Lineamientos Descentralizacion

Lineamientos Bsicos
para la Descentralizacin
Administrativa y Fiscal
Lineamientos Bsicos
para la Descentralizacin
MANUAL DE ORIENTACIN
Lineamientos Bsicos para la Descentralizacin

Manual de Orientacin
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

Centro Regional de Conocimiento y Servicios para el Desarrollo en
Amrica Latina y el Caribe - LAC SURF
Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales
Universidad Externado de Colombia
Editores:
Sonia Durn
David Soto
Consultores:
Liliana Bustamante
Carolina Chica
Gonzalo Espitia
Martha Mendoza
Henry Quijano
Marcela Romero
Colaboradores:
Alejandro Becker
Manuel Caldern
Diseo y Diagramacin
Visin mas EU
info@visionmas.com
La reproduccin parcial o total de este documento est prohibida

sin la expresa autorizacin del LAC SURF y la Universidad Externado de Colombia
TABLA DE CONTENIDO
Presentacin
Introduccin
11
1. La descentralizacin y los Objetivos de Desarrollo del Milenio:

un camino para la construccin del desarrollo social
15
2. Marco conceptual de la descentralizacin
21
2.1. Qu es la descentralizacin?
21
2.2. Los modelos de Estado y la descentralizacin
23
3. La descentralizacin administrativa
27
3.1. Las competencias de los niveles de gobierno
28
3.2. Formas para definir la asignacin de competencias entre niveles de gobierno
29
3.3. Modalidades administrativas para transferir competencias a los gobiernos subnacionales
30
3.4. Principios para la distribucin de competencias
31
3.5. Las tipologas territoriales y la descentralizacin
33
4. La descentralizacin fiscal
37
4.1. La Ecuacin del Financiamiento Local
38
4.2. Los Ingresos Propios
39
4.2.1. Los Impuestos
40
4.2.2. Las tasas
42
4.3. Las Transferencias Intergubernamentales
43
4.4. El crdito pblico
50
5. Reflexin final
53
6. Referencias bibliogrficas
57
7. Glosario
63
8. ndice de figuras y tablas
67
9. ndice de anexos
69
10. Anexos
71
Lneamientos bsicos para la descentralizacin administrativa y fiscal
P R E S E N T A C I N
P R E S E N T A C I N
Durante las ltimas dos dcadas, la gran

mayora de los pases latinoamericanos y
del Caribe, han evidenciado diferentes
transformaciones en sus sistemas polticos,
las cuales, en mayor o menor grado, han
desembocado en la consolidacin de la
democracia y en el reconocimiento de que
sta significa mucho ms que la posibilidad
de elegir y ser elegido. Si bien los procesos
de democratizacin han representado la expansin de derechos y garantas individuales
y polticas al avanzar en la vindicacin de las
libertades civiles y en el incremento de la
participacin ciudadana en los procesos polticos, an carecen de la consistencia suficiente para hacer frente a los enormes
desafos relacionados con la reduccin de la
inequidad y la lucha contra la pobreza. A
pesar del crecimiento econmico en los ultimos aos en la regin, an persisten altos
niveles de pobreza y las desigualdades
sociales continan, lo cual nos ubica como
una de las reas socialmente ms deficitarias del mundo.
En este sentido, es relevante hacer referencia a los principales hallazgos y conclusiones del Informe del PNUD: Democracia
en Amrica Latina, Hacia una Democracia
de Ciudadanas y Ciudadanos en 2004. La
brecha entre los objetivos propuestos y los
resultados efectivamente alcanzados en los
procesos de democratizacin, ha sido causante de la frustracin y el descontento ciudadano, as como de la prdida progresiva
de confianza y credibilidad en los sistemas
polticos tradicionales. Lo anterior, ha llevado a que algunos pases de la regin se
debatan entre la inestabilidad poltica y las
dificultades para ejercer la actividad gubernamental de manera ptima. Paralelo a ello,
el documento seala que una gran proporcin de los ciudadanos del continente estara dispuesta a renunciar a los avances
democrticos obtenidos, en aras de lograr
el progreso socioeconmico y el bienestar
colectivo. El sentir ciudadano es fiel reflejo
de las limitaciones de los procesos democrticos presentados, asumidos ms como
fines y resultados coyunturales, que como

medios ptimos y pertinentes para superar
la pobreza.
No obstante lo anterior, los procesos de

democratizacin de la regin estn acompaados por el avance progresivo y continuo de
la descentralizacin, en el contexto de la
reforma institucional y la modernizacin del
Estado. Si bien es cierto que dichos procesos se han desarrollado de manera heterognea y diversa, en cuanto a objetivos y
coyunturas polticas y econmicas especficas, existe consenso en torno a su oportunidad y validez, dado que a travs de su
implementacin y desarrollo se pretende
aproximar la gestin pblica a la ciudadana,
avanzar en la eficiente y equitativa distribucin de servicios y bienes pblicos y promover el desarrollo econmico local. As
mismo, busca fomentar la participacin ciudadana y promover el control social en la
gestin pblica.
Por sus mltiples connotaciones positivas,
la descentralizacin se asume como un trmino polticamente correcto, el cual se ha incorporado, cada vez con ms frecuencia y de
manera reiterativa, al discurso de los actores
polticos y a las prioridades de los tomadores
de decisiones. Paradjicamente, ello no
determina su implementacin real y efectiva.
Dado que la descentralizacin se refiere, en
esencia, a un proceso netamente poltico, el
acuerdo sobre lo fundamental, esto es, la
transferencia y la autonoma subnacional en el
manejo de recursos y responsabilidades,
implica tensiones y complejas negociaciones
para consensuar la definicin de sus objetivos, medios y horizontes temporales.
Las debilidades institucionales y estructurales existentes en los niveles subnacionales, en
particular, en los municipios de bajo desempeo fiscal, se convierten en argumentos vli-
dos para que el centro no les transfiera mayor

autonoma. Lejos de avanzar en el diseo de
soluciones flexibles que traten de enfrentar
este dficit de capacidades, el nivel central
sigue concentrando poder, lo cual reduce las
oportunidades para descentralizar, y mantiene
una especie de capitis diminutio en algunos
gobiernos locales. En consecuencia, ciertos
pases de la regin muestran pobres resultados en materia de profundizacin de la
descentralizacin. Gobiernos centrales se reservan la generacin de recursos y la decisin
del gasto, mientras los gobiernos subnacionales deben lidiar con la presin poltica de la
insatisfaccin de sus ciudadanos. Otros presentan imprecisiones en la distribucin de
competencias, en la definicin de los esquemas de transferencias, y en el diseo de mecanismos de coordinacin intergubernamental,
causando efectos negativos tales como la
insostenibilidad administrativa y financiera de
algunos territorios y la imposibilidad de sus
gobiernos para cumplir cabalmente con sus
responsabilidades. Tambin se han dado situaciones de distribucin inequitativa de recursos
con un efecto que es el aumento de las brechas de ingresos per capita e interregionales,
as como casos de ausencia de mecanismos
de transparencia y control, los cuales facilitan
la aparicin de fenmenos de corrupcin o de
uso inadecuado de recursos.
Reconocer las fallas y los problemas que
en la regin han generado los procesos de
descentralizacin no significa una condena a
su existencia. Por el contrario, es una preocupacin que nace cuando hay confianza en
que sus mecanismos pueden ser una forma
ms gil e idnea para conducir al desarrollo
social. La respuesta a las problemticas suscitadas es ms un llamado a revisar los
aspectos de su diseo, a reescribir sus principios rectores, a ofrecerle espacios pertinentes, a identificar sus reas de poltica, a
formular mecanismos de control social y a
Presentacin
reconfigurar sus herramientas de gestin poltica, administrativa y fiscal. De igual forma, es

un esfuerzo para afianzar la democracia y los
gobiernos locales a partir de las lecciones
aprendidas por quienes se han aventurado a
gestionar lo pblico, para ser respetuosos del
sentir ciudadano y de la heterogeneidad del
territorio.
Por tal motivo, y conscientes de la necesidad de suministrar elementos tcnicos y
conceptuales a los gobiernos nacionales en
este campo, el PNUD, en el marco de la
Gestin de Conocimiento, ha fortalecido
sus lneas de trabajo corporativas en procura de coadyuvar a la formulacin, el desarrollo e implementacin de procesos de
descentralizacin, reforma institucional y
fortalecimiento de la gobernabilidad local,
entre otros. De esta forma, el Centro Regional de Conocimiento de Amrica Latina
(PNUD LACSURF), en asocio con la Universidad Externado de Colombia, se dieron
a la tarea de construir este Manual, en donde la descentralizacin se aborda como una
estrategia de modernizacin institucional
orientada a la consecucin de los Objetivos
de Desarrollo del Milenio. Pretendemos que
sea una gua prctica para incitar el inters
de los actores locales en estos procesos,
REBECA GRYNSPAN
Directora del Bur Regional
para Amrica Latina y el Caribe
PNUD - RBLAC
de forma tal que puedan contar con algunos elementos tiles al momento de discutir las transformaciones de su andamiaje
institucional.
Para finalizar, cobra significado mencionar que este texto es el fruto de un trabajo
colectivo, resultado no slo de la investigacin y sistematizacin de lecciones aprendidas, sino tambin, de los aportes y las
recomendaciones brindadas por 17 Oficinas
de Pas del PNUD en Amrica Latina (las
cuales hicieron parte de los talleres de validacin de los productos de conocimiento en
descentralizacin y reforma institucional), y
por el grupo de docentes del rea de Gobierno de la Facultad de Finanzas, Gobierno
y Relaciones Internacionales de la Universidad Externado de Colombia, quienes con
su trayectoria acadmica lograron que este
centro de excelencia, en su calidad de socio
acadmico del LACSURF, aportara valiosos
insumos conceptuales y adquiriera el compromiso de coordinar el equipo de consultores e investigadores vinculados al proyecto.
Gracias a esta importante alianza estratgica, podemos presentar los que consideramos son aportes significativos para continuar
con la construccin del desarrollo en nuestra
regin.
PIPPA NORRIS
Directora del Grupo de
Gobernabilidad Democrtica
Oficina de Polticas para el Desarrollo
BDP - PNUD
FERNANDO HINESTROSA
Rector
Universidad Externado de Colombia
10
I N T R O D U C C I N
I N T R O D U C C I N
En los ltimos aos, varios pases latinoamericanos han realizado esfuerzos significativos en materia de reformas institucionales
conducentes a la modernizacin del Estado,
la consolidacin de sus democracias y el fortalecimiento de los gobiernos locales. Entre
las medidas adoptadas, cobran especial importancia los procesos de descentralizacin
por ser un medio bsico para la obtencin de
dichos fines. Mientras algunos gobiernos se
encuentran en la tarea de profundizar ste
proceso, otros, en mayor o menor grado,
hasta ahora lo inician. Por esta razn, el tema
suscita la conformacin de espacios de discusin que permitan la realizacin de anlisis
comparativos y que hagan posible compartir
lecciones aprendidas entre los actores.
En aras de dar respuesta a tal necesidad,
se ha construido este Manual de Orientacin,
el cual aborda la descentralizacin como un
mecanismo de reforma institucional capaz de
conducir dinmicas de desarrollo humano,
siempre y cuando se conciba bajo un ade-
cuado diseo y de acuerdo a las particularidades de los territorios. Los objetivos de este
documento son:
Introducir conceptos y elementos bsicos
para orientar el diseo, implementacin y
consolidacin de procesos de descentralizacin administrativa y fiscal, favoreciendo
el uso de un lenguaje comn para que
todos los participantes del proceso logren
cercana y familiaridad con los trminos
empleados.
Afianzar la capacidad de interlocucin de
las oficinas del PNUD en Latinoamrica y
el Caribe en el campo de las reformas del
Estado y de fortalecimiento de la gobernabilidad local, frente a los actores de gobierno nacionales y subnacionales.
Hacer ms estrechos los vnculos entre el
medio acadmico y las decisiones y
acciones que se toman en el mbito de lo
pblico.
12
Ilustrar con sustento terico y prctico

formas adecuadas para procurar un
mejor diseo e implementacin de los
procesos de descentralizacin. Con esto,
se busca que los gobiernos incorporen
en el ciclo de la poltica pblica de descentralizacin lecciones aprendidas en
otros contextos.
El Manual se desarrolla en seis grandes
componentes temticos. El primero de ellos,
indaga sobre la relacin existente entre la
descentralizacin, el desarrollo humano y el
logro de los Objetivos de Desarrollo del
Milenio. La necesidad de profundizar en esta
relacin, se constituy en una de las principales motivaciones del documento, puesto que
la descentralizacin debe procurar por el
mejoramiento de la calidad de vida de la
poblacin con un gobierno cercano a los ciudadanos, capaz de responder en forma gil a
las demandas de la comunidad y promotor de
la transparencia y los mecanismos de rendicin de cuentas.
En el segundo captulo se aborda la descentralizacin desde sus postulados tericos
definindola como un fenmeno multidimensional, cuya implementacin adquiere tantos
matices como diversos sean los contextos y
las realidades sociales, polticas y administrativas del lugar donde se pone en marcha. Por
ello, deben explorarse las implicaciones sobre
la autonoma subnacional y la naturaleza de la
asignacin de responsabilidades segn el
modelo de organizacin del Estado en donde
tengan lugar estos procesos.
Los esquemas adecuados para llevar a
cabo un proceso de descentralizacin administrativa son el rea de inters del tercer
captulo. Cobra importancia definir las formas que adopta este tipo de descentralizacin y sus repercusiones en los gobiernos
locales. Al respecto, la clasificacin de las
competencias territoriales y las modalidades

existentes para transferirlas en observancia
de principios bsicos como la heterogeneidad, la gradualidad y la flexibilidad, entre
otros, deben ser tenidos en cuenta para evitar desequilibrios y fracasos administrativos
de los niveles subnacionales. El Manual hace
especial nfasis en las formas de definicin
de tipologas territoriales, con el nimo de
procurar procesos de descentralizacin respetuosos de las particularidades regionales
y de las condiciones administrativas de los
gobiernos territoriales.
La correcta construccin del andamiaje
administrativo de la descentralizacin debe ir
acompaada de un equema fiscal acorde a
las necesidades de los gobiernos locales.
Por esta razn, el cuarto captulo propone
dar forma a una ecuacin de financiamiento
local que procure el balance entre los ingresos y gastos de los niveles subnacionales.
Para ello, es indispensable dotar a las administraciones locales con suficientes recursos
propios que les otorgue autonoma en las decisiones de inversin. As mismo, constituir
mecanismos de transferencias intergubernamentales como instrumentos de solidaridad
para superar las brechas fiscales entre individuos y territorios. Y por ltimo, recurrir al
financiamiento territorial (crdito pblico)
como una forma de apalancar grandes proyectos de inversin, el cual, empleado de
manera cuidadosa, puede convertirse en un
instrumento de desarrollo.
En su reflexin final, el documento plantea
que el respeto por la diversidad territorial, la
gradualidad en la distribucin de competencias, la construccin de mecanismos de cooperacin entre territorios y la adopcin de
esquemas adecuados de control, son sin
duda elementos fundamentales para lograr el
fortalecimiento de los niveles subnacionales
de gobierno con el fin de convertirlos en
Introduccin
agentes de transformacin social. Esta es la

nica forma de convertir la descentralizacin
en un mecanismo para avanzar hacia la
cohesin regional y social y hacia la materializacin de un proyecto comn de Nacin.
Procesos que contemplen estas consideraciones deberan alejar el temor hacia el riesgo
de desmembramiento territorial que pueda
comportar eventualmente una descentralizacin errneamente concebida.
El Manual concluye con un anexo, el cual
presenta la descripcin de algunas de las
experiencias de la regin. Una importante
ventaja que tienen los pases en los cuales se
inicia o se readeca el proceso de descentralizacin es el de contar con experiencias y
lecciones aprendidas en otras latitudes.
Ilustrar alternativas para llevar a cabo reformas descentralizadoras, cada una enmarcada en un contexto social e institucional
particular, no slo reduce los costos de conocimiento propios de los procesos de aprendizaje, sino tambin, contribuye a identificar
medidas para adoptar transformaciones articuladas y congruentes.

Es necesario hacer nfasis en que este
documento no busca ser un tratado exhaustivo
sobre la descentralizacin, ni cubre la totalidad
de esferas en la cual se desenvuelve este intrincado proceso. Su pretensin no es otra que la
de compilar en forma sencilla y esquemtica los
principales temas relativos al mbito administrativo y fiscal que giran en torno a esta poltica
pblica. Busca, al mismo tiempo, hacer un llamado a los actores sociales para que conciban
y diseen modelos de desarrollo coherentes,
estructurados y afines a sus particularidades.
La construccin de un mundo equitativo y con
opciones de vida para sus habitantes requiere
tanto de un enorme compromiso ciudadano,
como de la pertinencia y oportunidad de las
decisiones pblicas. Esto explica nuestro inters en ofrecer instrumentos, como ste, capaces de producir transformaciones positivas a la
gestin pblica y que contribuyan, en ltimas, al
desarrollo humano y la equidad.
13
14
LA DESCENTRALIZACIN Y LOS ODM
LA DESCENTRALIZACIN Y LOS OBJETIVOS

DE DESARROLLO DEL MILENIO: UN CAMINO PARA
LA CONSTRUCCIN DEL DESARROLLO SOCIAL
La transformacin de las estructuras productivas, tecnolgicas y culturales no slo

ha originado cambios en las sociedades
modernas, sino tambin, ha planteado el
reto de desarrollar nuevas formas de entender y de llevar a cabo el manejo de lo pblico. Entre los fenmenos ms significativos
se cuentan la expansin de los mercados
mundiales, el auge de las telecomunicaciones, el creciente poder de la informacin, los flujos migratorios, la aparicin de
brechas tecnolgicas que condicionan la
velocidad en el desarrollo de los pases, y el
giro hacia el desmonte de los Estados de
Bienestar. Estos aspectos conducen, por un
lado, a redefinir el concepto de Estado, y
por otro, a crear nuevos mecanismos de
relacin entre agentes pblicos, privados y
comunitarios, y de stos con el territorio en
donde habitan.
En la configuracin de esas nuevas relaciones sociales aparece el reto de intentar equiparar los altos niveles de crecimiento econmico
global con la redistribucin de la riqueza. Hasta
ahora, la cuantiosa suma de recursos que movilizan los mercados internacionales no se ha traducido en la disminucin de la pobreza y en la
reduccin de las condiciones de exclusin. Por
el contrario, como lo presenta el informe de
PRODDAL, entre 1990 y 2001 en Amrica Latina
la pobreza se increment de manera preocupante as: de 25,6 a 29,4 por ciento en el Cono Sur;
de 52,3 a 53,3 por ciento en los pases andinos;
y de 45,2 a 51,2 por ciento en Centroamrica1.
Para que los Estados puedan llevar a cabo su
tarea de conducir procesos de desarrollo equitativos y sostenibles, es necesario que cuenten con
un aparato institucional legtimo, eficiente, efectivo,
transparente, cercano a los ciudadanos y garante
1. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2004). La democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, Informe del Proyecto sobre desarrollo de la democracia en Amrica Latina (PRODDAL), Buenos Aires, p. 41.
16
del inters pblico, cuyo fin ltimo sea el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin.
Partiendo de esta preocupacin, algunos pases
latinoamericanos han abocado a medidas descentralizadoras2 como mecanismo para mejorar la
presencia del Estado en el territorio, afianzar las
relaciones entre los ciudadanos y el gobierno, disminuir las brechas de desarrollo interregionales, y
en trminos generales, aumentar la credibilidad y
la efectividad de las instancias pblicas.
Gracias a las lecciones aprendidas en la
implementacin de estos procesos, es posible
afirmar que la descentralizacin va ms all de
la distribucin de competencias y recursos entre
niveles de gobierno. Como se ilustra en la figura
1, la descentralizacin se traduce en una poltica de transformacin total del quehacer pblico:
Parte de aspectos tan pragmticos como
el estudio de la divisin poltico-administrativa de acuerdo con las caractersticas fsicas y poblacionales del territorio.
Pasa por la evaluacin de las condiciones
sociales y econmicas de las comunidades
para orientar las reas de trabajo ms sensibles a las administraciones subnacionales y determinar esquemas de desarrollo
adecuados para cada territorio.
Contiene elementos de recomposicin administrativa de los gobiernos locales para construir capital humano, redefinir procedimientos
de gestin pblica y dotar as a las administraciones territoriales con capacidad gerencial sobre los asuntos de su competencia.
Finalmente, exige el rediseo de la institucionalidad pblica con el fin de asegurar el

buen uso de los recursos, abrir canales
para la toma de decisiones colectivas y
establecer mecanismos de control social y
poltico en procura de afianzar la credibilidad en el andamiaje pblico.
La ilustracin sugiere que la descentralizacin puede llegar a ser una estrategia de gestin pblica capaz de generar impactos
positivos en materia de desarrollo humano,
entendiendo por desarrollo lo que Amartya
Sen define como la expansin de las libertades reales de la gente (opciones), las cuales
se han procurado con procesos equitativos,
participativos y sostenibles3. Para ello, la descentralizacin no slo debe contar con un
cuidadoso diseo, respetuoso del contexto
socio-econmico en donde se aplica, sino
tambin, debe considerar el cambiante entorno institucional pues modifica las formas de
entender las responsabilidades y las actuaciones del Estado.
La relacin entre mayores logros en los
niveles de calidad de vida y estructuras de
gobierno ms dinmicas, flexibles y articuladas a los ciudadanos, pone de manifiesto el
vnculo existente entre desarrollo y gobernabilidad. Por esta razn, desde la dcada de los
90, el PNUD ha enmarcado sus acciones bajo
el paradigma del desarrollo humano, el cual
requiere tanto de la presencia de condiciones
de buena gobernabilidad, como del empoderamiento de los individuos y las comunidades.
Esta aproximacin no busca la superacin de
2. En la literatura se reconocen medidas descentralizadoras de primera y segunda generacin. Mientras las de primera generacin giraron en torno a la modificacin de los marcos legales nacionales para dar paso a la atribucin de nuevas potestades polticas, administrativas y fiscales a los gobiernos subnacionales, las de segunda generacin se encuentran orientadas
a profundizar el proceso de descentralizacin y asegurarle su sostenibilidad mediante el ajuste a las normas vigentes y la
incorporacin de temas relacionados con mecanismos de control, nuevos modelos de planeacin, estrategias de transparencia en el uso de los recursos pblicos y promocin de la participacin efectiva de los ciudadanos, entre otros.
3. SEN Amartya (2000). Desarrollo y libertad, Editorial Planeta, Barcelona.
La descentralizacin y los Objetivos de Desarrollo del Milenio
Figura No. 1. El rol de la descentralizacin en la promocin del desarrollo
INSTITUCIONAL
Capital humano
Competencias y funciones
Procedimientos
Prcticas
Potestades fiscales
Transferencias
TERRITORIAL
SOCIO
- ECONMICA
Bases legales
rganos ejecutivos
Mecanismos de control
Canales de participacin
Relaciones intergubernamentales
Estabilidad poltica
ADMINISTRATIVA
DIMENSIONES DE LA DESCENTRALIZACIN
RESULTADO DE SU IMPLEMENTACIN
Mayores niveles
de legitimidad
Eficiencia y eficacia
de la administracin
pblica
Vocacin productiva
Riqueza generada en el territorio
Identificacin de grupos vulnerables
Cobertura y calidad de servicios
bsicos
Esquemas de organizacin social
Polticas redistributivas,
con enfoque de equidad
y de tipo participativo
Tamao poblacional
Extensin territorial
Interconexin territorial
Riesgos naturales
Caractersticas geogrficas
Niveles de ruralidad
Polticas
de compensacin
de brechas territoriales
la pobreza nicamente con la ejecucin de

estrategias orientadas al crecimiento econmico, sino tambin llevando a cabo acciones
para lograr la sostenibilidad ambiental, la distribucin equitativa de los beneficios del crecimiento y la eliminacin de todas las formas
de discriminacin y exclusin social4.
IMPACTO EN EL DESARROLLO
Autoridades locales fortalecidas

