambm citada muito

superficialmente no PNT, que a reconhece em apenas duas nicas passagens,
quais sejam: a mo-de-obra empregada no turismo apresenta baixa escolaridade,
baixa remunerao e alta rotatividade (BRASIL, 2007, p. 40), no sentido de apontar
um dos Desafios para o Desenvolvimento da atividade; e, depois, O grande nmero
de empregos que gera o turismo, a sazonalidade e a alta rotatividade nos postos de
trabalho [...] (BRASIL, 2007, p. 74), no sentido de descrever o Macroprograma 7 Qualificao dos Equipamentos e Servios Tursticos. Alm de a precariedade ser
apenas citada no Plano, tambm se observa que a caracterizao da mo-de-obra
no setor do turismo, como um todo, feita muito superficialmente no item do
Diagnstico do Turismo nacional, deixando uma lacuna significativa no contexto da
Meta 2 Criar 1,7 milho de novos empregos e ocupaes, j que no se define
exatamente o perfil e as caractersticas dos empregos e ocupaes que seriam
buscados no tocante a essa Meta dispe-se apenas que o nmero almejado
refere-se genericamente aos empregos e ocupaes diretos, formais e informais,
gerados pelo turismo (BRASIL, 2007, p. 50).
Vale lembrar que, como vimos no Captulo 2, o contexto do assalariamento
passou por modificaes, especialmente a partir da dcada de 1980, de maneira
que as relaes de trabalho so reestruturadas no sentido de sua profunda
flexibilizao - estimulada pela presso da concorrncia tecnolgica internacional,
junto da ampliao das atividades financeiras na organizao do trabalho. Alm
disso, vimos que, embora os empregos no setor dos servios tenham aumentado, j
que no enfrentam a concorrncia internacional exacerbada com a liberao
econmica na dcada de 90, diferentemente do primeiro e segundo setor, indstria e
agricultura, tambm os empregos dos servios sentem a reestruturao produtiva,
especialmente no que se relaciona terceirizao, informalizao e alta rotatividade
(SALAMA, 2002).
Harvey (1993, p. 140) d a esse fenmeno o conceito de acumulao
flexvel, ao historicizar a transio industrial, econmica e social do perodo rgido do
fordismo, para o perodo que o substituiria. Para o autor, este perodo se apia na
flexibilidade dos processos de trabalho, dos mercados de trabalho, dos produtos e
padres de consumo, alm de pressupor mudanas rpidas nos padres do
desenvolvimento desigual. Os focos de acumulao flexvel so espalhados de
maneira agressiva, solapando o trabalho organizado, flexibilizando o regime e

114

contrato de trabalho, sob a justificativa de satisfazer as necessidades especficas de

cada empresa, e tambm dando condies para a criao de um nmero grande de
empregos no chamado setor de servios, setor que conhecido por sua razovel
adaptabilidade em termos de flexibilizao (talvez por pressupor um tempo de giro
de produo e consumo bastante inferior, quase instantneo, ao da produo de
bens materiais, o que explicaria a sua alta lucratividade), em particular nas regies
onde no h tradio industrial, muito menos poder sindical.
No turismo, a precarizao do trabalho representada principalmente pelos
indicadores: baixa remunerao comparativamente a outros setores da economia,
baixa remunerao feminina, alta rotatividade da mo-de-obra, alta informalizao,
grau de sindicalizao inferior a outros setores, elevado nmero de trabalhadores
em meio perodo e temporrios, dentre outros (SANCHO, 2001; ARBACHE, 2001). A
remunerao mdia dos empregos formais no turismo , em todas as regies, com
exceo do centro-oeste, inferior remunerao mdia paga pela economia como
um todo, como pode ser verificado na Figura 11. No obstante, quando o rendimento
analisado comparativamente aos outros anos, v-se que os rendimentos do
turismo apresentam crescimento uniforme ao longo do tempo, especialmente a partir
da dcada de 1990 (BRASIL, 2013).

1.527 1.625

1.464
1.157
1.115

1.132
955
723

BR

1.001
890
746 807

1.225
1.168
1.035
944

NE
Ncleo ACTs

S
Turismo

SE

1.331

948

CO

Economia

Figura 11 Remunerao mdia dos ocupados formais por regies 2010. FONTE: BRASIL,
25
2013 .

Ainda, a participao feminina se d majoritariamente em postos inferiores

de trabalho, sendo que os homens ainda permanecem com os cargos de maiores
25

BRASIL. Ministrio do Turismo. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Sistema de Informaes

Integrado
do
Mercado
de
Trabalho
no
Setor
Turismo.
Disponvel
em:
<http://www.dadosefatos.turismo.gov.br/dadosefatos/outros_estudos/IPEA/>. Acesso em: 15/06/2013.

115

responsabilidades. Essa constatao refletida na relao das remuneraes por

gnero, ou seja, os rendimentos mdios das mulheres so inferiores quando
comparados com os dos homens, com exceo do Aluguel de Transportes, como
pode ser verificado na Figura 12 (BRASIL, 2013). Para Arbache (2001, p. 48), o
diferencial de rendimentos por gnero explicado em razo de uma profunda
discriminao no mercado de trabalho, implicando que o grupo discriminado deve
ter menores rendimentos mdios.

1,80

Aluguel de
transportes

Alimentao

Transporte
aquavirio

Transporte terrestre
no metropolitano

Transporte areo

0,91

1,44

1,14

1,30
1,00

Toda Economia

1,19

Conjunto Acts

1,06

1,55

Nucleo Acts

1,33

Cultura e lazer

1,45

Agncias de viagem

Alojamento

1,26

26

Figura 12 Remunerao homem/remunerao mulher - 2010 FONTE: BRASIL, 2013 .

Tambm o tempo de emprego uma varivel que mostra a precarizao do

setor, no sentido de apontar a alta rotatividade da mo-de-obra. O tempo mdio dos
trabalhadores no emprego no turismo em torno de cinco anos bastante inferior
ao tempo de praticamente todos os outros setores da economia, o que indica que a
rotatividade da mo-de-obra no turismo relativamente elevada (fato que est
associado sazonalidade, caracterstica tpica do turismo) (ARBACHE, 2001).
Conforme dados do IPEA, no ano de 2006, a proporo de empregos no turismo
com durao inferior a um ano alcanou 33,2%, valor superior ao do ano de 2002,
que foi de 30,5% (BRASIL, 2008).
Observamos que, para os indicadores apresentados, seno a soluo, mas
a atenuao dos efeitos da flexibilizao, notoriamente, s pode ser o atrelamento
da criao de empregos no turismo qualificao profissional na rea. Ou seja,
26

BRASIL. Ministrio do Turismo. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Sistema de Informaes

Integrado
do
Mercado
de
Trabalho
no
Setor
Turismo.
Disponvel
em:
<http://www.dadosefatos.turismo.gov.br/dadosefatos/outros_estudos/IPEA/>. Acesso em: 15/06/2013.

116

entende-se que a qualificao dos trabalhadores contribui para garantir uma melhor
insero do trabalhador no processo de trabalho do turismo, minorando a
instabilidade dos empregados, e gerando maior segurana aos novos pequenos
empreendimentos, alm de fornecer alternativa de maiores renda para muitos
trabalhadores. Conforme visto no captulo 2, a educao explica 48% da
desigualdade de salrios e 24% da desigualdade de renda. Alm do aumento dos
salrios, tambm a qualificao favoreceria a reduo da informalizao e
flexibilidade do trabalho (ARBACHE, 2003). Nesse sentido, no se pode negligenciar
a importncia de um Estado proativo, que prov qualificadas polticas sociais, de
trabalho e de educao, atentas no somente incluso social, mas tambm
oferta de orientao profissional e cursos de qualificao profissional. Beni (2006, p.
106) entende que a capacitao deve fazer parte das iniciativas tursticas de forma
permanente, desde seu planejamento, implantao e operao, abrangendo desde
qualificaes de nvel bsico at formao acadmica.
Alguns exemplos de aes apresentadas no PNT, no sentido de melhora da
qualidade do servio turstico, so: o Programa Nacional de Qualificao
Profissional e Empresarial, que investiu no ano de 2006 R$ 15,3 milhes para
qualificar 46 mil profissionais, o Programa de Alimento Seguro no Turismo, que
qualificou 5.632 manipuladores de alimentos e atendeu 662 empresas, alm de
aes de certificao de profissionais de turismo de aventura e de sustentabilidade
de meios de hospedagem, garantindo no ano de 2006 o desenvolvimento de 19
normas brasileiras (BRASIL, 2007, p. 32).
Vemos, porm, que no texto do PNT a qualificao aparece mais
incisivamente buscando atender melhor aos turistas, sem que se perceba a
importncia da qualificao para melhorar as condies de renda e trabalho do
trabalhador, melhorando sua insero na relao capital-trabalho. Ou seja, tanto no
diagnstico, quanto depois ao tratar dos programas, a qualificao profissional, alm
da regulamentao do turismo, so tidas como importantes somente para a melhoria
da qualidade dos servios tursticos para o consumidor e consequente incremento
da competitividade do turismo, e no como necessria para a atenuao da
precarizao do trabalho desses profissionais, resolvendo um problema tpico do
turismo que a precariedade das condies de trabalho. A ideia de competitividade
do turismo, ainda, aparece com destaque, como nas atividades mercantis em geral,

117

ficando de fora aes do governo para garantir o desenvolvimento de projetos e

aes cooperativas.
Embora o PNT (BRASIL, 2007, p. 74) reconhea que os empregos do
turismo sejam marcados pela sazonalidade e a alta rotatividade nos postos de
trabalho, o que demanda um esforo adicional em termos de qualificao, clara
a priorizao dada qualificao profissional a fim de se garantir a qualidade dos
servios tursticos. Para se ter um exemplo, o prprio Programa de Qualificao
Profissional encontra-se vinculado ao Macroprograma 7 - Qualificao dos
Equipamentos e Servios Tursticos, cuja descrio dispe que:
A qualidade dos produtos tursticos est intrinsecamente associada
qualicao dos servios prestados. O padro de qualidade desejado deve
estar referenciado na satisfao dos consumidores e nos pressupostos do
turismo sustentvel, o que implica estabelecer uma poltica que estimule a
melhoria contnua da qualidade e segurana dos servios prestados
(BRASIL, 2007, p. 74).

