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Fundamentos Tericos do Choque de Gesto em Minas Gerais

Autoria: Antnio Rodrigues Barbosa Jnior, Jos Roberto Pereira, Daniel Marcos Resende Dutra

Resumo
O texto aborda e relaciona conceitos relativos poltica de terceira via (Giddens, 1999, 2001),
ao desenvolvimento como liberdade (Sen, 2000), accountability (Berman, 1998),
estratgia (Mintzberg, 2000) e ao Choque de Gesto realizado pelo governo mineiro a partir
de 2003 (Vilhena et al, 2006). Pressupe-se que as medidas adotadas encontram
embasamento terico-ideolgico nesses conceitos. Trata-se de um ensaio terico onde so
tratadas as principais questes relativas a cada um desses referenciais tericos e identificados
os pontos de convergncia conceitual entre os mesmos e o Choque de Gesto idealizado e
implementado pelo governo do Estado de Minas Gerais. Assim, o objetivo desse artigo
revelar o alinhamento terico e ideolgico internacional que orienta a administrao pblica
no Brasil e em Minas Gerais.
1. Introduo
Neste trabalho, procura-se exemplificar como a administrao pblica ocorre assentada em
bases ideolgicas amplamente discutidas em sociedades desenvolvidas. Muitas das vezes,
observa-se uma coerncia entre as medidas adotadas pelo Estado e uma linha de pensamento
presente em esferas acadmicas internacionais. Como em vrios campos da cincia, aqui
tambm se pode dizer que a reflexo terica precede (com freqncia) as prticas das
administraes nacionais, estaduais e, talvez, municipais. No seria correto afirmar que existe
governo sem vinculao ideolgica. As aes e programas empreendidos pelos gestores
pblicos normalmente se baseiam em premissas bem delineadas e oriundas de concepes
polticas transnacionais. Em outras palavras, no ocorrem aes isoladas no tempo e no
espao em Administrao Pblica. Assim, faz-se necessrio uma avaliao quanto s idias e
ligaes polticas que norteiam determinadas administraes. Trabalhos que busquem lanar
luz sobre as razes subjacentes s iniciativas de governos e, conseqentemente, que procurem
delinear uma ligao entre teoria, prtica e resultados governamentais podem contribuir para a
transparncia e o desenvolvimento da administrao pblica brasileira.
O caso adotado como exemplo para a demonstrao das idias expostas acima se refere ao
programa de governo levado a cabo em Minas Gerais no perodo entre 2003 e 2006. Trata-se
do chamado Choque de Gesto, cujos resultados sociais, financeiros, funcionais e polticos
merecem a ateno de agentes pblicos em outros Estados enquanto um modelo de gesto
pblica a ser considerado. Observa-se que, no apenas pelo partido poltico no governo
mineiro, mas principalmente pela forma de atuao, as razes do Choque de Gesto
implementado em Minas Gerais se encontram na nova social-democracia, forjada sob
pressupostos da poltica de terceira via.
2. A terceira via
Algumas questes tratadas por Giddens (1999): Qual o papel do Estado na Sociedade? Como
deve ser a relao entre o Estado e os demais agentes na busca pelo desenvolvimento? Em sua
reflexo, o autor aborda dois modelos experimentados pelos governos e prope uma
alternativa a eles, a terceira via. Assim, enquanto a social-democracia privilegiava a
segurana econmica e a redistribuio, os neoliberais acreditavam na competitividade e na
gerao de riqueza. A terceira via se baseia em uma economia mista, mas no aquela em que
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o Estado detm boa parte da indstria, nem a que pode ser caracterizada como mercado
social. Trata-se de uma nova economia mista que busca aliar a melhor caracterstica do
mercado, seu dinamismo, com a causa pblica. A noo de equilbrio global, nacional e
local entre regulao e desregulao, entre o aspecto econmico e os no-econmicos da vida
social. Assim, percebe-se que a terceira via no nega por completo os diferentes modelos
anteriores, antagnicos entre si, pelo contrrio, procura integr-los em um caminho de centro.
Nega radicalismos. Nessa discusso, focaliza-se a questo do estado de bem-estar social: at
onde o Estado deveria atuar como provedor? Ou se simplesmente no deveria? Qual a
responsabilidade da sociedade civil? Para Giddens (1999) os social-democratas tm de
alterar a relao entre risco e segurana envolvida no welfare state, para desenvolver uma
sociedade de agentes que assumam riscos com responsabilidade nas esferas dos mercados
governamental, empresarial e de trabalho. Para este autor, as possibilidades passaram a ser a
nova nfase em termos de redistribuio, ou seja, sempre que possvel, precisa ocorrer o
investimento nas potencialidades humanas. No entanto, necessita ser dada ateno a outros
desdobramentos no quesito da meritocracia.
A preocupao de Giddens (1999) com a coeso social o leva a refletir sobre as conseqncias
do modelo neoliberal. Para ele, a igualdade de oportunidades e a distribuio por mrito,
quando levadas ao extremo, geram profundas desigualdades de resultado e desagregao na
sociedade. Dessa forma, este autor chama a ateno para o fato da mobilidade descendente
generalizada. Tal fenmeno produz grupos de pessoas condenadas excluso social e que
podem constituir uma ameaa coeso social. Esse autor tambm menciona aquilo que
denominou como revolta das elites, ou seja, um distanciamento das pessoas localizadas no
topo. Elas voluntariamente se afastam do resto da sociedade: evitam os espaos pblicos e os
sistemas pblicos de educao e sade.
Nesse contexto, Giddens (1999) procura redefinir conceitos como igualdade e desigualdade,
por considerar a incompatibilidade entre a igualdade e aspectos como a liberdade individual, o
pluralismo e o dinamismo econmico de um lado, bem como em considerao ao carter
destrutivo da desigualdade de outro. Este autor considera igualdade no sentido de incluso
social e desigualdade no sentido de excluso. Desta forma, identifica a cidadania efetiva como
sinnimo de incluso, bem como as oportunidades e a participao no espao pblico. No
campo das oportunidades, salienta a importncia econmica e de auto-estima do trabalho e da
educao. Observa que, devido tecnologia da informao, um contingente de trabalhadores
manuais perdeu espao e se aglomerou ao redor das grandes cidades norte-americanas e
europias, situando-se em bairros decadentes e desestimulados quanto educao pela falta
de oportunidades de emprego. Analisa que a excluso econmica assim frequentemente
tambm fsica e cultural (Giddens, 1999, p.114). Esse desperdcio de potencial humano se
faz sentir na falta de trabalhadores qualificados, como exemplifica com o caso do City Airport
junto a Londres. Assim, fica evidente a necessidade de entendimento dos mecanismos de
incluso e de excluso na sociedade.
A esse respeito, Giddens (1999) relaciona dois fatores associados excluso: a relao entre a
excluso no topo e a excluso na base e a tendncia de auto-reproduo dessa ltima. Os
exemplos relativos excluso no topo se encontram nas situaes extremas verificadas no
Brasil e na frica do Sul. Uma reduo nas disparidades de renda poderia auxiliar a diminuir
a excluso das elites. A tendncia, a princpio, mostra-se contrria. Contudo, este autor
deposita alguma esperana de que a inovao tecnolgica possa um dia surpreender e levar a
uma inverso nessa tendncia. Alm disso, sugere a propriedade de aes de capital pelos
funcionrios como possvel estratgia distributiva. No obstante, uma das principais propostas