Procesos pblicos ms transparentes
Necesidades locales mejor
identificadas, y por ello, gasto pblico
mejor focalizado
Ingreso pblico mejor redistribuido
Bienes y servicios pblicos con mayor
cobertura y calidad
Procesos de planeacin, ejecucin y
control del gasto optimizados
Desarrollo econmico de los territorios
impulsado
Democracia fortalecida
Polticas pblicas sostenibles (apoyo
ciudadano)
Logros en equidad de gnero
Aumento de la calidad de vida y del
desarrollo humano
SOCIEDAD CON OPCIONES
En su tarea de liderar una estrategia global para alcanzar resultados tangibles en

materia de desarrollo humano, el PNUD se
ha comprometido en promover y dar seguimiento a los avances obtenidos en la consecucin de los Objetivos de Desarrollo del
Milenio (ODM)5. Desde una perspectiva de
4. Management Development and Governance Division of the Bureau for Development Policy (2000). Womens political participation and Good Governance: 21st Century Challenges, United Nations Development Programme, p. iii (traduccin propia).
5. En septiembre de 2000, durante la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas, los dirigentes mundiales acordaron una serie
de objetivos y metas concretas con plazos determinados para combatir la pobreza, el hambre, las enfermedades, el analfabetismo, la degradacin del medio ambiente, la discriminacin contra la mujer y para fomentar la asociacin mundial para el
desarrollo. Este pacto mundial ahora se conoce como los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (2003). Los Objetivos de Desarrollo del Milenio: progresos, reveses y desafos, Nueva York.
17
18
derechos humanos, los ODM buscan concentrar los esfuerzos de los gobiernos
mundiales en la buena gestin de los asuntos pblicos y la democracia, as como en
la prevencin de los conflictos y la consolidacin de la paz6. Por esta razn, en su
labor de procurar el logro de los ODM, el
PNUD ha trabajado de la mano de gobiernos nacionales y subnacionales en el diseo de estrategias de administracin pblica
que tengan la capacidad de generar un
impacto favorable sobre las condiciones de
vida de los habitantes de los pases en
desarrollo.
En este sentido, por ejemplo, el impacto

social de la descentralizacin podra traducirse en la disminucin de la pobreza, mayores
logros en cobertura educativa, disminucin
de la mortalidad infantil, incremento en los
niveles de ingresos, fortalecimiento de estructuras sociales ms incluyentes, mejoramiento
de las condiciones de salud y avances hacia
la sostenibilidad ambiental. A manera de ilustracin, la figura No.2 sugiere que un adecuado diseo y ejecucin de polticas pblicas
puede impactar positivamente en trminos de
desarrollo econmico y social, y en ltimas,
en la consecucin de los ODM.
Figura No. 2. La descentralizacin y los Objetivos de Desarrollo del Milenio
Generacin de empleo
DESARROLLO ECONMICO Y SOCIAL
Promocin del desarrollo econmico local

DESCENTRALIZACIN
Fomento de asociaciones pblico - privadas

Prestacin de la educacin primaria y secundaria
Participacin local
Proximidad a los ciudadanos
Bajos costos de transaccin
Implementacin de polticas de equidad de gnero

Atencin hospitalaria
Informacin y prevencin para preservar la salud pblica
DISEO Y EJECUCIN
DE POLTICAS PBLICAS
Implementacin de polticas medioambientales

Gestin de agua potable y saneamiento bsico
Gestin de espacios pblicos y urbanos
OBJETIVO NO. 1
Erradicar la pobreza extrema
y el hambre
OBJETIVO NO. 2
Erradicar la pobreza extrema
y el hambre
OBJETIVO NO. 3
Promover la equidad de gnero
OBJETIVO NO. 4
Reducir la mortalidad infantil
OBJETIVO NO. 5
Mejorar la salud materna
OBJETIVO NO. 6
Combatir el VIH/SIDA,
paludismo y otras enfermedades
OBJETIVO NO. 7
Garantizar la sostenibilidad
del medio ambiente
6. Ibdem, p. 2.
La descentralizacin y los Objetivos de Desarrollo del Milenio
Como se puede notar, para que la descentralizacin se convierta en un vehculo de

progreso social, es indispensable que la formulacin de polticas pblicas contemple
cada uno de los ejes transversales del
desarrollo: la participacin, el enfoque de
gnero, la transparencia y el control social. En
relacin con la participacin ciudadana, la
existencia de mecanismos como los cabildos, los presupuestos participativos, las consultas populares, las asociaciones de vecinos
y las juntas de usuarios, permiten que los
gobiernos subnacionales se encuentren en
mejores condiciones que el nivel central para
identificar las demandas de la comunidad,
reduciendo los costos de transaccin en trminos de informacin y mejorando la capacidad de reaccin ante las obligaciones de
carcter local7. De la misma forma, estos
mecanismos contribuyen a combatir el dficit
democrtico del que adolecen los procesos
polticos modernos, son un instrumento efectivo para la construccin de la ciudadana y
obligan a que los individuos posean mayores
niveles de informacin y desarrollen capacidades de intervencin en el seno de sus
comunidades.
La existencia de mayores canales de participacin y el fortalecimiento de las instituciones locales tambin abren un espacio a la
vinculacin real y efectiva de las mujeres en
el ejercicio de las polticas gubernamentales.
Con ello, es posible afianzar el diseo e
implementacin de acciones con enfoque de
gnero capaces de dar respuesta a las necesidades de este segmento vulnerable de la
poblacin. Ms an, en el marco de una
estrategia mundial para combatir las privaciones y la exclusin social, el empodera-
miento de la mujer en el ejercicio de lo pblico, y sobretodo, en las decisiones de gasto,

cobra especial significado en tanto existe una
relacin directa entre las inequidades de
gnero y los mayores niveles de pobreza8.
La ausencia de las expresiones de las mujeres en el diseo de los instrumentos de poltica ms importantes, entre los cuales el
presupuesto nacional es el ms trascendente, ha asegurado el mantenimiento de condiciones de inequidad de gnero, incluso en
temas relacionados con la salud femenina y
la seguridad de sus hogares9. La descentralizacin, entonces, favorece la transformacin del entorno institucional que rodea la
mujer y contribuye a mejorar las formas y la
calidad de su participacin en la sociedad.
Para concluir este captulo, es necesario
hacer nfasis en que la sostenibilidad de la
descentralizacin no debe ser un asunto abordado exclusivamente desde la ptica de la
generacin de ingresos por parte de los
gobiernos subnacionales. Para que la descentralizacin produzca un verdadero impacto en
el mejoramiento de la calidad de vida de la
poblacin, los ejecutores de esta poltica
deben hacer nfasis en el uso de los recursos
pblicos en trminos de transparencia, instrumentos de asignacin del gasto, establecimiento de resultados esperados y formas de
rendicin de cuentas. Por esta razn, los
mecanismos formales de control a la gestin
pblica en materia poltica, fiscal y disciplinaria
garantizados por las instancias pblicas creadas para tal fin, y ms importante, por la
misma veedura de los ciudadanos, son condiciones sine qua non para hacer de la descentralizacin un camino hacia la construccin
del desarrollo social.
7. United Nations Development Programme (2005). Primer in Fiscal Decentralization (Guidance note/Draft), p. 7.
8. Management Development and Governance Division of the Bureau for Development Policy (2000). Ob. Cit., p.p. 27 40.
9. Ibdem, p. 2 (traduccin propia).
19
20
M A R C O
MARCO CONCEPTUAL
DE LA DESCENTRALIZACIN
2.1. Qu es la descentralizacin?
La descentralizacin es un proceso
mediante el cual el Estado transfiere responsabilidades administrativas, polticas y financieras
a los niveles subnacionales de gobierno, sean
C O N C E P T U A L
estos departamentos, municipios, distritos,

provincias o regiones, entre otros (ver Figura
No. 3). Su fin ltimo es transformar la estructura del Estado en aras de flexibilizarlo y hacerlo
ms sensible frente a las necesidades de los
ciudadanos.
Figura No. 3. Qu es la descentralizacin?
NIVEL CENTRAL DE GOBIERNO
PROCESO POLTICO
Transferencia del poder para tomar decisiones

y elegir autoridades propias
PROCESO ADMINISTRATIVO
Transferencia de competencias y funciones
PROCESO FISCAL
NIVELES SUBNACIONALES DE GOBIERNO
Transferencia de fuentes de recursos y asignacin

de competencias fiscales para dar soporte a los procesos
poltico y administrativo
22
La descentralizacin es un proceso
esencialmente poltico, cuya implementacin connota transformaciones fiscales y
administrativas. Adquiere su naturaleza poltica, pues resulta de las negociaciones entre
agentes polticos nacionales y locales, acadmicos, ciudadanos y diversos grupos de
inters sobre la distribucin del poder entre
los niveles de gobierno y la definicin de los
objetivos, alcances e instrumentos del modelo
de Estado descentralizado. As mismo, la descentralizacin poltica implica, por un lado,
la entrega de poder a los ciudadanos para
que elijan a sus propios gobernantes, y por
otro, la entrega de poder a las autoridades
locales para que tomen decisiones autnomas sobre el diseo e implementacin de
las polticas de desarrollo local10.
A su vez, la descentralizacin es un proceso administrativo orientado a materializar el
modelo poltico planteado pues establece el
esquema de distribucin de competencias y funciones entre los diferentes niveles de gobierno.
Con el fin de garantizar que los gobiernos
subnacionales tengan la capacidad de ejecutar adecuadamente sus nuevas responsabilidades, dicha distribucin de competencias
no slo debe considerar la capacidad institucional, financiera y tcnica de las autoridades
locales, sino tambin, debe procurar la construccin de modelos territoriales cooperativos
para generar economas de escala.
Por ltimo, la descentralizacin es un proceso fiscal el cual determina la asignacin de
recursos econmicos para hacer sostenible el
modelo poltico y administrativo de distribucin
de poder y de competencias. La descentralizacin fiscal debe partir de una ecuacin de
financiamiento cuyo supuesto es que cada

autoridad local posee un balance entre sus
gastos de inversin y funcionamiento con los
recursos provenientes de las rentas propias,
las transferencias de otros niveles de gobierno y los recursos del crdito.
En conclusin, la descentralizacin debe
entenderse como un conjunto de medidas
que buscan replantear el esquema de manejo de las relaciones polticas, administrativas y
fiscales entre los diferentes niveles de gobierno en aras de fortalecer aquellas instancias
ms cercanas a los ciudadanos. No se trata
de un proceso uniforme, en algunos casos
adquiere mayor importancia poltica por
cuanto busca combatir algn tipo de dficit
democrtico, en otros, las medidas estn
orientadas a construir y consolidar capacidades fiscales y administrativas de los niveles
locales. Pero en cualquiera de estos casos, la
descentralizacin se concibe como una estrategia para contribuir a la construccin del
desarrollo nacional.
Desde una perspectiva terica y conceptual, la descentralizacin se asume como un
proceso de transformacin y recomposicin
del sistema poltico que tiene mltiples connotaciones positivas. En efecto, a pesar que
posee amplias interpretaciones, acepciones y
significados conforme a los mbitos y espacios en los que tiene lugar, existe consenso en
torno a su pertinencia, conveniencia y oportunidad, en tanto se reconoce que a travs de
su implementacin y desarrollo se pretende
acercar la gestin pblica a la ciudadana al
fortalecer los niveles de gobierno ms prximos a la colectividad y lograr una mejor representacin de los ciudadanos. Parte de la
10. MALDONADO, Alberto (2002). Avances y resultados de la descentralizacin poltica en Colombia, en: Departamento
Nacional de Planeacin (2002), Evaluacin de la Descentralizacin en Colombia: balance de una dcada. Tomo II.
Anlisis y resultados sectoriales, Bogot D.C., p. 266.
Marco Conceptual de la Descentralizacin
validez y congruencia de los procesos de descentralizacin radica en que stos intentan

remediar el hecho de que el nivel central no
cuenta con las herramientas ni la disposicin
suficiente para hacer frente a las problemticas ciudadanas ms inmediatas dado que su
accin est focalizada hacia la resolucin de
temas e intereses de gran impacto nacional
que superan y rebosan el mbito local.
Para la clase poltica, los gobernantes y
los tomadores de decisiones, la descentralizacin se visualiza como una nocin polticamente correcta, dado que sus objetivos y
finalidades son evidentes y estn de acuerdo
con las preferencias de la ciudadana respecto a la gestin pblica. Por tal motivo, los procesos de descentralizacin generan una gran
expectativa en la colectividad, dado que
stos se han presentado como dinmicas
que propician el desarrollo, dinamizan los
procesos democrticos y mejoran la equidad
y la eficiencia en el gasto pblico, entre otras.
2.2. Los modelos de Estado

y la descentralizacin
Desde una perspectiva general, la teora
de la estructura del Estado establece la existencia de dos grandes modelos de organizacin territorial: unitario y federal. En el modelo
unitario, la autonoma se encuentra subordinada a la unidad, en tanto que se reconoce que
las entidades territoriales se someten a un

mismo rgimen jurdico, adoptan una organizacin poltico-administrativa uniforme y reconocen la supremaca del nivel central, en
procura de mantener la cohesin y la unidad
poltica en el territorio. En el modelo unitario, el
nivel central se reserva para s, las funciones
estratgicas de planificacin y formulacin de
polticas, y consecuentemente, se atribuye las
potestades y atribuciones necesarias para su
ejecucin11. El nivel central se erige en el principal ejecutor de las polticas bien sea directamente o a travs de agentes en el territorio,
quienes se encuentran subordinados a las disposiciones de la autoridad central12.
En contraposicin, el modelo federal se
configura como una asociacin de estados
que conservan su individualidad poltica y
administrativa pero mantienen una cohesin
nacional manifestada, entre otras consideraciones, a travs de una misma identidad internacional13. As, el poder poltico es compartido
entre los diferentes territorios que conforman
la federacin, lo que pone de manifiesto que
no existe una relacin jerrquica entre los niveles de gobierno. El modelo federal se caracteriza por privilegiar la diversidad, reflejada tanto
en la existencia de una organizacin poltica y
administrativa flexible como en la coexistencia
de mltiples regmenes jurdicos. De acuerdo
con tales planteamientos, el modelo federal
establece la existencia de dos tipos de instituciones: las federales y las de los estados
miembros14. De lo anterior se deriva que las
11. En el Estado unitario, el nivel central conserva la Clusula General de Competencias (CGC), lo que representa que conserva para s, todas las competencias que no han sido asignadas de manera explcita y taxativa a los dems niveles de
gobierno. Las competencias son exclusivas del sector central y slo son ejercidas por las autoridades locales a travs
de su transferencia expresa. Ver: SOTO David (2003-2004), en: Revista OPERA, UEC, Bogot.
12. FERRADA BRQUEZ Juan Carlos (1999). El Estado de Chile: de unitario centralizado a descentralizado y desconcentrado, en: Revista de Derecho, No 1, Volumen X, Diciembre, pp. 115 123.
13. Departamento Nacional de Planeacin (2005). El Estado y su organizacin. Bogot D.C., p. 17.
14. JORDANA Jacint (2001). Relaciones intergubernamentales y descentralizacin en Amrica Latina: una perspectiva institucional, en: Serie Documentos de Trabajo, Proyecto Conjunto INDES-Unin Europea, Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), Washington D.C.
23
autoridades estaduales tienen poder poltico,

administrativo y judicial. As cuentan con autoridades propias, poseen autonoma para la
formulacin y ejecucin de polticas pblicas
en su jurisdiccin, ostentan la facultad de

organizar y ordenar su territorio, disponen de
recursos propios y tienen la potestad de expedir leyes (ver Tabla No. 1).
Tabla No. 1. Modelos de organizacin territorial del Estado
24
MODELOS DE ORGANIZACIN TERRITORIAL DEL ESTADO
MBITOS
UNITARIO
Forma de Constitucin
del Estado
Distribucin
de competencias
Rgimen
Jurdico
Coordinacin
y control
FEDERAL
Modelo construdo verticalmente.

