ANLISE DE JURIDICIDADE DE

PROPOSIES LEGISLATIVAS

Luciano Henrique da Silva Oliveira

Textos para Discusso

Agosto/2014

151

SENADO FEDERAL

DIRETORIA GERAL
Luiz Fernando Bandeira de Mello Filho Diretor Geral
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O contedo deste trabalho de responsabilidade dos

autores e no representa posicionamento oficial do
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Como citar este texto:

Paulo Fernando Mohn e Souza Consultor-Geral

OLIVEIRA, L. H. S. Anlise de Juridicidade de

Proposies Legislativas. Braslia: Ncleo de
Estudos e Pesquisas/CONLEG/Senado, agosto/2014
(Texto para Discusso n 151). Disponvel em:
www.senado.leg.br/estudos. Acesso em 11 ago. 2014.

NCLEO DE ESTUDOS E PESQUISAS

Fernando B. Meneguin Consultor-Geral Adjunto

Ncleo de Estudos e Pesquisas

da Consultoria Legislativa

Conforme o Ato da Comisso Diretora n 14, de 2013, compete

ao Ncleo de Estudos e Pesquisas da Consultoria Legislativa
elaborar anlises e estudos tcnicos, promover a publicao de
textos para discusso contendo o resultado dos trabalhos, sem
prejuzo de outras formas de divulgao, bem como executar e
coordenar debates, seminrios e eventos tcnico-acadmicos, de
forma que todas essas competncias, no mbito do
assessoramento legislativo, contribuam para a formulao,
implementao e avaliao da legislao e das polticas pblicas
discutidas no Congresso Nacional.

Contato:
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ISSN 1983-0645

ANLISE DE JURIDICIDADE DE
PROPOSIES LEGISLATIVAS

RESUMO
O presente trabalho trata da anlise de juridicidade das proposies
legislativas feita pelo Parlamento, durante o processo de elaborao das leis.
Aps apresentar os conceitos de proposio e de juridicidade, analisa os
principais aspectos de constitucionalidade, juridicidade, regimentalidade e
tcnica legislativa que devem ser verificados no exame de admissibilidade
das proposies. Investiga ainda as competncias dos rgos parlamentares
para esse exame e as regras regimentais das Casas do Congresso Nacional
sobre o assunto. Alerta ainda para a importncia da existncia de uma
rigorosa anlise de juridicidade das proposies, para que o Legislativo
possa cumprir com excelncia sua misso constitucional e entregar
sociedade leis de qualidade e que efetivamente promovam a paz, a isonomia
e a justia social.

PALAVRAS-CHAVE: Proposies legislativas. Processo Legislativo.

Admissibilidade. Constitucionalidade. Juridicidade. Regimentalidade.
Tcnica legislativa. Comisses.

SUMRIO
1

INTRODUO ..........................................................................................................5

PROPOSIES LEGISLATIVAS .................................................................................7

2.1 CONCEITO ....................................................................................................... 7
2.2 MEDIDAS PROVISRIAS .................................................................................. 8
3 JURIDICIDADE .........................................................................................................8

3.1
3.2
3.3
3.4

CONCEITO ....................................................................................................... 8
CONSTITUCIONALIDADE ............................................................................... 10
REGIMENTALIDADE ...................................................................................... 19
JURIDICIDADE EM SENTIDO ESTRITO ............................................................. 23

3.4.1 ATRIBUTOS DA LEI .................................................................................. 23

3.4.1.1 NOVIDADE......................................................................................... 24
3.4.1.2 GENERALIDADE................................................................................. 26
3.4.1.3 ABSTRATIVIDADE.............................................................................. 27
3.4.1.4 IMPERATIVIDADE E COERCIBILIDADE ................................................ 30
3.4.2 LEGALIDADE ........................................................................................... 33
3.4.3 ADERNCIA AOS PRINCPIOS JURDICOS .................................................. 35
3.4.3.1 PRINCPIOS GERAIS DE DIREITO......................................................... 36
3.4.3.2 PRINCPIOS ESPECFICOS DA MATRIA EM ANLISE ........................... 38
3.4.4 TCNICA LEGISLATIVA ............................................................................ 39
3.4.4.1 A LEI COMPLEMENTAR N 95, DE 1998 ............................................. 42
3.4.5 OUTROS ASPECTOS DE JURIDICIDADE ...................................................... 55
3.4.5.1 ORGANICIDADE DO SISTEMA JURDICO.............................................. 55
3.4.5.2 NECESSIDADE DA ESPCIE LEGISLATIVA ........................................... 58
3.4.5.3 EFETIVIDADE DA LEI ......................................................................... 59
4

ANLISE DE JURIDICIDADE DE PROPOSIES PELO LEGISLATIVO ........................61

4.1 ADMISSIBILIDADE DAS PROPOSIES ........................................................... 61
4.2 COMPETNCIAS DOS RGOS LEGISLATIVOS ................................................ 62
4.2.1 COMISSES .............................................................................................. 62
4.2.1.1 COMISSO DE CONSTITUIO E JUSTIA .......................................... 62
4.2.1.2 DEMAIS COMISSES .......................................................................... 63
4.2.2 PLENRIO ................................................................................................ 64
4.3 REGRAS REGIMENTAIS NA ESFERA FEDERAL................................................. 64
4.3.1 REGIMENTO INTERNO DA CMARA DOS DEPUTADOS ............................. 64
4.3.2 REGIMENTO INTERNO DO SENADO FEDERAL .......................................... 68

4.3.3 REGIMENTO COMUM DO CONGRESSO NACIONAL ................................... 74

CONCLUSES ........................................................................................................80

REFERNCIAS .............................................................................................................84

ANLISE DE JURIDICIDADE DE PROPOSIES

LEGISLATIVAS

Luciano Henrique da Silva Oliveira 1

1 INTRODUO
Tal o poder da lei que a sua elaborao reclama precaues
severssimas. Quem faz a lei como se estivesse acondicionando
materiais explosivos. As consequncias da impreviso e da impercia
no sero to espetaculares, e quase sempre s de modo indireto
atingiro o manipulador, mas podem causar danos irreparveis.
(Victor Nunes Leal 2 )

O presente artigo analisa os principais aspectos de juridicidade das proposies

legislativas que devem ser analisados pelo Parlamento durante o processo de elaborao
das leis 3 . Trata-se de assunto de grande importncia, pois so as leis que determinam as
regras de conduta a serem obrigatoriamente observadas pela sociedade, de maneira que
o convvio social diretamente influenciado pela qualidade das normas jurdicas
produzidas.
Leis ambguas, obscuras, incoerentes, contraditrias umas com as outras ou
juridicamente invlidas ou viciadas geram transtornos populao, pois, em vez de
conduzirem e pacificarem as relaes humanas, tendem a promover a discrdia e o
aumento dos conflitos judiciais, em sentido oposto ao alcance do objetivo maior do
Direito: a paz e a harmonia sociais. NADER 4 ensina que o conhecimento do Direito
no decorre da simples existncia das normas jurdicas, pois um texto de lei mal
elaborado, longe de ser esclarecedor, gera dvidas nas pessoas quanto ao ordenamento
vigente.

Consultor Legislativo do Senado Federal, na rea de Direito Constitucional, Administrativo, Eleitoral

e Processo Legislativo. E-mail: lucianoh@senado.leg.br.
LEAL, Victor Nunes. Tcnica Legislativa. In: Problemas de Direito Pblico. Rio de Janeiro:
Forense, 1960, p. 8.
Entenda-se o termo lei aqui em sentido amplo, englobando as espcies legislativas previstas no art.
59 da Constituio da Repblica.
NADER, Paulo. Introduo ao Estudo do Direito. 33 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2011, p. 124.

Uma adequada anlise das proposies legislativas, registrada por escrito

durante o processo legislativo, importante tambm por servir, futuramente, como fonte
de interpretao histrica e teleolgica para os operadores do Direito. Nesse sentido,
MAXIMILIANO 5 cita os pareceres das Comisses parlamentares como fator histrico
de exegese das normas legais.
O controle de juridicidade das proposies feito pelo Parlamento possui carter
preventivo, pois realizado antes que a matria se transforme em norma jurdica.
Possui ainda, conforme anota BULOS 6 , natureza poltica, pois, alm de ser realizado
por rgo no pertencente ao Poder Judicirio, no representa exerccio da atividade
jurisdicional, mas da atividade legislativa. Por isso, tal controle marcado por larga
discricionariedade e extremamente influenciado por interesses polticos diversos, os
quais, muitas vezes, prevalecem infelizmente sobre os aspectos tcnico-jurdicos
que deveriam nortear o exame de admissibilidade das proposies.
Desse modo, o presente trabalho pretende, por meio da apresentao de
critrios tcnicos objetivos para a anlise de juridicidade das proposies, no
apenas auxiliar os que lidam com o processo legislativo, bem como os estudiosos que
se debruam sobre o tema, a contriburem para a produo de normas legais livres de
vcios jurdicos e ambiguidades, mas tambm conscientizar esses atores da
importncia de se promover uma rigorosa anlise de juridicidade das proposies, no
intuito de que o Poder Legislativo possa, cada vez mais, entregar sociedade leis de
qualidade e que no gerem, no momento de sua aplicao, contendas nas relaes
pessoais, inclusive, em certos casos, consolidando, pela via legislativa, os avanos
sociais muitas vezes reconhecidos apenas tardiamente pelo Poder Judicirio.
Como destaca LEAL 7 , urge que os juristas mais qualificados procurem
sistematizar os preceitos recomendveis para a elaborao das leis, pois, quanto mais
disseminados estiverem tais ensinamentos, maior probabilidade haver de possuirmos
leis bem feitas.

6
7

MAXIMILIANO, Carlos. Hermenutica e Aplicao do Direito. 19 ed. Rio de janeiro: Forense,

2006, p. 115.
BULOS, Uadi Lammgo. Curso de Direito Constitucional. 5 ed. So Paulo: Saraiva, 2010, p. 186.
LEAL, Victor Nunes. Ob. cit., p. 9.

2 PROPOSIES LEGISLATIVAS
2.1 CONCEITO
FARHAT 8 define proposio como qualquer matria submetida deliberao
do Congresso Nacional, de suas Casas ou Comisses. Podemos estender tal definio
como a matria sujeita deliberao de qualquer Casa legislativa, em todas as unidades
da Federao.
As principais proposies legislativas so as que se destinam a originar
normas jurdicas constitucionais ou legais, como as propostas de emendas
Constituio (PECs), as quais, uma vez aprovadas pelo Legislativo, originam as
emendas constitucionais; e os projetos, que, aprovados, do origem s leis, aos
decretos legislativos e s resolues. importante ressaltar, por outro lado, que
nem toda proposio legislativa se destina a se transformar em norma jurdica.
O art. 100 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados (RICD), aps
definir proposio como toda matria sujeita deliberao da Cmara, elenca como
espcies de proposies: a PEC, o projeto, a emenda, a indicao, o
requerimento, o recurso, o parecer e a proposta de fiscalizao e controle
(PFC). Vale ressaltar que o projeto pode ser de lei (ordinria ou complementar), de
decreto legislativo ou de resoluo.
Por sua vez, o art. 211 do Regimento Interno do Senado Federal (RISF)
apresenta como proposies: as PECs, os projetos, os requerimentos, as
indicaes, os pareceres e as emendas. A Comisso de Constituio, Justia e
Cidadania do Senado Federal, por meio do Parecer n 252, de 1990, concluiu que
esse rol do art. 211 no exaustivo, sendo uma proposio no prevista ali, por
exemplo, a mensagem do Presidente da Repblica referente outorga ou renovao
de concesso, permisso e autorizao de servio de radiodifuso sonora ou de sons
e imagens (art. 223 da Constituio da Repblica Federativa do Brasil
CRFB/1988). Outro exemplo a PFC, que, no RISF, consta do art. 102-B.
Conforme dito, as PECs e os projetos so as proposies cuja finalidade dar
origem a normas jurdicas e sobre elas que nos deteremos ao longo deste trabalho.
Alm disso, as emendas devem tambm passar por uma apurada anlise de
8

FARHAT, Sad. Dicionrio Parlamentar e Poltico o processo poltico e legislativo no Brasil.

So Paulo: Editora Fundao Peirpolis: Companhia Melhoramentos, 1996, p. 819.

juridicidade, pois elas so proposies acessrias s PECs e aos projetos (proposies

principais), destinadas a modific-los. As demais proposies possuem finalidades
diversas 9 .

2.2 MEDIDAS PROVISRIAS

Conforme o art. 62 da CRFB/1988, as medidas provisrias so atos com fora
de lei editados pelo Presidente da Repblica em caso de relevncia e urgncia. Uma vez
editadas, as medidas provisrias so submetidas de imediato ao Congresso Nacional
pelo chefe do Executivo, para que o Parlamento delibere sobre elas.
Uma peculiaridade da medida provisria (MP) que, apesar de possuir eficcia
desde a sua edio 10 , ela tambm submetida apreciao do Legislativo, que decide
se a matria deve ser definitivamente aprovada e transformada em lei ordinria, com ou
sem modificaes decorrentes de emendas parlamentares, ou se deve ser rejeitada.
Nota-se, assim, o carter dplice desse ato, de norma em vigor e de proposio
legislativa.

3 JURIDICIDADE
3.1 CONCEITO
Juridicidade a conformidade ao Direito. Dizemos que uma matria
jurdica, ou possui juridicidade, se sua forma e contedo esto em consonncia com a
Constituio, as leis, os princpios jurdicos, a jurisprudncia, os costumes, enfim, com
o Direito como um todo. Caso no haja tal conformidade, a matria dita injurdica ou
antijurdica.

10

As indicaes so hoje utilizadas pelos parlamentares para apresentar aos rgos pblicos sugestes
de medidas de interesse pblico a serem adotadas (Cmara dos Deputados) ou para sugerir que
determinado assunto seja objeto de providncia ou estudo pelo rgo competente da prpria Casa
legislativa, para seu esclarecimento ou a formulao de proposio (Senado Federal); as PFCs
destinam-se realizao de fiscalizaes da Administrao Pblica pelo Legislativo; os pareceres so
utilizados pelas Comisses para se pronunciarem sobre matrias sujeitas a seu estudo, inclusive outras
proposies; os requerimentos servem para apresentao de solicitaes dos parlamentares sobre
variados assuntos (ex.: retirada de proposio de pauta, adiamento de discusso ou votao, urgncia
para determinada matria etc.); e os recursos so utilizados pelos parlamentares para solicitarem a
modificao de decises tomadas no mbito da Casa.
Nesse sentido, a Medida Provisria relacionada como espcie legislativa no art. 59, V, da Carta
Magna.

FARHAT 11 destaca que a juridicidade representa condio de admissibilidade

da tramitao das proposies legislativas. Examinar a admissibilidade de uma
proposio significa apreciar-lhe certos aspectos preliminares que devem anteceder
lgica e cronologicamente sua anlise de fundo, esta relativa convenincia poltica de
aprovao de seu contedo (anlise de mrito). As condies de admissibilidade
representam, assim, questes formais das proposies legislativas que devem ser
atendidas antes que seu aspecto material seja submetido deliberao do Parlamento.
No cumpridas essas preliminares, deve-se, por imposio jurdica, inadmitir a matria,
sem efetuar seu exame de mrito.
A juridicidade conceito que amplia a tradicional noo de legalidade,
entendida esta como a conformidade s regras jurdicas positivas. Conforme ensina
MORAES 12 , a noo de juridicidade exige que a produo dos atos do poder pblico
observe no s as regras jurdicas, mas tambm os princpios gerais de Direito
previstos explcita ou implicitamente na Constituio.
Adotaremos neste trabalho o critrio de que a juridicidade em sentido amplo
(lato sensu) de uma proposio engloba: sua conformidade com a Constituio Federal,
conhecida como constitucionalidade; sua consonncia com o Regimento da Casa
legislativa onde tramita, chamada de regimentalidade; e sua observncia aos demais
aspectos jurdicos, que chamaremos de juridicidade em sentido estrito (stricto sensu),
como a presena dos atributos da norma legal (que veremos adiante), a legalidade 13
(conformidade s leis em vigor) e a aderncia aos princpios jurdicos. Enquadraremos
tambm a tcnica legislativa 14 na juridicidade em sentido estrito, em funo de haver
hoje lei especfica que dispe sobre tal assunto: a Lei Complementar n 95, de 26 de
fevereiro de 1998 15 . Sintetizamos toda essa classificao no quadro abaixo.

11
12

13

14

15

FARHAT, Sad. Ob. cit., p. 544.

MORAES, Germana de Oliveira. Controle jurisdicional da administrao pblica. 2 ed. So
Paulo: Dialtica, 2004, p. 30.
Adotamos aqui o sentido estrito de legalidade, ou seja, de conformidade s leis de modo geral. Por
outro lado, em sentido amplo, a legalidade identifica-se com o conceito de juridicidade lato sensu,
isto , de conformidade a todo o Direito.
Pode-se definir a tcnica legislativa como o conjunto de procedimentos e tcnicas redacionais
especficas para a elaborao dos textos legais, para que tanto o contedo quanto a forma da norma
gerada expressem a vontade do legislador.
Dispe sobre a elaborao, a redao, a alterao e a consolidao das leis, conforme determina o
pargrafo nico do art. 59 da Constituio Federal, e estabelece normas para a consolidao dos atos
normativos que menciona.

JURIDICIDADE EM SENTIDO AMPLO

Constitucionalidade

Conformidade Constituio

Regimentalidade

Conformidade ao Regimento
Presena dos atributos da lei
Legalidade (conformidade s leis)

Juridicidade em
sentido estrito

Conformidade aos princpios jurdicos

Tcnica legislativa
Outros aspectos de juridicidade

3.2 CONSTITUCIONALIDADE
Constitucionalidade a consonncia de determinada matria Constituio.
Na esfera federal, o parmetro de controle de constitucionalidade a CRFB/1988; nos
processos legislativos estadual e municipal, a respectiva Constituio Estadual figura
tambm como parmetro de controle das respectivas proposies legislativas.
No Distrito Federal (DF), a conformidade das proposies Lei Orgnica
distrital pode ser tambm classificada como constitucionalidade. Segundo MENDES,
COELHO e BRANCO 16 , em posio adotada pelo Supremo Tribunal Federal (STF) 17 , a
Lei Orgnica do DF possui natureza de Constituio local, tendo em vista a autonomia
poltica que a Carta Magna atribui a esse ente federativo. 18

19

Em relao ao processo de formao das leis municipais, h controvrsias

quanto a denominar ou no de constitucionalidade a consonncia das proposies Lei
Orgnica do Municpio, uma vez que a doutrina se divide quanto natureza jurdica
dessa especial norma, prevista no art. 29 da CRFB/1988. SILVA 20 a define como uma
espcie de Constituio Municipal, posio compartilhada por MEIRELLES 21 e

16

17
18

19

20

21

10

MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires; e BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso
de Direito Constitucional. 5 ed. So Paulo: Saraiva, 2010, p. 1502.
RE 599633 AgR-AgR/DF, RE 577025/DF.
No obstante, anote-se a posio contrria de BULOS, para quem inapropriado falar em poder
constituinte do Distrito Federal (BULOS, Uadi Lammgo. Ob. cit., p. 510).
Corroborando a tese da natureza constitucional da Lei Orgnica do DF, o art. 8, I, n e o, da Lei n
11.697, de 13 de junho de 2008, que dispe sobre a organizao judiciria do Distrito Federal e dos
Territrios, atribui competncia ao Tribunal de Justia do Distrito Federal e Territrios (TJDFT) para
processar e julgar originariamente a ao direta de inconstitucionalidade e a ao declaratria de
constitucionalidade de lei ou ato normativo do DF em face de sua Lei Orgnica.
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 23 ed. So Paulo: Malheiros,
2004, p. 623.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 16 ed. So Paulo: Malheiros, 2008, p. 85.

FERRARI 22 . J BULOS 23 entende como exagero falar em poder constituinte municipal,

em consonncia com a opinio de JAMPAULO JNIOR 24 , que defende que a Lei
Orgnica Municipal no possui o status de Constituio. Adotando-se a corrente de que
essa Lei no tem natureza de Constituio Municipal, a verificao da aderncia das
proposies legislativas locais a seus preceitos representar uma anlise de legalidade,
conforme comentaremos adiante.
importante destacar que um vcio de inconstitucionalidade representa
problema grave em uma proposio, pois, se no sanado durante o processo legislativo,
acarretar o surgimento de uma norma jurdica contrria Constituio e, por isso,
sujeita a ser invalidada. Um projeto de lei eivado de inconstitucionalidade, por exemplo,
poder nem mesmo vir a se transformar em lei, por estar sujeito ao chamado veto
jurdico do chefe do Executivo, por razes de inconstitucionalidade (art. 66, 1,
CRFB/1988). E, ainda que o projeto seja sancionado, a futura lei poder ser atacada
futuramente em sede de controle abstrato de constitucionalidade, no Supremo Tribunal
Federal, no caso de incompatibilidade com a Carta da Repblica (art. 102, I, a, e 1,
CRFB/1988) 25 ; ou nos Tribunais de Justia, se se tratar de lei estadual ou municipal
contrria respectiva Constituio Estadual ou, em relao s leis do DF, sua Lei
Orgnica (art. 125, 2, CRFB/1988).
A constitucionalidade de uma proposio deve ser verificada tanto em seu
aspecto formal, em relao s regras do processo legislativo e s competncias para
dispor sobre a matria; quanto em sua face material, tendo em vista o contedo da
proposio.
A anlise formal deve verificar, por exemplo, o rgo ou agente detentor da
iniciativa da proposio, a competncia do ente poltico para analisar a matria e a
espcie legislativa adequada para veicular o assunto. Nesse sentido, seria
inconstitucional, por exemplo, por vcio de iniciativa, um projeto de lei apresentado por
parlamentar sobre militares das Foras Armadas, pois a matria de iniciativa privativa
22

23
24

25

FERRARI, Regina Maria Macedo Nery. Direito Municipal. 2 ed. So Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 2005, pp. 109-110.
BULOS, Uadi Lammgo. Ob. cit., p. 386.
JAMPAULO JNIOR, Joo. O Processo Legislativo Municipal. 2 ed. Belo Horizonte: Frum,
2009, p. 57.
So aes previstas na Carta Magna para o controle abstrato de constitucionalidade das normas, tendo
por parmetro de controle a prpria CRFB/1988: no art. 102, I, a, a ao direta de
inconstitucionalidade (ADI) e a ao declaratria de constitucionalidade (ADC); e, no art. 102, 1, a
arguio de descumprimento de preceito fundamental (ADPF).

11

do Presidente da Repblica (art. 61, 1, II, f, da CRFB/1988). Do mesmo modo,

contrariaria a Carta Magna um projeto federal sobre transporte coletivo urbano, matria
reservada competncia dos municpios (art. 30, V, CRFB/1988). O mesmo ocorreria
com um projeto de lei ordinria que pretendesse criar uma Comisso do Congresso
Nacional e dispor sobre seu funcionamento, pois a espcie legislativa adequada para tal
assunto a resoluo 26 (art. 51, IV; art. 52, XIII; art. 58, caput; todos da CRFB/1988).
Outro caso de exame formal de constitucionalidade seria investigar se
determinado projeto de lei no possui matria constante de outro projeto rejeitado na
mesma sesso legislativa, sem que tenha havido proposta da maioria absoluta dos
membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional para sua tramitao (art. 67 da
CRFB/1988). O desrespeito a essa regra ofenderia as formalidades do processo
legislativo constitucionalmente estabelecido.
Um

exemplo

interessante

de

proposio

com

vcio

formal

de

inconstitucionalidade, especialmente quando de autoria parlamentar, o chamado

projeto de lei autorizativa, isto , aquele que apenas autoriza outro Poder, em geral o
Executivo, a exercer competncia sua j prevista constitucionalmente (ex.: projeto que
autoriza o Executivo a enviar ao Congresso Nacional outro projeto que vise criao de
um novo Ministrio) 27

26

27

12

28

. Uma lei com tal teor ser contrria Constituio, conforme

No obstante, o art. 6 da Lei n 9.883, de 7 de dezembro de 1999, que institui o Sistema Brasileiro de
Inteligncia, prev que o Congresso Nacional editar ato para criar e regular o funcionamento de um
rgo de controle externo da atividade de inteligncia, definindo vrios de seus componentes. Uma
regra de lei ordinria que disponha que o Congresso criar um rgo de sua estrutura comando de
natureza meramente autorizativa, pois o Parlamento j extrai essa competncia diretamente do art.
58, caput, da Carta Magna. Conforme ser mencionado adiante no texto, o STF entende que
inconstitucional uma norma de iniciativa de um Poder (vale frisar que a Lei n 9.883, de 1999, foi de
autoria do Executivo) que apenas autoriza outro a exercer competncia sua j prevista na Lei Maior.
Alm disso, a previso da composio de um rgo do Congresso Nacional em lei ordinria tambm
contraria o caput do art. 58 da CRFB/1988 sob outra tica: tal dispositivo reza que as Comisses do
Legislativo devem ser constitudas na forma e com as atribuies previstas no respectivo regimento ou
no ato de que resultar sua criao (portanto, uma resoluo, no uma lei ordinria). De qualquer
forma, o Congresso Nacional, aceitando a sugesto da Lei n 9.883, de 1999, decidiu criar, por meio
da Resoluo n 2, de 2013-CN, a Comisso Mista de Controle das Atividades de Inteligncia (CCAI),
cuja composio engloba os agentes previstos no art. 6 da referida Lei.
No se confunda o tipo de lei autorizativa de que aqui se fala com aquele que representa ato-condio
para a prtica de algum ato pelo Executivo, como a autorizao legislativa para a instituio de
empresa pblica, sociedade de economia mista ou fundao pblica (art. 37, XIX, da CRFB/1988); ou
o exigido para a alienao de bens imveis da administrao direta, autrquica e fundacional (art. 17,
I, da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993). Nesses casos, a lei autorizativa legtima, por expressa
previso constitucional ou legal. certo, por outro lado, que, mesmo em tais hipteses, o Poder
Executivo no est obrigado a realizar o ato que a lei lhe autoriza, conforme j decidiu o Supremo
Tribunal Federal (RMS 21769/DF).

entendimento do STF, que j decidiu, na ADI 3176/AP 29 , que inconstitucional a lei de

iniciativa parlamentar que autorize o Executivo a conceder vantagem pecuniria a
servidores pblicos.
Outra anlise formal a ser feita a comparao entre um projeto de lei ordinria
e uma lei complementar em vigor. Quanto a esse ponto, vale relembrar que o STF j
decidiu 30 que inexiste hierarquia entre lei ordinria e lei complementar, havendo apenas,
na verdade, uma distribuio constitucional de matrias entre as espcies legais. Desse
modo, em que pese s divergncias doutrinrias, a posio mais consonante com o que
entende nossa Suprema Corte que a eventual incongruncia do teor de um projeto de
lei ordinria com uma lei complementar vigente representar um problema de
inconstitucionalidade, no de ilegalidade, tendo em vista que ambas as espcies
legislativas tm seu fundamento de validade na Carta Magna, a qual delimita o mbito
material de cada espcie legislativa 31 . Nesse caso, ser preciso investigar qual norma
competente para regular o assunto: a lei ordinria ou a complementar. No primeiro caso,
o projeto de lei ordinria ser legtimo e poder ser aprovado pelo Parlamento, estando

28

29

30
31

Em consonncia com tal entendimento, o art. 10 do Decreto n 4.176, de 28 de maro de 2002, que
regulamenta a Lei Complementar n 95, de 1998, no mbito do Executivo federal, dispe que o
projeto de lei no estabelecer autorizao legislativa pura ou incondicionada.
Nessa ao, o Relator, Ministro Cezar Peluso, cujo voto foi acatado de forma unnime pelo Tribunal
Pleno, fundamentou-se nos seguintes argumentos: 1) o carter autorizativo da lei no elimina sua
inconstitucionalidade formal, por ofensa iniciativa privativa do chefe do Executivo; 2) a alegao de
no usurpao de competncia pelo Legislativo, dado o carter meramente autorizativo da lei, no se
sustenta, sob pena de subverso da disciplina constitucional de separao dos Poderes e insulto ao art.
2 da Constituio; 3) a declarao de inconstitucionalidade faz-se necessria para evitar que se
consolide o entendimento de que as leis que autorizam aquilo que no podem autorizar possam existir
e viger. Em concluso, o Relator citou ainda em seu voto a Smula n 1, da Comisso de Constituio
e Justia e de Cidadania da Cmara dos Deputados, a qual expressa que projeto de lei, de autoria de
Deputado ou Senador, que autoriza o Poder Executivo a tomar determinada providncia, que de sua
competncia exclusiva, inconstitucional.
AI 702533 AgR/RJ, RE 348605 ED/SC.
No Direito Tributrio, esse confronto entre lei ordinria e lei complementar ganha contornos mais
polmicos. Nos termos do art. 146, III, da CRFB/1988, cabe lei complementar estabelecer normas
gerais em matria de legislao tributria, papel hoje cumprido pela Lei n 5.172, de 25 de outubro de
1966 (Cdigo Tributrio Nacional CTN), recepcionada pelo atual ordenamento constitucional com
fora de lei complementar. Por outro lado, o art. 150, I, da Constituio, reza que vedado aos entes
federativos exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabelea (princpio da legalidade tributria).
Desse modo, os tributos devem ser institudos por lei, em geral, ordinria do respectivo ente poltico, a
qual deve ser compatvel com as normas gerais previstas no CTN. Tendo em vista esse cenrio, h
entre os tributaristas a discusso quanto natureza da injuridicidade de uma lei tributria que contrarie
o CTN, se seria uma ilegalidade ou uma inconstitucionalidade. No obstante, o STF j decidiu (RE
84994/SP) que a incompatibilidade entre lei tributria estadual e o CTN uma inconstitucionalidade,
no uma ilegalidade, tendo em vista que ambas as leis tem por base a Carta Magna, que determina
tanto a edio da lei complementar de normas gerais, como das leis ordinrias que criam tributos.