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trazidas por Giddens (1999) para a incluso social refere-se retomada do espao pblico
(liberalismo cvico), desenvolvendo-se no apenas os espaos fsicos como tambm um
ethos comercial responsvel. Quanto ao problema da auto-reproduo da excluso na base,
este autor se ampara em grande parte da pesquisa comparativa feita nos EUA para indicar que
a educao por si s no resolve o problema, embora contribua para a incluso no trabalho.
Para ele, a incluso deve se estender muito alm do trabalho, inclusive junto quelas
pessoas que no podem trabalhar, ou seja, deve-se atentar para uma maior amplitude nas
aspiraes de vida das pessoas.
Outra idia que Giddens (1999) expe refere-se ao conceito de welfare positivo. Ao
contrrio dos sistemas de welfare que simplesmente concedem benefcios (classificados
como welfare negativo) e que geram dependncia com relao ao Estado, este autor sugere
uma concesso no apenas no mbito econmico, mas tambm psicolgico. Alm disso,
prope uma participao maior das instituies do terceiro setor e uma integrao a
programas para o desenvolvimento ativo da sociedade civil. Neste contexto, apresenta
estratgias de investimento social, embora se restrinja ao campo da seguridade social, mais
especificamente na proviso para a velhice e para o desemprego.
Assim, Giddens (1999) sinaliza para o maior envelhecimento cronolgico da populao, mas
enfatizando a importncia dos mais velhos como fonte de saber. Para ele, deveria ser abolida a
idade fixa para aposentadoria e as pessoas poderiam usar os fundos de aposentadoria quando
quisessem. Deixaria ento de existir a categoria do aposentado e o grupo das pessoas idosas
passaria a um crescente envolvimento no trabalho e na comunidade refletindo uma
sociedade inclusiva nesse quesito. O caso dos idosos debilitados constitui uma questo parte
e leva a questionamentos inclusive ticos sobre o nvel de direcionamento de recursos
coletivos a eles. Sobre o desemprego, Giddens (1999) o associa aos benefcios generosos que
se estendem indefinidamente e aos baixos padres educacionais no extremo inferior do
mercado de trabalho. Para ele, o dispndio com o welfare deveria ser mantido em nveis
europeus, mas desviados ao mximo para o investimento no capital humano, incentivando-se
a busca de trabalho ou, quando necessrio, impondo-a legalmente.
As estratgias precisariam basear-se nas novas exigncias econmicas, como uma perspectiva
cosmopolita, alm da instruo, bem como no apoio para iniciativas empresariais associadas
a pequenas indstrias iniciantes e inovao tecnolgica (Giddens, 1999). Prope, ainda, a
educao ao longo de toda a vida e as parcerias em projetos pblicos, alm de aumento na
portabilidade (facilidade de transferncia das pessoas entre empresas e instituies) e local de
trabalho favorvel famlia. Finalmente, Giddens (1999) acredita que o welfare positivo
substituiria carncia por autonomia, doena por sade ativa, ignorncia por educao,
sordidez por bem-estar e ociosidade por iniciativa.
Giddens (1999) faz um breve retrospecto sobre a histria da social-democracia na dcada de
90. Para este autor, havia o desapontamento sentido pelos social-democratas no incio dos
anos 90. O motivo foi a escalada do neoliberalismo e o colapso do socialismo realmente
existente. A ascenso de Bill Clinton nos EUA em 92, de Wim Kok na Holanda, de Lionel
Jospin na Frana e de Romano Prodi na Itlia ajudou a reverter o quadro. A vitria do Partido
Trabalhista no Reino Unido foi considerada como um novo comeo em muitos pases. A
figura de Tony Blair foi decisiva. Contudo, olhando-se alm da mdia de campanha, muitos
viram o projeto do Novo Trabalhismo como vazio. Se o Novo Trabalhismo no tivesse mais
nada a oferecer, no perduraria. Giddens (1999) mostra esperana de que este no seja o caso
e alega ter tentado mostrar no texto a emergncia de um programa substantivo. Esse
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programa estaria surgindo dos debates social-democrticos. Para este autor, os setores de
centro-esquerda na Europa e muitas outras regies, deveriam dialogar muito mais
amplamente, pois isto seria requerido por uma orientao para a globalizao. Assim, a
prpria obra de Giddens (1999, 2001) constitui uma espcie de manifesto que poderia pautar
essa discusso.
Em seu livro A terceira via e seus crticos, Giddens (2001) enfatiza a necessidade de um
novo contrato social que reconecte governo, mercados e ordem civil. Para ele, o Estado deve
no apenas manter seu papel regulamentador, mas tambm procurar agir como um facilitador
no processo de assuno pelos cidados da responsabilidade de seus atos. A idia do Estado
decidindo o que as pessoas devem fazer e como devem fazer, tpica de regimes totalitrios,
no encontra mais eco nas economias modernas. A palavra de ordem flexibilizao. Mesmo
a China pde experimentar o boom provocado pela convivncia com mercados mais abertos.
Contudo, o desenvolvimento humano apresenta aspectos bem mais profundos. O equilbrio
entre o coletivo e o individual depende das sociedades aprenderem a trabalhar suas relaes.
Ao evitar os radicalismos representados pelo Estado-provedor de um lado e pelo
neoliberalismo de outro, a poltica da terceira via indica caminhos que passam pelo acordo
entre os grupos. Privilegia-se assim a organizao com liberdade, pelo consenso. Busca-se a
convergncia de objetivos individuais e coletivos.
Pode-se concluir, at aqui, que o Estado do investimento social, terceira via que se coloca ante
o socialismo-democrata clssico e o neoliberalismo, no se constitui apenas em um Estado
para as pessoas, mas tambm pelas pessoas, uma vez que pressupe a participao ativa da
sociedade civil e dos agentes em particular na construo e na manuteno do
desenvolvimento.
3. A busca pelo desenvolvimento
Em uma viso funcionalista, estabelecer desenvolvimento como objetivo pressupe
primeiro entender e conceituar o que venha a ser desenvolvimento, antes de se empreender
as aes necessrias ao seu alcance. Desta feita, a terceira via guarda coerncia com as idias
de Sen (2000), para quem o desenvolvimento pode ser caracterizado como liberdade. Nessa
viso, a busca pelo desenvolvimento passa pela busca da eliminao das privaes s
liberdades e pelo aumento das liberdades substantivas (polticas e sociais). A ateno se foca
na expanso das capacidades das pessoas de viverem conforme sua deciso. Este autor
esclarece que a poltica pblica tanto pode aumentar essas capacidades quanto pode ser
influenciada pela capacidade participativa do povo.
O sistema de mercado foi abordado por Sen (2000) como necessrio consolidao das
liberdades individuais. Contudo, o mercado consiste em uma das vrias instituies que
contribuem para nossas liberdades, dentre outras instituies importantes, tais como: o
sistema democrtico, a mdia, o sistema de distribuio pblica. Segundo este autor, o
enfoque usual de se avaliar isoladamente cada instituio precisa ser substitudo pela viso
sistmica destas. Neste sentido, o Estado pode e deve atuar no sentido de prover a populao
de necessidades bsicas como educao e sade. Cita o exemplo do Japo, dentre outras
economias asiticas, onde o investimento educacional precedeu e deu condies para altos
nveis de desenvolvimento humano. Trata-se de um investimento em recursos humanos que
os governos devem entender como rentveis do ponto de vista do desenvolvimento.