Se presenta una relacin jerrquica entre
el nivel central y los niveles subnacionales.
Asociacin de estados que conservan su

individualidad poltica y administrativa.
No se presenta relacin jerrquica o de
subordinacin.
El nivel central conserva la Clusula

General de Competencias (CGC), la cual le
permite conservar la potestad de distribuir
competencias y asignar atribuciones a los
niveles subnacionales.
El poder poltico es compartido por los

diferentes estados, lo cuales transfieren
poder a un nivel central para efectos de
representacin y cohesin.
El Estado adopta un slo rgimen jurdico

que se aplica en todo el territorio nacional.
Ello implica la existencia de una
constitucin y un rgimen normativo
uniforme.
En el estado federal coexisten dos tipos de

rdenes jurdicos: un orden nacional, que
rige para la totalidad del territorio y un
orden estadual, aplicable en los territorios
especficos de cada uno de los estados.
El nivel central conserva el poder tutelar

sobre otros niveles de gobierno a travs del
control de legalidad y la coordinacin de la
accin desconcentrada.
El nivel central dispone de diferentes

mecanismos de coordinacin e interaccin
intergubernamental en aquellas reas y
sectores que implican la superposicin las
competencias y capacidades de los
distintos niveles.
En el marco de la evolucin y permanente

transformacin del Estado, estos modelos de
organizacin territorial han sufrido diferentes
alteraciones conforme a los mbitos y contextos en los cuales se aplican. Los Estados
modernos conjugan elementos tanto federales
como unitarios, lo cual establece que ms all

de lo conceptual, estos modelos de organizacin no son puros pues responden, prioritariamente, a lgicas polticas y de administracin
especficas, ocasionando que se interrelacionen entre s y adopten formas y modos diferen-
Marco Conceptual de la Descentralizacin
tes conforme a las condiciones en las cuales

se desarrollan. Segn la singularidad de tales
interacciones, han surgido distintos modelos
de organizacin estatal y administrativa que
median entre lo unitario y lo federal tales como
la estructura autonmica espaola o el modelo regional en Italia, entre otros.
En general, la configuracin del modelo de
organizacin territorial del Estado est articulada con las mltiples interacciones que se
presentan entre actores polticos e instituciones, tanto en el plano de los niveles de
gobierno (relaciones intergubernamentales)
como desde la perspectiva de la organizacin
de la accin gubernamental. Esta ltima indica la manera cmo se ordena la prestacin y
la provisin de bienes y servicios a cargo del
Estado tanto por sectores funcionales como
por niveles de gobierno. En el mismo sentido,
el modelo de organizacin del Estado hace
referencia a la distribucin del poder poltico
entre las instancias de gobierno existentes,
dinmica que est articulada, prioritariamente, a los diferentes grados de autonoma de
los niveles de gobierno y la posicin relativa
de stos frente al nivel central.
Desde una ptica institucional, los modelos de Estado federal y unitario pueden parecer antagnicos en tanto adoptan formas
muy precisas y difcilmente equiparables entre s. No obstante, el ejercicio cotidiano de la
actividad gubernamental revela la existencia
de mltiples elementos los cuales sugieren
que, en algunos casos, un pas unitario incorpora elementos propios de un modelo federal
y viceversa. La ausencia de un modelo puro
de organizacin territorial del Estado y las
oscilaciones entre los modelos tradicionales,
establecen la presencia de una zona intermedia por la cual transitan la mayora de los
Estados y est determinada por diferentes
procesos de administracin y gestin del
territorio, entre los cuales se cuenta la descentralizacin y sus mltiples modalidades.
En un Estado unitario, la descentralizacin
se asume, principalmente, como un proceso
de ndole administrativo que implica la distribucin de competencias y la asignacin de
funciones entre diferentes niveles de gobierno. El nivel nacional se reserva para s, la
potestad de controlar la ejecucin de las funciones transferidas y mantiene el poder de
tutela sobre los niveles de gobierno subnacionales. En contraposicin, la descentralizacin
en el modelo federal se presenta como un proceso netamente poltico, dado que se descentraliza sobre la base de un nivel de
autonoma considerable15.
Si bien es cierto que desde la ptica del
modelo federal, la descentralizacin se aborda
como un proceso de profundizacin de la
autonoma de los niveles subnacionales respecto al nivel central, en algunos pases federales de la regin, el fortalecimiento de la
autonoma se ha asumido como un proceso
de robustecimiento del nivel intermedio de
gobierno (estado, provincias, regin), el cual
implica la consecuente transferencia de un
conjunto considerable de funciones, atribuciones y potestades por parte del nivel central. El
fortalecimiento del rol y del poder de decisin
del nivel intermedio, se efecta sin que necesariamente medie el robustecimiento del nivel
local, lo que implica que el modelo federal
replica las mismas caractersticas del centralismo unitario, representadas esta vez, en el
15. HERNNDEZ BECERRA Augusto (s.a.). Un estado centralista como lo es Colombia podra conservar alguna tendencia
constitucional hacia el federalismo?, en: Revista Cabildo, No 70, Bogot D.C., www.cabildo.com.co/Articulos/tras_las_huellas_del_federalismo.htm
25
26
fortalecimiento de las relaciones de subordinacin y jerarqua entre el nivel local y los niveles
intermedios. La lgica de este proceso de
concentracin de decisiones en el nivel intermedio, obedece a la necesidad de profundizar
los mecanismos de cohesin y articulacin
entre el nivel central e intermedio, en procura
de hacer frente a determinadas fuerzas centrfugas o diferentes intereses segregacionistas.
Algunas experiencias internacionales indican que los modelos de Estado evidencian

variaciones significativas a raz de los procesos de descentralizacin implementados. Tal
como lo sealan algunos tratadistas, puede
ocurrir que ciertos Estados de naturaleza eminentemente unitaria se hayan reconfigurado
totalmente, al adoptar elementos tpicos de
modelos federales y viceversa.
DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA
LA DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA
La descentralizacin administrativa es
el proceso mediante el cual se transfieren
competencias estatales, antes gestionadas
por el gobierno central, a niveles subnacionales. Es un ejercicio de reestructuracin de
la autoridad para tomar decisiones pblicas segn un esquema de corresponsabilidad entre el centro, las regiones y los
gobiernos locales. En sntesis, se trata de
la reorganizacin del Estado para la prestacin de los servicios que requiere su
poblacin, y para ello se pregunta quin

debe hacer qu?
En general, la desconcentracin, la delegacin y la devolucin son maneras de llevar a
cabo una descentralizacin administrativa
(ver Figura No. 4). La diferencia entre las tres
radica en el grado de responsabilidad otorgada a cada autoridad para el ejercicio de las
tareas pblicas. En forma muy breve, por
cada trmino se puede entender lo siguiente:
Figura No. 4. Tipos de descentralizacin administrativa
DESCONCENTRACIN
Transferencia de funciones a unidades que dependen directamente de una unidad

superior, pues son una extensin de la misma. Es una relacin de dependencia en
todo el sentido de la palabra. Esto significa que la responsabilidad no se traslada a otro nivel
de gobierno.
DELEGACIN
Transferencia de funciones de un nivel de gobierno a otro. La autoridad que recibe las

funciones asume la responsabilidad de prestarlas de la mejor manera. Sin embargo, sta
debe rendir cuentas al nivel que las transfiri.
DEVOLUCIN
28
Por un lado, es un traspaso de autonoma para el ejercicio de las funciones asignadas.

Por otro, se faculta a los niveles de gobierno para que elijan a sus propias autoridades.
As, el nivel central entrega una competencia a las autoridades subnacionales para que la
ejerzan con independencia y le rindan cuentas a la comunidad.
3.1. Las competencias

de los niveles de gobierno
Una competencia es el campo de accin en el
cual se desempea un determinado nivel de
gobierno en ejercicio de sus funciones. Sus
acciones corresponden a atribuciones especficas en una materia. As las cosas, una competencia tiene tres elementos principales: la
jurisdiccin, la materia, y la atribucin16. El territorio es la jurisdiccin en donde el nivel de
gobierno desempea sus funciones. La materia
hace referencia a la poltica pblica en la que se
acta (e.g. la educacin, la salud, el medio
ambiente, entre otras). Por ltimo, la atribucin
se refiere a las actividades que le corresponde
hacer a un nivel de gobierno en una materia
(e.g. en educacin, los municipios se encargan
del mantenimiento de las escuelas primarias, el
nivel intermedio paga a los profesores y la
nacin formula los planes de estudio).
El objetivo de un esquema de competencias es asignar a cada nivel de gobierno las atri-
buciones ms convenientes, segn sus potencialidades y debilidades, para cada materia en

su jurisdiccin. El ideal es que la instancia de
gobierno ms cercana a los ciudadanos sea la
que asuma las tareas pblicas que mayor incidencia tengan en su calidad de vida. La proximidad a las demandas especficas de la
sociedad es un buen argumento para justificar
cierta distribucin de competencias en los
niveles subnacionales de gobierno, y as, permitir que el Estado sea gil a la hora de identificar los requerimientos de la comunidad.
En la literatura especializada es posible
encontrar diversas formas de clasificar las
competencias. No obstante, en su gran mayora exploran aspectos similares de la naturaleza
de la atribucin que se transfiere. A continuacin se presenta un esquema de clasificacin
de competencias diseado para restringir el
campo de accin de los diferentes niveles de
gobierno segn se les otorguen potestades
exclusivas, compartidas o delegadas en una
determinada materia (Ver figura No. 5).
16. LEN Laura (2001). Ordenamiento territorial. Reparto de competencias. Experiencias y desarrollos en otros pases,
Ministerio del Interior, Repblica de Colombia, Bogot D.C.
La Descentralizacin Administrativa
Exclusivas
Compartidas
o Concurrentes
Figura No. 5. Clases de competencias17*
Un nivel de gobierno se reserva todas las atribuciones

sobre una materia.
Dos o ms niveles de gobierno se encargan de varias

atribuciones sobre una misma materia. La distribucin de
responsabilidades entre dichos niveles puede resultar de
un anlisis de la capacidad del nivel que recibe la
competencia, o puede ser producto de una negociacin
entre los involucrados.
Un nivel de gobierno le confa a otro el ejercicio de una

competencia o atribucin. No obstante, quien delega nunca
pierde la titularidad sobre la atribucin.
Delegadas
3.2. Formas para definir la asignacin de

competencias entre niveles de gobierno
Existen diferentes maneras de determinar
cul es el rol de cada nivel de gobierno subnacional en relacin con una materia. Por ello, no es
posible hablar de una regla general para la distribucin de competencias pues cada poltica
pblica (materia) es un escenario especfico,
donde el papel que cumple un determinado
actor (nivel de gobierno) puede variar. Al respecto, lo ms importante es que los modelos
de distribucin de competencias sean respetuosos de las particularidades geogrficas, polticas, territoriales e institucionales de cada pas.
Se pueden identificar algunas formas
reconocidas para orientar la distribucin de
competencias cuyo objetivo no es el de establecer un men detallado de actividades por
niveles de gobierno, sino el de procurar la claridad y el orden al momento de asignar responsabilidades. La Tabla No. 2 ilustra algunas
de dichas formas.
Tabla No. 2. Formas para definir la asignacin de competencias entre niveles de gobierno
FORMAS
DE QU SE TRATA?
1. Por bloque de
atribuciones
En la medida de lo posible, todas las atribuciones de una materia son transferidas a un solo
nivel de gobierno. El bloque de atribuciones se transfiere con el fin de evitar duplicidad de
funciones y dificultades de coordinacin intergubernamental. El nivel de gobierno que recibe como
competencia el bloque de atribuciones es autnomo en la toma de decisiones. Un ejemplo puede
ser la asignacin de todas las responsabilidades educativas al nivel local de gobierno. stas pueden
ir desde la construccin de infraestructura y el pago de maestros, hasta los aspectos de calidad
educativa y diseo de programas escolares.
17. DURN Sonia, MANRIQUE Alfredo y SOTO David (2005). Bogot: fortalecimiento de la gobernabilidad local para el
desarrollo humano. Propuestas para la descentralizacin de Bogot, Bogot D.C.
*. Esta clasificacin de competencias aplica de la misma manera en regmenes federales donde los niveles intermedios
(estaduales) se reservan funciones exclusivas y comparten o delegan funciones al nivel local.
29
DE QU SE TRATA?
FORMAS
A cada nivel subnacional se le asigna un rol en cada una de las competencias. Para ilustrar
este caso:
30
2. Segn la vocacin
de cada jurisdiccin
3. Por diferenciacin
de la demanda
El nivel local o comunal podra encargarse de la gestin de los servicios cotidianos y la dotacin
de infraestructura bsica para el ciudadano. Por ejemplo: el aseo de calles, el mantenimiento de
parques, el alcantarillado, el alumbrado pblico, la educacin primaria y secundaria, entre otros.
Los niveles intermedios tomaran las funciones que implican un manejo que trasciende los
lmites de lo local. Por ejemplo: la articulacin de los intereses de los municipios y comunas, la
generacin de economas de escala, la formulacin de polticas de desarrollo regional, la
educacin tcnica, entre otros.
El nivel nacional tendra a cargo la formulacin del marco general de las polticas pblicas, la
funcin reguladora, la compensacin regional, la redistribucin del ingreso y aquellos servicios
que afectan por igual a toda la poblacin nacional. Por ejemplo: la defensa, la poltica
monetaria, las relaciones internacionales, entre otros.
De acuerdo con la teora econmica que sustenta la descentralizacin, los gobiernos subnacionales
deberan ser los responsables de la asignacin del gasto pblico, pues tienen la capacidad de
identificar con mayor precisin las necesidades de su entorno. En este sentido, existe una corriente
que defiende la conveniencia de asignar atribuciones de acuerdo con las demandas de cada
territorio. As las cosas, los gobiernos subnacionales recibiran competencias de acuerdo con las
necesidades que ellos expresen. Por eso, no slo la materia a transferir, sino tambin las actividades
que ella contempla, seran susceptibles de ser negociadas segn los requerimientos de cada nivel
subnacional. Un ejemplo de ello es el modelo de descentralizacin implementado en Ecuador.
3.3. Modalidades administrativas

para transferir competencias
a los gobiernos subnacionales
Una vez se ha determinado el tipo de competencias y la forma en que sern distribuidas entre
los diferentes niveles de gobierno, es necesario
definir la manera de llevar a cabo su transferen-
cia desde el nivel central de gobierno a las autoridades subnacionales. Para tales efectos, se
pueden resaltar las alternativas de la Tabla No. 3.
Vale la pena mencionar que, en cualquiera de los
casos presentados, el ejercicio de una nueva
competencia en la esfera subnacional se deriva
de la voluntad poltica expresa y de la buena gestin de los gobiernos regionales y locales.
Tabla No. 3. Modalidades administrativas para transferir competencias a los gobiernos subnacionales
ESTRATEGIA
DE QU SE TRATA?
1. Asociacin e
integracin territorial
Los gobiernos subnacionales pueden asociarse con otros de su mismo nivel para
asumir nuevas competencias. Constituye una manera de adecuacin del Estado a las
condiciones de un territorio y de su poblacin. Acudir a figuras administrativas de integracin
voluntaria de jurisdicciones con el fin de asumir nuevas competencias es una manera de reducir
costos de operacin y de aumentar la autonoma local. Las asociaciones de municipios o las
mancomunidades son un ejemplo de este esquema.
ESTRATEGIA
DE QU SE TRATA?
2. Certificacin
Los niveles subnacionales de gobierno asumen una competencia toda vez que cumplan con
unos estndares mnimos establecidos para asumirlas. Los estndares pueden referirse a la
capacidad institucional, la gestin fiscal y las bases tcnicas, entre otros.
Cuando un gobierno subnacional es certificado, se hace titular de la competencia. No obstante, el
desempeo de las autoridades es evaluado peridicamente con el fin de mantener niveles de
calidad mnimos en la provisin de bienes y servicios.
3. Experimentacin
La ley puede contemplar excepciones con el fin de adelantar experiencias piloto en la

transferencia de competencias. Con programas de este estilo, las autoridades subnacionales
ejecutan nuevas atribuciones para probar medidas innovadoras en gestin pblica. Para ello se
establece un periodo de prueba despus del cual se evalan los resultados. La experiencia piloto
se concibe como un insumo para la formulacin de nuevos instrumentos legales con el fin de
orientar estrategias alternativas de descentralizacin de competencias.
4. Concertacin
de polticas
(contratos plan)
En una misma materia pueden intervenir mltiples niveles de gobierno con sus
atribuciones sobre un mismo territorio. Por ello, se puede necesitar un instrumento de
coordinacin que encuadre todos los esfuerzos institucionales hacia un mismo objetivo. El
contrato-plan es un acuerdo consensuado entre los diferentes niveles de gobierno territorial,
otras autoridades competentes, los actores privados y la sociedad civil con el fin de intervenir en
asuntos estratgicos de una regin especfica.
3.4. Principios para la distribucin

de competencias
La descentralizacin implica que un
Estado adquiera una nueva estructura funcional como resultado de la reasignacin de
competencias en materia de ejecucin de
polticas pblicas. No se trata de desmontarlo, sino de fortalecer su funcin reguladora y
de repensarlo para prestar un conjunto de
funciones entre varios niveles de gobierno en
forma adecuada.
Distribuir competencias lleva consigo el
ingrediente de la corresponsabilidad entre los
niveles de gobierno. El concepto puede ser
uno de los ms relevantes, pues constituye

un mecanismo que amortigua las disparidades en capacidad de gestin para el
desarrollo de las regiones. Lo que se recomienda es que un esquema de asignacin
de competencias procure hacer explcitas
las diferencias para hacer valer la premisa
de la igualdad de oportunidades, mxime en
un contexto de profunda heterogeneidad territorial y de alta fragmentacin municipal18.
Cuando en el diseo de las polticas de descentralizacin no se contempla la diversidad
regional, los resultados suelen ser la profundizacin de las brechas de desarrollo
entre los territorios. Esta es una de las razones por las cuales es difcil alcanzar estn-
18. En Amrica Latina el 1% de sus municipios tiene ms de 500.000 habitantes, mientras el 70% tiene menos de 20.000.
31
dares socio-econmicos ptimos en la regin latinoamericana.

Con el fin de procurar que un proceso
descentralizador logre equidad y eficiencia en
32
la provisin de bienes y servicios a los habitantes de un territorio nacional, es necesario

tener en cuenta ciertos principios bsicos
para su diseo. Algunos de ellos se mencionan en la siguiente tabla:
Tabla No. 4. Principios para la distribucin de competencias
PRINCIPIO
DE QU SE TRATA?
Subsidiariedad
Procurar que el nivel de gobierno ms cercano a la poblacin sea quien provea los bienes
y servicios. Si ste no se encuentra en capacidad de hacerlo por razones de eficiencia y
economa, la competencia queda a cargo del gobierno subnacional inmediatamente superior.
Concurrencia
La competencia de un nivel de gobierno puede desempearse con el apoyo de niveles

superiores de gobierno si as fuere necesario para la buena prestacin o provisin del servicio.
Heterogeneidad
Considerar las particularidades de las distintas jurisdicciones subnacionales, por

ejemplo: la diversidad de los territorios en cuanto a tamao poblacional, la calidad de vida de la
poblacin, la dotacin de recursos ambientales y productivos, los niveles de desarrollo, la vocacin
productiva y las potencialidades econmicas, entre otros. Implica una diferenciacin geogrfica de
la demanda de bienes y servicios pblicos locales.
Gradualidad
Asumir nuevas competencias es un proceso de cambio que requiere tiempo para facilitar
la adaptacin de los gobiernos subnacionales a las nuevas condiciones. Para garantizar
el buen desempeo de las autoridades locales, el ritmo segn el cual se efecta el traspaso de
competencias debe respetar las capacidades especficas de cada gobierno subnacional, as como
estudiar cuidadosamente el mbito de poltica pblica que se est tratando. En los procesos de
descentralizacin, la capacidad institucional, tcnica y financiera de los gobiernos locales es un
aprendizaje paulatino, y en funcin de su mejoramiento se deben asignar nuevas competencias.
Flexibilidad
Dotar a los niveles subnacionales de esquemas poltico-administrativos que faciliten la

adaptacin de sus gobiernos a las caractersticas de su jurisdiccin. Estos nuevos esquemas
deben cambiar rpidamente de acuerdo con los requerimientos exigidos por cada materia de
gobierno.
Economas de escala
Promover la aglomeracin o asociacin de jurisdicciones locales para proveer aquellos bienes

y servicios pblicos locales caracterizados por poseer altos costos marginales. En la
medida en que se procuren jurisdicciones con un mayor nmero de habitantes, es posible
incrementar la eficiencia en la prestacin de servicios al tiempo que se reducen sus costos de
produccin.
PRINCIPIO
DE QU SE TRATA?
Economas de alcance
Procurar que la asignacin de una competencia a un gobierno subnacional tome en cuenta el

nmero mnimo de beneficiarios necesarios. As es posible correr con costos aceptables de
provisin del bien o servicio pblico.
Neutralidad fiscal
Garantizar que no se trasladarn responsabilidades de gasto sin la respectiva

transferencia de recursos para su ejecucin. Es decir, la descentralizacin debe hacerse con
efectos fiscales neutros con el fin de evitar la aparicin de dficit fiscales.
3.5. Las tipologas territoriales

y la descentralizacin
En razn a las particularidades de los
territorios que componen un pas, no todas
las regiones tienen la misma capacidad de
ofrecer los bienes y servicios necesarios
para lograr la inclusin social y el desarrollo
sostenible. Para superar esta distorsin de
fortalezas y debilidades, se hace necesario
diferenciar las jurisdicciones que componen
un Estado a travs de la creacin de tipologas territoriales. Establecer tipos de municipalidades y niveles intermedios, segn el
caso, facilita que el Estado se acomode a
las especificidades de su territorio. En esencia, es una acomodacin del Estado para
brindar igualdad de oportunidades a sus
habitantes con el fin de procurar que la
poblacin, independientemente de su localizacin, goce de niveles similares en la cantidad y calidad de bienes y servicios pblicos
recibidos.
Pero cmo se pueden asignar las competencias de tal manera que se puedan
aprovechar las ventajas de la descentralizacin? A la luz de algunas experiencias inter-
nacionales, es posible identificar recomendaciones sobre los criterios que se pueden utilizar para construir tipologas territoriales, y
de esta forma, definir responsabilidades en
funcin de las capacidades de las entidades
subnacionales. Por ejemplo, en pases como
Alemania, Francia y Espaa, los niveles subnacionales son clasificados por tipologas
con base en el nmero poblacional de cada
territorio. A diferencia, los Estados Unidos de
Amrica otorgan existencia a las administraciones locales nicamente cuando demuestran autosuficiencia financiera para asumir
temas bsicos de su competencia. Pero en
cualquiera de los casos existe un men de
competencias para cada grupo territorial
conformado19.
Desafortunadamente, en Amrica Latina
se ha prestado poca importancia al uso de
este tipo de mecanismos. Si bien es posible
encontrar esquemas de tipologas territoriales
con base en tamaos poblacionales o en
niveles de pobreza relativa, en la prctica son
ms una formalidad que un parmetro para la
distribucin de competencias. De all que la
regin an se encuentre en mora de afinar
sus procesos de descentralizacin en este
19. AMADOR Carolina, BECKER Alejandro, CHICA Carolina, THORSTEN Sagawe (2004). Descentralizacin y niveles intermedios locales. Tres experiencias internacionales, GTZ ARD Colombia AECI, Bogot D.C.
33
sentido, pues se constituye en una de las

condiciones previas para lograr el xito de sus
reformas a la administracin pblica.
34
Las tipologas clasifican las jurisdicciones

subnacionales de acuerdo con criterios sociales,
econmicos, poblacionales y ambientales. Cada
tipo indica la capacidad de las entidades subnacionales para asumir responsabilidades de
poltica pblica. Este es un aspecto fundamental para un proceso descentralizador,
pues garantiza que el reparto de competencias se lleve a cabo de acuerdo con consideraciones como: generacin de economas de
escala, oferta de recursos tanto fsicos como
humanos requeridos para gestionar una atribucin, nivel de complejidad de un servicio,
entre otros.
En otras palabras, la tipologa es un mecanismo para poner en prctica los principios de
heterogeneidad territorial y gradualidad20. Por
eso, no se habla de delimitacin de responsabilidades sino de un sistema que reparte competencias de acuerdo con caractersticas
especficas de las entidades subnacionales.
La gradualidad obedece a que el Estado rea-
signa responsabilidades si las condiciones de

una jurisdiccin cambian. Puede ser que algunos factores evolucionen de tal manera que
las capacidades de un gobierno local o regional aumenten para asumir nuevas tareas, o
puede suceder lo contrario. En ambos casos,
la descentralizacin debe readecuarse y el sistema diseado debe permitirlo.
Por lo anterior, las tipologas deben contemplar variables estructurales y dinmicas. Las
primeras reflejan las caractersticas fundamentales de cada territorio (e.g. geografa, vocacin poblacional y densidad poblacional, entre
otras). Las segundas dan cuenta de los
aspectos socio-econmicos que cambian con
el paso del tiempo (e.g. niveles de ruralidad,
de pobreza, riesgos, entre otros). Como sucede con las variables estructurales, algunas
condiciones socioeconmicas son determinantes para los costos de provisin de bienes
y servicios, y a su vez, determinan la capacidad fiscal de un gobierno (ver Tabla No. 5). En
el largo plazo, la combinacin de ambas variables garantiza que la descentralizacin administrativa vaya al ritmo de las transformaciones
de la base socioeconmica de los territorios.
Tabla No. 5. Criterios y variables para establecer tipologas territoriales
CRITERIO
Poblacin
VARIABLES
Densidad poblacional (nmero de habitantes/km2)