Alm disso, o argumento de que a qualificao est mais diretamente ligada

garantia da qualidade dos servios tursticos ganha mais fora quando se analisa
as Metas para o turismo no perodo. A qualificao dos trabalhadores do setor
aparece como uma das condies necessrias para a concretizao da Meta 3
Estruturar 65 destinos tursticos com padro de qualidade internacional, a qual
pretendia que esses destinos estivessem estruturados e tivessem alcanado padro
modelar de qualidade dentro do perodo definido. Assim, s seria possvel alcanar
tal meta se, at o ano de 2010, 68.334 pessoas fossem qualificadas, alm de outras
condies necessrias, como a certificao de empreendimentos e profissionais. De
maneira oposta, no escopo da Meta 2 Criar 1,7 milho de novos empregos e
ocupaes meta que est explicitamente ligada incluso social pelo trabalho no
turismo -, no h nada que se relacione qualificao profissional desses
trabalhadores, assim como no h nada sobre a caracterizao da mo-de-obra,
como j mencionado. Isto , vemos que essa lacuna compromete substancialmente
o propsito de incluso social da meta, ao deix-la sem condicionalidades
importantes para a melhoria das condies de trabalho e renda do trabalhador no
turismo (BRASIL, 2007, p. 52; 50).
O atrelamento da criao de empregos no turismo qualificao profissional
na rea entendido pelo documento Turismo sustentvel e alvio da pobreza no

118

Brasil como investimentos no capital humano, os quais aparecem como

fundamentais para a constituio da base das polticas pblicas de desenvolvimento
includente pela atividade do turismo essas polticas includentes funcionariam como
vetor para produo dos ativos das populaes pobres. No documento, considera-se
que os investimentos em capital humano devem ter como objetivos: oferecer
capacitao profissional adequada populao de menor nvel de escolaridade;
estabelecer unidades educativas nos destinos, tanto para educao formal, como
para capacitao especfica; propiciar incluso digital da populao; e conscientizar
a populao, o governo e os turistas sobre o objetivo de desenvolvimento includente
no setor (BRASIL, 2005).
Embora os efeitos da flexibilizao do trabalho no turismo sejam, em grande
parte, atenuados com a qualificao profissional, vale ponderar que a dinmica do
mercado de trabalho no turismo sofre com uma varivel bastante especfica do
setor, que no suprimida pela qualificao. A qualificao certamente importante
para melhorar a condio do trabalhador e de sua insero no mercado de trabalho,
com maiores oportunidades e rendimento superior, mas no suprime a sazonalidade
turstica, que a maior responsvel pela alta rotatividade da mo-de-obra no
turismo, como mostrado. Assim, em razo de os fluxos tursticos serem
concentrados em determinados perodos do ano, e a qualificao no poder evitar a
demanda sazonal pelos empregos, restrita a perodos especficos, necessrio
discutir outras aes que minorem os efeitos drsticos da sazonalidade, alm de
buscar condies para a manuteno e estabilidade de um mnimo de empregos
permanentes mesmo em perodos de baixo fluxo turstico. Para Beni (1006, p. 105),
esses efeitos precisam ser atacados com criatividade de todas as formas possveis,
por meio da medio constante dos nveis de ociosidade dos meios mobilizados. No
PNT, duas rpidas passagens traduzem a necessidade de minorar os efeitos da
sazonalidade turstica, mas no do detalhes de como isso seria trabalhado no
perodo, quais sejam: na Mensagem Presencial, na qual se expe que a alegria de
conhecer ao vivo lugares [...] contribuir tambm para elevar as taxas de ocupao
da

rede

hoteleira

nacional,

alm

de

garantir

maior estabilidade aos

trabalhadores do setor de servios, mesmo fora da alta temporada (BRASIL, 2007,

p. 5); e, em seguida, na Mensagem da Ministra do Turismo, a qual sugere que o
lanamento de pacotes diferenciados com preos promocionais para que
aposentados, trabalhadores de baixa renda e estudantes possam comprar pacotes

119

tursticos uma medida, entre tantas outras, que tem profundo impacto no
aquecimento do mercado turstico na baixa estao (BRASIL, 2007, p. 7).
Alm das propostas apresentadas a fim de melhorar a condio do
trabalhador no setor do turismo, importante tambm reconhecer a necessidade da
produo dos ativos relacionados ao capital fsico, no que tange o incremento e
melhoria da infraestrutura pblica e privada. evidente que as obras de
infraestrutura pblica precisam ser inclusivas para a populao residente, e no
estarem merc dos interesses dos grandes complexos tursticos, nem se voltarem
apenas s regies de veraneio e s reas especficas de atrativos tursticos. Cruz
(2000, p. 150), ao discutir as polticas de megraprojetos tursticos na regio
nordestina, especificamente sobre as obras do PRODETUR, admite que tambm os
projetos de empreendimentos tursticos privados, viabilizados por polticas de
incentivo iniciativa privada, alm de gerar empregos, de algum modo, beneficiam
comunidades locais, como a infraestrutura bsica e a ampliao e melhoria de vias
de acesso que esto sendo levadas a cabo. claro que, para isso acontecer, os
projetos precisam ser bem conduzidos e vinculados a condies predeterminadas.
Assim passamos para outro assunto tratado no PNT, que tambm se
relaciona com a ideia de incluso social. O Plano dedica um item inteiro para
apresentar o Programa de Acelerao do Crescimento - PAC, destacando os
benefcios da infraestrutura social urbana (saneamento, eletrificao, habitao,
metrs, trens urbanos e infraestrutura hdrica) para residentes e turistas, em
particular nas localidades mais pobres, onde o dficit da mesma maior. A
infraestrutura bsica, embora sem fazer parte do PNT propriamente dito, poltica
geral da gesto federal do perodo. O Plano destaca que o PAC considera os
investimentos em obras de infra-estrutura instrumentos de universalizao dos
benefcios econmicos e sociais para todas as regies do Pas (BRASIL, 2007, p.
13), desse modo, entendemos que o Programa bastante significativo do ponto de
vista da democratizao das obras de infraestrutura logstica, energtica e social
urbana, pois as leva para regies historicamente negligenciadas do processo de
industrializao e urbanizao, concentrado na faixa litornea e, especificamente,
nas grandes capitais e isso pode, de fato, beneficiar turistas e residentes.
Contudo, o entendimento, relativamente novo no escopo das polticas
pblicas de turismo, de que a infraestrutura deve ter como pblico prioritrio os
prprios residentes dessas regies, especialmente no que se refere mobilidade e

120

acessibilidade, o que acabaria a beneficiar tambm os turistas, no citado no

Plano. As aes costumam ocorrer, historicamente, de forma inversa: em razo de
determinado evento, ou de determinada oferta turstica, as cidades embelezam-se
ou recebem grandes investimentos em infraestruturas pontuais, particularmente no
que tange o percurso de deslocamento dos turistas de suas hospedagens ao atrativo
turstico, ou especificamente no que se relaciona ao prprio atrativo. As
comunidades locais, nesse sentido, acabam por se beneficiar muito pouco da
infraestrutura que foi criada para, e to-somente, os turistas. Alguns objetivos do
Macroprograma 6 Infra-Estrutura Pblica, por exemplo, evidenciam a
intencionalidade de prover um ambiente fsico ideal para o desenvolvimento do
turismo e do acesso dos turistas, como se seguem: Garantir a qualidade e a
Sustentabilidade dos destinos tursticos, Facilitar o acesso de turistas [...] e
Garantir as condies adequadas para o desenvolvimento do turismo [...] (BRASIL,
2007, p. 72-73).
Sobre a infraestrutura, tanto no que se relaciona infraestrutura turstica e
de apoio ao turismo, como o que tange logstica de transportes, h que se
reconhecer que esse o nico tema das frentes do PNT que deixa explcita a
proposta de aes interministeriais, diferentemente da meta de gerao de
empregos, por exemplo, a qual no explicita essa necessidade. Esclarece-se que a
infraestrutura demanda uma articulao intersetorial da gesto federal, e tambm de
outras esferas do governo isso se evidencia particularmente no Programa de
Articulao Interministerial para Infra-Estrutura de Apoio ao Turismo, vinculado ao
Macroprograma 6 Infra-Estrutura Pblica. Especificamente, tratam-se dos
Ministrios: Cidades (saneamento ambiental), Transportes (sistema virio), Cultura,
Meio Ambiente, Integrao Nacional e Defesa, dentre outros. Mesmo valorizando a
importncia da inteno das aes intersetoriais, no sentido de potencializar a ao
do governo federal no que se refere qualificao de base das regies tursticas
(BRASIL, 2007, p. 73), vemos que no se descreve como os Ministrios e outras
esferas da administrao pblica devem se articular com as demandas do setor do
turismo; se por uma unio de agendas, ou simplesmente por uma troca de favores
institucionais entre esses agentes - isto , as demandas setoriais se particionariam
entre os agentes, que se responsabilizariam por aquilo que mais lhes cabe nas
divises institucionais.