O aumento das liberdades pela expanso das capacidades propicia s pessoas se cuidarem e
atuarem como agentes no desenvolvimento social. Nota-se que esses pressupostos coincidem
com aqueles presentes na terceira via (GIDDENS, 1999; 2001). Analisando pelo ngulo das
privaes, Sen (2000) observa que no se verifica casos de fomes generalizadas em
sociedades sob regimes democrticos. Pelo contrrio, pases ricos se beneficiaram de sistemas
polticos pautados na democracia e com instituies robustas que atuaram junto s foras de
mercado e s capacidades individuais na busca do desenvolvimento. Isso no quer dizer que a
democracia deva ser entendida como um dispositivo mecnico que garante o
desenvolvimento, segundo este autor. Significa que a ao e interao das pessoas e
instituies promovem o desenvolvimento. Essas atitudes podem ser facilitadas pela
democracia e pela administrao pblica que busque fortalecer esses laos entre os diferentes
agentes. Para isso, torna-se necessrio que o Estado adote instrumentos de gesto apropriados
ao desenvolvimento como liberdade.
4. Instrumentos de gesto para o desenvolvimento como liberdade e para a poltica da
terceira via
Consideradas as vrias privaes presentes nas economias de terceiro mundo, bem como a
disperso por vezes verificada entre os muitos grupos de interesse, pode-se imaginar o
tamanho do desafio enfrentado pelos governos na concepo e, principalmente, concretizao
dos programas pblicos voltados ao desenvolvimento econmico, social e poltico. A
empreitada requer instrumentos capazes de viabilizar a gesto deste processo. Como garantir
ou ao menos reduzir a margem de erro da coerncia entre os objetivos perseguidos e o
desenvolvimento social (devidamente caracterizado)? Uma vez estabelecidas corretamente as
metas a serem atingidas nesse intento, como propiciar o envolvimento das diferentes esferas
da sociedade na consecuo dos alvos almejados? Como acompanhar a direo das aes no
sentido de que no se desviem sobremaneira dos rumos requeridos pelo pacto social? Para que
se responda a essas questes, faz-se necessrio um entendimento acerca dos instrumentos de
gesto passveis de serem aplicados pelas administraes pblicas comprometidas com a
busca deste tipo de desenvolvimento como liberdade por meio da poltica da terceira via.
4.1. Accountability
Uma ao do Estado pautada na efetividade pressupe o uso de ferramentas de accountability.
A diversidade e amplitude das aes, bem como a disperso dos agentes responsveis esto
diretamente relacionadas atuao planejada, organizada e controlada pela administrao
pblica. A no aplicao adequada de tais ferramentas compromete todo um esforo de ao
empreendido. A esse respeito, pode-se atentar para os ensinamentos de Berman (1998) que
aborda o uso de medidas de desempenho que tm sido adotadas por organizaes pblicas e
sem fins lucrativos. Assim, medem-se os nveis de atividades, as sadas e os resultados das
atividades e programas pertinentes.
Berman (1998) define accountability como sendo a disponibilizao de informaes e a
justificativa para as atividades e escolhas dos administradores aos interessados. Dessa forma,
seria possvel aos interessados saberem como o recurso pblico est sendo consumido, alm
dos resultados. Muitas vezes, baseia-se a accountability em medidas de performance, ou
seja, com o fim de se auferir o desempenho. Dessa forma, contribui-se para vrios objetivos,
como por exemplo: (1) fornecer aos cidados razes para valorizar os programas pblicos e
sem fins lucrativos; (2) prover accountability dos fundos utilizados; (3) garantir que as
necessidades dos grupos-alvo foram corretamente identificadas; (4) controlar a
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implementao de programas. Um ponto importante para a medio de performance refere-se


