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Documento 398
Direccin de Estudios Econmicos
31 de Julio 2013
Resumen
El sistema Colombiano de pensiones ha sido ajustado con la Ley 100 de 1993; la Ley 797/2003;
las Leyes 168 y 712 de 2003; y el Acto Legislativo 01 de 2005. Gracias a estos ajustes la deuda a
cargo de la nacin se redujo de cerca del 270% al 114% del PIB. Sin embargo, el sistema
colombiano presenta dos grandes problemas, como son la desigualdad en los beneficios que
reciben los pensionados, siendo stos una de las fuentes que ms inciden en la desigualdad del
ingreso en Colombia, y la baja cobertura del sistema. Apenas el 30% de la poblacin trabajadora
cotiza efectivamente, slo el 37% de la poblacin mayor de los 60 aos tiene un beneficio
pensional, y se prev que sta va a descender cuando se apliquen los ajustes adelantados.
Si bien a mediano plazo, luego de los ajustes al rgimen de transicin y al rgimen general, el
sistema se har ms equitativo gracias a la reduccin en los subsidios a las altas pensiones, la
cual fue refrendada recientemente por la Corte Constitucional, y se espera que el problema de
cobertura mejorar con la universalizacin de los subsidios a la poblacin ms pobre y la puesta
en operacin del sistema de BEP, se requieren esfuerzos adicionales de parte del Estado, de los
resultados esperados de la Ley 1607 de reforma tributaria en materia de formalizacin y de
ajustes actuariales necesarios para hacer sostenible el sistema de seguridad social de cubrimiento
en la vejez.
El presente documento hace un resumen de los ajustes efectuados en los ltimos aos, se hace
una contextualizacin de la situacin de pensiones en algunos pases y se presentan los
principales retos y alternativas exploradas en el Gobierno para responder a stos en el mediano
plazo incluyendo sus costos y beneficios.
Palabras clave: Contribuciones; Poltica Fiscal; Proteccin en pensiones; Subsidios;
Beneficios Econmicos Peridicos; Rgimen de Ahorro Individual y Rgimen de Prima
Media.
Cdigos JEL: Q27, Q28, Q33 y Q57
1 Los autores desempean los cargos de Director General del Departamento Nacional de Planeacin-DNP;
y Director de Estudios Econmicos del DNP . Los autores agradecen el trabajo y el apoyo tcnico realizado
por Alexandra Sanchz y Andrea Isabel Robles. As mismo, expresan sus agradecimiento por las
discusiones tenidas con Andrs Restrepo; Ingrid Magaly Munetones y Gonzalo Casas; Norberto Rojas,
Mnica Uribe, Manuel Ramirz y el trabajo de edicin adelantado por Nstor Gonzlez.
I.
Contexto internacional
En Espaa y Portugal el proceso se adelant con una menor intensidad a la del resto de
Europa, dados los problemas de funcionamiento de su mercado laboral. Este hecho
llama la atencin teniendo en cuenta que es uno de los pases en el cual conviven un
empinado envejecimiento y un manejo de la seguridad social basado principalmente en
aportes estatales, lo cual ha terminado por afectar las cuentas fiscales de la nacin.
Amrica Latina, al igual que otras economas emergentes, no ha sido ajena a este
proceso. Chile fue el pas pionero en la adopcin de un modelo de ahorro administrado
por los fondos privados combinado con un modelo de Garanta de Pensin Mnima
(GPM) y un modelo de solidaridad. Posteriormente, pases como Colombia y Per
esta fase se encuentran las economas europeas y estn entrando las economas emergentes (Barea
(1995); Herce y Prez Daz (1995); Piera (1996); Navarro (2007b)).