121

De maneira bastante superficial, na descrio do Macroprograma 1

Planejamento e Gesto colocado que as aes de planejamento do Ministrio do
Turismo tambm devero estar articuladas com o Ministrio dos Transportes, das
Cidades, da Integrao Nacional, da Defesa, do Meio Ambiente, da Cultura, do
Desenvolvimento

Agrrio

da

Indstria

Comrcio.

No

contexto

do

Macroprograma 1 Planejamento e Gesto, observamos que a articulao

interministerial dada de forma bastante protocolar, de maneira que a apresentao
dos Ministrios na descrio desse Macroprograma busca somente referendar a
proposta de gesto descentralizada e participativa do PNT, como visto no item
anterior. Tanto isso verdadeiro que, nos objetivos do Macroprograma e no escopo
de seus Programas, a ideia das aes interministeriais no retomada, de forma a
deixar claro que a gesto descentralizada e participativa proposta pelo PNT no
extrapola os limites do prprio setor do turismo, quer seja nos ambientes interno ou
externo ao Ministrio do Turismo (BRASIL, 2007).
A questo da gesto descentralizada e participativa do turismo, embora no
seja especialmente nosso foco, interessante de ser destacada, pois d margem ao
planejamento e gesto do mesmo, atendendo aos interesses locais dos residentes,
o que um aspecto interessante para os municpios mais pobres, com necessidades
especficas. No diagnstico do turismo brasileiro nos ltimos anos, ressalta-se a
dimenso do universo de atores mobilizados em todas as regies brasileiras, por
meio das instituies representativas do turismo (BRASIL, 2007, p. 22). Apontamos,
assim, como importante resultado alcanado o da criao e funcionamento dos
Fruns e Conselhos nacionais e estaduais que podem e devem ser multiplicados e
estendidos para os municpios e localidades buscando dar voz aos excludos, ou aos
pior posicionados na esfera produtiva.
Destaca-se a conscincia de que a descentralizao e a gesto participativa
podem ter papel transformador ao longo do desenvolvimento do turismo, que
explicitada no item destinado a analisar a Gesto Descentralizada do Turismo.
Segundo o documento, o incentivo criao de conselhos municipais de turismo e
organizao em instncias de representao regional possibilita a criao de
ambientes de discusso e reflexo adequados s respectivas escalas territoriais,
complementando, assim, o sistema nacional de gesto do turismo (BRASIL, 2007,
p. 44). Ou seja, a gesto descentralizada do turismo exige que a instituio de

122

colegiados de turismo alcance, progressivamente, todas as regies brasileiras, em

diversas escalas, e todos os setores representativos do setor.
Vemos que, embora a criao desses fruns e conselhos seja um resultado
importante e necessrio para a descentralizao da tomada de decises no sentido
da promoo do turismo nacional, efetivamente, as comunidades locais parecem ser
esquecidas em todo o documento. Apenas h uma nica meno a essas, na
descrio do Macroprograma 4 Regionalizao do Turismo, que tem como um
dos objetivos: Potencializar os benefcios da atividade para as comunidades locais
(BRASIL, 2007, p. 68). Todavia, ainda estipulando como objetivo a potencializao
dos impactos positivos do desenvolvimento do turismo para a prpria comunidade,
no se descreve como se daria a participao dessas comunidades no processo de
gesto da atividade, nem como essas compartilhariam dos benefcios advindos do
turismo. A ausncia de aes que favorecem a incluso das comunidades locais,
tais como: capacitao em cooperativismo, assistncia tcnica em turismo e outras
produes associadas, ou a concesso de microcrditos, tambm pode ser
considerada uma falha significativa do PNT, o qual, embora assegure certos
pressupostos de incluso social, acaba negligenciando por completo as bases do
turismo local e repetindo o que Coriolano (2006, p. 47) j alertou: a populao
residente do ncleo receptor negada nas polticas, sequer considerada no
planejamento, nas decises, embora sendo elemento-chave do sistema turstico.
As comunidades locais so excludas inclusive da lista das entidades e
instituies que possuem assento no Conselho Nacional de Turismo (Anexo 1) o
qual, conforme visto no item anterior, um rgo colegiado que tem o objetivo de
assessorar o Ministro do Turismo e formado por representantes do governo
federal e dos diversos segmentos do turismo (BRASIL, 2007, p. 44). O CNT, a
propsito, tambm no conta com representao do Turismo de Base Comunitria e
do Turismo Solidrio, das associaes de populaes tradicionais, como
quilombolas, caiaras e ribeirinhos, e das associaes de artesos e pequenos
agricultores. Vemos que, das 71 entidades e instituies (nmero atualizado) que
formam o CNT, 37% so pblicas e 63% so privadas. Das privadas, a grande
maioria entidades que representam o empresariado do setor (agncias e
operadores de viagens, hotis, transportes, organizadores de eventos, etc.) e, das
restantes, as mais representativas so: 3 entidades de municpios ou estados, 2
servios do Sistema S, 1 associao de Turismo Social e, finalmente, 5 entidades de

123

profissionais, trabalhadores, bacharis em Turismo ou de cursos superiores em

Turismo e Hotelaria.
A discusso sobre a incluso social proposta pelo PNT, alm de suscitar o
debate sobre a insero das comunidades locais, se encaminha, naturalmente, para
a anlise das metas do Plano. Sobre essas, convm frisar que h uma relao de
interdependncia entre as mesmas, no destacada no texto do Plano. Isto , uma
meta estimula outra, que influencia uma terceira, e assim por diante. Por exemplo, a
estruturao de destinos tursticos de qualidade beneficiar o pas no somente
frente competitividade internacional, mas tambm contribuir para o aumento de
viagens domsticas no pas, as quais, por sua vez, demandaro novos empregos e
ocupaes para os servios tursticos e favorecero a gerao de rendas e divisas
pelo turismo para o pas. Esse processo tambm se d de forma inversa, de maneira
que, caso uma das metas no se efetive, toda a rede articulada das metas poder
se comprometer.
Dentro dessa relao de interdependncia, conseguimos visualizar que duas
das metas encontram-se como ponto central da proposta de incluso social
considerada no PNT. O foco no fortalecimento do mercado interno se d via
consumo das viagens tursticas, que remete Meta 1 Promover a realizao de
217 milhes de viagens no mercado interno, e via produo de servios tursticos,
que remete Meta 2 Criar 1,7 milho de novos empregos e ocupaes. As
demais, Meta 3 Estrutura 65 destinos tursticos com padro de qualidade
internacional e Meta 4 Gerar 7,7 bilhes de dlares em divisas, relacionam-se,
respectivamente, antes e depois dessas centrais ou seja, a estruturao dos
destinos contribui para o aumento de viagens no pas, que demanda novos
empregos e ocupaes no turismo, favorecendo, finalmente, a gerao de divisas
(BRASIL, 2007).
Em relao ao que mais nos interessa neste trabalho, nos dedicamos meta
considerada fundamental para o objetivo de incluso social pelo trabalho no turismo.
Referimo-nos Meta 2 - Criar 1,7 milho de novos empregos e ocupaes, que
possui como indicadores indiretos: nmero de estabelecimentos hoteleiros, pernoites
gerados em hotis, pousadas e resorts, investimentos privados em meios de
hospedagem programados e financiamento concedido para o setor privado; e como
condies necessrias, a promoo de um ambiente macroeconmico positivo para

124

os investimentos privados: taxa de crescimento do PIB, taxa de juros SELIC nominal

e inflao IPCA (BRASIL, 2007).
O indicador principal da Meta 2, 1,7 milho de novos empregos e
ocupaes, apresenta-se emblemtico no sentido de representar a inteno primeira
do PNT e, evidentemente, estipular a criao de um nmero x de empregos e
ocupaes apresenta-se adequado para avaliar a contribuio do setor ideia de
incluso social e tambm avaliar a contribuio efetiva do PNT para o fomento da
criao desses empregos e ocupaes. A gerao de empregos no setor, como
vimos, facilitada em razo das poucas exigncias de qualificao, bem como dos
baixos investimentos necessrios. Assim, de maneira abstrata, o indicador cumpre o
papel de congregar os segmentos do setor e articular os esforos necessrios para
alcan-lo, alm de traduzir as expectativas dos impactos positivos no
desenvolvimento do setor, resultantes da implementao do PNT (BRASIL, 2009, p.
306).
No entanto, segundo o documento Anlise de Consistncia das Metas do
PNT, que apresenta uma proposta de adequao dos indicadores utilizados para
descrio das metas do Plano, feita pelo IPEA, h certo equvoco do ponto de vista
quantitativo, pois o nmero apresentado no indicador oriundo de instrumento
inadequado para essa definio. Em primeiro lugar, com a metodologia utilizada, o
nmero acaba englobando pessoas ocupadas nas ACTs, sem distinguir as que
efetivamente prestam servios aos turistas, das que prestam servios aos
residentes. Em segundo lugar, o nmero superestimado, pois se aplicou a relao
1:3 para se definir o nmero de empregos informais, e da o total de empregos do
setor, elevando a importncia socioeconmica do turismo; e distorcido, pois no
pondera a evoluo da demanda turstica das ACTs para avaliar o crescimento
recente do setor, afetando o nmero de empregos gerados pelo turismo. Nesse
sentido, vale destacar que o IPEA, em parceria com o Ministrio do Turismo, j
desenvolve metodologia que d conta desses equvocos e avana no sentido de
caracterizao da mo-de-obra do setor, inserida no mbito do Sistema Integrado
de Informaes sobre o Mercado de Trabalho no Setor Turismo SIMT (BRASIL,
2009).
Observamos, ainda, que os empregos e ocupaes que seriam buscados,
no escopo da Meta 2 - Criar 1,7 milho de novos empregos e ocupaes, alm de
no estarem atrelados condicionalidade de qualificao profissional, como j