Poblacin absoluta que habita en cada jurisdiccin territorial
Nivel de ruralidad
20. Adicionales a la heterogeneidad y gradualidad, la distribucin de competencias debe seguir determinados principios. La
seccin 3.4 enuncia algunos.
CRITERIO
Aspectos sociales
VARIABLES
Nivel de pobreza absoluta de una jurisdiccin

Nivel de pobreza relativa entre jurisdicciones
Aspectos econmicos
Capacidad de generacin de ingresos propios

Oferta de servicios en el territorio por niveles de complejidad
Oferta de infraestructura estratgica
Aspectos ambientales
Oferta ambiental (e.g. reservas ambientales, parques naturales)

Niveles de riesgo ambiental
35
36
DESCENTRALIZACIN FISCAL
LA
DESCENTRALIZACIN FISCAL
La descentralizacin fiscal ocurre cuando

las competencias fiscales, e.g. los ingresos y
gastos pblicos, se desplazan del nivel superior o central hacia el inferior o subnacional y
constituye, por lo general, un proceso dirigido desde el nivel central21. De esta forma, a
la autonoma poltica y las responsabilidades
administrativas, se suman los recursos fiscales necesarios que permiten dotar a los
gobiernos subnacionales con los elementos
bsicos para que puedan gestionar el desarrollo en su territorio.
La descentralizacin fiscal o financiacin
del desarrollo local, no es en s misma un objetivo de poltica pblica, sino el instrumento a
travs del cual se viabilizan desde la perspectiva fiscal, las polticas pblicas que requieren
recursos financieros para su formulacin y ejecucin. Por esta razn, la gestin fiscal debe
responder a las necesidades de financiamiento para el cumplimiento de las funciones y

competencias territoriales, as como para
lograr las metas que se propongan los gobiernos locales en trminos de objetivos a conseguir en un determinado tiempo. Al respecto,
independientemente de la existencia o no de
mecanismos formales de planificacin normativa o indicativa, las fases de identificacin,
valoracin y determinacin de los recursos
necesarios para el desarrollo local deben responder a procesos de anlisis y proyeccin,
tanto de las condiciones econmicas anteriores, actuales y futuras como de las metas y
objetivos a ser alcanzados por el gobierno
territorial correspondiente.
La descentralizacin fiscal, as como la
poltica y administrativa, conllevan procesos
de concertacin y determinacin de flujos
21. AGHN Gabriel (1993). Descentralizacin fiscal: marco conceptual, en: Serie Poltica Fiscal, No. 44, CEPAL / Naciones
Unidas, Santiago de Chile, p. 8.
38
econmicos entre los diferentes niveles de

gobierno, los cuales no slo buscan disear
esquemas para complementar la financiacin
subnacional, sino tambin, establecer mecanismos de compensacin territorial dadas las
diferencias que el desarrollo econmico
genera a las diferentes regiones dependiendo
de su forma de insercin en el mercado.
rios, dada la ausencia de base econmica, es

imposible generar ingresos autnomos sostenibles, por ello, se convierten en lugares en
donde es ms importante un esquema de
redistribucin de ingresos capaz de facilitar la
convergencia regional.
El presente captulo describir las principales fuentes de financiacin local en Estados

descentralizados. Puesto que la participacin
de los gobiernos subnacionales en la generacin de ingresos pblicos determina en gran
medida su autonoma financiera, el Manual
har nfasis en describir los elementos para el
fortalecimiento fiscal de las entidades subnacionales bajo la perspectiva de la autosostenibilidad financiera en la medida de lo posible. Al
respecto, es necesario aclarar que si bien la
autosostenibilidad es una situacin ideal, no
se puede desconocer que en algunos territo-
4.1. La Ecuacin del Financiamiento Local

La ecuacin del financiamiento local
plantea que las autoridades locales deben
cubrir la totalidad de sus gastos de inversin, operacin y administracin con recursos provenientes de las rentas propias, las
transferencias intergubernamentales y el
financiamiento pblico (ver Figura No. 6). La
participacin de cada uno de estos rubros
en el total de ingresos depender de cun
robusta es la base econmica que posee
cada entidad territorial.
Figura No. 6. La Ecuacin del Financiamiento Local
Financiamiento Local
Ingresos propios
A pesar de que los mayores grados de

autonoma terminan siendo producto de la
capacidad de generacin de rentas propias, la
autonoma territorial no puede sustentarse exclusivamente en la capacidad de autofinanciacin,
dado que se podra propiciar la generacin o
profundizacin de divergencias regionales las
cuales se convierten en causa y efecto del
atraso de algunos territorios. Cuando la base
econmica local no permite la generacin de
suficientes rentas propias, los niveles de trans-
Transferencias
Financiamiento
ferencias intergubernamentales deben permitir

cubrir las funciones y competencias bsicas,
as como la financiacin de la inversin necesaria para la generacin de condiciones de
infraestructura requerida por el mercado para
su desarrollo.
El nivel de ingresos que debe generar el
mercado local cuando existe una base econmica para la tributacin, debe permitir
cubrir como mnimo los gastos fijos que con-
La Descentralizacin Fiscal
lleva la infraestructura administrativa del respectivo gobierno local. Por otro lado, tanto
para los territorios con capacidad econmica, como para aquellos en donde es necesario generarla a travs de la inversin pblica,
el diseo de las transferencias intergubernamentales o compensaciones entre gobiernos, debe contar con estmulos para la
generacin de rentas propias y con mecanismos que impidan o castiguen la posible
pereza fiscal22. As mismo, la posibilidad de
adquirir crdito debe encontrarse limitada a
la capacidad real de generar recursos para
cubrir, no slo el endeudamiento en trminos
de capital, sino tambin los costos en que se
incurre cuando se emplea este mecanismo
de financiacin.
4.2. Los Ingresos Propios

El proceso de descentralizacin debe propiciar que los niveles subnacionales participen en la generacin de ingresos pblicos de
forma tal que puedan asumir el financiamiento, parcial o total, de sus competencias. El
nivel de generacin de ingresos propios
(impuestos, tasas, multas y contribuciones)
determina en buena medida el grado de autonoma financiera de los gobiernos subnacionales y la responsabilidad de los ciudadanos
en el financiamiento de sus respectivos bienes y servicios locales y regionales.
Para que los gobiernos subnacionales
puedan aprovechar y consolidar su capacidad de generacin de ingresos propios, se
requiere que la descentralizacin fiscal avance en dos aspectos:
La entrega de la titularidad y la competencia

recaudatoria de: impuestos, tasas, multas
y contribuciones.
La adopcin de mecanismos de gestin que
faciliten el recaudo de dichos ingresos.
Con la existencia de una base econmica
para la tributacin, el recaudo de recursos propios debera ser suficiente para financiar los
gastos corrientes (operativos y de administracin), y en lo posible, debera generar un excedente para destinar una parte al financiamiento
de la inversin. Uno de los requisitos para que
esta situacin sea posible, es que el margen de
capacidad tributaria otorgado a los niveles subnacionales de gobierno guarde relacin con las
funciones, bienes y servicios que debe autogestionar. La capacidad tributaria implica la
determinacin, liquidacin y cobro persuasivo o
coactivo de los tributos, es decir, el control completo que los gobiernos territoriales tienen sobre
los elementos del tributo sin depender en aquellos aspectos de facultades, autorizaciones o
trmites ante otros niveles de gobierno.
Otra importante consideracin en relacin
con el manejo de los ingresos propios se
refiere a que los gobiernos subnacionales
deben facilitar que los ciudadanos y las diferentes instancias institucionales creadas para
tal fin, puedan efectuar actividades de control
y vigilancia sobre la administracin financiera
del gobierno local. Es decir, se requieren instrumentos de rendicin de cuentas en la gestin fiscal de los niveles subnacionales.
Esta seccin presentar algunos conceptos
relacionados con las fuentes de ingresos propios ms importantes: los impuestos y las tasas.
22. Se entiende por pereza fiscal la disminucin en los niveles de recaudo de ingresos de los gobiernos subnacionales en
respuesta a la expectativa de percibir ingresos provenientes de fuentes de recursos con bajos costos polticos frente a
los contribuyentes, e.g. las transferencias.
39
4.2.1. Los Impuestos
40
Como se mencion en este captulo, la

descentralizacin fiscal conlleva un proceso
de concertacin poltica y social, en el cual se
tratan aspectos como la distribucin de las
capacidades tributarias y las facultades relacionadas con la gestin de los tributos entre
los diferentes niveles de gobierno. En este
proceso, el gobierno central se debe reservar
aquellos tributos necesarios para el adecuado
financiamiento de las competencias que conserva, as como para llevar a cabo actividades
de complementariedad y coordinacin del
sistema tributario en su totalidad. Por otra

parte, debe entregar a los niveles subnacionales aquellos tributos que garanticen la descentralizacin efectiva de los territorios.
De igual forma, es necesario considerar que
el tipo de obligacin tributaria establecida por
el Estado a sus asociados o ciudadanos, se
encuentra relacionado a los diferentes propsitos de la poltica econmica que se pretende
llevar a cabo, sin que ellos sean excluyentes,
por ejemplo: redistribuir, financiar, incentivar o
desincentivar actividades econmicas, entre
otros. (Ver Figura No. 7)
Figura No. 7. Fuentes y usos de los impuestos por nivel de gobierno
FUENTE DE LOS IMPUESTOS
DESTINO DE LOS IMPUESTOS
Contribucin de los ciudadanos al

financiamiento pblico:
Objetivos Macro:
Proporcional a la riqueza del contribuyente

Proporcional a las actividades
econmicas del contribuyente
Proporcional a la propiedad y el uso del
suelo
Proporcional al uso del espacio pblico
Redistribucin de la riqueza
Estabilidad econmica
Desarrollo sostenible
Reduccin de la pobreza
Objetivos Micro:
Prestacin de bienes y servicios pblicos
Gasto social
En los esquemas de asignacin de competencias tributarias, cada nivel de gobierno

debera poseer recursos o bases tributarias
propias no disponibles para otros, lo cual contribuye a mantener cierto grado de proteccin
a la autonoma tributaria de los diferentes niveles de gobierno. Esto puede denominarse
dominio tributario exclusivo, en virtud del cual
las entidades subnacionales tienen la facultad

de imponer dentro de su jurisdiccin impuestos, tasas y contribuciones, sin que otros niveles de gobierno tengan ingerencia en el
recaudo o uso de dichos rubros.
Para determinar el tipo de tributo que
puede entregarse a cada nivel de gobierno
subnacional es importante tener en cuenta

los siguientes aspectos:
1. El concepto de renta debe tener una clara
relacin con la jurisdiccin local o regional.
Este criterio facilita la identificacin de rentas para los niveles subnacionales de
gobierno.
2. Las caractersticas del tributo deben
propiciar la eficiencia en su gestin. Este
criterio hace referencia a la gestin tributaria entendida como el proceso de
recaudar, fiscalizar, controlar y atender al
contribuyente.
3. Se debe consultar la capacidad de pago de
actuales y potenciales contribuyentes
para establecer el tributo. Si un tributo

excede la capacidad de pago se generan
problemas de elusin, evasin y rechazo a
la responsabilidad tributaria.
4. Se deben considerar impuestos que impliquen bajos costos administrativos y de control en la recaudacin de ingresos para el
gobierno subnacional y los contribuyentes.
Ni los servidores pblicos, ni los contribuyentes deben incurrir en costos significativos a fin de lograr una adecuada
recaudacin de ingresos.
En torno a estos criterios, a continuacin
se mencionan los principios generales que
deben tenerse en cuenta para disear un sistema tributario por nivel de gobierno.
Tabla No. 6. Principios para el diseo del esquema tributario descentralizado
TIPO DE IMPUESTO
NIVEL NACIONAL
Local
1. Impuestos con bases gravables mviles

(especialmente factores de produccin).
Ejemplo: Renta, utilidades.
41
2. Impuestos con base gravable inmvil o de menor

movilidad que dificulte la evasin y elusin y facilite
la administracin tributaria.
Ejemplo: Predial o propiedad inmueble, Industria y
comercio.
3. Impuestos con base gravable mvil con bajo control a

nivel local y que requieren una autoridad con
jurisdiccin amplia para realizar una administracin
tributaria eficiente.
Ejemplo: Vehculos, consumo.
Intermedio
TIPO DE IMPUESTO
NIVEL NACIONAL
4. Impuestos a personas residentes y que se benefician

de los bienes y servicios pblicos que el nivel de
gobierno provee.
Ejemplo: Combustibles, espectculos pblicos.
Local
Intermedio
42
5. Impuestos a personas de otras jurisdicciones en
proporcin al usufructo que obtengan de los bienes y
servicios pblicos que el nivel de gobierno ofrece23.
Como se puede deducir de la tabla presentada, en el nivel local o municipal los impuestos ms adecuados son aquellos de bases
gravables inmviles o de menor movilidad, por
ejemplo: los impuestos a las actividades comerciales, industriales y de servicios.
disminuyendo as los efectos negativos de la

descentralizacin fiscal para los contribuyentes que desarrollan su actividad econmica
en varias jurisdicciones.
En el diseo de la descentralizacin fiscal

es relevante precisar las facultades tributarias
de los niveles subnacionales de gobierno y su
relacin con el gobierno central con el fin de
evitar la superposicin de competencias o el
abandono de elementos fundamentales de la
administracin tributaria, lo cual limita las
posibilidades de lograr una gestin eficiente.
La distribucin clara de competencias tributarias facilita las relaciones entre los diferentes
niveles de gobierno y entre las jurisdicciones
de un mismo nivel para integrar sus sistemas
de informacin y mejorar las prcticas de fiscalizacin, atencin al contribuyente y unificacin de todas la etapas del proceso tributario,
4.2.2. Las tasas

A diferencia de los impuestos, cuyo propsito fundamental es la financiacin de bienes
pblicos puros24, y en general, las funciones
bsicas del Estado, las tasas representan la
posibilidad de recuperar los costos en que
incurre la administracin por la utilizacin de
sus bienes o por la prestacin de servicios
cuando es posible su individualizacin y el
Estado no ha asumido la responsabilidad de
brindarlos o de prestarlos a ttulo gratuito sin
exclusiones de ningn tipo. Mientras el impuesto impide al ciudadano sustraerse de su
obligacin, la tasa slo es exigible en la medi-
23. La relacin de vecindad y la movilidad de los habitantes por dinmicas econmicas y sociales impone a los gobiernos
subnacionales mayores costos para la prestacin de los bienes y servicios que deben compensarse mediante la imposicin de tributos a quienes, sin pertenecer a su jurisdiccin, se beneficien de ellos.
24. Los bienes pblicos puros son aquellos en los cuales no pueden operar mecanismos de exclusin y su costo resulta
indivisible entre los ciudadanos.
da en que el ciudadano hace uso de los servicios o bienes del Estado, y ante su renuencia a utilizarlos, se encuentra exento de la
obligacin.
En el cobro de la tasa existe una relacin
entre el costo individualizado del servicio y el
monto a pagar por parte del usuario, no obstante en su tarifa se pueden establecer algu-
nos mecanismos de redistribucin o compensacin entre sectores de la sociedad de

acuerdo con su capacidad econmica.
La siguiente tabla muestra un ejemplo de
los diferentes tipos de tasas que los niveles
subnacionales podran incluir en su estructura de ingresos dependiendo de las condiciones de cada comunidad o regin.
Tabla No. 7. Ejemplos de tipos de tasas para los gobiernos subnacionales
TIPO DE TASAS
EJEMPLO
Servicios Pblicos Domiciliarios
Alcantarillado
Acueducto
Recoleccin y disposicin de residuos slidos
Gas
Telecomunicaciones
Energa
Servicios Tcnicos y Administrativos
Placas y nomenclatura
Expedicin de certificados y constancias
Venta de formularios y papelera para trmites
Trmite de licencias y visados
Otros Servicios
Plazas de mercado
Plazas de ferias
Sacrificio de reses
Servicios portuarios y aeroportuarios
43
4.3. Las Transferencias

Intergubernamentales
La experiencia ha demostrado que, bien
sea en pases unitarios o federales, las estructuras de gobierno con mltiples niveles
territoriales implican la presencia de desequilibrios fiscales los cuales impiden la correcta

correspondencia entre obligaciones de gasto y disponibilidad de ingresos. La brecha
fiscal que surge por esta falta de correspondencia, afecta generalmente a los niveles
subnacionales de gobierno y se le conoce

bajo dos conceptos segn el origen del
desequilibrio: desequilibrio fiscal vertical y
desequilibrio fiscal horizontal25.
44
El desequilibrio fiscal vertical puede tener

como origen: i) la distribucin desigual de las
fuentes de ingresos propios entre los distintos
niveles de gobierno, o ii) la asignacin de responsabilidades de gasto que exceden la
generacin de ingresos. Por su parte, el

desequilibrio fiscal horizontal es el resultado de
la distribucin desigual de las capacidades
fiscales de territorios ubicados en un mismo
nivel de gobierno o de marcadas diferencias
territoriales en trminos de gasto social y de
capacidad administrativa. Las Figuras No. 8 y
No. 9 explican las causas, posibles soluciones, riesgos y desventajas para cada tipo de
desequilibrio fiscal.
Figura No. 8. El desequilibrio fiscal vertical
DESEQUILIBRIO FISCAL VERTICAL
CAUSAS
Brechas fiscales entre diferentes niveles de gobierno
SOLUCIONES
RIESGOS
El gobierno central se
reserva las fuentes de
ingreso con mayor facilidad de
recaudo para cumplir con
funciones redistributivas y de
estabilidad macroeconmica.
Mayor autonoma fiscal a

los gobiernos locales para
crear impuestos.
Interferencia con la funcin de

redistribucin del ingreso en cabeza
del gobierno central.
Competencia tributaria negativa
entre territorios26.
Bases tributarias diferentes que
aumentan la brecha de desarrollo entre
territorios.
Asignacin de responsabilidades
de gasto sin provisin de
recursos.
Transferencia de
responsabilidades
subnacionales al nivel central
de gobierno.
Contradice el principal objetivo de la

descentralizacin.
25. Ver: TER-MINASSIAN Teresa (Ed.) (1997). Fiscal Federalism in Theory and Practice, Washington: International
Monetary Fund; BIRD Richard M., SMART Michael (2002). Intergovernmental Fiscal Transfers: International
Lessons for Developing Countries, en: World Development, Volmen 30, Nmero 6, Junio, Gran Bretaa; MA
Jun (1997). Intergovernmental Fiscal Transfer: A comparison of Nine Countries (Cases of the United States,
Canada, the United Kingdom, Australia, Germany, Japan Korea, India, and Indonesia), Mayo, Banco Mundial,
Washington D.C.
26. Competencia tributaria negativa se refiere a la rivalidad entre territorios por captar ingresos tributarios mediante la
modificacin de tarifas o condiciones de cobro, generando consecuencias negativas y dificultades para el recaudo
de los mismos.
Figura No. 9. El desequilibrio fiscal horizontal27
DESEQUILIBRIO FISCAL HORIZONTAL
CAUSAS
Distribucin desigual de
ingresos entre niveles
regionales debido a
condiciones geogrficas,
polticas o econmicas.
Brechas fiscales entre territorios de un mismo nivel de gobierno
SOLUCIONES
RIESGOS
Transferencia
Intergubernamental para
equilibrar los niveles de
provisin de servicios
pblicos.
Demandas de gasto social

diferentes entre niveles
regionales debido a los
diferentes grados de pobreza y
desarrollo.
Transferencia
Intergubernamental para
igualar los niveles de
inversin pblica per cpita.
El grado de desarrollo
institucional en cada regin
afecta la capacidad de gestin
de recursos propios.
Fondos reditributivos para

trasladar recursos de regiones
mas dinmicas a regiones
deprimidas.
Como se puede notar en las figuras anteriores, las transferencias intergubernamentales son una solucin para los desequilibrios
fiscales horizontales y se pueden definir como flujos de recursos entre entidades pblicas. Aunque estos pagos suelen provenir
de los niveles superiores de gobierno, en
especial del nivel central, tambin es posible
encontrar esquemas en donde las transfe-
Ventaja para territorios que demuestran

tener altos niveles de gasto con bajo
esfuerzo tributario.
Uso ineficiente de recursos al
destinarlo a zonas que no son eficientes
en la asignacin de recursos.
rencias se realizan entre unidades subnacionales, incluso pertenecientes a un mismo