ao pressuposto de que necessrio um entendimento do processo ou fenmeno que est sendo
acompanhado. Assim, no se consegue medir adequadamente o desempenho de um processo
mal compreendido.
Geralmente, as organizaes desenvolvem, ao longo do tempo, sua condio de reunir e de
analisar dados, mas acabam por utilizar poucas medidas (Berman, 1998). Os lderes e
gerentes, ao perceberem a necessidade de novas medidas, podem acrescent-las e, com isso,
tornar mais eficiente a capacidade da organizao em coletar e analisar dados.
Quatro tipos de estratgia so sinalizados por Berman (1998) para melhoria da performance.
A primeira se refere privatizao consiste na transferncia de polticas de implementao e
distribuio de servios a organizaes privadas. Assim, beneficia-se de custos mais baixos e
incentiva-se a competio entre fornecedores. A segunda estratgia diz respeito parceria ou
coalizo significa que diferentes organizaes podem trabalhar juntas e de novas formas.
So arranjos contratuais em que se compartilha a responsabilidade pela deciso e realizao
das aes pertinentes. A terceira estratgia chamada de realinhamento ou reestruturao
reorientao dos recursos e esforos organizacionais. Implica na redefinio dos propsitos e
misso da organizao, bem como na adaptao e alinhamento das estruturas organizacionais.
A quarta e ltima estratgia pode ser definida como distritos e autoridades especiais
procuram resolver questes que as organizaes no conseguem sozinhas. So organizaes
pblicas criadas com autonomia para a resoluo de problemas regionais como os de sade
pblica, desenvolvimento econmico e ambiental.
A mensurao da performance se baseia tambm na estratgia eleita para sua melhoria. Esta
estratgia, por sua vez, deve ser compatvel com a ideologia subjacente a todo o perfil da
administrao pblica em voga na esfera de governo sob anlise. Mas, a estratgia no se
baseia exclusivamente na ideologia adotada. Estudos ligam a estratgia tambm ao tipo de
estrutura da organizao e situao ou contingncia enfrentada.
4.2. Administrao estratgica
A noo de que nenhum governo pode agir como uma nau sem rumo, carente de
direcionamento estratgico pode ser considerada um tanto bvia. No entanto, uma reflexo
sobre qual a estratgia melhor indicada para a administrao pblica em determinado
contexto revela-se um assunto pertinente.
Para uma caracterizao dos conceitos relacionados estratgia, bem como das vrias escolas
de pensamento sobre o tema, pode-se recorrer a Mintzberg em seu livro Safari de estratgia:
um roteiro pela selva do planejamento estratgico (Mintzberg et al, 2000). Os autores citam
alguns conceitos, procurando fugir da tendncia de se eleger uma definio nica e fcil para
o termo estratgia. Assim, mostram como a forma de se visualizar a questo altera-se
substancialmente se adotamos um olhar para frente (estratgia como plano, pretendida) ou se
observarmos o tema olhando para trs (estratgia como padro, realizada). Eles contrapem
essas duas vises e, da diferena entre estratgia deliberada (planejada, pretendida) e daquela
que no foi realizada (embora constasse anteriormente no plano adotado), surge um terceiro
conceito relativo estratgia emergente. Refere-se quela estratgia que, embora no
constasse na estratgia planejada, foi inserida passo a passo na execuo atravs de
providncias tomadas diante de situaes ou oportunidades inesperadas, bem como para fins

