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lvaro Artigas
Doctorante en Ciencia Poltica del Instituto de Estudios Polticos de Paris (Sciences Po Paris)
asociado al Centro de Estudios e Investigaciones Internacionales (CERI). Autor Amrique du
Sud : les dmocraties inacheves, Armand Colin, Paris, 2005.
Sebastin Sez
Experto del Departamento
de Integracin
et Commerce
International
de la Comisin
Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) de las Naciones Unidas. Autor de Las
controversias en el marco de la Organizacin Mundial de Comercio: de dnde vienen, en
dnde estn, a dnde van. CEPAL Serie Comercio Internacional LC/L.2502-P
Eduardo Rivas
Experto en Comunicacin
Departamento
de Ciencias
Notre Europe
Notre Europe es un laboratorio de pensamiento independiente dedicado al estudio y anlisis
de la Unin Europea. Bajo el impulso de Jacques Delors, desde 1996 la asociacin tiene
como principal ambicin pensar la unidad europea. En concreto, Notre Europe participa
en los debates de actualidad a travs del anlisis y la presentacin de propuestas polticas
especficas, con el objetivo ultimo de crear una unin ms estrecha entre los pueblos
de Europa. Igualmente, la asociacin promueve la implicacin activa de los ciudadanos y de
la sociedad civil en los procesos de construccin europea y la emergencia e un espacio
pblico europeo.
Desde esta perspectiva, el equipo de Notre Europe dirige y realiza investigaciones, produce e
difunde anlisis a travs de la publicacin de informes breves, estudios y artculos de prensa
y organiza conferencias pblicas y seminarios. Todo el trabajo de investigacin y de
formulacin de propuestas polticas se concentra entorno a cuatro grandes temas:
Cooperacin,
competicin
solidaridad.
La
competicin
que
estimula,
la
Sucesivamente
presidida
Tommaso Padoa-Schioppa
por Jacques
Delors
(1996-2004),
Pascal
Lamy
(2004-05)
independencia en cuanto a pensamiento y trabaja para el inters pblico. Es por este motivo
que todos sus trabajos son accesibles gratuitamente a travs de su pgina Internet, en
francs e ingls: www.notre-europe.eu.
Notre Europe desea agradecer a las siguientes personas por su valiosa participacin e apoyo
a este proyecto:
Tabla de Materias
Introduccin
18
24
12
30
32
44
54
54
69
75
82
83
85
88
91
92
Bibliografa general
94
Glosario
102
Introduccin
El sur de las Amricas es frecuentemente percibido en el imaginario europeo como un
continente en el cual revoluciones y cambios dramticos ocurren con una cierta frecuencia.
La imagen del buen revolucionario, as como la del aprendiz de brujo en materia de poltica
econmica no son mas que algunas de las representaciones asociadas tradicionalmente a
esta regin, cuya trayectoria de dos decenios de transicin poltica y econmica no han
bastado para encontrar una estabilidad y visin compartida del futuro.
La inestabilidad y la repeticin de episodios de crisis econmica minaron desde hace ya un
tiempo la credibilidad de la regin, y
sido progresivamente desplazada a un lugar secundario por los tres polos mas dinmicos de
la globalizacin econmica (los Estados Unidos, la UE y Asia Oriental) y tarda en reintegrar
el sendero
de un crecimiento
econmico
virtuoso,
compatible
hndicap considerable para cualquier proyecto de desarrollo a mediano plazo. Las distancias
entre territorios son considerables, lo que entorpece la integracin fsica del continente y
crea serios problemas de infraestructura incluso al interior de algunos pases de la regin
(este es el caso de Brasil en particular) . Como vemos, la integracin regional sufre antes
que nada de problemas estructurales propios a la topografa, y dimensin del continente. Un
ultimo tem en esta larga lista de factores adversos, es el rol de los estados sudamericanos,
que aspiran hacia la integracin desde hace mas de un siglo pero que en la practica sufren
de rivalidades recurrentes, alimentadas en parte por intereses exteriores a la regin.
El Sur de
las Amricas contrasta negativamente con Asia Oriental, regin que ha sabido
mas dinmico del planeta. El camino tomado por Amrica del Sur ha sido distinto, y las
promesas de la industrializacin por substitucin de importaciones no se realizaron aqu, en
gran parte debido a las caractersticas del Estado sudamericano. La rareza de los objetivos
estratgicos, la inestabilidad de las relaciones entre intereses econmicos y el poder poltico,
la irresponsabilidad
La parte del MERCOSUR en el PNB mundial era equivalente a 1,8% en el ao 2000. Datos del Banco Mundial
(WDI online) y de la OMC (www.wto.org).
Las dcadas de los aos 1980 y 1990 fue testigo de la instalacin de reformas estructurales
destinadas a mejorar las finanzas de los pases de la regin. A travs un programa de
privatizaciones, liberalizacin de los mercados pblicos y una recomposicin de los actores
econmicos de dimensin regional, es toda la accin del Estado en materia de polticas
publicas que fue rediseada. Las relaciones de tipo corporativista fueron, como en el caso de
Brasil, remplazadas por otras en las cuales la autonoma relativa de la accin publica era una
opcin preferible. Tras la ultima dcada de reformas, el balance presentan numerosos
contrastes. La aplicacin al pie de la letra de los principios del FMI as como de las
recomendaciones de organizaciones multilaterales no tomaron en cuenta en su diagnostico
de las condiciones especificas de la regin, como son un dbil marco regulador de las
privatizaciones, la inadaptacin de una poltica monetaria estricta con los objetivos de
desarrollo
que
aparecan
como
urgentes
en
una
regin
victima
de
importantes
desigualdades.
Es as como las reformas no lograron muchos de sus objetivos. Por una parte, su aplicacin
poco escrupulosa desemboco en numerosas
en devenir sistmicas: tres fueron los gobiernos erradicados por la presin de la calle
(Argentina en 2001, Bolivia en 2003 y Ecuador en 2005). La nueva generacin que llego al
poder estuvo compuesta de partidos contestatarios anti-sistema y el crdito que la opinin
publica
haba
otorgado
los
programas
de
estabilizacin
econmica
disminuy
de los
hidrocarburos bolivianos, anunciada por Evo Morales, esta ha sido efectuada siguiendo las
reglas, y tuvo que componer rpidamente con los intereses de la poderosa y vecina estatal
petrolera brasilera, Petrobras. El virulento jefe de estado venezolano, a pesar de su discurso
revolucionario conduce en la practica una poltica poco alejada de los principales del libre
mercado y sigue teniendo a los Estados Unidos como destino principal de las exportaciones
venezolanas de hidrocarburos.
Como suele ser el caso en Amrica Latina, los discursos suelen ir mas rpido que la accin
publica. Ha sido este el caso del proyecto de integracin econmica y comercial? En varios
aspectos Amrica del Sur aparece hoy mas unida que nunca: que mejor prueba de esto que
la concordancia de posiciones de la regin en el seno del G24, con el objetivo de reformar el
FMI en septiembre del 2006? Las reformas estructurales de los aos 1990 a pesar de haber
sido criticadas en una primera etapa, han sido progresivamente aceptadas y existe una
convergencia significativa entre los pases de la regin en materia de polticas comerciales.
Los principios del regionalismo abierto son compartidos hoy de forma unnime y un gran
numero de pases de la regin estn integrados a una densa red de tratados y acuerdos de
libre comercio con el planeta, en donde la UE, los Estados Unidos y Asia son las
orientaciones principales. La existencia de un referente histrico comn, as como de una
cierta experiencia de asociacin regional deberan poder facilitar la integracin de los pases
de la regin alrededor de un proyecto viable, capaz de revertir las taras histricas de los
Estados de la regin.
El camino recorrido por la integracin no ha sido fcil. La primaca de los intereses
nacionales por sobre los de la regin constituye una de las taras mas importantes. La
integracin comercial no ha permitido por lo pronto de cumplir los objetivos que haban sido
fijados en una primera etapa: es mas, el proyecto mas elaborado a la fecha el MERCOSURa
ponerse
de acuerdo
Los
desacuerdos frecuentes entre los dos pases principales del bloque Brasil y Argentina-
y la
posicin cada vez mas critica de los pases de talla menor como Uruguay conducirn
probablemente a una reorganizacin de la decisin poltica en el bloque, lo que aparece hoy
en da como una tarea herculina. La aparente convergencia poltica de los
gobiernos de
de
la
integracin.
La
construccin
regional
en
Amrica
Latina
progresos
importantes
comercio infra-regional
en
materia
de
y construccin
reduccin
arancelaria,
de instituciones
aumentacin
del
rpidamente esta convergencia inicial dej lugar a una situacin en la cual las
estrategias de los pases miembros de bloques regionales divergieron y en donde un
exceso de burocracia, normas poco claras y la implementacin parsimoniosa de las
resoluciones de los bloques redujeron los logros asociados a la integracin. Esta
seccin se interroga in fine sobre los instrumentos institucionales que podran ser
activados para revertir una situacin en la cual la toma de decisin colectiva se
encuentra estancada y el modo de dotar a la regin de un rumbo coherente.
abandon
progresivamente
una
orientacin
que
subordinaba
la
de
izquierda
anti-sistema,
la
integracin
regional
debera
seguir
su
sus
ventajas
comparativas
colectivamente,
para
as
garantizar
su
desarrollo.
Una ultima seccin se interroga finalmente sobre el impacto que puede tener sobre
los proyectos de asociacin regional una integracin comercial cada vez mas
importante con la zona Asia Pacifico.
En efecto, los pases del Cono Sur, Argentina, Chile y Uruguay, emprendieron un proceso de
reformas de tipo neoliberal unilateral a mediados de la dcada del 70. Sin embargo,
producto de la crisis de la deuda y del cambio de rgimen poltico en Argentina y Uruguay
parte de estas reformas se revierten. En Chile, tambin se observa un retroceso entre
1982 y 1984, pero a partir de 1985 se retoma el proceso de apertura y de transformacin
econmica, especialmente, orientado a lograr la estabilidad macroeconmica y superar la
crisis de deuda externa. En Argentina, durante el gobierno de Carlos Menem se retoma el
proceso de reforma --iniciado con el Presidente Alfonsn-- como respuesta a la profunda
crisis econmica que se viva a fines de los 80.
Para la mayor parte de los pases, excepto los mencionados, las reformas se emprendieron a
mediados de la dcada del 80 y buscaban alcanzar una estabilizacin macroeconmica y
superar los problemas generados por la deuda externa formaron parte de los orgenes de las
reformas econmicas. Entre los objetivos, estaba estabilizar la economa y retomar el
crecimiento
econmico,
las
reformas
emprendidas,
la
poltica
comercial,
era
un
Pas
AO DE
INICIO
ADHESIN
A GATT
1985-1992.
ARANCEL PROMEDIO
SIMPLE
%
COMIENZO 1993 2003
Argentina
1989
1967
43.7
10.9 11.8
Bolivia
1985
1990
20.0
9.8 9.3
Brasil
1988
1948
50.6
14.2 12.0
Colombia
1989
1981
47.6
11.7 11.6
Costa Rica
1985
1987
53.0
11.7 5.9
a
Chile
1973
1949
94
10
1985
35
11
6
Ecuador
1985
1996b)
50.0
9.3 11.3
Mxico
1985
1986
34.0
13.0 17.3
Paraguay
1985
1994
71.3
9.2 11.3
Per
1989
1987
68.1
17.6 10.9
Uruguay
1985
1953
32.0
17.0 12.0
Venezuela
1989
1987
30.6
15.7 13.0
Fuente: CEPAL (1985), Edwards (1997), Lora 2001, & SICE.
a) Chile tuvo dos procesos de reformas comerciales;
b) Ecuador ingres a la OMC en 1996.
COBERTURA DE
BARRERAS NO
ARANCELARIAS
(%/M)
1985-87
1991-92
31.9
8.0
25.0
0.0
35.3
8.0
73.2
1.0
0.8
0.0
n.a
n.a
10.1
0.0
59.3
n.a.
12.7
20.0
9.9
0.0
53.4
0.0
14.1
0.0
44.1
5.0
por cuatro
aspectos :
a) Reduccin de cobertura de las barreras no arancelarias (licencias, cuotas, etctera);
b) Reduccin muy significativa de las barreras arancelarias en relativamente corto tiempo:
profundidad y rapidez;
c)
(2004).
Este
proceso
de
reforma
fue
complementado
por
un
proceso
de
El grfico 1 muestra un ndice de las reformas emprendidas en Amrica Latina elaborado por
Lora (2001) para el perodo 1985-1999. Este ndice mide las reformas econmicas en las
reas de poltica comercial, reformas del sector financiero, privatizaciones, mercado del
trabajo, y reforma tributaria. Este ndice General (IG) toma el valor 0 cuando no ha habido
reformas
y 1 cuando
stas
han sido
completas.
Los componentes
individuales
que
Por razones de
del comercio . Esto era parte de los requisitos contemplados en los programas de ajustes en
los que estaban empeados la mayor parte de los pases de la regin y su principal
propsito era amarrar las polticas comerciales emprendidas de manera tal que no
hubiesen retrocesos a polticas proteccionistas. En efecto, si se observa el comportamiento
general de stas en las ltimas dos dcadas destaca su enorme estabilidad a pesar de
shocks
externos,
del
desempeo
relativamente
modesto
en
trminos
de
tasas
de
crecimiento y algunos cambios polticos recientes en los cuales hay menos entusiasmo por
las reformas mismas. Esto se explica en parte debido a que como se mencion el GATT
primero y la OMC ahora han actuado como estabilizadores de las polticas comerciales. Pero
al mismo tiempo, al abrir la economa la mayor parte de los pases de la regin se dotaron
de instrumentos compatibles con las obligaciones del GATT/OMC para hacer frente a
ajustes sectoriales producto de la mayor apertura, ver (Finger y Nogus, 2006).
El IPC est constituido por los aranceles promedio y por la dispersin de los mismos. El propsito del ndice
es medir cambios de poltica y no de resultados. El otro componente del IG que impulsa fuertemente su
aumento a lo largo de la dcada es el que mide el grado de reforma en el sector financiero. Los otros ndices
muestran distintos grados de progreso.
La mayor parte de los pases de Amrica Central, excepto Nicaragua, tambin ingresaron al GATT en este
perodo: El Salvador (1991), Guatemala (1991), Honduras (1994) y Nicaragua (1950).
ANTIGUO
NUEVO
COBERTURA TEMATICA
REGLAS DE ORIGEN
Reglas simples para el conjunto del comercio
MODELO DE INTEGRACIN
Modelo de integracin inspirado en experiencia
europea.
ARREGLOS INSTITUCIONALES
Arreglos institucionales inspirados en experiencia
europea
Arreglos
institucionales
no
burocrticos
administrados directamente por miembros de los
acuerdos, excepto en Comunidad Andina. Sistema
de solucin de controversias ms fuertes con la
excepcin de acuerdos suscritos en marco de
ALADI.
Fuente: basado en Devlin & Estevadeordal (2001), Devlin & Giordano (2004), y elaboracin propia.
Si bien no es la primera vez en la historia de Amrica Latina que sus integrantes utilizan los
acuerdos
regionales
activamente,
por
ejemplo,
el
en
1960
se
creo
la
Asociacin
Latinoamericana de Libre Comercio (ALAC, 1961) y Pacto Andino (1969) , el actual proceso
6
5
6
1992
1993
Chile-Mxico
Bolivia-Chile*
1994
1995
Chile-Colombia
Bolivia-Mxico
1996
1997
MERCOSURMERCOSUR-Chile
Bolivia
1998
MERCOSUR-CAN
Chile-Centroamrica
Chile-Mxico
Chile-Venezuela Ecuador-Uruguay
Chile-Ecuador
Chile-Canad
Chile-Per
EcuadorArgentina
Colombia-MxicoVenezuela (G3)
Comunidad
Andina
Centroamrica-Rep.
Dominicana
NAFTA
Costa Rica-Mxico
1999
Mxico-Nicaragua
Brasil-Colombia,
Ecuador, Per y
Venezuela
Ecuador-Paraguay
2000
2001
2002
ArgentinaColombiaMexico-EFTA
Ecuador-Per y
Venezuela
MERCOSURMxico
2003
2004
2005
2006
MERCOSUR-INDIA*
MERCOSUR-Egipto*
Mxico-Japn
Chile-EFTA
Chile-Corea
Chile-Nueva
Colombia-Estados
Zelandia-Singapur Unidos; PerBrunei Darusalam Estados Unidos
Chile-Unin
Europea
Chile-Estados
Unidos
Chile-China
Costa RicaCanad
CentroamricaPanam
MERCOSUR-Ecuador
Colombia-Venezuela
MxicoComunidad
Europea
Mxico-El
SalvadorGuatemalaMxico-Brasil
Honduras
(Triangulo Norte)
Mxico-Israel
Mxico-Uruguay
CAFTA-DR
Panam-Taiwan
Fuente: basado en antecedentes de SICE, www.sice.org
Corresponde a acuerdos de especial importancia poltica para la regin
Acuerdos de Complementacin Econmica negociados en el marco de la ALADI que corresponden a acuerdos de libre comercio/* No son acuerdo de libre comercio
Acuerdos de Libre Comercio que siguen modelo NAFTA pero con variaciones.
Acuerdos de libre comercio siguen modelo GATT/GATS
Acuerdos firmados que an no entran en vigor.
de Integracin
(ALADI)sino que los pases han avanzado en la integracin con Estados Unidos,
Canad, la Unin Europea, con las economas del Asia Pacfico, especialmente, esto
ltimo
ha
sido
el
caso
de
Chile
Mxico.