13

o problema de inconstitucionalidade na lei complementar em vigor 32 ; no segundo caso,

a proposio dever ser rejeitada (na verdade, inadmitida) e arquivada, por ser contrria
Carta Magna.
Por

outro

lado,

nossa

Corte

Mxima

decidiu 33

que

no

inconstitucionalidade no fato de uma lei complementar tratar de assunto de lei ordinria,

caso em que a lei ser apenas formalmente complementar, mas materialmente ordinria.
Tal situao geralmente pode ocorrer em duas hipteses: a lei complementar anterior
CRFB/1988 e foi recepcionada com status de lei ordinria; ou a lei complementar foi
editada aps a nova Lei Magna, mas tratando de assunto de lei ordinria. Esse segundo
caso pode at ser feito legitimamente, por exemplo, quando preciso modificar
determinada matria regulada em Lei Complementar, mas que tambm possui regras
correlatas em lei ordinria, caso em que, por questo de economia processual, se
apresenta um nico projeto de lei complementar para atualizar o assunto em todos os
diplomas 34 . Nesse caso, porm, os dispositivos prprios de lei ordinria tratados em lei
complementar podero ser alterados posteriormente por nova lei ordinria, se
necessrio 35 .
Fora das hipteses acima, deve-se evitar veicular em projeto de lei
complementar assunto de lei ordinria, por questes de adequao da espcie legislativa
e tambm de celeridade e eficincia legislativa, j que a aprovao de um projeto de lei
complementar exige qurum qualificado, sendo, portanto, mais dificultosa. No
obstante, se tal hiptese vier a ocorrer, segundo a atual viso do STF, a lei
complementar gerada ser constitucional, porm com status de lei ordinria 36 .
Tambm a eventual incongruncia entre uma proposio legislativa estadual e
uma lei federal em vigor ou entre uma proposio municipal e uma lei estadual ou
32

33
34

35

36

14

A eventual declarao de inconstitucionalidade da lei complementar, neste caso, dever ocorrer pelos
instrumentos jurdicos competentes para tanto, a exemplo da ao direta de inconstitucionalidade
(ADI), prevista no art. 102, I, a, da CRFB/1988, a ser ajuizada por um de seus legitimados,
relacionados no art. 103 da Lei Maior.
AI 702533 AgR/RJ, RE 677589 AgR-ED/SP, RE 377457/PR, ADC 1.
Um exemplo a Lei Complementar n 128, de 19 de dezembro de 2008, que altera a Lei
Complementar n 123, de 14 de dezembro de 2006; a Lei n 8.212, de 24 de julho de 1991; a Lei
n 8.213, de 24 de julho de 1991; a Lei n 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Cdigo Civil); e a Lei
n 8.029, de 12 de abril de 1990.
Por exemplo, a Lei n 12.792, de 28 de maro de 2013, alterou os arts. 2, 76 e 85-A da Lei
Complementar n 123, de 2006, dispositivos que tratavam de matria prpria de lei ordinria.
Veremos adiante no texto que a adoo de uma espcie legislativa de rito de elaborao mais
complexo, quando seria suficiente uma de procedimento mais simples, pode ser vista como um caso
de injuridicidade em sentido estrito.

federal vigente no ser um conflito de legalidade, mas de constitucionalidade, pois

o fundamento de validade de todas elas ser a Constituio Federal ou Estadual,
conforme o caso. Assim, nesses casos, para determinar se a inconstitucionalidade est
na proposio legislativa ou na lei em vigor, tambm ser preciso verificar qual ente
poltico recebeu competncia da Constituio para regular a matria.
Sob a tica agora da constitucionalidade material, o exemplo mais comum o
confronto do assunto de um projeto com o teor de dispositivos constitucionais em geral,
por exemplo, um projeto de lei que, ao reestruturar determinada carreira pblica,
reduzisse os vencimentos dos ocupantes dos respectivos cargos, o que seria
inconstitucional por violao ao art. 37, XV, da Lei Magna.
Uma especial hiptese de verificao material de compatibilidade com a Carta
Magna o cotejamento do contedo das PECs com as chamadas clusulas ptreas,
arroladas no art. 60, 4, da Lei Maior 37 , a fim de analisar se a proposio no
tendente a aboli-las. Nota-se, assim, que, embora as PECs possuam estatura
constitucional, por se destinarem a alterar a prpria Carta Poltica, elas tambm esto
sujeitas ao controle de constitucionalidade, justamente por no poderem desrespeitar as
clusulas ptreas.
Em relao s medidas provisrias (MPs), deve ser analisada, inicialmente, a
presena dos requisitos constitucionais de relevncia e urgncia, nos termos do art. 62
da CRFB/1988. Uma MP editada pelo Presidente da Repblica em casos em que no se
verifiquem a relevncia e a urgncia ser inconstitucional, pois tais pressupostos so da
essncia dessa espcie legislativa 38 .

37

38

Art. 60, 4, CRFB/1988: No ser objeto de deliberao a proposta de emenda tendente a abolir: I
a forma federativa de Estado; II o voto direto, secreto, universal e peridico; III a separao dos
Poderes; IV os direitos e garantias individuais.
Lamentavelmente no o que vem ocorrendo, pois o Executivo federal, seduzido pela imediata
vigncia desse ato com fora de lei e por sua celeridade processual, tem publicado diversas MPs para
regular situaes no urgentes e at corriqueiras da administrao, valendo-se de prerrogativa que
deveria ser exercida apenas em situaes excepcionais. E tudo com o beneplcito do Congresso
Nacional, que, por diversas razes polticas, raramente deixa de aprovar uma MP. Desse modo, muitas
matrias, algumas bastante complexas, cuja discusso deveria ocorrer durante o processo legislativo
ordinrio, acabam sendo aprovadas s pressas por meio de medidas provisrias, com ntidos prejuzos
para uma produo legislativa responsvel e de qualidade. Sobre isso, vale citar LEAL, que
preleciona: As leis feitas de afogadilho, para atender a certas situaes mais prementes, so as
maiores responsveis pela mutilao dos institutos jurdicos. Nelas, o legislador tem em vista um
resultado imediato a atingir e no se d ao trabalho de estudar as repercusses que tais alteraes
provocam no sistema jurdico em vigor. (LEAL, Victor Nunes. Ob. cit., pp. 24-25)

15

Superados os requisitos de relevncia e urgncia, preciso verificar o

atendimento aos demais pressupostos de constitucionalidade da MP, por exemplo, se a
medida no cuida de matrias a ela vedadas, constantes do art. 62, 1, da Carta Magna.
A Constituio probe tambm a reedio, na mesma sesso legislativa, de MP que
tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficcia por decurso de prazo (art. 62,
10). Vale citar o art. 246 da Lei Maior, o qual veda a adoo de MP para regulamentar
artigo da Constituio da Repblica cuja redao tenha sido alterada por emenda
constitucional promulgada entre 1/1/1995 e 11/9/2001, inclusive. essencial, tambm,
que a medida provisria, aps editada, seja examinada por uma Comisso Mista de
Deputados e Senadores 39 , que sobre ela emitir parecer, antes de ser apreciada pelas
Casas do Congresso Nacional (art. 62, 9, CRFB/1988). O STF, inclusive, j decidiu 40
ser inconstitucional a apreciao de MP pelo Congresso Nacional sem o parecer dessa
Comisso Mista.
Quanto constitucionalidade das leis oramentrias 41 , deve ser observado se as
respectivas proposies atendem, principalmente, ao contido nos artigos 165 a 167 da
Lei Maior. Nessa anlise, deve ser verificado, por exemplo, se um projeto de lei de
diretrizes oramentrias (LDO) no veicula matria estranha prevista no art. 165, 2,
da CRFB/1988 42 . No tocante aos crditos extraordinrios, veiculados por MP na
esfera federal, o atendimento ao art. 167, 3, da Lei Maior deve ser tambm
investigado, notadamente a verificao de que as despesas a que eles visam atender so
realmente imprevisveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoo interna ou
calamidade pblica 43 .
39

40
41

42

43

16

A Comisso chamada de mista justamente por ser composta por dois tipos de parlamentares:
Senadores e Deputados Federais.
ADI 4029/AM.
Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), Lei Oramentria Anual (LOA) e
leis de crditos adicionais, os quais podem ser suplementares, especiais ou extraordinrios.
No obstante, hoje se constata que as LDOs tm regulado todos os anos uma gama de matrias que
muito excede ao previsto no art. 165, 2, da Constituio. Por outro lado, a Lei Complementar n
101, de 4 de maio de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), editada com fundamento nos arts.
163 e 165, 9, da CRFB/1988, prev outras matrias que tambm devero constar da LDO. Ainda
assim, a cada ano, cresce desmesuradamente o nmero de assuntos inseridos nessa lei temporria, cujo
projeto possui tramitao muito mais clere que os projetos de lei comuns, tudo para suprir a lacuna
legislativa decorrente da no edio, at hoje, de uma lei complementar sobre finanas pblicas que
venha a substituir a vetusta Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964, a qual cuida hoje do tema, e que,
em muitos pontos, j foi tacitamente revogada por normas posteriores.
Preceito frequentemente desrespeitado pelo Executivo e, infelizmente, chancelado pelo Congresso
Nacional. O STF j teve a oportunidade de declarar inconstitucional MP de crditos supostamente
extraordinrios, mas que, em realidade, se destinavam a prover despesas correntes, no qualificadas
por imprevisibilidade ou urgncia, o que, segundo a Corte, configurou um patente desvirtuamento dos

Entre os demais aspectos de constitucionalidade a serem verificados no processo

legislativo oramentrio, destacamos: a vedao a que o projeto de Lei Oramentria
Anual (LOA) contenha dispositivo estranho previso da receita e fixao da despesa,
salvo a autorizao para abertura de crditos suplementares e contratao de operaes
de crdito (art. 165, 8, CRFB/1988) 44 ; a obrigatria anlise dos projetos
oramentrios federais e de suas emendas por uma Comisso Mista Permanente de
Deputados e Senadores, conhecida como Comisso Mista de Oramentos (art. 166,
1, I; e 2) 45

46

; a vedao aprovao de emendas ao projeto de LOA que sejam

incompatveis com o Plano Plurianual (PPA) ou a LDO (art. 166, 3, I) ou que

prevejam despesas sem indicar a correspondente anulao de despesas, a qual, por sua
vez, no pode incidir sobre dotaes para pessoal e seus encargos, servio da dvida ou
transferncias tributrias constitucionais para Estados, Municpios e Distrito Federal
(art. 166, 3, II); a vedao aprovao de emendas ao projeto de LDO incompatveis
com o PPA (art. 166, 4); a vedao a projetos de leis de crditos suplementares ou
especiais sem a indicao dos recursos correspondentes (art. 167, V); a proibio de
utilizao dos recursos provenientes de determinadas contribuies sociais para a
realizao de despesas distintas do pagamento de benefcios do regime geral de
previdncia social (art. 167, XI); e a vedao incluso no projeto de LOA de
investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro, sem prvia incluso no
PPA (art. 167, 1).
Frise-se que o processo legislativo das proposies oramentrias na esfera
federal ocorre sob o chamado procedimento (rito) concentrado, em que as matrias,
aps passarem pela citada Comisso Mista, so deliberadas pelas duas Casas do
Congresso Nacional em sesso conjunta 47 . Assim, um interessante controle de

44
45

46

47

parmetros constitucionais que permitem a edio de MPs para a abertura crditos extraordinrios
(ADI 4048 MC/DF).
Regra que materializa o princpio da exclusividade oramentria.
Nos Legislativos dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, que so unicamerais, obviamente
as Comisses de Oramentos no sero mistas, mas elas devero, do mesmo modo, analisar a matria,
antes da deliberao do respectivo Plenrio.
No obstante, os arts. 106 e 107 da Resoluo n 1, de 22 de dezembro de 2006-CN, que trata do
processo legislativo oramentrio federal, contrariam essa regra constitucional, prevendo que os
projetos de leis de crditos adicionais sobre os quais a Comisso Mista de Oramentos no emitir
parecer at o dia 20 de novembro de cada ano sero, mesmo assim, apreciados pelo Plenrio do
Congresso Nacional.
Sesso simultnea das duas Casas reunidas em um nico local, normalmente o Plenrio da Cmara
dos Deputados. Embora conjunta, tal sesso bicameral, isto , a matria em anlise, para ser
aprovada, deve obter a maioria de cada Casa separadamente. Nisso ela se difere da sesso

17

juridicidade a ser feito sobre a matria oramentria, mas durante o rito legislativo
ordinrio 48 , consiste em verificar se no h dispositivos oramentrios inseridos em
projetos de lei comuns, que tramitam em sesses separadas das duas Casas. Como a
Carta Magna exige o rito concentrado para essas regras, haveria, nesse caso, uma
evidente inconstitucionalidade formal 49 .
Finalmente, deve ser examinado ainda o atendimento das proposies
oramentrias ao disposto na Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), editada com base nos arts. 163; 165, 9; e 169 da
CRFB/1988 50 .
Sobre a constitucionalidade das proposies em geral, vale citar ainda a
importncia

de

que

elas

observem

princpio

da

razoabilidade

ou

proporcionalidade 51 , sob pena de ofensa ao princpio do devido processo legal (art. 5,

LIV, CRFB/1988), em sua acepo material. Conforme j decidiu o STF, as normas
legais devem observar, no processo de sua formulao, critrios de razoabilidade que
guardem

estrita

consonncia

com

os

padres

fundados

no

princpio

da

proporcionalidade, pois todos os atos emanados do Poder Pblico devem ajustar-se

clusula que consagra, em sua dimenso material, o princpio do substantive due
process of law 52

48

49

50

51

52

18

53

unicameral, em que Deputados e Senadores so vistos igualmente, como Congressistas, e a

aprovao da matria depende da maioria do conjunto dos parlamentares, sem verificao da Casa a
que pertencem, como foi o caso da reviso constitucional (art. 3 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias ADCT).
Rito adotado para os projetos de lei em geral, em que a matria apreciada separadamente por cada
Casa do Congresso Nacional.
Foi o caso do art. 339 da Lei n 9.503, de 23 de setembro de 1997, Cdigo de Trnsito Brasileiro, que
autorizou o Poder Executivo a abrir crdito especial no valor de R$ 264.954,00 (duzentos e sessenta e
quatro mil, novecentos e cinquenta e quatro reais) em favor do ministrio ou rgo a que coubesse a
coordenao mxima do Sistema Nacional de Trnsito, para atender as despesas decorrentes da
implantao do novo Cdigo.
Aplica-se aqui o mesmo raciocnio utilizado para a comparao entre um projeto de lei ordinria
comum e uma lei complementar em vigor. O cotejo entre uma proposio oramentria e a LRF pode
ser visto como uma anlise de constitucionalidade, no de legalidade, pois esta Lei Complementar
no o fundamento de validade da lei oramentria. Ambas so editadas com base na CRFB/1988,
logo, o desrespeito da proposio oramentria ao disposto na LRF ofender, reflexamente, a prpria
Constituio.
No nos deteremos aqui na discusso doutrinria sobre a diferena entre proporcionalidade e
razoabilidade.
ADI 2667 MC/DF. Nessa mesma ao, nossa Corte Mxima entendeu que a exigncia de
razoabilidade que visa a inibir e a neutralizar eventuais abusos do Poder Pblico, notadamente no
desempenho de suas funes normativas atua, enquanto categoria fundamental de limitao dos
excessos emanados do Estado, como verdadeiro parmetro de aferio da constitucionalidade material
dos atos estatais. Declarou ainda o STF que a teoria do desvio de poder, quando aplicada ao plano das

3.3 REGIMENTALIDADE
Como vimos, regimentalidade a aderncia da proposio legislativa s
normas regimentais da Casa onde tramita. Segundo SILVA 54 , os Regimentos Internos
das Casas legislativas so suas leis internas, que disciplinam sua organizao, sem
interferncia de uma na outra ou de outro rgo governamental. J MEIRELLES 55
classifica os Regimentos como atos administrativos normativos de atuao interna,
destinado a reger o funcionamento das corporaes legislativas.
No obstante, por serem editados sob a forma de Resoluo, uma das espcies
legislativas elencadas pelo art. 59 da Constituio da Repblica, e por veicularem
normas relativas ao processo legislativo, entendemos que tais atos tm natureza de lei
tanto em sentido formal quanto em sentido material.
Conforme ensina SILVA 56 , lei formal a regularmente votada pelo Parlamento,
independentemente de seu contedo; e lei material, a que veicula comandos gerais,
abstratos e imperativos, independentemente de quem a elabore. Um ato jurdico pode
ser lei em sentido formal e material (a maioria das leis aprovadas pelo Legislativo), em
sentido apenas formal (ex.: lei que declara determinado imvel como de interesse
pblico) ou em sentido apenas material (ex.: decreto regulamentar do Executivo).
No mesmo sentido a opinio do ex-Ministro do STF Moreira Alves 57 , que
declarou ser doutrina pacfica em nosso sistema constitucional a afirmao de que o
Regimento de cada uma das Casas do Congresso tem fora de lei.
A anlise de regimentalidade da proposio verifica a consonncia da matria
tanto ao procedimento de tramitao como s competncias dos rgos legislativos
para apreciar o assunto. Por exemplo, so exemplos de antirregimentalidades: a

53

54
55
56

57

atividades legislativas, permite que se contenham eventuais excessos decorrentes do exerccio

imoderado e arbitrrio da competncia institucional outorgada ao Poder Pblico, pois o Estado no
pode, no desempenho de suas atribuies, dar causa instaurao de situaes normativas que
comprometam e afetem os fins que regem a prtica da funo de legislar.
Um exemplo de proposio eivada de inconstitucionalidade por ofensa ao princpio da
proporcionalidade seria uma que previsse pena mais pesada para determinado crime praticado com
dolo eventual do que para o mesmo crime praticado com dolo direto (este, portanto, mais grave). Uma
discusso do STF sobre tal exemplo pode ser encontrada nos autos do HC 102094/SC, em relao ao
1 do art. 180 do Cdigo Penal, que prev o crime de receptao qualificada.
SILVA, Jos Afonso da. Ob. cit., p. 510.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 39 ed. So Paulo: Malheiros, 2013, p. 182.
SILVA, Jos Afonso da. Processo Constitucional de Formao das Leis. 2 ed. So Paulo:
Malheiros, 2007, pp. 26-27.
Voto proferido no MS 21564/DF, fls. 362.

19

apresentao de um projeto de lei sem a respectiva justificao 58 ; a inobservncia dos

interstcios, dos quruns de votao ou de outras formalidades59 previstas no Regimento
Interno; a distribuio de uma proposio a uma Comisso que no possui competncia
para apreciar seu mrito; a admisso de emenda sem relao com o contedo do
dispositivo que se pretende emendar ou em sentido contrrio proposio 60 .
Quanto regimentalidade das medidas provisrias na esfera federal, preciso
verificar a Resoluo n 1, de 8 de maio de 2002-CN 61 , que dispe sobre a apreciao
das MPs pelo Congresso Nacional. Segundo esse diploma, so exemplos de
antirregimentalidades: a ausncia de apreciao da MP por Comisso Mista (arts. 2,
caput; e 6, caput) 62 ; a apreciao de MP pelo Congresso Nacional sem as respectivas
Mensagem Presidencial e Exposio de Motivos (art. 2, 1); a aceitao de
emendas de Plenrio MP, pois somente perante a Comisso Mista podero elas ser
oferecidas (art. 4, 1); e a admisso de emendas MP sobre matria estranha ao seu
objeto (art. 4, 4) 63 .
58

Texto que acompanha a proposio, por meio do qual o autor apresenta as razes pelas quais a
proposio deve ser aprovada. A justificao apresentada quando a matria de autoria parlamentar.
As proposies de origem extraparlamentar costumam vir acompanhadas de Mensagem do Poder ou
rgo independente, com a exposio de motivos do assunto, a qual faz as vezes de justificao.
59
Por exemplo, o Regimento Interno do Senado Federal prev que as proposies devem ser escritas em
termos concisos e claros e divididas, sempre que possvel, em artigos, pargrafos, incisos e alneas
(art. 236); que os projetos, pareceres e indicaes devem ser encimados por ementa (art. 237); que as
proposies, salvo os requerimentos, devem ser acompanhadas de justificao oral ou escrita (art.
238); e que qualquer proposio autnoma ser sempre acompanhada de transcrio, na ntegra ou em
resumo, das disposies de lei invocadas em seu texto (art. 239). O desrespeito a qualquer dessas
formalidades caracterizar vcio de antirregimentalidade.
60
Por exemplo, o art. 230 do Regimento Interno do Senado Federal prev que no se admitir emenda
sem relao com a matria da disposio que se pretenda emendar (inciso I); nem emenda em sentido
contrrio proposio principal, quando se trate de proposta de emenda Constituio, projeto de lei
ou de resoluo (inciso II).
61
Essa norma, nos termos de seu art. 1, parte integrante do Regimento Comum do Congresso Nacional.
62
Vimos que o STF j decidiu que a ausncia de apreciao da MP por Comisso Mista representa
tambm uma inconstitucionalidade, em funo do disposto no art. 62, 9, da CRFB/1988 (ADI
4029/AM). Em razo disso, a Suprema Corte declarou inconstitucionais o caput do art. 5 e os 1 e
2 do art. 6 da Resoluo n 1, de 2002-CN, que autorizavam a apreciao da MP pelas Casas do
Congresso Nacional sem o parecer da referida Comisso.
63
No obstante, tal regra regimental, por razes polticas, tem sido frequentemente desrespeitada pelo
Parlamento, sendo vrios os casos de emendas sobre matrias estranhas aprovadas pelo Congresso
Nacional. Um dos casos mais emblemticos foi o do Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas
(RDC), regulado pela Lei n 12.462, de 4 de agosto de 2011, oriunda da MP n 527, de 18 de maro de
2011, a qual, por sua vez, tratava apenas da organizao de rgos e entidades da Administrao
Federal, tendo sido os dispositivos sobre o RDC includos durante a tramitao da matria. Em razo
disso, o Procurador-Geral da Repblica (PGR) ajuizou no STF a ADI 4655/DF, ainda em tramitao,
alegando a inconstitucionalidade formal das regras desse regime. O PGR argumentou na petio
inicial da ADI que a incluso de matria estranha tratada na MP viola o devido processo legislativo e
o princpio da separao dos Poderes, j que as MPs so de iniciativa exclusiva do Presidente da
Repblica.

20

No tocante s leis oramentrias federais, o processo legislativo dos

respectivos projetos regulado pelo Regimento Comum do Congresso Nacional
(RCCN), mais precisamente, pela Resoluo n 1, de 22 de dezembro de 2006-CN, que
constitui, conforme seu art. 1, parte integrante do RCCN 64 .
Percebe-se que, algumas vezes, a antijuridicidade de uma proposio configura,
simultaneamente, uma inconstitucionalidade e uma antirregimentalidade. Por exemplo,
o art. 47 da Carta da Repblica dispe que, salvo disposio constitucional em
contrrio, as deliberaes de cada Casa legislativa e de suas Comisses sero tomadas
por maioria dos votos, presente a maioria absoluta de seus membros, regra que costuma
ser reproduzida nos Regimentos Internos. Assim, nesse caso, uma violao a tal qurum
de votao ofender, simultaneamente, a Constituio e o Regimento. Uma sugesto
para a estruturao do parecer proposio em tal hiptese seria relatar as eventuais
ofensas Constituio na parte da constitucionalidade, ainda que houvesse desrespeito
simultneo s normas regimentais, deixando para o tpico de anlise de regimentalidade
os vcios que ofendessem apenas o Regimento da Casa (antirregimentalidades puras).
Alerte-se que hoje os problemas de regimentalidade de uma proposio no
necessariamente invalidam a futura norma jurdica dela decorrente. Quando a
antirregimentalidade configurar, simultaneamente, uma inconstitucionalidade, no h
dvidas de que a norma poder ser invalidada, por ofensa Constituio. Mas quando
se tratar de uma antirregimentalidade pura, possvel que, mesmo assim, se admita
como legtima a lei produzida, sob o argumento de que as regras regimentais
configuram apenas matria interna corporis, de ordenao interna das Casas
legislativas. Segundo esse entendimento, se o prprio Parlamento decidiu aprovar a
proposio, ainda que tenha havido alguma inobservncia (apenas) ao Regimento, no
caberia a outro Poder, notadamente o Judicirio, questionar a validade da norma gerada,
tendo em vista o princpio da independncia dos Poderes, previsto no art. 2 da nossa
Lei Maior. Nesse sentido a atual jurisprudncia do STF 65 , que j afirmou que, se a
controvrsia puramente regimental, resultante de interpretao de normas regimentais,
trata-se de ato interna corporis, imune ao controle judicial.

64

65

A matria oramentria tratada em Resoluo do Congresso Nacional por ser examinada por
Comisso Mista e discutida e votada simultaneamente pela Cmara dos Deputados e pelo Senado
Federal em sesso conjunta, conforme citado anteriormente no texto.
MS 24356/DF. Ver tambm os MS 25588 AgR/DF e 22503/DF.

21

Seria possvel criticar esse entendimento, que torna as regras regimentais imunes
anlise jurisdicional, retirando, em ltima instncia, sua coercibilidade, mas tal
aspecto foge ao escopo especfico deste trabalho. De qualquer forma, entendemos que
tal posicionamento do Pretrio Excelso no deve justificar a ausncia de anlise de
regimentalidade da proposio pelo legislador, sob o argumento de que seria incua tal
verificao, j que uma eventual antirregimentalidade no processo legislativo no
retiraria a validade da futura lei. Embora a teoria dos atos interna corporis diga que,
ante o princpio da independncia dos Poderes, o Judicirio no pode controlar os atos
do Legislativo que ofendam, unicamente, regras regimentais, isso no significa que o
Parlamento esteja autorizado a se eximir de cumprir com zelo sua funo constitucional
de produzir normas jurdicas de qualidade.
Assim, independentemente da discusso sobre a verdadeira natureza jurdica do
Regimento Interno de um rgo legislativo, se lei em sentido formal, ou material, ou se
mero conjunto de regras convencionais que no consubstanciam verdadeiras normas
jurdicas (especialmente ante a ausncia de sano por seu descumprimento 66 ), ele
existe para detalhar o processo legislativo constitucionalmente estabelecido e direcionar
esse processo para a produo de leis de qualidade para a populao. Leis mal
elaboradas, confusas e ambguas corroem a harmonia social e geram conflitos
desnecessrios na sociedade. No por menos que CARVALHO conceitua o processo
legislativo, sob o ponto de vista poltico, como
um sistema destinado a organizar a deliberao sobre valores, para
extrair uma concluso a respeito de determinada expectativa social de
normatizao, para orientar a negociao em torno da conduo das
polticas pblicas e realizar, enfim, a interseo entre os planos do ser
e do dever-ser, concretizando os ideais e as aspiraes que do ensejo
formao do Estado. 67
66

67

22

Quando falamos em ausncia de sano pelo descumprimento das normas regimentais, referimo-nos
no necessariamente ausncia de previso de sano nos Regimentos Internos (o que, no entanto,
tambm costuma ocorrer), mas, em ltima instncia, postura do STF de no analisar as violaes s
regras regimentais, sob a alegao de que se trata de matria interna corporis. O art. 412, IV, do
Regimento Interno do Senado Federal, por exemplo, estabelece a nulidade de qualquer deciso que
contrarie norma regimental. Todavia, se uma deciso antirregimental for tomada, e o prprio Senado
no reconhecer sua nulidade, tendo em vista ainda o citado entendimento do STF, a deciso
simplesmente permanecer eficaz. Assim, ante a ausncia de coercibilidade, possvel definir o
Regimento no como uma norma jurdica, mas como uma mera carta de orientaes do Legislativo,
verdadeiro ato de carter dispositivo, ainda que na seara do Direito Pblico, que serve apenas para
orientar os trabalhos dos parlamentares, caso eles no decidam agir de maneira diversa da
regimentalmente prevista, ressalvadas, claro, as normas regimentais que reproduzam regras previstas
na prpria Constituio da Repblica, as quais, por isso, no podem ser desrespeitadas.
CARVALHO, Cristiano Viveiros de. Controle Judicial e Processo Legislativo a observncia dos
regimentos internos das Casas legislativas como garantia do Estado Democrtico de Direito.
Porto Alegre: Srgio Antnio Fabris, 2002, p. 64.