de experimentao, atingindo, eventualmente, consistncia e passando a compor parte do


padro da estratgia realizada.
Outro ponto abordado por Mintzberg e outros (2000, p.18-21) diz respeito estratgia como
perspectiva ou como posio. A primeira significa, segundo a frase de Peter Drucker (1970;
1994) citada pelos autores, a teoria do negcio. Retrata um olhar para dentro (da
organizao e da cabea dos estrategistas), bem como para cima, em direo grande viso da
organizao. Como posio, cabe a citao apresentada pelos autores da afirmao reiterada
por Michael Porter (1996): a estratgia a criao de uma posio nica e valiosa,
envolvendo um conjunto diferente de atividades. No obstante a apresentao de algumas
definies e dez escolas sobre estratgia, foi observado que as relaes entre elas so
variadas, bem como citadas as seguintes reas gerais de concordncia propostas por Chaffee
(1985) em um quadro adaptado pelos autores: a estratgia diz respeito tanto organizao
como ao ambiente; a essncia da estratgia complexa; a estratgia afeta o bem-estar
geral da organizao; a estratgia envolve questes tanto de contedo como de processo;
as estratgias no so puramente deliberadas; as estratgias existem em nveis diferentes;
a estratgia envolve vrios processos de pensamento.
Mintzberg et al. (2000, p.13) relacionam cada escola com um adjetivo que, segundo
entendimento dos mesmos, parece captar a viso que cada uma tem no processo de
estratgia (Quadro 1):
Quadro 1 As escolas do pensamento estratgico
AS ESCOLAS
Design
Planejamento
Posicionamento
Empreendedora
Cognitiva
Aprendizado
Poder
Cultural
Ambiental
Configurao

FORMULAO DE ESTRATGIA COMO UM PROCESSO:


de concepo
formal
analtico
visionrio
mental
emergente
de negociao
coletivo
reativo
de transformao

Fonte: Adaptado de Mintzberg et al (2000, p.13-14)

As dez escolas so agrupadas em trs categorias; as trs primeiras escolas sendo classificadas
como prescritivas, as seis seguintes como descritivas e a ltima representando uma
integrao entre as nove anteriores. As abordagens prescritivas se preocupam em definir o que
deve ser feito em administrao estratgica, ou seja, procuram prescrever qual seria a melhor
maneira de se conduzir o pensamento estratgico. Por sua vez, as abordagens (ou escolas)
descritivas se ocupam mais em descrever como realmente ocorre a formao de estratgia nas
organizaes e menos em como elas deveriam acontecer.
Analisando os benefcios embutidos na adoo de uma estratgia, Mintzberg et al. (2000)
observam que para cada vantagem associada estratgia, existe uma desvantagem correlata.
Se por um lado a estratgia fixa a direo, focaliza o esforo, define a organizao e prov
consistncia, por outro ela pode ocultar perigos em potencial, inibir a viso perifrica,
conceber a organizao de forma simplista e cercear a criatividade ou proporcionar uma viso
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falsa ou distorcida. Para estes autores, as estratgias (e o processo de administrao


estratgica) podem ser vitais para as organizaes tanto por sua ausncia quanto por sua
presena (MINTZBERG et al, 2000, p.23). No primeiro caso, as organizaes podem ser
mais flexveis e inovativas, afirmam. A dicotomia exposta por Mintzberg e seus colegas no
se presta a uma negao da estratgia, mas busca de um equilbrio entre as escolas
prescritivas (amplamente divulgadas at ento) e as abordagens descritivas que compem o
conhecimento no-convencional e estavam, em parte, negligenciadas.
Das dez escolas de pensamento sobre estratgia, trs guardam caractersticas de interesse para
os objetivos deste trabalho. So elas as escolas de planejamento, de posio e de
configurao. Assim, deve-se atentar para os aspectos relativos a cada uma delas que possam
ser identificados no modelo do Choque de Gesto mineiro. Alm disso, torna-se necessria
uma indicao das caractersticas dessas escolas que no estariam necessariamente presentes
no processo em anlise. Para tanto, expe-se a seguir os principais pontos dessas trs escolas,
para que se possa confront-los com os instrumentos do Choque de Gesto implementado
no estado de Minas Gerais, em seo posterior neste texto.
A escola de planejamento surgiu em 1965 com a publicao do livro Corporate Strategy, de
H. Igor Ansoff, citado por Mintzberg e outros (2000). Na escola de planejamento, existem
centenas de modelos diferentes de planejamento estratgico (MINTZBERG et al, 2000). A
maioria se baseia inicialmente no modelo SWOT, dividindo-o em etapas articuladas com
muitas listas de verificao. Especial ateno dada aos objetivos, no incio, e elaborao
de oramentos e planos operacionais, no final. A responsabilidade centraliza-se no executivo
principal e nos planejadores.
A escola de posicionamento ganhou fora em 1980 com o livro Competitive Strategy, de
Michael Porter, citado por Mintzberg et al. (2000). Eles sinalizam que a escola de
posicionamento no se afastou radicalmente das premissas da escola do planejamento, com
uma exceo-chave: limitou as estratgias a serem geradas, afirmando que poucas estratgiaschave so desejveis. Assim, esta escola se pautou na criao de algumas estratgias genricas
relacionadas, principalmente, posio de mercado.
Os conceitos da escola de configurao baseiam-se em determinadas correntes das cincias
sociais, principalmente a Histria, conforme Mintzberg et al (2000). Para esta escola, a
estratgia consiste em um processo de transformao ligando um estado da organizao e do
contexto que a cerca (configurao) a outro estado diferenciado (nova configurao), podendo
ser incremental (gradativo) ou salto quntico. Dentre os estudos que estes autores citam sobre
configuraes, dois merecem destaque para os propsitos deste trabalho:
a) descrio das organizaes em padres de configurao de estrutura e poder:
empreendedora, mquina, profissional, adhocracia, diversificada, poltica e
missionria (MINTZBERG, 1989);
b) identificao de estgios na histria da organizao: de desenvolvimento, de
estabilidade, de adaptao, de empenho e de revoluo, os quais tendem a se
seqenciar em padres como choques peridicos, oscilaes, ciclos de vida ou
progresso regular.
Na seo a seguir retoma-se esses estudos para anlise de convergncias e diferenas entre
estes instrumentos e o Choque de Gesto mineiro.
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4.3. O Choque de Gesto