Ms
recientemente,
los
pases
Otros elementos que diferencian el actual proceso de integracin en Amrica Latina estn
descritos en el cuadro 2. Como se aprecia, el nuevo regionalismo en Amrica Latina con la
excepcin del esquema acordado por la Comunidad Andina de Naciones, el Mercado Comn
Centroamericano
el
MERCOSUR,
se
basa
en
acuerdos
de
libre
comercio,
sin
1.2
LA ARQUITECTURA
DE LA INTEGRACION COMERCIAL
Estos desarrollos promovieron un acercamiento regional que entre otros aspectos buscaba el
relanzamiento del proceso de integracin regional. En la dcada del 90 se registra un auge
importante en las reuniones econmicas regionales, ver grfico 2.
El Grfico 2 muestra dos antecedentes adicionales interesantes. El primero da cuenta del
escaso nmero de reuniones de carcter comercial que tenan lugar en la dcada del 80
dentro de Amrica Latina. El segundo es el auge de las reuniones comerciales que han
tenido lugar en los aos recientes entre pases de la regin con pases fuera de la regin.
7 La suscripcin de un acuerdo entre Colombia, Ecuador y Per con los Estados Unidos ha provocado una crisis
con la Repblica Bolivariana de Venezuela, quien manifest su deseo de abandonar la Comunidad Andina de
45
40
OMC
35
MERCADO COMUN
CENTROAMERICANO
30
NAFTA
25
ALCA
INICIO
PROCESO
20
ALADI
ARGENTINABRASIL
15
MERCOSUR
CAN
10
5
0
1980
2005
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
que cubriera desde Alaska hasta Tierra del Fuego. Esto signific la
9 IDB (2002).
10
El modelo NAFTA incorpora un conjunto de disciplinas comerciales adems del comercio de
bienes. En particular, comercio de servicios, inversiones, propiedad intelectual. Ms recientemente han
incorporado cuestiones tales como comercio electrnico. Adicionalmente, considera cuestiones relacionadas
con medio ambiente y estndares laborales. En relacin con comercio de servicios e inversiones, las
disciplinas son sumamente fuerte y el mecanismo de liberalizacin es mediante listas negativas. En el
enfoque seguido por MERCOSUR las disciplinas comerciales son ms generales, no tan prescriptivas. En el
tratamiento de temas tales como servicios se basa en reglas GATS/OMC y no incluye disciplinas
elaboradas en materia de inversiones. Finalmente, los mecanismos de liberalizacin siguen un enfoque
similar a la OMC.
se incluyen
aspectos relacionados
y estndares
laborales.
consideraciones
geopolticas
estratgicos/econmicas
que
impulsaron
las
(1998) .
Hay diferencias en los enfoques institucionales seguidos. En el caso de los acuerdos de libre
comercio (ya sea los negociados al amparo de la ALADI o bien los negociados bajo el modelo
NAFTA)
mantuvieron
la
institucionalidad
mnima
intergubernamental),
no
creando
11 Un anlisis ms detallado y comparado de las justificaciones utilizadas para explicar el nuevo regionalismo
se puede analizar, Schiff & Winters (2003).
En los ltimos aos, especialmente a partir del 2000, la negociacin de acuerdos de libre
comercio entre pases de Amrica Latina y pases fuera de la regin se ha intensificado. En
efecto, an cuando los ms activos en estas iniciativas han sido Chile y Mxico, estos
acuerdos forman parte de las decisiones de negociacin de los pases centroamericanos
(Estados Unidos y posiblemente la Unin Europea en un futuro prximo), algunos pases
andinos (tambin con Estados Unidos, y la Unin Europea en el futuro). Pero tambin ha
alcanzado al MERCOSUR, el que lleva aos negociando un acuerdo de asociacin con la
Unin Europea, pero tambin ha buscado acercamientos limitados en el plano comercial con
Egipto, la India y Sudfrica
El inters por suscribir acuerdos comerciales amplios y ambiciosos con los Estados Unidos y
la Unin Europea es un cambio importante de enfoque en Amrica Latina, y una de las
diferencias con el antiguo esquema de integracin que se basaba en fortalecer los lazos con
los pases dentro de la regin. Asimismo, en uno de los cambios ms radicales en los
enfoques de integracin los pases de Amrica Latina buscan acuerdos comerciales con plena
reciprocidad
alejndose
de
los
planteamientos
tradicionales
sobre
trato
especial
hacia la asociacin,
basada
de cooperacin
12
comercial . Algo similar, aunque de menor impacto se produce en la mirada que la regin
del Asia da a Amrica Latina. Ello se traduce a principios del presente siglo en el inicio de
negociaciones comerciales entre Mxico y Japn. En las negociaciones de Chile con la
Repblica de Corea, China y el P4 (Brunei, Chile, Nueva Zelanda y Singapur). Este inters
que demuestran los pases de la regin en los vinculos con el Asia-Pacfico es tambin una
demostracin de los nuevos enfoques dominantes.
La creacin en 1991 del Mercado Comn del Sur, dio un fuerte impulso a la integracin
regional. Debido al peso econmico y comercial que juega este bloque su creacin tuvo un
impacto significativo en diversos planos en el orden regional. En el perodo 1991-1998 el
comercio intra-regional del MERCOSUR creci de manera dinmica y la creacin de reglas
12
Estos pilares son el rasgo distinto de la estrategia de la Unin Europea respecto del mundo en
desarrollo. El pilar poltico tiene como propsito establecer relaciones comerciales y econmicas con pases
que comparten y estn comprometidos con estos valores. El pilar de la cooperacin reconoce la
importancia de esta dimensin en las relaciones bilaterales y sirve como una herramienta de
apoyo para el mejor aprovechamiento del tercer pilar. Este es el pilar comercial propiamente tal en el
que se incluyen todas las dimensiones del comercio. El enfoque del Foro de Cooperacin Asia-Pacifico
(APEC, en sus siglas en ingls) tambin privilegia y promueve la cooperacin entre sus miembros como un
mecanismo para colaborar con una mejor insercin internacional.
del bloque fue muy intensa. Junto a la creacin del MERCOSUR sus pases miembros
emprendieron
serios
esfuerzos
individuales
de
estabilizacin
macroeconmica
que
no
CEPAL (2005).
Actualmente,
momento.
Colombia
y Per
concluyeron negociaciones para un acuerdo de libre comercio con los Estados Unidos y las
negociaciones de un acuerdo similar por parte de Ecuador se encuentran suspendidas. La
Repblica
Bolivariana
de
Venezuela
manifest
su
intensin
de
abandonar
la
CAN,
1990
1995
1998
2000
2001
2002
2003
2004
2005
ALADI
Exportaciones totales (1)
112 694 204 170 251 345 328 274 316 298 319 807 346 145 427 835 506 557
10.6
22.1
-1.6
24.2
-3.6
1.1
8.2
23.6
18.4
13 589
35 471
43 118
42 887
41 934
36 164
40 872
56 511
70 153
25.1
25.0
-3.7
23.4
-2.2
-13.8
13.0
38.3
24.1
12.1
17.4
17.2
13.1
13.3
11.3
11.8
13.2
13.8
31 751
39 134
38 896
60 709
53 543
52 177
54 716
74 140
94 751
25,7
16,1
-16,5
36,1
-11,8
-2,6
4,9
35.5
27.8
1 312
4 812
5 504
5 167
5 656
5 227
4 900
7 361
9 056
Comunidad Andina
Exportaciones totales (1)
Porcentaje de crecimiento anual
Exportaciones a la Comunidad Andina (2)
Porcentaje de crecimiento anual
Porcentaje exportaciones intracomunitarias (2:1)
26,3
28,2
-2,2
31,1
9,5
-7,6
-6,3
50.2
23.0
4,1
12,3
14,2
8,5
10,6
10,0
9.0
10.5
9.6
Mercosur
46 403
70 129
80 227
85 692
89 078
-0,3
13,3
-2,9
12,3
0,5
19,2
25.8
4 127
14 199
20 322
17 710
15 298
10 197
12 709
17 319
7,6
17,8
-1,1
16,8
-13,6
-33,3
24,6
36.3
06
23.6
8,9
20,2
25,3
20,7
17,2
11,4
11,9
12.9
13.2
4 480
8 745
14 987
16 624
16 328
17 006
18 117
19 767
21 849
25.2
17.1
17.4
5.3
-1.8
4.1
6.5
9.1
10.5
624
1 451
2 754
2 638
2 862
3 076
3 503
4 068
3 016
8.9
17.2
38.5
8.3
14.3
-5.1
7.5
13.9
16.1
13.9
16.6
18.4
15.9
18.5
16.8
17.0
17.7
18.6
1.3
UN BALANCE
19,7
21,2
-1,3
22,7
-3,9
0,6
8,3
18 727
45 180
56 644
62 552
58 607
53 424
59 635
22.5
20.0
8,2
23,6
-5,2
29
-6,3
-8,8
10,8
33.3
25.8
13,9
19,8
20,2
17,4
17,0
15,4
15,8
17.2
18.2
El cuadro 4 contiene los datos generales del comercio regional en el perodo analizado. El
principal elemento reflejado en este cuadro es que a pesar del vigoroso crecimiento de las
exportaciones regionales en trminos de valor durante toda la dcada del 90 y la primera
mitad de la presente dcada, las exportaciones intraregionales representan alrededor de un
18% del total del comercio regional, lo cual es una cifra moderada comparada con el
comercio intraregional en el Asia y ms aun si se compara con Europa. En segundo lugar, el
porcentaje de las exportaciones que se dirige a los mercados de Amrica Latina permanecen
por debajo de los niveles alcanzados a mediados de la dcada del 90MERCOSUR, en ello las
variables macroeconmicas han tenido un papel importante. Sin embargo, estas cifras se
explican por la cada de las exportaciones intracomunitarias de la Comunidad Andina y del
MERCOSUR, ver cuadro 4 y Grfico 3. EL Mercado Comn Centro Americano (MCCA)
mantiene un coeficiente de exportaciones regionales a exportaciones totales del orden 18%.
COMERCIO
Entre los factores que explican estos desarrollos se deben mencionar: i) la inestabilidad de
ciertas variables macroeconmicas, especialmente, el tipo de cambio y la inestabilidad en las
tasas de crecimiento de Amrica Latina. Sin embargo, la diversidad de acuerdos bilaterales y
regionales suscritos entre los pases podran no estar contribuyendo al desarrollo del
comercio intra-regional al no abordar de manera apropiada las barreras no arancelarias que
se mantienen, en particular, respecto de procedimientos administrativos y transparencia en
las decisiones de las agencias con responsabilidad en el comercio exterior. En efecto, hasta
diciembre de 2000, se haban suscrito 61 Acuerdos que concedan preferencias arancelarias
intrarregionales (incluidos los TLCs), y tan slo se haban negociado y firmado cinco tratados
de libre comercio con pases de desarrollados. Durante el ltimo quinquenio (2001-2006), la
regin ha sido muy activa en seguir negociaciones de acuerdos extra regionales, en dicho
perodo
la
suscripcin
de
TLCs
de
este
tipo
super
en
nmero
los
acuerdos
acuerdos de preferencia
OTRAS
DEBILIDADES
Existe una creciente preocupacin por los resultados prcticos de la integracin. Las cifras
mencionadas, dan cuenta de problemas de esquemas de integracin que se manifiestan
14
en :
1. debilidad de los sistema de solucin de controversias: sobre esta materia el principal
problema radica en la eficacia de los sistemas para impulsar el cumplimiento de los
tratados;
2. lenta
incorporacin
de
las
normas
acordadas
en
los
esquemas
de
integracin
de las normas
acordadas
supranacionales
en las
de integracin
donde existen
15
Ello ha significado un debilitamiento del apoyo del sector privado debido al dficit de
credibilidad asociado a los esquemas de integracin regionales. Ello, sin embargo, no
significa desconocer los avances registrados en el periodo, especialmente, si se comparan
los actuales esquemas de integracin con los mecanismos existentes en el perodo de
sustitucin de importaciones, IDB (2002). Lo que significa es que la integracin actual
requiere de un cambio de enfoque que permita superar los problemas anotados.
NUEVAS
EXIGENCIAS DE LA
INTEGRACIN
procedimientos.
En este marco ha surgido con creciente importancia la necesidad de pensar en mecanismos
que simplifiquen la red de acuerdos suscritos, rebajando los costos de transaccin que
pudieran estar afectando los flujos comerciales. Existen cuatro categoras de temas que
deberan ser abordados de manera de lograr los objetivos de ampliacin del mercado
regional, mejorar la interconexin de los mercados y simplificar la normativa existente.
Estos mbitos son:
operativo;
de reglas y disciplinas;
institucionales; y
15 Se han creado algunos fondos para abordar problemas de asimetra pero que an no alcanzan el nivel
necesario.
1.
Cuestiones operativas: en este mbito el problema que se podra estar produciendo radica
en las formalidades que afectan las decisiones de comercio exterior. Entre las que deben
mencionarse, las reglas y procedimientos aduaneros, las formalidades para cumplir y
verificar el origen de las mercancas, las decisiones de las autoridades que proveen
autorizaciones
o licencias
para acceder
al mercado.
Las
distintas respecto
definiciones
distintas para trato nacional entre acuerdos) o bien tratamiento distinto para temas
idnticos (modelo de negociacin o formas de consignacin de compromisos). Estas
diferencias, tanto de enfoques de liberalizacin como de definiciones bsicas pueden
producir confusin e incertidumbre para los agentes econmicos, al no saber cul es el
sentido en que podra ser interpretada una norma y las consecuencias en las diferencias
en el tratamiento de los mismos respecto de competidores. Ello hace recomendable
pensar en cmo hacer ms accesible las reglas y disciplinas adoptadas.
3. Institucionalidad: el enfoque de integracin seguido por los pases de la regin ha
procurado en general mantener la institucionalidad de apoyo al proceso en un mnimo
(excepto en el caso de la Comunidad Andina de Naciones y el Mercado Comn
Centroamericano). Este enfoque tiene la ventaja de que el proceso de integracin es
impulsado por los propios involucrados y ha reducido los costos que acarrea una
burocracia supranacional. Al mismo tiempo, esta caracterstica ha significado que en la
prctica
el
sustentacin
proceso
que
de
facilite
integracin
su
bilateral
funcionamiento
no
cuente
y que
con
permita
una
plataforma
avanzar
de
de
manera
LAS
REGLAS Y SU CUMPLIMIENTO
16
intra-regional . En efecto, de acuerdo con las estadsticas disponibles para algunos sistemas
de solucin de controversias que operan en la regin (MERCOSUR y CAN) se registran
problemas en tpicos directamente relacionados con los flujos comerciales, ver grfico 3a y
3b.
De acuerdo con Durn y Maldonado (2005), durante el perodo 1995-2005 se iniciaron en el
marco del sistema de solucin de controversias del MERCOSUR 513 consultas relacionadas
con posibles incumplimientos de compromisos. Las controversias iniciadas se han referido
mayormente
a tratamiento
discriminatorio
en materia
tributarias
(22%) y normas
regulaciones tcnicas (22), Grfico 3a. En cuanto a las controversias en el marco de la CAN
en el perodo 1997-2005 la Secretara emiti 480 dictmenes motivados
17
respecto de
igual nmero de posibles incumplimientos. Al igual que en el caso del MERCOSUR, las
normas y regulaciones tcnicas concentran las solicitudes de exmenes realizada por los
miembros
Reglas de origen
4%
Otros
sectores
13%
Facilitacin
de comercio
9%
Estndares y
normas
tcnicas
Otras barreras
tcnicas
22,0%
22%
Tasas e
impuestos 10%
AEC 19%
Antidumpi
ng 4%
Preferenci
a
arancelari
a
14%
Restriccion
es
cuantitativa
s
2%
Licencias y
prohibiciones a
la importacin
10%
Discriminacin
y medidas
tributarias
22,0%
Normas de
origen
7%
Antidumping Salvaguardias
13%
11%
Incumplimiento
normativa
Normas
sanitarias y
comunitaria
10%
fitosanitarias
9%
16
17De acuerdo con los artculo 23 y 24 del procedimiento de solucin de controversias de la CAN, cuando la
Secretara General o un pas miembro considere que otro ha incurrido en incumplimiento de obligaciones
emanadas se le formularn observaciones por escrito. El Pas Miembro deber contestarlas dentro de un
plazo compatible con la urgencia del caso, que no exceder de dos meses. Una vez recibida la respuesta o
polticos,
econmicos
estratgicos
de
distinta
naturaleza.
Estas
son
EN BUSCA
DE UN LIDERAZGO
Los procesos de construccin institucional, ya sea a nivel mundial o geogrfico dependen del
liderazgo que lo impulse. Entre los factores agravantes de la Gran Depresin de los aos 30
ha sido identificado la ausencia de una nacin que jugara un papel de liderazgo que
orientara
el
orden
econmico
internacional
despus
de
la
primera
guerra
mundial,
Kindleberger (1985). Del mismo modo, ha sido reconocido que la construccin del orden
econmico internacional posterior a la 2
da
por los Estados Unidos y sus aliados europeos, Jackson (1997) y Ostry (1997). En el mbito
del sistema multilateral de comercio, an cuando la Organizacin Internacional del Comercio
(ITO, en sus siglas en ingls) no recibi el respaldo poltico del Congreso de los Estados
Unidos, la mantencin de uno de sus elementos, GATT, permiti una liberalizacin gradual
de las barreras arancelarias y una capacidad razonable de estabilizacin de los flujos y
reglas comerciales en tiempos de crisis econmicas, Low (1993).
Del mismo modo, el liderazgo ejercido por Alemania y Francia en el proceso de formacin y
desarrollo de la Comunidad Europea es ampliamente reconocido como un elemento central
del xito que ha mostrado este esquema de integracin.