125

discutido, tambm no esto vinculados condicionalidade do aproveitamento da

populao local, de maneira a evitar transferncias de emprego, contratando nas
regies tursticas pessoas oriundas de regies mais desenvolvidas. Em particular no
que tange ao desenvolvimento regional, necessrio que se garanta que os
empregos no venham de fora, o que comum em grandes projetos, especialmente
em cargos de alta qualificao. Igualmente, a interiorizao do turismo e a
desconcentrao dos destinos so apresentadas como importantes e, de fato o so
para a incluso social e a melhor insero dos trabalhadores, sobretudo os mais
pobres e menos qualificados no processo de produo e na relao capital-trabalho,
em face de um contexto nacional que privilegia principalmente o litoral do pas e
poucos produtos do interior j consagrados; no obstante, os empregos e
ocupaes que seriam buscados, no escopo da Meta 2, no esto atrelados,
novamente, condicionalidade da criao de empregos nas regies remotas, de
maneira que a interiorizao do turismo e a desconcentrao dos destinos so
apresentadas apenas superficialmente no Plano, no dando detalhes de como isso
seria realizado.
Todos os indicadores indiretos da Meta 2 referem-se ideia de que a
construo e ampliao dos empreendimentos tursticos privados propiciam
necessariamente a gerao de empregos, particularmente nos meios de
hospedagem, assim como o aumento de pernoites gerados nesses locais tambm
propiciaria. Segundo dados do Ministrio do Turismo (BRASIL, 2013), a participao
dos restaurantes nos empregos no setor do turismo de 56%, seguido dos
transportes terrestres, que de 18%, e, finalmente, os de hospedagem, que de
14%. Assim, embora os meios de hospedagem apaream em terceiro lugar no
ranking das atividades de turismo que mais empregam relativamente, os indicadores
indiretos parecem adequados, pois indicam que essas atividades, particularmente os
estabelecimentos hoteleiros, contribuem para a gerao de empregos e ocupaes
no setor; todavia, apontamos que os indicadores indiretos deveriam tambm
envolver outras atividades, especialmente essas que demonstram ter maior
participao na gerao dos empregos do setor, quais sejam: restaurantes e
transportes terrestres.
J entre os Macroprogramas, podemos verificar que apenas um se procura
explicitamente em acomodar ou inserir excludos nos processos de produo
turstica, referimo-nos ao Macroprograma 4 - Regionalizao do Turismo, que foi

126

considerado macroprograma central para o processo de implantao da proposta de

desenvolvimento do turismo baseado na regionalizao do territrio. Essa
preocupao aparece especificamente nos objetivos: Promover o desenvolvimento
e a desconcentrao da atividade turstica; Fomentar a produo associada ao
turismo, agregando valor oferta turstica e potencializando a competitividade dos
produtos tursticos; Potencializar os benefcios do turismo para as comunidades
locais; Integrar e dinamizar os arranjos produtivos do turismo; e Dinamizar as
economias regionais (BRASIL, 2007, p. 68).
Alm disso, em todos os quatro programas vinculados ao Macroprograma
4 pode-se observar a preocupao com os interesse locais dos residentes, o que se
mostra interessante para a ideia de incluso social. O Programa de Planejamento e
Gesto da Regionalizao, por exemplo, dispe que sua efetiva atuao se d por
meio da institucionalizao de instncias de governana regionais, junto da
formao de redes, as quais costumam ser iniciativas importantes para a insero
da populao nos processos decisrios do turismo. Inseridas no escopo do
Programa de Estruturao dos Segmentos Tursticos, tambm, esto as aes de
roteirizao turstica, as quais propem a construo de roteiros baseados na
promoo da integrao, cooperao e comprometimentos entre os atores locais. J
o Programa de Estruturao da Produo Associada ao Turismo tem como objetivo
explcito a identificao de produtos associados ao turismo como forma de
agregao de valor e incluso social por meio da gerao de trabalho e renda. E,
por fim, o Programa de Apoio ao Desenvolvimento Regional do Turismo, o qual,
tambm em seu objetivo, dispe sobre a necessidade de promover e financiar
projetos tursticos que busquem melhorar a qualidade de vida da populao local
(BRASIL, 2007, p. 68-69).
Embora a proposta de incluso social tenha sido promissora no tocante do
Macroprograma 4 Regionalizao do Turismo, importante se atentar que,
pragmaticamente, o PNT no explicita certas aes que garantiriam a guinada
inicial das classes mais pobres no sentido de buscar o turismo como meio de
sobrevivncia. V-se que, por exemplo, no h qualquer meno ao microcrdito e
ao crdito para as micro, pequenas e mdias empresas no turismo, ou aos
programas de reduo de pobreza maiores empreendidos no pas, apresentados no
Captulo 2. As polticas de desenvolvimento do turismo com foco na incluso social
deveriam articular-se estreitamente com os demais programas de desenvolvimento

127

social para potencializar as oportunidades de desenvolvimento local e regional em

reas pouco desenvolvidas.
De fato, o sucesso inicial do turismo em localidades pouco desenvolvidas
costuma ficar muito vulnervel aos movimentos sazonais de visitantes, e isso
desestimula e inviabiliza a produo em outros setores da localidade, seja por falta
de recursos iniciais, seja por ausncia de demanda dos servios tursticos em baixa
temporada. Nesse sentido, os programas de transferncia de renda, aliados aos
programas de microcrdito e de qualificao dos empreendimentos tursticos, podem
favorecer o desenvolvimento articulado da economia local (produtos agrcolas e
artesanais vendidos para pousadas, bares e restaurantes; manifestaes culturais
que so utilizadas como atrativos, etc.) e estimular a formao de novos pequenos
empresrios e trabalhadores no setor do turismo.
A esse respeito, as simulaes realizadas com o modelo de equilbrio geral
computvel para estimar efeitos de choques positivos sobre a demanda interna de
turismo, feitas por Takasago; Mollo (2008), apresentam resultados interessantes. A
partir da anlise do cruzamento das simulaes sobre o aumento da demanda de
turismo com trs diferentes cenrios quais sejam: transferncias governamentais
via bens pblicos consumidos por todos; transferncias governamentais distribudas
entre as famlias na proporo da distribuio anterior das rendas; e transferncias
governamentais apenas para a faixa de renda mais baixa -, foi possvel inferir que o
simples aumento da demanda de turismo no gera necessariamente impactos
positivos sobre a reduo da pobreza e da desigualdade. Diferentemente, quando
houve choque positivo sobre a demanda interna, aliado ao aumento das
transferncias de renda do governo para as famlias mais pobres, portanto, com
ao mais discricionria do Estado, houve mais significativa reduo da
concentrao de renda e pobreza. Assim, conclui-se que, para que haja
desenvolvimento do turismo de maneira inclusiva, esse no pode ficar merc das
regras do mercado, ao contrrio, esses ganhos dependem sempre mais de um
papel ativo e discricionrio do Estado no setor, tendo em vista a dificuldade das
classes mais pobres se integrarem aos mercados e se beneficiarem da sua lgica de
funcionamento (TAKASAGO; MOLLO, 2008, p. 326).
H, portanto, uma grave e injustificvel falha no PNT: a abordagem do
turismo como setor poltico e econmico isolado e autossuficiente. O turismo se
apresenta como um setor desarticulado em relao aos demais setores polticos e

128

econmicos, de maneira que a bandeira da incluso faz-se insuficientemente

relacionada aos outros setores como deveria ser. No que se relaciona s polticas de
redistribuio de renda, consideradas o carro-chefe da gesto federal do perodo,
nem mesmo na descrio do contexto nacional elas so contempladas, que dir nas
Metas e Macroprogramas para o turismo do PNT no quadrinio. Ainda que as
metas e os macroprogramas e programas do Plano Nacional de Turismo devam ser
entendidos [...] como parte do Programa de Acelerao do Crescimento (BRASIL,
2007, p. 13), j que o turismo considerado um multiplicador do crescimento,
sempre acima dos ndices mdios de crescimento econmico (BRASIL, 2007, p.
15), especificamente em termos de incluso social, no se descreve como se daria a
intersetorialidade na aplicao da Meta 2 Criar 1,7 milho de novos empregos e
ocupaes com o Ministrio do Emprego e/ou o Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome, por exemplo.
Inclusive, se pensarmos na prioridade governamental do perodo, que
explicitamente est ligada ideia de incluso social, a criao de empregos deveria
ser justamente o desafio que une todos os Ministrios e segmentos do governo
federal - alm dos estados e municpios, que tambm deveriam contribuir na oferta
de crditos, na qualificao profissional e na infraestrutura bsica. Assim, apresentar
o turismo em um plano isolado, que no impacta e nem impactado por outros
setores polticos e econmicos, de duas, uma: ou pretendeu-se superestim-lo, no
sentido de que ele sozinho daria conta da criao de empregos e do alvio pobreza
de milhes de brasileiros; ou subestim-lo, no sentido de que as contribuies
advindas de seu desenvolvimento, a exemplo da criao dos empregos, so
irrisrias para consider-las nos resultados do objetivo geral da gesto
governamental do perodo. importante frisar que as polticas pblicas de turismo
enquadram-se no mbito setorial e, por isso, embora possuam objetivos especficos
do setor, outros objetivos maiores, como o da incluso social, deveriam transcender
os limites funcionais dessa setorizao. Alm disso, tambm para cumprir seus
objetivos setoriais, a poltica pblica de turismo deve estar articulada com outras
polticas setoriais e [deve ser] entendida como uma pequena parte de um imenso
jogo de relaes (CRUZ, 2000, p. 61).
O entendimento sobre o isolamento poltico do turismo passa por outra
discusso j feita por Sansolo; Cruz (2003, p. 2), para quem a implantao do
Ministrio do Turismo, no ano de 2003, paradoxal no que tange ao sentido e