1960
1970
1980
1990
2000
2010
Economas Avanzadas
Australia
Austria
Belgica
Cnada
Republica Checa
Dinamarca
Finlandia
Francia
Alemania
Grecia
Islandia
Irlanda
Italia
Japon
Corea
Luxemburgo
Holanda
Nueva Zealanda
Noruega
Portugal
Slovaquia
Slovenia
Espaa
Suecia
Suiza
Reino Unido
Estados Unidos
2,9
8,3
4,8
2,1
2,6
10,0
6,5
2,4
4,3
11,7
10,1
3,4
3,3
4,5
4,7
8,2
5,1
6,1
6,7
8,8
5,4
2,6
4,0
6,7
1,1
6,4
7,7
9,0
10,2
5,9
2,7
5,7
9,9
4,2
4,9
6,2
4,0
5,6
1,4
8,1
10,3
7,5
6,2
5,0
4,1
12,6
9,9
4,7
7,3
6,7
9,4
11,1
9,5
10,5
2,9
4,3
10,9
5,2
0,8
9,9
10,9
8,0
7,9
6,5
3,1
4,9
3,6
4,9
4,9
7,2
8,8
6,5
6,3
6,5
8,9
9,6
6,4
5,9
6,3
2,1
3,2
4,5
1,2
3,0
3,7
4,3
2,4
3,5
1,9
4,0
3,9
4,6
12,9
9,8
4,7
8,5
6,9
9,4
12,3
11,0
11,0
3,4
3,5
14,0
7,7
1,2
9,2
7,5
5,9
6,9
9,5
7,2
10,9
9,5
9,1
7,9
6,3
6,3
4,7
13,9
10,0
4,9
7,6
7,9
10,6
13,3
10,6
12,1
3,3
4,5
14,7
10,0
1,7
7,4
7,0
5,5
7,2
12,7
6,4
10,1
9,2
9,6
8,2
6,3
6,8
5,5
8,0
9,1
2,3
7,6
3,2
10,3
7,6
0,7
0,6
7,4
9,1
7,2
3,4
5,5
4,0
9,3
10,6
1,0
0,7
4,1
6,1
7,6
3,0
1,5
0,6
1,7
11,3
7,5
8,1
2,2
1,9
1,0
6,3
17,7
Economas Emergentes
Argentina
Brasil
Bulgaria
China
Chile
Egypto
Estonia
Hungria
India
indonesia
Jordania
Latvia
Lituania
Malasia
Mexico
Paquistan
Philipinas
Polonia
Rumania
Rusia
Arabia Saudita
Sur Africa
Tahilandia
Turquia
Ukrania
7,0
9,2
5,0
6,5
2,7
3,4
4,6
9,3
0,2
8,5
0,2
0,5
0,7
0,5
0,3
1,6
0,5
0,5
7,1
4,9
5,5
0,4
7,4
Promedio
Avanzados
Emergentes
3,6
3,8
2,0
4,6
4,8
4,0
6,2
7,1
4,5
6,1
7,6
4,1
6,8
8,0
5,3
7,0
8,4
5,6
PPP
Avanzados
Emergentes
3,8
3,9
1,1
4,7
4,8
3
5,8
6,9
2,7
4,9
7
1,9
6
7,6
3,2
6,5
8,2
4,2
0,4
4,9
0,2
6,9
1,3
11,1
5,2
5,1
8,6
1,0
8,5
3,0
1,4
9,5
7,8
2,4
0,9
0,4
1,2
11,8
6,1
4,5
1,6
2,4
14,2
0,5
5,0
16,0
Las proyecciones indican que el gasto en pensiones aumentar del 8,2% en 2010 al 10%
del PIB en el ao 2050 en los pases avanzados; mientras que en los pases emergentes
los compromisos de pensiones aumentarn del 4,2% del PIB al 8,2%. Esto plantea un
reto muy exigente en trminos de crecimiento y aumentos en productividad (Tabla 2).