EL IMPULSO
DE LA INTEGRACIN REGIONAL
En algunas
ocasiones
la iniciativa
gubernamental
ha servido
para superar
PROFUNDIDAD
Otra debilidad que ha emergido en los ltimos aos con mayor fuerza es que la integracin
entre los pases de Amrica Latina muestra un menor nivel de cobertura temtica, un dispar
nivel de contenidos y un trato discriminatorio (menos favorable) entre stos vis vis los
compromisos asumidos entre algunos sus miembros o grupos de pases fuera de la regin.
Es por ello que se debe estimular un proceso de convergencia que permita superar los
potenciales problemas que se originan en esta realidad.
Mas all del curso predominante que vayan adoptando las estrategias de integracin en la
regin, esta realidad mueve a considerar que existe una tarea pendiente para facilitar
mayores niveles de comercio intra-regional. Esta tarea consiste en arbitrar esfuerzos para
una mayor conexin entre los miembros de los esquemas subregionales de integracin, y
entre stos ltimos y sus pares (CAN/MERCOSUR/MCCA),
y al mismo tiempo en la
ms o menos similares
18
puede producirse por tres impulsos: i) voluntario; ii) semi-voluntario; y iii) no voluntario .
En el primer caso, fuerzas externas
parte
como
miembro
de
pleno
derecho
en
una
determinada
organizacin
22
o mediante
arreglos
formales
en materias
de intercambio
de informacin
casos
en que
existan
disposiciones
similares
(trato
nacional)
pero
con
teniendo
enfoques para su
una
19
Stephanou (2003).
20
Por ejemplo, un pas decide adoptar determinadas recomendaciones sobre supervisin bancaria para
mejorar la regulacin de su sistema financiero (de paso permitiendo que su regulacin interna sea evaluada
a la luz de estndares comparables).
21
El caso mas tpico en el comercio es el acceso preferencial al mercado de los pases desarrollados a
travs de los SGPs
22
hace recomendable que los pases adopten un enfoque comn y se extiendan mutuamente
el mejor trato otorgado de manera de nivelar la integracin regional.
FORTALECIMIENTO
INSTITUCIONAL
Como se seal en la seccin anterior, una de las debilidades que presenta el proceso de
integracin regional es el frgil nivel de institucionalidad que muestran todos los esquemas
de integracin ya sea acuerdos regionales o acuerdos bilaterales, lo que se traduce en bajos
niveles de cumplimiento de las obligaciones asumidas, CEPAL (2005).
El fortalecimiento institucional es una decisin poltica que deben adoptar los pases y los
subgrupos de integracin. Se debera pensar en construir a partir de las instituciones
existentes un enfoque de modernizacin que permita respaldar el proceso descrito, en
particular, en cuanto a apoyo a los pases a crear los mecanismos de facilitacin del
comercio, las facilidades de informacin y anlisis, as como de apoyo tcnico en la
interpretacin de las disposiciones, en la implementacin de compromisos y en la solucin
de controversias.
Comisin ha cumplido siendo una de las razones que explican los niveles de cumplimiento
que presenta, Tallber (2002).
Adicionalmente, se deben revisar los incentivos directos e indirectos que estn incorporados
en los arreglos institucionales de manera de que estos contribuyan al funcionamiento de los
esquemas de integracin acordados. En particular, los arreglos institucionales que permitan
una mejor implementacin de las obligaciones y los incentivos para castigar de manera ms
efectiva los incumplimientos. Respecto de este ltimo punto, sin embargo, no es posible
crear un mecanismo que obligue a los pases a cumplir con sus obligaciones internacionales
a todo evento. Como sealaba Robert Hudec, en un artculo de 1999, un sistema legal
internacional basa su eficacia en el compromiso poltico que exista respecto de l ms que
en la naturaleza vinculante de sus procedimientos, Zimmermann (2005)
En los anlisis recientes sobre el funcionamiento del sistema de solucin de controversias de
la OMC se examinan cules son las variables que explican el mayor compromiso de los
miembros del sistema GATT/OMC con la liberalizacin comercial, ver Sez (2006). Algunos
estudios indican que la solucin econmicamente exitosa de una disputa comercial no el
inicio
de
la
misma
demandante/demandado.
est
asociada
con
la
capacidad/amenaza
de
represalia
del
respecto del antiguo sistema de solucin de controversias del GATT como el de la OMC,
Bown (2004). Este resultado, indica que los pases pequeos con menor poder de represalia
tendran una desventaja natural para inducir un cambio de comportamiento de sus socios
comerciales de mayor tamao relativo. Otro resultado interesante es que el costo de la
para
recompensar
por
un
mayor
tiempo
al
sector
que
se
beneficia
del
incumplimiento. Busch & Reinhardt (2003) tienden a confirmar estos resultados al destacar
la poca capacidad del entendimiento de solucin de diferencias de la OMC para resolver
disputas de alto contenido poltico (Banano, Enmienda Helms-Burton, Hormonas y otros).
Por otra parte, Trachtman (2005) analiza la pertinencia de la literatura sobre derecho y
economa de los contratos en el caso de acuerdos comercialesque explica las condiciones
bajo las cuales las reglas de responsabilidad civil inducen cumplimientos eficientes de las
obligaciones y cuando stas inducen a incumplir cuando ello es igualmente eficiente. Ello
sugerira que todo sistema de reglas internacionales tendra implcitas clusula que inducen
incumplimientos eficientes, es decir, el pleno cumplimiento de los compromisos pueden no
ser la opcin optima en todas las circunstancias.
En el plano de la integracin de Amrica Latina y el Caribe esto significa que los objetivos
deben ser mejorar los incentivos que llevan a un cumplimiento, combinando aspectos
relacionados con polticas de implementacin colaborativas y un sistema de solucin de
controversias que tengan un conjunto completo de herramientas de cumplimiento. Al mismo
tiempo, significa que se debe convivir con un cierto nivel tolerantede incumplimiento.
CONCLUSIONES
La integracin
en Amrica
Latina
ha avanzando
notablemente
en los ltimos
aos,
incorporando en su agenda a pases fuera de Amrica Latina, como los Estados Unidos, la
Unin Europea y ms recientemente, en Asia. Este proceso ha tendido a disatraer los
recursos desde el proceso intra-Amrica Latina hacia los nuevos mercados, ms dinmicos,
y de mayor tamao.
Este proceso ha estado tambin justificado en un menor dinamismo del comercio intraregional que se explica por diversos factores --tanto macroeconmicos, como comerciales
lo que ha debilitado el apoyo interno y confianza dentro de los actores involucrados en las
posibilidades de la integracin regional. La integracin regional sigue siendo relevante por
las caractersticas de la misma especialmente, la composicin de los flujos y los actores
involucrados (pequeas y medianas empresas). Ello justifica continuar los esfuerzos por
mejorar la integracin, ampliar su cobertura y profundizar el tratamiento de temas. Existen
diversos mecanismos para llevar este proceso hacia delante lo que requiere la existencia de
ciertas condiciones para que ello ocurra.
La integracin en Amrica Latina, especialmente en Amrica del Sur, debe avanzar hacia
una mayor convergencia entre los acuerdos vigentes que permita una simplificacin de la
red existente, facilite su administracin, disminuya posibles efectos de discriminacin, y
fortalezca su institucionalidad.
II.El
sobre
la integracin comercial sudamericana.
La regin sudamericana est hoy plenamente integrada a la economa mundial. Tal parece
ser la conclusin
socios comerciales as como de tratados de libre comercio (TLC) y de integracin que han
sido firmados durante la ltima dcada. Los gobiernos y partidos de izquierda en Brasil,
Argentina o Bolivia corrigieron los excesos de un modelo de libre-mercado de una vez
llegados al poder, motivados en parte por los desajustes derivados de los aos 1990 y por
objetivos de poltica interna. Sin embargo,
desregulacin
de
los
mercados
nacionales
en
una
primera
etapa
(a
travs
el
captulos
que
haban
sido
abandonados
inicialmente
durante
el
ciclo
de
a travs de los tratados bilaterales. Por lo tanto, durante las dos ultimas dcadas la regin
sudamericana asisti a la multiplicacin de acuerdos entre los Estados Unidos y los EU, y
algunos pases de la regin (Chile, Colombia, Ecuador y Per). Del mismo modo, la
negociacin de acuerdos entre el MERCOSUR y la UE o la CAN y la UE asocia un nivel de
regulacin comercial ms importante, al mismo tiempo que estricta, aunque las modalidades
al comercio
internacional-
favoreci
la
aparicin
de redes
polticas.
Este
(barreras
no-tarifarias,
proteccionismo
en mercados
equilibrio de poderes que, en relacin a este tema, desfavorece a la regin ya que sta
es
el alcance de la liberalizacin
comerciales,
y las disciplinas
de mercado
que permite una apreciacin de la extensin de los compromisos a los cuales ha consentido.
Con la finalidad de ilustrar estos aspectos, esta seccin se interroga sobre el referencial
detrs de la regulacin comercial, para tratar luego la participacin real de la regin a la
definicin e implementacin de las reglas comerciales en Amrica del Sur. Veremos por lo
tanto, en una primera parte, cmo la aparicin de estas disciplinas comerciales fue
23 Como ejemplo podemos citar el conflicto que opone a Argentina y Uruguay sobre la instalacin de
industrias papeleras de Fray Bentos sobre el rio Uruguay. Los acuerdos firmados por el gobierno uruguayo
obligan a este ultimo pas a compensar materialmente a las empresas extranjeras en el caso en que este
ultimo pas no respetase sus compromisos en materia de seguridad de las inversiones.
24Nicholas Perdikis y Robert Read (Eds.) The WTO and the Regulation of International Trade: Recent Trade
Disputes between the European Union and the United States Cheltenham: Edward Elgar, 2005, p.22-23
25 Esto no es habitualmente mas que el resultado de la ausencia de mercados nacionales pujantes que
puedan permitirles un repliegue autrquico : es interesante de notar que las estrategias
de
desarrollo han histricamente apostado en gran parte sobre estos mercados para valorizar la
extraccin de materias primas, como en el caso de Brasil, Argentina o Bolivia. El lanzamiento de programas
industriales ambiciosos como el nuevo programa Proalcool del gobierno brasilero, quedan supeditados a un
marco que regula las inversin y los beneficios econmicos que estos actores pueden esperar llegar a
producir. No ha de sorprender por ende que iniciativas tales como la nacionalizacin de las reservas de
hidrocarburos en Bolivia no pueda ser efectuada en ausencia de una concertacin de con los actores
econmicos que han invertido en el pas. Se trata de una consecuencia nada despreciable de la
evolucin de las reglas comerciales, impensable hace algunos aos.
favorecida por una transformacin del referencial de las polticas econmicas por actores
polticos y econmicos durante los aos 1980.
Resultado a la vez de una modificacin de las preferencias de las coaliciones en el poder y la
apertura de los mercados, la integracin regional fue edificada sobre este nuevo modelo,
favorable a la regulacin comercial mundial, sin llegar sin embargo a una participacin
colectiva y regionalizacin de los intereses econmicos a una escala regional. En una
segunda etapa, veremos que la integracin de la regin al comercio mundial result en una
adaptacin a reglas decididas de manera multilateral pero que rpidamente adoptaron una
dinmica bilateral, facilitada por el contexto especifico a Amrica del Sur. Trataremos de
mostrar como la adopcin de reglas regionales o bilaterales varia de manera significativa, a
la vez que esta confrontada a modelos de regulacin alternativa a nivel regional. Frente a
una regulacin mundial cada vez ms sofisticada y presente al nivel regional cuales son los
medios de accin y la influencia a la disposicin de la regin.
2.1 UN NUEVO
EL COMMERCIO EXTERIOR.
comerciales.
Esta estructura
proteccionista
desarrollista de los aos 1960 del cual la CEPAL haba sido tambin el portavoz, as como
resultaba de una disciplina laxista en materia de respeto de compromisos comerciales que
no fue revertida hasta el principio del Tokio round.
Las
crisis
de
la
deuda
mencionadas
anteriormente(1982
1987)
favorecieron
la
reformas26. A partir de los aos 90, las iniciativas aisladas de pases precursores como Chile
fueron progresivamente extendidas a toda la regin, con la llegada de los gobiernos de
Menem en Argentina y Collor de Melo en Brasil.
La apertura de comercial se convierte entonces en una pieza clave de este programa de
reformas, y se integra en un proyecto mas extenso destinado a crear un choque de
competitividad y a dinamizar un conjunto de economas afectadas por la crisis econmica. La
expansin a la escala continental del referente de libre mercado deba favorecer no
solamente una transformacin en profundidad de las economas nacionales pero igualmente
un acercamiento entre los pases de la regin27.
La creacin del MERCOSUR y la transformacin del otrora Pacto Andino en Comunidad
Andina se inscriben dentro de esta lgica. Es posible de afirmar que mas all de los objetivos
polticos formales la consolidacin
voluntad de atar las manos de los gobiernos nacionales en relacin a la apertura comercial
de manera a hacerla irreversible. La creacin de la OMC en 1995 y la adhesin de todos
pases del subcontinente a esta organizacin reforz esta transformacin e hizo de la
apertura comercial una condicin esencial de la insercin econmica de la regin al resto del
mundo.
La crisis del sistema financiero en 1998 y la crisis subsiguiente en Argentina durante el ao
2001 favoreci la aparicin de una visin ms crtica del modelo de desarrollo econmico en
la regin. La renovacin de la clase poltica clasifica en los pases mas estratgicos de
Amrica del Sur (Argentina y Brasil) alejaron a las polticas econmicas de los principios
cannicos defendidos por las instituciones de Bretton Woods. Este alejamiento no significo
sin embargo
26 Estas diferentes agendas de gobierno han sido descritos de manera extensa en los trabajos de Jorge
Dominguez, B.Garth e Y. Dezalay. La insercin del continente sudamericano en el modelo neo-liberal fue
facilitada por la convergencia de tres agendas distintos que coincidan en la ruptura con el statu quo. Es as
como el nuevo personal poltico que llego al poder en los aos 1990 observaba con inters el debilitamiento
de los poderosos sindicatos nacionales, que alimentaban las filas de sus oponentes polticos. Al mismo
tiempo, nuevos sectores econmicos con participaciones importantes en el mundo de las finanzas vean en la
apertura de los mercados as como en la entrada de capitales extranjeros la posibilidad de reforzar su
posicin estratgica frente a sectores industriales tradicionales que beneficiaban de aportes nada
despreciables del Estado Desarrollista. Finalmente, la lucha de poder dentro del campo acadmico de la
economa fue resuelta a favor de la escuela neo-monetarista en Estados Unidos, lo que se tradujo localmente
en la aparicin de una expertise legitimada a nivel internacional y que fue puesta al servicio de las reformas.
27 Esta situacin contrasta con la coexistencia de diferentes modelos de capitalismos (o variedades de
capitalismos, segn Vogel) al interior de la UE (capitalismo renano, liberalismo anglo-sajn, etc.) As las
cosas, y a pesar de que las reformas propiciadas por Washington al principio de los aos 1990 favorecieron
la difusin de un modelo de libre mercado en la regin, subsisten hoy en da tradiciones mas
intervencionistas que otras en el plano nacional, como lo demuestra las divergencias entre los modelos
argentino y brasileo.
DE LA
Para comprender la evolucin de las ideas detrs de la integracin regional en los aos 1990
28
de
variables
pueda
converger
transformar
de
manera
durable
las
detrs
de
la
transformacin
de
las
polticas
de
comercio
exterior
simbiticas
definidas
como
anillos
burocrticos30
(Cardoso:1978)
solo un ejemplo,
favoreci
a veces la ejecucin
de polticas
industriales
inadaptadas a las necesidades de la regin, a la vez que probo ser incompetente a la hora
dev generar economas de escala y garantizar rendimientos crecientes.
Las dos crisis de la deuda 1982 y 1987 facilitaron la puesta en marcha de las reformas
econmicas favorable al libre mercado. Si el primer programa de estabilizacin hacia la
regin (plan Baker) solicitaba una gestin rigurosa de las cuentas pblicas como contraparte
de la ayuda financiera del FMI, el segundo programa (plan Brady) iba mucho ms lejos, ya
30 Estos anillos burocrticos eran canales de negociacin entre el Estafo y los intereses de algunos grupos
de la sociedad civil, no pudiendo ser caracterizados como grupos de presin autnticos, pero formando parte
del aparato de Estado, a menudo bajo la direccin de un funcionario publico. (CARDOSO : 1978)
la
ortodoxia
financiera.
Formada
en
universidades
estadounidenses
Argentina.
No
es
sorprendente
que
el
debilitamiento
de
estos
vnculos
otrora
con
efectos
secundarios
adversos
para
muchos
sectores
industriales.
Como
la
LA INSTALACION
DEL RGIONALISMO
ABIERTO
de los mercados
sudamericanos fueron los ejes prioritarios de las reformas de los aos 1980. Estas reformas
haban empezado bajo Pinochet en Chile (1973 - 1989) pero durante los aos 1990 fueron
extendidas a la totalidad de la regin. La privatizacin de los servicios pblicos, y de
industrias controladas por el Estado como la industria de acero (Vale do Rio Doce), energa
(YPF, Endesa) transporte areo (LAN, Aerolneas Argentinas), fueron hitos en una dcada en
donde las diferentes economas nacionales conocieron transformaciones
Estas
reformas
fueron
acompaadas
por
una
reduccin
voluntaria
fundamentales.
de
las
barreras
comerciales a niveles ms reducidos de los que eran solicitados por el ciclo Uruguay del
GATT. Apuesta estratgica de los gobiernos de la poca (Collor 1990 - 1992; Menem 1989 1998), esta decisin poltica encontraba una de sus justificaciones en
la voluntad de crear
un choque de competitividad, cuya ambicin era crear una competicin beneficiosa despus
de dcadas de mercados cerrados. Sin embargo, estas reformas no privilegiaron un
la entrada de reservas
extranjeras
y la
son algunos
de los cambios
ms significativos
de la poca.