Assim, tendo em vista essa importncia atribuda ao processo legislativo e a seu

produto final (as leis), de atender expectativa social de normatizao e concretizar os
ideais e as aspiraes do Estado e da sociedade, afigura-se ilegtima, ainda que sob a
tica metajurdica, a produo de normas legais sem a observncia das regras
regimentais, que existem para garantir a qualidade e a efetividade do processo
constitucional de formao das leis e a adequada produo das diversas espcies
legislativas.
Alm disso, possvel ver a questo de outra maneira: a atual prevalncia da
teoria dos atos interna corporis faz crescer a responsabilidade poltica do Parlamento
quanto adequada anlise de regimentalidade das proposies legislativas. Se ao
Judicirio vedado reexaminar as questes puramente regimentais, ento as eventuais
antirregimentalidades em matrias aprovadas pelas Casas legislativas, em grau capaz de
afetar a qualidade das normas jurdicas produzidas, devem ser, na verdade, objeto de
redobrada ateno dos parlamentares, pois, se no detectadas e sanadas, ingressaro no
mundo jurdico e nele permanecero, maculando a norma em que se inserem.

3.4 JURIDICIDADE EM SENTIDO ESTRITO

Vistas a constitucionalidade e a regimentalidade, os demais pontos de
juridicidade podem ser reunidos, conforme a sistematizao que estamos adotando neste
trabalho, sob a classificao de juridicidade em sentido estrito. Nesse conjunto, os
principais aspectos das proposies legislativas a serem analisados referem-se aos
atributos da norma legal, legalidade, conformidade aos princpios jurdicos e,
ainda, tcnica legislativa. Abordaremos tambm, adiante, alguns pontos adicionais de
juridicidade.
3.4.1 Atributos da lei
A norma legal, para ser qualificada como tal, deve possuir determinadas
caractersticas, elencadas pela doutrina, dentre as quais destacamos a novidade, a
abstratividade, a generalidade, a imperatividade e a coercibilidade.
Antes de abordar especificamente tais requisitos, vale reler a distino,
anteriormente abordada, entre lei em sentido formal e em sentido material.
Os atributos que estudaremos a seguir referem-se lei em seu sentido material.

23

3.4.1.1 Novidade
Novidade a caracterstica da norma de poder inovar o ordenamento jurdico,
isto , de ser autorizada a criar nova regra de direito e a estabelecer direitos e obrigaes
aos indivduos.
A lei ato normativo primrio, isto , cujo fundamento direto de validade a
Constituio. Ela se diferencia, por exemplo, do regulamento 68 , ato normativo
secundrio, que retira sua validade da lei. Enquanto a norma legal, por ser ato primrio,
possui o poder de inovar o ordenamento, o regulamento no pode ir alm da lei que
detalha, isto , no pode criar novos direitos e obrigaes. o que estabelece o art. 5,
II, da Lei Maior, segundo o qual ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer
alguma coisa seno em virtude de lei, preceito conhecido como princpio da
legalidade. Conforme ensina MEIRELLES 69 , o essencial que o Executivo, ao expedir
regulamentos, no invada as chamadas reservas de lei, como as que afetam as
garantias e os direitos individuais assegurados pela Constituio 70 .
CARVALHO 71 cita a novidade como sendo da essncia do ato legislativo,
servindo justamente para distinguir a lei do regulamento. Ele destaca que se caracteriza
como novo o direito criado em plano imediatamente inferior Constituio, estando o
regulamento em um segundo plano, mediato em relao Carta Magna.
Se, por um lado, somente a lei pode inovar o ordenamento jurdico, por outro,
ela s deve ser produzida se efetivamente se destinar a tal mister. Assim, uma norma
que no inove o ordenamento jurdico, isto , que no possua o atributo da novidade,

68

69
70

71

24

Nos termos do art. 84, IV, da Carta Magna, compete privativamente ao Presidente da Repblica
expedir decretos e regulamentos para a fiel execuo das leis. O poder regulamentar atribuio tpica
dos chefes do Poder Executivo, em suas respectivas esferas de governo. O regulamento, em muitos
casos, pode ser lei em sentido material, mas, por no ser produzido pelo Parlamento, no lei em
sentido formal, nem possui o atributo da novidade.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, p. 136.
Por outro lado, no se deve confundir o decreto regulamentar citado no texto com o decreto
autnomo de que trata o inciso VI do artigo 84 da CRFB/1988. Este constitui ato normativo primrio,
com fora de lei, e que pode ser adotado apenas nos casos ali especificados, quais sejam: organizao
e funcionamento da administrao federal, quando no implicar aumento de despesa nem criao ou
extino de rgos pblicos; e extino de funes ou cargos pblicos, quando vagos. Como somente
decreto autnomo pode dispor sobre tais matrias, elas constituem o que se chama de reserva de
administrao (STF: RE 427574 ED/MG, ADI 3343/DF, ADI 2364 MC/AL, ADI 776 MC/RS).
Nesse sentido, conforme comentaremos adiante no texto, um eventual projeto de lei de autoria do
Executivo que tratasse desses assuntos incorreria em uma injuridicidade stricto sensu, por ser
desnecessrio (j que bastaria o decreto). J se tal projeto fosse de autoria parlamentar, haveria
tambm uma inconstitucionalidade, por vcio de iniciativa.
CARVALHO, Kildare Gonalves. Tcnica Legislativa. 3 ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2003, p. 20.

ser injurdica. Um exemplo um projeto de lei que veicule comando idntico a outro j
previsto em uma lei ou na Constituio. Tendo em vista j existir regra positiva sobre o
assunto, a edio de nova norma jurdica desnecessria, por no inovar o
ordenamento.
Outro exemplo so as proposies que se destinem a originar leis de carter
meramente autorizativo, que apenas prevejam que um Poder possa exercer competncia
sua j prevista constitucionalmente. Neste caso, no h inovao do ordenamento
jurdico, pois tal competncia j est prevista em norma vigente, sendo despiciendo
autorizar por lei o que a Constituio j autoriza 72 . Vimos inclusive que o STF
considera que norma dessa natureza inconstitucional, por ofender a iniciativa
privativa do respectivo Poder e o princpio da separao dos Poderes.
Do mesmo modo, inexiste novidade na conhecida regra, constante de algumas
leis administrativas, de que o Poder Executivo regulamentar o disposto na lei 73 . Ora, o
poder regulamentar do chefe do Executivo j previsto no art. 84, IV, da Carta Magna.
Logo, inserir o citado comando no texto da proposio desnecessrio 74 . O mesmo se
diga da clusula revogam-se as disposies contrrio75 , tendo em vista que, nos
termos do art. 2, 1, do Decreto-Lei n 4.657, de 4 de setembro de 1942 (Lei de
Introduo s Normas do Direito Brasileiro LINDB), a lei posterior revoga a anterior
quando for com ela incompatvel, sendo desnecessria e incua, portanto, a referida
clusula.
Por outro lado, um exemplo legtimo de norma legal sem carter de novidade a
chamada lei interpretativa, cujo objetivo simplesmente esclarecer o sentido e o
alcance de outras leis (interpretao autntica) 76 . Algumas vezes, a prpria lei veicula

72

73
74

75
76

Pode-se apontar tambm, neste caso, um problema de imperatividade (atributo que veremos adiante),
pois a futura lei no ser de cumprimento obrigatrio pelo Poder destinatrio, que tem autonomia para
decidir quando exercer sua competncia.
Exemplo: art. 17 da Lei n 12.598, de 21 de maro de 2012.
Poderia surgir aqui a discusso sobre o alcance de um decreto federal regulamentador de uma lei de
normas gerais da Unio, aplicvel a todos os entes da Federao (lei de carter nacional): se seria tal
decreto incidente apenas Unio (ou mesmo apenas ao Executivo federal) ou se ele se estenderia a
todos as esferas de governo. No nos aprofundaremos nessa discusso aqui, mas, em princpio, tal
extenso do decreto a toda a Federao seria inconstitucional, pois feriria a autonomia federativa dos
estados, Distrito Federal e municpios.
A qual configura, tambm, problema de tcnica legislativa, conforme veremos frente.
O STF j entendeu ser plausvel, em face do ordenamento constitucional brasileiro, o reconhecimento
da admissibilidade das leis interpretativas, que configuram instrumento juridicamente idneo de
veiculao da denominada interpretao autntica (ADI 605 MC/DF).

25

dispositivos interpretativos de seus prprios comandos 77 ; porm h casos em que

editada uma nova lei para interpretar dispositivos de outra j em vigor, caso em que
aquela no inovar o ordenamento jurdico, podendo, inclusive, desde que a nova
interpretao

no

gere

gravames

adicionais

aos

destinatrios, ser

aplicada

retroativamente edio da lei interpretada78 .

No obstante, preciso ateno quanto a leis que, autoproclamando-se
interpretativas,

na

verdade

inovam

ordenamento

jurdico 79 .

Segundo

80

MAXIMILIANO , quase impossvel fazer uma norma exclusivamente interpretativa,

sendo comum a nova regra apresentar-se com esse carter, mas modificar a lei
interpretada de modo quase imperceptvel. Acrescenta ele, quanto s normas
explicativas, que nada mais difcil do que distinguir a mera interpretao da verdadeira
inovao.
3.4.1.2 Generalidade
Generalidade o atributo da norma de ser aplicvel a destinatrios
indeterminados, isto , a qualquer um que se enquadre na regra prescrita. A norma geral
ope-se individual, dirigida a um ou mais sujeitos determinados. A lei que se destine
a regular assunto de uma especfica classe (ex.: servidores pblicos) deve ser
considerada geral, por no se referir a indivduos especficos, mas a qualquer um que se
enquadre ou venha a se enquadrar na classe.
CARVALHO 81 ensina que a generalidade da lei fator de proteo do indivduo
contra a arbitrariedade do Estado, quando impede que os detentores do poder adotem
deciso individual em relao a situao determinada, pois tambm eles ficam
vinculados pela regra geral contida na lei. Ele acrescenta que a generalidade
consequncia do princpio da igualdade perante a lei, que veda lei estabelecer
excees ou distines entre as pessoas em razo de caractersticas meramente
individuais.
77

78

79

80
81

26

exemplo o art. 327 do Cdigo Penal, que esclarece o conceito de funcionrio pblico para os efeitos
penais.
O STF j decidiu que, quando a retroprojeo normativa da lei no gera nem produz gravames aos
destinatrios, nada impede que o Estado edite e prescreva atos normativos com efeito retroativo (ADI
605 MC/DF).
Foi o caso do art. 3 da Lei Complementar n 118, de 9 de fevereiro de 2005, conforme decidiu o STF
(RE 566621/RS).
MAXIMILIANO, Carlos. Ob. cit., p. 75.
CARVALHO, Kildare Gonalves. Ob. cit., pp. 19-20.

Por exemplo, uma lei que estabelece que toda proposta de compra pela
Administrao deve caracterizar adequadamente o objeto a ser adquirido e indicar os
recursos oramentrios para seu pagamento uma norma geral, pois se aplica a todos os
agentes pblicos que pretendam elaborar propostas de compras pblicas. J outra que d
nome a determinada rodovia configura norma individual, por ser diretamente aplicvel
apenas rodovia. Nesse exemplo, a norma de carter individual lei apenas em sentido
formal, sendo mesmo questionvel a necessidade de se regular tal assunto por lei,
conforme debateremos futuramente.
O usual, assim, que a lei atenda ao requisito da generalidade, embora haja
exemplos legtimos de leis individuais, como as que concedem iseno tributria a
determinada pessoa, em relao a fatos geradores decorrentes de certas atividades,
desde que tal concesso no ofenda outras normas tributrias 82 .
Os vcios ligados generalidade normalmente esto associados quebra da
isonomia entre as pessoas. o caso de um projeto de lei que vede o nepotismo no
servio pblico, salvo para os cargos integrantes da chefia do Poder Executivo 83 . Outro,
mais sutil, o de uma proposio que pretenda submeter identificao criminal toda
pessoa que no possuir carteira de identidade (exigindo a identificao criminal de
quem possuir, por exemplo, apenas a carteira de motorista ou a carteira profissional,
embora tais documentos sejam igualmente hbeis identificao civil).
3.4.1.3 Abstratividade
A abstratividade (ou abstrao) refere-se qualidade da norma de se destinar a
situaes hipotticas, que podem ou no ocorrer no mundo real. Surgindo um caso
concreto que se amolde situao descrita, a regra deve ser aplicada (subsuno do fato
norma). A abstrao ope-se concretude, caracterstica da regra de ser aplicvel
apenas a um ou mais casos especficos, no a reiteradas situaes semelhantes.

82

83

O art. 125, II, e o art. 194, pargrafo nico, da Lei n 5.172, de 25 de outubro de 1966 (Cdigo
Tributrio Nacional), preveem a possibilidade de iseno tributria de carter pessoal. Tal iseno
configurar lei apenas em sentido formal. Um exemplo o art. 41 da Lei n 12.663, de 5 de junho de
2012, que isentou do pagamento de imposto de renda e contribuio previdenciria o prmio de R$
100.000,00 (cem mil reais) concedido pelo governo brasileiro aos jogadores das selees campes das
copas mundiais de 1958, 1962 e 1970.
Por mais esdrxulo que possa parecer, tal exemplo j ocorreu na realidade. A Lei n 13.145, de 5 de
setembro de 1997, do Estado de Gois, que veda a prtica do nepotismo no Estado, excetuava da
proibio a nomeao de at dois parentes por autoridade, alm do cnjuge do chefe do Poder
Executivo. O STF declarou essa exceo inconstitucional em 15/5/2013, por meio da ADI 3745/GO.

27

Por exemplo, uma lei que determine que a pessoa que queira receber
determinado benefcio de assistncia social (ex.: salrio mnimo mensal a idosos e
pessoas com deficincia) deve apresentar comprovante de residncia uma norma
abstrata, pois ser aplicada sempre que algum enquadrado na regra pretender receber o
benefcio. J outra que preveja que tal comprovante ser exigido apenas para o
recebimento de um benefcio especfico, a ser concedido em determinada data (ex.:
cesta bsica a pessoas de uma regio atingida por uma calamidade da natureza), uma
norma de carter concreto, pois se aplica apenas a essa oportunidade, configurando lei
apenas em sentido formal.
Quanto abstratividade, NADER leciona que:
Visando atingir o maior nmero possvel de situaes, a norma
jurdica abstrata, regulando os casos dentro do seu denominador
comum, ou seja, como ocorrem via de regra. Se o mtodo legislativo
pretendesse abandonar a abstratividade em favor da casustica, para
alcanar os fatos como ocorrem singularmente, com todas as suas
variaes e matizes, alm de se produzirem leis e cdigos muito mais
extensos, o legislador no lograria o seu objetivo, pois a vida social
mais rica do que a imaginao do homem e cria sempre
acontecimentos novos e de formas imprevisveis. 84

Note-se que generalidade diferente de abstrao. A primeira refere-se

aplicao da norma a indivduos indeterminados; a segunda, incidncia do comando a
situaes inespecficas. Conforme ensina BOBBIO 85 , gerais so as normas universais
em relao aos destinatrios e abstratas aquelas universais em relao ao. Tanto
que podem existir comandos legais gerais e concretos, como certas normas de carter
transitrio, aplicveis s pessoas em geral, mas referentes a uma situao especfica.
So exemplos o art. 5, 1, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias
(ADCT) 86 e o caso hipottico acima, da concesso de cestas bsicas s pessoas
atingidas por uma calamidade natural.
Do mesmo modo, podem-se imaginar regras individuais e abstratas, como um
comando que exija que um especfico condenado em processo criminal comparea
periodicamente presena do juiz, para informar e justificar suas atividades, o que

84
85
86

28

NADER, Paulo. Ob. cit., p. 87.

BOBBIO, Norberto. Teoria da Norma Jurdica. 2 ed. So Paulo: Edipro, 2003, pp. 180-181.
Art. 5, 1, ADCT: Para as eleies de 15 de novembro de 1988 ser exigido domiclio eleitoral na
circunscrio pelo menos durante os quatro meses anteriores ao pleito, podendo os candidatos que
preencham este requisito, atendidas as demais exigncias da lei, ter seu registro efetivado pela Justia
Eleitoral aps a promulgao da Constituio.

costuma ocorrer por meio de deciso judicial 87 . Note-se, por outro lado, ser mais difcil
imaginar uma lei legtima que seja individual e abstrata. BOBBIO 88 cita o exemplo de
uma lei que atribua a uma determinada pessoa um ofcio, por exemplo, o de juiz da
Corte constitucional, prescrevendo-lhe as aes inerentes ao exerccio da funo.
Salvo em casos especiais, a proposio legislativa deve veicular comandos no
apenas gerais, mas tambm abstratos, para que a futura norma jurdica possa regular
adequadamente o conjunto das relaes sociais e estabelecer a convivncia harmnica e
pacfica entre todos os membros da coletividade. BOBBIO 89 leciona que a generalidade
da norma, isto , o fato de ela se dirigir no quele ou a este indivduo, mas totalidade
dos cidados, meio de efetivao da igualdade; e que a abstrao, com a
regulamentao no de um especfico caso, mas de uma ao-tipo que englobe todas as
aes concretas inclusas nesse tipo, garantia de certeza nas relaes sociais, ao
permitir que os cidados saibam, com antecedncia, as consequncias de suas aes.
As regras individuais e concretas so mais adequadas criao de relaes
jurdicas entre indivduos especficos, no devendo, em regra, ser veiculadas em leis,
mas em contratos ou decises judiciais. Uma exceo a autorizao legislativa para a
alienao de imveis pblicos 90 , que configura norma legal individual e concreta. Outra
so as leis que configuram comandos gerais e concretos, como os j citados acima.
Vale destacar que os exemplos de leis em sentido apenas formal at agora
mencionados so legtimos em funo do que exige a Constituio ou outras leis, como
a citada autorizao legislativa para a alienao de imveis pblicos. O exemplo da
concesso de cestas bsicas s pessoas atingidas por uma calamidade natural, por sua
vez, caso que tambm exige lei em sentido formal, tendo em vista o princpio da
legalidade previsto no art. 37, caput, da Carta Magna. Conforme ensina

87

88
89
90

O art. 319, I, do Cdigo de Processo Penal prev essa medida cautelar, mas em carter geral e
abstrato, isto , como regra aplicvel a qualquer (e no a um especfico) condenado criminalmente e a
toda situao que se enquadre na previso legal, conforme as condies fixadas pelo juiz. Neste caso,
conforme citado no texto, a regra individual e abstrata materializar-se- pela deciso judicial que
aplique a lei a um especfico condenado, pela prtica de determinado crime.
BOBBIO, Norberto. Ob. cit., p. 183.
BOBBIO, Norberto. Ob. cit., p. 182.
O art. 17, I, da Lei n 8.666, de 1993 (Lei de Licitaes e Contratos Administrativos), determina que a
alienao de bens imveis da Administrao direta, autrquica e fundacional depende de autorizao
legislativa. Um exemplo Lei n 11.234, de 22 de dezembro de 2005, que autoriza a Fundao
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) a alienar os imveis que especifica. Como se
percebe, trata-se de lei apenas em sentido formal.

29

MEIRELLES 91 , na Administrao Pblica no h liberdade nem vontade pessoal.

Enquanto na administrao particular lcito fazer tudo que a lei no probe, na
Administrao Pblica s permitido fazer o que a lei autoriza.
Uma proposio com vcio quanto abstratividade o j citado exemplo de um
projeto de lei que d nome a determinada rodovia. A lei de carter individual decorrente
da proposio, alm de ser lei apenas formal, desnecessria ao fim almejado, pois a
denominao pode ser feita por ato administrativo, sem mobilizao do Poder
Legislativo. No obstante, tem sido comum o uso de lei para tais fins 92

93

3.4.1.4 Imperatividade e coercibilidade

Imperatividade a possibilidade de imposio da lei ao indivduo, por meio da
previso de uma sano (penalidade 94 ) legal em caso de inobservncia da norma. J
coercibilidade a possibilidade de coao (aplicao forada) da sano ao
descumpridor da lei, por meio do uso legtimo da fora pelo Estado, caso o infrator no
aceite espontaneamente a penalidade. Conforme leciona REALE 95 , o Direito, segundo a
teoria da coercibilidade, pode ser definido como a ordenao coercvel da conduta
humana. No mesmo sentido, CARNELUTTI 96 ensina que sano o meio utilizado
para a imposio de um preceito e coao, a fora empregada para a aplicao da
sano. Por exemplo, a penalidade pelo descumprimento de uma lei pode ser uma multa
nela prevista; se o descumpridor da norma no quitar o respectivo valor, ele pode ser
91
92

93

94

95
96

30

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, p. 87.

Citem-se, como exemplos, a Lei n 12.882, de 12 de novembro de 2013, que denomina o novo Prdio
da Administrao da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Amazonas de Prdio Professor
Samuel Benchimol; e a Lei n 12.827, de 11 de junho de 2013, que denomina de Engenheiro Vasco
Filho o trecho da BR-324 que liga os Municpios de Salvador e Feira de Santana, na Bahia.
A Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania da Cmara dos Deputados, por meio do
enunciado n 3 de sua Smula, considerava projeto de lei que d denominao a rodovia ou
logradouro pblico inconstitucional e injurdico. No obstante, a Comisso decidiu revogar tal
verbete, sob o argumento de que o art. 2 da Lei n 6.682, de 27 de agosto de 1979, autoriza que,
mediante lei especial, uma estao terminal, obra de arte ou trecho de via poder ter a designao de
um fato histrico ou de nome de pessoa falecida que haja prestado relevante servio nao ou
humanidade. No obstante, entendemos que o fato de tal designao poder ser feita por lei no torna
obrigatrio o uso da norma legal para tanto, sendo suficiente, para tal fim, um ato administrativo do
rgo competente. Desse modo, ainda que possa ser considerada vlida, tal lei ser injurdica, por
desnecessria.
Estamos adotando a palavra sano aqui apenas em seu sentido negativo, de penalidade. Conforme
ensina REALE, sano todo e qualquer processo de garantia daquilo que se determina em uma regra,
havendo as sanes penais, que punem o indivduo descumpridor da lei, e as sanes premiais, que
oferecem um benefcio quele que cumpre a norma (REALE, Miguel. Lies Preliminares de
Direito. 27 ed. So Paulo: Saraiva, 2006, pp. 72 e 76).
REALE, Miguel. Lies Preliminares de Direito. 27 ed. So Paulo: Saraiva, 2006, p. 48.
CARNELUTTI, Francesco. Teoria Geral do Direito. So Paulo: Lejus, 1999, pp. 113, 114 e 117.

forado a isso pelo Poder Judicirio, mediante a penhora dos seus bens ou por outros
mecanismos disposio do juiz.
S uma regra imperativa pode ser tambm coercvel, pois no se pode aplicar
uma sano, nem se exigir o cumprimento desta, pela inobservncia de uma regra que
no efetivamente obrigatria. Nesse sentido, ao lado das leis imperativas, ou
cogentes, existem aquelas que possuem menos imperatividade, chamadas dispositivas,
ou supletivas, notadamente no Direito Privado, por exemplo, uma regra que estabelea
determinada conduta, mas permita aos sujeitos decidirem agir diversamente 97 . Todavia,
mesmo no caso das normas dispositivas, no se deve dizer categoricamente que elas no
possuem imperatividade, pois, conforme ressalta FRANA 98 , as leis que permitem que
as partes acordem uma relao segundo sua vontade no deixam igualmente de obrigar,
falta desse acordo ou na sua obscuridade. Nesse sentido, DINIZ 99 classifica as normas
cogentes como aquelas de imperatividade absoluta e as leis dispositivas como as de
imperatividade relativa.
Assim, possvel que uma lei no seja marcada pela imperatividade, mas tal
caracterstica s se justificar em casos especficos, como o de certas normas de Direito
Privado ou o das leis meramente interpretativas 100 . Assim, a necessidade ou no da
presena de imperatividade e coercibilidade da futura norma jurdica deve ser
cuidadosamente analisada pelo legislador durante o trmite da proposio.
Uma norma legal com vcio quanto imperatividade (e, portanto,
coercibilidade) seria aquela, de iniciativa parlamentar, que pretendesse autorizar o Poder
Executivo a realizar algo j de sua competncia constitucional, conforme citamos
anteriormente, pois, em geral, a deciso sobre o exerccio ou no da competncia, bem
como o momento de exerc-la, fica a critrio desse Poder. J uma norma imperativa,
mas sem coercibilidade, seria a que exigisse determinada conduta, sem, todavia, prever

97

98

99
100

Por exemplo, o art. 327 do Cdigo Civil de 2002, que dispe que o pagamento ser efetuado no
domiclio do devedor, salvo se as partes convencionarem diversamente, ou se o contrrio resultar
da lei, da natureza da obrigao ou das circunstncias.
FRANA, R. Limongi. Hermenutica Jurdica. 10 ed. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais,
2010, p. 73.
DINIZ, Maria Helena. Curso de Direito Civil Brasileiro. 24 ed. So Paulo, Saraiva, 2007, p. 35.
No obstante, embora as leis interpretativas, por si ss, no sejam imperativas, por se destinarem
apenas a interpretar outra norma, elas podem ter uma imperatividade indireta, se interpretarem regra
de carter obrigatrio, cuja imposio se torne mais efetiva com a interpretao autntica adotada.

31

sano pelo seu descumprimento 101 : no havendo sano prevista, no h que se falar
em coercibilidade.
Alerte-se, entretanto, que a sano pelo descumprimento de uma lei pode j estar
prevista em outra parte do ordenamento jurdico. Seja, por exemplo, uma proposio
que proba a um agente pblico receber ajuda financeira para realizar determinado ato
administrativo, sem estabelecer sano pela violao da regra. Tal conduta poder ser
enquadrada como ato de improbidade administrativa que importa enriquecimento
ilcito 102 ; e, se o ato praticado for ilegal, poder haver ainda crime de prevaricao 103 .
Assim, nem sempre uma lei que no preveja sano ser desprovida de
coercibilidade. Caso no haja tal previso em seu texto, ser preciso verificar se j
existe penalidade por seu descumprimento em alguma norma jurdica, antes de concluir
pela falta de potencial coercibilidade da proposio. Uma frmula frequentemente
utilizada embora obscura e mesmo desnecessria dizer que o agente que infringir a
norma ficar sujeito s sanes legais cabveis 104 . Nesse caso, seria conveniente,
durante a anlise da matria, sugerir emenda proposio para nela prever
expressamente quais sanes seriam essas ou, desde logo, descrever a penalidade
aplicvel no prprio texto em anlise.
Finalmente, vale citar o alerta de LEAL 105 , de que o legislador deve sempre,
para evitar flutuaes na interpretao das leis, as quais podem ser tanto teis como
nocivas, redigir os textos legais de modo que seu carter imperativo ou supletivo seja
facilmente discernvel, sem necessidade de malabarismos hermenuticos.