nivel de gobierno.
En trminos generales, para restablecer
los desequilibrios fiscales, un apropiado sistema de transferencias intergubernamentales
debe responder a uno o varios de los principios definidos en la siguiente tabla:
27. La literatura del federalismo fiscal reconoce el trmino perecuacin como el mecanismo econmico que permite dar tratamiento a las brechas fiscales entre jurisdicciones territoriales, reflejadas en condiciones relativas de desarrollo o de
prestacin de servicios pblicos bsicos. La perecuacin permite compensar los territorios bajo desequilibrios fiscales
horizontales.
45
Tabla No. 8. Principios de las transferencias intergubernamentales
PRINCIPIOS
ALCANCE
Equidad social
Garantizar a todos los ciudadanos del territorio nacional el acceso a un mismo

nivel de bienes pblicos bsicos, y as, disminuir los grados de exclusin
de los grupos sociales menos favorecidos.
46
Equidad territorial
Disminucin de las brechas

fiscales
Dar tratamiento a la generacin de brechas de desarrollo entre los

territorios y procurar la armonizacin de sus dinmicas socioeconmicas.
Dar tratamiento a los desequilibrios fiscales generados por las

diferencias en la capacidad de generacin de recursos entre niveles de
gobierno, garantizando los recursos suficientes para cubrir las
responsabilidades de gasto asignadas.
Prioridad a los intereses

de poltica pblica de la autoridad
que concede los recursos
Provisin de bienes fundamentales como salud, educacin y agua

potable, entre otros.
Focalizar el gasto a territorios estratgicos para el desarrollo nacional o
a territorios altamente vulnerables.
Garantizar la provisin de servicios que generan altas externalidades
positivas28.
Incentivos segn resultados

de desempeo financiero
Establecer incentivos a las entidades subnacionales que disminuyan o no

generen dficit fiscal.
Incentivar la participacin de los gobiernos subnacionales en la financiacin
de proyectos de inters nacional o regional (cofinanciacin).
Generar incentivos al esfuerzo tributario de los niveles subnacionales.
Existen mltiples esquemas para la distribucin de transferencias intergubernamentales

cuya finalidad es lograr uno o varios de los principios sealados. Sin embargo, es importante
resaltar que algunas finalidades son contradictorias entre s y mezclarlas en el diseo de un
mismo esquema de transferencias interguber-
namentales podra llevar a la anulacin de los

efectos positivos. Este puede ser el caso de un
modelo de transferencias, el cual, mediante el
uso de un mismo instrumento econmico, pretende canalizar recursos a poblaciones vulnerables y sin base econmica, y al mismo tiempo,
aplicarles castigos por desempeo fiscal.
28. Las externalidades se refieren a los "efectos externos que sufren una o varias personas/entidades por acciones u omisiones de
otras" (Biblioteca Luis ngel Arango Banco de la Republica, http://www.lablaa.org/ayudadetareas/economia/econo17.htm).
Por otro lado, cada esquema de distribucin de competencias est orientado a dar
mayor o menor flexibilidad (autonoma) a los
territorios beneficiarios en el uso de los
recursos, o a imponerles condicionalidades

administrativas y financieras como requisito
para acceder a la transferencia (ver Tabla
No. 9).
Tabla No. 9. Tipos de transferencias intergubernamentales
NIVEL DE AUTONOMA EN EL
USO DE LOS RECURSOS
TIPO DE TRANSFERENCIA
CARACTERSTICAS DE LA TRANSFERENCIA
Montos Fijos
Suma fija asignada de dinero que puede ser utilizada

por el beneficiario en forma autnoma segn sus
necesidades. Su connotacin es fija pues se establece un
mecanismo para el clculo de la transferencia que no
depende de factores diferentes al monto establecido.
Existen mltiples bases para la liquidacin del monto fijo.
Su cuanta puede tener lmite o no.
Montos sujetos a criterios

de valoracin
Si bien la asignacin del gasto es autnoma, la

determinacin del monto cambia dependiendo de factores
preestablecidos los cuales pueden variar dependiendo del
comportamiento de las variables. E.g. esfuerzo fiscal,
esfuerzo administrativo, crecimiento econmico, entre
otros. Su cuanta puede tener lmite o no.
Variable
La autonoma en la asignacin del gasto es

restringida a las prioridades establecidas por el
nivel de gobierno que entrega los recursos. El monto
establecido depende de las condiciones previstas para la
asignacin de los recursos, y por lo tanto, los receptores
no tienen previa claridad sobre el flujo de dinero a recibir.
No condicionadas
Condicionadas
Compensatorias
(o con contrapartida)
Sin techo
Es de tipo condicionada por cuanto la

autonoma en la asignacin de gasto es
limitada. Es de carcter compensatorio pues
por cada unidad monetaria transferida desde
la jurisdiccin aportante, el gobierno
receptor contribuye con una
determinada cantidad de dinero
(cofinanciacin). Se denomina sin techo
pues cuanto ms contribuya el beneficiario,
ms debe contribuir el aportante sin que
exista un lmite establecido para este ltimo.
47
NIVEL DE AUTONOMA EN EL
USO DE LOS RECURSOS
48
Condicionadas
TIPO DE TRANSFERENCIA
Compensatorias
(o con contrapartida)
Un tipo de transferencia especial, utilizado

principalmente como instrumento de compensacin territorial, es la originada en las llamadas rentas patrimoniales, es decir, en
aquellas que derivan del aprovechamiento de
la propiedad Estatal y que pueden provenir de
la explotacin de recursos naturales no renovables. En algunos pases, a este tipo de rentas se les conoce bajo el nombre de regalas29
e incluso se generan de la explotacin de
infraestructura Estatal y de derechos intangibles. El factor determinante de la renta patrimonial es el aprovechamiento econmico de
la propiedad cuya titularidad es Estatal.
De acuerdo con la legislacin de cada
pas, la titularidad del Estado puede encontrarse en algunos recursos naturales no
renovables e incluso en algunos renovables
cuya explotacin genera derechos de cobro
al Estado. En el caso de la exploracin y la
explotacin de recursos naturales no renovables, se trata de un cupo o derecho, y ms
CARACTERSTICAS DE LA TRANSFERENCIA
Con techo
Al igual que en el caso anterior, la asignacin

se encuentra condicionada a los aportes del
beneficiario. Aunque tambin es de carcter
compensatorio, su diferencia radica en que
el gobierno aportante establece un
lmite sobre los recursos que est
dispuesto a transferir, de all que se le
denomine con techo.
tcnicamente, de una renta30 que se paga

por el valor intrnseco del recurso natural31.
As, el Estado como propietario de los recursos naturales de una nacin, tiene derecho a
cobrar una contraprestacin por su explotacin efectiva. Esta contraprestacin constituye la regala que deber ser vista como una
carga a cambio de la cual se obtiene un bien
o un acceso privilegiado al mismo, no como
un impuesto.
La magnitud de los recursos obtenidos por
concepto de derechos patrimoniales, ha llevado a algunos pases a reconocerlos como
fuente de transferencias intergubernamentales,
pues son considerados de forma aislada a las
dems las rentas. De igual forma, por tratarse
de ingresos extraordinarios no sostenibles en
el largo plazo, plantean la necesidad de hacer
un uso sumamente cuidadoso de los mismos.
Al respecto, el principio bsico de toda poltica
de explotacin de recursos naturales no renovables y de uso de derechos patrimoniales
29. Regalas o Royalties.

30. SCHULDT Jrgen (2004). Regalas mineras y rentas ricardianas, en: La Insignia, consultado en:
www.lainsignia.org/2004/julio/econ_002.htm
31. Este valor no es equivalente al precio de venta del producto sino que equivale al residuo que resulta de sustraer la totalidad de los costos de explotacin de un recurso (costo de la mano de obra y capital incluyendo depreciacin, materiales y utilidad) a lo obtenido por vender la produccin del mismo.
debe orientarse a asegurar su transformacin

en activos renovables y poseedores de mayor
productividad econmica y social en el largo
plazo. Lo anterior permitira realizar una sustitucin de activos al aumentar la capacidad
productiva de un pas en su conjunto32.
sos, el destino de dichos recursos debera

dedicarse a proyectos que beneficien al pas
en su conjunto como:
Al ser un ingreso extraordinario, un tratamiento inadecuado de estos recursos puede

generar problemas en la eficiencia del gasto
pues existe el riesgo de alterar los procesos
de planeacin e inversin de las entidades
subnacionales beneficiarias. De igual forma,
puede darse una tendencia al aumento de las
inversiones en perodos variables, as como al
mayor endeudamiento y al incremento de los
gastos de funcionamiento.
La bsqueda del equilibrio inter-regional e

intra-regional con objetivos de equidad
territorial.
Teniendo en cuenta estos aspectos, e

independientemente del titular de los ingre-
Los proyectos de desarrollo regional y

local que tienen mayor relevancia nacional.
La recuperacin del medio ambiente.

La construccin de infraestructura fsica
de relevancia regional y local.
La Tabla No. 10 describe en mayor detalle los diferentes tipos de distribucin y uso
de los recursos provenientes de derechos
patrimoniales.
Tabla No. 10. Distribucin de los derechos patrimoniales como fuente de recursos para los gobiernos
subnacionales
TIPO DE DISTRIBUCIN
DESCRIPCIN
Entidades subnacionales
productoras
En algunos pases se asigna una parte de los recursos a aquellos niveles de

gobierno en donde se localizan las explotaciones de recursos naturales, puesto
que dichos territorios incurren en costos externos ligados a la explotacin
(daos al medio ambiente, gasto en infraestructura, entre otros). Lo anterior,
con el fin de compensar el dao causado o permitir la generacin de aquella
infraestructura social que requiere o conlleva la explotacin de dichos recursos.
Por proyectos
Los derechos patrimoniales son utilizados algunas veces para financiar o

cofinanciar proyectos de desarrollo regional o local a travs de figuras
como los Fondos Nacionales. Los recursos se destinan a los proyectos
presentados por los gobiernos subnacionales elegibles en funcin de niveles de
calidad de vida, esfuerzo y capacidad fiscal, inters nacional, entre otros.
49
32. Ver WIESNER Eduardo [1992]. Colombia: descentralizacin y federalismo fiscal, Misin para la Descentralizacin,
Departamento Nacional de Planeacin, Bogot D.C., p. 469.
TIPO DE DISTRIBUCIN
Perecuacin interregional
(compensacin Territorial)
DESCRIPCIN
Los recursos pueden ser destinados a generar procesos de perecuacin entre

jurisdicciones territoriales, otorgando compensaciones a las entidades
territoriales consideradas financieramente dbiles en relacin con el
resto del pas.
50
4.4. El crdito pblico

El crdito es un mecanismo que facilita la
ejecucin de proyectos de inversin para el
desarrollo sobre la base de recursos que estarn disponibles en el futuro. As mismo, es un
instrumento que no slo permite aumentar el
alcance de los planes de inversin, sino tambin, la mayor generacin de recursos futuros
como efecto de los proyectos financiados.
Por sta razn, es muy importante precisar
que el crdito, en cualquiera de sus modalidades, no es la figura adecuada para financiar
gastos corrientes.
El financiamiento es apropiado siempre y
cuando no se tomen decisiones que puedan
afectar la estabilidad financiera de la entidad
subnacional. Su uso racional y planificado permite disponer de una fuente complementaria de
recursos para culminar las obras e inversiones

programadas, y a su vez, obliga a mejorar la
transparencia, la eficiencia y la eficacia de la
gestin subnacional. Lo importante en la utilizacin del crdito como alternativa de financiamiento subnacional, es que quien lo tome tenga
la capacidad de generar fondos corrientes suficientes para atender el servicio de la deuda y
mantener la regularidad en los pagos corrientes
que se derivan de su normal funcionamiento.
Es importante diferenciar entre las operaciones de crdito pblico, las operaciones
del manejo de la deuda y las operaciones conexas. Las primeras incrementan el saldo de
la deuda; las segundas mejoran el perfil de la
deuda; y las ltimas son un mecanismo para
ejercer las dos anteriores. La tabla No. 11
expone algunas de las operaciones de crdito
pblico ms frecuentes.
Tabla No. 11. Operaciones de crdito pblico
TIPO DE OPERACIN
DE CRDITO PBLICO
DESCRIPCIN
Contratos de emprstito
Tienen por objeto otorgar recursos en moneda nacional o extranjera con

plazos para su pago a la entidad subnacional contratante.
Crdito de proveedores
Es el procedimiento mediante el cual se contrata la adquisicin de bienes o

servicios con plazo para su pago.
TIPO DE OPERACIN
DE CRDITO PBLICO
DESCRIPCIN
Emisin, suscripcin y colocacin

de ttulos de deuda pblica
La financiacin mediante la emisin de bonos33 es una prctica que tiene

mejor perfil que concertar un prstamo con un banco o entidad financiera,
pues permite obtener plazos ms largos y menores tasas de inters. No
obstante, el proceso es ms exigente puesto que esta figura de crdito se
caracteriza por requerir un proyecto, un estudio de factibilidad y la calificacin
de riesgo de una entidad autorizada.
Las operaciones de manejo de la deuda

pblica no incrementan el endeudamiento
neto de la entidad territorial y contribuyen a
mejorar el perfil de la deuda. Entre ellas se
destacan: la refinanciacin, la reestructuracin, la renegociacin, el reordenamiento,
conversin o intercambio; la sustitucin,
compra y venta de deuda pblica; los acuerdos de pago; el saneamiento de obligaciones
crediticias; las operaciones de cobertura de
riesgos; la titularizacin de deudas de terceros y otras que en el futuro se desarrollen.
Finalmente, las operaciones conexas son
aquellos actos o contratos que constituyen
un medio indispensable para realizar operaciones de crdito pblico y de manejo de la
deuda. Entre estos actos se encuentran los

contratos necesarios para el otorgamiento de
garantas o contra-garantas a operaciones
de crdito pblico; los contratos de edicin,
colocacin, incluida la colocacin garantizada; el fideicomiso; el encargo fiduciario; la
garanta y la administracin de ttulos de
deuda pblica en el mercado de valores, as
como los contratos para la calificacin de la
inversin o de valores requeridos para la emisin y colocacin de tales ttulos en los mercados de capitales. Adems, estn los
contratos de intermediacin y de asesora
necesarios para la negociacin, contratacin
o representacin de la jurisdiccin en el exterior que deban realizarse por personas o entidades expertas en estas materias.
51
33. Los bonos son ttulos de deuda pblica (similares a otros valores de contenido crediticio) que tienen un plazo para su
redencin y son emitidos por las entidades subnacionales. Estos ttulos son un documento representativo de una deuda
que genera un inters fijo peridico con un plazo de vencimiento determinado, al final del cual, la entidad emisora debe
cancelar su valor nominal al poseedor del documento.
52
R E F L E X I N
REFLEXIN FINAL
A la luz de los nuevos retos del desarrollo,

es necesario dar un giro a la forma en que los
diseadores y ejecutores de las polticas pblicas asumen el tema de la sostenibilidad de
los territorios. Este concepto no debe ser relacionado exclusivamente con aspectos de
desempeo fiscal y responsabilidad administrativa. La sostenibilidad de los diferentes niveles de gobierno en un pas se deriva de su
facultad para utilizar la gestin pblica como
una herramienta de desarrollo humano que
conduzca a la reduccin de los niveles de
pobreza, el mejoramiento en las condiciones
de vida de la poblacin y la promocin de
prcticas de desarrollo sostenible.
Es importante destacar que los aspectos
relacionados con el equilibrio fiscal y las competencias de los gobiernos locales son
aspectos complementarios, pero no definitivos, en el diseo de la descentralizacin. Por
lo tanto, el desempeo de las administraciones locales debe medirse en trminos de su
impacto sobre los niveles de escolaridad, la
reduccin en las tasas de mortalidad materna

e infantil, la participacin de los segmentos de
la poblacin excluidos de los espacios de
decisin, y en general, sobre aquellos indicadores que sugieran un avance efectivo hacia
el logro de los ODM.
Por otro lado, el acaecimiento de profundas transformaciones econmicas, sociales y
polticas como resultado del fenmeno de la
globalizacin, plantea la necesidad de transformar las estrategias de insercin de los pases en las dinmicas de desarrollo mundial.
En este contexto, las regiones adquieren un
papel protagnico en la tarea de disear y
ejecutar polticas capaces de construir capital
humano y productivo en su territorio, y de
esta forma, elevar su nivel de competitividad
en un escenario global.
Luego de dos dcadas de experimentar
aciertos y desaciertos en la implementacin
de los procesos de descentralizacin en
Amrica Latina, es posible identificar una
F I N A L
54
serie de reflexiones para orientar el diseo y

ejecucin de esta poltica en pases donde los
procesos son an incipientes o en aquellos
donde las fuerzas polticas y sociales estn
generado demandas de apertura democrtica y autonoma local. Las recomendaciones
giran en torno al fortalecimiento de los niveles
subnacionales de gobierno para que sean
garantes efectivos del desarrollo social y econmico de sus territorios. Entre ellas se pueden destacar:
El respeto por la diversidad territorial. Las
disposiciones normativas e institucionales
de la descentralizacin, as como la asignacin de competencias territoriales y la
distribucin de fuentes de ingresos locales, deben ser diseadas de acuerdo con
las caractersticas de cada jurisdiccin
subnacional. Ignorar la heterogeneidad de
los territorios en un pas, deriva en la
implementacin de medidas que condenan los gobiernos subnacionales a su
insostenibilidad.
El equilibrio entre la divisin poltica del territorio y las economas de escala. La divisin
poltica del territorio en pequeas unidades de gobierno puede mejorar los vnculos entre autoridades y gobernados, as
como la identificacin de necesidades de
la poblacin. No obstante, el escenario de
excesiva fragmentacin territorial, alejado
de criterios tcnicos para la constitucin
de municipios, genera la prdida de economas de escala, la incapacidad de lograr
economas de alcance, el encarecimiento
de los servicios pblicos, y por consiguiente, la imposibilidad de prestar servicios en
condiciones de calidad y cobertura a los
habitantes de un territorio. De all la importancia de definir un esquema claro de
Ordenamiento Territorial antes de iniciar una
transformacin del Estado con estas
caractersticas.
La gradualidad en la implementacin del proceso. La descentralizacin es un proceso

de cambio. Por lo tanto, es necesario contemplar diferentes etapas para la asignacin de competencias y la distribucin de
recursos conforme se desarrollan las
capacidades de administracin de los
niveles subnacionales de gobierno.
El control en el uso de los recursos y el establecimiento de metas de gasto. La fijacin de
mecanismos de seguimiento y control es
una forma de evitar que la descentralizacin
termine por reproducir los vicios institucionales del centro. As mismo, precisa los
objetivos que pretenden ser alcanzados con
la implementacin de este tipo de esquema
de gobierno y facilita la tarea de medir el
desempeo de las polticas adoptadas.
Los puntos sugeridos no agotan las dimensiones que encara una poltica de transformacin profunda de las estructuras de
poder tradicionales en la gestin pblica. Sin
embargo, en la prctica, han demostrado ser
elementos indispensables para el buen diseo y consolidacin de la descentralizacin los
pases de la regin.
Tambin es necesario mencionar que en
muchos pases latinoamericanos que han iniciado procesos de descentralizacin se ha
presentado un dficit de implementacin. Esto
implica que gran parte de las iniciativas y estrategias propuestas no superan la etapa de formulacin y diseo, fundamentalmente, por la
existencia de mltiples dilaciones en cuanto a
los alcances, objetivos y naturaleza del proceso, motivadas, en cierta forma, por el debate
poltico previo al proceso de toma decisiones.
Gran parte de las discusiones generadas
alrededor de los procesos de descentralizacin gira en torno a la tensin que existe entre
la transferencia de autonoma para el manejo
Reflexin Final
y asignacin de recursos por parte del nivel

central hacia los niveles subnacionales y los
objetivos de las polticas macroeconmicas y
de sostenibilidad fiscal por dos razones:
Por un lado, se reconoce que la descentralizacin es un instrumento que permite una
mejor asignacin del gasto pblico social, en
tanto facilita, a travs del fortalecimiento de
los niveles de gobierno locales, la existencia
de una estrecha correspondencia entre la
provisin de bienes y servicios pblicos y las
preferencias colectivas. No obstante, la disparidad territorial existente al interior de cada
pas, afecta la provisin equitativa de bienes y
servicios pblicos, pues se debe reconocer
que no todos los territorios cuentan con las
mismas capacidades de gestin y el nivel
central, en la mayora de los casos, no dispone de los recursos suficientes para compensar los desequilibrios regionales.
Por otro, resulta importante establecer
que el nivel central intenta garantizar la coherencia fiscal de su estructura macroeconmica, a travs de la correspondencia necesaria
entre el nivel de gasto y la disponibilidad de
recursos, lo cual supone un control al sistema
de financiamiento de los territorios y el rediseo permanente de los sistemas de transferencias intergubernamentales en procura de
garantizar la sostenibilidad fiscal.
Esta tensin, cobra mayor relevancia si se
tiene en cuenta que si bien los niveles subnacionales son ms sensibles a las necesidades
ciudadanas y pueden asumir la prestacin de