Las reformas
El
marco
partir
del
cual
funciona
la
regionalizacin,
as
como
las
estructuras
comerciales.
Los
acuerdos
regionales
desarrollaron
su estructura
sobre
esto
nuevo
referencial
un enfoque eminentemente
de
una
delegacin
de
poderes:
no
son
instituciones
independientes
con
del referencial
sectorial
detrs
de la elaboracin
de las polticas
comerciales obedeci menos a la existencia del MERCOSUR o la CAN sin embargo, que a la
difusin de una regulacin internacional del comercio. Es as como las transformaciones que
intervinieron
en
materia
de
internacional
del comercio,
liberalizacin
comercial
interactuaron
con
la
regulacin
y las
restricciones especficas al nuevo sistema mundial regido por la OMC. Resulta sin embargo
difcil evaluer el peso exacto de estas variables, ya que la liberalizacin de comercial, la
adhesin a la OMC y la desregulacin de la economa a nivel nacional fueron
procesos
concomitantes.
El referencial detrs de la liberalizacin comercial evolucion progresivamente desde una
lgica comercial stricto sensu hacia la homologacin de condiciones favorables a la creacin
de riqueza, lo que condujo inevitablemente al poner a la difusin de reglas similares hacia
34
todos los pases miembros de la OMC . En otras palabras, la expansin de las competencias
nacionales regidas por la OMC implica cada vez mas la interpretacin e implementacin de
un acuerdo que va ms all de una simple lgica de eliminacin de las barreras comerciales.
Debido a esta razn, el proceso de regulacin comercial avanza de forma desigual segn las
caractersticas de las negociaciones comerciales.
LA TRANSFORMACION
de los intereses
34Seria inexacto percibir esta transformacin como una simple consecuencia funcionalista del libre-mercado :
al da de hoy, el origen exacto de esta es objeto de controversias. La expansin de la regulacin comercial a
los mercados nacionales puede ser interpretada como resultando de la accin de los estados nacionales para
as hacer de ciertas reformas un hecho irreversible. Robert Boyer ve en esta dinmica la expresin de la
presin de actores econmicos internacionales sobre los gobiernos para que reexaminen los compromisos
institucionalizados que favorecan anteriormente a las partes participantes del fordismo. Robert Boyer
(1999), Le politique lre de la mondialisation et de la finance : Le point sur quelques recherches
rgulationnistes in LAnne de la rgulation, vol. 3, Paris, FNSP, p. 39.
ha sido el caso de la UNICE en la UE. Los sectores econmicos afectados por las reformas
econmicas y la liberalizacin del comercio no pueden entonces canalizar la representacin
de sus intereses que al nivel nacional y dependen por ende de
tributario de la mayor o
1986:
58)
35
Allende
una simple
configuracin
jurdica,
la estructura
de
oportunidad incluye las instituciones formales y los procedimientos informales as como las
estrategias dominantes de los principales actores. Si las instituciones formales del comercio
internacional son ,en principio, ms fciles de aprehender
36
, el surgimiento de la regulacin
de una tribuna . Hoy en cambio, este intercambio est basado menos en este apoyo como
tal que en la evaluacin tcnica y posiblemente la legitimidad que los actores econmicos
afectados por las negociaciones pueden inyectar en este proceso (Radaelli 1995; Saurugger
2002). Por otro lado, las restricciones a esta nueva forma de las participar cambi
igualmente. Es as como por oposicin a la presin poltica y el ofrecimiento de apoyo que
resultaba en una competicin entre grupos,
de la oportunidad
de empresarios
sudamericanos tuvo una evolucin histrica no muy lejana de la del caso europeo, esta
permanece marcada hasta hoy por rasgos caractersticos que han contribuido a la cara
actual de la integracin.
35 Para mas detalles ver Kresi, H., and al. (1992), "New Social Movements and Political Opportunities in
Western Europe," European Journal of Political Research, vol. 22, no. 2: 219-244.
36
Un cierto numero de trabajos sobre el comercio internacional tratan de las estructuras
institucionales dentro de los estados y los cambios instaurados luego de la creacin de la OMC. Por
ejemplo, Meunier, S. y Nicoladis, K. (1999), "Who Speaks for Europe? The Delegation of Trade Authority
in the European Union," Journal of Common Market Studies, vol. 37, no. 3: 477-501, O'Halloran, S. (1994),
Politics, Process, and American Trade Policy. Ann Arbor, Michigan.: University of Michigan Press.
37 Nos situamos aqu dentro del estudio de los grupos de intereses que considera la interaccin entre los
actores pblicos y privados como basada en principios de intercambio. La literatura clsica postula que los
grupos de intereses proponen su apoyo poltico (recursos econmicos y votos) para acceder a la decisin
(ver Becker 1983). Mas recientemente, ha sido afirmado que estos grupos pueden igualmente legitimar ,
proveer informacin y expertise tcnica (cf. por ejemplo Bouwen 2002).
momento
la
liberalizacin
econmica
comercial
era
en
el
plano
nacional,
concomitante con la construccin del Mercosur en 1991 y contribuy para desviar la atencin
de este proceso. Sin embargo otras variables de una orden ms estructural y que se refieren
a la relacin entre el Estado y los actores econmicos tuvieron un rol fundamental. La
configuracin
especifica
del
Estado
en
Amrica
del
Sur
acentu
los
rasgos
de
la
en contraste
Americano-
hace
que
con la Trade
las
Promotion
regulaciones
Authority
reglas
acordada
asociadas
por el Congreso
aparezcan
como
poco
38Es as como varios responsables de asociaciones industriales del sector textil o siderrgico reconocen haber
sido que estas negociaciones fueron eminentemente polticas y excluyeron en gran medida a los empresarios
de la mesa de negociacin. Entrevistas del autor con los responsables de las asociaciones siderrgicas y
textiles de Sao Paulo en julio del 2003.
la
liberalizacin
de
la economa
(KINGSTONE:
2000)
y a los
temas
Luego de
un breve examen de los aos 1990 y 2000, parecera sin embargo que la aparicin de tales
instancias de coordinacin deben su existencia sobre todo a las necesidades especificas de
cada tratado: el mejor ejemplo de estos lmites es la falta de tales estructuras entre
empresarios y el poder poltico en la conduccin de las polticas del Mercosur.
El poder poltico no ha sido capaz por lo pronto de asociar estrechamente los intereses
econmicos al proceso de integracin regional. Si bien es cierto que estos ltimos -y en
particular los sectores industriales- se encuentran hoy cada vez mas internacionalizados y
han integrado las prcticas necesarias para convertirse en interlocutores crebles para el
poder poltico y la administracin, esto no ha necesariamente desembocado en la creacin
de plataformas colectivas de representacin de intereses. Tal situacin presenta algunos
riesgos concretos para la integracin comercial de la regin :
Los acuerdos regionales como el MERCOSUR y la CAN no benefician mas que de una
dbil legitimidad social e institucionalizacin lo que se traduce en un uso limitado de
39Entrevistas del autor en el Ministerio de Asuntos Exteriores de Brasil (Itamaraty) entre 2003 y 2004 con
diplomticos a cargo de estos temas.
40
Respondiendo a las negociaciones entre el MERCOSUR y los Estados Unidos en torno a la Asociacin
de Libre Comercio de las Amricas, fue instituido el CEALCAConsejo de los industriales para la ALCAdestinado a participar en las negociaciones con el objetivo de liberalizar los intercambios comerciales
a la escala hemisfrica.
Una opacidad de la regulacin derivada del comercio mundial para los actores
econmicos, que pueden ver sus intereses afectados por la aplicacin de reglas
especficas relacionadas a procesos productivos.
La poltica comercial de los pases de Amrica del Sur y en una menor medida la
integracin regional - se apoya sin embargo hoy sobre redes de polticas pblicas que
cuentan con la participacin de intereses econmicos en materias de comercio exterior y
construccin
de
empresariales
un
regionalismo
regionales
algunos
abierto.
intereses
temas
requiere
una
pesar
de
la
sectoriales
ausencia
participaron
de
asociaciones
al proceso
de
participacin
mas
importante
del
sector
privado
las
Intereses
Liberales
Influencia sobre la
Poltica Comercial
Argentina
Constructores
Automviles,
Industria
Agricultura
Dbil
Brasil
Industria
Petroqumica,
Textiles,
Agrobusiness,
Sector
Siderrgico
Intermedia
CNI
Asociaciones
Sectoriales
Uruguay
Textiles
Agricultura
Dbil
CIU
Chile
Agricultura
Siderurgia
Fuerte
SOFOFA, CPC
Colombia
ANDI (Asociacin
Nacional
de
Empresarios
de
Colombia)
Federacaf
Fuerte
Venezuela
Energa,
Hidrocarburos
Dbil
Fedecmaras
FIESP
de
Associations
Sectorielles et
Grands
groupes
Asociaciones
Patronales
Asociaciones
patronales
Asociaciones
Patronales
2.2 LA
del acceso
Ms all de las
bilaterales
prevn,
la
tienen
la
ventaja
para
desobstruir
puntos
de
conflicto
como
algunos
relacionados con el ciclo de Doha- pero en el caso especfico de Amrica Latina "algunos
pases concedieron de manera individual lo que haban rechazado de manera colectiva"
(SAUVE: 2006). Las preguntas ms frecuentes asociadas a esta forma de regulacin son la
solucin de controversias, estratgica porque ella permiten de no tener recurso a la OMC
que en ltima instancia, pero as tambin las barreras no-arancelarias y los que ha sido
denominado como los new themes, como la regulacin ambiental o el derecho laboral. Para
comprender la progresin de esta forma de regulacin en la regin examinaremos la
arquitectura de los acuerdos firmados entre los pases sudamericanos y las diferentes
regiones del mundo. Veremos el lugar ocupado por estas nuevas reglas y su impacto en
materia de elaboracin de polticas pblicas en la regin . Seguidamente, examinaremos el
rol jugado por el MERCOSUR y el CAN durante las negociaciones de la OMC y el peso de la
regin en la definicin de las reglas en la arena internacional.
LA
EL CASO DE LOS
Los acuerdos bilaterales firmados entre la regin y el resto del mundo han conocido un
crecimiento sin precedentes a partir de los aos 2000, luego de la parlisis de las
negociaciones del ciclo de Doha en la OMC. A comienzos del 2006 tres contratos del libre
comercio haban sido ratificados entre pases sudamericanos y pases exteriores a la regin:
uno con los Estados Unidos, otro con los EU y el ltimo con Japn.
Varios otros se
41
Keith MASKUS, Regulatory standards in the WTO : Comparing intellectual property rights with competition
policy, environmental protection , and core labor standards in World Trade Review (2002) 1 :2, pp.135152
Los diferentes
acuerdos del libre comercio -o TLC- reemplazan a los acuerdos de promocin comercial
(Trade Promotion Agreement) que en el pasado que algunas condiciones de accesos
preferenciales a los pases de la regin, sin que estas preferencias tengan un carcter
definitivo.
Entre los elementos que contribuyen a definir el cuadro reglamentario de estos acuerdos, ha
de ser destacada la cuestin de la solucin de controversias. Los acuerdos que han sido
firmados a la fecha en Amrica del Sur y que incluye disposiciones en la materia, ha sido por
el momento entre Chile y Colombia. Algunos mecanismos han sido activados tambin entre
pases de Latinoamrica, como es el caso de los acuerdos de libre comercio firmados entre
Mxico y Chile. La literatura existente (GONZALEZ: 2006) describe diferentes estilos en
materia de solucin de controversias con competencias cuyo alcance de quin dista de ser
marginal. Si en el marco de la OMC el mecanismo de la solucin de controversias es aplicado
de igual manera por todos los pases miembros42, los estados que han firmado acuerdos
de
42
Las
El Sistema de Solucin de Controversias encuentra su origen los artculos XXII y XXIII del GATT. Se trata de
un mecanismo de solucin entre gobiernos, que tiene como objetivo la erradicacin de la accin unilateral de
un estado miembro a la hora de solucionar un diferendo comercial.
disputas comerciales que asocian estos temas son tratadas por mecanismos bilaterales,
debido a que la OMC no est autorizada par juzgar temas que van allende su competencia.
La eleccin del mecanismo de solucin de controversias no es un tem secundario en estos
acuerdos. Por ejemplo, la UE permite la eleccin por el demandante de la instancia de
resolucin de su preferencia, ya sea un mecanismo bilateral o el ORD de la OMC. Este no es
el caso de los acuerdos firmados o en curso de negociacin con los Estados Unidos: en caso
de diferendos relacionados con los new themes, el camino bilateral es forzosamente el nico
a seguir. El mecanismo previsto en los contratos firmados con la UE, si bien consagran la
posibilidad de recurrir a cualquiera de las dos instancias, puede sin embargo desembocar en
decisiones arbitrales diferentes y reducir la visibilidad del procedimiento. Es interesante de
notar que en el caso de los acuerdos pasados con los Estados Unidos, la formacin de
paneles para tratar los nuevos temas, puede ser aplazada por motivos tcnicos, lo que
puede resultar para el demandante en un tratamiento a plazo de su queja.
Una ltima disposicin que cabe mencionar es la regla que permite a los inversionistas de
elevar una queja contra la otra parte del acuerdo (a ser los estados), disposicin presente
en los acuerdos firmados con los Estados Unidos43. Si tal disposicin ausente de los
acuerdos con la Unin Europea- aparece como una solucin novedosa para solucionar los
problemas de relacionados con la inversin extranjera, no deja empero de generar algunas
preguntas importantes. Se trata de una disposicin favorable a los pases inversionistas con
el fin de disciplinar los mercados hacia los cuales dirigen sus inversiones? En tal caso, es
de temer que tal disposicin no se particularmente desfavorable a pases las economas mas
modestas de la regin como Ecuador o Per: fuertemente dependientes de las inversiones
extranjeras y disponiendo solo de recursos administrativos limitados, estaran sobre todo
expuestos a las dichas regulaciones sin poder sin embargo apropirselas y ponerlas a su
servicio.
La manera segn la cual los tratados bilaterales tratan las temas relativos a la propiedad
intelectual (TRIPS) y las inversiones (TRIMS) es elocuente en cuanto a la singularidad de
este tipo de acuerdos y en cuanto a los desafos que comportan con respecto a los
concepcin del comercio defendida y el equilibrio de poderes entre partes negociadoras. La
literatura existente describe una exacerbacin de las reglas derivadas de los tratados
bilaterales. De la misma manera que en el caso de las disposiciones asociadas a la solucin
de controversias vemos emerger dos orientaciones especificas dependiendo de que hagamos
referencia a los acuerdos inspirados del modelo NAFTA o firmados con la UE. En de los
acuerdos con la UE son visibles principios de funcionamiento privilegian a las convenciones
internacionales
regulatoria de los acuerdos del TRIPS firmados durante la ronda Uruguay del GATT. Otra
orientacin importante de los acuerdos con la UE es el de apoyar la adhesin progresiva de
43
(TRIPS+). No
solamente este ultimo modelo acenta la presin - y sanciones- para los pases que no
respetaran tales disposiciones, pero prolonga la extensin de los derechos existentes (a
travs de medios de tiempos transitorios destinados a compensar el periodo en que la dicha
proteccin es implementada (ROFFE & SANTA CRUZ: 2006).
Las trabajos existentes sobre esta materia resaltan los riesgos de una aplicacin ms severa
de la regulacin comercial, que podra ser ms estricta de la que prevalece en la actualidad
en los pases industrializados. Esto se debera en parte a la ausencia de prcticas o
jurisprudencia, que, como en el caso de los Estados Unidos, habra permitido de balancear
los arreglos particularmente exigentes en los pases menos desarrollados. Del mismo modo,
estos tratados bilaterales, ya sea porque van ms all
acuerdos del TRIPS, reduciran la discrecionalidad con la que los pases de la regin
contaban en el pasado. No es sorprendente por lo dems que las clausulas asociadas al
respeto
de
la
proteccin
intelectual
su
extensin
creen
tensiones
entre
pases
las autoridades
Estados Unidos
UE
Japn
China
Chile
ET RD PI+
RD PI
PI
Mxico
ET RD PI+
PI
Colombia
ET RD PI+
RD PI
Per
ET RD PI+
RD PI
Ecuador
ET RD PI+
Bilaterales
LA REGULACION
La regulacin derivada de los acuerdos comerciales con el resto del mundo ha adquirido
rasgos especficos y reposa sobre una dinmica bilateral, ya que los acuerdos interregionales
se encuentran a la fecha
enumeracin de
46 Es as como el capitulo propiedad intelectual del tratado de libre comercio entre Per y los Estados Unidos
(2006) no trata de este tema en la seccin de proteccin de patentes industriales : As Per logro que los
Estados Unidos retiren su demanda destinada a patentar los usos o nuevos mtodos destinados a la
utilizacin de un producto conocido . Consultar http://www.tlcperu-eeuu.gob.pe
cruzados. En el caso especifico de la CAN, las negociaciones y los tratados firmados entre
sus pases miembros y los Estados Unidos han tenido por efecto el limitar toda margen de
maniobra de negociacin colectiva
corresponde sin lugar a dudas a un triunfo relativo del modelo del NAFTA por sobre el de la
ALADI, este ultimo preocupado ante todo por la integracin econmica del continente
mientras que el primero aspira de manera prioritaria a liberalizar el comercio regional.