101

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103
104

105

32

Seria exemplo um projeto que determinasse a instalao de extintores de incndio em

estabelecimentos comerciais, sem cominar penalidade aos infratores pela inobservncia da regra.
Outro seria um artigo que tipificasse certa conduta como crime de responsabilidade, sem estabelecer a
pena. Um caso recorrente no Direito brasileiro a famosa clusula de que os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios devero adaptar suas normas ao disposto em lei de normas gerais editadas
pela Unio (ex.: art. 118 da Lei n 8.666, de 1993). Nesse caso, a regra, alm de no possuir
coercibilidade, carece de novidade, pois j da natureza das normas gerais da Unio (entendendo-se
estas como as aplicveis a todos os entes da Federao) a obrigatoriedade de sua observncia pelas
pessoas polticas menores.
Art. 9 da Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992.
Art. 319 do Cdigo Penal.
Por exemplo, o art. 29 da Lei n 11.079, de 30 de dezembro de 2004 (Lei das Parcerias PblicoPrivadas): Art. 29. Sero aplicveis, no que couber, as penalidades previstas no Decreto-Lei
n 2.848, de 7 de dezembro de 1940 Cdigo Penal, na Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992 Lei de
Improbidade Administrativa, na Lei n 10.028, de 19 de outubro de 2000 Lei dos Crimes Fiscais, no
Decreto-Lei n 201, de 27 de fevereiro de 1967, e na Lei n 1.079, de 10 de abril de 1950, sem
prejuzo das penalidades financeiras previstas contratualmente.
LEAL, Victor Nunes. Classificao das Normas Jurdicas. In: Ob. cit., p. 45.

3.4.2 Legalidade
Algumas vezes, os Regimentos Internos das Casas legislativas preveem que o
exame de admissibilidade das proposies abranger no s a constitucionalidade, mas
tambm a legalidade da matria 106 . H que se entender o alcance desse termo para fins
de apreciao de proposies legislativas, se referente apenas legalidade em sentido
estrito, isto , conformidade s leis em vigor; ou se relativo legalidade em sentido
amplo, identificando-se com o conceito de juridicidade (conformidade a todo o
Direito) 107 .
No primeiro caso (legalidade stricto sensu), estranho falar em anlise de
legalidade da proposio, j que esta se destina a originar nova lei. Seria, em ltima
instncia, uma conformidade de uma lei a outra lei, a fim de avaliar se a primeira
legtima, legal. Mas no se pode dizer que uma lei posterior ilegal em face de outra
lei anterior, uma vez que se trata de atos de mesma hierarquia jurdica. Nesse caso, seria
aplicvel a regra do art. 2, 1, da LINDB, de que a lei posterior revoga a anterior
quando seja com ela incompatvel ou quando regule inteiramente a matria de que
tratava a lei anterior; ou a do 2 desse mesmo artigo, que reza que a lei nova, que
estabelea disposies gerais ou especiais a par das j existentes, no revoga nem
modifica a lei anterior. De fato, raros so os casos de anlise de legalidade stricto sensu
no exame das proposies legislativas, pois, para que isso ocorra, essencial que exista
superioridade normativa do parmetro de controle.
J no segundo caso (legalidade lato sensu), o termo englobaria a conformidade
aos aspectos de constitucionalidade, regimentalidade, tcnica legislativa, aderncia aos
princpios jurdicos, enfim, a aderncia da proposio ao Direito como um todo, sendo
sinnimo de juridicidade em sentido amplo.

106

107

Por exemplo, o art. 53, III, do Regimento Interno da Cmara dos Deputados prev que a Comisso de
Constituio e Justia e de Cidadania apreciar as proposies quanto aos aspectos de
constitucionalidade, legalidade, juridicidade, regimentalidade e tcnica legislativa. Uma vez que o
dispositivo fala tanto em legalidade, como em juridicidade, de se supor que aquela est empregada
em seu sentido estrito.
MEIRELLES, por exemplo, ao discorrer sobre o processo legislativo no mbito municipal, adota um
sentido amplo de legalidade, ao dizer que: A legalidade da lei deve constituir a primeira cautela do
legislador. Nenhuma redundncia h nessa afirmativa, dada a frequncia de leis que contrariam
normas superiores ou extravasam da competncia do rgo legislativo que as elabora. A lei,
consagrando regras jurdicas de conduta, h de ser antes e acima de tudo legal, isto , conforme ao
Direito. (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro, p. 682)

33

Citamos anteriormente uma hiptese de anlise de legalidade stricto sensu das

proposies: a verificao da conformidade das leis municipais Lei Orgnica do
Municpio, salvo se esta for considerada produto de um Poder Constituinte
municipal 108 . No sendo essa a posio adotada, a compatibilidade das proposies
Lei Orgnica do Municpio ser uma questo de legalidade. A superioridade da Lei
Orgnica sobre as leis municipais fica evidenciada pelo seu processo de elaborao,
mais dificultoso do que o das leis locais em geral 109 . Conforme j decidiu o Tribunal de
Justia do Estado de So Paulo 110 , as leis municipais no podem ultrapassar nem
restringir os limites da respectiva Lei Orgnica, na qual tm seu fundamento de
validade.
Outro caso refere-se aos tratados e convenes internacionais sobre direitos
humanos, os quais, segundo a atual jurisprudncia do STF 111 , possuem status de
supralegalidade, situados hierarquicamente entre a Carta Magna e as normas legais.
Nesse sentido, tais tratados invalidariam ou derrogariam as leis comuns com eles
incompatveis112 . Por exemplo, uma proposio que estabelea determinada hiptese de
priso de depositrio infiel, embora no seja inconstitucional (pois o art. 5, LXVII, da
CRFB/1988 autoriza o legislador infraconstitucional a prever tal hiptese), ser
incompatvel com a Conveno Americana sobre Direitos Humanos (Pacto de San Jos de
Costa Rica), incorporada ao nosso ordenamento pelo Decreto n 678, de 6 de novembro
de 1992, a qual veda a priso do depositrio infiel, em carter supralegal 113

108

109

110
111
112

113

34

114

Caso em que a anlise da aderncia das proposies municipais aos preceitos da respectiva Lei
Orgnica ser considerada um exame de constitucionalidade.
Nos termos do art. 29 da CRFB/1988, a Lei Orgnica do Municpio deve ser votada em dois turnos,
com o interstcio mnimo de dez dias, e aprovada por dois teros dos membros da Cmara Municipal.
Apelao Cvel n 004.21.124540-0, 7 Cmara de Direito Pblico, julgamento em 3/11/2008.
RE 349703/RS, RE 466343/SP, HC 87585/TO.
Na verdade, a anlise da congruncia de uma lei interna com um tratado ou conveno internacional
de hierarquia supralegal no meramente um exame de legalidade, mas um controle que tem sido
chamado de supralegalidade ou convencionalidade. Essa espcie de controle verificaria a adequao
do Direito interno com os acordos sobre direitos humanos assumidos pelo Brasil perante a
comunidade internacional. Para saber mais: MAZZUOLI, Valerio de Oliveira. O Controle
Jurisdicional da Convencionalidade das Leis. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2011. Esse
autor prope tambm uma diferena entre controle de supralegalidade e controle de
convencionalidade, tema que no comentaremos aqui, por no ser objeto deste trabalho.
Frise-se que os tratados e convenes internacionais sobre direitos humanos, segundo a tese adotada
pelo STF, derrogam apenas as normas estritamente legais com eles incompatveis, nunca as
disposies constitucionais. Ocorre que, no caso da priso civil do depositrio infiel, o Supremo
entendeu que o art. 5, LXVII, da CRFB/1988 veicula norma de eficcia limitada, de modo que,
derrogadas as leis que regulam essa priso, o dispositivo magno fica sem regulamentao, razo pela
qual a priso do depositrio infiel no pode ser aplicada.

 interessante notar como o cotejo de uma proposio legislativa com um

tratado internacional seria hoje possvel por ter sido estabelecido um desnvel
normativo entre eles, com a tese da supralegalidade adotada por nossa Suprema Corte.
J no caso da Lei Orgnica Municipal, essa hierarquia jurdica tambm existe, conforme
acima comentado, devendo as proposies municipais se conformar a essa lei
fundamental da localidade.
3.4.3 Aderncia aos princpios jurdicos
Como vimos, a juridicidade de uma proposio sua adequao no somente
lei 115 , mas tambm aos princpios do Direito. Para salientar a importncia dos
princpios jurdicos, cabe citar a clebre definio apresentada por MELLO:
Princpio , por definio, mandamento nuclear de um sistema,
verdadeiro alicerce dele, disposio fundamental que se irradia sobre
diferentes normas, compondo-lhes o esprito e servindo de critrio
para a sua exata compreenso e inteligncia, exatamente por definir a
lgica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a
tnica e lhe d sentido harmnico. o conhecimento dos princpios
que preside a inteleco das diferentes partes componentes do todo
unitrio que h por nome sistema jurdico positivo. 116

Vale lembrar que, com o ps-positivismo, os princpios adquiriram maior carter

normativo. Conforme ensina ALEXY 117 , os princpios devem ser vistos hoje como
normas, porque dizem o que deve ser e podem ser formulados por meio de expresses
denticas bsicas do dever, da permisso e da proibio.
Ao tratar da normatividade dos princpios, reconhecida pelo ps-positivismo,
BONAVIDES 118 destaca a hegemonia axiolgica que lhes foi conferida pelas atuais

114

115

116

117
118

Vale lembrar que o 3 do art. 5 da CRFB/1988 permite hoje que os tratados e convenes
internacionais sobre direitos humanos sejam incorporados ao ordenamento jurdico brasileiro com
status de emenda constitucional, quando aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois
turnos, por trs quintos dos votos dos respectivos membros. Esse no foi ainda o caso do Pacto de San
Jos de Costa Rica, que permanece hoje com hierarquia supralegal, mas foi o caso da Conveno
sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia e seu Protocolo Facultativo, incorporados ao nosso Direito
interno por meio do Decreto n 6.949, de 25 de agosto de 2009. Desse modo, a eventual verificao da
compatibilidade de uma proposio legislativa com essa Conveno no ser apenas um exame de
legalidade (ou supralegalidade), mas, efetivamente, um controle de constitucionalidade.
Lei em sentido amplo, englobando a Constituio, o Regimento Interno e as demais espcies
normativas legais.
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 22 ed. So Paulo:
Malheiros, 2007, pp. 922-923.
ALEXY, Robert. Teoria dos Direitos Fundamentais. 2 ed., 2 tir. So Paulo: Malheiros, 2012, p. 87.
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 22 Ed. So Paulo: Malheiros, 2008, p. 264.

35

Constituies, o que, segundo ele, os converteu em pedestal normativo sobre o qual se

assenta todo o edifcio jurdico dos novos sistemas constitucionais.
Nota-se assim, a importncia que deve ser dada aos princpios jurdicos no
exame das proposies legislativas. Analisemos primeiramente a conformao das
matrias em trmite no Legislativo aos chamados princpios gerais de Direito, para, a
seguir, verificarmos a aderncia de certas proposies aos princpios especficos da
matria que elas pretendem regular.
3.4.3.1 Princpios gerais de Direito
REALE 119 ensina que princpios gerais de direito so enunciaes normativas
de valor genrico, que condicionam e orientam a compreenso do ordenamento jurdico,
quer para sua aplicao e integrao, quer para a elaborao de novas normas.
Segundo ele:
o legislador o primeiro a reconhecer que o sistema de leis no
suscetvel de cobrir todo o campo da experincia humana, restando
sempre grande nmero de situaes imprevistas, algo que era
impossvel ser vislumbrado sequer pelo legislador no momento da
feitura da lei. 120

MAXIMILIANO 121 , por sua vez, leciona que as regras positivas so apenas a
sntese de um complexo de altos ditames, a concretizao de uma doutrina, srie de
postulados que enfeixam princpios superiores, os quais so os pressupostos cientficos
da ordem jurdica.
Nota-se assim que os princpios gerais de Direito fazem parte dos fundamentos
do ordenamento jurdico, estejam ou no positivados em lei 122 . Tal sua importncia
que o art. 4 da LINDB e o art. 126 do Cdigo de Processo Civil preveem que, quando a
lei for omissa, o juiz decidir o caso de acordo com a analogia, os costumes e os
princpios gerais de direito.

119
120
121
122

36

REALE, Miguel. Ob. cit., p. 304 (negritos no texto nossos).

Id., ibid.
MAXIMILIANO, Carlos. Ob. cit., p. 241.
Muitos princpios hoje j esto positivados, tendo se tornado lei efetivamente, como o do que todos
so iguais perante a lei (princpio da isonomia art. 5, caput, CRFB/1988) e o de que ningum ser
obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei (princpio da legalidade
art. 5, II, CRFB/1988).

Vrios desses princpios gerais so enumerados pela doutrina. A lista abaixo

apresenta alguns conhecidos exemplos, que podem servir de parmetros de controle
para a anlise da juridicidade das proposies legislativas:
Quem pode o mais pode o menos;
Ningum se pode beneficiar da prpria torpeza;
Ningum deve ser punido por seus pensamentos;
Dizer e no provar o mesmo que no dizer;
Ningum est obrigado ao impossvel;
A boa-f se presume; a m-f deve ser provada;
O dano causado por dolo ou culpa deve ser reparado;
Onde a lei no distingue, no cabe ao intrprete distinguir;
Ningum deve ser responsabilizado mais de uma vez pelo mesmo fato.
Seja, por exemplo, um projeto de lei que exija que o Poder Pblico conserte todo
e qualquer buraco existente nas vias pblicas, em at 24 horas de seu surgimento, sob
pena de ter que indenizar o cidado cujo carro cair no buraco. Tal projeto poder ser
visto como injurdico, pois ningum (nem mesmo o Estado) pode ser obrigado ao
impossvel. J uma proposio que estabelea uma sano a quem pretenda praticar um
dano a terceiro, ainda que decida no executar a conduta, ofender o princpio de que
ningum deve ser punido apenas por seus pensamentos. Finalmente, um projeto de lei
que exija que as partes provem sua boa-f na execuo de um contrato, sob pena de
sujeio multa contratual, ser juridicamente viciado, ante o princpio geral de que a
boa-f se presume e a m-f deve ser provada.
Um importante princpio geral de Direito que deve ser observado por todas as
proposies legislativas, seja qual for o ramo do Direito de que cuidam, o da
razoabilidade e proporcionalidade. No obstante, como se trata, segundo o STF, de
preceito insculpido na prpria Carta Magna, conforme comentamos anteriormente, a
compatibilidade da proposio com tal princpio hoje se insere na anlise de
constitucionalidade da matria 123 .

123

BONAVIDES ensina que os princpios constitucionais outra coisa no representam seno os

princpios gerais de Direito, ao darem estes o passo decisivo de sua peregrinao normativa, que,
inaugurada nos Cdigos, acaba nas Constituies (BONAVIDES, Paulo. Ob cit., p. 264).

37

3.4.3.2 Princpios especficos da matria em anlise

Os ramos do Direito possuem princpios especficos que os caracterizam, os
quais, portanto, devem ser observados pelas proposies que pretendam tratar de
matrias referentes a tais ramos.
No Direito Civil, podemos citar os seguintes, entre outros: a propriedade
cumprir sua funo social; ningum pode transferir mais direitos do que possui; os
contratos devem ser cumpridos; ningum deve se enriquecer ilicitamente; a prescrio
no flui contra quem no pode agir. Por exemplo, uma proposio que se destine a
permitir ao proprietrio de um terreno urbano no edific-lo ou utiliz-lo
adequadamente, sem uma razo adequada para isso, poder ser ofensiva ao princpio de
que a propriedade cumprir sua funo social. Outra que pretenda modificar o Cdigo
Civil, para prever que a prescrio possa fluir em desfavor do absolutamente incapaz,
violar o princpio de que a prescrio no flui contra quem no pode agir.
No Direito Penal so exemplos de princpios jurdicos: no h crime sem lei
anterior que o defina, nem pena sem prvia cominao legal (anterioridade penal e
reserva legal) 124

125

; todos so inocentes at prova em contrrio (presuno de inocncia

ou, para alguns, no culpabilidade); aos acusados em geral devem ser assegurados o
contraditrio e a ampla defesa (contraditrio e ampla defesa); nenhuma pena passar da
pessoa do condenado (intranscendncia da pena).
J no Direito Tributrio, citem-se os seguintes: legalidade, anterioridade,
capacidade contributiva, no confisco, uniformidade da tributao etc.
Como se percebe, vrios princpios esto hoje positivados, em muitos casos na
prpria Constituio. Vale dizer que a proposio que desrespeitar um princpio jurdico
contido expressamente no Texto Magno ter um problema de inconstitucionalidade. J
124

125

38

Por exemplo, uma proposio que preveja um crime, mas remeta a definio do quantum da sano a
uma norma infralegal (a chamada norma penal em branco ao avesso, por exigir complemento ao
preceito secundrio) seria um caso de ofensa ao princpio da reserva legal. A propsito, para evitar
eventuais controvrsias na interpretao dos tipos penais, o art. 11, pargrafo nico, do Decreto n
4.176, de 2002, recomenda que se evite a formulao de normas penais em branco. Finalmente,
conforme citado adiante no texto, tendo em vista que tal princpio hoje positivado na Carta Magna
(art. 5, XXXIX), haveria aqui um problema no de juridicidade em sentido estrito, mas de
constitucionalidade.
Um corolrio do princpio da reserva legal o princpio da tipicidade estrita, segundo o qual as
condutas criminosas devem ser precisamente delimitadas. Desse modo, um tipo penal que descreva
condutas vagas ou contenha expresses ambguas conter uma injuridicidade, por ofensa a tal
princpio. Por exemplo, h discusso na doutrina sobre a efetividade do art. 20 da Lei n 7.170, de 14
de dezembro de 1983 (que define os crimes contra a segurana nacional), no que se refere prtica de
atos de terrorismo, uma vez que o dispositivo no define o que sejam tais atos.

se o princpio figurar apenas em norma legal, a incompatibilidade da proposio com

seu teor se situar no campo da juridicidade stricto sensu, no sentido que estamos
adotando aqui. Nesse caso, no poderemos, em geral, dizer que o problema de
legalidade, pois, como vimos, no se pode afirmar que uma norma (ou a proposio que
lhe dar origem) incompatvel com outra de mesma hierarquia, ante o princpio
(inclusive positivado 126 ) de que a lei posterior revoga a anterior quando seja com ela
incompatvel ou quando lhe regule inteiramente a matria.
3.4.4 Tcnica legislativa
Pode-se definir a tcnica legislativa como o conjunto de procedimentos e
tcnicas redacionais especficas para a elaborao dos textos legais, para que tanto o
contedo quanto a forma da norma gerada expressem a vontade do legislador. Para
CARVALHO 127 , ela o modo correto de elaborar as leis, de forma a torn-las
exequveis e eficazes, envolvendo um conjunto de regras e normas tcnicas que vo
desde a necessidade de legislar at a publicao da lei.
NADER 128 leciona que a criao da lei no implica o simples agrupamento
assistemtico de normas jurdicas, pois sua formao requer planejamento e mtodo, um
exame cuidadoso da matria social, dos critrios a serem adotados e do adequado
ordenamento das regras.
A Lei Complementar n 95, de 1998, posteriormente atualizada pela Lei
Complementar n 107, de 26 de abril de 2001, o diploma que estabelece as principais
regras de tcnica legislativa que devem ser observadas na elaborao das leis (e,
portanto, das proposies legislativas), tendo sido editada com base no pargrafo nico
do art. 59 da CRFB/1988 129 . Com o advento dessa Lei, a tcnica legislativa deixou de

126
127
128
129

Art. 2, 1, da LINDB.
CARVALHO, Kildare Gonalves. Ob. cit., p. 31.
NADER, Paulo. Ob. cit., p. 238.
Uma questo que se coloca saber se as disposies da Lei Complementar n 95, de 1998, so
aplicveis tambm s PECs, uma vez que as emendas Constituio so hierarquicamente superiores
s leis complementares. Alguns defendem que, em razo dessa hierarquia, a redao das PECs no
haveria de obedecer necessariamente s prescries da citada Lei Complementar. No obstante,
consideramos que o melhor entendimento o de que todas as espcies legislativas (e suas respectivas
proposies, portanto) devem ser elaboradas segundo os preceitos dessa Lei, tendo em vista que ela
foi criada por expressa previso do pargrafo nico do art. 59 da CRFB/1988. Entendemos, assim,
que, quando esse dispositivo magno prev que lei complementar dispor sobre a elaborao, redao,
alterao e consolidao das leis, deve-se interpretar o termo leis como referente a todas as
espcies legislativas relacionadas no citado art. 59, o que inclui as emendas Constituio. Pensar de
outra forma seria assumir que no s essas emendas, mas tambm as medidas provisrias, os decretos

39

ser um aspecto meramente redacional e de organizao do texto normativo e ganhou

status de questo legal. No mbito do Executivo federal, a Lei Complementar n 95, de
1998, foi regulamentada pelo Decreto n 4.176, de 28 de maro de 2002, que tambm
oferece diretrizes interessantes para a confeco das normas jurdicas em geral.
Embora seja possvel enquadr-la na anlise da legalidade 130 , preferimos
destacar a tcnica legislativa como um item autnomo dentro da juridicidade em sentido
estrito, por trs razes. A primeira que o contedo da Lei Complementar n 95, de
1998, no veicula comandos destinados propriamente a modificar a conduta dos
indivduos em sociedade, como costuma acontecer com as leis em geral, mas a enunciar
preceitos direcionados ao prprio legislador, para a boa elaborao das normas. Nos
dizeres de BOBBIO 131 , trata-se no de uma norma de comportamento, mas de uma
norma de estrutura, isto , uma norma que regula os procedimentos de
regulamentao jurdica dos comportamentos das pessoas, no esses comportamentos
em si. Conforme afirma esse autor, o comportamento que as normas dessa natureza
regulam o de produzir regras.
Em segundo lugar, o atendimento tcnica legislativa no se resume aderncia
da proposio ao contedo da referida Lei Complementar, havendo diversos outros

130

131

40

legislativos e as resolues poderiam ser redigidos sem observncia da tcnica legislativa, o que,
tendo em vista a fundamental importncia dessa tcnica para a adequada elaborao das leis, seria, no
mnimo, contrrio boa razo.
A questo, na verdade, mais complexa: seria o exame de compatibilidade de uma proposio
legislativa com a Lei Complementar n 95, de 1998, uma anlise de legalidade ou de
constitucionalidade? Tendo em vista que ambas tm seu fundamento de validade na Constituio da
Repblica, a qual prev a edio dessa Lei Complementar para regular a confeco das normas, a
incongruncia de uma proposio com tal Lei configuraria, em verdade, um problema de
inconstitucionalidade. No obstante, conforme citado adiante no texto, o art. 18 dessa Lei prev que o
desrespeito tcnica legislativa por ela estabelecida no tem fora para invalidar uma norma
elaborada mediante processo legislativo regular. Teramos, assim, em princpio, uma
inconstitucionalidade que no invalidaria uma lei, ideia que soa, no mnimo, estranha. Se, por outro
lado, considerarmos que o problema se situaria na seara da legalidade, haveria necessidade de se
considerar que a Lei Complementar n 95, de 1998, possui status supralegal, para que ela pudesse
servir de parmetro de controle de legalidade das demais leis. Desconhecemos, todavia, corrente
doutrinria ou jurisprudencial que tenha abordado tal tema. A se considerar como de fato se
considera hoje que essa Lei est no mesmo nvel normativo que o das leis em geral, no h como
sustentar a invalidade de uma lei que desrespeite os preceitos daquela, sendo, sob essa tica, at
desnecessria a previso do citado art. 18. Haveria, no caso, um controle de carter apenas
metajurdico, com vistas produo de leis de qualidade para a populao, por razes mais polticas e
sociolgicas que jurdicas. Desse modo, por uma ou outra razo, conveniente destacarmos a anlise
da tcnica legislativa como um item autnomo dentro do controle de juridicidade das proposies,
tendo em vista todas essas peculiaridades, que ainda esto a demandar um estudo mais aprofundado da
doutrina.
BOBBIO, Norberto. Teoria do Ordenamento Jurdico. 10 ed. Braslia: Editora Universidade de
Braslia, 1999, p. 45.

aspectos e tcnicas que devem tambm ser observados no momento de elaborao das
leis, conforme veremos frente.
Finalmente, a inobservncia da tcnica legislativa no costuma, em geral,
invalidar juridicamente a lei, acarretando apenas uma elaborao defeituosa do texto
legal, o que poder gerar dificuldades em sua interpretao e aplicao, com
consequentes controvrsias entre os destinatrios da norma. Sem dvida essa uma
situao de todo indesejvel, mas no suficiente para se declarar os comandos legais
invlidos. Isso ocorre, inclusive, em funo da ausncia de hierarquia normativa entre a
Lei Complementar n 95, de 1998, e as leis em geral, conforme discutido
anteriormente 132 . Nesse sentido, a prpria Lei Complementar, em seu art. 18, prev, at
de forma desnecessria, que eventual inexatido formal de norma elaborada mediante
processo legislativo regular no constitui escusa vlida para o seu descumprimento.
Ainda que no houvesse tal artigo, o fato que uma lei no poderia ser declarada
invlida por contrariar preceito de outra lei de mesma hierarquia.
De qualquer maneira, a busca da produo de normas de qualidade, que sejam
claras, concisas e coerentes, motivo suficiente a justificar a anlise de tcnica
legislativa das proposies. Conforme consta do MANUAL DE REDAO DA
PRESIDNCIA DA REPBLICA 133 :
as normas jurdicas cumprem, no Estado de Direito, a nobre tarefa de
concretizar a Constituio. Elas devem criar os fundamentos de justia
e segurana, que assegurem um desenvolvimento social e harmnico
dentro de um contexto de paz e liberdade.

Analisemos agora os principais preceitos da Lei Complementar n 95, de 1998, e

de seu decreto regulamentador, os quais servem de parmetros de controle da tcnica
legislativa. Sempre que possvel, apresentaremos exemplos de proposies ou mesmo
de leis em vigor que ofendem tais preceitos, para demonstrar a importncia da anlise
de tcnica legislativa a ser feita durante o processo legislativo e os riscos de realiz-la
sem o devido cuidado.

132

133

Vimos inclusive que a posio do STF pela inexistncia de hierarquia entre lei complementar e lei
ordinria: AI 702533 AgR/RJ, RE 348605 ED/SC.
BRASIL. Presidncia da Repblica. Manual de Redao da Presidncia da Repblica. 2 ed.
Braslia: Presidncia da Repblica, 2002, p. 77.

41

Vale destacar que no nos deteremos em aspectos meramente redacionais 134

das proposies, os quais podem ser sanados no momento da redao final dos
autgrafos 135 . O principal foco desta parte ser analisar os aspectos substantivos da
tcnica legislativa, isto , aqueles cuja inobservncia pode gerar leis com problemas de
incoerncia, ambiguidade ou mesmo inteligibilidade, a depender da gravidade do vcio
que comportarem.
3.4.4.1 A Lei Complementar n 95, de 1998
O art. 3 da Lei Complementar n 95, de 1998 136 , estabelece que a lei ser
estruturada em trs partes bsicas: parte preliminar, compreendendo a epgrafe, a
ementa, o prembulo, o enunciado do objeto e a indicao do mbito de aplicao
das disposies normativas; parte normativa, compreendendo o texto das normas de
contedo substantivo relacionadas com a matria regulada; e parte final,
compreendendo as disposies pertinentes s medidas necessrias implementao
das normas de contedo substantivo, s disposies transitrias, se for o caso, a
clusula de vigncia e a clusula de revogao, quando couber. A Lei no explicita
isto, mas tal estrutura normalmente aplicvel s proposies que daro origem a
normas autnomas, no a diplomas meramente alteradores 137 .
A epgrafe (grafada em maisculas) propiciar identificao numrica singular
lei e ser formada pelo ttulo designativo da espcie normativa (lei, lei complementar,
decreto legislativo etc.), pelo nmero respectivo e pelo ano de promulgao

134

135

136

137

42

So exemplos de regras de tcnica legislativa meramente redacionais presentes na Lei Complementar

n 95, de 1998: a epgrafe ser grafada em caracteres maisculos (art. 4); a ementa ser grafada por
meio de caracteres que a realcem (art. 5); o artigo ser indicado pela abreviatura Art., seguida de
numerao ordinal at o nono e cardinal a partir deste (art. 10, I); os pargrafos sero representados
pelo sinal grfico , seguido de numerao ordinal at o nono e cardinal a partir deste, utilizando-se,
quando existente apenas um, a expresso pargrafo nico por extenso (art. 10, III). O art. 22 do
Decreto n 4.176, de 2002, veicula tambm diversas regras de carter apenas redacional, como a de
que o texto do artigo iniciar-se- com letra maiscula e terminar com ponto ou, nos casos em que se
desdobrar em incisos, com dois-pontos (art. 22, III).
Autgrafo a verso final da proposio aprovada pela Casa legislativa. Ele tem esse nome por ser
assinado (autografado) pelo Presidente da Casa. O autgrafo remetido Casa revisora (esfera
federal), sano do chefe do Executivo ou promulgao direta, conforme o caso.
Nesta parte do trabalho, o dispositivo legal citado sem indicao da respectiva norma ser dessa Lei
Complementar.
Norma autnoma a que regula diretamente a respectiva matria; norma alteradora, a que insere seu
contedo em outra norma j em vigor, a qual passar a ser, formalmente, aps a alterao, o diploma
que efetivamente regular o assunto. Por exemplo, a Lei Complementar n 95, de 1998, uma norma
autnoma sobre a elaborao das leis; a Lei Complementar n 107, de 2001, por sua vez, um
diploma apenas alterador daquela.