129

importncia que tem o turismo para este governo. Isso , a implantao se

apresentou como uma faca de dois gumes: se, por um lado, o turismo
ineditamente elevado a uma categoria especfica, apontando a valorizao do
turismo por aquela gesto governamental; por outro, o setor acabou se distanciando
da oportunidade de atuar transversalmente em diversos ministrios, a fim de, entre
outras coisas, favorecer a prpria prioridade governamental do perodo, mas,
principalmente, ser considerado atividade econmica relevante por outras polticas
pblicas, como as sociais, de transportes e de trabalho, e que no passvel de
tratamento por apenas um organismo governamental.
J sobre a questo do isolamento econmico do turismo, essa entendida
por Krippendorf (2009, p. 162) como sendo o mal da monocultura turstica, que
igualmente perigosa como qualquer monocultura. Para o autor, fundamental que
no se promova e intensifique o turismo como um fim em si mesmo ou uma tbua de
salvao e que, portanto, preciso estimular uma estrutura econmica diversificada
nas regies tursticas, com perspectivas perenes e no prejudiciais regio, ou, ao
menos, a promoo de atividades combinadas com o turismo. Ainda, deve-se fazer
todo o possvel para preservar os empregos no tursticos que ainda existem, de
maneira a contrabalancear o desenvolvimento galopante do turismo em algumas
regies, onde no houve um planejamento adequado do desenvolvimento da
atividade, nem o estmulo de outros setores econmicos, como a agricultura,
silvicultura e pequena indstria, com a mesma importncia que dada ao turismo.
Nesse ponto, vale destacar a existncia do Programa de Estruturao da Produo
Associada ao Turismo, vinculado ao Macroprograma 4 Regionalizao do
Turismo, que tem por objetivo identificar os produtos com potencial de associao
ao turismo, como artesanais, industriais, comerciais e de servios, de maneira a
ampliar e diversificar a oferta turstica, mostrando-se importante para a dinamizao
econmica das comunidades locais, com a gerao de renda e trabalho e com a
distribuio dos benefcios (BRASIL, 2007, p. 69, 27).
A abordagem do turismo como setor poltico e econmico isolado e
autossuficiente ocasiona, no limite, sua redeno setorial, marcada pela ausncia de
parentescos com outros setores, e de paternidade que assuma determinadas
responsabilidades e sua tutela. Quando so levantados os principais desafios para o
desenvolvimento do turismo no PNT, por exemplo, possvel notar que no so
estipulados qual ou quais agentes so responsveis pelo enfretamento desses

130

desafios para o turismo, deixando apenas no ar os desafios que o ente turismo

deve superar. O que se pode inferir que os desafios em relao incluso social e
ao

desenvolvimento

socioeconmico

no

pas

parecem

se

encontrar,

equivocadamente, num plano mais utpico, o que poderia justificar essa ausncia de
atores. Evidentemente que a prpria descrio dos desafios mais prticos e pontuais
como: ampliar a descentralizao e interiorizao dos roteiros tursticos, adequar a
capacidade

dos

agentes

de

fomento

em

atender

micro

pequenos

empreendimentos e garantir a integrao, articulao e normatizao das aes de

qualificao profissional para o turismo (BRASIL, 2007, p. 39-40) aponta, quase
que didaticamente, para a definio de responsveis por encabear a resoluo
desses desafios. Todavia, como vimos no captulo 1, a ao do Estado deve ser
explcita, coerente e discricionria, de maneira a compensar a tendncia do sistema
capitalista de excluso social e, assim, as aes no sentido de propiciar incluso
social deveriam aparecer mais detalhadamente ao longo no Plano.
A ausncia da estipulao de responsveis para os desafios do turismo
nacional revela outro fenmeno, qual seja a estreita relao entre polticas pblicas
e iniciativa privada, ou a antiga relao entre desenvolvimento do turismo e iniciativa
privada. O prprio PNT, em algumas passagens, declara que: A atividade turstica
executada, fundamentalmente, pela iniciativa privada e envolve um amplo leque de
oportunidades para o desenvolvimento da oferta de servios (BRASIL, 2007, p. 70),
no sentido de justificar a existncia do Macroprograma 5 Fomento Iniciativa
Privada, cujo principal objetivo o de propiciar um ambiente favorvel para a
atrao de investimentos privados e o financiamento de projetos tursticos. Tambm
na descrio do Programa de Estruturao de Segmentos Tursticos, vinculado ao
Macroprograma 4 Regionalizao do Turismo, dispe-se que a elaborao e
estruturao de roteiros tursticos, inseridas no bojo da regionalizao do turismo e
da segmentao da oferta turstica, so de responsabilidade da iniciativa privada e
o programa tem o papel de indutor desse processo (BRASIL, 2007, p. 68).
Historicamente, como visto no captulo 3, coube ao empresariado no
somente a execuo da atividade turstica, como tambm a responsabilidade por
estar frente do desenvolvimento do turismo no pas, fazendo as vezes das polticas
pblicas. Ainda, em termos de execuo, poucas e breves foram as iniciativas de
promover o turismo por meio de empresas estatais (os casos mais significativos
foram as Companhias Areas, como a antiga Varig), e tambm no houve casos

131

conhecidos de estatizao de alguma empresa do setor, o que nos faz reconhecer

que a iniciativa privada foi e a principal responsvel por executar a atividade
turstica no pas, desde o princpio de sua mercantilizao, at o momento presente.
Observamos, no obstante, que essa execuo deve ser regulada pelo Estado,
visando se opor tendncia concentradora de benefcios que inerente lgica
competitiva dos mercados.
Entendemos, assim, que a corrente ideolgica que se fundamenta o PNT
reflexo do que ocorre com as demais polticas pblicas do perodo, ou seja, assim
como aponta Sallum Jr. (2003), a gesto federal do quadrinio mostrou-se
sintonizada s ideias liberal-desenvolvimentistas, sem haver uma ruptura drstica
com as polticas sociais e econmicas do perodo anterior. Ento, aplicando a esta
anlise, significa dizer que: se de um lado, o Plano visa propiciar igualdade social,
por meio da incluso de brasileiros no mercado de trabalho do turismo e no
consumo de servios tursticos; de outro, o PNT busca estimular o desenvolvimento
privado, a partir do fomento iniciativa privada do setor turstico, permanecendo a
tnica da gesto federal anterior.
Vemos que a ntima relao do desenvolvimento do turismo com a iniciativa
privada tambm revela outra questo pertinente: a ausncia ou a baixa
representatividade da academia na elaborao das polticas pblicas do setor. Como
vimos acima, em relao composio do Conselho Nacional de Turismo, a maioria
macia das entidades que formam o CNT est ligada aos segmentos do
empresariado do turismo confirmando e reproduzindo a histrica protagonizao
do mercado da conduo do desenvolvimento do setor. Urge a necessidade de uma
mais profunda e perene relao entre as pesquisas acadmicas e o processo de
implantao das polticas pblicas, que se inicia na elaborao das polticas pblicas
e se estende at o monitoramento e avaliao dos resultados dessas polticas,
medida que a academia j dispe de tecnologias, mecanismos e instrumentos que
do conta dessas etapas de implantao.
Na contramo do poderio econmico de uma iniciativa privada pujante do
turismo, que envolve desde grandes companhias areas a megaempreendimentos
hoteleiros, junto de uma realidade na qual a prtica do turismo ainda restrita a uma
populao de alto poder aquisitivo, possvel verificar que determinadas formas
alternativas

da

atividade,

como

Turismo

Social,

vm

ganhando

certo

reconhecimento na academia e no mercado do turismo nos ltimos anos. Essa

132

forma alternativa voltada populao pobre e de classe mdia baixa, e busca

romper com as amarras restritivas e exclusivas da mercantilizao das viagens
tursticas, ao incluir socialmente os trabalhadores e suas famlias via consumo do
turismo. A abordagem clssica do Turismo Social refere-se quela das colnias de
frias e clubes aquticos de associaes, de entidades de classe, ou de empresas,
que buscam promover lazer, esportes e turismo, a preos baixos, ou at gratuitos,
para os trabalhadores associados dos setores da indstria e comrcio o caso do
Programa de Turismo Social promovido pelo Servio Social do Comrcio SESC,
desde 1948 -, por isso, em algumas leituras da rea, utilizam-se as nomenclaturas:
turismo operrio, turismo socializado, turismo dos assalariados, dentre outros citados
por Almeida (2005).
Mais recentemente, contudo, passou-se atribuir prtica do Turismo Social
um Direito fundamental dos cidados - o Cdigo Mundial de tica do Turismo dispe
que o turismo social, sobretudo o turismo associativo, que permite o acesso da
maioria dos cidados ao lazer, s viagens e s frias, dever ser desenvolvido com
o apoio das autoridades pblicas (OMT, 1999, p. 7) e, alm disso, passou-se a
entender o Turismo Social, genericamente, como a modalidade do turismo propcia
para a promoo de incluso social, medida que poderia ser praticada por todas
as classes sociais, a preos mdicos, sem estar atrelada necessariamente a
entidades da sociedade civil. o que passou a ser defendido pela principal entidade
internacional do setor, a Bureau International de Tourisme Social - BITS, como
sendo o turismo para todos, ou turismo do bem-estar social.
Embora possam ser verificadas diversas vises sobre o conceito e prtica do
Turismo Social, parece unnime a questo da necessidade de uma funo social,
econmica e poltica para sua prtica. Almeida (2005, p. 347) prope que ele seja
assim definido:
turismo social aquele fomentado sociopoliticamente pelo Estado e
organizado por entidades da sociedade civil (assistenciais, profissionais ou
outras) com objetivos claramente definidos de recuperao psicofsica e de
ascenso sociocultural dos indivduos, de acordo com os preceitos de
sustentabilidade, que devem estender-se s localidades visitadas.