ciertos servicios de acuerdo con las preferencias de la comunidad, se requieren sistemas
de coordinacin con el fin de evitar la atomizacin excesiva en los patrones y estndares
de provisin34. Por ello, la descentralizacin
debe incorporar mecanismos de articulacin
y definir estndares de calidad y cobertura,
independientemente de las especificidades
regionales y las disparidades en los niveles de
desarrollo de los territorios.
Ello supone, el diseo de una estructura de
compensacin de las brechas territoriales que
implique la solidaridad intergubernamental y
que involucre, necesariamente, una rejerarquizacin del papel de los gobiernos centrales con el objetivo de compensar diferencias y
articular polticas sectoriales que, si bien, puedan tener un diferente grado de descentralizacin, tengan un eje comn35. Por ello, el
diseo adecuado e inteligente de los procesos de descentralizacin debe incorporar,
necesariamente, la cohesin social, como uno
de sus principios y objetivos fundamentales.
En esta perspectiva, la descentralizacin
se asume como un instrumento que permite
avanzar en la materializacin de un proyecto
comn de Nacin. As, la cohesin social se
relaciona con la existencia de un consenso
poltico que implica la presencia de mltiples
interacciones entre los individuos que forman
parte de la colectividad en torno a la solidaridad, la inclusin y la pertenencia a una misma
comunidad poltica.
34. CENTRNGOLO Oscar (2006). Bsqueda de cohesin social y sostenibilidad fiscal en los procesos de descentralizacin, documento de trabajo elaborado a solicitud de la Divisin de Desarrollo Social de la Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) y presentado en el Seminario Internacional Cohesin social en Amrica Latina y el
Caribe: una revisin perentoria de algunas de sus dimensiones, 7 y 8 de septiembre de 2006, Ciudad de Panam.
35. Ibidem, p. 8.
55
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GLOSARIO
Atribuciones: se refiere a las actividades

que le corresponde efectuar a un nivel de
gobierno en una determinada materia. Para
ilustrar un caso, en educacin (materia), los
municipios se encargan del mantenimiento
de las escuelas primarias (atribucin), el nivel
intermedio paga a los profesores (atribucin)
y la nacin formula los planes de estudio
(atribucin).
Autonoma financiera: est directamente
relacionada con la capacidad de generacin de ingresos propios, pues a mayor
nivel de ingresos, se reduce la dependencia
de los gobiernos subnacionales a recibir
recursos de transferencias o subvenciones
nacionales para desarrollar sus proyectos
de inversin.
Competencias: una competencia es el
campo de accin en el cual se desempea un determinado nivel de gobierno en
ejercicio de sus funciones, es decir, se
trata de las responsabilidades especficas

de poltica que recibe un nivel de gobierno. Una competencia tiene tres elementos
principales: la jurisdiccin, la materia, y la
atribucin.
Delegacin: se trata de la transferencia de
funciones de un nivel de gobierno a otro. La
autoridad que recibe las funciones asume la
responsabilidad de prestarlas de la mejor
manera. Sin embargo, sta debe rendir cuentas al nivel que las transfiri.
Democracia: es una forma de gobierno en
la cual el pueblo es el responsable de tomar
las decisiones de carcter pblico bien sea
de manera directa o representativa. Aunque
hace referencia la voluntad de la mayora,
tambin implica pluralidad; mecanismos,
recursos y garantas para el libre ejercicio del
disenso, donde la multiplicidad de grupos
sociales cuenta con las instituciones e instrumentos necesarios para hacer respetar sus
derechos y expresar libremente la diferencia

y la oposicin36.
64
Desarrollo Humano: segn la definicin

adoptada por el PNUD, el desarrollo humano
es un proceso mediante el cual se aumentan
las oportunidades de las personas para tener
una vida mejor. El desarrollo humano considera que el bienestar de los individuos no
depende exclusivamente de su nivel de ingresos, sino que comprende tambin su acceso
al conocimiento y a la salud. Es as como el
desarrollo humano ampla la definicin tradicional del bienestar. Los ingresos no son todo
en la vida de las personas. Su bienestar tambin radica en la oportunidad de vivir una vida
larga en la cual puedan ser libres de perseguir
sus aspiraciones y realizar su mximo potencial. El desarrollo humano tambin reconoce
que hay aspectos como la libertad poltica,
econmica, social y cultural que son de gran
valor para las personas y contribuyen a que
tengan una vida productiva y puedan disfrutar
del respeto por s mismo y de la garanta de
los derechos humanos. El desarrollo humano
reconoce que las personas son la verdadera
riqueza de la sociedad37.
Descentralizacin: la descentralizacin
debe entenderse como un conjunto de medidas que buscan replantear el esquema de
manejo de las relaciones polticas, administrativas y fiscales entre los diferentes niveles de
gobierno en aras de fortalecer aquellas instancias ms cercanas a los ciudadanos.
Desconcentracin: se trata de la transferencia de funciones a unidades que dependen
directamente de una unidad superior, pues

son una extensin de la misma. Es una relacin de dependencia en todo el sentido de la
palabra. Esto significa que la responsabilidad
no se traslada a otro nivel de gobierno.
Devolucin: por un lado, es un traspaso de
autonoma para el ejercicio de las funciones
asignadas. Por otro, se faculta a los niveles
de gobierno para que elijan a sus propias
autoridades. As, el nivel central entrega una
competencia a las autoridades subnacionales
para que la ejerzan con independencia y le
rindan cuentas a la comunidad.
Eficacia: la eficacia de una poltica o programa podra entenderse como el grado en
que se alcanzan los objetivos propuestos.
As, una determinada iniciativa es ms o
menos eficaz segn el grado en que se cumplen sus objetivos, teniendo en cuenta la calidad y la oportunidad, y sin tener en cuenta los
costos38.
Eficiencia: el trmino eficiencia relaciona
los resultados, con los costos que se requieren para alcanzarlos. Se define como el grado
en que se cumplen los objetivos de una iniciativa al menor costo posible. Un programa es
eficiente si cumple sus objetivos, con un uso
adecuado, racional u ptimo de recursos39.
Equidad: es un trmino relacionado con la
justicia. En aras de la equidad se busca la
eliminacin de brechas otorgando ms recursos o beneficios a quienes ms lo necesitan por encontrarse en una situacin de
desventaja.
36. Salcedo, Jorge Luis (2005). Puede la democracia favorecer o reducir la corrupcin?, en: Revista Zero, No. 14,
Universidad Externado de Colombia, Bogot, p. 121.
37. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, http://www.undp.org.pa/portal/lang__es/tabID__3365/DesktopDefault.aspx
38. AERO Cristin (2005). Evaluacin de impacto, en: Serie Manuales, nmero 47, CEPAL, GTZ, Santiago de Chile, p. 10.
39. Ibdem, p. 10.
Glosario
Equilibrio fiscal: es el punto en el cual los

ingresos de cada nivel de gobierno son suficientes para cubrir sus respectivos gastos
corrientes y de inversin. Es la situacin fiscal
ideal pues se evita el surgimiento de dficit
que ponen en riesgo la sostenibilidad de las
entidades territoriales.
Gobierno: es el poder ejecutivo de un

Estado compuesto por su Presidente o
Primer Ministro y sus directivos ministeriales.
Se trata del conjunto de rganos que llevan a
cabo las acciones del Estado siguiendo las
orientaciones poltica que se encuentren
vigentes.
Estado: es una forma de organizacin

social cuya existencia, de acuerdo con el
derecho internacional (Art. 1 de la convencin
de Montevideo), depende de la existencia de
los siguientes elementos: a) una poblacin
permanente; (b) un territorio definido; (c) un
gobierno; y (d) la capacidad de entrar en relaciones con los dems Estados.
Instituciones: Douglass North defini las

instituciones como las reglas de juego en
una sociedad o, ms formalmente, son las
limitaciones ideadas por el hombre que dan
forma a la interaccin humana. Existen instituciones culturales, polticas, legales y econmicas que determinan el marco de accin de
los miembros de una sociedad. Entre ellas: la
constitucin, las leyes, los cuerpos ejecutivos
y legislativos de un Estado y la religin.
Funciones: mientras las competencias

hacen referencia a las responsabilidades atribuidas a cada uno de los diferentes niveles
de gobierno, las funciones son responsabilidades atribuidas a las autoridades (personas) que trabajan en dichas administraciones
con el fin de hacer que stas cumplan su
finalidad.
Gestin pblica: es el ejercicio de conducir
y administrar los asuntos de gobierno con el
fin de dar cumplimiento a las responsabilidades del Estado y de satisfacer las necesidades de la comunidad. Una buena gestin
pblica espera ser transparente, justa, eficiente, participativa e innovadora.
Gobernabilidad: la Agenda de Gobernabilidad para Amrica Latina desarrollada
por el PNUD, concibe la gobernabilidad
local como la capacidad de un sistema
social de enfrentar los retos y aprovechar
las oportunidades en trminos positivos
para satisfacer las expectativas y necesidades de sus miembros conforme a un sistema de reglas y de procedimientos formales
e informales dentro del cual formulan sus
expectativas y estrategias.
Niveles de gobierno (gobiernos subnacionales): son las diferentes instancias territoriales

dotadas con gobiernos que asumen competencias y aparatos administrativos que reciben funciones para cumplir con la prestacin
de responsabilidades pblicas. Pueden ser
de carcter central, regional o local y se les
puede conocer bajo diferentes nombres
dependiendo de la legislacin nacional, entre
ellos: departamentos, regiones, provincias,
distritos, municipios y parroquias.
Objetivos de Desarrollo del Milenio: los ODM
representan una asociacin global que ha surgido de los compromisos y metas establecidas
en las cumbres mundiales de los aos noventa. Como respuesta a los principales desafos
de desarrollo y a la voz de la sociedad civil, los
ODM promueven la reduccin de la pobreza, la
educacin, salud materna, equidad de gnero,
y apuntan a combatir la mortalidad infantil, el
VIH/SIDA y otras enfermedades. Con meta al
2015, los ODM son un conjunto de objetivos
acordados que se pueden cumplir si todos los
actores hacen su parte. Los pases pobres se
han comprometido a gobernar mejor e invertir
65
66
en sus poblaciones con salud y educacin.

Los pases ricos se han comprometido a apoyarlos a travs de la asistencia, alivio de la
deuda y a travs de un sistema comercial ms
justo40.
cin, el acueducto y el alcantarillado. De su

prestacin en condiciones de cantidad y calidad, depende en gran medida el mayor o
menor nivel de desarrollo de un territorio y de
una comunidad.
Ordenamiento territorial: se trata de disposiciones poltico-administrativas cuyo objetivo

es el de configurar las relaciones entre los ciudadanos, sus instituciones y el territorio con el
fin de procurar la armona y la sostenibilidad
del desarrollo.
Sociedad civil: se trata de la comunidad

organizada segn grupos de inters. De su
nivel de organizacin, depende la calidad de
su participacin poltica y el grado de incidencia que logra en la toma de decisiones
pblicas. La sociedad civil puede estar compuesta por: asociaciones de usuarios, juntas
de padres de familia, iglesias, organizaciones no gubernamentales, clubes sociales,
entre otros.
Servicios bsicos: son aquellos servicios

directamente relacionados con la calidad de
vida de la poblacin como la salud, la educa-
40. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Objetivos de Desarrollo del Milenio, http://www.undp.org/spanish/mdg/ (consultada en septiembre de 2006).
N D I C E D E TA B L A S Y F G U R A S
NDICE DE FIGURAS Y TABLAS
Figuras
Figura No.1. El rol de la descentralizacin en la promocin del desarrollo
17
Figura No.2. La descentralizacin y los Objetivos de Desarrollo del Milenio
18
Figura No.3. Qu es la descentralizacin?
21
Figura No.4. Tipos de descentralizacin administrativa
27
Figura No.5. Clases de competencias
29
Figura No.6. La Ecuacin del Financiamiento Local
38
Figura No.7. Fuentes y usos de los impuestos por nivel de gobierno
40
Figura No.8. El desequilibrio fiscal vertical
44
Figura No.9. El desequilibrio fiscal horizontal
45
Tablas
68
Tabla No.1. Modelos de organizacin territorial del Estado
24
Tabla No.2. Formas para definir la asignacin de competencias entre niveles de gobierno
29
Tabla No.3. Modalidades administrativas para transferir competencias a los gobiernos

subnacionales
30
Tabla No.4. Principios para la distribucin de competencias
32
Tabla No.5. Criterios y variables para establecer tipologas territoriales
34
Tabla No.6. Principios para el diseo del esquema tributario descentralizado
41
Tabla No.7. Ejemplos de tipos de tasas para los gobiernos subnacionales
43
Tabla No.8. Principios de las transferencias intergubernamentales
46
Tabla No.9. Tipos de transferencias intergubernamentales
47
Tabla No.10. Distribucin de los derechos patrimoniales como fuente de recursos

para los gobiernos subnacionales
49
Tabla No.11. Operaciones de crdito pblico
50
N D I C E
NDICE DE ANEXOS
D E
A N E X O S
Anexo 1. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio de Naciones Unidas
71
Anexo 2. Modelos de organizacin territorial del Estado en algunos pases

de Amrica Latina
73
Anexo 3. Los modelos de descentralizacin administrativa: Chile, Argentina, Ecuador
75
Anexo 4. Las tipologas territoriales y los esquemas de distribucin de competencias:

Colombia, Ecuador, Espaa
81
Anexo 5. Los modelos de transferencias intergubernamentales: Per, Mxico, Colombia
85
Anexo 6. Los fondos de compensacin interregional. El caso de los fondos de regalas:

Bolivia, Paraguay, Colombia
91
Anexo 7. Proceso y resultados del Presupuesto Participativo: Porto Alegre (Brasil)
95
Anexo 8. Incidencia del Presupuesto Participativo y la descentralizacin en la salud

pblica: Rosario (Argentina)
99
70
ANEXO 1
LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO
DE NACIONES UNIDAS
Objetivo 1: Erradicar la pobreza extrema y el

hambre
Meta 1: reducir a la mitad entre 1990 y
2015 la proporcin de personas cuyos
ingresos sean inferiores a un da.
Meta 2: reducir a la mitad entre 1990 y
2015 el porcentaje de personas que
padezcan hambre.
Objetivo 2: Lograr la enseanza primaria universal

Meta 3: velar por que para el ao 2015 los
nios y nias de todo el mundo puedan
terminar un ciclo completo de enseanza
primaria.
2005 y en todos los niveles de la enseanza antes del 2015.
Objetivo 4: Reducir la mortalidad infantil

Meta 5: reducir en dos terceras partes
entre 1990 y 2015 la mortalidad de los
nios menores de 5 aos.
Objetivo 5: Mejorar la salud materna

Meta 6: reducir entre 1990 y 2015 la mortalidad materna en tres cuartas partes.
Objetivo 6: Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades
sexos y la autonoma de la mujer
Meta 7: haber detenido y comenzado a

reducir para el ao 2015 la propagacin
de VIH/SIDA.
Meta 4: eliminar las desigualdades entre

los gneros en la enseanza primaria y
secundaria, preferiblemente para el ao
Meta 8: haber detenido y comenzado a

reducir para el ao 2015 la incidencia del
paludismo y otras enfermedades graves.
Objetivo 3: Promover la igualdad entre los
Objetivo 7: Garantizar la sostenibilidad del

medio ambiente
Meta 9: incorporar los principios del
desarrollo sostenible en las polticas y los
programas nacionales y revertir la prdida
de recursos del medio ambiente.
72
Meta 10: reducir a la mitad para el ao

2015 el porcentaje de personas que
carezcan de acceso sostenible al agua
potable y a servicios bsicos de saneamiento.
Meta 11: haber mejorado considerablemente para el ao 2020 la vida de por lo
menos cien millones de habitantes de
tugurios.
Objetivo 8: Fomentar una asociacin mundial

para el desarrollo
Meta 12: desarrollar an ms un sistema
comercial y financiero abierto basado en
normas, previsible y no discriminatorio. Se
incluye el compromiso de lograr una
buena gestin de los asuntos pblicos, el
desarrollo y la reduccin de la pobreza en
cada pas y en el plano internacional.
Meta 13: atender las necesidades especiales de los pases menos adelantados.
Se incluye el acceso libre de aranceles y
cupos de las exportaciones de los pases
menos adelantados; el programa mejorado de alivio de la deuda de los pases

pobres muy endeudados y la cancelacin
de la deuda bilateral oficial, y la concesin de una asistencia para el desarrollo
ms generosa a los pases que hayan
expresado su determinacin de reducir la
pobreza.
Meta 14: atender las necesidades especiales de los pases sin litoral y de los
pequeos Estados insulares en desarrollo.
Meta 15: encarar de manera general los
problemas de la deuda de los pases en
desarrollo con medidas nacionales e internacionales a fin de hacer la deuda sostenible a largo plazo.
Meta 16: en cooperacin con los pases
en desarrollo, elaborar y aplicar estrategias
que proporcionen a los jvenes un trabajo
digno y productivo.
Meta 17: en cooperacin con las empresas farmacuticas, proporcionar acceso a
los medicamentos esenciales en los pases en desarrollo a un costo razonable.
Meta 18: en colaboracin con el sector
privado, velar porque se puedan aprovechar los beneficios de las nuevas tecnologas, en particular de las tecnologas de la
informacin y de las comunicaciones.
Argentina
Brasil
Mxico
Venezuela
UNITARIOS
Bolivia
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Repblica Dominicana
Uruguay
UNITARIOS
ESTADOS
Electo (1987)
Electo (1992)
Electo (1988)
Electo (1970)
Electo (1983)
Electo (1984)
Electo (1985)
Electo (1981)
Electo (1990)
Electo (1994)
Electo (1991)
Electo (1981)
Electo
Electo (1983)
Electo (1985)
Electo (1985)
Electo (1989)
Designado
Designado
Electo (1992)
Designado
Electo
Designado
Designado
Designado
Designado
Designado
Electo (1994)
Electo (1983)
Electo (1982)
Electo (1917)
Electo (1989)
Designado
Electo (1984)
NIVEL LOCAL
NIVEL INTERMEDIO
MECANISMOS DE SELECCIN DE LAS AUTORIDADES
No
No
No
No
No
No
No
Si
Si
Si
Si
No
No
Si
Si
No
Si
POTESTADES DEL CENTRO PARA

REVOCAR LOS MANDATOS
SUBNACIONALES
ANEXO 2
MODELOS DE ORGANIZACIN TERRITORIAL
DEL ESTADO EN ALGUNOS PASES DE AMRICA LATINA
Anexos
73
74
Instancias territoriales
alternativas
Niveles de Gobierno
Modelo de Estado
Datos Generales:
a) Poblacin
b) Extensin territorial
VARIABLES
Asociaciones municipales
Asociacin Chilena de Municipalidades
Regiones dentro de las provincias

Asociaciones de municipios
Federacin Argentina de Municipios
Asociaciones entre entidades

Asociacin de Municipalidades
Ecuatorianas
Provincias (Rgimen Seccional

Autnomo y Rgimen Seccional
Dependiente) (22)
Municipios (212)
Juntas Parroquiales
Provincias (23 + CABA*)