(art. 4) 138 . Ressalte-se, por outro lado, que a epgrafe nesses moldes refere-se lei j
em vigor. A proposio legislativa costuma apresentar uma frmula simplificada, sem o
nmero da norma (a qual ainda no existe) e apenas com o ano de sua apresentao ao
Parlamento 139 .
Aps a epgrafe, aparece a ementa (ou rubrica), cuja funo informar ao
pblico o assunto contido na lei (ou na proposio), facilitando tambm o trabalho de
pesquisa das normas. Nos termos do art. 5 da Lei Complementar, a ementa explicitar,
de modo conciso e sob a forma de ttulo, o objeto da lei. Segundo PENNA e
MACIEL 140 , a ementa oferece um resumo claro, fiel e conciso do projeto. O conjunto
formado por epgrafe e rubrica denomina-se ttulo do ato legislativo 141 .
Na anlise da adequao da tcnica legislativa da ementa, importante verificar:
se ela est mesmo redigida em termos concisos (no prolixos); e se ela realmente
informa qual o objeto da lei. Por exemplo, uma ementa de um projeto de lei alterador
que diga apenas que a proposio Altera o art. (tal) da Lei n (tal), nada esclarece
sobre o real contedo da matria 142 . Melhor seria dizer: Altera o art. (tal) da Lei n (tal)
para (objeto da proposio). Conforme ensina NADER 143 , quando a rubrica faz
meno apenas a dispositivos de leis, sem qualquer aluso matria, transforma-se em
elemento ornamental, pois no simplifica a tarefa do pesquisador.
Critica-se tambm o uso da conhecida expresso e d outras providncias ao
final da ementa, pois isso no deixa claro o que seriam tais providncias. O correto a
rubrica efetivamente enunciar quais so os objetos contidos na norma. Entretanto, no
incomum, infelizmente, a apario dessa expresso nas ementas das leis, notadamente
138

139

140

141
142
143

No obstante, no caso das leis e medidas provisrias, costume constar da epgrafe no s o ano, mas
a data completa da promulgao: LEI COMPLEMENTAR N 95, DE 26 DE FEVEREIRO DE 1998;
LEI N 8.112, DE 11 DE DEZEMBRO DE 1990; LEI DELEGADA N 13, DE 27 DE AGOSTO DE
1992; MEDIDA PROVISRIA N 639, DE 21 DE MARO DE 2014. J as Emendas Constitucionais
tm sido publicadas no Dirio Oficial sem sequer a indicao do ano: EMENDA
CONSTITUCIONAL N 32; EMENDA CONSTITUCIONAL N 80. Apenas os atos legais
exclusivos ou privativos do Poder Legislativo tm, efetivamente, apresentado a epgrafe nos moldes
previstos pela Lei Complementar n 95, de 1998: DECRETO LEGISLATIVO N 10, DE 2013;
RESOLUO N 36, DE 2009; RESOLUO N 1, DE 2002-CN.
Exemplos: PROJETO DE LEI N ____, DE 2014; PROJETO DE DECRETO LEGISLATIVO N
____, DE 2014; PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUIO N ____, DE 2014.
PENNA, Srgio F. P. de O., MACIEL, Eliane Cruxn B. de Almeida. Tcnica legislativa: orientao
para a padronizao de trabalhos. Braslia: Senado Federal, Secretaria Especial de Editorao e
Publicaes, 2002, p. 11.
NADER, Paulo. Ob. cit., p. 239.
o que se chama, no jargo legislativo, de ementa cega.
Id., ibid.

43

aquelas derivadas da converso de algumas medidas provisrias, j que, no s o

Executivo tem editado MPs abarcando uma mirade de assuntos, como tambm o
Legislativo, durante a apreciao desses atos, tem inserido no respectivo projeto de lei
de converso, outras tantas matrias, muitas vezes estranhas ao objeto inicial da
norma 144 . Diante disso, a tentativa (s vezes louvvel) de descrio completa dos
assuntos na ementa acaba fazendo com que ela apresente demasiada extenso 145 .
Abaixo da ementa, temos o prembulo, cuja funo indicar o rgo ou
instituio competente para a prtica do ato e a base legal para tal prtica (art. 6).
Dele consta tambm a ordem de execuo ou mandato de cumprimento 146 do ato
(ex.: decreta, resolve, promulga). Tem sido um costume, porm, no citar a base
legal no prembulo de leis, decretos legislativos e resolues 147 . Embora a frmula
preambular desses atos j esteja consagrada na prtica legislativa brasileira, a ausncia
da base legal contraria hoje o disposto no art. 6 da Lei Complementar n 95, de 1998.
J nos prembulos das emendas Constituio, medidas provisrias e atos infralegais a
base legal costuma aparecer 148 .
Um defeito de tcnica legislativa do prembulo seria a referncia ao nome civil
da autoridade competente que pratica o ato, tendo em vista o princpio da
144

145

146
147

148

44

O que contraria os incisos I e II do art. 7 da Lei Complementar n 95, de 1998, que dizem,
respectivamente, que cada lei (salvo os cdigos) deve tratar de um nico objeto; e que a lei no dever
conter matria estranha a seu objeto ou a este no vinculada por afinidade, pertinncia ou conexo.
Vimos tambm que a insero de emendas sobre matria estranha proposio configura um
problema de antirregimentalidade.
Um exemplo a ementa da Lei n 12.873, de 24 de outubro de 2013, oriunda da converso da MP n
619, de 6 de junho de 2013. Se essa ementa fosse aqui reproduzida, ela ocuparia inacreditveis trinta
linhas. Para piorar, ao seu final, aparece ainda a famigerada expresso e d outras providncias.
NADER, Paulo. Ob. cit., p. 241.
Exemplos: O PRESIDENTE DA REPBLICA Fao saber que o Congresso Nacional decreta e eu
sanciono a seguinte Lei (Complementar): (leis ordinrias ou complementares nos projetos, a
frmula apenas O CONGRESSO NACIONAL decreta:); O CONGRESSO NACIONAL
decreta: (decretos legislativos e seus projetos); O SENADO FEDERAL resolve: (resolues do
Senado e respectivos projetos). Nada impediria, por outro lado, que as leis ordinrias e
complementares mencionassem a respectiva base legal (no caso, constitucional) em seus prembulos.
Por exemplo, a Lei n 8.078, de 11 de setembro de 1990 (Cdigo de Defesa do Consumidor), poderia
apresentar o prembulo da seguinte forma: O PRESIDENTE DA REPBLICA Fao saber que, em
vista do disposto no art. 5, XXXII, da Constituio, o Congresso Nacional decreta e eu, por fora do
art. 66, caput, da Constituio, sanciono a seguinte Lei:
Exemplos: As MESAS da CMARA DOS DEPUTADOS e do SENADO FEDERAL, nos termos do
3 do art. 60 da Constituio Federal, promulgam a seguinte Emenda ao texto constitucional:
(Emendas Constituio, inclusive as PECs); O PRESIDENTE DA REPBLICA, no uso da
atribuio que lhe confere o art. 62 da Constituio, adota a seguinte Medida Provisria, com fora de
lei: (MPs); O PRESIDENTE DA REPBLICA, no uso da atribuio que lhe confere o art. 84,
caput, inciso IV, da Constituio, e tendo em vista o disposto na Lei n _____, de ___ de ________ de
____, decreta: (decretos regulamentares); O PRESIDENTE DA REPBLICA, no uso da atribuio
que lhe confere o art. 84, caput, inciso VI, alnea a, da Constituio, decreta: (decretos autnomos).

impessoalidade (art. 37, caput, CRFB/1988) e a prescrio da Lei Complementar de que

o prembulo deve veicular o rgo ou instituio competente 149 . A identificao da
autoridade j vem ao final da norma, por meio da assinatura.
O art. 7 dispe que o primeiro artigo do texto indicar o objeto da lei e o
respectivo mbito de aplicao. Trata-se de preceito incidente, conforme j citado,
sobre as normas autnomas, no sobre os diplomas meramente alteradores, os quais j
costumam, desde seu primeiro artigo, promover as efetivas alteraes legais. Mesmo
algumas normas autnomas, notadamente as mais curtas, tm deixado de enunciar seu
objeto, veiculando diretamente a inovao jurdica150 . J para as leis extensas, o
esclarecimento sobre o objeto e o mbito de aplicao em seu artigo inicial confere
maior clareza sobre o contedo da norma.
Vejamos um exemplo, o da Lei n 12.846, de 1 de agosto de 2013, que dispe
sobre a responsabilizao administrativa e civil de pessoas jurdicas pela prtica de atos
contra a administrao pblica. O caput do art. 1 veicula o objeto da lei e seu pargrafo
nico, o mbito de aplicao:
Art. 1 Esta Lei dispe sobre a responsabilizao objetiva
administrativa e civil de pessoas jurdicas pela prtica de atos contra a
administrao pblica, nacional ou estrangeira.
Pargrafo nico. Aplica-se o disposto nesta Lei s sociedades
empresrias e s sociedades simples, personificadas ou no,
independentemente da forma de organizao ou modelo societrio
adotado, bem como a quaisquer fundaes, associaes de entidades
ou pessoas, ou sociedades estrangeiras, que tenham sede, filial ou
representao no territrio brasileiro, constitudas de fato ou de
direito, ainda que temporariamente.

interessante notar que o caput desse artigo no representa efetiva norma

jurdica, pois, na verdade, nada determina. No h um real comando estatal no
dispositivo, mas apenas a informao de que a lei tratar do respectivo assunto. Nesse
sentido, a indicao do objeto da lei poderia ser considerada desnecessria para alguns,
por apenas repetir o que j consta da ementa. Em defesa dessa espcie de dispositivo,
porm, NADER 151 destaca que se trata de diretiva que, embora no atenda diretamente
149

150

151

No obstante, os Decretos do Poder Executivo do Estado de So Paulo costumam apresentar o nome

do Governador no prembulo, por exemplo, o Decreto n 60.075, de 17 de janeiro de 2014.
o exemplo da Lei n 12.935, de 27 de dezembro de 2013, que transforma cargos vagos do Plano
Especial de Cargos da Cultura, alocados no Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional
IPHAN.
NADER, Paulo. Ob. cit., p. 242.

45

s finalidades do ato, funciona como instrumento ou meio para que ele possa entrar em
execuo, sendo prpria das legislaes modernas e dotadas de organicidade.
O art. 7 da Lei Complementar apresenta tambm alguns princpios aplicveis ao
objeto da lei, que vamos denominar de: unicidade do objeto (excetuadas as
codificaes, cada lei tratar de um nico objeto art. 7, I); vedao a matria
estranha (a lei no conter matria estranha a seu objeto ou a este no vinculada por
afinidade, pertinncia ou conexo art. 7, II), e integridade do objeto (o mesmo
assunto no poder ser disciplinado por mais de uma lei, exceto quando a subsequente
se destine a complementar lei considerada bsica, vinculando-se a esta por remisso
expressa art. 7, IV). O dispositivo veicula ainda outro princpio, que chamaremos de
especificidade do mbito de aplicao (o mbito de aplicao da lei ser estabelecido
de forma to especfica quanto o possibilite o conhecimento tcnico ou cientfico da
rea respectiva art. 7, III).
Os dois primeiros princpios acima, infelizmente, conforme j comentado, no
costumam ser integralmente observados no processo legislativo das medidas
provisrias, uma vez que a tramitao clere dessa espcie legislativa costuma ser
utilizada como mecanismo de aprovao rpida (e, portanto, sem a adequada discusso)
de matrias de interesse do governo. J nos projetos em geral, o critrio de vedao a
matria estranha costuma ser mais utilizado, inclusive como fundamento para a rejeio
de emendas parlamentares que destoem do objeto da proposio.
Em razo do princpio da integridade do objeto, deve-se evitar a elaborao de
proposio de carter autnomo sobre determinado tema, quando j existir norma
jurdica sobre o mesmo assunto. Nesse caso, ser prefervel a incluso dos novos
dispositivos no texto da norma em vigor, por meio de diploma alterador, a fim de que o
assunto permanea disciplinado por uma nica lei, evitando o surgimento de normas
extravagantes 152 . Essa orientao consta hoje do art. 9 do Decreto n 4.176, de 2002.
Por outro lado, o art. 8 desse Decreto admite que idntico assunto seja disciplinado por
mais de um ato normativo da mesma espcie, quando um se destinar, por remisso
expressa, a complementar o outro, considerado bsico 153 .
152

153

46

Tal orientao relaciona-se tambm com a questo da organicidade do sistema jurdico, de que
trataremos adiante.
Podemos citar os exemplos da Lei n 12.232, de 29 de abril de 2010 (normas gerais de licitao e
contratao de servios de publicidade); e da Lei n 12.598, de 21 de maro de 2012, (normas
especiais para compras, contrataes e desenvolvimento de produtos e de sistemas de defesa). Ambas

Nos termos do art. 1 da LINDB, a lei, salvo disposio contrria, comea a

vigorar em todo o pas 45 dias depois de oficialmente publicada. Tal prazo adotado
quando a prpria norma no estatui a data de incio de sua vigncia, o que, contudo, no
usual: normalmente as leis estabelecem o incio de sua vigncia na data de sua
publicao; algumas, contudo, preveem um perodo de vacncia (vacatio legis) entre
sua publicao e sua entrada em vigor.
O art. 8 busca evitar o silncio da norma quanto ao incio da sua vigncia,
determinando que esta ser indicada de forma expressa e de modo a contemplar prazo
razovel para que se tenha amplo conhecimento da lei, reservando-se a clusula entra
em vigor na data de sua publicao para as leis de pequena repercusso. Prev ainda
que as leis que estabeleam perodo de vacncia devero utilizar a clusula esta lei
entra em vigor aps decorridos (o nmero de) dias de sua publicao oficial 154 .
Desse modo, alguns vcios de tcnica legislativa quanto vigncia da lei seriam:
no incluir a clusula de vigncia na proposio 155 ; estabelecer um perodo de vacncia
para leis de pequena repercusso, ou no prev-lo para as de grande repercusso 156 ; e
redigir a clusula de vigncia em formato diverso do propugnado pela Lei
Complementar. Outro problema seria veicular a regra de vigncia no meio da norma, ou
mesmo em seu incio, pois, alm de j ser costume em nosso processo legislativo, at
por uma questo de ordenamento lgico, inserir tal regra ao final do texto legal, o
art. 3, III, da Lei Complementar n 95, de 1998, prev que a clusula de vigncia estar
compreendida na parte final da lei.

154

155
156

so complementares Lei n 8.666, de 1993, que a lei bsica de licitaes e contratos

administrativos, havendo, naquelas duas, remisses expressas a esta (art. 1, 2, da Lei n 12.232, de
2010; e art. 15 da Lei n 12.598, de 2012). Essas leis podem ser vistas tambm como leis especiais
sobre licitaes e contratos, sendo a Lei n 8.666, de 1993, o diploma geral sobre o tema. No
obstante, a multiplicidade de normas legais sobre licitaes e contratos pode ser considerada tambm
como ofensiva organicidade do sistema jurdico, conforme comentaremos frente.
curioso notar, contudo, que a prpria Lei Complementar n 95, de 1998, no observa o formato de
clusula de vigncia por ela mesma estabelecido como padro: Eis o texto do art. 19 dessa Lei: Art.
19. Esta Lei Complementar entra em vigor no prazo de noventa dias, a partir da data de sua
publicao.
O que, no obstante, atrairia a regra geral da vacatio legis de 45 dias prevista no art. 1 da LINDB.
Vale notar que a avaliao da magnitude da repercusso da nova lei insere-se na esfera de
discricionariedade do legislador.

47

 cedio que a lei, se no se destinar vigncia temporria 157 , ter vigor at que
outra a modifique ou revogue. Normalmente, a lei posterior revoga a anterior de forma
expressa, isto , por meio de uma clusula de revogao 158 . Para dar maior clareza
questo da vigncia das normas, o art. 9 da Lei Complementar dispe que a clusula de
revogao dever enumerar, expressamente, as leis ou disposies legais revogadas.
Com isso, hoje so considerados vcios de tcnica legislativa: no inserir na
proposio a clusula de revogao 159 ; ou estabelec-la sem enumerar expressamente as
leis ou dispositivos revogados, a exemplo da famosa frmula revogam-se as
disposies em contrrio, que deve ser condenada, seja pela falta de clareza sobre o
que se revoga, seja por ferir a determinao expressa da Lei Complementar, seja ainda
pela sua completa desnecessidade, ante a regra do art. 2, 1, da LINDB, sobre a
revogao tcita 160 .
Conforme o art. 10, I, a unidade bsica de articulao do texto legal o artigo,
cujo contedo, por questes de ordem lgica da proposio, deve se restringir a um
nico assunto ou princpio (art. 11, III, b). O artigo pode se desdobrar em pargrafos
(caso em que teremos o caput e um ou mais pargrafos) ou diretamente em incisos, os
quais tambm podem servir como subdivises dos pargrafos. J os incisos podem se
subdividir em alneas e estas, em itens (art. 10, II).
Tambm para a obteno da ordem lgica das disposies normativas, os
pargrafos devem expressar: os aspectos complementares norma enunciada no caput;
ou as excees regra por este estabelecida (art. 11, III, c). Por sua vez, os incisos, as
alneas e os itens so utilizados para promover discriminaes e enumeraes (art. 11,

157

158
159

160

48

So exemplos de diplomas de vigncia temporria a Lei n 12.990, de 9 de junho de 2014, que reserva
aos negros 20% das vagas dos concursos pblicos federais, cujo art. 6 determina a vigncia da norma
pelo prazo de dez anos; e o Plano Nacional de Educao (PNE) veiculado pela Lei n 13.005, de 25 de
junho de 2014, cujo art. 1 estabelece que o PNE tem vigncia por dez anos a partir de sua publicao.
Outros casos so as Leis Oramentrias Anuais (LOAs), que se aplicam aos respectivos exerccios
financeiros; e as leis que autorizam a Administrao a executar determinados atos (ex.: alienar
imveis), as quais, to logo se consumem os atos que prevejam, perdem sua vigncia, por exaurimento
de seus efeitos.
Art. 2, caput e 1, da LINDB.
O que, no obstante, pode atrair a regra do art. 2, 1, da LINDB, de que a lei posterior revoga a
anterior, ainda que expressamente no o declare, quando seja incompatvel com a lei anterior ou
quando regule inteiramente a matria de que esta tratava. a chamada revogao tcita.
MAXIMILIANO considera essa frmula de revogao como uso intil, superfetao, desperdcio de
palavras pelo legislador, em contrariedade orientao de que nos textos oficiais no devem ser
inseridas palavras suprfluas (MAXIMILIANO, Carlos. Ob. cit., p. 292).

III, d). NADER 161 destaca que o pargrafo no deve formular a regra geral, nem o
princpio bsico, mas limitar-se a complementar o caput do artigo, pois o enunciado do
pargrafo no autnomo, mas intimamente relacionado parte inicial do artigo.
Normalmente as proposies no costumam apresentar vcios quanto estrutura
formal de articulao (subdiviso dos artigos em pargrafos ou incisos, dos pargrafos
em incisos, destes em alneas e destas em itens), que geralmente bem conhecida dos
que trabalham com a atividade legislativa. J a limitao do artigo a um nico assunto
aspecto que merece maior ateno na anlise da proposio, pois eventualmente surgem
alguns problemas na confeco do texto. Um erro, por exemplo, inserir, no mesmo
artigo, as clusulas de vigncia e revogao, sendo esta, para piorar, sem a indicao
dos dispositivos revogados 162 .
Outro ponto que merece ateno a verificao do adequado emprego dos
pargrafos para expressar os aspectos complementares ou as excees ao caput. Podemse apontar trs problemas mais comuns quanto a isso: a reunio da regra principal e do
aspecto complementar (ou da exceo) no prprio caput 163

164

; o uso de pargrafos para

tratar de assuntos diversos do constante do caput (o que tambm fere o preceito de que o

161
162

163

164

NADER, Paulo. Ob. cit., p. 245.

Ex.: art. 16 da Lei Complementar n 24, de 7 de janeiro de 1975, que dispe sobre os convnios para a
concesso de isenes do imposto sobre circulao de mercadorias e prestao e servios (ICMS):
Art. 16. Esta Lei entrar em vigor na data de sua publicao, revogadas as disposies em
contrrio..
O art. 11 da Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990, pode ser considerado um exemplo: Art. 11. O
concurso ser de provas ou de provas e ttulos, podendo ser realizado em duas etapas, conforme
dispuserem a lei e o regulamento do respectivo plano de carreira, condicionada a inscrio do
candidato ao pagamento do valor fixado no edital, quando indispensvel ao seu custeio, e ressalvadas
as hipteses de iseno nele expressamente previstas.. Se desdobrssemos o aspecto complementar
da regra do caput em um pargrafo nico, o artigo ficaria assim: Art. 11. O concurso ser de provas
ou de provas e ttulos, podendo ser realizado em duas etapas, conforme dispuserem a lei e o
regulamento do respectivo plano de carreira. Pargrafo nico. A inscrio do candidato ser
condicionada ao pagamento do valor fixado no edital, quando indispensvel ao seu custeio,
ressalvadas as hipteses de iseno nele expressamente previstas..
Vale destacar que a reunio da regra geral e dos aspectos complementares (ou das excees) no
prprio caput do artigo um mecanismo que, embora fira a tcnica legislativa, utilizado algumas
vezes pelo legislador para tentar evitar o veto parcial do Executivo a determinada regra, j que, nos
termos do art. 66, 2, da CRFB/1988, o veto parcial somente abranger texto integral de artigo,
pargrafo, inciso ou alnea. Um exemplo o caput do art. 4 da Lei n 12.952, de 20 janeiro de 2014
(Lei Oramentria Anual para 2014), cuja redao a seguinte: Art. 4 Fica autorizada a abertura de
crditos suplementares, restritos aos valores constantes desta Lei (...), vedado o cancelamento de
quaisquer valores includos ou acrescidos em decorrncia da aprovao de emendas individuais
apresentadas por parlamentares, para o atendimento de despesas: (...) (negritamos). Perceba-se
que, pela tcnica legislativa, a vedao ao cancelamento de emendas individuais ao oramento seria
mais bem veiculada em um pargrafo, mas, nesse caso, muito provavelmente, o Executivo vetaria tal
regra, para ter liberdade para contingenciar os valores inseridos na LOA por meio de emendas
parlamentares. Esse tipo de redao conhecido, no jargo legislativo, como dispositivo antiveto.

49

artigo deve tratar de um nico assunto); e o tratamento do aspecto complementar ou da

exceo em outro artigo, em vez de em um pargrafo do mesmo artigo 165 .
O art. 10, V, da Lei Complementar prev que o agrupamento de artigos poder
constituir Subsees; o de Subsees, a Seo; o de Sees, o Captulo; o de Captulos,
o Ttulo; o de Ttulos, o Livro (raro, aparecendo apenas em leis extensas) e o de Livros,
a Parte (mais rara ainda, utilizada principalmente nas codificaes). Por questes de
ordem lgica da proposio, esses agrupamentos devem ser compostos apenas por
artigos (ou outros agrupamentos) que tratem de assuntos afins ou conexos. Ainda para a
obteno da ordem lgica, o art. 11, III, a, da Lei reza que se devem reunir sob as
categorias de agregao apenas as disposies relacionadas com o objeto da lei, o que
acaba sendo decorrncia do princpio de que a norma legal deve tratar de um nico
objeto (art. 7, I). Frise-se, por fim, que a lei pode no ter seus artigos reunidos em tais
categorias, principalmente se ela for de pequena extenso.
Um erro de tcnica legislativa referente aos agrupamentos seria subdividir um
Ttulo diretamente em Sees, no em Captulos. Ou um Captulo em Subsees, no
em Sees. Por outro lado, possvel reunir os artigos da lei apenas em Captulos, sem
utilizar os Ttulos. No usual, contudo, subdividir a lei diretamente em Sees.
O inciso VIII do art. 10 prev que os agrupamentos podem constituir
Disposies Preliminares, Gerais, Finais ou Transitrias, conforme necessrio. Aqui
preciso ter ateno topologia legal, para que os artigos tenham efetivamente seu
contedo em harmonia com a respectiva categoria de agregao. Para clarear o assunto,
vejamos em que consistem esses agrupamentos.
As Disposies Preliminares, conforme ensina NADER 166 , antecedem as regras
principais e tm a finalidade de prestar esclarecimentos prvios, como a localizao da
lei no tempo e no espao ou os objetivos do ato legislativo167 , ou de apresentar
definies de alguns termos e outras distines bsicas. So exemplos os artigos 1 e 2
165

166
167

50

Por exemplo, os artigos 63 e 64 da Lei n 8.112, de 1990: Art. 63. A gratificao natalina
corresponde a 1/12 (um doze avos) da remunerao a que o servidor fizer jus no ms de dezembro,
por ms de exerccio no respectivo ano. Pargrafo nico. A frao igual ou superior a 15 (quinze)
dias ser considerada como ms integral. Art. 64. A gratificao ser paga at o dia 20 (vinte) do ms
de dezembro de cada ano.. Note-se como o art. 64 poderia ser um pargrafo do art. 63, por expressar
aspecto complementar regra do caput deste.
NADER, Paulo. Ob. cit., p. 241.
A Lei Complementar n 95, de 1998, prev expressamente a existncia, na parte preliminar da lei, dos
objetivos do ato legislativo, materializados pelo enunciado do objeto e pela indicao do mbito de
aplicao das disposies normativas (arts. 3, I; e 7).

da Lei Complementar n 95, de 1998, e os artigos 1 a 5 da Lei n 8.987, de 13 de

fevereiro de 1995 168 .
As Disposies Gerais estabelecem normas ou princpios gerais a serem
observados por certo agrupamento de artigos da lei, devendo figurar ao final desse
agrupamento 169 . o caso dos artigos 181 a 183 do Cdigo Penal, que veiculam
disposies gerais sobre os crimes contra o patrimnio.
As Disposies Finais so semelhantes s disposies gerais, mas referem-se
lei toda (no apenas a um agrupamento), vindo, por isso, ao seu final 170 . Exemplo:
artigos 18 a 19 da Lei Complementar n 95, de 1998. As clusulas de vigncia e de
revogao vm inseridas nessa parte, quando for o caso.
Finalmente, NADER 171 ensina que as Disposies Transitrias disciplinam
situaes passageiras, buscando resolver o problema das situaes antigas que ficam
pendentes diante da nova regulamentao jurdica. Em face da transitoriedade de seu
contedo, tais disposies, uma vez cumpridas, acarretam a perda de objeto dessas
disposies. So tambm colocadas ao final da lei. Ex.: Ttulo IX da Lei n 9.394, de 20
de dezembro de 1996 (Lei de Diretrizes e Bases da Educao).
O exato conhecimento dos conceitos de disposies preliminares, gerais, finais e
transitrias importante para situar cada artigo em seu adequado agrupamento. No
incomum, infelizmente, a edio de leis com problemas quanto a essa organizao 172 .
Costuma-se encontrar tambm em algumas leis um agrupamento chamado
Disposies Finais e Transitrias 173 . Tal categoria, a menos que seja dividida em
outras duas (Disposies Finais e Disposies Transitrias) 174 deve ser evitada, por

168

169
170
171
172

173

174

Dispe sobre o regime de concesso e permisso da prestao de servios pblicos previsto no

art. 175 da Constituio Federal, e d outras providncias.
NADER, Paulo. Ob. cit., p. 242.
Id., ibid.
Id., ibid.
Um exemplo o pargrafo nico do art. 1 da Lei n 8.987, de 1995: Pargrafo nico. A Unio, os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios promovero a reviso e as adaptaes necessrias de sua
legislao s prescries desta Lei, buscando atender as peculiaridades das diversas modalidades dos
seus servios. Embora esse pargrafo figure nas disposies preliminares da Lei, ele representa tpico
dispositivo a ser inserido nas disposies finais.
Ex.: Lei n 8.213, de 24 de julho de 1991, que dispe sobre os planos de benefcios da Previdncia
Social.
Ex.: Lei n 11.494, de 20 de junho de 2007 (Lei do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da
Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao Fundeb).