O conjunto de medidas implementadas durante o primeiro governo de Acio Neves em Minas
Gerais foi denominado Choque de Gesto. Trata-se de um amplo programa de
reestruturao administrativa. O programa no se limitou extino e criao de rgos. Mais
do que isso, significou uma mudana de enfoque. O principal norteador das mudanas foi a
busca de equilbrio entre meios e fins na administrao pblica do estado. Com efeito,
algumas tcnicas e instrumentos foram utilizados no sentido de possibilitar uma aproximao
entre a execuo e os objetivos acordados junto ao ncleo estratgico do governo (Vilhena et
al, 2006).
As primeiras menes necessidade e pretenso de se adotar tamanho programa junto s
esferas de influncia do Estado foram introduzidas em 2002. As medidas foram detalhadas no
Plano de Governo do ento candidato Acio Neves, cuja coordenao coube ao Professor
Antnio Augusto Junho Anastasia. (Cunha Jr, 2004, p.1). Naquele ano foi concludo um
extenso diagnstico dos setores sociais mineiros, dentre estes a mquina administrativa do
Estado. Este documento foi elaborado pelo Banco de Desenvolvimento do Estado de Minas
Gerais BDMG (Cunha Jr., 2004). Segundo este autor, a discusso, ou rediscusso, das
atribuies do Estado no Brasil, seu tamanho e a melhor maneira de geri-lo vem de outras
partes do mundo. Gr-Bretanha, Nova Zelndia, Austrlia e Estados Unidos so os pases
colocados em destaque nesse debate.
Segundo Matos (2004), ocorreram mudanas na administrao pblica de alguns pases na
dcada de 80, principalmente Gr-Bretanha e Estados Unidos. O conjunto dessas alteraes
foi denominado Nova Gesto Pblica e constitui-se de duas fases: a) primeira gerao
caracterizada pelo gerencialismo (adoo de modelos privados na esfera pblica) e b) segunda
gerao com enfoque no desenvolvimento (Abrucio, apud Matos 2004). Especificamente no
caso brasileiro, a Nova Gesto Pblica teve incio em 1995 (Bresser-Pereira, apud Matos,
2004). Iniciou-se pelo gerencialismo no mbito federal como um primeiro passo em direo
terceira via. O prprio Giddens (2001, p.169) concorda com Bresser-Pereira sobre o fato do
debate em torno da terceira via no hemisfrio sul ter se dado em linhas semelhantes quelas
observadas nos pases mais desenvolvidos.
O Choque de Gesto mineiro configura-se como um movimento de segunda gerao no
mbito da Nova Gesto Pblica (Vilhena et al, 2006). Assim, com o programa busca-se o
desenvolvimento econmico e social. Um modelo simplificado do Choque de Gesto
encontra-se a seguir (Figura 1):

Terceira via

Busca pelo desenvolvimento

Accountability

Nova gesto pblica

situao
diagnosticada

dficit
oramentrio

CHOQUE DE GESTO
duplo planejamento

equilbrio fiscal

alinhamentos

desenvolvimento

Figura 1 Choque de Gesto em Minas - modelo simplificado


Fonte: Elaborado pelos autores

Com base na figura 1, pode-se observar o processo do Choque de Gesto passando pela
terceira via, pela busca do desenvolvimento, pela accountability e pela Nova Gesto
Pblica. Assim, tendo como ponto de partida uma situao diagnosticada de desestruturao
do Estado, inclusive com grave dficit oramentrio, o governo adotou o Choque de
Gesto. Os dois pilares em que se assentam o programa so o duplo planejamento (de
curto e de longo prazo) e os alinhamentos junto s organizaes, s pessoas e aos sistemas
administrativos. Desta forma, consegue-se atingir, metodologicamente, o equilbrio fiscal em
um primeiro momento e, posteriormente, avanar em aspectos ligados ao desenvolvimento.
Conforme Cunha Jr (2004, p.2):
Em 1 de janeiro de 2003, o Governador empossado encontrou a seguinte realidade:
Dbitos com fornecedores por volta de 5 bilhes de reais, Verbas retidas de servidores
(direitos concedidos e no pagos) de mais de 100 milhes de reais, Cerca de 14 bilhes
em precatrios, Oramento para 2003 de 19,5 bilhes, sendo 2,3 bilhes de receitas de
capital que no seriam realizadas. Alm disso, a vinculao de despesas (pessoal,
servio da dvida, sade, educao, PASEP, e fundo de amparo pesquisa) era superior
aos recursos financeiros disponveis (receita corrente lquida - RCL), onde, somente a
folha de pagamento consumia cerca de 74% da RCL. Aliada a esta situao econmicofiscal-financeira a mquina administrativa apresentava-se, com a maioria de seus
280.000 servidores ativos (de uma fora de trabalho total aproximada de 400.000
pessoas), em boa parte das reas de atuao sem foco, desmotivada, estagnada ou com
baixa capacidade resolutiva.