2010
2020
2030
2040
2050
2010-2030
2030-2050
Economas Avanzadas
Australia
Austria
Belgica
Cnada
Republica Checa
Dinamarca
Finlandia
Francia
Alemania
Grecia
Islandia
Irlanda
Italia
Japon
Corea
Luxemburgo
Holanda
Nueva Zealanda
Noruega
Portugal
Slovaquia
Slovenia
Espaa
Suecia
Suiza
Reino Unido
Estados Unidos
4,7
13,9
10,0
4,9
7,6
7,9
10,6
13,3
10,6
12,1
3,3
4,5
14,7
10,0
1,7
7,4
7,0
5,5
7,2
12,7
6,4
10,1
9,2
9,6
8,2
6,3
6,8
4,9
14,0
11,4
5,0
7,4
7,4
12,0
12,6
10,7
12,2
3,4
4,8
12,8
10,3
3,4
8,5
7,8
6,2
8,6
13,2
6,1
10,8
9,8
9,8
9,3
5,7
7,4
Argentina
Brasil
Bulgaria
China
Chile
Egypto
Estonia
Hungria
India
indonesia
Jordania
Latvia
Lituania
Malasia
Mexico
Paquistan
Philipinas
Polonia
Rumania
Rusia
Arabia Saudita
Sur Africa
Tahilandia
Turquia
Ukrania
7,4
9,1
7,2
3,4
5,5
4,0
9,3
10,6
1,0
0,7
4,1
6,1
7,6
3,0
1,5
0,6
1,7
11,3
7,5
8,1
2,2
1,9
1,0
6,3
17,7
8,1
9,0
5,9
4,7
4,6
5,9
8,5
8,5
1,0
0,9
5,3
6,2
7,1
4,0
2,0
0,6
2,2
9,4
8,8
10,1
3,2
2,4
1,4
8,0
18,5
5,5
14,8
12,8
6,8
7,5
7,0
12,7
13,4
11,7
12,4
3,7
5,3
13,1
9,8
5,2
12,2
9,4
7,8
9,5
13,4
7,1
13,0
9,7
8,6
10,4
6,7
8,5
6,0
14,9
13,2
6,6
9,0
6,5
12,4
13,8
12,3
13,4
3,5
6,3
14,5
10,4
9,6
15,8
9,7
9,0
10,1
13,3
8,0
15,8
10,8
8,4
10,8
7,5
8,6
6,2
15,0
13,6
6,3
10,9
6,1
12,2
13,6
12,5
14,3
3,5
8,0
14,3
10,7
12,5
19,0
9,9
9,4
10,0
14,2
9,1
17,8
12,4
7,9
11,1
7,6
8,3
0,8
0,9
2,8
1,9
-0,1
-0,9
2,1
0,1
1,1
0,3
0,4
0,8
-1,6
-0,2
3,5
4,8
2,4
2,3
2,3
0,7
0,7
2,9
0,5
-1,0
2,2
0,4
1,7
0,7
0,2
0,8
-0,5
3,4
-0,9
-0,5
0,2
0,8
1,9
-0,2
2,7
1,2
0,9
7,3
6,8
0,5
1,6
0,5
0,8
2,0
4,8
2,7
-0,7
0,7
0,9
-0,2
11,9
16,8
8,2
9,2
3,8
6,6
6,6
7,5
0,7
1,6
13,1
6,9
10,4
6,9
1,3
1,2
3,9
8,8
9,6
14,9
8,1
3,5
2,0
17,0
26,1
1,5
1,3
-1,2
3,3
-2,0
4,1
-2,5
-3,0
0,4
3,2
1,0
0,8
1,9
1,3
0,1
0,9
-2,1
1,5
3,1
2,7
0,9
0,7
4,4
1,7
3,0
6,4
2,2
2,5
0,3
-1,5
-0,2
-0,1
-0,3
0,5
5,8
-0,2
2,0
2,0
-1,5
0,5
1,3
-0,4
0,6
3,7
3,2
0,7
0,3
6,3
6,7
Economas Emergentes
8,9
10,4
6,0
6,7
3,5
8,1
6,8
7,6
1,0
1,1
7,3
7,1
8,4
4,9
2,8
0,7
2,6
9,2
9,0
11,2
4,9
2,8
1,7
10,7
19,4
10,2
13,4
7,0
7,9
3,7
7,3
6,7
7,5
0,9
1,4
10,1
7,3
9,3
5,8
1,8
0,9
3,2
9,0
9,4
12,9
6,6
3,0
1,9
14,1
21,9
Promedio
Avanzados
Emergentes
7,0
8,4
5,6
7,3
8,7
5,9
8,1
9,6
6,5
8,9
10,4
7,3
9,7
11,0
8,3
1,1
1,2
1,0
1,6
1,4
1,8
PPP
Avanzados
Emergentes
6,5
8,2
4,2
7,0
8,5
4,9
7,9
9,3
6,1
8,7
9,9
7,1
9,2
10
8,2
1,4
1,1
1,9
1,3
0,7
2,1
Beneficios. Existe una relacin positiva entre las tasas de beneficio y el gasto en
pensiones. El Reino Unido, que tiene en promedio tasas de remplazo del 30%, tiene un
gasto en pensiones que no supera el 6,1% del PIB, igual sucede con Corea del Sur, en
donde los beneficios son muy bajos y por lo tanto sus compromisos tambin
representan un porcentaje muy bajo. Por el contrario, en pases como Italia y Grecia,
que otorgan beneficios promedio cercanos al 60%, sus gastos en pensiones oscilan entre
el 12% y el 14% del PIB (Grfica 1).