Las negociaciones CAN-Estados Unidos han mostrado que para los pases ms pobres de
este conjunto regional, el hacer escuchar su voz es cada vez mas difcil (Gil: 2002). Esta
situacin ha sido especialmente visible en el caso de Bolivia, pas que hubiese debido contar
con asistencia tcnica exterior para negociar desde una posicin menos desfavorable. A
estas restricciones que pesan individualmente sobre los miembros mas desfavorecidos de la
comunidad andina han intervenido otras de un orden ms colectivo, ya que el ALCA de
formalizarse, permita la coexistencia de los tratados regionales en la medida en que stos
no fuesen allende las normas del NAFTA. Para conservar entonces el modelo y ritmo de la
integracin promovido por la Comunidad Andina, hubiese sido necesario profundizar la
liberalizacin y la regulacin comercial del bloque, un objetivo poco realista si tomamos en
consideracin la lenta evolucin que ha conocido la integracin en esta parte del continente.
Un camino alternativo habra sido el de considerar una clusula especial que tomase en
cuenta la especificidad de los pases en vas de desarrollo en relacin con los pases mas
pobres de la CAN, pero la rpida progresin de los acuerdos de libre comercio entre los
Estados Unidos y de las negociaciones con la mayora de los pases del grupo imposibilito
sta opcin47. El abandono por parte de Venezuela de su membreca a la CAN, mas la
oposicin de las autoridades bolivianas a los pases que firmaron un contrato con los Estados
Unidos y, por ultimo, la reintegracin posible de Chile han
conjunto regional. No hay que olvidar por lo dems la atraccin generada por el MERCOSUR
sobre Venezuela y Bolivia ha contribuido a fragilizar aun mas al bloque. La Comunidad
Andina se ha transformado as en un bloque regional en el cual la mayora de sus de pases
han firmado un acuerdo con los Estados Unidos lo que de facto extiende el modelo del
ALCA/NAFTA hacia esta parte del continente. Temas como las inversiones y la propiedad
intelectual -as como otros derivados de las Singapore issues- han sido agregados a estos
tratados bilaterales, resultando en una configuracin OMC+.
A la diferencia de la lata, el MERCOSUR asumi una posicin colectiva,
menos conciliadora
47 Con la excepcin de Venezuela y Bolivia. Ecuador por su parte completo durante el 2006 el XIV ciclo de
negociaciones del TLC con los Estados Unidos.
los que fuese negociado, primando al final el principio del single undertaking en oposicin al
del early harvest, Este primer principio consagraba la obligacin de avanzar en todos temas
de manera simultnea para as evitar un desmantelamiento del acuerdo y al MERCOSUR de
conservar una margen de maniobra en relacin a su agenda de negociacin
reduccin de los subsidios agrcolas (Farm Bill).
como la
proyecto de ALCA, las negociaciones seguidas por los nueve grupos de la negociacin no
llegaron a buen puerto, a pesar del progreso conseguido en algunos temas especficos. La
negociacin en materia de compras gubernamentales
en el da de hoy paralizadas, y nada lleva a creer que puedan ser reactivadas en el corto
plazo.
Las negociaciones entre el MERCOSUR y la UE han conocido un recorrido similar a las del
ALCA, ya que no han conseguido desbloquear el impasse de los subsidios agrcolas y el
arsenal proteccionista del Mercado Comn del Sur en algunas reas.
La reforma de la PAC
a la
obtenidos
comerciales sean
modestos, no ha de olvidarse que los tratados del libre comercio con el resto del mundo
dependen en gran parte de una relacin de poderes asimtrica entre las diferentes partes
negociadoras. Este equilibrio de poderes es exacerbado en el caso de los pases andinos, que
dependen fuertemente del mercado estadounidense vender sus artculos y garantizar su
desarrollo econmico. El peso econmico del Mercosur, a la vez que la mayor diversificacin
de sus mercados han contribuido en su caso a no hacer de un nivel elevado de regulacin
algo urgente, a la diferencia del caso de los pases andinos.
LOS TEMAS
sera
irrealista el pensar que una normativa mas elaborada pueda surgir en el mediano plazo.
El subcontinente americano presenta hoy dos orientaciones paralelas, que pueden resultar
conflictivas, resultado de la asimetra entre tratados las disciplinas bilaterales y regionales
cuya expresin formal es el modelo NAFTA para una mayora de los pases del Pacfico y un
modelo mas multilateral y dependiente de las negociaciones de la OMC que es el caso de la
costa atlntica. Con respecto a el tratamiento de las cuestiones de Singapur (la inversin, la
competicin, la facilitacin del comercio, y los mercados pblicos), vimos cmo su aplicacin
a la escala sudamericana depende de un equilibrio de fuerzas desigual. Como en el caso de
los protocolos relativos a los mercados pblicos en el caso del MERCOSUR, los pases que
negociaron tratados bilaterales con los Estados Unidos como en el caso de Chile- ya
evacuaron mediante tratados firmados previamente en 2000 y 2006.
El tema de las inversiones, como los otros tems -o issues- de Singapur, no se basa en un
rgimen multilateral, aunque algunos aspectos sean tratados tangencialmente como en el
48 The 1996 Singapore Ministerial Declaration mandated the establishment of working groups to analyze
issues related to investment, competition policy and in government procurement. It also directed the Council
for Trade in Goods to undertake exploratory and analytical work [] on the simplification of trade
procedures in order to assess the scope for WTO rules in this area. Ver DOHA ROUND BRIEFING SERIES The
International Centre for Trade and Sustainable Development (ICTSD) and the International Institute for
Sustainable Development (IISD) Vol. 1 No. 6 of 13
caso del GATS, el TRIMS y el TRIPS49. Es interesante el notar que luego de la crisis argentina
de 2001, los pases de la regin han pasado a depender progresivamente de las Inversiones
Directas Extranjeras, lo que ha favorecido la liberalizacin y la progresin de los regmenes
de inversin en la regin50. Esta liberalizacin ha progresado a travs de tratados regionales
as como de un numero de tratados bilaterales sin precedentes (SAUVE:2006), y se ha
mostrado, comparativamente a otras partes del globo, avanzada en el caso de Amrica del
Sur.
Los tratados bilaterales firmados entre los pases de la regin y los pases de la UE tienen
por objetivo de lograr el mximo nivel posible de liberalizacin de los mercados locales, as
como la limitacin de las practicas anti-competitivas. El modelo del ALCA, mas exigente que
el nivel multilateral, privilegia como hemos visto, la solucin de controversias sin excluir la
posibilidad para los inversores privados de levantar iniciar una queja comercial contra un
Estado contraparte. Esta disposicin tiene por objetivo el aumentar el nivel de inversiones y
facilitar la llegada de capitales a la regin.
CONCLUSIN
Hemos
examinado
en
esta
seccin
la
integracin
progresiva
de
los
principios
del
regionalismo abierto en Amrica del Sur a travs de las coaliciones de actores polticos y
econmicos y la progresin de esta forma de regionalismo a travs la extensin de la
regulacin comercial.
publicas (o policy networks) en las cuales actores econmicos tuvieron un rol cada vez mas
importante: esto permiti de encaminarse hacia una integracin regional mas abierta y de
convertirla en un proyecto atractivo para los actores econmicos en su totalidad. La
aparicin
de
redes
de
polticas
pblicas
progresivamente
abiertas
para
los
actores
econmicos facilito la integracin regional e hizo que sta deviniese un objetivo plausible
para los actores econmicos en su conjunto. Sin embargo, los problemas estructurales de
los sistemas polticos sudamericanos y la difcil articulacin de intereses no permiti la
constitucin de asociaciones industriales regionales, lo que en el caso del MERCOSUR
favorece al da de hoy los repliegues proteccionistas y dificulta las negociaciones de la regin
con el resto del mundo. El estancamiento progresivo de las negociaciones del ciclo de Doha
en la OMC facilito la firma de tratados bilaterales, lo que era ya el resultado de una
estrategia global que anhelaba integrar nuevos captulos a la regla de comercial. Adoptando
esta estrategia, pases como los Estados Unidos y la UE en una menor medida-
han
49 TRIPS es el acronimo de Trade-Related aspects of Intellectual Property rightSy se trata de uno de los
acuerdos fundamentales que determinan la accin de la OMC en materia de proteccin intelectual.
50 Comme lindique Pierre Sauv dans la pratique actuelle il y a une tendance marque utiliser une
dfinition large () de linvestissement, qui inclue la proprit inamovible, la proprit intellectuelle, de
mme que lgalit de traitement et autres intrts des compagnies. Voir Pierre Sauv, Trade and
investement rules : Latin American perspectives, Serie Comercio Internacional n66, Santiago du Chili,
CEPAL-UN, 2006.
propiciado una regulacin mas avanzada del comercio mundial capaz de compensar la
prdida de la velocidad del sistema multilateral. Esto ha tenido consecuencias directas sobre
la integracin regional, con la irrupcin de acuerdos que entraron en el conflicto debido a
su complejidad y calendario-
desafos que presenta esta nueva configuracin y la capacidad limitada de los actores
responsables de la decisin en materia de solucin de controversias comerciales, cual es la
capacidad de los Estados sudamericanos para controlar la evolucin de la regionalizacin?
La progresin de los tratados bilaterales marca el final de los proyectos regionales
sudamericanos? Es demasiado pronto para juzgar de esta situacin, pero la diferentes
variables analizadas llevan a creer que la implementacin de tales acuerdos ha debilitado el
impulso
integrador
instaurado
modelos
de
regulacin
comercial
que
no
son
necesariamente los mas adaptados a la regin. Es de esperar en este sentido, que una
interaccin mas importante entre poder poltico y grupos de intereses econmicos pueda
evaluar los efectos no deseados del actual curso de apertura comercial
III.
La
construccin
de
una
institucionalidad
de
integracin en Amrica del Sur : elementos evolutivos
y validacin social.
3.1
LA
La integracin de Amrica del Sur ha avanzado en las ltimas dcadas a partir de distintos
carriles institucionales, de alcance regional, subregional y sectorial, a travs de organismos
como la OLADE (Organizacin Latinoamericana de Energa) de 1973, el SELA (Sistema
Econmico Latinoamericano) de 1975 y la OTCA (Organizacin del Tratado de Cooperacin
Amaznica) de 1995. Otros esquemas de los aos 60 han evolucionado y han dado origen a
nuevas instituciones, como la ALALC (Asociacin Latinoamericana
de Libre Comercio),
obstante,
solo
dos
procesos
tienen
caractersticas
comunitarias,
configuran
geogrficamente los ejes este-oeste del subcontinente sudamericano, donde se agrupan dos
tipos de identidades e historias determinadas desde la poca de la colonizacin europea. En
la vertiente atlntica, cinco pases (Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay y Venezuela) se
han agrupado en el
definida por la Cordillera de Los Andes cuatro pases (Bolivia, Colombia, Ecuador y Per)
integran la Comunidad Andina de Naciones (CAN).
Esta distribucin corresponde al nuevo escenario regional 2006, marcado por el hecho de
que Venezuela, principal pas miembro de la CAN, abandon este mecanismo luego de 33
aos de participacin y formaliz su ingreso como miembro pleno al Mercosur. Con esto, se
gener desde la segunda mitad del ao una nueva situacin de equilibrios que potenciaron
al bloque atlntico,
51
Las razones del retiro venezolano del rea andina se fundamentan en la discrepancia
originada por la accin bilateral de Colombia y Per de suscribir acuerdos de libre comercio
con Estados Unidos, contraviniendo los principios del Mercado Comn. Sin embargo, con
anterioridad a su salida de la CAN, Venezuela haba iniciado ya su proceso de incorporacin
51 El factor gravitante de Venezuela se deriva del peso econmico y geopoltico de esta nacin, dada su
condicin de productora de petrleo. En cifras de la Comunidad Sudamericana de Naciones, representa el
8% del PIB de Sudamrica (132.848 millones de dlares) y es adems el segundo pas exportador despus
de Brasil, con el 17% del total de ventas de la regin (50.491 millones de dlares anuales en 2005).
52Indicadores de la CSN 1994-2005. Documento estadstico CAN. Junio 2006.
de cinco aos . Por otro lado, su adhesin al sistema del Mercosur no se completara antes
de 2010, ya que para asumir el acervo normativo del bloque, as como su arancel externo
comn, se prev un proceso gradual de cuatro aos, a partir de la ratificacin de los
parlamentos nacionales del protocolo de adhesin suscrito en julio de 2006.
EL MARCO
ALADI
de
que
esta
Asociacin
no
corresponde
estrictamente
la
clasificacin
de
55
53 En este proceso, ambas partes suscribieron, en el mes de agosto, un memorando para mantener vigentes
las preferencias del programa de liberacin andino y, en breve plazo, debern acordar nuevas normas de
regulacin de los intercambios y para la solucin de controversias.
54www.aladi.org/perfil
55De apertura de mercados, de preferencias arancelarias regionales, de cooperacin cientfica y tecnolgica, de
cooperacin e intercambio de bienes en las reas cultural, educacional y cientfica y de promocin comercial
mediante la superacin de obstculos tcnicos al comercio.
56
cumple
el
objetivo
de
desarrollar
en
forma
progresiva
la
integracin
latinoamericana, prevista en el TM80. Asimismo, los pases del Mercosur declaran que
mantendrn los compromisos suscritos al amparo de la ALADI y definen, adems, la
posibilidad de ampliacin del bloque en el mbito de los miembros de la Asociacin.
En trminos de su impacto, conviene sealar que entre los pases ALADI se han suscrito 99
acuerdos de comercio
preferencial.
De stos, 14 corresponden
a Acuerdos de Libre
EVOLUCIN
57
58
Desde su inicio, el Pacto Andino se dot de una institucionalidad bsica administrativa (Junta
del Acuerdo de Cartagena), normativa (Comisin del Acuerdo de Cartagena) y un rgano
consultivo (Comit asesor Econmico y Social). PEl ente financiero que sustenta el proceso
(Corporacin Andina de Fomento) se cre en 1968, para apoyar el establecimiento del
grupo.
A diez aos de su fundacin, el entonces Pacto Andino haba ya construido una estructura a
nivel ejecutivo (Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores), judicial (Tribunal
Andino de Justicia) y legislativo (Parlamento Andino).
El Tribunal Andino de Justicia entra en funciones en 1983, con lo cual se comienza a ejercer
una de las caractersticas ms destacadas del proceso andino, que es la supranacionalidad,
ejercida a travs del principio de aplicabilidad directa de las normas comunitarias. Por
ltimo, en 1990 se agrega al orden institucional un Consejo P cette histoire de construction
residencial Andino, como rgano decisorio mximo.
Una segunda etapa institucional comienza en 1997, al incorporarse una orientacin poltica a
los objetivos comunitarios, que hasta ese momento eran bsicamente comerciales. Con esto
se establece una nueva prctica de integracin, que se traduce en la creacin de un nuevo
marco institucional: el Sistema Andino de Integracin (SAI). En este contexto, el hasta
entonces Pacto Andino pasa a denominarse Comunidad Andina de Naciones (CAN) y la
Junta del Acuerdo de Cartagena, que anteriormente tena solo atribuciones tcnicas, es
sustituida por una Secretara General, de carcter poltico.
LA PUESTA
Este historial de construccin define algunas de las principales fortalezas del bloque, a saber,
su solidez institucional y capacidad tcnica y un orden jurdico supranacional solo
59
No obstante este entramado institucional y el largo camino recorrido por la CAN, el grupo
presenta tambin debilidades en cuanto al logro de sus objetivos, los cuales estn siendo
abordados a travs de nuevas entidades e instrumentos regionales.
Una de las principales deficiencias del proceso radica en que, luego de 37 aos, an no ha
logrado constituirse en una unin aduanera perfecta. Sin embargo, las dificultades en
alcanzar esta etapa de la integracin no han implicado un freno al desarrollo del comercio,
que
ha
venido
incrementndose,
apoyado
por
rganos
como
el
Comit
60
Andino
de
En su primer
61
Por otra parte, a nivel de polticas industriales, el papel de la CAN ha sido decisivo en reas
como la automotriz, que ha llegado a constituirse en el principal rubro de intercambio en la
subregin. El Convenio de Complementacin
Ecuador, Colombia y Venezuela suscrito en 1993, y cuya ltima actualizacin est vigente
desde 2000, ha permitido la adopcin de un Arancel Externo Comn para los vehculos y
una
poltica
comn
de
ensamblaje,
adecuando
esta
produccin
las
exigencias
63
la
CEPAL
destaca
que
el
proceso
contina
desarrollndose,
aun
bajo
tcnicos
y la creacin
de Programas
de Acciones
de Convergencia
para
el
64
Por ltimo, el Tribunal de Justicia andino ha tenido un papel fundamental en la aplicacin del
principio de supranacionalidad que impone la jerarqua de la norma comunitaria sobre la
nacional. Aqu, los reglamentos andinos no se traspasan necesariamente de manera
automtica a los pases, dado que se requiere muchas veces de la ejecucin de trmites
administrativos o parlamentarios para su adopcin.
Esto ha conducido a que, entre 1995 y 2004, se hayan generado 173 dictmenes por
incumplimientos, que fueron resueltos con cierta eficiencia por el TJ: de este total, 141
reclamos
fueron
pendientes.
LA CONFIGURACION
solucionados
(aproximadamente
el
80%),
quedando
solo
32
casos
65
COMN
DEL SUR
Frente a la larga data y avanzada creacin institucional del proceso andino, el Mercosur
aparece como una construccin de menor trayectoria y alcance y con un marco institucional
menos desarrollado, que sustenta el objetivo de constituir un mercado comn entre sus
pases miembros. El bloque tiene sus antecedentes directos en la convergencia argentinobrasilea, que va generando instrumentos de compromiso multidimensional a contar de
63www.comunidadandina.org/automotor
64 Snchez Gmez, Manuel. "Coordinacin macrofiscal en procesos de integracin. Experiencias y desarrollos
posibles en Latinoamrica". CEPAL, Noviembre 2005.
65Estado de la integracin andina. Instituciones, mecanismos y disciplinas relacionadas con el comercio.