Tal situao ensejou medidas emergenciais mais afeitas primeira gerao da nova gesto
pblica, como enxugamento da mquina pblica e re-ordenamento oramentrio. Alm
disso, iniciativas inovadoras foram adotadas pelo duplo planejamento.

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O duplo planejamento pressupe no se descuidar das iniciativas de curto prazo enquanto se


viabiliza as estratgias de longo prazo e vice-versa. No caso do Choque de Gesto, foram
eleitos 30 projetos estruturadores considerados impulsionadores do desenvolvimento. Eles
abrangeram: a modernizao da gesto pblica, infra-estrutura, meio ambiente, educao,
segurana e sade, entre outras reas (Guimares e Almeida, 2006). O governo mineiro
inovou no relacionamento com os envolvidos nas aes necessrias construo do
desenvolvimento, inclusive naquelas inerentes aos projetos estruturadores. Neste sentido,
buscou-se o alinhamento entre o ncleo estratgico do governo e as organizaes pblicas e
privadas encarregadas de planos e aes para o desenvolvimento. Foram criados instrumentos
para auxiliar nesse alinhamento, conforme o modelo a seguir (Figura 2).

PPPs

Empresas
privadas

Termo Parceria
OSCIPs
Ncleo
estratgico

Acordo Resultado
rgos
Estado

Figura 2 O alinhamento das organizaes no Choque de Gesto MG


Fonte: Elaborado pelos autores.

O governo buscou na Nova Gesto Pblica a noo de que se alcana maior eficcia e
eficincia com o foco nos resultados em vez de nos processos. Alm disso, trouxe dali a
questo da contratualizao que, segundo Duarte et al (2006, p.96): simplificadamente,
significa pactuar resultados entre as partes. O modelo contratual situa-se em uma posio
intermediria (e mesmo, evolutiva) entre o modelo hierrquico (o rgo supervisor,
responsvel pela formulao da poltica pblica decide e o supervisionado cumpre o
determinado), e o modelo de delegao ampla (onde o supervisionado tem total autonomia e
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opera de forma autnoma e desvinculada da entidade supervisora) (Trosa, apud Duarte e