Municipios (2.171)
* Ciudad Autnoma de Buenos Aires
Unitario
Federal
Unitario
Regiones (13)
Provincias (51)
Comunas (municipios) (345)
Unidades vecinales
a) 12,6 millones de habitantes

b) 256.370 km2
ECUADOR

b) 3.761.274 Km2
ARGENTINA
PASES

b) 756.096,3 Km2 (sin incluir
territorio antrtico)
CHILE
Tabla No. 1. Elementos de los modelos de descentralizacin administrativa
ANEXO 3
L O S M O D E L O S D E D E S C E N T R A L I Z A C I N A D M I N I S T R AT I VA
LOS CASOS DE: CHILE, ARGENTINA, ECUADOR
Anexos
75
Competencias por niveles

de gobierno
Principios rectores del modelo
Sistemas de eleccin
de autoridades y corporaciones
administrativas
VARIABLES
Autonoma, progresividad, eficiencia,

agilidad, coparticipacin en la gestin
pblica y solidaridad social.
Provincia
Responsabilidades operativas y de
infraestructura en educacin y
responsabilidades operativas y de
planeacin en salud.
Centralizacin normativa,
descentralizacin territorial,
desconcentracin operativa, jerarqua,
coordinacin, imparcialidad, sujecin al
orden jurdico y publicidad de normas y
actos.
Provincia
Capacidad para crear instituciones
propias, dictar leyes, elegir
funcionarios y constituir regiones para
el desarrollo socio - econmico.
Regin
Fomento a la actividad productiva, la
cultura y el turismo.
Mejoramiento de la gestin para el
desarrollo regional y la generacin de
Municipio
Alcalde Municipal: elegido por votacin
popular.
Concejales: elegidos por sufragio
universal y secreto.
Provincia
Gobernador (Rgimen Seccional
Dependiente): nombrado por el
Presidente.
Prefecto Provincial (Rgimen Seccional
Autnomo): elegido por voto popular.
Consejeros Provinciales: 50% elegidos
por votacin popular, 50% nombrados
por el Concejo Municipal.
Provincia
Gobernador y miembros de Cmaras
Legislativas: elegidos por voto popular.
Municipio
Intendente municipal y miembros del
Concejo Deliberante: elegidos por voto
popular.
ECUADOR
ARGENTINA
Gradualidad, sectorialidad, diferenciacin

y selectividad territorial, equidad,
solidaridad, eficiencia.
Municipio
Alcalde: elegido por mayora relativa
en votacin universal, directa y
secreta.
Concejales: elegidos por votacin
directa y proporcional.
Provincia
Gobernador: designado por el Presidente
de la Repblica.
Consejo Econmico y Social Provincial:
conformado por el Gobernador,
representantes de organizaciones
sociales y miembros con derecho
propio.
Regin
Intendente: designado por el Presidente
de la Repblica.
Consejo regional: elegido por los
miembros del Concejo Municipal.
CHILE
PASES
76
Competencias por niveles

de gobierno
VARIABLES
Municipio
Elabora y promueve el plan de
desarrollo comunal.
Aplica disposiciones sobre trnsito,
construccin, aseo y ornato.
Facultades en temas como flexibilidad
administrativa, fiscalizacin,
participacin ciudadana y gestin
financiera.
Fomento productivo, prevencin y
atencin de catstrofes, seguridad
ciudadana e igualdad de gneros.
Administracin y gestin de escuelas y
consultorios.
Provincia
Sus competencias no estn claramente
definidas.
instrumentos de inversin pblica

descentralizada.
CHILE
Municipio
Las funciones municipales varan
notablemente de provincia en
provincia.
Mantenimiento vial, limpieza,
alumbrado pblico, recoleccin de
residuos y prevencin de desastres
naturales.
Actividades de impulso al desarrollo
econmico.
Ejecucin de gastos en educacin

preescolar, primaria y secundaria,
irrigacin, nutricin de puertos y vas
navegables, energa elctrica y
vivienda.
Ejecuciones compartidas en
aeropuertos, agua potable,
alcantarillado, polica y salud pblica.
ARGENTINA
PASES
Municipio
Creacin y mantenimiento de
infraestructura fsica para educacin,
salud y caminos vecinales.
Promocin de los servicios de agua,
alcantarillado y manejo de residuos
slidos.
Alumbrado pblico, cementerios,
turismo y mataderos.
Promocin y ejecucin de obras de

medio ambiente y manejo de cuencas
hidrogrficas.
ECUADOR
Anexos
77
Transferencias
intergubernamentales
Recursos Propios
RUBRO
Municipio
Ingresos por disposicin,
administracin o explotacin del
patrimonio.
Donaciones, herencias y legados.
Ingresos por tasas retributivas de
servicios y derechos especficos.
En ocasiones, se les delega el
recaudo de algunos impuestos (p.ej.
inmobiliario).
Provincia
Recursos emanados del recaudo de
impuestos nacionales.
Regin
Recursos del Fondo Nacional de
Desarrollo Regional.
Convenios de Programacin.
Inversiones Sectoriales de Asignacin
Regional.
Inversiones Regionales de Asignacin
Local.
Provincia
Venta o explotacin de bienes.
Actividades econmicas.
Aprovechamiento de recursos
naturales.
Donaciones y legados.
Impuesto sobre ingresos brutos.
Impuesto sobre inmuebles.
Impuesto automotor.
Impuesto de sellos.
Tasas por retribucin de servicios.
ARGENTINA
Municipio
Concesin de bienes, prestacin de
servicios y ventas de activos.
Impuesto territorial (va al gobierno
central para ser posteriormente
distribuido).
Patentes comerciales.
Permisos de circulacin.
Regin
Cobro por servicios prestados.
Permisos y concesiones de bienes y
herencias.
Legados o donaciones.
CHILE
Tabla No. 2. Fuentes de Financiamiento por niveles de Gobierno
ECUADOR
Provincia
Recursos del Fondo de Desarrollo
Seccional.
Ley del 15%
Transferencias por leyes especiales.
Municipio
Explotacin de bienes y recursos
propios.
Multas.
Donaciones, herencias o legados.
Impuesto sobre la propiedad.
Impuesto de vehculos y alcabalas.
Impuesto a los activos.
Contribuciones especiales por
mejoras.
Impuestos especficos para fines
particulares.
Provincia
Rentas obtenidas por la explotacin de
bienes y recursos propios.
Tasas y multas impuestas por la
administracin provincial.
Herencias, donaciones y legados.
78
Observaciones al modelo
Instancias y mecanismos
de coordinacin
Crdito
Transferencias
intergubernamentales
RUBRO
ARGENTINA
Municipio
Las provincias determinan el nivel de
transferencias que ser asignado a
sus municipalidades.
Provincia
Las restricciones para acceder al
crdito varan de acuerdo con cada
provincia.
Municipio
Puede acceder a crdito segn su
provincia y las restricciones que sta
establezca.
Secretara de Asuntos Municipales del

Ministerio del Interior
La recaudacin de los impuestos en

Argentina est a cargo de la
Administracin Federal de Ingresos
Pblicos y tiene como base el precepto
constitucional de la coparticipacin
federal de los impuestos.
CHILE
Municipio
Transferencias especficas para salud,
educacin y agua potable.
Transferencias condicionadas y
enfocadas en actividades que promuevan
el desarrollo local.
Regin
No tiene competencia para adquirir
crditos.
Municipio
No tiene acceso autnomo a crdito.
Subsecretara de Desarrollo Regional y

Administrativo del Ministerio del Interior
El Fondo Comn Municipal es un

mecanismo de redistribucin solidaria
que se nutre con recaudos de los
municipios y se redistribuye entre todos
de acuerdo a consideraciones fiscales.
Existe una poltica basada en la

suscripcin de convenios individuales
entre gobierno central y provincias o
municipios especficos, estos convenios
pueden ser de transferencia permanente
o de delegacin temporal de una lista
especfica de funciones en todos los
sectores de la inversin pblica.
Consejo Nacional de Modernizacin del

Estado
Municipio
Existen lmites para la adquisicin de
deuda municipal, dependiendo de la
reembolsabilidad de la misma.
Provincia
Puede contraer obligaciones
crediticias condicionadas al carcter
reembolsable o no de las mismas.
Municipio
Recursos del Fondo de Desarrollo
Regional.
Ley del 15%
Transferencias especiales con
destinaciones especficas.
Contribuciones discrecionales de
personas naturales o jurdicas para
obras pblicas.
ECUADOR
Anexos
79
80
Garantizar el acceso a los servicios de salud y

educacin
Constituir un sistema de transferencias para financiar

los proyectos regionales y locales
Dar asistencia los niveles subnacionales de gobierno
Coordinar la prestacin de los servicios de salud de

educacin y administrar estos sectores cuando sus
municipios no se encuentren certificados
Apoyar a sus municipios para la provisin de servicios
pblicos de acuerdo con los principios de asistencia y
subsidiariedad
Ejecutar obras de inversin pblica de inters regional
Administrar las transferencias que por ley les fueron
asignadas
Dar asesora tcnica a sus municipios
Disear y ejecutar proyectos de acuerdo con las
directrices nacionales
Prestar los servicios de salud y educacin en su

territorio
Prestar los servicios pblicos de su competencia

como: acueducto, alcantarillado y saneamiento
bsico
Ejecutar obras de inversin pblica de inters local

asignadas
Promover la participacin ciudadana

La tipologa municipal no determina el esquema de distribucin de competencias. Slo en el caso del sector educacin existen
municipios Certificados y No Certificados.
Definir la poltica macroeconmica y las polticas

sectoriales
Ejecutar obras de inversin pblica de inters nacional
Definir las polticas generales sobre la administracin

del servicio pblico
Planear el desarrollo econmico nacional
GOBIERNO CENTRAL
Planear el desarrollo regional
DEPARTAMENTOS
Planear el desarrollo local
MUNICIPIOS
Grfico 1. El caso colombiano
ANEXO 4
LAS TIPOLOGAS TERRITORIALES Y LOS ESQUEMAS
DE DISTRIBUCIN DE COMPETENCIAS.
L O S CA S O S D E : C O L O M B I A , E C U A D O R , E S PA A
Anexos
81


asignadas
Constituir un sistema de transferencias para financiar

los proyectos regionales y locales
Ejecutar obras de inversin pblica de inters nacional
La modalidad administrativa para la transferencia de competencias es la certificacin. En este caso, se trata de convenios individuales entre el gobierno central y cada municipio; y entre el gobierno central y cada gobierno provincial. Por esta razn, no
existe un modelo de tipologa territorial que afecte la distribucin de competencias.
Definir la poltica macroeconmica y las polticas

sectoriales
Explotacin forestal y pesquera
Ejecutar obras de inversin pblica de inters local
Definir las polticas generales sobre la administracin

del servicio pblico
Responsable del desarrollo urbano
Realizar actividades de coordinacin y planeacin
Crear, mantener y equipar infraestructura fsica en

salud, educacin y caminos vecinales
Titular de buena parte de las competencias en

servicios sociales y pblicos
Dar asistencia a los niveles subnacionales de gobierno
Responsable del desarrollo rural, el turismo y las vas
Prestar los servicios de salud y educacin, agua y

alcantarillado en su territorio
Planear el desarrollo econmico nacional
GOBIERNO CENTRAL
Control de alimentos: forma de elaboracin,

manipulacin y expendio de vveres
Organizacin administrativa y econmica de los

servicios provinciales
PROVINCIAS
Planificar e impulsar el desarrollo del cantn
MUNICIPIOS
Grfico 2. El caso ecuatoriano
82
Municipios con menos de 5 mil

habitantes
Inspeccin de alimentos y
bebidas
Mantenimiento de vas
municipales
Alcantarillado
Recoleccin de basuras
Limpieza de calles
Cementerios
Alumbrado pblico
Proteccin ambiental
Transporte pblico
Mataderos
Deporte
Bomberos
Polica
Servicios sociales
Acueducto y tratamientos de
basuras
Mercados
Bibliotecas pblicas
Parques pblicos
PROVINCIA
COMUNIDAD AUTONOMA
Municipios entre 5 mil

y 20 mil habitantes
Acueducto y tratamiento de
basuras
Mercados
Bibliotecas pblicas
Parques pblicos
bebidas
municipales
Alcantarillado
Limpieza de calles
Cementerios
Alumbrado pblico
Proteccin ambiental
Transporte pblico
Mataderos
Deportes
Bomberos
Polica
Servicios sociales
Municipios entre 20 mil

y 50 mil habitantes
Mataderos
Deportes
Bomberos
Polica
Servicios sociales
basuras
Mercados
Bibliotecas pblicas
Parques pblicos
bebidas
municipales
Alcantarillado
Limpieza de calles
Cementerios
Alumbrado pblico
Proteccin ambiental
Transporte Pblico
Municipios con mas de 50 mil

habitantes
Proteccin ambiental
Transporte pblico
Mataderos
Deporte
Bomberos
Polica
Servicios sociales
basuras
Mercados
Bibliotecas pblicas
Parques pblicos
bebidas
municipales
Alcantarillado
Limpieza de calles
Cementerios
Alumbrado pblico
Fuente: AMADOR Carolina (et. al.) (2004) Descentralizacin y niveles intermedios locales. Tres experiencias internacionales, GTZ - ARD Colombia - AECI Bogot D.C. 2004
MANCOMUNIDADES
Grfico 3. El caso espaol
Anexos
83
84
Criterios de Distribucin
Transferencias a
departamentos, regiones y
municipios
VARIABLES
FONDO GENERAL DE PARTICIPACIONES
Tiene en cuenta el nmero de

habitantes de cada entidad y los
resultados de la aplicacin del
coeficiente de participacin de manera
inversa a las participaciones por
habitante que tenga cada entidad.
FONDOS DE APORTACIONES
Educacin bsica: se distribuye con

base en el registro comn de
FONCOR
Proporcionalidad, equidad y
compensacin. Considera factores de
pobreza, necesidades bsicas
insatisfechas, ubicacin fronteriza,
poblacin, aportes tributarios e
indicadores de desempeo.
FONCOMN
Poblacin, tasa de mortalidad, nivel de

necesidades bsicas insatisfechas (para
Fondo General de Participaciones

Fondo de Aportaciones
Convenios de descentralizacin
Programa de Apoyo para el
Fortalecimiento de las Entidades
Federativas (PAFEF)
MXICO
PASES
Fondo de Compensacin Regional

(FONCOR)
Fondo de Compensacin Municipal
(FONCOMN)
Programa Vaso de Leche
Rentas de Aduanas
PER
Tabla No. 1. Elementos de los modelos de transferencias intergubernamentales
0.52% para los resguardos

indgenas.
0.08% entre los municipios cuyos
territorios limiten con el Ro Grande
de la Magdalena en proporcin a la
ribera de cada municipio.
Un 4% de la siguiente manera:
Los recursos que conforman el SGP se

distribuyen como se indica:
Sistema General de Participaciones

(SGP), el cual se divide en tres
grandes rubros:
Educacin
Salud
Propsito General
COLOMBIA
ANEXO 5
L O S M O D E L O S D E T R A N S F E R E N C I A S I N T E R G U B E R N A M E N TA L E S .
LOS CASOS DE: PER, MXICO, COLOMBIA
Anexos
85
VARIABLES
Considera factores como: poblacin

total, extensin territorial y nmero de
rganos de gobierno local.
RENTA DE ADUANAS
Aquellos distritos con nivel de atencin

mayor a 56,4% mantienen la asignacin
con respecto al ao anterior. Aquellos
con un nivel de atencin menor a
56,4% participan del incremento del
presupuesto anual de acuerdo a los
ndices de distribucin.
PROGRAMA VASO DE LECHE
el caso de las Provincias de Lima y

Callao), y tasa de ruralidad (para el resto
del pas).
PER
escuelas y plantillas de personal y las

transferencias recibidas del Fondo de
Aportaciones en el ejercicio fiscal
anterior.
Salud: considera el inventario de
infraestructura mdica y la plantilla
de personal, los recursos con cargo a
previsiones para servicios personales
y las transferencias del ejercicio
anterior.
Infraestructura social: es un monto de
carcter redistributivo. Su criterio no
se aclara en la norma.
Fortalecimiento municipal: se
distribuye en proporcin directa al
nmero de habitantes que posea
cada entidad.
Aportaciones mltiples: es
establecido en el Presupuesto de
Egresos de la Federacin.
Educacin tecnolgica y de adultos:
con base en el registro de planteles,
instituciones educativas y plantillas
de personal, el monto de
transferencias recibidas del Fondo de
Aportaciones en el periodo anterior y
consideraciones en torno al rezago
educacional de los adultos de la
entidad territorial.
Seguridad pblica: los criterios se
determinan por el Consejo Nacional
de Seguridad Pblica.
MXICO
PASES
COLOMBIA
Recursos de Salud:
Monto de subsidios a la demanda del
ao inmediatamente anterior ms la
inflacin causada y el crecimiento
real de los recursos del SPG Salud.
Poblacin pobre por atender.
Necesidades de cofinanciacin de la
afiliacin alcanzada en la vigencia
anterior (su objetivo es incrementar la
cobertura del sistema).
Los recursos destinados a financiar
las acciones de salud pblica
definidas como prioritarias por el
Recursos de Educacin:
Poblacin atendida.
Poblacin por atender en condiciones
de eficiencia.
Equidad (pobreza).
En cada sector la distribucin se hace

de la siguiente manera:
El 96% restante as:

58.5% para el sector educativo.
24.5% para el sector salud.
17.0% como propsito general (los
dems sectores como: acueducto,
alcantarillado, vas, desarrollo local,
entre otros).
0.5% a los distritos y municipios para

programas de alimentacin escolar.
2.9% al Fondo Nacional de
Pensiones de las Entidades
Territoriales (FONPET).
86
Esquema de incentivos fiscales

y administrativos
VARIABLES
Al ser una transferencia de carcter

compensatorio, no existe un esquema de
incentivos establecido.
De acuerdo con el esfuerzo fiscal del ao

anterior.
FONCOMN
De acuerdo con el aporte tributario y los

resultados que muestren los indicadores
de desempeo en la ejecucin de
inversiones.
FONCOR
PER
Convenios por colaboracin

administrativa
Buscan otorgar incentivos econmicos a
los Estados con base en su esfuerzo
fiscal y en la adecuada administracin de
los ingresos federales que en ellos se
pacte.
Posee criterios ambiguos para la

distribucin de sus recursos. No existe
una frmula distributiva determinada.
PAFEF
MXICO
PASES
Eficiencia fiscal para la distribucin

de recursos de Propsito General:
Entendida como el crecimiento promedio
de los ingresos tributarios per cpita de
las tres ltimas vigencias fiscales.
Eficiencia administrativa para la

distribucin de recursos de Propsito
General:
Entendida como el incentivo al distrito o
municipio que conserve o aumente su
relacin de inversin, con ingresos
corrientes de libre destinacin, por
persona, en dos vigencias sucesivas.
Eficiencia administrativa para la

distribucin de recursos del sector
Salud:
Es el mayor o menor cumplimiento en
metas prioritarias de salud pblica,
medidas por indicadores trazadores.
Estos ltimos definidos por la Ley como:
coberturas tiles de vacunacin.
Recursos de Propsito General:

40% segn pobreza relativa.
40% en proporcin a la poblacin
urbana y rural.
10% por eficiencia fiscal.
10% eficiencia administrativa.
Ministerio de Proteccin Social. Tiene

en cuenta la aplicacin de criterios
de: poblacin por atender (40%),
equidad (50%) y eficiencia
administrativa (10%).
COLOMBIA
Anexos
87
Condicionalidad en la
asignacin del gasto
VARIABLES
PAFEF
Aunque no estn expresamente

consignadas en la Ley de Coordinacin
Fiscal, se destinan al saneamiento
financiero, al apoyo al sistema de
pensiones y a la inversin en
infraestructura.
Alimentacin de nios entre los 0 y 13

aos de edad y de madres gestantes.
Son siete fondos cuyos recursos estn

condicionados a la consecucin y
cumplimiento de los objetivos en
educacin, salud, infraestructura,
fortalecimiento municipal, aportaciones
mltiples, tecnologa y seguridad pblica.
Segn los fines que establezca cada

gobierno municipal de acuerdo a sus
necesidades reales, excepto a gastos
corrientes.
FONCOMN
Transferencias no condicionadas.
Financiacin de proyectos de inversin

regional que cumplan las normas del
Sistema Nacional de Inversin Pblica.
MXICO
FONCOR
PER
PASES
COLOMBIA
Propsito General:
Los municipios de categoras: 4, 5 y 6
deben destinar el 78% de estos
recursos a inversin y slo hasta un
28% puede cubrir gastos corrientes.
Los municipios de categoras:
Especial, 1, 2, y 3 son de libre
inversin (no incluye funcionamiento).
El 100% de los recursos para el
departamento de San Andrs y
Providencia se debe destinar al
desarrollo y las competencias
asignadas por ley.
Sector salud:
Financiacin o cofinanciacin de
subsidios a la demanda.
Prestacin del servicio de salud a la
poblacin pobre no cubierta con
subsidios a la demanda.
Acciones de salud pblica, definidas
como prioritarias para el pas por el
Ministerio de Proteccin Social.
Sector educativo:
Pago del personal docente y
administrativo de las instituciones
educativas.
Construccin de la infraestructura,
mantenimiento, pago de servicios
pblicos y funcionamiento de las
instituciones educativas.
Provisin de la canasta educativa.
Mantenimiento, evaluacin y
promocin de la calidad educativa.
88
Fuentes de los recursos

transferidos
VARIABLES
Rentas recaudadas por cada una de las

aduanas martimas, areas, postales,
fluviales, lacustres y terrestres.
RENTAS DE ADUANAS
Porcentaje del presupuesto de la Nacin

que se destina al gasto social.
Impuesto de promocin municipal,

impuesto al rodaje e impuesto a las
embarcaciones de recreo.
Recursos provenientes del Presupuesto
de Egresos de la Nacin.
PAFEF
Recursos determinados en el
Presupuesto de Egresos de la
Federacin.
Provienen de la recaudacin federal

participable.
FONCOMN
30% de los recursos provenientes del

proceso de privatizacin y de las
concesiones.
MXICO
FONCOR
PER
PASES
El Sistema General de
Participaciones est constituido por los
recursos que la Nacin transfiere por
mandato constitucional. Su base de
clculo se estableci en 10.962 billones
de pesos de 2001 y su crecimiento
anual se establece de la siguiente
manera:
2002 - 2005: inflacin + 2 puntos
2006 - 2008: inflacin + 2.5 puntos
A partir del ao 2009 los municipios y
distritos participarn de los Ingresos
Corrientes de la Nacin en el porcentaje
que sea establecido por ley.
COLOMBIA
Anexos
89
90
Entidades beneficiarias
Formas de administracin
Origen de las regalas
VARIABLES
Departamentos productores.
Municipios productores.
Municipios portuarios.
Fondo Nacional de Regalas.
Departamentos productores.
Departamentos de Beni y Pando (No
productores).
Tesoro General de la Nacin.
ECOPETROL es el encargado de recaudar

las regalas y distribuir directamente el
68% a municipios, departamentos y
puertos productores, y el 32% restante
entregarlo al Fondo Nacional de Regalas
quien lo distribuye nuevamente entre las
entidades territoriales.
Mediante la Direccin General de Tesoro

pblico en coordinacin con la Asesora
de la Subsecretara de Estado de
Administracin Financiera, el rea de
Presupuesto del Ministerio de Hacienda y
con la Unidad Coordinadora de
Descentralizacin.
YPFB (Yacimientos Petrolferos Fiscales

Bolivianos) se encarga de recaudar y
distribuir las regalas directamente entre
las entidades beneficiarias o puede
hacerlo a travs del Tesoro General de la
Nacin.
Administracin Central.
Gobernaciones afectadas43.
Gobernaciones no afectadas.
Municipios afectados.
Municipios no afectados.
Explotacin de hidrocarburos42.
COLOMBIA
Compensaciones entregadas por las

empresas hidroelctricas de Itaipu y
Yaciret.
PARAGUAY
PASES
Contratos de riesgo compartido por

yacimientos de hidrocarburos41.
BOLIVIA
Tabla No. 1. Elementos de los fondos de regalas
ANEXO 6
LOS FONDOS DE COMPENSACIN INTERREGIONAL.
EL CASO DE LOS FONDOS DE REGALAS EN:
B O L I V I A , P A R A G U A Y, C O L O M B I A
Anexos
91
Condicionalidad en el uso de
los recursos
Criterios de distribucin
Composicin
VARIABLES
Por lo menos el 80% de los recursos

deben ser destinados a gastos de
capital.
El porcentaje restante puede
destinarse a gastos corrientes si estan
relacionados con los gastos de capital.
La nueva Ley de Hidrocarburos no

establece una destinacin especfica
para los recaudos por concepto de
regalas.
Los recursos que se destinan al
Tesoro General de la Nacin son
redistribuidos a los gobiernos
subnacionales para salud, educacin,
infraestructura y desarrollo social.
50% a la Administracin Central.