51

gerar dvidas sobre quais de seus artigos representam disposies finais e quais
veiculam regras transitrias.
Quanto ordem lgica de ordenao dos artigos, PENNA e MACIEL 175
ensinam que os dispositivos de uma proposio devem ser organizados de modo que os
assuntos gerais venham antes dos especiais; os essenciais, antes dos acidentais; os
permanentes, antes dos transitrios 176 .
O art. 11, I, da Lei Complementar n 95, de 1998, apresenta uma srie de
requisitos para que a norma apresente clareza. Destacamos, dentre eles, a regra de que
se devem usar frases curtas e concisas na redao do texto legal (art. 11, I, b), preceito,
infelizmente, muitas vezes inobservado 177 . Alm disso, os dispositivos devem conter
apenas um perodo, para dar maior clareza ao seu comando especfico178 .
Por sua vez, o inciso II do art. 11 da Lei Complementar trata da preciso da
norma escrita. Destacamos, pela sua importncia, a alnea g, a qual prescreve que, para
a obteno de preciso na lei, deve-se indicar expressamente o dispositivo objeto de
eventual remisso, em vez de usar as expresses anterior, seguinte ou
equivalentes 179 .

175
176

177

178

179

52

PENNA, Srgio F. P. de O., MACIEL, Eliane Cruxn B. de Almeida. Ob. cit., p. 12.
Infelizmente nem sempre a lei atende a esses critrios. Por exemplo, na Lei n 11.494, de 2007, as
Disposies Transitrias precedem as Disposies Finais; e tambm estas contm alguns artigos de
carter transitrio (ex.: art. 45).
Ver, por exemplo, o art. 37, XI, da CRFB/1988: XI a remunerao e o subsdio dos ocupantes de
cargos, funes e empregos pblicos da administrao direta, autrquica e fundacional, dos membros
de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, dos detentores
de mandato eletivo e dos demais agentes polticos e os proventos, penses ou outra espcie
remuneratria, percebidos cumulativamente ou no, includas as vantagens pessoais ou de qualquer
outra natureza, no podero exceder o subsdio mensal, em espcie, dos Ministros do Supremo
Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos Municpios, o subsdio do Prefeito, e nos Estados e
no Distrito Federal, o subsdio mensal do Governador no mbito do Poder Executivo, o subsdio dos
Deputados Estaduais e Distritais no mbito do Poder Legislativo e o subsdio dos Desembargadores
do Tribunal de Justia, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centsimos por cento do subsdio
mensal, em espcie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no mbito do Poder Judicirio,
aplicvel este limite aos membros do Ministrio Pblico, aos Procuradores e aos Defensores
Pblicos;. Nesse caso, nem a alegao de que o legislador buscou uma redao antiveto pode ser
feita, uma vez que as PECs no esto sujeitas a sano ou veto.
Orientao que nem sempre respeitada, a exemplo do art. 420 do Cdigo Civil: Art. 420. Se no
contrato for estipulado o direito de arrependimento para qualquer das partes, as arras ou sinal tero
funo unicamente indenizatria. Neste caso, quem as deu perd-las- em benefcio da outra parte; e
quem as recebeu devolv-las-, mais o equivalente. Em ambos os casos no haver direito a
indenizao suplementar.
Outro preceito no raramente desrespeitado, a exemplo do art. 39 da Lei n 8.112, de 1990:
Art. 39. O disposto no artigo anterior aplica-se aos titulares de unidades administrativas organizadas
em nvel de assessoria.; ou do art. 36 do Cdigo Tributrio Nacional: Art. 36. Ressalvado o
disposto no artigo seguinte, o imposto no incide sobre a transmisso dos bens ou direitos referidos

Mais delicado o caso de o texto da proposio fazer remisso a dispositivo de

outra norma 180 , o qual pode ser objeto de modificao futura pelo legislador, ou mesmo
de revogao, sem que se atente para o fato de que existe tal remisso em outro
diploma. Para minimizar esse problema, o art. 18 do Decreto n 4.176, de 2002,
prescreve que a remisso a normas de outros atos normativos far-se-, de preferncia,
mediante explicitao mnima de seu contedo 181 e no apenas por meio da citao do
dispositivo. Por outro lado, deve-se evitar fazer remisso a norma de hierarquia
inferior, por subverter a hierarquia das leis e gerar dvidas quanto legalizao de
regra infralegal ou mesmo quanto constitucionalizao de norma legal 182

183

O art. 12 da Lei Complementar n 95, de 1998, trata das regras para a alterao
das leis, veiculando alguns importantes preceitos a serem verificados principalmente na
anlise das PECs (proposies alteradoras por natureza) e dos projetos destinados
modificao das normas em vigor.
O art. 12, III, b, veda, mesmo quando recomendvel, qualquer renumerao de
artigos e de unidades a ele superiores (os agrupamentos), devendo ser utilizado o
mesmo nmero do artigo ou unidade imediatamente anterior, seguido de letras
maisculas, em ordem alfabtica, tantas quantas forem suficientes para identificar os

180

181

182

183

no artigo anterior: (...). Nesses casos, outro problema, alm da falta de preciso, o risco de futura
alterao da norma que transforme a mera impreciso do dispositivo em efetivo erro, por exemplo, a
insero de novo artigo antes ou depois do que faz a remisso imprecisa (ex.: uma insero do art. 38A Lei n 8.112, de 1990, o qual passaria, com isso, a ser o artigo anterior ao art. 39).
Alguns exemplos: art. 45, 4, da Lei n 8.666, de 1993: 4 Para contratao de bens e servios de
informtica, a administrao observar o disposto no art. 3 da Lei n 8.248, de 23 de outubro de
1991, levando em conta os fatores especificados em seu pargrafo 2 e adotando obrigatoriamente o
tipo de licitao tcnica e preo, permitido o emprego de outro tipo de licitao nos casos indicados
em decreto do Poder Executivo.; art. 4 da Lei n 8.248, de 23 de outubro de 1991: Art. 4 As
empresas de desenvolvimento ou produo de bens e servios de informtica e automao que
investirem em atividades de pesquisa e desenvolvimento em tecnologia da informao faro jus aos
benefcios de que trata a Lei n 8.191, de 11 de junho de 1991..
Exemplo: art. 3, 12, da Lei n 8.666, de 1993: 12. Nas contrataes destinadas implantao,
manuteno e ao aperfeioamento dos sistemas de tecnologia de informao e comunicao,
considerados estratgicos em ato do Poder Executivo federal, a licitao poder ser restrita a bens e
servios com tecnologia desenvolvida no Pas e produzidos de acordo com o processo produtivo
bsico de que trata a Lei n 10.176, de 11 de janeiro de 2001..
Imagine-se, por exemplo, um projeto de lei destinado a regular os concursos pblicos federais que
fizesse remisso expressa ao Captulo II do Decreto n 6.944, de 21 de agosto de 2009, que dispe
sobre normas gerais relativas a concursos pblicos. Haveria dvida se a matria do Decreto passaria a
ter status legal ou no.
O ADCT da CRFB/1988 prdigo em fazer remisses a normas legais (ex.: art. 54), embora, neste
caso, o fato se justifique pela finalidade de suas disposies, de disciplinar situaes antigas que
ficaram pendentes diante da nova ordem constitucional.

53

acrscimos (ex.: arts. 103-A e 103-B da CRFB/1988; Captulo II-A da Lei n 9.868, de
10 de novembro de 1999 184 ).
Do mesmo modo, o art. 12, III, c, probe o aproveitamento do nmero de
dispositivo revogado, vetado, declarado inconstitucional pelo STF ou suspenso pelo
Senado Federal em face de deciso do STF. Nesses casos, o dispositivo alterado deve
manter essa indicao, seguido, respectivamente, da expresso revogado, vetado,
declarado inconstitucional, em controle concentrado, pelo Supremo Tribunal Federal
ou execuo suspensa pelo Senado Federal, na forma do art. 52, X, da Constituio
Federal.
Tais regras tm o intuito de evitar confuses interpretativas em relao s
eventuais remisses de um dispositivo a outro, que, no fosse tal regra, correria o risco
de ser renumerado, ou ter sua numerao reaproveitada, prejudicando a remisso 185 .
Por outro lado, o art. 12, III, d, admite a reordenao interna das unidades em
que se desdobra o artigo (pargrafos, incisos, alneas e itens), identificando-se o artigo
modificado por alterao, supresso ou acrscimo de dispositivo com as letras NR
maisculas, entre parnteses, uma nica vez ao final do artigo. Entendemos que,
tambm nesse caso, deveria ser vedada a reordenao, pois eventualmente a remisso
legal pode ser feita diretamente a unidade inferior ao artigo, da mesma ou de outra
lei 186 , de modo que a remisso, por exemplo, a um pargrafo ficar equivocada, caso ele
seja renumerado futuramente 187 .
Em concluso ao tema sobre tcnica legislativa, destacamos que, embora o art.
18 da Lei Complementar n 95, de 1998, reze que eventual inexatido formal de norma
elaborada mediante processo legislativo regular no constitui escusa vlida para o seu
descumprimento, isso no deve ser motivo para justificar a desconformidade das
proposies e das futuras leis a seus preceitos, pois a tcnica legislativa se destina
principalmente a contribuir para a produo de um Direito positivo coerente e de
184

185

186
187

54

Dispe sobre o processo e julgamento da ao direta de inconstitucionalidade e da ao declaratria

de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal.
H um caso em que a renumerao inevitvel: quando um artigo possui apenas o pargrafo nico e
posteriormente lhe so acrescidos outros pargrafos, situao em que o pargrafo original ter que ser
renumerado para 1.
Ver, por exemplo, o 3 do art. 5; o 6 do art. 17; e o 4 do art. 45; todos da Lei n 8.666, de 1993.
Um exemplo o inciso VII do art. 24 da Lei n 8.666, de 1993, que faz referncia ao pargrafo nico
do art. 48 dessa prpria Lei. Ocorre que a regra desse pargrafo passou a constar do 3 do art. 48,
aps a modificao promovida pela Lei n 9.648, de 27 de maio de 1998.

qualidade, que permita sua aplicao clara e precisa s relaes entre as pessoas.
Conforme j dissemos, leis mal elaboradas, confusas e ambguas corroem a harmonia
social e geram conflitos desnecessrios na sociedade. E vimos, pelos exemplos reais
mostrados neste tpico, como as leis podem se apresentar defeituosas, quando
elaboradas sem uma rigorosa anlise da tcnica legislativa, podendo comprometer,
inclusive, a segurana jurdica das relaes sociais.
3.4.5 Outros aspectos de juridicidade
Em complemento ao assunto de juridicidade em sentido estrito das proposies
legislativas, teceremos alguns comentrios sobre trs importantes aspectos: a
necessidade de verificar se a proposio respeita a organicidade do sistema jurdico
em vigor; a de examinar a adequao da espcie legislativa adotada; e a de avaliar se a
futura norma gerada ser dotada de efetividade.
3.4.5.1 Organicidade do sistema jurdico
Para que possa cumprir adequadamente seu papel de vetor da paz, da justia e da
harmonia social, o Direito deve possuir organicidade, isto , sistematizao, coerncia
e unicidade, para que no haja entre as diversas regras e princpios jurdicos
contradies, antinomias ou ilogicidades. Deve o Direito, portanto, caracterizar-se como
um sistema, como um conjunto de elementos coordenados entre si, formando uma
estrutura organizada, para um objetivo comum. Nesse sentido, LEAL 188 destaca que o
intrprete procura sempre se orientar pelos princpios bsicos do ordenamento jurdico
para conservar o esprito de sistema no entendimento dos textos, lio que, sem
dvida, aplicvel tambm ao legislador, em sua funo de criao das normas
jurdicas.
NADER 189 expressa que o Direito disperso em numerosas leis extravagantes no
atende s exigncias da segurana jurdica, dificulta o conhecimento do modelo jurdico
e impede o pleno controle do ordenamento pelo prprio legislador. Para esse autor, a
sistematizao do Direito exige a concentrao das normas em textos devidamente
organizados, o que se materializa pelos cdigos e consolidaes.

188
189

LEAL, Victor Nunes. Ob. cit., p. 39.

NADER, Paulo. Ob. cit., p. 208.

55

Assim, as principais tcnicas utilizadas para dar organicidade ao ordenamento

jurdico so a codificao e a consolidao. Podemos definir cdigo como uma lei que
se destina a regular, com completude e organicidade, certo ramo do Direito. Vale
destacar que no a extenso da norma, nem sua denominao de cdigo, que a
caracterizar como tal. O importante que ela constitua um conjunto de regras
harmnicas e coerentes entre si. J consolidao a mera reunio em um diploma nico
de normas esparsas relativas a determinada rea do Direito 190 . Enquanto a elaborao de
um cdigo exige maior rigor cientfico e preocupao com a sistematizao da norma, a
consolidao possui um carter mais prtico, de mera organizao das normas vigentes,
mas nem por isso dotada de menos importncia, uma vez que d maior transparncia e
organizao ao ordenamento positivo.
No tocante elaborao de cdigos, vale transcrever a lio de NADER:
A elaborao de um cdigo no tarefa de agrupamento de
disposies j existentes em vrias fontes. No um trabalho apenas
de natureza prtica. Implica sempre a atualizao cientfica do Direito.
O legislador deve basear-se nos costumes, conservar as normas
necessrias, mas atuar com liberdade para inovar, introduzir novos
institutos ditados pelo avano social. A elaborao do cdigo obra
de modernizao do Direito, de adoo dos princpios novos
formulados pela Cincia do Direito. Nessa tarefa, o legislador deve
consultar, inclusive, as fontes externas, pesquisar no Direito
Comparado, a fim de criar uma obra que seja, ao mesmo tempo, a
expresso de uma realidade histrica e um organismo apto
realizao da justia. A renovao do Direito no pode ser um
trabalho apenas de gabinete; seus artfices devem consultar as foras
vivas da nao, considerar os subsdios apresentados pelos setores
especializados da sociedade e ouvir a opinio do homem simples do
povo. 191

Segundo LEAL 192 , o legislador deve, tanto quanto possvel, redigir as leis dentro
de um esprito de sistema, tendo em vista no s a harmonia interna de suas
disposies, mas tambm sua colocao harmnica no conjunto das leis vigentes. Aps
citar as vantagens das codificaes, que resguardam a estrutura orgnica do Direito e
possibilitam ao legislador uma viso de conjunto no encontrada nas leis fragmentrias,
ele acrescenta que:
seria, pois, da maior utilidade que, na medida do possvel, as emendas,
que se tornasse necessrio introduzir nos cdigos, no constassem de
leis autnomas, mas fossem incorporadas aos prprios cdigos,
190
191
192

56

Ex.: a Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), Decreto-Lei n 5.452, de 1 de maio de 1943.
Id., ibid.
LEAL, Victor Nunes. Ob. cit., p. 19.

acrescentando, suprimindo ou alterando suas disposies nos lugares

apropriados. As reformas assim feitas teriam maior probabilidade de
no desfigurar o sistema, que estaria constantemente adaptado s
exigncias sociais, com a vantagem de que em cada uma dessas
adaptaes o legislador no poderia deixar de lado a preocupao do
sistema. Por essa forma, a legislao estaria, em larga medida,
permanentemente codificada ou consolidada. 193

Desse modo, ao analisar determinada proposio, o legislador deve sempre

verificar se a matria por ela tratada j assunto de outra norma em vigor, avaliando a
convenincia de inserir nesta a inovao pretendida, a fim de evitar a fragmentao do
sistema jurdico e manter sua organicidade. No so raros, infelizmente, os casos de
normas autnomas que regulam matrias que poderiam ter sido inseridas em leis gerais
sobre o tema, por meio de diplomas alteradores 194 .
Por outro lado, no se deve desconsiderar a possibilidade de certa matria ser
regulada por lei autnoma, em razo de sua caracterstica de microssistema jurdico,
isto , de um segmento do Direito dotado, ele mesmo, de organicidade, princpios e
institutos prprios que o particularizam em face da tradicional diviso do Direito em
Pblico e Privado e seus respectivos ramos. Um microssistema jurdico
multidisciplinar, possuindo regras que regulam todos os aspectos da matria que o
caracteriza, sejam de carter civil, penal, processual, administrativo ou outros. So
exemplos o Cdigo de Defesa do Consumidor e o Estatuto da Criana e do Adolescente.
No obstante, os microssistemas devem tambm estar em harmonia com o sistema
jurdico como um todo.
Finalmente, BOBBIO 195 destaca que a viso do ordenamento jurdico como um
sistema implica a validade do princpio que exclui a incompatibilidade das normas,
devendo haver, em caso de existncia de duas normas incompatveis, a eliminao de
uma delas ou mesmo de ambas. Nesse sentido, ele afirma que nem todas as normas
produzidas pelas fontes autorizadas seriam vlidas, mas apenas as que fossem
compatveis com as outras. Essa lio do autor evidencia a importncia da anlise de

193
194

195

Id., ibid., pp. 23-24.

Um exemplo a legislao sobre licitaes e contratos da Administrao. A norma considerada geral
sobre o assunto a Lei n 8.666, de 1993. No entanto, h diversas leis esparsas regulando o tema para
situaes especficas, sem a necessria caracterstica de microssistema de que trata adiante o texto.
So exemplos: a Lei n 10.520, de 2002 (Prego); a Lei n 12.232, de 2010 (licitaes e contratos para
servios de publicidade); a Lei n 12.598, de 2012 (compras e contrataes de produtos e sistemas de
defesa); a Lei n 12.462, de 2011 (RDC); entre outras.
BOBBIO, Norberto. Teoria do Ordenamento Jurdico, pp. 80-81.

57

juridicidade das proposies legislativas, como um dos trabalhos essenciais do processo

legislativo.
3.4.5.2 Necessidade da espcie legislativa
Um interessante ponto a ser analisado quanto juridicidade das proposies o
relativo necessidade da espcie legislativa escolhida para regular o assunto. Em
alguns casos, a norma resultante, embora vlida, desnecessria, tendo em vista que o
efeito por ela pretendido poderia ser atingido por meio da aprovao de uma espcie
normativa de menor dificuldade de elaborao. Essa desnecessidade, assim, pode ser
vista como uma injuridicidade da norma.
Um caso a aprovao de uma lei complementar sobre assunto que poderia ser
regulado por lei ordinria (situao em que, conforme j abordado, a lei ser apenas
formalmente complementar, mas materialmente ordinria); outro, a produo de uma lei
de iniciativa do Presidente da Repblica para regular assunto que poderia ser veiculado
em simples decreto autnomo, nos termos do art. 84, VI, da CRFB/1988 (a chamada
reserva de administrao) 196 . Relembre-se ainda a hiptese de uma lei que d nome a
determinada instalao ou rodovia, desnecessria por tal denominao poder ser feita
por ato administrativo, sem mobilizao do Legislativo.
Nesses casos, a espcie normativa apesar de injurdica, pode ser considerada
vlida, em funo: do princpio de que quem pode o mais (dispor sobre o assunto por
meio de espcie de rito mais complexo) pode o menos (regular a matria mediante
espcie mais simples) 197 ; e do princpio da economia processual, aproveitando-se,
assim, a norma gerada, sem a necessidade de sua invalidao e consequente substituio
pela espcie adequada.
Nesse sentido, como vimos, o STF 198 entende que no h invalidade da lei
complementar que trate de assunto de lei ordinria. Haveria, no caso, apenas uma queda
do status legal 199 da norma gerada, com a possibilidade de alterao da lei, apenas
196

197

198
199

58

Note-se que, nesse segundo exemplo, sendo a autoria do projeto de lei do prprio Executivo, haveria
apenas uma injuridicidade estrita; por outro lado, caso o texto fosse de autoria parlamentar, haveria
tambm o problema mais grave da inconstitucionalidade, por vcio de iniciativa.
Por exemplo, se o Presidente da Repblica tem maior autonomia para dispor sobre a matria por
simples decreto autnomo, sem a prvia aprovao do Legislativo, ento ele teria a menor autonomia
de regular a matria mediante lei, neste caso, aps a aprovao do projeto pelo Congresso Nacional.
RE 377457/PR.
Voto do Ministro Joaquim Barbosa no RE 377457/PR, fls. 1819. Frise-se que a referncia a uma
queda de status legal no significa que h hierarquia entre lei complementar e lei ordinria, pois,

formalmente complementar, por lei ordinria. Conforme declarou o Ministro Cezar

Peluso:
A lei complementar incidente sobre objeto que lhe no seja prprio s
vale porque seus critrios de produo incorporam e sobrelevam os
que governam a edio das leis ordinrias. Ou seja, no processo de
aprovao de lei complementar, por hiptese, formalmente vlida, so
cumpridos e superados todos os requisitos indispensveis aprovao
vlida de lei ordinria. E esta a razo bvia por que se aproveita o
produto legislativo da primeira como se fosse da segunda, nos casos
em que a ordem constitucional no exige lei complementar. A lei vale,
mas vale tanto quanto uma lei ordinria federal, de modo que, j
deste prisma, pode ser revogada por lei ordinria 200 .

Do mesmo modo, no segundo exemplo acima apresentado, seria possvel

defender embora no sem controvrsias que a lei produzida em substituio ao
decreto autnomo seria tambm vlida. Como o chefe do Executivo pode editar,
diretamente, sem o crivo do Congresso Nacional, ato regulando o assunto, ele poderia
tambm (embora desnecessariamente) submeter sua deciso ao Parlamento, para que
este aprovasse a matria. Haveria dvida, por outro lado, quanto possibilidade da lei
assim resultante ser modificada posteriormente por decreto autnomo, uma vez que a
edio do decreto, por depender apenas do Executivo, poderia ser considerada um
desrespeito deciso do Legislativo, afrontando a separao dos Poderes 201 .
3.4.5.3 Efetividade da lei
Finalmente, um aspecto muito importante a ser analisado quando da elaborao
de uma norma jurdica a probabilidade de que ela venha a ser observada pelos
destinatrios ou mesmo pelo prprio Estado. Desse modo, no basta que a lei seja
formalmente vlida perante o Direito; preciso tambm que ela seja efetiva, isto , que

200
201

conforme j abordado, trata-se de espcies de mesmo nvel legal, apenas com competncias materiais
distintas, conforme a Constituio. O status maior da lei complementar, neste caso, refere-se apenas
maior dificuldade de sua aprovao pelo Legislativo, ante a exigncia de maioria absoluta das duas
Casas do Congresso Nacional para tanto, nos termos do art. 69 da CRFB/1988.
Voto no RE 377457/PR, fls. 1833-1834.
Uma situao interessante, relacionada ao tema, a do art. 32 da Lei n 10.180, de 6 de fevereiro de
2001, dispositivo que trata de cargos em comisso no mbito do Sistema de Controle Interno do Poder
Executivo Federal e que foi alterado pelo Decreto n 4.427, de 17 de outubro de 2002. Nesse caso,
porm, no houve inadequao da espcie legislativa, pois a Lei foi produzida antes do advento da
Emenda Constitucional n 32, de 2001, a qual transferiu o tema sobre organizao e funcionamento da
administrao federal reserva de administrao, por meio da alterao do inciso VI do art. 84 da
Carta Magna. De qualquer modo, com a promulgao dessa Emenda, o assunto passou a ser da alada
do decreto autnomo, razo pela qual o art. 32 da Lei n 10.180, de 2001, pde ser alterado pelo
Decreto n 4.427, de 2002.

59

seja realmente aceita e cumprida pela sociedade. Conforme ensina REALE 202 , o Direito
autntico no apenas declarado, mas reconhecido e vivido pela sociedade, como algo
que se incorpora sua maneira de conduzir-se, devendo a regra de direito, portanto, ser
formalmente vlida e socialmente eficaz.
LEAL 203 ensina que, ao redigir uma lei, o legislador no pode perder de vista a
observao real da vida, pois a malcia encontra atalhos para evitar as sanes legais.
No basta, assim, ter em mira o resultado a atingir: preciso escolher com cuidado os
meios adequados, para que no sejam excessivamente severos, nem incuos. Para isso,
ele recomenda a consulta jurisprudncia, pois nos julgados se tem oportunidade de
encontrar inmeras situaes que normalmente escapam imaginao do legislador.
J CARVALHO 204 cita a realidade da norma como um de seus requisitos,
dizendo que a lei deve levar em conta a realidade social, poltica, econmica, entre
outras, que visa regular, destacando que o jurista no retira sua regra do nada e no
edifica no vazio. Um ponto de ateno na anlise das proposies, por exemplo, o
emprego das fices jurdicas, para dar existncia legal a algo que no existe no mundo
real. Tais fices, se necessrias, devem possuir slido fundamento terico e conexo
com a realidade 205 .
Desse modo, na anlise de juridicidade das proposies, preciso ateno
quanto questo da efetividade (ou eficcia social) da norma, pois de nada adianta
produzir uma norma jurdica se ela, uma vez em vigor, no ser aplicada na sociedade,
seja pela excessiva resistncia que ela gera, seja pela prpria inviabilidade prtica de seu
cumprimento. Seria a situao de um projeto que pretendesse obrigar toda repartio
pblica a atender o cidado em, no mximo, quinze minutos. evidente infelizmente
que tal lei no seria cumprida, at mesmo em funo da realidade do servio pblico
brasileiro.
Outro exemplo de norma sem efetividade o inciso IV do art. 7 da Carta
Magna, que diz que o salrio mnimo no Brasil ser capaz de atender s necessidades
vitais bsicas do trabalhador e s de sua famlia, com moradia, alimentao, educao,

202
203
204
205

60

REALE, Miguel. Ob. cit., p. 113.

LEAL, Victor Nunes. Ob. cit., p. 20.
CARVALHO, Kildare Gonalves. Ob. cit., p. 26.
Por exemplo, a teoria da fico legal da pessoa jurdica, solidamente fundamentada, que atribui
personalidade jurdica a uma unidade inanimada, permitindo que ela possua direitos e obrigaes.

sade, lazer, vesturio, higiene, transporte e previdncia social. A doutrina afirma que
esse dispositivo representa uma norma programtica e que, portanto, apenas se tornar
socialmente eficaz com a evoluo social e o amadurecimento poltico-econmico da
sociedade, representando mais um programa, um rumo traado pela Constituio a ser
seguido pelo Estado. No obstante, raciocnio semelhante no deve servir de
justificativa para a edio de leis infraconstitucionais no efetivas, pois estas tm por
ofcio modificar a realidade social em um grau bem mais direto do que o da
Constituio.
Uma lei que entra em vigor, mas no cumprida pela sociedade comumente
conhecida como uma lei que no pegou. A lei pode no pegar desde o seu
nascimento ou cair em desuso posteriormente, por mudanas na mentalidade social. Um
exemplo de norma cuja efetividade desaparecera ao longo do tempo era o crime de
adultrio, antigamente previsto no hoje revogado art. 240 do Cdigo Penal. A extenso
dos efeitos do adultrio seara penal era algo que, mesmo antes da revogao do
dispositivo, j cara em desuso na sociedade brasileira, tendo em vista, inclusive, que a
esfera civil j regula, em harmonia com nossa realidade social, as necessrias formas de
proteo ao casamento e famlia.

4 ANLISE DE JURIDICIDADE DE PROPOSIES PELO LEGISLATIVO

Verifiquemos agora como ocorre, na prtica, a anlise de juridicidade das
proposies pelo Poder Legislativo no Brasil, examinando tambm as regras
regimentais do Congresso Nacional e de suas Casas.

4.1 ADMISSIBILIDADE DAS PROPOSIES

O exame das proposies pelo Poder Legislativo abrange tanto sua
admissibilidade como seu mrito. A admissibilidade, conforme dito, refere-se
compatibilidade jurdica da matria, isto , prpria anlise de juridicidade (lato
sensu) de que temos tratado at agora. J o mrito relativo adequao poltica do
assunto, isto , a convenincia e a oportunidade de sua aprovao pelo Legislativo.
Nesse caso, impera a discricionariedade dos parlamentares para decidirem se a edio
da futura norma jurdica atender ao interesse pblico e s necessidades do bem comum.
Neste trabalho, estamos tratando apenas da admissibilidade das proposies, analisando
sua constitucionalidade, regimentalidade e juridicidade stricto sensu.