A definio do autor conduz o debate para a anlise do papel do Estado

enquanto principal agente de fomento do setor - alguns autores defendem, inclusive,
a necessidade da garantia de subsdios e subvenes pblicas para a implantao

133

do Turismo Social. Para Almeida (2005), mais do que explicitar financiamentos

pblicos para esse fim, necessrio criar mecanismos que favoream a incluso do
maior nmero possvel de pessoas nas viagens tursticas, quer seja por parte da
iniciativa privada, especialmente das pequenas organizaes, ou por parte do setor
pblico. As propostas de aes que atenuem os efeitos da sazonalidade turstica
podem, alm de aliviar a precariedade do trabalho no setor, como j mencionado,
favorecer o processo de incluso social da classe trabalhadora nas viagens
tursticas em perodos de baixa temporada, por exemplo. O melhor aproveitamento
desses espaos e equipamentos tursticos, durante todo o ano, pode resultar em
benefcios para esses novos consumidores do turismo, at ento excludos desse
tipo de consumo, que utilizaro da oferta turstica a preos acessveis.
No obstante, mesmo considerando a importncia dessa forma alternativa, o
Turismo Social citado somente em trs passagens do PNT, quais sejam: No
Programa de Estruturao dos Segmentos Tursticos, inserido no Macroprograma
4 Regionalizao do Turismo, que descreve que o Turismo Social deve se inserir
transversalmente no processo de segmentao da oferta turstica, como uma forma
inclusiva de conduzir e praticar a atividade turstica com vistas melhor distribuio
de benefcios (BRASIL, 2007, p. 68). Depois, no rodap, citando o documento
Segmentao do Turismo - Marcos Conceituais27, quando apresenta o conceito
dessa forma de turismo: Turismo Social a forma de conduzir e praticar a atividade
turstica promovendo a igualdade de oportunidades, a eqidade, a solidariedade e o
exerccio da cidadania na perspectiva da incluso (BRASIL, 2007, p. 68). Por fim,
no Programa de Apoio Comercializao Nacional, inserido no Macroprograma 8
Promoo e Apoio Comercializao, que tem como um dos focos:
o incentivo ao desenvolvimento e implementao de projetos e solues
criativas que busquem a reduo de preos de produtos tursticos de
qualidade para o pblico nal, aumentando o nmero de viajantes e a
ocupao hoteleira e dos demais servios tursticos, com projetos como o
Vai Brasil, propiciando a incluso de novos grupos de consumidores de
turismo, particularmente os jovens, trabalhadores e idosos, fortalecendo o
turismo social no Brasil (BRASIL, 2007, p. 78).

Ora, se o Turismo Social reconhecido como importante para a

democratizao das viagens tursticas, e incluso social dos trabalhadores via
27

O documento dos Marcos Conceituais dos Segmentos Tursticos foi produzido pelo Ministrio do
Turismo com o objetivo de definir determinados conceitos-chaves na segmentao da oferta turstica.

134

consumo das viagens tursticas, porque ele merece to pouco destaque no PNT?
Vale dizer que, quando o turismo pensado como porta de sada da pobreza, no
apenas deve se enfocar o lado de gerao de renda e de emprego, j discutido
anteriormente, mas tambm a ideia de que o turismo feito por pessoas de renda
mais baixa empregadas no turismo permite, via educao e efeito demonstrao,
melhora qualitativa nos servios a serem prestados nos seus prprios pequenos
negcios. Assim, h ganho pessoal, com a experincia como turistas de lazer, e
profissional, com o aprendizado do que viram a ser aplicado na atividade produtiva
na volta. O chamado efeito demonstrao comumente trabalhado nas discusses
sobre desenvolvimento endgeno, pois considerado fundamental no somente
para qualificao, mas tambm para auto reconhecimento dos que trabalham na
atividade e de sua valorizao, tanto cultural como socialmente no turismo, esse
efeito pode funcionar em forma de redes de colaborao regional, no qual turistas de
regies prximas preencham como visitantes os perodos de baixa estao, fazendo
com que os prprios trabalhadores dos servios tursticos possam se beneficiar
como visitantes de outras localidades prximas.
De fato, em diversas passagens, o PNT reitera a prioridade da incluso
social via produo e via consumo, porm, em ambos os casos, o Plano no
explicita como isso se faria possvel efetivamente. Faz-se necessrio, nesse sentido,
ponderar o discurso de incluso social fundamentado no PNT, medida que o
mesmo se demonstra falacioso em diversos e relevantes aspectos, que buscamos
demonstrar nessa anlise. Lembramos que a incluso social pautada na gerao de
empregos pelo turismo, ainda que esses carreguem caractersticas de precarizao,
deve oportunizar a sada da pobreza de muitos trabalhadores, valendo-se da
facilidade do setor na gerao de empregos, em funo das poucas exigncias de
qualificao, bem como dos baixos investimentos em capital e da alta necessidade
de mo-de-obra.
Certamente que uma poltica pblica de turismo no dever fazer as vezes
de uma poltica econmica, social, ou de educao, no sentido de buscar erradicar a
extrema pobreza, mas precisa estar articulada a essas, como tambm convergindo
para a prioridade governamental do perodo. Assim, enquanto uma poltica setorial,
entendemos que a poltica pblica de turismo deveria ser guiada pela inteno de
desenvolvimento do turismo, mas atentando-se aos objetivos maiores de incluso
social e alvio pobreza. Finalmente, observamos que, embora tenhamos

135

apresentado certas inconsistncias no PNT, necessrio reconhecer que muitos

foram os avanos do Plano, especialmente por dar incio a um novo ciclo de polticas
pblicas de turismo, cujo entendimento fundamental de que o fortalecimento do
turismo nacional passa, necessariamente, pela incluso social pautada na gerao
de empregos.

***

136

137

CONSIDERAES FINAIS

O principal objetivo desse trabalho foi estudar o papel indutor das Polticas
Pblicas de Turismo para o alvio da pobreza por meio da gerao de emprego, a
partir da anlise crtica do Plano Nacional de Turismo 2007/2010. O principal
interesse dessa pesquisa se deu, portanto, em investigar qual vem sendo o papel do
Estado no tocante ao alvio pobreza, quando se trata do contedo da principal
Poltica Nacional de Turismo do perodo analisado, cujo foco explicitamente ligado
ideia de incluso social pelo turismo.
Vimos, primeiramente, a respeito do papel do Estado, que possvel pensar
em polticas pblicas atentas mediao da gesto da fora de trabalho nas
relaes produtivas do capitalismo, pressupondo melhoras na situao do
trabalhador na relao capital-trabalho, especialmente no que se referem
atenuao dos processos de explorao tendentes no mbito do capitalismo,
apresentados em particular na forma de desemprego e precarizao do emprego.
Ainda que o Estado possua uma natureza classista, cuja explicao est nos
prprios fundamentos do capitalismo, ele tem importante funo de coeso da
sociedade, medida que relativamente autnomo diante da classe hegemnica,
alm de manifestamente no exercer relaes de explorao, explicando, portanto,
a possibilidade de se pensar polticas pblicas atentas classe dominada. Com
esse entendimento, as polticas pblicas funcionam como importantes instrumentos
para a resoluo de questes sociais, no sentido de transformao social da classe
trabalhadora.
Vimos, em seguida, que a pobreza gerada e potencializada pela
desigualdade econmica e pela varivel desemprego, que so inerentes lgica
capitalista. Isso porque, a busca pelo aumento da mais-valia relativa, que se d pelo
desenvolvimento tecnolgico e pela organizao flexvel do trabalho, no sentido de
garantir o aumento da produtividade do trabalho, poupadora de mo-de-obra,
produzindo um desemprego do tipo estrutural. No pas, a pobreza se agrava ainda
mais em razo da altssima desigualdade de renda, que explicada em grande
parte pela educao e pela insero ocupacional, seguidos dos fatores gnero,
posse de ativos, raa, regio, entre outros, mas tambm explicada pela profunda