5% a las gobernaciones afectadas.
5% a las gobernaciones no afectadas.
15% a los municipios afectados.
25% a los municipios no afectados.
En forma igualitaria tanto para las

gobernaciones afectadas como para
las no afectadas.
Para los municipios, 50% en forma
igualitaria y 50% de acuerdo a la
densidad poblacional.
PARAGUAY
Los porcentajes de distribucin

establecidos no obedecen a estudios
tcnicos sino que emergen de las
condiciones histricas existentes en
las leyes anteriores.
Se considera el nmero de habitantes
dando prioridad a las provincias
productoras.
Se distribuye el 18% de la produccin

bruta de los hidrocarburos en boca de
pozo as:
11% de la produccin departamental
fiscalizada al departamento donde se
origina la produccin.
1% de la produccin nacional
fiscalizada a los departamentos no
productores.
6% de la produccin nacional
fiscalizada al Tesoro General de la
Nacin.
BOLIVIA
PASES
COLOMBIA
Los departamentos productores deben

destinar el 100% de los recursos a
proyectos prioritarios del Plan de
Desarrollo, asignando por lo menos el
50% a: mejorar los ndices de
mortalidad infantil, ampliar la
cobertura bsica de salud y educacin
e invertir en el sector de agua potable
y alcantarillado hasta alcanzar los
Los recursos del Fondo Nacional de

Regalas se asignan a proyectos de
inversin municipal registrados en el
Banco de Proyectos de Inversin
Nacional. Se tienen en cuenta criterios
de equilibrio y desarrollo regional;
impacto ambiental, econmico y
social; grado de participacin de los
Consejos Regionales de Poltica
Econmica y Social; financiacin de
planes de desarrollo y densidad
poblacional.
47.5% a departamentos productores.

12.5% a municipios o distritos
productores.
8% a municipios portuarios.
32% al Fondo Nacional de Regalas.
92
Las regalas departamentales deben

destinarse en un 85% a inversin
pblica.
BOLIVIA
PARAGUAY
PASES
niveles de cobertura establecidos en el

Plan Nacional de Desarrollo.
Los municipios productores deben
destinar el 100% de los recursos a
inversiones en proyectos de desarrollo
municipal asignando por lo menos el
80% a saneamiento ambiental, salud,
educacin, electricidad, agua potable,
alcantarillado y dems servicios
pblicos bsicos esenciales hasta
alcanzar coberturas mnimas.
Los recursos del Fondo Nacional de
Regalas se destinan as: 20% a la
promocin de la minera; 20% a la
preservacin del medio ambiente; y
60% a financiar proyectos regionales
de inversin de carcter prioritario en
el plan de desarrollo.
COLOMBIA
41. Igualmente existen regalas a la minera y a la explotacin maderera.

42. Existen tambin regalas al carbn, nquel, hierro, cobre, oro, plata, platino, sal, calizas, yesos, arcillas, gravas, minerales radiactivos, minerales metlicos y
minerales no metlicos.
43. Se entiende por gobernaciones y municipios afectados aquellos cuyos territorios han sido inundados para la construccin de las hidroelctricas.
Condicionalidad en el uso de
los recursos
VARIABLES
Anexos
93
94
Sectores de Discusin y
consulta del proceso
Indicadores
Datos Generales
VARIABLES
CRECIMIENTO DE LA POBLACIN
91 %
RECOLECCIN DE RESIDUOS SLIDOS
76%
EXPECTATIVA DE VIDA
71,4 aos
SISTEMA DE ALCANTARILLADO
85%
a) 16 regiones/barrios
b) 5 reas Temticas:
1. Transporte y circulacin.
2. Desarrollo econmico y tributacin.
3. Organizacin de la ciudad y desarrollo urbano.
4. Salud y asistencia social.
5. Educacin, cultura y esparcimiento.
363
476,3 Km2
26 de Marzo de 1772
2,43 (por 10.000 hab.)
TASA BRUTA DE HOMICIDIOS
91 %
POBLACIN ALFABETIZADA
POBLACIN
EXTENSIN TERRITORIAL
AO DE FUNDACIN OFICIAL
Tabla No. 1. Generalidades del municipio y elementos de la Poltica Pblica de Salud
18 (por 1.000 hab.)
TASA DE MORTALIDAD INFANTIL
98%
COBERTURA EN ACUEDUCTO
16 Regiones
ORGANIZACIN TERRITORIAL
ANEXO 7
P R O C E S O Y R E S U LTA D O S D E L P R E S U P U E S T O PA R T I C I PAT I V O .
EL CASO DE: PORTO ALEGRE (BRASIL)
Anexos
95
Panorama del Presupuesto

Participativo
VARIABLES
DEBILIDADES
DE LA EXPERIENCIA
FORTALEZAS
DE LA EXPERIENCIA
En un primer momento surge cierta confusin sobre las propuestas y los procedimientos que deben
realizarse.
Ausencia en los primeros aos de un ordenamiento legal que diera sustento al Presupuesto
Participativo.
Disminucin de la planificacin a largo plazo.
Disminucin de reconocimiento personal en el financiamiento de proyectos.
Disminucin de la responsabilidad presupuestaria.
Mejoramiento de las relaciones de la administracin municipal con los sectores vulnerables y

marginales.
Incorporacin y respaldo de los sectores sociales, el sector privado y los ciudadanos al proceso
participativo.
Incremento en los niveles de transparencia por la presin ciudadana.
Autonoma real y efectiva en las competencias y responsabilidades del municipio.
Inclusin de recursos, ideas y esfuerzos sociales que han generado el desarrollo social de Porto
Alegre.
96
Ronda Final
(septiembre diciembre)
Segunda Ronda
(junio julio)
Rondas Intermedias
(inicios de junio)
Primera Ronda
(marzo abril)
ETAPAS
El GAPLAN realiza la elaboracin de la primera matriz presupuestaria y se asigna un puntaje especfico a las prioridades de cada
regin.
El Gobierno Municipal discute y delibera sobre la matriz presupuestaria que surgi de todo el proceso anterior. De esta discusin
surge una nueva matriz propositiva.
En septiembre el COP discute y delibera sobre la matriz propuesta por el Gobierno Municipal teniendo en cuenta las prioridades de
las regiones y las reas temticas.
El 30 de septiembre el Gabinete de Planificacin realiza la redaccin final del presupuesto y entrega la propuesta presupuestaria a
la Cmara Legislativa para su discusin y aprobacin.
El 30 de noviembre es la fecha lmite para que los legisladores voten sobre la propuesta presupuestaria.
El 31 de diciembre se realiza la elaboracin del Plan de Inversiones con el apoyo del GAPLAN, el COP, y los departamentos y
unidades del Gobierno Municipal.
Realizacin de elecciones directas para la conformacin del Consejo del Presupuesto Participativo (COP) constituido por 44
miembros.
Son elegidos 32 Consejeros titulares de las regiones, 10 de las reas temticas, 1 representante de la Asociacin de Moradores de
Porto Alegre, y 1 representante del Sindicato de Trabajadores del Municipio.
Luego de la conformacin de este Consejo, el Gabinete de Planificacin de la Prefectura Municipal (GAPLAN) entrega informacin
adicional en gastos e ingresos estimados para la construccin del presupuesto.
Las regiones y reas temticas entregan por escrito sus prioridades y demandas.
Convocatoria a asambleas y reuniones preliminares donde las organizaciones de base, los agentes sociales y los ciudadanos
realizan nuevas propuestas.
Se realiza la rendicin de cuentas de la gestin del ao inmediatamente anterior.

Elecciones de delegados de cada barrio y rea temtica.
Primera propuesta para la construccin del nuevo presupuesto.
DESCRIPCIN
Tabla No. 2. Principales elementos del proceso de construccin del Presupuesto Participativo
Anexos
97
El municipio enfrenta desafos como la reduccin de la pobreza, el uso eficiente de

los recursos, focalizacin de las inversiones en las poblaciones ms necesitadas y
la implementacin de estrategias de desarrollo de largo plazo. Con el presupuesto
participativo la poblacin ha podido priorizar los proyectos de infraestructura. No
obstante, el reto de los instrumentos participativos es que se conviertan en
herramientas para la bsqueda de proyectos de cohesin social.
Esta herramienta ha demostrado adaptase a las distintas necesidades de la

poblacin, permitiendo mayores niveles de participacin de los grupos vulnerables y
excluidos del municipio, al tiempo que garantiza que el poder en la toma de
decisiones recaiga sobre los representantes elegidos. En este nivel se encuentran
las mujeres, los grupos tnicos y los grupos juveniles.
La calidad de vida en Porto Alegre ha mejorado con la participacin de la

ciudadana en el ordenamiento del gasto pblico. Estos recursos han estado
orientados hacia el mejoramiento de los servicios pblicos, acceso al sistema de
alcantarillado, pavimentacin de vas (se ha pavimentado un promedio de 30
kilmetros de carretera al ao) y mayores niveles de educacin en el municipio (se
ha duplicado el nmero de alumnos en las escuelas desde 1989).
En materia poltica, el presupuesto participativo ha permitido:

a. La disminucin de las prcticas y las relaciones clientelistas.
b. Incentivos a la participacin ciudadana.
c. El mejoramiento en la calidad de la representacin poltica.
d. La creacin de una cultura que ha enseado e incorporado los procedimientos
de presupuestacin e inversin municipal.
e. Mayor control ciudadano a la administracin de los recursos pblicos.
RESULTADOS
Tabla No. 3. Resultados de la poltica implementada
56,4
43,3
39,4
Total vas pblicas:
Total vas pavimentadas:
Viaductos / tneles:
Puentes principales:
Mujeres:
Hombres:
Jvenes:
60,6
39,4
19,1
2.000 km
1.539 km
10 km
22 km
55,7
44,3
26,0
Plenario Delegados Dirigentes
Composicin de los cuerpos representativos (2002):
Porcentaje cobertura alcantarillado:

1989: 46%
1996: 85%
2004: 85%
Porcentaje cobertura acueducto:

1989: 80%
1996: 96%
2004: 98%
La motivacin de la ciudadana ha permitido el aumento del 50% de los ingresos

pblicos mediante el fortalecimiento del sistema tributario.
INDICADORES
98
Lineamientos de la Poltica
Pblica de Salud
Indicadores
Datos Generales
VARIABLES
909.501
178,69 Km2
COBERTURA ACUEDUCTO
80% (2006)
1852
POBLACIN POBRE
36.5% (2004)
12,02 (por mil)
TASA BRUTA MORTALIDAD
6 distritos
ORGANIZACIN TERRITORIAL
Acciones concretas en la transversalizacin de los derechos de gnero.

Fortalecimiento de la infraestructura y el equipamiento de los hospitales con el fin de brindar acceso y calidad ptima.
Implementacin de la descentralizacin como herramienta que permite mayores niveles de acceso a sectores vulnerables.
Incremento en la produccin de medicamentos para brindar ms acceso.
Reordenamiento en los procesos de toma de decisiones y de trabajo.
Reorganizacin al sistema de atencin primaria como herramienta fundamental para garantizar el derecho a la salud.
Administracin eficiente y austera de los recursos pblicos.
Establecimiento del presupuesto participativo como herramienta de participacin social.
17,01 (por mil)
TASA BRUTA NATALIDAD
POBLACIN
EXTENSIN TERRITORIAL
AO DE FUNDACIN OFICIAL
Tabla No. 1. Generalidades del municipio y elementos de la poltica pblica de salud
ANEXO 8
I N C I D E N C I A D E L P R E S U P U E S T O PA RT I C I PAT I V O
Y LA DESCENTRALIZACIN EN LA SALUD PBLICA.
EL CASO DE: ROSARIO (ARGENTINA)
Anexos
99
Puntos de accin
Planes de Gestin
VARIABLES
DISPOSITIVOS INFORMALES
Recursos humanos.
Epidemiologa.
Hospitales.
Atencin primaria de la salud.
Carrera sanitaria municipal.
Descentralizacin de acciones y coordinacin entre los distintos niveles de atencin.

Establecimiento de responsabilidad en la atencin de los pacientes en todos los niveles.
Mejoramiento de la calidad de los servicios: calidad centrada en el ciudadano.
DISPOSITIVOS FORMALES
Promulgacin del Reglamento General de Hospitales con la incorporacin del Consejo Institucional de
los Establecimientos de Salud, los comits y las comisiones especiales.
Creacin de la Direccin de Atencin Primaria con asignacin especifica de presupuesto, bajo tres
lineamientos: a) Equidad: Igualdad en el acceso de servicios de acuerdo a la necesidad; b) Clnica
contextualizante: Construccin de un mbito domiciliario ambulatorio donde se privilegie la
autonoma; c) Participacin: Construccin colectiva del conocimiento epidemiolgico.
Creacin del Centro nico de Facturacin (CUF).
Creacin del Departamento de Formacin y capacitacin profesional.
100
1995-1999:
Creacin de Instituciones
1989-1995:
Momento de Partida
ETAPAS
DESCRIPCIN
Creacin del Instituto de la Salud Juan Lazarte. Apertura a la profesionalizacin del recurso humano.
Creacin de Sistemas como red. Elementos de la red:
a) Establecimiento de una orientacin fuerte al cliente
b) Compromiso tico
c) Premura en lo pblico
d) Gestin austera
e) Esfuerzo en la lucha contra la corrupcin
f) Promocin de sistemas didcticos
g) Relaciones pragmticas con los otros sistemas
Nocin de calidad enfocada al ciudadano:
a) brindar un excelente servicio a los beneficiarios, y
b) establecer mecanismos de evaluacin y seguimiento en la prestacin de servicios para reconocer instancias competentes y
responsables.
Deficiente prestacin de servicios.

Carencia de medicamentos y de cuerpo profesional.
Poltica inicial implementada: descentralizacin administrativa; actualizacin tecnolgica; y mecanismos para la lucha contra la
corrupcin.
Visin de la Gestin: la municipalidad entendi que con la compra de tecnologa eficiente poda prestar un mejor y mas austero
servicio.
Incremento en el nmero de profesionales que prestan el servicio.
Fortalecimiento de la atencin primaria con la creacin de la Direccin de Atencin Primaria (APS) para delegar funciones y
responsabilidades territoriales en cada centro de salud.
El centro de salud esta enmarcado como eje del sistema y el sistema se concibe como red.
Profundizacin en las siguientes acciones: visitas domiciliarias; asistencia domiciliaria; hospital con servicio disponible las 24 horas
del da; ciruga ambulatoria; y gestin de turnos desde el centro de salud.
Profundizacin del concepto de descentralizacin mediante un proceso de zonificacin donde se identifican prioridades y se
asignan recursos de acuerdo al presupuesto participativo. Este proceso implica la rendicin de cuentas.
Tabla No. 2. Principales elementos del proceso en materia de salud pblica
Anexos
101
DESCRIPCIN
Inauguracin Centro Medico Asistencial de Rosario (CEMAR):

a) Permite una atencin primaria fortalecida
b) Permite una dinamizacin en los tiempos de espera y trmites
c) Involucra un nmero creciente de profesionales a los hospitales
Aumento de Centros de Salud:
a) Eliminacin de barreras para acceder a la red de servicios
Creacin de la Sala de Situacin:
a) Organismo que realiza diagnstico y evaluacin
b) Surge como consecuencia de la crisis argentina del 2001
c) Es un espacio de Gobernabilidad conjunta entre el municipio (Rosario) y la provincia
(Santa Fe) donde se han priorizado 4 reas:
- Atencin Primaria
- Salud materno infantil
- Medicamentos
- Urgencias
La descentralizacin de la ciudad. Es una propuesta de desarrollo local que permite participacin y construccin de identidad y
respeto por los derechos de los ciudadanos en las polticas implementadas por la administracin municipal.
ETAPAS
2001-2004:
Solucin a los problemas y
construccin del futuro
102
Mortalidad infantil:
1988: 25,9 por mil
2001: 13,8 por mil
2003: 11,4 por mil
Nmero de mujeres que reciben asistencia en anticoncepcin:
2004: 22.000 mujeres
La mortalidad infantil baj significativamente y la crisis que vivi Argentina en el

2002 no alter negativamente estos indicadores en Rosario, debido a las
inversiones de la administracin municipal en campaas de vacunacin y vigilancia
epidemiolgica.
El municipio brinda gratuitamente mtodos anticonceptivos y control mensual a

todas las mujeres que asisten a los centros de salud y hospitales. Esto ha permitido
reducir los nmeros de embarazos prematuros y/o no deseados. En este sentido la
municipalidad realiza un fuerte trabajo de empoderamiento de la comunidad, donde
se le brindan alternativas a las jvenes adolescentes.
Consultas de los hospitales:

1989: 366.000
2004: 764.500
Rosario obtuvo verdaderos avances en la atencin primaria, donde la oferta y las

consultas ambulatorias tuvieron incrementos superiores al crecimiento demogrfico
del municipio.
Consultas en centros de salud:

1989: 152.300
2004: 630.254
Evolucin de la distribucin gratuita de preservativos:

1998: 40.000 preservativos
2003: 350.000 preservativos
Creacin del Programa Municipal de Sida el cual ha sido modelo para el programa
nacional y ha sido analizado como experiencia comparativa. Se enfoca en dos ejes,
la transmisin vertical (transmisin madre-hijo antes de nacer),
y el eje central, con una significativa distribucin gratuita de preservativos dada la
proporcin de la poblacin del municipio.
Captacin temprana de la mujer embarazada:

1995: 37%
2003: 60%
Porcentaje del presupuesto municipal hacia el sector salud:

1989: 8%
2002: 25%
INDICADORES
Fuerte correlacin entre el presupuesto participativo y los recursos destinados al

sector de la salud. Puede observarse cmo la poblacin defini que una de sus
prioridades dentro de la construccin social era la salud para la poblacin.
RESULTADOS
Tabla No. 3. Resultados de la poltica implementada
Anexos
103
104
Notas
105
106
Notas
107
108
Notas
109
110
Notas
111
112
Notas
113
114

Lineamientos Descentralizacion

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Lineamientos Bsicos para la Descentralizacin

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

Universidad Externado de Colombia

La reproduccin parcial o total de este documento est prohibida

1. La descentralizacin y los Objetivos de Desarrollo del Milenio:

2. Marco conceptual de la descentralizacin

2.2. Los modelos de Estado y la descentralizacin

3.1. Las competencias de los niveles de gobierno

3.2. Formas para definir la asignacin de competencias entre niveles de gobierno

3.3. Modalidades administrativas para transferir competencias a los gobiernos subnacionales

3.4. Principios para la distribucin de competencias

3.5. Las tipologas territoriales y la descentralizacin

4.1. La Ecuacin del Financiamiento Local

4.2. Los Ingresos Propios

4.2.1. Los Impuestos

4.2.2. Las tasas

4.3. Las Transferencias Intergubernamentales

4.4. El crdito pblico

8. ndice de figuras y tablas

Lneamientos bsicos para la descentralizacin administrativa y fiscal

Durante las ltimas dos dcadas, la gran

fines y resultados coyunturales, que como

No obstante lo anterior, los procesos de

dos para que el centro no les transfiera mayor

Lneamientos bsicos para la descentralizacin administrativa y fiscal

reconfigurar sus herramientas de gestin poltica, administrativa y fiscal. De igual forma, es

Lneamientos bsicos para la descentralizacin administrativa y fiscal

Ilustrar con sustento terico y prctico

competencias territoriales y las modalidades

Lneamientos bsicos para la descentralizacin administrativa y fiscal

agentes de transformacin social. Esta es la

medidas para adoptar transformaciones articuladas y congruentes.

Lneamientos bsicos para la descentralizacin administrativa y fiscal

LA DESCENTRALIZACIN Y LOS ODM

LA DESCENTRALIZACIN Y LOS OBJETIVOS

La transformacin de las estructuras productivas, tecnolgicas y culturales no slo

Finalmente, exige el rediseo de la institucionalidad pblica con el fin de asegurar el

Lneamientos bsicos para la descentralizacin administrativa y fiscal

La descentralizacin y los Objetivos de Desarrollo del Milenio

Figura No. 1. El rol de la descentralizacin en la promocin del desarrollo

la pobreza nicamente con la ejecucin de

Autoridades locales fortalecidas

SOCIEDAD CON OPCIONES

En su tarea de liderar una estrategia global para alcanzar resultados tangibles en

En este sentido, por ejemplo, el impacto

Figura No. 2. La descentralizacin y los Objetivos de Desarrollo del Milenio

DESARROLLO ECONMICO Y SOCIAL

Promocin del desarrollo econmico local

Fomento de asociaciones pblico - privadas

Implementacin de polticas de equidad de gnero

Implementacin de polticas medioambientales

Lneamientos bsicos para la descentralizacin administrativa y fiscal

La descentralizacin y los Objetivos de Desarrollo del Milenio

Como se puede notar, para que la descentralizacin se convierta en un vehculo de

miento de la mujer en el ejercicio de lo pblico, y sobretodo, en las decisiones de gasto,

Lneamientos bsicos para la descentralizacin administrativa y fiscal

estos departamentos, municipios, distritos,

Figura No. 3. Qu es la descentralizacin?

NIVEL CENTRAL DE GOBIERNO

Transferencia del poder para tomar decisiones

Transferencia de competencias y funciones

NIVELES SUBNACIONALES DE GOBIERNO

Transferencia de fuentes de recursos y asignacin