61

O exame das proposies pelo Legislativo usualmente feito por meio de

pareceres emitidos pelas Comisses 206 s quais a matria distribuda. O art. 126 do
Regimento Interno da Cmara dos Deputados define o parecer como a proposio com
que uma Comisso se pronuncia sobre qualquer matria sujeita a seu estudo.

4.2 COMPETNCIAS DOS RGOS LEGISLATIVOS

Os principais rgos legislativos de um Parlamento so o Plenrio e as
Comisses permanentes 207 . O Plenrio a instncia decisria composta por todos os
membros da Casa. As Comisses permanentes so subconjuntos do Parlamento, com
atribuies especficas referentes a determinado tema, por exemplo, sade, educao,
economia, transporte etc. As competncias do Plenrio e das Comisses permanentes
so definidas pelo Regimento Interno da Casa legislativa.
4.2.1 Comisses
Como estamos tratando da anlise da juridicidade das proposies,
analisaremos inicialmente as competncias normalmente atribudas chamada
Comisso de Constituio e Justia (CCJ) 208 , rgo legislativo que usualmente
incumbido dessa espcie de anlise. A seguir, estudaremos as competncias das demais
Comisses, verificando se e quando elas possuem competncia para o exame de
admissibilidade das proposies.
4.2.1.1 Comisso de Constituio e Justia
O Regimento Interno costuma atribuir CCJ a competncia para analisar a
juridicidade das proposies em geral que tramitam pela Casa legislativa, ou pelo
menos daquelas enviadas a essa Comisso por despacho do Presidente do Parlamento.
Alm disso, a CCJ costuma ser o rgo competente para opinar sobre outros assuntos de
natureza jurdica, cujo esclarecimento se faa necessrio, sendo as questes a ela
206

207

208

62

As Comisses so rgos fracionrios do Parlamento, aos quais so atribudas competncias

legislativas.
Podemos ter ainda as Comisses temporrias, criadas eventualmente para apreciar determinado
assunto, entre elas as conhecidas Comisses Parlamentares de Inqurito (CPIs); e as Comisses
externas, institudas pela Casa para cumprir determinadas misses, normalmente de carter
temporrio.
O nome exato da CCJ pode variar conforme a Casa legislativa. Por exemplo, no Senado Federal, ela
se chama Comisso de Constituio, Justia e Cidadania; na Cmara dos Deputados, Comisso de
Constituio e Justia e de Cidadania; na Cmara Legislativa do Distrito Federal, Comisso de
Constituio e Justia; na Assembleia Legislativa do Estado de So Paulo, Comisso de Constituio,
Justia e Redao.

submetidas por deciso do Presidente da Casa ou do Plenrio ou, ainda, por solicitao
de outra Comisso.
Assim, de modo geral, as questes referentes juridicidade das proposies so
esclarecidas pela CCJ, conforme veremos adiante, ao analisar as regras regimentais do
Legislativo federal. Essa competncia, contudo, no significa necessariamente que
outras Comisses no possam analisar tambm a admissibilidade das proposies, nos
casos regimentalmente previstos.
4.2.1.2 Demais Comisses
A sistemtica de apreciao da juridicidade das matrias pelo Legislativo pode
variar conforme a proposio que se analisa ou as regras regimentais da Casa onde o
assunto se encontra. que os Parlamentos possuem autonomia para elaborar seus
respectivos Regimentos Internos 209 , nem sempre adotando solues jurdicas
semelhantes para a tramitao das proposies que apreciam.
A regra geral que a CCJ aprecie a juridicidade da matria e as demais
Comisses permanentes, seu mrito, salvo quando a competncia de mrito for,
tambm, da CCJ 210 , caso em que ela apreciar a proposio em todos os seus aspectos.
Todavia, conforme a soluo regimental adotada pela Casa legislativa, podem existir
casos em que a juridicidade de uma proposio seja analisada tanto pela CCJ como por
outra Comisso, ou mesmo apenas por uma ou mais Comisses diversas daquela.
Veremos adiante, por exemplo, que, na Cmara dos Deputados, como regra, a
CCJ que analisa os aspectos jurdicos das proposies sujeitas apreciao da Cmara
ou de suas Comisses. Mas o Regimento Interno dessa Casa prev tambm que as
proposies que versarem matria de competncia, quanto ao mrito, de mais de trs
Comisses permanentes sero analisadas por uma Comisso Especial, a qual ficar
incumbida tambm de se pronunciar sobre a juridicidade das matrias 211 . J no Senado
Federal, nem sempre a proposio enviada CCJ, situao em que as Comisses
contempladas pela distribuio da matria ficam incumbidas de analisar sua
juridicidade, para que tal aspecto no deixe de ser verificado pela Cmara Alta.
209
210

211

Ver os arts. 27, 3; 32, 3; 51, III; 52, XII; todos da CRFB/1988.
Alm de analisar a juridicidade das proposies em geral, a CCJ pode ser tambm, cumulativamente,
a Comisso competente para a anlise do mrito de determinados assuntos, como Direito Eleitoral,
Direito Civil e Direito Penal, temas normalmente da alada dessa Comisso na esfera federal.
Arts. 34, II; e 53, IV; ambos do Regimento Interno da Cmara dos Deputados.

63

4.2.2 Plenrio
Tendo em vista que o Plenrio a instncia mxima da Casa legislativa, ele
quem d a palavra final sobre as proposies, seja quanto ao mrito, seja quanto
juridicidade 212 , excetuando-se a apreciao dos projetos sujeitos ao chamado rito
legislativo abreviado 213 , relativo ao que se chama na Cmara dos Deputados de poder
conclusivo das Comisses, o qual, no Senado Federal, recebe o nome de poder
terminativo. Mesmo nessa hiptese, porm, existe a possibilidade de recurso de um
dcimo dos membros da Casa, para que a matria seja apreciada pelo Plenrio.
De qualquer forma, na prtica, a anlise de juridicidade das proposies acaba
ocorrendo efetivamente nas Comisses, pois o que o Plenrio faz apreciar os pareceres
dessas fraes colegiadas para, com base neles, decidir sobre a aprovao ou rejeio da
matria. Assim, embora a palavra final, em geral, seja dada pelo Plenrio, todo o
trabalho de verificao da compatibilidade jurdica das proposies feito, de fato,
pelas Comisses 214 .

4.3 REGRAS REGIMENTAIS NA ESFERA FEDERAL

4.3.1 Regimento Interno da Cmara dos Deputados
Vejamos agora as regras positivas que preveem o controle de juridicidade das
proposies no Legislativo federal, comeando pela Cmara Baixa. Neste tpico, salvo
indicao em contrrio, a referncia normativa ser do Regimento Interno da Cmara
dos Deputados (RICD).
O art. 32, IV, a, b e c, do Regimento da Cmara prev que compete CCJ
apreciar: os aspectos constitucional, legal, jurdico, regimental e de tcnica
legislativa de projetos, emendas ou substitutivos sujeitos apreciao da Cmara ou de
suas Comisses; a admissibilidade das PECs; e os assuntos de natureza jurdica ou
212
213

214

64

Ver, por exemplo, o art. 132, IV e 1 e 2, do Regimento Interno da Cmara dos Deputados.
Em consonncia com o esclio de Kildare Gonalves Carvalho (Tcnica Legislativa. 3 ed. Belo
Horizonte: Del Rey, 2003, pp. 123-124), denominamos de abreviado o procedimento legislativo
previsto no art. 58, 2, I, da Carta Magna, em que as prprias Comisses tm competncia no
apenas para instruir os projetos de lei, mas para efetivamente discuti-los e vot-los, dispensando-se a
apreciao do Plenrio (competncia conclusiva ou terminativa); e de sumrio o rito referente aos
projetos de lei com urgncia constitucional solicitada pelo Presidente da Repblica, nos termos do art.
64, 1, da CRFB/1988.
O Regimento pode prever tambm alguns casos de parecer em Plenrio, por exemplo, as matrias em
regime de urgncia (ex.: art. 140 do RISF). Todavia, nesses casos, que devem ocorrer apenas
excepcionalmente, o parecer feito normalmente de forma oral e sumria, no havendo uma profunda
anlise de juridicidade da matria.

constitucional que lhe sejam submetidos, em consulta, pelo Presidente da Cmara, pelo
Plenrio ou por outra Comisso, ou em razo de recurso previsto no RICD. Do mesmo
modo, o art. 53, III, do Regimento prev que, antes da deliberao do Plenrio, ou
quando esta for dispensada, as proposies sero apreciadas pela CCJ, para o exame dos
aspectos de constitucionalidade, legalidade, juridicidade, regimentalidade e de
tcnica legislativa. Nota-se, assim, que a CCJ que detm, em geral, a competncia
para apreciar os aspectos de juridicidade lato sensu das proposies que tramitam na
Cmara dos Deputados.
Desperta ateno a referncia do Regimento legalidade, principalmente por
haver tambm meno juridicidade das proposies. Esta, adotando-se o raciocnio
de que a norma no possui palavras inteis, parece ser citada em sentido estrito,
relativo, notadamente, conformidade aos princpios jurdicos, j que o RICD
menciona tambm os aspectos constitucional, regimental e de tcnica legislativa. J a
referncia legalidade, se ocorrer em sentido amplo, ser dispensvel, por j haver a
citao da juridicidade; e se for empregada em sentido estrito, como se trata da esfera
federal, ficar hoje restrita hiptese da anlise de supralegalidade, com base nos
tratados internacionais sobre direitos humanos no equivalentes s emendas
constitucionais 215 .
Alerte-se, contudo, que nem sempre a CCJ ser a Comisso competente para
apreciar a admissibilidade das proposies na Cmara dos Deputados. O art. 34 do
RICD prev que sero constitudas Comisses Especiais para dar parecer sobre PECs,
projetos de cdigos e proposies de competncia de mais de trs Comisses de
mrito. No caso das PECs, a Comisso Especial se pronunciar quanto ao mrito
apenas, permanecendo a anlise de admissibilidade da matria com a CCJ (art. 202); nas
duas outras hipteses, a prpria Comisso Especial analisar tanto a admissibilidade
quanto o mrito da proposio e de suas emendas (art. 34, 2; art. 53, IV; art. 205,
1). Nesses casos, para assegurar a qualidade dos trabalhos da Comisso Especial, o
RICD prev que pelo menos metade dos seus membros titulares ser constituda por
membros titulares das Comisses permanentes que deveriam ser chamadas a opinar
sobre a proposio em causa (art. 34, 1). Excetuados esses casos de formao de
Comisso Especial, a proposio ser distribuda obrigatoriamente CCJ, para o
215

Se se admitir, conforme discusso feita anteriormente, que tal hiptese representa um controle de
legalidade.

65

exame dos aspectos de constitucionalidade, legalidade, juridicidade, regimentalidade e

de tcnica legislativa (art. 139, II, c).
Um aspecto merece especial ateno: o art. 54 do RICD prev que o parecer da
CCJ, ou da Comisso Especial, quanto constitucionalidade ou juridicidade da
matria ser terminativo 216 . Isso significa que um parecer contrrio, quanto a esses
aspectos, implicar, em princpio, o arquivamento da proposio, salvo se houver
recurso contra o parecer, caso em que haver a chamada apreciao preliminar da
matria pelo Plenrio, para decidir sobre essas preliminares de constitucionalidade e
juridicidade (art. 144).
Quanto apreciao preliminar, o art. 146 dispe que, se a CCJ, ou a Comisso
Especial, durante o exame da matria, apresentar emenda para sanar a
inconstitucionalidade ou injuridicidade, a matria prosseguir o seu curso e a apreciao
preliminar far-se- somente aps a manifestao das demais Comisses 217 constantes do
despacho inicial do Presidente.
Em apreciao preliminar, o Plenrio deliberar sobre a proposio somente
quanto sua constitucionalidade e juridicidade (art. 145). Havendo emenda saneadora
da inconstitucionalidade ou injuridicidade, a votao far-se- primeiro sobre ela.
Acolhida a emenda, considerar-se- a proposio aprovada quanto preliminar, com a
modificao decorrente da emenda; rejeitada esta, votar-se- ento a proposio, que, se
aprovada, retomar o seu curso, e, em caso contrrio, ser definitivamente arquivada
(art. 145, 1, 2 e 3). Finalmente, reconhecidas, pelo Plenrio, a constitucionalidade
e a juridicidade da proposio, essas preliminares no podero ser novamente arguidas
em contrrio (art. 147).
Outro controle de juridicidade na Cmara feito no incio do processo
legislativo, diretamente pela Presidncia da Casa, que poder devolver ao autor a
proposio que no estiver devidamente formalizada e em termos; ou, ainda, aquela
que: versar sobre matria alheia competncia da Cmara; for evidentemente
inconstitucional; ou for antirregimental (art. 137, 1). Nessas hipteses, poder o

216

217

66

Note-se que o Regimento da Cmara no atribui efeito terminativo ao parecer que aponte apenas uma
antirregimentalidade pura ou um vcio de tcnica legislativa.
No caso da Comisso Especial, no visualizamos que outras Comisses seriam essas, j que, pelos
arts. 34, 2; e 53, IV; do RICD, a prpria Comisso Especial estar encarregada de apreciar a
matria em todos os seus aspectos.

autor da proposio recorrer ao Plenrio, ouvindo-se a CCJ. Se for provido o recurso, a

proposio voltar Presidncia para seguir seu trmite (art. 137, 2).
A eventual injuridicidade da proposio pode ser aferida tambm por meio do
instituto da prejudicialidade. O art. 163, II, considera prejudicada a discusso ou a
votao de qualquer projeto semelhante a outro considerado inconstitucional de acordo
com o parecer da CCJ, o que acarretar o arquivamento da proposio (art. 164, 4).
Nesse caso, uma referncia importante para a verificao da prejudicialidade a
Smula de Jurisprudncia da CCJ 218 , elaborada com base no art. 62, pargrafo nico,
IX, do Regimento Interno.
No tocante ao controle de juridicidade das emendas, o Regimento traz algumas
regras importantes. O Presidente da Cmara ou de Comisso tem o poder de recusar
emenda que: seja formulada de modo inconveniente, verse sobre assunto estranho ao
projeto em discusso ou contrarie prescrio regimental. Dessa deciso pode haver
reclamao ou recurso, caso em que ser consultado o respectivo Plenrio (art. 125).
Tambm o art. 189, 6, do RICD, prev que no ser submetida a votos a emenda
declarada inconstitucional ou injurdica pela CCJ, ou pela Comisso Especial, caso
no haja recurso dessa deciso ao Plenrio ou, ainda que haja, se o Plenrio no der
provimento ao recurso.
No caso das PECs, conforme dito acima, caber CCJ se pronunciar sobre a
admissibilidade da matria (art. 202). Nessa hiptese, inadmitida a proposta, o autor
poder, com o apoiamento de lderes que representem, no mnimo, um tero dos
Deputados, requerer a apreciao preliminar em Plenrio; admitida a proposta, o

218

Atualmente h os seguintes enunciados na Smula da CCJ da Cmara dos Deputados: Verbete n 1,

dividido em dois: 1.1. Projeto de lei, de autoria de Deputado ou Senador, que autoriza o Poder
Executivo a tomar determinada providncia, que de sua competncia exclusiva, inconstitucional;
e 1.2. Projeto de lei, de autoria de Deputado ou Senador, que dispe sobre a criao de
estabelecimento de ensino inconstitucional; Verbete n 2: Projeto de lei que declara de utilidade
pblica associao, sociedade, entidade, fundao ou instituio inconstitucional e injurdico; e
Verbete n 4: Projeto de lei que institui dia nacional de determinada classe profissional injurdico.
As razes que fundamentaram a edio desses enunciados podem ser consultadas no site da Cmara
dos Deputados. Havia tambm o Verbete n 3 (cancelado), que declarava: Projeto de lei que d
denominao a rodovia ou logradouro pblico inconstitucional e injurdico. Esse enunciado foi
revogado tendo em vista o disposto no art. 2 da Lei n 6.682, de 27 de agosto de 1979, o qual dispe
que, mediante lei especial, uma estao terminal, obra de arte ou trecho de via poder ter a designao
de um fato histrico ou de nome de pessoa falecida que haja prestado relevante servio nao ou
humanidade. No obstante, conforme j citado, entendemos que o fato de tal designao poder ser
feita por lei no torna obrigatrio o uso da norma legal para tanto, sendo suficiente, para tal fim, um
ato administrativo do rgo competente, o que tornaria um projeto de lei nesse sentido, ao menos,
injurdico, por desnecessrio.

67

Presidente designar a Comisso Especial para o exame de mrito da PEC (art. 202,
1 e 2).
Quanto aos projetos de lei de iniciativa popular, o art. 252, VIII, traz a regra de
que cada projeto dever circunscrever-se a um nico assunto (regra que j vimos
tambm na parte de tcnica legislativa), podendo ele, caso no atendida tal prescrio,
ser desdobrado pela CCJ em proposies autnomas, para tramitao em separado; e o
inciso IX desse artigo reza que no se rejeitar, liminarmente, projeto de lei de
iniciativa popular por vcios de linguagem, lapsos ou imperfeies de tcnica
legislativa, incumbindo CCJ escoim-lo dos vcios formais para sua regular
tramitao.
O controle de juridicidade, especialmente quanto regimentalidade, pode
ocorrer ainda por meio de questes de ordem e reclamaes. Considera-se questo de
ordem toda dvida sobre a interpretao do Regimento Interno, na sua prtica
exclusiva (aspecto puramente regimental) ou relacionada com a CRFB/1988 (questo
constitucional) (art. 95). A questo de ordem ser resolvida pelo Presidente da Sesso
(no necessariamente o Presidente da Cmara) (art. 95, 6). O Deputado insatisfeito
com a deciso da Presidncia poder recorrer ao Plenrio, ouvindo-se antes a CCJ
(art. 95, 8).
Finalmente, o Deputado poder ainda usar a palavra para formular reclamao,
no caso da sesso da Cmara, quanto observncia de expressa disposio
regimental (art. 96, 1); ou, no caso de reunio de Comisso, sobre ao ou omisso
do rgo tcnico que integre. Nesse caso, resolvida a questo conclusivamente pelo
Presidente da Comisso, o assunto poder ser levado ainda, em grau de recurso, ao
Presidente da Cmara ou ao Plenrio (art. 96, 2).
4.3.2 Regimento Interno do Senado Federal
Analisemos agora as normas regimentais da Cmara Alta sobre o controle de
juridicidade das proposies, comparando-as com as vigentes na Cmara dos
Deputados. Neste tpico, salvo indicao em contrrio, o dispositivo citado ser do
Regimento Interno do Senado Federal (RISF).
Nos termos do art. 101, I, do Regimento do Senado, compete CCJ opinar sobre
a constitucionalidade, juridicidade e regimentalidade das matrias que lhe forem
submetidas por deliberao do Plenrio, por despacho da Presidncia ou por consulta de

68

qualquer Comisso; bem como pronunciar-se sobre recurso de deciso terminativa de

Comisso formulado em virtude de tais aspectos. Do mesmo modo, o inciso V desse
artigo prev que a CCJ opinar sobre assunto de natureza jurdica ou constitucional
que lhe seja submetido, em consulta, pelo Presidente, por deliberao do Plenrio ou
por outra Comisso.
Nota-se, desse modo, que, assim como ocorre na Cmara dos Deputados, a
CCJ que detm, por excelncia, a competncia para apreciar os aspectos de juridicidade
lato sensu das proposies que tramitam no Senado Federal. No obstante, alguns
aspectos devem ser ressaltados na sistemtica de anlise de juridicidade de proposies
adotada na Cmara Alta.
O inciso I do art. 101 prev que a CCJ do Senado opinar sobre a
constitucionalidade, juridicidade e regimentalidade das matrias que lhe forem
submetidas. Ocorre que, nessa Casa, nem sempre o despacho do Presidente inclui a
CCJ na tramitao de um projeto. Ao contrrio do que ocorre na Cmara dos
Deputados, em que a CCJ, em regra, obrigatoriamente ouvida quanto juridicidade da
proposio, no Senado Federal, a CCJ s aprecia a matria se assim determinar o
Presidente da Casa, o qual costuma despachar as proposies s Comisses com base na
pertinncia temtica da competncia (mrito) destas com o assunto. Com isso, muitos
projetos deixam de ser apreciados pela CCJ, notadamente aqueles cujo teor no se
relaciona competncia de mrito dessa Comisso.
Alguns justificam que a no distribuio da matria CCJ do Senado no
prejudica o exame dos aspectos de constitucionalidade, juridicidade e regimentalidade
da proposio, pois os incisos I e V do art. 101 permitem que qualquer Comisso, se
entender conveniente, realize consulta quela Comisso, para resolver dvidas quando
a esses pontos. Todavia, na prtica, raramente uma Comisso tem realizado consulta
CCJ sobre a admissibilidade de uma proposio.
Por outro lado, o RISF no esclarece qual o rgo competente para verificar a
juridicidade da matria, quando a CCJ no constar do respectivo despacho, nem a ela
for dirigida consulta sobre a juridicidade da proposio. Nesse caso, tem sido adotado
na Casa o costume descrito a seguir, que varia conforme o rito adotado seja o abreviado
ou o ordinrio.

69

Quando a proposio tramita sob o rito abreviado, o exame de sua

admissibilidade tem sido feito pela Comisso de maior pertinncia temtica, a qual,
nos termos do art. 49, I, recebe do Presidente do Senado a deciso terminativa sobre a
matria, isto , o poder para discutir e votar diretamente o projeto. Essa Comisso,
inclusive, tem sido designada como a ltima a apreciar a proposio, aps as demais
Comisses, que no receberam o poder terminativo, terem emitido seus respectivos
pareceres 219 . Por outro lado, quando se adota o rito ordinrio, todas as Comisses do
Senado constantes do despacho tm apreciado, de forma indistinta, a admissibilidade da
matria, sem definio clara de qual delas a competente para tanto. Isso, infelizmente,
acaba dando margem a que nenhuma delas aprecie adequadamente a juridicidade da
proposio.
J quando a CCJ consta do despacho, seja no rito ordinrio ou no abreviado, o
costume tem sido o de que ela aprecie a constitucionalidade, juridicidade e
regimentalidade da proposio, ainda que no seja a ltima Comisso, uma vez que tal
colegiado que possui a competncia regimental para tanto.
Nota-se, assim, que, no Senado Federal, a CCJ pode ser a primeira, a ltima ou
qualquer outra posio no trmite da proposio, podendo, inclusive, nem ter a
oportunidade de opinar sobre a juridicidade da matria, caso em que as demais
Comisses devero faz-lo. J na Cmara dos Deputados, salvo nos casos de
constituio de Comisso Especial, a CCJ sempre aprecia a juridicidade da proposio,
por determinao regimental 220 ; e o faz por ltimo, aps as demais Comisses terem
eventualmente apresentado emendas, as quais tambm devem ser objeto de anlise de
constitucionalidade, juridicidade e regimentalidade. Entendemos que o ideal seria que o
RISF adotasse uma sistemtica semelhante do RICD, com a previso de distribuio

219

220

70

Nota-se aqui uma importante diferena entre o rito abreviado na Cmara dos Deputados e o mesmo
rito no Senado Federal. Na Cmara Baixa, o poder conclusivo, quando adotado, atribudo a todas as
Comisses constantes do despacho do Presidente. Nesse caso, se a proposio receber pareceres
divergentes (alguns a contrrio e outros a favor do projeto), a matria obrigatoriamente ir a Plenrio,
independentemente de recurso de um dcimo da Casa (art. 24, II, g, RICD). J no Senado Federal, o
despacho do Presidente indica qual das Comisses ter o poder terminativo, ficado as outras, se
houver, apenas com o poder de instruir a matria. Assim, no Senado, apenas a ltima Comisso do
despacho que substitui o Plenrio na deliberao do projeto, de modo que o parecer dessa Comisso
prevalece sobre os das demais, em caso de divergncia entre eles.
Mesmo nos casos de constituio de Comisso Especial, bom lembrar que o art. 34, 1, do RICD
prev que pelo menos metade dos seus membros titulares ser constituda por membros titulares das
Comisses permanentes que deveriam ser chamadas a opinar sobre a proposio em causa.

obrigatria da matria CCJ, para a anlise de juridicidade, seja ela a primeira ou a

ltima Comisso a se pronunciar 221 .
O argumento, defendido por alguns, de que a CCJ ficaria sobrecarregada de
trabalho com o exame obrigatrio das proposies no deve prevalecer em detrimento
de uma adequada anlise de juridicidade das matrias, cuja ausncia aumenta o risco de
produo de leis de baixa qualidade ou mesmo inconstitucionais para a populao. Em
vez de se negar o exerccio da competncia da CCJ para verificar a admissibilidade dos
projetos, poder-se-ia aumentar o nmero de seus membros e de sua assessoria, para que
esse colegiado pudesse dar a adequada vazo aos seus trabalhos.
Curiosamente, apesar do costume acima descrito, no parece ser do esprito do
Regimento do Senado dispensar a apreciao de juridicidade da CCJ: o art. 259 dispe
que, aprovado requerimento para tramitao conjunta de proposies que regulem a
mesma matria, os projetos sero remetidos CCJ, se sobre algum deles for necessria
a apreciao dos aspectos constitucional e jurdico. Ora, se o RISF determina a
apreciao do projeto pela CCJ quando a tramitao se d de forma conjunta, no h por
que se entender que tal apreciao estaria dispensada quando a matria tramita
isoladamente.
O 1 do art. 101 atribui ao parecer da CCJ pela inconstitucionalidade ou
injuridicidade da proposio fora para encerrar o projeto legislativo 222 , de forma
semelhante ao parecer terminativo na Cmara dos Deputados. Segundo o dispositivo,
quando a CCJ emitir parecer nesse sentido, a matria ser considerada rejeitada e
arquivada definitivamente, por despacho do Presidente do Senado, salvo, no sendo
unnime o parecer, se houver recurso interposto por um dcimo dos Senadores. Alm
disso, se a inconstitucionalidade for apenas parcial, a CCJ poder oferecer emenda para
221

222

Um antigo debate refere-se posio que a CCJ deve adotar no trmite legislativo: se a primeira ou a
ltima Comisso a apreciar a matria. Se ela for a primeira, poder fulminar, desde logo, as
proposies que se afigurarem inconstitucionais, evitando perda de tempo e recursos no processo
legislativo; se for a ltima, ter a oportunidade de apreciar a juridicidade das emendas apresentadas, o
que no aconteceria se ela fosse a primeira, evitando que tais emendas (eventualmente at um
substitutivo emenda que altera a proposio principal em seu conjunto, substituindo inteiramente
esta) fiquem sem essa avaliao. O que no parece razovel essa Comisso, especializada na anlise
de constitucionalidade, juridicidade e regimentalidade das matrias, no apreciar uma proposio
quanto a tais aspectos, por no ter sido includa no despacho. No obstante, isso tem ocorrido no
Senado Federal.
Note-se que o Regimento do Senado, assim como faz o da Cmara, no atribui tal fora ao parecer que
aponte apenas uma antirregimentalidade pura ou um vcio de tcnica legislativa. Perceba-se ainda que
o RISF tampouco atribui esse efeito ao parecer pela inconstitucionalidade ou injuridicidade proferido
pelas demais Comisses.

71

corrigir o vcio, por exemplo, suprimindo a parte do texto que contrarie a Carta Magna
(art. 101, 2).
Tendo em vista que o parecer da CCJ pela inconstitucionalidade ou
injuridicidade implica a rejeio do projeto, o que atrai a regra do art. 67 da
CFRB/1988 223 , o art. 257 do RISF prev que, quando o relator na CCJ se pronunciar
nesse sentido, permitida a retirada da proposio, antes de proferido o parecer
definitivo, mediante requerimento ao Presidente da Comisso, que, o deferindo,
encaminhar a matria Mesa, atravs de ofcio, a fim de ser arquivada. Com isso, o
projeto poder ser novamente apresentado na mesma sesso legislativa, escoimado dos
vcios que o maculavam.
O RISF atribui tambm ao Presidente da Casa competncia para apreciar a
constitucionalidade, juridicidade e regimentalidade das proposies. Nos termos do
art. 48, XI, compete ao Presidente impugnar as proposies que lhe paream contrrias
Constituio, s leis, ou ao Regimento, podendo haver, nesse caso, recurso do autor
para o Plenrio, o qual decidir aps audincia da CCJ.
Assim como na Cmara dos Deputados, a anlise de juridicidade no Senado
Federal pode ser feita tambm mediante o instituto da prejudicialidade. O art. 334 do
RISF reza que o Presidente da Casa, de ofcio ou mediante consulta de qualquer
Senador, declarar prejudicada matria dependente de deliberao do Senado: por haver
perdido a oportunidade; ou em virtude de seu prejulgamento pelo Plenrio em outra
deliberao. Da declarao de prejudicialidade poder ser interposto recurso ao
Plenrio, que deliberar aps ser ouvida a CCJ. A proposio prejudicada ser
definitivamente arquivada. Um exemplo seria um projeto de lei que regulasse
determinada matria, a qual acabou sendo suficientemente tratada por lei publicada
durante a tramitao daquele. Desse modo, a proposio em curso no mais inovar o
ordenamento jurdico e poder ser declarada prejudicada.
No caso das PECs, tambm a CCJ que verifica a admissibilidade da matria e
de suas emendas, nos termos do art. 356 e 359 do RISF. No Senado, essa Comisso
competente, inclusive, para apreciar o mrito da proposta, ao contrrio do que ocorre na

223

72

Art. 67. A matria constante de projeto de lei rejeitado somente poder constituir objeto de novo
projeto, na mesma sesso legislativa, mediante proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer
das Casas do Congresso Nacional.