Documento SG-CAN, Octubre 2004.
1985,
66
hasta llegar a la configuracin del Mercosur en 1991, que rene a las dos principales
socios.
La propia definicin del Mercosur da cuenta de un proceso de integracin que, si bien surge
por razones polticas estratgicas, originalmente se plantea como de ndole econmica y
comercial, para lo cual se dota de una estructura institucional de nivel decisorio y consultivo,
adems de contemplar rganos de representacin parlamentaria y de apoyo al sistema. En
el tratado fundacional de 1991 se declara el objetivo de constitucin del Mercosur, que deba
ser cumplido por dos rganos: un Consejo del Mercado Comn y un Grupo Mercado Comn.
Recin en 1994, ao en el cual se estimaba deba concluir la etapa de transicin para
concretar el mercado comn, el bloque se dota de una institucionalidad mayor, la cual queda
establecida en el Protocolo de Ouro Preto (POP).
De acuerdo a este instrumento, tres instancias constituyen el mximo nivel que define la
conduccin del proceso:
ministros de Relaciones
66 Acta de Iguaz (1985), Programa de Cooperacin e Integracin entre Argentina y Brasil (1986), AAP 1
Argentina-Brasil (1986), Tratado de Cooperacin e Integracin entre Argentina y Brasil (1988), ACE 14
Argentina-Brasil (1990).
67 De acuerdo a los indicadores de la Comunidad Sudamericana de Naciones 1994-2005, Brasil y Argentina
representan prcticamente dos tercios del PIB sudamericano 53% y 12% respectivamente, mientras
Paraguay y Uruguay superan apenas el 1%. Igualmente, en trminos de poblacin, Brasil congrega casi a la
mitad de los habitantes de Amrica del Sur y, con Argentina, alcanzan al 60%, mientras que Paraguay y
Uruguay juntos son apenas el 2,6% de la poblacin sudamericana.
A nivel consultivo y representativo, el Mercosur cuenta desde 1998 con un Foro Consultivo
Econmico Social (FCES), a travs del cual se expresan los sectores de la economa y de la
sociedad, y una Comisin Parlamentaria Conjunta (CPC), integrada por un mximo de 64
parlamentarios de los pases miembros.
El bloque ha sido apoyado por una Secretara Administrativa del Mercosur (SAM), con sede
en Montevideo, la cual, a contar de 2003, pas a convertirse en Secretara del Mercosur,
asumiendo un carcter tcnico, para acompaar la profundizacin del proceso de integracin
del bloque.En ese mismo ao se suscribe el Protocolo de Olivos (PO), que pone en vigencia
desde 2004 un Tribunal Permanente de Revisin (TPR), rgano de solucin de controversias
que funciona junto a otros tribunales ad hoc.
FUNCIONAMIENTO INSTITUCIONAL
EN EL MERCOSUR
68
Asimismo, las normativas institucionales han sido modificadas al menos una decena de
veces, generando incertidumbres jurdicas que afectan la inversin externa. A esto se suman
las medidas unilaterales adoptadas por los pases miembros y la falta de coordinacin de
polticas macroeconmicas, que quedan en evidencia en las sucesivas crisis comerciales al
interior del bloque.
69
Estos conflictos comerciales han encontrado adems una baja respuesta en los mecanismos
previstos para la solucin de controversias del Mercosur, debiendo resolverse, en definitiva,
en el marco de la Organizacin Mundial del Comercio. Esta situacin debera superarse con
la reciente creacin del Tribunal Permanente de Revisin, con sede en Paraguay.
En cualquier caso, el problema sustantivo en el funcionamiento del Mercosur se deriva del
carcter intergubernamental de su institucionalidad y en la imprecisin de sus propios
instrumentos jurdicos, que han incidido en una deficiente implementacin de sus normas.
En efecto, el sistema de decisiones intergubernamental plantea una fase intermedia de
incorporacin en los territorios nacionales de las decisiones, resoluciones y directrices de los
rganos regionales. As, si bien las decisiones en el Mercosur son tomadas por consenso y
68 As por ejemplo, el Mercosur posee un Arancel Externo Comn con rangos tarifarios del 0 al 20%, y con un
rgimen de excepciones transitorias y diferenciadas entre los pases con un mximo de 100 para Brasil y
Argentina, 225 para Uruguay y 649 para Paraguay que debern ser eliminadas al 31 de diciembre de 2008,
segn la Decisin CMC 38/05.
69 "Un dilema para el Mercosur: Unin Aduanera o Zona de Libre Comercio". Boletn Mercosur N 73, Abril
2001. Fundacin BankBoston Argentina.
son de carcter obligatorio, no se traspasan de manera automtica y directa, sino que son
"internalizadas" por los estados miembros, que deben adoptar las medidas necesarias,
segn lo prescrito en el artculo 38 del Protocolo de Ouro Preto.
Es importante sealar que este instrumento no menciona explcitamente la supremaca de la
norma regional sobre la nacional, por lo cual cada pas establece modalidades diferentes de
adaptacin de la legislacin regional a sus sistemas constitucionales. De esta manera, la
norma
Mercosur
adquiere
diversos
valores
en
cada
pas
entre
lo
supra
lo
su
relanzamiento
en
2000.
Los
avances
aqu
han
estado
restringidos
la
71
70Documentacin del Seminario Las normas de derecho originario y derivado del Mercosur. Su incorporacin a
los ordenamientos jurdicos de los estados partes. Secretara Administrativa del Mercosur, 26 y 27
Septiembre de 2002, en base a datos de la SAM.
71 Snchez Gmez, Manuel. "Coordinacin macrofiscal en procesos de integracin. Experiencias y desarrollos
posibles en Latinoamrica". CEPAL, 7 Noviembre 2005.
NUEVAS
72
de la
Sudamericana
Latinoamericana,.
de
Naciones
(CSN)
y,
luego,
de
una
Comunidad
73
72 Exposicin del Secretario General de la ALADI, Didier Opertti, en la reunin del Consejo Permanente de la
OEA, 5 de Diciembre de 2005.
73Exposicin del Secretario General de la CAN, Allan Wagner, en el Parlamento Andino. Bogot, 21 de Julio de
2005.
74
designados,
para
constituirse
en
un parlamento
elegido
por sufragio
con la incorporacin
de Venezuela
adhesin. Este paso abre adems, jurdicamente, la posibilidad de ingreso al Mercosur a los
dems pases ALADI.
Por otra parte, la cumbre de julio de 2006, realizada en Crdoba, Argentina, ratifica este
salto cualitativo, reforzando los elementos polticos que permitan dinamizar el proceso de
integracin. Se plantea as un cambio de orientacin estratgica, plasmada en la creacin de
una nueva institucionalidad para la coordinacin de polticas en mbitos claves: desarrollo
social, democracia, productividad, coordinacin financiera y gestin de la integracin. De
esta forma, se crea un Instituto Social del Mercosur para la lucha concertada contra la
pobreza y la desigualdad, un Observatorio de la Calidad Democrtica que resguardar los
estndares de gobernabilidad, mediante indicadores de aplicacin de la clusula democrtica
del
75
Mercosur -,
un
Instituto
del
Mercosur
Productivo
destinado
fomentar
la
EL SISTEMA
UE/CAN76
La UE, como entidad regional y organismo internacional, se administra a travs de un
sistema institucional mixto, que comprende instituciones de carcter supranacional y de tipo
intergubernamental. En las primeras se manifiesta el concepto ms avanzado en cuanto al
alcance de la integracin regional, expresado en la cesin de soberana para la toma de
decisiones, en funcin de objetivos comunes.
Este concepto se aprecia tambin, y como nico ejemplo, en la CAN, a travs del principio
de aplicacin directa de la normatividad andina. En efecto, y a pesar de las deficiencias que
puedan apreciarse al evaluar la puesta en prctica de este concepto de supranacionalidad,
uno de los aspectos ms desarrollados en el nivel de integracin de este mecanismo es la
generacin de un derecho comunitario andino, de aplicabilidad directa y supremaca frente a
las normas nacionales. En virtud de dicha supranacionalidad, las Decisiones de la Comisin
y del Consejo de Cancilleres son de obligatorio cumplimiento, entran en vigencia a partir de
la fecha de su publicacin, y generan la obligacin para los pases de no adoptar ni emplear
medida alguna que sea contraria a la normativa comunitaria.
77
El Tribunal Andino de
Justicia y la Secretara General de la CAN son las instancias encargadas de velar por el
cumplimiento de este principio.
Ms all de esta caracterstica europea y andina, cabe sealar que ambos procesos no son
comparables, dado el diferente nivel de profundidad de sus procesos de integracin, desde
una perspectiva clsica. Mientras la UE es un mercado comn completo e incluso ms
avanzado un mercado interior, la CAN recin alcanz la conclusin de una zona de libre
comercio entre sus miembros en diciembre de 2005 y an no ha concluido un arancel
externo comn que la convierta en unin aduanera. Sin embargo, la CAN ha avanzado
significativamente en otros aspectos como el libre comercio de servicios y en la circulacin
76Se ha utilizado como fuente de comparacin la informacin oficial de las pginas de la Unin Europea
http://europa.eu.int, y de la Comunidad Andina de Naciones, www.comunidadandina.org
77 Palabras del Secretario General de la CAN, Allan Wagner, en la conmemoracin de los 27 aos del Tribunal
de Justicia andino. Quito, 1 de Junio de 2006.
reside
en
ellos
la
responsabilidad
78
de
suscribir
convenios
acuerdos
79
por votacin directa de los ciudadanos de cada uno de los pases de la UE, mientras que en
el Parlandino la representacin es de cinco parlamentarios por pas miembro y solo en dos
pases (Ecuador y Per este ltimo, a contar de abril de 2006) son elegidos por sufragio
directo. Ambos parlamentos participan en el proceso de generacin legislativa comunitaria,
pero en el caso europeo, se le confieren al PE adems atribuciones presupuestarias y de
control del Ejecutivo.
AMBITOS
INSTITUCIONES UE
Ejecutivo
- Consejo Europeo
- Consejo de la Unin Europea
- Comisin Europea
Legislativo
Judicial
Consultivo/Social
Financiero
Territorial
Educativo
Parlamento Europeo
Tribunal de Justicia
Tribunal de Cuentas
Comit Econmico y Social Europeo
UE/MERCOSUR80
En el caso de la Unin Europea y el Mercosur, existe un menor grado de comparacin de sus
instituciones, dado que este ltimo es apenas un proceso de una dcada y media, y referido
bsicamente a la construccin de un mercado nico, objetivo ampliamente superado en la
UE y que es regulado principalmente a travs de la Comisin Europea. Asimismo, los
rganos del bloque sudamericano son de ndole intergubernamental, a diferencia del proceso
europeo, que incorpora instancias supranacionales. Esta caracterstica constituye el factor
determinante en cuanto a la forma que adopta el proceso decisional en ambos bloques.
A nivel comparativo,
el Consejo
del Mercado
Comn
(CMC)
es asimilable
en algunos
aspectos al Consejo de la UE, por cuanto ambos son rganos decisorios mximos,
encargados de definir la orientacin poltica de la integracin. En el caso del Mercosur, est
integrado por ministros de Relaciones Exteriores y de Economa, y en la UE, se conforma de
nueve maneras distintas, segn el tema en cuestin. Ambos se renen a nivel de jefes de
Estado una vez por semestre. Sin embargo, el CMC tiene tambin funciones ms propias de
la Comisin Europea, como velar por el cumplimiento del tratado fundacional del Mercosur,
formular polticas para la conformacin del mercado comn y negociar y suscribir acuerdos
con pases terceros.
El CMC cuenta con rganos auxiliares, como la Comisin de Representantes Permanentes del
Mercosur (CRPM), creada en 2003, y que mantiene un rol similar al COREPER II europeo,
pero con mayores atribuciones, pues acta adems como vnculo con las instancias polticas
del Mercosur, puede presentar iniciativas, gestionar y suscribir proyectos de cooperacin
tcnica y su presidente est facultado para representar al bloque en sus relaciones externas.
Por su parte, el Foro de Consulta y Concertacin Poltica (FCCP) complementa el eje
econmico, profundizando la cooperacin poltica entre los estados miembros y asociados al
Mercosur.
El Grupo Mercado Comn (GMC) comparte con la Comisin Europea (CE) el hecho de cumplir
funciones ejecutivas, para lo cual se apoya de la Secretara tcnica del Mercosur y de la
Comisin de Comercio del Mercosur (CCM). A diferencia de la CE, que cuenta con 25
carteras, el GMC est integrado por representantes
80 Se ha utilizado como fuente de comparacin la informacin oficial de las pginas de la Unin Europea
http://europa.eu.int, de la Secretara del Mercosur, www.mercosur.org.uy y de la Comisin Sectorial del
Mercosur www.comisec.org.uy
en funcionamiento
de la Unin
Aduanera,
velando
por la aplicacin
de los
instrumentos de poltica comercial comn y dando seguimiento a los temas del comercio
intra y extra Mercosur, funciones ejercidas en la UE por la Comisin Europea.
Los tres principales rganos del Mercosur (CMC, GMC y CCM) son asesorados, desde 2003,
por la Secretara
del Mercosur,
que ha evolucionado
Comisin
Parlamentaria
Conjunta
(CPC),
si bien
congrega
una
representacin
del
Parlamento
del
Sur,
con
funciones
de
representatividad
similares
al
Parlamento Europeo, y que debera entrar en funciones, en una primera etapa, en diciembre
de 2006.
de
la
integracin,
travs
de
la
eleccin
por
sufragio
directo
de
sus
europeos. La creacin del TPR constituye un importante avance institucional, que pretende
superar uno de los principales dficits del Mercosur, cual es la solucin de controversias.
Por ltimo, el Tribunal Administrativo Laboral (TAL) atiende las reclamaciones del personal
de las instituciones del Mercosur. En tanto, el Tribunal de Cuentas europeo es tambin un
rgano interno, pero encargado de controlar el desempeo financiero de las instituciones
comunitarias.
AMBITO
Ejecutivo
INSTITUCIONES UE
- Consejo de la Unin
Europea
INSTITUCIONES MERCOSUR
- Consejo del Mercado Comn (CMC)
- Comisin de Representantes Permanentes del
Mercosur (CRPM)
- Foro de Consulta y Concertacin Poltica (FCCP)
- Grupo Mercado Comn (GMC)
- Comisin de Comercio del Mercosur (CCM)
- Secretara del Mercosur (SM)
- Comisin Parlamentaria Conjunta (CPC)
- Parlamento del Sur (en gestacin)
- Tribunal Permanente de Revisin del Mercosur (TPR)
- Comisin Europea
Legislativo
- Parlamento Europeo
Judicial
- Tribunal de Justicia
- Tribunal de Cuentas
Consultivo/Social
Financiero
de
Inversiones
Territorial
3.2
LOS
81
conocimiento de estas dinmicas no es fomentado ni por los centros de formacin ni por los
medios de comunicacin, responsables primarios de la creacin de una conciencia de unidad.
Esto, sumado a la escasa interaccin de los sectores no estatales en el mbito regional,
conduce a que la ciudadana no perciba efectivamente
integracin.
No obstante, es importante dar cuenta de los esfuerzos realizados desde los propios
sistemas de integracin para incorporar a la sociedad civil en los proyectos integracionistas.
As por ejemplo, tanto la CAN como el Mercosur establecieron desde sus inicios, y dentro del
aparato institucional regional, mecanismos para atender a los sectores econmicos y
sociales.
Asimismo,
han
emprendido,
como
parte
de
su
fase
de
profundizacin
82
www.comunidadandina.org/agendasocial.htm
diversos
como
trabajo,
medio
ambiente,
salud,
educacin,
cultura,
desarrollo
rural,
este
contexto
se
reenmarcan
iniciativas
establecidas
previamente
dentro
de
la
ciudadana .
83
Wagner, Allan. La agenda social de la integracin andina. Hacia una estrategia comunitaria de cohesin
social. Bruselas, marzo 2006.
EL MERCOSUR
Y SU APROXIMACIN A LA CIUDADANA
por aportes de
84
En cualquier caso, el FCES tiene distintas expresiones en los niveles nacionales. As por
ejemplo, en Argentina el FCES ha tomado la forma de un Consejo Consultivo para la
Sociedad Civil, convocado por el Ministerio de Relaciones Exteriores e integrado por diversas
federaciones. As, el Estado argentino mantiene un vnculo de comunicacin con los sectores
sociales, que son informados mensualmente sobre la poltica exterior y el proceso de
integracin, y diariamente, a travs de un boletn de comercio exterior.
de confederaciones
de cooperativas
nacionales.
Ya en 1992 se haba creado, por presin de las centrales sindicales, empleadores y
ministerios de Trabajo, un Subgrupo de Trabajo para Asuntos Sociolaborales, lo cual ha
dado lugar al denominado Mercosur Sociolaboral, como un espacio fuerte de dilogo social
y de generacin de organismos e instrumentos en esta rea, tales como el Acuerdo
Multilateral de Seguridad
Sociolaboral
del
85
En este mismo mbito, la CMC lanz el 2002 el programa de Foros de Competitividad de las
Cadenas Productivas del Mercosur, donde se insertan foros especficos, como el de MaderaMuebles, y en los cuales se ven representados los sectores oficiales, empresariales y de
trabajadores involucrados en la cadena de produccin.La CMC convoc adems, en 2004, a
la Primera Conferencia Regional de Empleo, con participacin de trabajadores, empleadores
y ministros de Trabajo, desde donde emana una Recomendacin de los ministros de Trabajo
sobre una Estrategia Mercosur para la Creacin de Empleo, y se crea un Grupo de Alto Nivel
para
el
cumplimiento
de
este
objetivo.De
igual
manera,
el
CMC
ha
generado
Como
parte
del relanzamiento
de construir
una identidad
del Mercosur,
regional
y atendiendo
y una opinin
a la
pblica pro
86
85
86
87
89
al proceso intergubernamental
qued igualmente reflejada en la Cumbre de Crdoba, de julio de 2006, donde, por primera
vez, con el apoyo de los gobiernos, se efectuaron reuniones en paralelo de sectores
sindicales, PyMEs, municipios, productores rurales y acadmicos. En este ltimo mbito,
destaca la iniciativa argentino-brasilea de iniciar los estudios para la creacin de una
Universidad del Mercosur, con contenidos formativos regionales.