Por su parte, en los pases emergentes excluyendo a Ucrania, y que tienen tasas de
remplazo entre el 10% y 30%, las obligaciones pensionales son inferiores al 4,0% del
PIB. En pases como Rumania, Hungra, Estonia, Argentina, Chile, entre otros, quienes
otorgan beneficios promedio entre el 40% y el 50%, los gastos de pensiones se
encuentran entre el 6% y el 8% del PIB. Las excepciones a esta regla son Brasil y
Turqua quienes tienen gastos similares pero sus beneficios oscilan entre el 60% y el
70% debido a la "juventud" de sus sistemas.
Los beneficios pensionales o las tasas de remplazo son diferentes entre los pases y
muchas veces al interior de cada pas debido a las transiciones aplicadas, y al cambio
de parmetros por efecto de reformas adoptadas para ajustar el sistema. Watson y
Wyatt (2010), adelantaron una investigacin en la que muestran como un jubilado a los
65 aos en Espaa, con un sueldo bruto anual de 30.000 euros y equivalente a lo que
ganan, por ejemplo, los maestros de primaria y otros profesionales cualificados, recibe
como pensin el 81% de su salario, es decir, 24.300 euros al ao distribuidos en 14
mesadas. Esta es una persona considerada de pensiones altas, similar a lo que reciben
los pensionados de Luxemburgo, con un 82%, y ligeramente superior a los
pensionados de Portugal que tienen una tasa de remplazo del 77%; Italia (75%); Austria
(71%); y Finlandia (60%). Por el contrario, las tasas de remplazo ms bajas las reciben
los pensionados de los pases de Irlanda (38%) y Reino Unido (30%) (Tabla 3).
Promedio
Mnima
1592
1053
953,12
900
878,16
793,11
De 700 a 800
614,27
589,2
587,88
538,79
1.023
870,41
604
No hay
716,33
No hay
514,32
385
119
108
727
Mxima
493
474
No hay
Entre 201 y 357
No hay
2.058
4.735
2.040
2.220
No hay
1.295,25
No hay
1.134,55
1.827
122
Entre 428 y 840
1.020
Italia
715,23
403
No hay
Portugal ***
612,12
170
1.199
* 14 mesadas
** Ms suplementos
***Mxima por matrimonio
Sin embargo, al ponderar y sacar el promedio de todas las tasas de remplazo entre los
diferentes tipos de trabajadores la situacin es un tanto diferente tal como se aprecia en
la Tabla 4
El beneficio promedio ms generoso se otorga en Luxemburgo (84%) y el ms bajo en
Grecia (48%). Adems, se puede observar que pases como Suecia, Pases Bajos, y
Luxemburgo, otorgan beneficios superiores al 80%. En Alemania, Austria, y Francia los
beneficios pensionales se encuentran entre el 70% y el 80%. En el siguiente rango se
encuentran los pases de Italia, Blgica, Espaa, Finlandia, y Dinamarca, los cuales
otorgan tasas de remplazo entre el 60% y el 70%. Finalmente, entre los pases que
otorgan los menores beneficios, se encuentran Reino Unido, Portugal, Irlanda y Grecia,
cuyas tasas de remplazo se sitan entre el 57% y el 48%
3 As, los jubilados espaoles cobran unos 200 euros al mes menos que la media europea, y por debajo de
ellos quedaran los pensionistas de pases como Finlandia, Irlanda, Reino Unido y Grecia.
Tasa de remplazo
media
84%
83%
80%
79%
77%
75%
66%
66%
65%
64%
62%
57%
56%
52%
48%
68%
Como nos podemos dar cuenta, existen grandes diferencias entre pases y grupos de
trabajadores en los diferentes pases. Adems, las reformas han dado lugar a que los
trabajadores antiguos tengan unas tasas de remplazo diferentes a las de los nuevos
trabajadores, y ello ha dado lugar a un debate sobre la equidad horizontal y vertical de
los sistemas pensionales.
Pobreza y desigualdad. Uno de los factores que ms incide en la pobreza es el bajo acceso
al mercado laboral, por cuanto al final de la vida de las personas estas quedan
desamparadas de cualquier posibilidad de ingreso en la vejez, tal como sucede en
Colombia y en la mayora de los pases de Amrica Latina. Este escenario tambin
puede ocurrir en un sistema que tiene cobertura universal pero en el que los beneficios
son muy bajos. Por ello, algunos pases hacen muchos esfuerzos para expandir los
beneficios sociales va universalizacin de subsidios a la vejez o facilitando el acceso a
la pensin, para evitar el riesgo de caer en la pobreza durante la vejez.