Cmara, em que a CCJ opina apenas sobre a juridicidade da PEC, ficando a uma
Comisso Especial a atribuio de pronunciar-se sobre seu mrito.
A juridicidade das emendas demanda o atendimento ao disposto nos arts. 230 a
234 do RISF. Comentemos alguns deles. Os incisos I a III do art. 230 referem-se a um
controle de regimentalidade: o inciso I probe a emenda sem relao com o dispositivo
que se pretende emendar; o inciso II veda a emenda em sentido contrrio PEC ou ao
projeto 224 ; e o inciso III no admite emenda que diga respeito a mais de um dispositivo,
salvo se se tratar de modificaes correlatas, de sorte que a aprovao, relativamente a
um dispositivo, envolva a necessidade de se alterarem outros.
Ainda sob o aspecto puramente regimental, o art. 231 permite apenas s
Comisses o oferecimento de subemendas (emendas a outras emendas), as quais no
podero conter matria estranha das respectivas emendas, e o art. 233 reza que
nenhuma emenda ser aceita sem que o autor a tenha justificado por escrito ou
oralmente.
J o inciso IV do art. 230 apresenta um controle no s de regimentalidade, mas
tambm de constitucionalidade, ao proibir, em harmonia com o art. 63 da Carta
Magna, emenda que importe aumento da despesa prevista nos projetos de iniciativa
exclusiva do Presidente da Repblica (salvo no caso das leis oramentrias art. 166,
3 e 4, CRFB/1988) e nos projetos sobre organizao dos servios administrativos
do Senado Federal, dos Tribunais Federais e do Ministrio Pblico.
Ainda quanto s emendas, o art. 300, XVIII, prev que no ser submetida a
votos emenda declarada inconstitucional ou injurdica 225 pela CCJ, salvo se, no
sendo unnime o parecer, o requererem lderes que representem, no mnimo, a maioria
da composio do Senado.
No tocante aos projetos de cdigo, a previso do art. 374 do RISF de que eles
sero analisados por uma Comisso temporria designada para seu estudo. Assim,
nesse caso, essa Comisso, e no a CCJ, que far o exame de admissibilidade da
matria e de suas emendas. Todavia, o pargrafo nico desse artigo dispe que tal
sistemtica s ser adotada para os projetos de cdigo elaborados por juristas, comisso
224

225

Vale lembrar que o art. 7, II, da Lei Complementar n 95, de 1998, dispe que a lei no conter
matria estranha a seu objeto ou a este no vinculada por afinidade, pertinncia ou conexo.
Notar que, aqui tambm, o Regimento do Senado no insere nessa regra a emenda que apresente
apenas uma antirregimentalidade pura ou um vcio de tcnica legislativa.

73

de juristas, comisso ou subcomisso especialmente criada com essa finalidade e que,

alm disso, tenham sido antes amplamente divulgados.
Ademais, assim como na Cmara, no Senado possvel haver o controle de
juridicidade das proposies, notadamente o de regimentalidade, por meio de questes
de ordem e reclamaes. O art. 403 permite a formulao de questo de ordem sobre
dvida sobre interpretao ou aplicao do Regimento Interno, a qual ser decidida
pelo Presidente, com possibilidade de recurso para o Plenrio (art. 405). Havendo o
recurso, a Presidncia poder solicitar a audincia da CCJ sobre a matria, quando se
tratar de interpretao de texto constitucional (art. 408).
Finalmente, o art. 14, X, a, do RISF prev que o Senador poder fazer uso da
palavra em qualquer fase da sesso para reclamao quanto observncia do
Regimento, sendo vedado abordar assunto j resolvido pela Presidncia.
4.3.3 Regimento Comum do Congresso Nacional
Vejamos agora algumas regras do Regimento Comum do Congresso Nacional
(RCCN) 226 , norma que regula o processo legislativo das proposies apreciadas pelas
duas Casas em sesso conjunta, mediante o chamado procedimento concentrado.
Esclarea-se inicialmente que o RCCN bem mais enxuto que os Regimentos
Internos das duas Casas, sendo, na verdade, pouqussimas as suas disposies que
tratam especificamente do controle de juridicidade das proposies legislativas. Por
isso, o art. 151 desse Regimento prev, nos casos omissos, a aplicao subsidiria do
Regimento Interno do Senado Federal e, se no sanada a lacuna, do Regimento Interno
da Cmara dos Deputados.
So matrias que tramitam em sesso conjunta os projetos de Resolues do
Congresso Nacional e os projetos de leis oramentrias 227 . Entre outros assuntos, os
226

227

74

Em alguns casos, as regras regimentais no figuram no corpo do prprio RCCN, sendo veiculadas em
Resolues autnomas do Congresso Nacional, como a Resoluo n 1, de 2006-CN, que trata do
processo legislativo oramentrio; e a Resoluo n 1, de 2002-CN, que cuida da tramitao das MPs.
Todavia, essas Resolues so partes integrantes do Regimento Comum, conforme elas mesmas
dispem, em seus respectivos artigos inaugurais.
Vale relembrar, contudo, que os crditos extraordinrios na esfera federal, por serem veiculados em
Medidas Provisrias (art. 167, 3, in fine, CRFB/1988), so apreciados pelas duas Casas em sesses
separadas, tendo em vista a modificao na tramitao das MPs promovida pela Emenda
Constitucional (EC) n 32, de 2001. Antes disso, as MPs eram apreciadas em sesso conjunta do
Congresso Nacional. No obstante, a EC manteve a previso de exame das MPs por Comisso Mista
(art. 62, 9, CRFB/1988), razo pela qual a tramitao dessa espcie legislativa continua sendo
regulada pelo RCCN, no caso, pela Resoluo n 1, de 2002-CN.

projetos de Resoluo do Congresso Nacional se destinam a reformar o Regimento

Comum e a criar Comisses Mistas. tema veiculado tambm em Resoluo do
Congresso a delegao legislativa ao Poder Executivo (leis delegadas art. 68 da
CRFB/1988) 228 .
Outras matrias apreciadas em sesso conjunta so os vetos 229 presidenciais aos
projetos de lei e as MPs anteriores Emenda Constitucional (EC) n 32, de 2001 230 . J
o processo legislativo das MPs posteriores EC n 32, de 2001, embora ocorra em
sesses separadas da Cmara e do Senado, permanece regulado pelo Regimento
Comum, no caso, a Resoluo n 1, de 2002-CN, tendo em vista que a anlise dessas
normas continua a ser feita por Comisso Mista. Na anlise de regimentalidade das
MPs, fundamental o cotejo com a citada Resoluo, aplicando-se de forma subsidiria
o RCCN e os Regimentos Internos das duas Casas, estes conforme a citada regra do art.
151 do Regimento Comum.
O 1 do art. 11 do RCCN prev que no sero aceitas em Comisso Mista
emendas que contrariem o disposto no art. 63 da Constituio da Repblica 231 . Esse
juzo feito pelo Presidente da Comisso (art. 11, caput), que poder tambm no as
aceitar por outras razes de inconstitucionalidade. O autor de emenda no aceita pode,
com apoiamento de pelo menos seis membros da Comisso, recorrer da deciso da
Presidncia para a prpria Comisso, que ento decidir sobre o assunto (art. 11, 2).
O art. 17 prev que a Comisso Mista, ainda quando opinar pela inconstitucionalidade da proposio, dever sempre se pronunciar sobre o mrito desta e das suas
emendas. Por sua vez, o art. 37, pargrafo nico, prev que, durante a discusso da
228

229
230

231

No obstante, as leis delegadas representam hoje instituto em completo desuso, tendo em vista a
utilizao que o Executivo faz das Medidas Provisrias, as quais tm fora de lei e dispensam a
solicitao de delegao legislativa do Presidente da Repblica ao Congresso Nacional.
Art. 57, 3, IV; e art. 66, 4, ambos da CRFB/1988.
O art. 2 da EC n 32, de 2001, atribuiu vigncia indeterminada s MPs existentes na data de
publicao dessa EC, prevendo que elas vigero at que MP (ou lei ordinria, embora o artigo no
diga) ulterior as revogue ou que o Congresso Nacional delibere definitivamente sobre elas,
transformando-as em lei ou rejeitando-as. O dispositivo prev que tais MPs sero apreciadas pelo
Congresso Nacional, no por suas Casas, portanto, em sesso conjunta, conforme a sistemtica
anterior EC n 32, de 2001. o que prev, inclusive, o art. 20 da Resoluo n 1, de 2002-CN.
Todavia, a probabilidade de que o Congresso venha a apreciar essas MPs reduzidssima, por no
haver tal necessidade, exceto se surgirem motivos fticos que demandem a modificao ou a
revogao dessas normas.
Art. 63. No ser admitido aumento da despesa prevista: I nos projetos de iniciativa exclusiva do
Presidente da Repblica, ressalvado o disposto no art. 166, 3 e 4; II nos projetos sobre
organizao dos servios administrativos da Cmara dos Deputados, do Senado Federal, dos Tribunais
Federais e do Ministrio Pblico.

75

matria em sesso conjunta, se tiver havido opinio da Comisso Mista pela

inconstitucionalidade da matria, a discusso e a votao dessa preliminar antecedero
a apreciao da proposio. Como o parecer da Comisso apenas opinativo, se for
rejeitada a preliminar pelo Plenrio do Congresso Nacional, a anlise de mrito da
matria j estar devidamente instruda pela Comisso e em condies de ser deliberada
pelas duas Casas.
No tocante aos vetos, vale lembrar que a arguio de inconstitucionalidade
um dos motivos que levam o Presidente da Repblica a vetar um projeto de lei (art. 66,
1, CRFB/1988). Nesse caso, a apreciao do veto (chamado de veto jurdico) pelo
Congresso Nacional (art. 66, 4, CRFB/1988) verificar se realmente o dispositivo
vetado incompatvel com a Carta Magna, o que representar, portanto, um controle de
juridicidade da matria 232 . O art. 104 do RCCN prev a designao de uma Comisso
Mista para relatar o veto, antes de sua apreciao em sesso conjunta.
A delegao legislativa ao Presidente da Repblica para elaborao de lei
delegada consta do art. 116 e seguintes do RCCN. Solicitada pelo chefe do Executivo a
delegao, o Congresso Nacional constituir uma Comisso Mista para emitir parecer
sobre a proposta, concluindo pela apresentao de projeto de resoluo do Congresso
Nacional que especifique o contedo e as condies da delegao (art. 119, 1 e 2).
Aprovado o projeto pelo Plenrio e promulgada a resoluo, ser feita a comunicao ao
Presidente da Repblica (art. 122), para que edite a lei delegada, salvo se a resoluo
determinar que haja antes a votao do projeto de lei pelo Plenrio do Congresso (art.
123). Nesse caso, antes da votao, a mesma Comisso Mista emitir parecer sobre a
conformidade ou no do projeto elaborado pelo Executivo com o contedo da delegao
legislativa (art. 124). Note-se ainda que a ausncia de parecer da Comisso Mista, nesse
caso, representa apenas uma antirregimentalidade pura, por no haver previso de tal
Comisso na Carta Magna, ao contrrio do que ocorre com a Comisso Mista que
analisa uma medida provisria.

232

76

certo que, neste caso, o que se aprecia em sesso conjunta o veto em si, no a matria vetada, a
qual no pode mais ser modificada pelo Congresso Nacional. No obstante, a deciso sobre a
manuteno ou rejeio do veto jurdico exige a reanlise da compatibilidade da proposio vetada
com a Carta Magna, havendo, pois, nesse momento, ainda que indiretamente, um controle de
juridicidade da proposio.

Vale lembrar ainda que alguns temas so vedados lei delegada pelo 1 do
art. 68 da CRFB/1988 233 , o qual entendemos revogou tacitamente o art. 117 do
RCCN, tanto por ser norma de hierarquia superior do Regimento, como por ter
regulado inteiramente a matria de que este tratava. Assim, tal dispositivo do Texto
Magno representa importante parmetro de controle de constitucionalidade a ser
utilizado pela Comisso Mista, quando analisar o contedo do projeto de lei delegada
elaborado pelo Executivo.
No tocante ao processo de alterao do RCCN, o art. 128 prev que o
Regimento Comum poder ser modificado por projeto de resoluo de iniciativa: das
Mesas do Senado Federal e da Cmara dos Deputados; ou de, no mnimo, cem
subscritores, sendo vinte Senadores e oitenta Deputados, devendo o projeto ser
apresentado em sesso conjunta. Como se trata de matria prevista apenas no
Regimento, aqui tambm o desatendimento a essas normas configurar somente uma
antirregimentalidade pura.
O controle de juridicidade das proposies tambm pode ocorrer em sesso
conjunta por meio de questes de ordem. Conforme o art. 131 do Regimento Comum,
constitui questo de ordem toda dvida sobre a interpretao do RCCN, na sua prtica
exclusiva ou relacionada com a Constituio. A questo de ordem ser decidida pela
Presidncia, de cuja deciso s caber recurso ao Plenrio se a matria estiver
relacionada com dispositivo constitucional (art. 132). Nesse caso, poder ser ouvida
antes a CCJ da Casa a que pertencer o recorrente (art. 132, 1).
O art. 139-A do RCCN prev uma regra especfica para a anlise de juridicidade
dos projetos de cdigos, dizendo que tais proposies, quando em tramitao no
Congresso Nacional h mais de trs legislaturas, sero, antes de sua discusso final na
Casa que as encaminhar sano, submetidas a uma reviso para sua adequao s
alteraes constitucionais e legais promulgadas desde a sua apresentao.
Essa reviso do projeto de cdigo abranger: sua compatibilidade com as
normas constitucionais em vigor, os novos princpios jurdicos que tenham sido

233

Art. 68, 1 No sero objeto de delegao os atos de competncia exclusiva do Congresso Nacional,
os de competncia privativa da Cmara dos Deputados ou do Senado Federal, a matria reservada lei
complementar, nem a legislao sobre: I organizao do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico, a
carreira e a garantia de seus membros; II nacionalidade, cidadania, direitos individuais, polticos e
eleitorais; III planos plurianuais, diretrizes oramentrias e oramentos.

77

desenvolvidos, os entendimentos jurisprudenciais da atualidade e os aspectos

relativos efetividade da futura norma, isto , sua aderncia nova realidade social que
se desenvolveu ao longo do perodo de tramitao do projeto, evitando-se que o futuro
cdigo no tenha eficcia social, por ter sido apresentado em poca diversa da existente
quando de sua entrada em vigor.
Segundo o art. 139-A, o relator do projeto de cdigo na Casa em que se finalizar
sua tramitao no Congresso Nacional, antes de apresentar perante a Comisso
respectiva seu parecer, encaminhar ao Presidente da Casa relatrio apontando as alteraes necessrias para atualizar o texto do projeto em face das alteraes legais
aprovadas durante o curso de sua tramitao. Esse relatrio ser encaminhado pelo
Presidente outra Casa, que o submeter respectiva CCJ. Esta oferecer parecer
sobre a matria, que se limitar a verificar se as alteraes propostas restringem-se a
promover a necessria atualizao dos aspectos constitucionais e legais. Votado esse
parecer pelo Plenrio, a Casa que realizou a reviso far a devida comunicao outra
Casa, onde se encontra o projeto de cdigo, para o prosseguimento de sua tramitao
regimental, incorporadas as alteraes aprovadas na reviso.
Por fim, uma regra interessante a do art. 142 do RCCN, o qual reza que os
projetos elaborados por Comisso Mista devero ser encaminhados, alternadamente,
ao Senado Federal e Cmara dos Deputados. Tal regra, porm, no se aplica aos
projetos de lei de converso de MPs, conforme previsto no art. 21 da Resoluo n 1, de
2002-CN, porque o art. 62, 8, da CRFB/1988 prev que essas matrias tero sua
votao iniciada na Cmara dos Deputados.
Falemos agora um pouco do processo legislativo dos projetos de leis
oramentrias, o qual regulado pela Resoluo n 1, de 2006-CN 234 , norma que deve
ser observada, portanto, na anlise de juridicidade de tais proposies. Nesse caso,
tambm se aplica subsidiariamente ao assunto, quando necessrio, o RCCN e os dois
Regimentos Internos.
Relembre-se inicialmente que o caput do art. 166 da CRFB/1988 prev que os
projetos de lei do plano plurianual (PPA), da lei de diretrizes oramentrias (LDO), da

234

78

Uma curiosidade sobre essa Resoluo que ela no possui o art. 93. Aps o art. 92, passa-se
diretamente ao art. 94, em evidente falha de tcnica legislativa, que no foi identificada at a
publicao final da norma no Dirio Oficial da Unio.

lei oramentria anual (LOA) e dos crditos adicionais sero apreciados pelas duas
Casas do Congresso Nacional, na forma do Regimento Comum, aps terem recebido
parecer de uma Comisso Mista Permanente de Senadores e Deputados (art. 166, 1, I,
CRFB/1988). As emendas a tais projetos tambm sero analisadas por essa Comisso
Mista, antes de serem apreciadas, na forma regimental, pelo Plenrio das duas Casas do
Congresso Nacional (art. 166, 2, CRFB/1988).
Por sua vez, a Resoluo n 1, de 2006-CN, parte integrante do RCCN, prev
que essas matrias sero apreciadas pelo Plenrio do Congresso Nacional (arts. 82,
XV; 107; 126; 132; 137), logo, em sesso conjunta.
Note-se que os projetos oramentrios, antes de irem ao Plenrio do Congresso,
tramitam apenas pela citada Comisso Mista Permanente, a qual o art. 1 da Resoluo
denomina de Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao ou,
simplesmente, Comisso Mista de Oramentos (CMO). Assim, esse o colegiado
responsvel pelo exame de juridicidade das matrias oramentrias federais.
A Resoluo n 1, de 2006-CN possui uma mirade de regras que devem ser
observadas, por exemplo, na anlise de admissibilidade das emendas ao projeto de
LOA, alm de outras regras referentes tramitao dos projetos oramentrios em geral.
A maioria dessas regras, no entanto, possui previso apenas regimental, razo pela
qual sua eventual inobservncia no tem suscitado a nulidade do processo legislativo,
tendo em vista a natureza interna corporis dos Regimentos das Casas legislativas,
conforme discusso feita anteriormente.
Quanto s Medidas Provisrias, como j vimos acima, seu processo legislativo
regulado pela Resoluo n 1, de 2002-CN, cujas disposies devem ser analisadas
para o controle de juridicidade dessas matrias. Algumas regras desse diploma so de
natureza constitucional, como o art. 2, que prev uma Comisso Mista para emitir
parecer sobre a MP, em consonncia com o art. 62, 9, da CRFB/1988; outras
possuem carter puramente regimental, como o 1 do art. 6, o qual prev que somente
podero ser oferecidas emendas s MPs perante a Comisso Mista. Outras regras
constantes dessa Resoluo j foram apresentadas quando tratamos da regimentalidade
das proposies legislativas.

79

5 CONCLUSES
Diante do exposto neste trabalho, podemos chegar a diversas concluses, dentre
as quais destacamos as elencadas abaixo.
A anlise de juridicidade das proposies legislativas assunto de grande
importncia para o Estado e a sociedade, ao contribuir para que as leis sejam elaboradas
com observncia ao ordenamento jurdico, evitando-se, no mnimo, contradies,
antinomias e obscuridades dos textos legais. So as leis que determinam as regras de
conduta a serem obrigatoriamente observadas pelos cidados, de maneira que o
convvio social diretamente influenciado pela qualidade das normas produzidas.
Proposio legislativa toda matria submetida deliberao de uma Casa
legislativa, sendo as principais as que se destinam a originar normas jurdicas, como as
PECs e os projetos. As medidas provisrias, apesar de entrarem em vigor desde sua
edio, so tambm submetidas apreciao do Legislativo, o qual decide sobre sua
aprovao ou rejeio. Por isso, diz-se que as MPs possuem carter dplice, de norma
jurdica e de proposio legislativa.
Juridicidade a conformidade ao Direito. Uma matria jurdica se est em
consonncia com a Constituio, as leis, os princpios jurdicos, a jurisprudncia, os
costumes, enfim, com o Direito como um todo. A juridicidade representa condio de
admissibilidade da tramitao das proposies legislativas.
Podemos entender a juridicidade em sentido amplo de uma proposio como o
conjunto de sua constitucionalidade, sua regimentalidade e sua juridicidade em
sentido estrito, esta abrangendo o atendimento aos atributos da norma legal, a
legalidade, a aderncia aos princpios jurdicos e a observncia da tcnica legislativa,
alm de outros aspectos de juridicidade.
A constitucionalidade pressupe a harmonia da proposio com a Constituio
Federal e a Estadual, conforme o caso; ou, no caso das leis distritais, tambm com a
Lei Orgnica do Distrito Federal. J o respeito das proposies municipais Lei
Orgnica do Municpio pode ser visto como um critrio de constitucionalidade ou
legalidade, conforme a natureza que se atribua a essa Lei Orgnica.

80

A constitucionalidade deve ser verificada tanto em seu aspecto formal, quanto

s regras do processo legislativo e s competncias para dispor sobre a matria,
quanto em sua face material, tendo em vista o contedo da proposio.
A regimentalidade a aderncia da proposio s normas regimentais da Casa
legislativa onde tramita. A anlise de regimentalidade verifica a consonncia da matria
tanto ao procedimento de tramitao como s competncias dos rgos legislativos
para apreciar o assunto. Em alguns casos, a antirregimentalidade de uma proposio
configura,

simultaneamente,

uma

inconstitucionalidade;

em

outros,

uma

antirregimentalidade pura.
Quando a antirregimentalidade for pura, possvel que, mesmo assim, se
admita como legtima a lei produzida, sob o argumento de que as regras regimentais
configuram apenas matria interna corporis, de ordenao interna das Casas
legislativas, insindicveis pelo Poder Judicirio, sendo essa a atual posio do STF.
Porm, isso no deve ser justificativa para que o Parlamento se exima de observar seu
Regimento, para cumprir com zelo sua funo constitucional de produzir normas
jurdicas de qualidade.
A norma legal, para ser qualificada como tal, deve possuir determinadas
caractersticas, elencadas pela doutrina, dentre as quais se destacam a novidade, a
abstratividade, a generalidade, a imperatividade e a coercibilidade.
A novidade a caracterstica da norma de inovar o ordenamento jurdico, isto ,
de criar nova regra de direito e estabelecer direitos e obrigaes aos indivduos.
A generalidade o atributo da lei de ser aplicvel a destinatrios indeterminados, isto
, a qualquer um que se enquadre na regra prescrita. A abstratividade refere-se
qualidade da norma de se destinar a situaes hipotticas, que podem ou no ocorrer no
mundo real. A imperatividade a possibilidade de imposio da lei ao indivduo, por
meio da previso de uma sano em caso de inobservncia da norma. Finalmente, a
coercibilidade a possibilidade de coao da sano ao descumpridor da lei, por meio
do uso legtimo da fora, caso ele no aceite espontaneamente a penalidade.
A legalidade pode ser vista em sentido amplo, como sinnimo de juridicidade;
ou em sentido estrito, significando a conformidade s leis em geral. Nesse caso, para
que haja controle de legalidade, essencial que exista superioridade normativa do

81

parmetro de controle, a exemplo da Lei Orgnica do Municpio, em relao s demais

leis municipais; ou, conforme a atual posio do STF, dos tratados internacionais sobre
direitos humanos com status supralegal, em relao s leis em geral.
Os princpios jurdicos devem ser observados quando da elaborao das
normas jurdicas, tanto os princpios gerais de Direito, como os princpios especficos
da matria que a proposio pretende regular. Hoje deve ser reconhecida a fora
normativa dos princpios jurdicos.
A tcnica legislativa o conjunto de procedimentos e tcnicas redacionais
especficas para a elaborao dos textos legais, para que tanto o contedo quanto a
forma da norma gerada expressem a vontade do legislador. Em geral, devem ser
atendidas as prescries da Lei Complementar n 95, de 1998.
Outros aspectos de juridicidade das proposies a serem analisados referem-se
organicidade do sistema jurdico, adequao da espcie legislativa e efetividade
das normas.
Para cumprir adequadamente seu papel, o Direito deve possuir organicidade,
isto , sistematizao, coerncia e unicidade, caracterizando-se como um sistema, um
conjunto de elementos coordenados entre si, formando uma estrutura organizada e sem
antinomias ou contradies. As principais tcnicas utilizadas para dar organicidade ao
ordenamento jurdico so a codificao e a consolidao.
Deve ser verificada a adequao da espcie legislativa escolhida para regular o
assunto, para evitar que a norma resultante, ainda que vlida, seja desnecessria, por o
efeito por ela pretendido poder ser atingido mediante espcie normativa de menor
dificuldade de elaborao.
A norma jurdica deve possuir efetividade, consubstanciada na alta
probabilidade de que ela seja aceita e cumprida pelos destinatrios. Assim, a regra de
direito deve ser no apenas formalmente vlida, mas tambm socialmente eficaz.
O exame das proposies pelo Legislativo abrange tanto sua admissibilidade
como seu mrito. A admissibilidade refere-se compatibilidade jurdica da matria,
isto , anlise de sua juridicidade lato sensu, conforme a definimos neste trabalho.

82

Os principais rgos legislativos de um Parlamento so o Plenrio e as

Comisses permanentes, destacando-se, dentre essas, a Comisso de Constituio e
Justia (CCJ), que normalmente detm a competncia para a anlise de juridicidade
das proposies, sem prejuzo de, em certos casos, esse exame ser feito por outros
colegiados da Casa.
Cada Parlamento possui autonomia para elaborar seus prprios Regimentos,
havendo solues jurdicas diversas adotadas por cada Casa. O importante que as
normas regimentais assegurem uma adequada anlise de juridicidade das proposies,
para que as leis entregues sociedade possuam qualidade, clareza, validade jurdica e
eficcia social.
preciso ateno forma e ao rigor como a anlise de juridicidade das
proposies feita, na prtica, pelo Legislativo: por ser realizado pelo prprio rgo
que elabora as normas, muitas vezes tal exame se baseia mais em juzos polticos de
convenincia e oportunidade do que em critrios tcnico-jurdicos, inclusive com
eventuais descompassos com as normas regimentais, o que termina por gerar anlises
parciais e pouco rigorosas dos aspectos jurdicos das matrias.
A consequncia indesejvel de tal situao pode ser a produo de normas
injurdicas, ou mesmo eivadas de inconstitucionalidade, as quais podero ser
futuramente invalidadas pelo Poder Judicirio ou permanecer no meio da sociedade,
contribuindo no para a existncia de um sistema jurdico harmnico, claro e eficaz para
os cidados, mas para a manuteno de um ordenamento confuso e ambguo, que
somente a duras penas poder ser interpretado e sistematizado por nossos Tribunais e
pelos demais aplicadores do Direito.
O presente trabalho, alm de auxiliar aqueles que lidam com o processo
legislativo a promover uma produo de normas legais legtimas e de qualidade, se
destina a contribuir para a conscientizao de todos sobre a importncia da existncia de
uma rigorosa anlise de juridicidade das proposies, para que o Legislativo seja capaz
de cumprir com excelncia sua misso constitucional de entregar sociedade leis que
efetivamente promovam a justia, a paz e a isonomia entre as pessoas, inclusive, em
certos casos, consolidando, pela via legislativa, os avanos sociais muitas vezes
reconhecidos apenas tardiamente pelo Poder Judicirio.

83

REFERNCIAS
ALEXY, Robert. Teoria dos Direitos Fundamentais. 2 ed., 2 tir. So Paulo:
Malheiros, 2012.
BOBBIO, Norberto. Teoria da Norma Jurdica. 2 ed. So Paulo: Edipro, 2003.
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