En esta cumbre se ratific tambin la creacin del Parlasur, que permitir la participacin
directa de la ciudadana en el proceso decisional del Mercosur, inaugurando una etapa de
construccin comunitaria inclusiva.
87
El objetivo explicitado por la COMISEC es que "la sociedad civil uruguaya se encuentre representada
para un mejor seguimiento, comprensin y oportuna difusin de aquellos temas sensibles que hacen al
futuro del Uruguay inserto en el Mercosur". www.mercosur-comisec.gub.uy
88
www.mercociudades.org
89
www.mercosursocialsolidario.org
3.3
HACIA
LA CSN:
que geogrficamente
su ubican en el territorio
superiores
de integracin.
Los anteriores mecanismos haban surgido desde la base del intercambio comercial como
factor de desarrollo, dejando de lado otros aspectos que constituyen el real peso estratgico
de una subregin abundante en recursos energticos, hdricos, alimentarios y con un espacio
territorial de alta diversidad ambiental y escasamente poblado. En este sentido, la CSN se
apoya en un nuevo paradigma, que es la dimensin geopoltica de la integracin.
Este aspecto estratgico es descrito en el acta fundacional de la CSN como la convergencia
de sus intereses polticos, econmicos, sociales, culturales y de seguridad como un factor
potencial de fortalecimiento y desarrollo de sus capacidades internas para su mejor insercin
90
www.iirsa.org
91Evolucin de la integracin regional 2004-2005. Informe parcial enero-junio 2005. Secretara Permanente
del SELA. Caracas, Venezuela, Junio 2005.
para la interconexin
La
CSN
especficamente en la
involucra
de
manera
activa
la
ALADI
sita
sus
objetivos
meses antes del lanzamiento de la nueva Comunidad que prev la profundizacin del
proceso de integracin latinoamericano. Igualmente, la ALADI aporta el marco institucional
para el desarrollo de los objetivos sudamericanos y est encargada de estudiar las medidas
para la convergencia CAN-Mercosur y de los dems pases en la construccin de un rea de
libre comercio de Amrica del Sur.
Y EQUILIBRIOS
acuerdo
fue firmado
en 2002,
No obstante, la aproximacin CAN-Mercosur no pasa solo por sus aspectos econmicos, sino
tambin por el mbito poltico e institucional. En este sentido, los pases de la CAN, del
Mercosur y Chile establecieron en julio de 2001 un Mecanismo de Dilogo y Concertacin
Poltica, para la coordinacin en temas como la integracin fsica, aspectos sociales y
92Declaracin presidencial y Agenda prioritaria de la I Reunin de Jefes de Estado de la CSN. Brasilia, 30 de
Septiembre de 2005.
93 El ACE 59, que involucra a Argentina Brasil Colombia Ecuador Paraguay Uruguay Venezuela, plantea
establecer el marco de cooperacin e integracin econmica y fsica para la creacin de un espacio
econmico ampliado que tienda a facilitar la libre circulacin de bienes y servicios y la plena utilizacin de los
factores productivos en condiciones de competencia y conformar un rea de libre comercio entre sus partes.
94
y con
la Decisin 613 de la CAN, de julio de 2005, que otorg la condicin de miembros asociados
a los entonces cuatro pases del Mercosur. Con esto, los pases de la CAN participan en las
instancias del Mercosur Poltico, y los miembros del Mercosur pueden, a su vez, participar en
los rganos e instituciones del Sistema Andino de Integracin, para el tratamiento de temas
comunes. Para reforzar esta asociacin en ambos sentidos, con vistas al establecimiento de
la CSN, se pretende tambin que los pases asociados y miembros celebren de manera
conjunta las reuniones de las comisiones administradoras de los ACEs N 36 (BoliviaMercosur), N 58 (Per-Mercosur) y N 59 (Colombia, Ecuador y Venezuela-Mercosur),
suscritos en el marco de la ALADI.
Adicionalmente, las Secretaras de la CAN, Mercosur, ALADI y Caricom, ms Chile, Guyana y
Surinam, se encuentran en fase de estudio de una convergencia de ACEs entre los doce
pases sudamericanos, para constituir el espacio econmico sudamericano previsto en la
Resolucin 59 de la ALADI.
Un aspecto determinante de la coexistencia al interior y entre los bloques sudamericanos es
el peso diferente de sus naciones, as como el desbalance producido por la migracin de
Venezuela de la CAN al Mercosur. Por una parte, la CSN se propone entre sus prioridades el
tratamiento de las asimetras, situacin que aqueja en mayor medida al Mercosur, y que ha
intentado paliarse con distintas iniciativas, como el Fondo de Convergencia Estructural del
Mercosur (FOCEM) de 2003, a favor de sus miembros de menor tamao Paraguay y
Uruguay y con la prxima generacin de un Programa de Competitividad del Mercosur
(PCM). Asimismo, las Secretaras de la CAN, Mercosur, ALADI, SELA, OTCA, Caricom, y
CEPAL han sido mandatadas por la CSN para estudiar la forma de reducir las asimetras en
la integracin sudamericana.
En cuanto a la situacin de equilibrios CAN-Mercosur es posible sealar que, dada la
trayectoria de integracin, el grupo andino ha tenido tradicionalmente ms desarrollo en los
aspectos polticos e institucionales, mientras que el peso econmico recae en el Mercosur,
que representaba al ao 2005 el 67% del PIB de la subregin, frente al 25% andino.
Sin
94
julio de 2006, dejando al rea andina con una representacin apenas del 16% del PIB y del
17% de las exportaciones sudamericanas.
95
En este contexto, la CSN cobra mayor fuerza como instancia de oportunidad para una
Sudamrica integrada, al plantear la construccin de un espacio subregional, con objetivos
comunes para sus doce pases, asentados en dos principios planteados hace casi dos siglos
en los primeros anhelos integracionistas de Simn Bolvar: la unidad y la independencia.
Estos elementos estn a la base del proyecto CSN, que pretende aunar los mecanismos
existentes y potenciar un tipo de integracin desde reas que generen mayor peso
internacional y autonoma, tales como la energtica, en la cual Amrica del Sur es
superavitaria. En un mundo que crece, las necesidades de energa tienden a ser tambin
crecientes,
tornndose
en un factor determinante
de independencia
y de desarrollo,
ELEMENTOS
COMUNES DE LA
CSN
Otro elemento interesante de la creacin de la CSN dice relacin con el paralelo que es
posible establecer con el proceso de construccin europea. Si bien el proyecto sudamericano
no estipula una evolucin similar a la europea en cuanto al cumplimiento de etapas, ambos
parten de objetivos pragmticos, como es la integracin energtica.
En el caso de la UE, la puesta en comn del carbn y el acero entre seis pases fue el
gatillante de un proceso de alcances multidimensionales. Y en Sudamrica, el petrleo y el
gas se han constituido en factores claves para impulsar proyectos de integracin fsica de
carcter estratgicos,
mediante
gasoductos
que conectan
En este sentido, es posible sealar que tanto la energa como la infraestructura son pilares
fundamentales de la nueva integracin que se propone en el marco de la CSN, vistas ambas
como estrategias de desarrollo y como las bases concretas de un proyecto comn
latinoamericano. Estos elementos quedaron establecidos en la primera Cumbre de la CSN
efectuada en Brasilia el 29 y 30 de septiembre de 2005, donde se acord impulsar la
95
96 Ruiz-Caro, Ariela. Cooperacin e integracin energtica en Amrica Latina y el Caribe. Serie Recursos
naturales e infraestructura N 106, CEPAL.
97
IIRSA.
FACTORES
CSN
DE VIABILIDAD Y DESAFIOS DE LA
En trminos de las perspectivas del proyecto CSN, es necesario destacar algunos aspectos
que permiten pronosticar su viabilidad y anticipar los desafos que ir enfrentando como
nuevo formato de la integracin sudamericana.
Sus fortalezas se desprenden del hecho que se trata de un proyecto que se instala sobre lo
existente, y que pone en prctica algunos aprendizajes derivados de la lenta evolucin de la
integracin latinoamericana. Por una parte, la CSN congrega la voluntad poltica de los
pases sudamericanos en torno a objetivos pragmticos y de inters compartido. Asimismo,
prev la creacin de una institucionalidad mnima, de manera de aprovechar la base de
convergencia de las estructuras del Mercosur y de la CAN, enmarcndose dentro de las
normas de la ALADI. Con ello se refleja una conciencia del freno que puede representar una
nueva burocracia, as como de la necesidad de un uso racional de los recursos de los
gobiernos de la regin.
99
Por otra parte, la CSN abre la integracin subregional a naciones que pueden traspasar
experiencias exitosas de desarrollo, como es el caso de Chile pas que retorna al esquema
sudamericano tras casi 30 aos de ausencia
al
momento
de
instaurarse
una
integracin
de
alcance
sudamericano.
97Petroamrica plantea la vinculacin de las empresas energticas estatales en torno a proyectos comunes, a
travs de un acuerdo multilateral para la coordinacin de polticas en la materia, que pretende identificar
complementariedades y aprovechar los potenciales energticos y los beneficios de los intercambios para
solventar las asimetras energticas, econmicas y sociales de la regin, avanzando en la Red de
Gasoductos del Sur, que involucra principalmente al eje atlntico como fuente de suministro.
98 IIRSA ha diseado 10 Ejes de Integracin y Desarrollo entre los pases sudamericanos, que deberan
concretarse a travs de 335 proyectos de infraestructura. En una primera etapa 2005-2010 se han priorizado
31 proyectos, con un costo de 4 mil millones de dlares. Por el momento, y a travs de iniciativas pblicoprivadas, se ha comenzado la construccin de un corredor vial interocenico de aproximadamente 2.600
kms. que conecta tres puertos del sur de Per con estados fronterizos del noroeste de Brasil (Acre y
Rondnia).
99 La primera declaracin presidencial de la CSN da cuenta de este objetivo de eficiencia, en un documento
de apenas 19 puntos. All queda establecida, por ejemplo, su organizacin administrativa, que operar
con base en la institucionalidad existente, evitando la duplicacin y superposicin de esfuerzos, sin
nuevos gastos financieros, estableciendo coordinacin entre las Cancilleras, con el apoyo de los organismos de
integracin existentes y perfeccionando su funcionamiento. Para ello, se prevn reuniones ministeriales
sectoriales, coordinaciones a nivel de viceministros de Relaciones Exteriores, reuniones semestrales de
ministros de Relaciones Exteriores para la adopcin de decisiones ejecutivas y cumbres anuales de
presidentes, como instancia superior de conduccin poltica. Todo este trabajo ser liderado por una
secretara pro-tmpore rotatoria y de carcter anual.
en
un
informe
que
ser
presentado
la
prxima
Cumbre
de
mandatarios
Otro elemento que puede ser ledo con una doble valoracin es la amplitud con que se
plantean
ciertos propsitos,
como
la decisin
de implementar
acciones
de manera
Mesoamrica,
que
comprende
Mxico
sus
vecinos
centroamericanos,
Sudamrica.
Ms all de estos riesgos, la CSN supone tambin la posibilidad de diluir una divisin
ideolgica de Amrica del Sur en un eje Pacfico ms conservador y en un eje Atlntico de
izquierdas, como ha sido planteado de acuerdo a las orientaciones polticas de los pases
sudamericanos y a las ltimas dinmicas de agrupacin.
101
En cualquier caso, la integracin subregional avanza por canales novedosos, con voluntades
polticas y renovados intereses en la regin de sus principales pases, y a travs de
prioridades prcticas abordadas con criterios tcnicos. En este sentido, se puede hablar de
una "integracin a la manera latinoamericana",
constante crisis, si se toman los parmetros europeos, pero que ha demostrado un notable
dinamismo y avances concretos, desde un renovado paradigma, en los inicios del nuevo
siglo.
101 La tesis de una "guerra fra sudamericana" ha cobrado fuerza a partir de los nuevos equilibrios que
plantea la asociacin de Chile a la CAN y la iniciativa mexicana de construir una Comunidad del Pacfico, que
agrupe a Mxico, Colombia, Ecuador, Per y Chile.
IV. Escenarios
del
Mercosur.
El MERCOSUR se enfrenta hoy a su encrucijada ms importante de sus 15 aos de vida, y
esto se debe a la confluencia de una serie de factores que, por primera vez un su escasa
dcada y media de funcionamiento hacen que este sea un momento en el cual el bloque de
integracin y sus integrantes deben adoptar decisiones que definirn de manera clara y
contundente su futuro
Las posibilidades a las que se enfrenta el proceso de integracin sureo las podemos resumir
en tres posibles escenarios. El primero, caracterstico en las organizaciones regionales
latinoamericanas, es el su intrascendencia. En este caso, los pases del MERCOSUR dejaran
de tener como prioridad de su accionar la integracin regional y daran mayor importancia a
su relacionamiento externo basado en polticas de ndole bilateral. Este tipo de futuro es el
que promueve Estados Unidos al tentar a los pases de la regin, tras el fracaso del ALCA,
con la firma de Tratados de Libre Comercio. Frente a esto, y a fin de despejar esta
posibilidad el MERCOSUR ha resuelto actuar bajo el formato de 4+1, es decir, que toda
negociacin debe ser llevada adelante por el bloque en su conjunto
102
regional
contradictorios,
en el proyecto de integracin
latente entre los pases de la regin hacen que sean sumamente ms interesantes las
hiptesis de cooperacin e integracin que las hiptesis de conflicto.
102
Pese a haber pases asociados al MERCOSUR, ninguno de ellos participa orgnicamente en las
negociaciones del bloque en tanto tal con terceros Estados u otros bloques regionales.
103
Es claro que el proyecto de integracin regional propuesto por Venezuela es diferente que el que
pregonan los Estados del sur, en tanto que propone una unin poltica basada en criterios que no se
subordinen a lo econmico mientras que Argentina y Brasil proponen una integracin poltica en el cual
ambos criterios, el poltico y econmico coexistan, incluso, dndole preponderancia al factor econmico. En
este punto, es claro el Consenso de Buenos Aires promovido por polticos latinoamericanos procedentes del
centro y la izquierda del espectro poltico tales como Leonel Brizola, Dante Caputo, Ricardo Lagos, Luis
Incio Lula da Silva, Rodolfo Terragno, entre otros, al sostener que los procesos de integracin econmica
regional que debemos fortalecer, profundizar y politizar, ofrecen posibilidades adicionales de regulacin y
ordenamiento de la relacin con las redes mundiales de circulacin de capitales., y, sin desmerecer la
integracin econmica, sostienen que es necesario para sta ir ms lejos, abarcar ms mbitos y ser
ms ambiciosa de lo que actualmente pretende. El error de la integracin tal y como se lleva a cabo
ahora, reside en restringirse exclusivamente al dominio comercial: debemos ir construyendo, de manera
paralela y simultnea a la reduccin de aranceles entre nuestros pases, las instituciones regulatorias, las
convergencias sociales y las polticas comunes que en otras latitudes se fueron edificando a ritmos distintos.
4.1
UNA
104
REFORMULACIN NECESARIA
En consecuencia, y dado que su concepcin no tena nada que ver con la nocin poltica de
la integracin, el MERCOSUR ya no puede dar respuestas a las nuevas necesidades que
tienen los Estados sureos y, casi inexorablemente, entra en crisis, la cual tiene muchas
facetas de presentacin
105
existentes entre los socios mayores y los ms pequeos respecto al poder de decisin en el
seno del bloque, las caractersticas que debe tener la integracin, la falta de un objetivo
comn sobre la necesidad y el objeto de la integracin, etc. En este contexto, la disputa
respecto a la instalacin de dos plantas productoras de celulosa en Uruguay, frente a la
costa riberea argentina, gener una tensin inusitada que el MERCOSUR no puso, no quiso
104
Junto a esto, es fuerte el rechazo a Estados Unidos, al menos en su faceta discursiva, en la
mayora de los Estados de la regin. Si bien esta situacin se agrava por la gestin que est realizando el
presidente Bush, el rechazo excede su gestin y se concentra en el pas y lo que esto encarna en
el inconsciente latinoamericano como responsable de gran parte de los males que aquejan a la regin, por
lo que dado el giro latinoamericanista e integracionista que estn adquiriendo la mayora de los
gobiernos de Amrica Latina no se prev un cambio en este proceso de rechazo a Estados Unidos.
105
En tanto el MERCOSUR naci, como su nombre lo indica, como un proyecto de integracin
econmica, hoy no puede dar respuesta cuando los Estados buscan una integracin poltica ms
estrecha. Por ello hay quienes buscan retomar la senda iniciada por los ex presidentes Alfonsn y Sarney a
mediados de la dcada de
1980
que
propiciaba
una
integracin
ms
amplia
y
basada
en
propuestas
de
naturaleza fundamentalmente
desarrollista
en el que la idea de preferencias
comerciales y de promocin de complementariedades intrasectoriales se confundan con la propia idea
de la integracin. VIANNA MELLO, F., MERCOSUL e ALCA: diagnstico e indicaes para atuao,
http://www.forumsocialmundial.org.br/
106
Sin embargo, y pese a esta serie de tensiones que vive el MERCOSUR en su interior, en los
ltimos aos ha alcanzado acuerdos internacionales que lo posicionan como un actor de
cierto relieve. As pues se tienen que considerar los Acuerdos establecidos con los pases de
la Comunidad Andina de Naciones con el objeto de avanzar en una integracin ms amplia
que conduzca a la ya lanzada Comunidad Sudamericana de Naciones, como as tambin los
entendimientos firmados con Egipto, la India y la Unin Aduanera de frica del Sur, a travs
de los cuales el bloque de integracin sureo busca posicionarse como un actor de
importancia en el concierto internacional, buscando generar un polo de poder alternativo con
las potencias en desarrollo del hemisferio sur.