La evidencia ha mostrado en varios pases que al reducir los beneficios, la pobreza de
la gente mayor aument. As sucedi a mediados de los aos noventa, y ms
recientemente a raz de la crisis mundial y Europea, en donde para varios pases la
pobreza relativa aument entre 7 y 12 puntos. Munzi y Smeeding (2006), en un estudio
basado en datos del Luxembourg Income Study demostraron que entre 1995 y 2000 la
pobreza relativa en la vejez aument 5,9 puntos en Espaa por cuenta del rezago entre
los aumentos del salario y el ajuste a las mesadas4. Algunos datos de pobreza relativa
en la niez y la ancianidad se presentan en la Tabla 5.
Paises
Pases Bajos
Luxemburgo
Hungra
Canad
Polonia
Suecia
Francia
Finlandia
Alemania
Estonia
Noruega
Dinamarca
Suiza
Austria
Italia
Blgica
Reino Unido
Eslovenia
Australia
Espaa
Estados Unidos
Grecia
Irlanda
Promedio
Total
Nios
Ancianos
4,9
6,1
6,4
12,4
13,2
6,5
7,3
5,4
8,4
12,4
6,4
5,4
7,7
7,7
12,8
8,1
12,5
8,2
13
14,2
17
14,3
16,2
9,8
6,3
9,1
8,1
15,5
18,5
4,2
7,9
2,8
9
13,9
3,4
2,7
8,9
7,8
16,6
7,2
17
6,9
14,9
14,9
21,9
12,7
15,8
10,7
1,6
3,7
4,3
5,4
7
7,7
8,5
8,5
10,4
11,1
11,9
12,1
13,2
13,6
14,3
15,4
17,2
17,9
23
23,3
24,7
26,8
36,8
13,8
Los sistemas de reservas "completas", basados en una relacin directa entre los aportes
individuales y los beneficios de pensiones, si bien tericamente pueden ser los ms
eficientes, pueden generar efectos nocivos sobre la distribucin del ingreso y la
pobreza, debido a que los altos ingresos pueden tener pensiones muy elevadas. Se
requiere que vayan acompaados de elementos progresivos como las garantas de
pensin mnima o sistemas de pilares que combinen el esfuerzo individual con la
solidaridad a la manera de Beveridge5.
Un brecha en los ajustes de salarios y pensiones en favor de los salarios, termina por empobrecer a los
pensionados por cuenta de que los trabajadores activos pueden tener mayores posibilidades de
apalancamiento que elevan los precios de los activos o otros precios de la economa y ellos pueden ajustar
su nivel de deuda de largo plazo, cosa que los jubilados no pueden hacer.
5 Estos sistemas se complementan con gravmenes a las pensiones altas y/o subsidios a las pensiones o
beneficios bajos.
4
Actuarialmente puede suceder que una persona que tenga una carrera corta y comenz
a cotizar a temprana edad puede tener mayor beneficio por unidad de tiempo de
contribucin que una que entr tarde al mercado laboral y que tiene una carrera larga,
debido a la tasa de descuento que se le aplica al ahorro. As mismo, como sucede en
Colombia, en el que las personas que entran tarde, cotizan poco, y tienen una carrera
relativamente corta, es posible incrementar los ingresos en forma ostensible gracias a
que estn en el Rgimen de Prima Media (RPM) y la base de liquidacin de la pensin
son los ltimos diez aos, lo que los incentiva a maximizar su pensin cotizando
intensivamente en este perodo. Tambin sucede que dos pensionados con las mismas
caractersticas tienen diferencias en su pensin porque el primero est en el Rgimen
de Ahorro Individual (RAIS) y el segundo en el RPM, en el cual su ahorro no esta
sujeto a las variaciones del mercado.
En general, los sistemas con garanta de ingreso mnimo, como es de prever, producen
una distribucin de beneficios ms progresiva. Un sistema de reparto en un principio
puede ser progresivo al ser complementado con ingreso mnimo, al igual que puede
serlo un sistema proporcional de ahorro individual con garanta de pensin mnima.