outros, 2006, p.96). Assim, para cada uma das macro-esferas com que o governo se relaciona,
foi definido um tipo de contrato.
Nesse sentido, o primeiro programa brasileiro de parceria entre o setor pblico e as empresas
privadas com fins lucrativos foi desenvolvido no mbito do Choque de Gesto em Minas
Gerais. Denominou-se o programa como formador das Parcerias Pblico-Privadas, as PPPs.
Neste modelo, o governo viabiliza maior flexibilidade na relao em comparao ao contrato
tradicional (marco legal). O resgate da credibilidade do Estado para firmar parcerias com o
setor privado empresarial se d inclusive pela instituio de garantias aos novos contratos.
Como exemplo tem-se o conjunto de obras para recuperao da infra-estrutura da MG-050.
As garantias apresentadas pelo estado foram recebveis da Companhia de Desenvolvimento
Econmico de Minas Gerais CODEMIG. Isso se faz ainda mais necessrio quando se trata
de obras que ultrapassam o perodo de um governo. A governana do processo ocorre por
meio da criao de estrutura prpria para efetuar as deliberaes, acompanhamento
accountability e correes necessrias. Foi criado o Conselho Gestor das Parcerias
Pblico-Privadas, uma Unidade PPP central e unidades setoriais atuando junto aos rgos
do Estado (Athayde et al, 2006). A participao da sociedade civil se d por meio das
consultas pblicas em que a sociedade informada e instada a opinar sobre os efeitos das
parcerias em questo.
Outra esfera de influncia do governo diz respeito s organizaes do terceiro setor que
assumem funes pblicas. Trata-se das Organizaes da Sociedade Civil de Interesse
Pblico OSCIPs. O instrumento contratual definido para essa relao o Termo de
Parceria. Neste, governo e OSCIP acordam os resultados a serem alcanados por esta ltima.
O no alcance dos resultados ou a verificao de irregularidades ensejam medidas corretivas
por parte do governo. A Secretaria de Planejamento e Gesto SEPLAG qualifica aquelas
organizaes do terceiro setor interessadas em executar servios pblicos no exclusivos do
Estado. A partir da qualificao, a organizao passa a ser considerada uma OSCIP (Lemos
et al, 2006, p.132).
As organizaes que compem a esfera mais prxima do ncleo estratgico do governo so as
entidades e rgos do setor pblico estadual. O alinhamento junto a estas se d por meio do
Acordo de Resultados. Trata-se de um instrumento gerencial que busca o alinhamento das
instituies, a partir da pactuao de resultados e concesso respectiva de autonomias para
alcance de objetivos organizacionais, em linha com os objetivos expressos na agenda de
governo (Duarte et al, 2006, p.98). Pode-se celebrar o Acordo de Resultados por adeso ou
por induo, sempre sob a superviso tcnica da SEPLAG. O segundo caso (induo) ocorre
em funo da importncia relativa para os projetos estruturadores do governo.
O alinhamento das pessoas s diretrizes do governo se d pela capacitao e meritocracia, esta
ltima materializada principalmente pela avaliao de desempenho. Em decorrncia, foi
desenvolvido o processo de Avaliao de Desempenho Individual ADI (Silva et al, 2006).
Novamente, o foco passa a ser mais os resultados e menos os processos. O alinhamento dos
sistemas administrativos baseou-se, principalmente, em interligao de informaes e
processos, com suporte em sistemas de informtica.
Verifica-se que o Choque de Gesto acarretou profundas mudanas no modo de se
administrar Minas Gerais. Mais que uma reao contingencial em funo de uma grave crise
que se vislumbrava, o modelo representa uma nova linha de pensamento e ao.
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5. Consideraes finais
O Choque de Gesto pode ser entendido como um modelo de estratgia. Nesse sentido,
guarda semelhanas com a escola de planejamento, uma vez que apresenta documentos de
partida como os acordos de resultados e relatrios de verificao. No entanto, o desvio do
foco no processo para a focalizao nos resultados implica em menor quantidade de relatrios
e verificaes. Ademais, a priorizao em projetos estruturadores pode ser relacionada
escola estratgica de posicionamento. A semelhana se d pelo fato daquela escola limitar as
estratgias a serem geradas em poucas estratgias-chave (embora seu foco de atuao seja a
concorrncia empresarial).
No obstante, o Choque de Gesto significou um salto para um novo Estado, uma nova
configurao do governo. A escola estratgica de configurao presume exatamente a
ocorrncia desses saltos em padres cclicos. A ocorrncia de mudanas de configurao de
um governo para outro, repetidamente, no seria incomum. Dentre os estudos citados por
Mintzberg et al. (2000), aquele relativo aos estgios na histria da organizao prev, dentre
outros, o estgio de desenvolvimento, de adaptao e de revoluo. Todos eles podem
apresentar, em graus diferentes, relao com o processo vivido em Minas Gerais. Inclusive,
conforme aquele autor, um dos exemplos de seqncia desses estgios na vida da organizao
refere-se a choques peridicos. Note-se que, afora a questo da periodicidade, o governo
mineiro se utiliza do conceito e do termo choque para intitular seu programa estratgico.
Outro estudo abordado por Mintzberg et al. (2000) para esta escola aquele que indica a
descrio das organizaes em padres de estrutura e poder. Dentre os padres dados como
exemplo, embora o governo possa apresentar aspectos de todos, assemelha-se principalmente
organizao diversificada. Isto significa entender o governo como um ncleo estratgico
central e vrias unidades descentralizadas. Da, explica-se todo o esforo em se trabalhar o
relacionamento com estas unidades pela contratualizao.
O raciocnio dicotmico de Mintzberg et al (2000) entre estratgia pretendida e estratgia
emergente tambm pode ser aplicado ao caso do Choque de Gesto. Dessa forma, o
programa implicaria uma passagem de uma situao em que vigorava uma estratgia
emergente (no pretendida) para uma estratgia planejada e adotada conforme o plano. Com
efeito, a desestruturao e o descontrole verificados no governo anterior indicavam a
ocorrncia de padres de comportamento administrativos no planejados, mas realizados. Este
seria o lado negativo da estratgia emergente.
Pode-se dizer que o modus operandi do Choque de Gesto corresponde definio de
objetivos e traduo dos mesmos em metas quantificveis para que possam ser divulgadas,
entendidas e acompanhadas efetivamente. Verifica-se assim a centralidade das medidas de
accountability no processo, cujo pressuposto principal a mensurao adequada e abrangente
(Berman, 1998).
Os objetivos alegados no programa de governo que props o Choque de Gesto referem-se
ao desenvolvimento social (Vilhena et al, 2006). A atuao eficiente e eficaz das instituies
democrticas na promoo das capacidades individuais considerada por Sen (2000). O
programa mineiro devolve ao Estado a condio de avanar na busca pelo desenvolvimento.
Isto se d no apenas pela eliminao do dficit oramentrio como, principalmente, pela
elaborao e adoo de uma metodologia de planejamento e accountability que contribui para

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o alinhamento das organizaes, das pessoas e dos sistemas s estratgias de governo. Estas
se pautam pelo desenvolvimento, haja vista os resultados alcanados at o momento.
Os fundamentos tericos do Choque de Gesto esto presentes na poltica da terceira via.
Giddens (1999, 2001) tambm reconhece o papel central das instituies democrticas.
Assim, por exemplo: a adoo das Parcerias Pblico-Privadas em Minas Gerais demonstra
o alinhamento do governo mineiro com a terceira via. Mas, talvez, o exemplo mais evidente
esteja na parceria com as OSCIPs. A participao da sociedade civil na construo do
desenvolvimento perfaz um dos temas centrais da terceira via. A viso de investimento com
responsabilidade por parte dos envolvidos, outra das idias de Giddens (1999, 2001), encontra
aplicao no foco em resultados, na contratualizao e nos sistemas meritocrticos adotados
pelo Governo do Estado de Minas Gerais. Assim, o embasamento terico do Choque de
Gesto na poltica da terceira via pde ser verificado.
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