Sumada a esta situacin debe considerarse el ingreso de Venezuela al MERCOSUR, lo cual le
imprime a estas ciertas caractersticas particulares que profundizan la va poltica de la
integracin en desmedro de la excluyente tendencia economicista que lo caracteriz.
As
106
Esta cuestin no es menor ya que es la primera vez que un Estado acude a las instituciones del
MERCOSUR en bsqueda de soluciones concretas a un problema que no es estrictamente econmico
suscitado con uno de sus socios en el proceso de integracin y es sta tambin, una de las razones por las
que es necesaria una reformulacin del bloque, puesto que ste no est preparado para dar respuesta
cuestiones de esta ndole.
impulsado
por
su
par
venezolano,
Morales
est
analizando
la
posibilidad
de
4.2
UN OBJECTIVO
Debe cambiar la lgica de suma cero que hoy caracteriza la integracin para dar paso a
una lgica de suma positiva en la cual los progresos y las prdidas sean evaluadas en
trminos regionales y no slo nacionales para que, a largo plazo, todos saquen
provecho de tomar parte del proceso.
107
108
107
Al respecto quisiera repetir las palabras que escribiera en un artculo de mi autora hace ya algunos
aos. A mi entender esta situacin se agudiza por la limitada legitimidad democrtica que poseen quienes
forman parte de los rganos decisorios del MERCOSUR, ya que el diseo institucional que se adopt en el
marco del proceso de integracin fue de carcter eminentemente interestatal, teniendo como principios
rectores la flexibilidad, el bajo costo y la contingencia, lo cual era garantizado por la instauracin de
instituciones pequeas, con una nfima burocracia regional, con lo cual, en muchos casos, las instituciones se
constituyen espordicamente. (...) Es cierto que las instituciones que hoy rigen los destinos de MERCOSUR
fueron tiles para poner en marcha el proceso, pero no es menos cierto que hoy en da no alcanzan a dar
respuestas a la nueva realidad que enfrentamos en la construccin del espacio de integracin regional,
por lo tanto es necesario encarar un perodo de reformas que incluyan la totalidad de las instituciones
que hoy rigen los destinos del MERCOSUR. RIVAS, E., Otro MERCOSUR, ms democrtico, ms justo, ms
solidario, Revista Reflexiones. Poltica y sociales, Centro de Estudios para la Democracia Social, Rosario Argentina, Ao: 5, Nmero: 1
108
Ver RIVAS, E. Adopcin e internalizacin de normativa comunitaria en el MERCOSUR. Un repaso
histrico. eumed.net - Universidad de Mlaga, Observatorio de la Economa Latinoamericana N 62 Junio
de 2006, http://www.eumed.net/cursecon/ecolat/la/06/er.htm
transitar
criterios
similares
los
principios
de
el MERCOSUR
subsidiariedad
debe
y proporcionalidad
desarrollados por la Unin Europea, que han resguardado los intereses particulares de los
Estados miembros al limitar la intervencin de la Unin a aquellos casos en que los objetivos
de la accin pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados
miembros, y siempre y cuando no se excedan ciertos lmites.
En igual sentido, y a fin de evitar la paralizacin del proceso de integracin, el MERCOSUR
debe dar un salto cualitativo respecto a su funcionamiento. Para ello es importante que deje
de lado la poltica consensual y avance de las actuales prcticas de acuerdo a la norma de la
mayora, mucho ms democrtica y coherente con una organizacin que aspira a albergar
en su seno a varios miembros ms de la regin. Igualmente, es til analizar la experiencia
europea al respecto y estudiar conveniencia de incorporar el criterio de cooperacin
reforzada, que contribuye a agilizar los procesos decisorios en la Unin. ste reconoce la
posibilidad de que un grupo reducido de miembros colabore en ciertas materias, mientras
otros se reservan el derecho de adherir en un momento posterior. En otras palabras, se
reconoce explcitamente la posibilidad de avance de la integracin a diferentes velocidades
acordadas previamente respecto a aspectos claramente definidos. Por ello es importante
aprovechar la coyuntura favorable que se vive en la regin y que se genere un salto
cualitativo a fin de garantizar la profundizacin del proceso de integracin.
La experiencia histrica demuestra que en general han primado los intereses particulares de
los Estados nacionales por sobre el inters general de la integracin regional. Hoy en da las
variables sobre las cuales trabaja el MERCOSUR se basan en acuerdos de ndole econmica y
no en una verdadera integracin. Incluso la ya mencionada Comunidad Sudamericana de
Naciones, que se basa en el acuerdo firmado entre los integrantes de los dos procesos de
integracin sudamericana, es un mero TLC y no un proyecto de integracin ms amplio.
Para conseguir esto, es necesario que se estimule la voluntad poltica de los dirigentes de los
Estados parte, puesto que hay muchas buenas intenciones en los acuerdos que se alcanzan
y poca puesta en prctica de los mismos.
MERCOSUR, han vivido perodos de crecimiento y de decaimiento en funcin del inters que
tenan quienes formaban parte de l.
Es imprescindible que hoy, que existen gobiernos con intereses anlogos en los pases del
cono sur americano
109
comparten
ideas
similares
de
integracin
regional,
estn
dadas
las
109 An con matices, los integrantes de la regin entienden que su futuro est en sus manos y que
ningn padre protector les ayudar. As pues, se han dejado de lado propuestas tales como la
participacin de Argentina en la OTAN (durante la presidencia de Carlos Menem Argentina present su
peticin de ingreso) y el seguidismo de Estados Unidos para intentar establecer un camino propio. En
consecuencia, conviven en este camino ideas de integracin como la enarbolada por el Presidente
venezolano Hugo Chavez, muy ideolgica y claramente enfrentada a Estados Unidos, junto a la del
Presidente brasileo Luiz Inacio Lula Da Silva, quien propone una integracin ms pragmtica y no tan
confrontativa.
V.Amrica
mayor
integracin
?
La diversificacin de las relaciones comerciales sudamericanas durante los aos 2000 ha
sido un proceso progresivo, que ha inevitablemente conducido a un fortalecimiento de sus
vnculos en direccin del continente asitico. El contexto de repliegue comercial mundial y el
ascenso de Asia Oriental y China como motor del comercio mundial han convertido en algo
tangible las oportunidades que podra retirar el continente de relaciones mas elaboradas con
Asia. Es posible de hablar aqu de una convergencia de objetivos de la regin con el de los
dragones asiticos. Las razones para las autoridades de Beijing son claras: este pas busca
desde el final de los aos 1990 a diversificar y asegurar sus fuentes de abastecimiento en
materias primas para sostener el ritmo de su formidable crecimiento econmico
110
. Amrica
del Sur, por su parte, espera lograr con este acercamiento una mayor diversificacin de sus
111
dcadas
revelaron
una nueva
orientacin
112
del continente
113
a la cual
. Este foro
tiene por ambicin de formar una zona de libre-comercio en el rea del ocano Pacifico de
aqu al ao 2010 y de profundizar el nivel de cooperacin e intercambios comerciales. La
integracin de los pases latinoamericanos al Pacifico ha sido laboriosa, resultado en parte de
las aprensiones de algunos de los pases miembros de estas asociaciones, y en particular de
los Estados Unidos que no vean de un buen ojo una diversificacin de intereses comerciales
en un momento en el cual era cuestin de poner en marcha el ALCA. Estos tres pases
sudamericanos se convirtieron en interlocutores plenos de esta zona de libre comercio del
Pacifico
110
Podemos ver una prueba de esto en la cumbre China frica organizada por Pekn en noviembre
2006, que da fe de una implicacin mucho mas importante del gigante asitico en direccin de los pases
emergentes.
111
Esta modalidad de inversiones llave en la mano es la que China prefiere utilizar en Amrica Latina
desde el comienzo de los aos 1990. Esta modalidad de inversiones en industrias de extraccin de materias
primas se acompaa de una mejora de las infraestructuras destinadas a facilitar el transporte hacia el
continente asitico.
112La industrializacin sudamericana de los aos 1960 y 1970 tuvo como inspiracin a los NPI asiticos, y las
elites econmicas sudamericanas consideran a estos pases al da de hoy como uno de los modelos a seguir
en materia de desarrollo econmico..
113CCEP : Consejo de Cooperacin Econmica del Pacifico. APEC : Asia Pacific Economic Cooperation. Dos de
las exigencias principales para formar parte de estos foros es de pertenecer a alguna de las ribas del Ocano
Pacifico y tener un porcentaje de relaciones econmicas substanciales con los pases de Asia.
El desarrollo de una red de acuerdos comerciales con Corea del Sur (2004), Japn y China
(durante 2007) ubica a Chile a la vanguardia de la regin en su apertura a Asia Pacifico. Es
114
sobre todo debido a la estabilidad de sus polticas econmicas que este pas pionero
en
sus relaciones con el rea Pacifico pudo articular una poltica exterior coherente en direccin
de esta regin del mundo. Asia del sureste se convirti en la primera destinacin de las
exportaciones chilenas al final de los aos 1990, y lo que no se tradujo automticamente en
un aumento significativo de las inversiones directas extranjeras a este pas. La ambicin de
las autoridades de Santiago es de convertirse as en la puerta de entrada de las inversiones
asiticas en el continente sudamericano. Apostando en sus infraestructuras portuarias, este
pas espera as convertirse en una pasarela entre Asia y las dos potencias econmicas de la
regin, Brasil y Argentina, que son los receptculos mas importantes de inversiones chinas
de la regin.
La estructura de intercambio comercial con China presenta el inters de resumir en gran
medida las oportunidades as como los limites asociados a esta apertura hacia el Pacifico.
Consecuencia directa de la expansin de sus capacidades productivas, esta comenz a
finales de los aos 1990 a tejer lazos en direccin del continente sudamericano. A la
bsqueda de mercados para su importante produccin industrial, China ve en Amrica del
Sur una fuente de materias primas y recursos naturales estratgico
115
debido a la
116
115 En un hecho sin precedentes, el presidente chino Hu Jintao efectu una visita a Brasil, Argentina y Chile,
en donde manifest la voluntad de invertir de su pas de invertir de forma masiva en la mejora de
las infraestructuras sudamericanas. Tal accin tiene como objetivo principal de acelerar la extraccin de
las numerosas commodities que requiere este pas para su rpida industrializacin. Cette dmarche vise
avant tout acclrer lobtention des ressources naturelles dont la Chine a cruellement besoin. Ver
China and Latin America: Magic or Realism ? , The Economist, 29 dcembre 2004.
116China es el segundo mercado mundial -despus de la UE- para la exportacin de la produccin agrcola
brasilea. De la misma manera Argentina y Brasil son dos de los tres abastecedores principales de China en
materia de agribusiness. La Chine est le deuxime march mondial aprs lUE pour la production agricole
brsilienne. De la mme manire lArgentine et le Brsil sont deux des trois fournisseurs principaux en
denres agricoles pour la Chine.
estratgico es ante todo el resultado de una visin comn de la organizacin de las reglas
del comercio mundial: no es un dato irrelevante el que las autoridades de Pekin hayan
formado el G20, este grupo de pases emergentes que se opuso, al ritmo y contenidos de las
negociaciones de la OMC en la cumbre de Doha en 2003 y donde Brasil jug un rol
fundamental. Esta convergencia as como la mas grande participacin comercial de China se
tradujeron por un intercambio de gestos cordiales no menos estratgico: luego de la Cumbre
de la APEC en 2004, esta ultima fue reconocida como una economa de mercado por los
pases de Amrica del Sur. Las aprensiones que China haba despertado con su entrada a la
OMC en 2001 y que haban en su poca frenado un mayor acercamiento entre estas dos
regiones
117
, disminuyen paulatinamente.
No existe por lo pronto un acuerdo comercial entre el MERCOSUR y China, a pesar de esto,
la profundizacin de los lazos comerciales entre ambas regiones no deja de reiterar
interrogaciones presentes en el ALCA y el acuerdo posible entre la UE-MERCOSUR. Sin
embargo, el aumento sensible del comercio bilateral durante los ltimos aos ha sido
desembocado en relaciones desequilibradas en las cuales el continente asitico adquiere en
prioridad materias primas e invierte infraestructuras destinadas a su extraccin
118
. Una
la produccin sudamericana
perspectivas de una cantidad mayor de exportaciones hacia Asia presenta entonces serios
interrogantes en relacin con la estructura productiva sudamericana.
Se trata de un objetivo compatible con los del Mercosur o de la CAN? Es necesario reconocer
que inclusive un pas como Brasil, quiz el mas industrializado de la regin, comienza a
soportar una competencia cada vez mas importante en varios sectores, tales como la
construccin de automviles o la aviacin industrial, donde todava presenta ventajas
comparativas. La expansin de las capacidades productivas del sector siderrgico chino
generan ya inquietudes en los grandes grupos brasileos que se inquietan de una reduccin
de sus exportaciones en direccin del gigante asitico. La expansin continua de la economa
china presenta un problema real en trminos de relocalizaciones de empresas: pases
cercanos a la regin como Mxico ya han soportado la relocalizacin de 300 industrias hacia
pases asiticos en los cuales la mano de obra representa slo un cuarto de la de este ultimo
pas
119
. La parte modesta del comercio mundial de los pases de Amrica del Sur (inferior a
2% de la economa mundial) comparada con China por ejemplo, cuyo comercio mundial es
ocho veces superior
117 Los intercambios bilaterales han beneficiado Les changes bilatraux ont t pour linstant surtout
favorables la Chine, ce qui a dbouch au cours des annes 1990 la mise en place de nombreuses
dispositions anti-dumping.
118Las importaciones chinas provenientes de Amrica Latina estn concentradas en su gran parte en algunos
productos tales como los granos de soja, cobre y otros metales ferrosos. Ver China and Latin America
Magic, or realism? The Economist Dec 29th 2004.
119
Estas tendencias
industrial del continente podra sufrir una retrogradacin frente a una competencia asitica
masiva, como lo demuestra la preocupacin de algunos sectores como la industria textil. En
un momento en el cual es cuestin de un TLC con China, aparece hoy ms que nunca
necesario de definir de forma precisa el impacto que estas negociaciones podran llegar a
generar en Amrica del Sur.
se trouve sur la table de ngociations, il importe de dfinir de manire prcise limpact que
ces ngociations pourraient avoir sur le sol sud-amricain.
5.1
CONCLUSIONES
FINALES
El contexto internacional es hoy en da menos restrictivo de lo que pudo haber sido durante
los aos 1990 para los proyectos de integracin regional. A pesar de que el proyecto de
asociacin
hemisfrica
conoce
hoy en da
una
parlisis
significativa
a causa
de la
Panamericanismo
ha
generado
numerosos
opositores,
entre
gobiernos
sociedades
con
el
MERCOSUR.
Estas
ultimas
negociaciones
requeriran
concesiones
importantes en materia de accesos a mercados para los productos agrcolas por parte de la
UE as como una reduccin de la proteccin para productos industrializados por parte del
MERCOSUR. La constatacin que puede ser hecha a comienzos de 2007 es que la voluntad
poltica necesaria para salvar este acuerdo por parte de la UE no se encuentra a la vista.
A esta serie de obstculos bilaterales encontramos otros de naturaleza sistmica, como es el
caso de las negociaciones de la OMC que se encuentran todava en un punto muerto, lo que
hace que la regulacin del comercio mundial prosiga por la va de tratados bilaterales en vez
de consensos multilaterales. En este cuadro complejo el continente sudamericano diversifica
a sus socios comerciales y aspira a convertirse en un interlocutor capaz de hablar con una
sola voz. Sin embargo, la regin no podr conseguir estos objetivos a menos de ser capaz
de revertir los obstculos que frenan su integracin.
La cumbre UE- Amrica Latina se ha igualmente ilustrado por la importancia de los
desacuerdos entre presidentes de la regin sud-americana. Las divergencias que existen
entre los diferentes partidos o movimientos de izquierda que llegaron al poder en los aos
2000 as como la importancia que adquiri la poltica nacional por encima de los objetivos
regionales son ambas variables fundamentales de esta ecuacin.
5.2
GRANDES
supranacionales
capaces
de
decidir
de
las
orientaciones
No contando con desafos comerciales definidos en relacin al resto del mundo (como la
inminencia de un acuerdo UE-MERCOSUR ;reactivacin del ciclo de Doha) o de un
proyecto de integracin alternativo (como el ALCA durante 1990), es altamente
probable que el nivel internacional no ejercer mas que un dbil incentivo
sobre la integracin regional en el corto plazo.
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TPA
TLE
Trait de Libre-Echange
TM80
TAHM
TPR
UNICE
UIA
ZLE
ZLEA
Rapport sur l'intgration en Asie de l'Est : occasions avances par une coopration
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Coordonne par Heribert Dieter, avec les contributions de Jean-Christophe Defraigne,
Richard Higgot et Pascal Lamy - Disponible en anglais (janvier 2006).
Les attitudes des europens et les relations transatlantiques entre 2000 et 2003 :
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Anand Menon et Jonathan Lipkin - Disponible en franais et anglais (mai 2003).
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Un largissement pas comme les autres Rflexions sur les spcificits des pays
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Franciszek Draus - Disponible en franais, anglais et allemand (novembre 2000)
Estudio
disponible
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