Sin embargo, en trminos de su impacto de largo plazo sobre la desigualdad, puede
suceder que en el inicio de implementacin del sistema se presente una mayor tasa de
10
GINI de
Pensiones
0,263
0,286
0,288
0,300
0,302
0,312
0,316
0,324
0,330
0,341
0,354
0,367
0,373
0,388
0,407
El ltimo punto en materia de desigualdad tiene que ver con las brechas de gnero en
los niveles de pensiones promedio de hombres y mujeres. Esta diferencia en promedio
a favor de los hombres es de cerca del 41% en Europa y de aproximadamente el 37% en
Amrica Latina7. La brecha puede ser an mayor en los pases que tienen una
participacin femenina en el mercado laboral relativamente baja y en donde se aplican
castigos a la pensin de sobrevivencia dado que las mujeres son las mayores receptoras
de estas pensiones.
Edad: Otro elemento explicativo de los beneficios es la edad de las personas para recibir
el beneficio pensional. En los pases avanzados la edad promedio para pensionarse en
1970 era de 64 aos para los hombres y hoy permanece igual. Segn la legislacin
vigente, esta edad se mantendr constante hasta el ao 2030. En el caso de las mujeres,
la edad promedio para comenzar a recibir el beneficio pensional en 1970 era de 62
Por esta razn gran parte de la discusin de estabilidad de largo plazo en la Unin Europea, ha girado
alrededor del recorte de los beneficios de pensiones futuras los cuales van probablemente, una mayor
dispersin de los mismos.
7 Boldrin, Michele, Jimnez-Martn, Sergi y Peracchi, Franco (1997) Social security and retirement in
Spain, Working Paper 6136, National Bureau for Economic Research. 1997.
6
11
Hombres
1970
1990
Mujeres
2010
2030
1970
1990
2010
2030
Economas Avanzadas
Australia
Austria
Belgica
Cnada
Republica Checa
Dinamarca
Finlandia
Francia
Alemania
Grecia
Islandia
Irlanda
Italia
Japon
Corea
Luxemburgo
Holanda
Nueva Zealanda
Noruega
Portugal
Slovaquia
Slovenia
Espaa
Suecia
Suiza
Reino Unido
Estados Unidos
65
65
60
68
60
67
65
65
63
57
67
70
60
60
65
65
60
66
60
67
65
60
63
57
67
65
55
60
65
65
60
70
65
60
65
65
60
67
65
60
-
65
67
65
65
65
65
65
65
65
65
60
65
60
60
65
60
55
55
65
60
60
60
60
60
60
55
-
60
65
60
60
65
60
60
55
55
60
55
65
60
60
65
60
60
65
60
-
65
65
60
65
61
65
65
61
65
57
67
65
59
64
60
60
65
65
67
65
62
63
65
65
65
65
66
66
65
60
65
64
67
65
62
65
60
67
68
66
65
62
60
65
65
67
65
62
63
65
65
65
66
67
60
60
60
68
55
62
65
65
60
57
67
70
55
55
60
60
60
66
57
62
65
60
60
57
67
65
59
56
65
65
60
67
62
57
65
65
62
60
65
62
60
60
65
59
65
65
61
65
57
67
65
59
62
60
60
65
65
67
65
57
61
65
65
63
60
66
66
63
60
65
63
67
65
62
65
60
67
68
66
65
62
60
65
65
67
65
62
61
67
65
64
65
67
55
60
55
55
55
55
60
55
60
60
60
55
55
55
55
55
55
55
65
55
60
60
55
55
65
55
60
60
55
60
60
60
60
50
55
60
60
60
60
60
60
61
59
55
55
55
62
60
55
65
55
60
60
59
55
55
60
55
58
55
60
60
60
60
60
60
65
65
55
55
55
62
60
55
65
55
60
60
60
55
55
60
55
58
60
60
62
57
60
62
58
61
63
58
62
64
59
65
65
60
70
65
55
65
67
60
60
65
Economas Emergentes
Argentina
Brasil
Bulgaria
China
Chile
Egypto
Estonia
Hungria
India
indonesia
Jordania
Latvia
Lituania
Malasia
Mexico
Paquistan
Philipinas
Polonia
Rumania
Rusia
Arabia Saudita
Sur Africa
Tahilandia
Turquia
Ukrania
Promedio
Avanzados
Emergentes
62
64
60
62
63
61
65
65
63
60
65
60
63
60
55
55
60
62
63
55
65
60
60
65
64
60
60
61
55
60
60
65
65
63
60
65
60
65
65
55
55
60
62
63
55
65
60
60
65
65
60
60
60
55
60
60
62
64
61
63
65
61
En el caso de los pases emergentes, la edad promedio para pensionarse era 60 aos en
el caso de los hombres y en la actualidad apenas se ha incrementado en un ao. Se
prev que en el ao 2030 sea 62. La edad para recibir la pensin en el caso de las
mujeres era 57 aos y, con las diferentes reformas efectuadas, ha aumentado hasta 59
aos y se prev se mantenga as en los prximos veinte aos (Tabla 7Tabla 7).