138

rigidez da mobilidade social brasileira, a qual pressupe que a origem social e o

meio social mantm a situao socioeconmica possuda pelas geraes anteriores.
Vimos, ainda, que o simples crescimento da economia do pas no garante a
erradicao da pobreza, de maneira que preciso garantir que os benefcios
trazidos com esse crescimento sejam acessados por todos, inclusive pelos mais
pobres; infere-se da a necessidade de polticas redistributivas, focadas na
transferncia de renda, j que dificilmente seria possvel erradicar a pobreza dentro
de um prazo tolervel sem a utilizao de programas desse tipo. Assim, a queda
recente da desigualdade de renda no pas, que se inicia em 1993, mas tem seu
destaque do ano de 2001 a 2009, atribuda reduo da desigualdade de renda
entre grupos educacionais distintos; aproximao da renda das famlias
localizadas em reas rurais e urbanas; e principalmente melhora da cobertura e da
eficincia dos programas de transferncia de renda e ao aumento do salrio mnimo,
que impactam positiva e imediatamente sobre a reduo da pobreza no pas. Alm
disso, lembramos que o Programa Bolsa Famlia, carro-chefe do governo federal do
perodo estudado, alm de favorecer o alvio pobreza em curto prazo, tambm
prev aes complementares no sentido de incluso produtiva, o que se mostrou
interessante para nosso estudo, j que se aproxima da ideia de incluso social pela
gerao de emprego.
Em relao ao nosso objeto, vimos que o turismo uma atividade
econmica, vinculada ao setor tercirio da economia, que abrange variados setores
de produo, e possui grande potencial de gerao de divisas e rendas e emprego
para a localidade que o desenvolve. A apresentao de sua histria social,
fundamentada no entendimento de que a profunda e progressiva mercantilizao da
sociedade capitalista tambm captou o deslocamento organizado de pessoas pelo
territrio, mostrou-se importante para a justificativa de tratar, do ponto de vista
econmico, o turismo como todo gasto de recursos realizado pelo turista para e
durante a sua viagem, uma vez que o aumento do tempo livre, o qual significa a
reduo ou restrio explorao dos trabalhadores, no reduziu a busca de lucro,
que se desenvolve na direo a mercantilizao e comercializao dos servios
tursticos. Todavia, historicamente, esse entendimento pouco esteve associado
poltica pblica de turismo, a qual, de maneira generalizada, sempre foi limitada
descrio de como se daria o aconselhvel ordenamento da atividade. Nesse
sentido, apresentamos uma nova perspectiva para a poltica pblica de turismo, a

139

qual, embora setorial, tambm pode favorecer o processo de mediao da pobreza

atravs da insero social, especialmente no que se relaciona incluso por meio
de um emprego. No turismo, a incluso social proposta pelas polticas pblicas se
daria em especial atravs da gerao de postos de trabalho, valendo-se da
importncia estratgica do setor em requerer muita mo-de-obra, de forma a
melhorar a situao dos trabalhadores no capitalismo ao inclu-los no sistema
produtivo.
Com o ltimo objetivo de investigar os aspectos abrangidos e priorizados
pelo Plano Nacional de Turismo 2007/2010, no tocante da temtica de incluso
social, vimos que o PNT se apresenta como instrumento de incluso, pela via da
produo - atravs da criao de novos empregos e ocupaes - e pela via do
consumo - atravs do aumento e da criao de novos consumidores das viagens
tursticas domsticas, especialmente os trabalhadores de renda mais baixa, no
sentido do fortalecimento do mercado interno e a ampliao do lazer dos mesmos. O
PNT, principal poltica pblica de turismo do perodo, fruto de um processo
participativo, elaborado por diversos setores do turismo nacional, e congrega
diversas questes e demandas do setor turstico relacionadas proposta de
incluso social, desde a democratizao do acesso aos servios tursticos at a
reduo das desigualdades sociais do pas, que podem ser verificadas nos
objetivos, metas e macroprogramas, esses utilizados como instrumentos para guiar
a ao do Ministrio no quadrinio.
Logo, ao apresentar explicitamente o objetivo de incluso social, o PNT
reconhece a importncia do turismo para a gerao de empregos e consequente
alvio pobreza, sendo ferramenta relevante, at mesmo, para alcanar os
Objetivos de Desenvolvimento do Milnio. Os principais avanos do PNT, alm da
considerao e proposio do turismo como indutor de incluso social, esto
relacionados particularmente proposta de gesto descentralizada do setor, que
tem como importante resultado a instituio de espaos participativos como os
fruns e conselhos em diversas instncias e esferas de poder, alm da instituio do
Ministrio do Turismo, a partir dos quais foi possvel a prpria construo do Plano
Nacional de Turismo analisado. Igualmente, a proposta de gesto descentralizada
possibilitou tambm a construo de um programa pautado no desenvolvimento do
turismo baseado na regionalizao do territrio, o caso do Macroprograma da

140

Regionalizao do Turismo, cujos Programas esto explicitamente ligados

incluso social possibilitada nas bases do desenvolvimento turstico.
Embora o Plano defenda que a incluso social se obtm principalmente pela
gerao de empregos, de acordo com o que advogamos neste trabalho, o PNT peca
por no argumentar a esse respeito, bem como por no detalhar como a criao de
novos empregos e ocupaes seria realizada; ou seja, tanto nas metas, mas
principalmente nos macroprogramas, h a ausncia de um plano de implantao
adequado

sistemtico

dos

objetivos

almejados.

Especificamente

nos

macroprogramas, isso fica mais evidente, pois, com exceo ao Macroprograma de

Regionalizao do Turismo, todos parecem no ter incorporado a prioridade de
incluso social proposta no Plano. Somado a isso, vimos que no se define
exatamente o perfil e as caractersticas dos empregos que seriam mirados no
tocante da meta de criao de novos empregos, alm disso, apontamos que
diversas lacunas esto associadas a essa meta, como: no h atrelamento
condicionalidade de qualificao profissional, que favoreceria o alvio precariedade
dos trabalhados do setor; no h atrelamento condicionalidade do aproveitamento
da populao local, que impediria as transferncias de emprego e consequente
vazamento de renda; e, finalmente, no h atrelamento condicionalidade da
criao de empregos nas regies remotas, o que garantiria que esses empregos
estivessem relacionados proposta de interiorizao do turismo e desconcentrao
dos destinos. Ainda, mostramos que o indicador principal da meta de criao de
novos empregos est superestimado, conforme anlise do IPEA, e tambm o
mesmo mostra no considerar fatores macroeconmicos, os quais esto fora da
alada de controle do setor do turismo.
Tambm mostramos que a mais grave falha do PNT a de desconsiderar a
necessidade da intersetorialidade poltica e econmica do setor para que se alcance
os objetivo comuns de incluso social e combate pobreza. evidente que a
proposta de incluso social demanda a articulao de diversos setores, que se
complementam a fim de maximizar os retornos esperados de redistribuio de
renda. Alm de se mostrar ineficaz do ponto de vista do planejamento e oramento,
uma poltica pblica setorial que no reconhece a importncia dessas inter-relaes
est fadada a nunca alcanar completamente suas metas, pois acaba esbarrando
em seus prprios limites de poder, de conhecimento e de influncia. Alm disso,
tendo em vista a prioridade governamental de incluso social, a criao de novos

141

empregos e ocupaes deveria ser justamente o desafio que une todos os

Ministrios e segmentos do governo federal, portanto, a bandeira da incluso social
proposta pelo PNT faz-se insuficientemente relacionada aos outros setores como
deveria ser.
Vale dizer que as anlises trazidas nessa ltima parte da Dissertao se
voltam, invariavelmente, para as discusses tericas deste trabalho sobre o papel do
Estado e o alvio pobreza. Ento, possvel traar novas concluses para nossas
anlises, a partir da retomada do marco terico apresentado, e do debate suscitado
pelo PNT 2007/2010, particularmente ao que se refere incluso social por meio de
emprego. Assim, numa abordagem dialtica, as anlises no findam em si mesmas,
medida que so engendradas, fortalecidas e se encaminham novamente para a
teoria. Nesse sentido, a seguir, faremos breves concluses guiadas por dois
questionamentos, cujos conceitos-chave sustentam a viga mestra desta Dissertao,
quais sejam: Estado e Pobreza.

Em face do que foi discutido sobre o Papel do Estado, como pode se

analisar o Estado apresentado no PNT?
Tendo em vista do que foi analisado, podemos dizer que o Estado parece
respeitar de forma limitada a caracterstica de autonomia diante das classes, o que
condiz com o termo autonomia relativa usado por Poulantzas, uma vez que certos
entendimentos e posicionamentos do PNT favorecem a manuteno da classe
hegemnica, ao priorizar a fomento iniciativa privada, por meio da atrao de
investimentos e financiamento de empresas do turismo, e, em determinados casos,
at se omitir em relao protagonizao do empresariado do setor no
desenvolvimento do turismo - isso se verifica nas ausncias da estipulao de
responsveis para determinados desafios, demandas e necessidades para o
desenvolvimento do setor no pas, o que levou a gerar, por exemplo, as atuais
concesses dos aeroportos ao mercado e as privatizaes dos estdios de futebol a
serem utilizados na Copa do Mundo de 2014. Logo, o Estado cumpre um papel
importante na reproduo do capital no setor do turismo. Determinados
investimentos que so fundamentais para o xito das atividades do turismo, mas
constituem custos e riscos para a iniciativa privada, so assumidos pelo Estado, o
que faz com que grupos capitalistas extraiam maiores lucros e ampliem seu mercado
em projetos mais interessantes do ponto de vista do capital.