Cobertura. La otra gran diferencia entre los pases es la cobertura de los sistemas.
Mientras que en los pases de Asa la cobertura no supera el 38% y el promedio se sita
alrededor del 26%, debido a que hace relativamente poco se crearon los sistemas de
pensiones tal como se conocen en occidente; en Amrica Latina la cobertura promedio
es del 59% siendo la ms elevada la de Brasil, que alcanza el 82%, y seguida por la de
12
Argentina con un 63%. Por el contrario, en Colombia y Mxico las coberturas oscilan
entre el 34% y el 19% respectivamente. En el Medio Oriente las coberturas oscilan entre
el 40% en Jordania y el 100% en Arabia Saudita; el promedio para este grupo de pases
es del 68%, destacndose el hecho de que en Surfrica la cobertura es del 75% y en
Egipto del 50% (Grfica 2).
100
93,0
Cobertura
80
68,1
60
54,0
40
26,0
20
ASIA
Promedio
Rusia
Rumania
Ucrania
Bulgaria
Latvia
Lituania
Turkia
Estonia
Polonia
Hungria
Promedio
Arabia Saudita
Egipto
Sur Africa
Jordania
Brazil
Latinoamerica
Promedio
Chile
Argentina
Mxico
Colombia
Promedio
China
Malasia
India
Paquistan
Indonesia
Philipinas
Tahilandia
La cobertura promedio de los pases de Europa del Este es del 93% y, a pesar de que
ser una de las ms elevadas del mundo, hay algunas diferencias significativas entre
pases. Por ejemplo, Rumania y Rusia tienen coberturas del 100% en tanto que pases
como Hungra, Polonia, Turqua y Estonia tienen coberturas que oscilan entre el 82% y
el 85%, las cuales seran motivo de envidia para cualquier pas de Amrica Latina, Asia
o frica.
En la Tabla 8 se puede apreciar que los pases con mayor cobertura en su sistema
pensional son Suecia (98,9%); Reino Unido (98.5%); Alemania (97%); Pases Bajos
13
Sin beneficio de
Pensin
1,1
1,5
3
3,1
3,3
3,9
6,8
10,2
10,5
11
13,7
15,9
17,9
20,6
21,1
Con Beneficio de
Pensin
98,9
98,5
97
96,9
96,7
96,1
93,2
89,8
89,5
89
86,3
84,1
82,1
79,4
78,9
9,5
90,5
Total*
II.
Hasta la dcada de los cuarenta las pensiones estaban a cargo directamente de las
empresas pblicas o privadas. Con la expedicin del la Ley 6 de 1945 se da inicio al
sistema de pensiones para los empleados del Estado bajo la modalidad de Prestacin
Definida, con la creacin de CAJANAL. Aos ms tarde, en 1967, los trabajadores de las
empresas privadas tuvieron la opcin de acceder al rgimen de Invalidez, Vejez y
Muerte (IVM) del Instituto del Seguro Social (ISS) bajo la modalidad de Prima Media,
el cual fue condicionado a una transicin paramtrica con ajustes quinquenales en lo
que se refiere a la estructura de las contribuciones, de las cuales eran responsables el
Gobierno, los empresarios y los trabajadores8.
Con la creacin de las cajas administradoras y reconocedoras de pensiones, en muchas
empresas y entidades del Estado se lleg a hablar de la existencia de ms de un millar
de estos establecimientos cumpliendo estas labores. Aunque no es el propsito entrar
El Decreto 3041 de 1966, estableci que la cotizacin para pensiones debera ser del 6% ajustada en 3%
cada cinco aos, hasta llegar al 22% cuando el sistema tuviera 25 aos de vigencia, es decir en 1991. Las
contribuciones se estructuraron de la siguiente forma: 50% a cargo del empleador, 25% a cargo del
trabajador y 25% a cargo del Gobierno Nacional.