142

Por outro lado, como relativa ou limitada, a autonomia do Estado em relao

s classes admite pensar na implantao de polticas pblicas atentas classe
trabalhadora, outros entendimentos e posicionamentos do PNT podem confirmar
essa ateno, medida que constri um marco governamental de ateno do
Estado ao desenvolvimento do setor, que se comprova, a princpio, pela prpria
construo e conduo do Plano que dita as metas e diretrizes para o turismo no
perodo; mas, principalmente, pela priorizao do Plano Nacional questo da
incluso social, ainda que com as limitaes analisadas no captulo final. Para alm
das intencionalidades do discurso, a meta arrojada de criao de 1,7 milho de
empregos e ocupaes confirma a preocupao primeira com a insero produtiva
dos trabalhadores no setor.
Finalmente, disso constatamos que o papel do Estado em relao ao turismo
nacional, com base no instrumental que o Plano Nacional de Turismo 2007/2010
oferece, , reconhecidamente, misto. Ou seja, o Estado congrega os papis de:
induzir e controlar o fomento iniciativa privada do turismo, direcionando os
investimentos ao mercado, e normatizando e/ou regulando os processos que
permitem o mercado conduzir o desenvolvimento do setor; divulgar e promover
destinos tursticos, que advm de uma superestima das potencialidades e vocaes
tursticas do pas, conjugada busca incessante pelo aumento da demanda
domstica e internacional (como se s a questo do aumento dos fluxos tursticos
fosse suficiente para a distribuio de renda); e tambm planejar e intervir, ao
reconhecer a importncia do setor produtivo do turismo na agenda pblica federal,
no sentido que ele pode contribuir para o alvio das mazelas do pas, especialmente
a pobreza.

Em face do que foi discutido sobre o alvio pobreza, adequado afirmar

que o PNT favorece esse processo?
A partir do que analisamos, podemos afirmar que a proposta de incluso
social, fortalecida pelo discurso expressivo do enfoque no mercado interno, coincide
com o nosso entendimento de que a incluso social se demonstra em particular pela
gerao de empregos. Uma vez serem o desemprego e a precarizao do emprego
as principais explicaes para a existncia da pobreza no contexto capitalista, junto
da altssima concentrao de renda brasileira, ento a proposta de incluso social
do Plano Nacional de Turismo vai ao encontro do objetivo de aliviar a pobreza no

143

pas. Todavia, embora o discurso poltico coincida com o nosso entendimento,

pragmaticamente, as metas e aes no sentido de melhorar a condio do
trabalhador na relao capital-trabalho favorecem parcialmente o alvio pobreza
por meio do turismo.
A meta de fomentar a criao de novos empregos e ocupaes
consideravelmente importante para o alvio pobreza, pois, como vimos, com a
diminuio do desemprego, h uma elevao de renda, sobretudo daqueles que
possuem maior dificuldade de se inserir e permanecer no mercado de trabalho. No
entanto, nossas anlises mostraram que o PNT apresenta poucas e limitadas aes
prticas relacionadas meta de gerar empregos. No se deixa claro como esses
empregos seriam gerados, no se definem o perfil e as caractersticas dos
empregos que seriam visados, alm de no apontar condicionalidades importantes,
sem as quais se faz possvel a manuteno da precarizao dos empregos no setor,
que j muito grande.

Com base no exposto, consideramos finalizado o presente trabalho, que

consideramos uma singela contribuio para a temtica, particularmente no que diz
respeito aos apontamentos e discusses tericas sobre a principal poltica pblica
de turismo do quadrinio 2007/2010. Evidentemente, este trabalho no encerra as
preocupaes sobre o assunto, as quais se mantero vivas diante das polticas de
turismo que ho de vir e conduzir o desenvolvimento do setor.

***

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154

155

ANEXOS

ANEXO 1 Entidades e Instituies do Conselho Nacional de Turismo

Entidades Privadas
ABAV Associao Brasileira de Agncias de Viagens.
ABBTUR Associao Brasileira de Bacharis em Turismo.
ABCMI NACIONAL Associao Brasileira de Clubes da Melhor Idade.
ABEOC Associao Brasileira de Empresas de Eventos.
ABETA Associao Brasileira das Empresas de Turismo de Aventura.
ABETAR Associao Brasileira das Empresas de Transporte Areo Regional.
ABIH Associao Brasileira da Indstria Hoteleira.
ABLA Associao Brasileira das Locadoras de Automveis.
ABOTTC Associao Brasileira das Operadoras de Trens Tursticos Culturais.
ABR Associao Brasileira de Resorts.
ABRACAMPING Associao Brasileira de Campismo.
ABRACCEF Associao Brasileira de Centros de Convenes e Feiras.
ABRAJET Associao Brasileira de Jornalistas de Turismo.
ABRASEL Associao Brasileira de Bares e Restaurantes.
ABRASTUR Associao Brasileira de Cooperativas e Clubes de Turismo Social.
ABRATURR Associao Brasileira de Turismo Rural.
ABREMAR Associao Brasileira de Representantes de Empresas Martimas.
ABRESI Associao Brasileira de Gastronomia, Hospitalidade e Turismo.
ANTTUR Associao Nacional de Transportadores de Turismo, Fretamento e
Agncias de Viagens que Operam com Veculos Prprios.
BITO Associao Brasileira de Turismo Receptivo.
BRAZTOA Associao Brasileira das Operadoras de Turismo.
CNC Confederao Nacional do Comrcio.
CONTRATUH Confederao Nacional dos Trabalhadores em Turismo e
Hospitalidade.
FAVECC Frum das Agncias de Viagens Especializadas em Contas Comerciais.
FBAJ Federao Brasileira dos Albergues da Juventude.
FBC&VB Federao Brasileira de Convention & Visitors Bureaux.
FENACTUR Federao Nacional de Turismo.
FENAGTUR Federao Nacional dos Guias de Turismo.
FNHRBS Federao Nacional de Hotis, Restaurantes, Bares e Similares.
FOHB Frum dos Operadores Hoteleiros do Brasil.
Frum Nacional dos Cursos Superiores de Turismo e Hotelaria.
Indicao da Presidncia da Repblica Guilherme Paulus.
Indicao da Presidncia da Repblica Mrio Carlos Beni.
Indicao da Presidncia da Repblica Sergio Foguel.

156

SEBRAE Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas.

SENAC Servio Nacional do Comrcio.
SINDEPAT Sindicato Nacional de Parques e Atraes Tursticas.
SNEA Sindicato Nacional das Empresas Aerovirias.
UBRAFE Unio Brasileira dos Promotores de Feiras
Entidades Pblicas
ANAC Agncia Nacional de Aviao Civil.
Banco da Amaznia S.A.
BB Banco do Brasil S.A.
BNB Banco do Nordeste do Brasil S.A.
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social.
Casa Civil da Presidncia da Repblica.
CAIXA Caixa Econmica Federal.
CNM Confederao Nacional dos Municpios.
EMBRATUR Instituto Brasileiro de Turismo.
FORNATUR Frum Nacional dos Secretrios e Dirigentes Estaduais de Turismo.
INFRAERO Empresa Brasileira de InfraEstrutura Aeroporturia.
MD Ministrio da Defesa.
MDA Ministrio do Desenvolvimento Agrrio.
MDIC Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior.
MF Ministrio da Fazenda.
MI Ministrio da Integrao Nacional.
MINC Ministrio da Cultura.
MJ Ministrio da Justia.
MMA Ministrio do Meio Ambiente.
MPOG Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
MRE Ministrio das Relaes Exteriores.
MT Ministrio dos Transportes.
MTE Ministrio do Trabalho e do Emprego.
MTur Ministrio do Turismo.
SECOM Secretaria de Comunicao da Presidncia da Repblica.
SUFRAMA Superintendncia da Zona Franca de Manaus.
ANEXO 2 Referncias Bibliogrficas do Plano Nacional de Turismo 2007/2010

Casa Civil da Presidncia da Repblica, Ministrio da Fazenda e Ministrio do

Planejamento. Programa de Acelerao do Crescimento 2007/2010. Braslia,
Secom, 2007.
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Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas FIPE. Estudo da Demanda Turstica
Internacional. Braslia, FIPE, 2006.
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Caractersticas do Turismo 2003. Rio de Janeiro, MTur, 2007.
Ministrio dos Transportes / ANTT. Anurio Estatstico. Braslia, 2006.
Ministrio do Turismo / CGEE Centro de Gesto de Estudos Estratgicos, Instituto
Ascende, UERJ e Unicamp. Estudos da Competitividade do Turismo Brasileiro.
Braslia, MTur, 2006.
Ministrio do Turismo / Chias Marketing. Plano de Marketing Turstico Internacional
do Brasil Plano Aquarela. Braslia, MTur, 2006.
Ministrio do Turismo / Chias Marketing. Plano de Marketing Turstico Nacional
Plano Cores do Brasil. Braslia, MTur, 2006.
Ministrio do Turismo / Fruns e Conselhos Estaduais de Turismo. Estrutura,
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Ministrio do Turismo. Inventrio da Oferta Turstica Estratgia de Gesto. Braslia,
MTur, 2004.
Ministrio do Turismo. Plano Nacional de Turismo 2003/2007 Diretrizes, Metas e
Programas. Braslia, MTur, 2003.
Ministrio do Turismo. Programa de Regionalizao do Turismo Roteiros do Brasil,
Diretrizes Operacionais. Braslia, MTur, 2004.
Ministrio do Turismo. Programa de Regionalizao do Turismo Roteiros do Brasil,
Diretrizes Polticas. Braslia, MTur, 2004.
Ministrio do Turismo. Programa de Regionalizao do Turismo Roteiros do Brasil,
Roteirizao Turstica Mdulo Operacional 7. Braslia, MTur, 2005.
Ministrio do Turismo. Programa de Regionalizao do Turismo Roteiros do Brasil,
Sistema de Monitoria e Avaliao Mdulo Operacional 9. Braslia, MTur, 2006.
Ministrio do Turismo. Programa de Regionalizao do Turismo Roteiros do Brasil,
Promoo e Apoio Comercializao Mdulo Operacional 8. Braslia, MTur, 2006.
Ministrio do Turismo. Projeto do Inventrio da Oferta Turstica. Braslia, MTur, 2006.
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2010. Braslia, MTur, 2006.
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