14
en los detalles del funcionamiento de estas entidades, lo nico cierto es que estas no
contaron con las reservas suficientes para garantizar los beneficios acordados debido a
que las cotizaciones eran muy bajas y los beneficios acordados desbordaron su
capacidad. Exista toda clase de incentivos para aprobar beneficios superiores a las
contribuciones que efectuaban empleados y empleadores.
En el ISS se gener un pasivo por efectos de la eliminacin del aporte a cargo del
Gobierno del 0.25% a travs de la expedicin del decreto 1935 de 1973, con lo cual la
cotizacin pas a estar a cargo slo de trabajadores y patronos en los porcentajes
previstos inicialmente. La cotizacin solo se ajust hasta 1985, con la expedicin del
Decreto 2879, que la elev al 6,5%, pero ya se haba generado un importante pasivo en
el sistema. Adicionalmente, este desequilibrio se haba acentuado por cuenta de otros
parmetros asociados al sistema, como la edad, la tasa de remplazo y el nmero de
semanas de cotizacin que no se ajustaron en el tiempo sealado, lo cual, sumado a los
problemas de cobertura, dej al descubierto la necesidad de hacer grandes ajustes al
sistema pensional.
A.
Desde la creacin del ISS, el sistema pensional no haba sido reformado y fue solo hasta
los aos noventa que se llev a cabo una reforma estructural al sistema a travs de la
Ley 100 de 1993, la cual tena como objetivo mejorar la equidad, la eficiencia, la
cobertura del sistema y corregir el desajuste financiero y actuarial. Por su concepcin,
se poda decir que esta Ley tambin permitira reducir los altos ndices de corrupcin
existentes y la deuda implcita generada en el rgimen de prima media con cargo al
presupuesto nacional.
15
Con la Ley 100 se cre un Sistema dual compuesto por un Rgimen de Prima Media
(RPM) y un Rgimen de Capitalizacin Individual Voluntaria y Obligatoria (RAIS).
Esta iniciativa permiti modificar los parmetros y los requisitos para acceder las
pensiones. Entre los aspectos ms importantes se pueden mencionar los siguientes:
Se determin que las edades de jubilacin seran de 55 aos para las mujeres y
60 aos para los hombres hasta el ao 2014, y de 57 y 62 aos respectivamente,
despus de dicha fecha.
No obstante, ninguna reforma pensional, por completa que sea, logra cumplir en su
totalidad los principios de equidad, eficiencia, universalidad y la sostenibilidad fiscal y
financiera9, pues al fin y al cabo son ejercicios tcnicos que deben ser revisados cada
cierto tiempo. A pesar de los avances mencionados quedaron en evidencia muchos
problemas que atentan contra los principios anteriormente mencionados:
A pesar de la actualizacin de los parmetros del sistema, el RPM ya tena causado un pasivo a cargo del
presupuesto nacional debido a las bajas cotizaciones y a la falta e ajuste de otros elementos del sistema.
16
10 Estos subsidios se deben a que la transicin se mantena por 20 aos y porque los parmetros para los
nuevos afiliados tampoco garantizaban el equilibrio actuarial.
17
Como sucede con todas las reformas de pensiones en los pases en desarrollo,
no siempre se encuentra toda la informacin disponible en forma actualizada.
Por ejemplo, las tablas de vida existentes en el momento de discutir la reforma
eran las mismas de 10 aos atrs, lo cual subestimaba el verdadero costo de las
pensiones y la valoracin de las rentas vitalicias.
En conclusin, a pesar de los avances logrados por la Ley 100 de 1993, el pas haba
experimentado importantes cambios demogrficos, econmicos, sociales y laborales,
que no haban sido incluidos del todo en el diseo actuarial de la misma. Ello haca
necesario implementar nuevas modificaciones al sistema para asegurar sus objetivos, y
la sostenibilidad fiscal y financiera del mismo.
11 La expectativa de vida en las mujeres entre 1995 y 2020 aumentara en 6 aos y para los hombres era de
8 aos, segn clculos del DANE y el CELADE.
18
B.
El proyecto de ley 206 del ao 2001 fue presentado por el entonces Ministro de
Hacienda, y hoy Presidente de la Repblica, Juan Manuel Santos, y el Ministro de
Trabajo, y hoy Vicepresidente de la Repblica, Angelino Garzn. Esta iniciativa, tena
como parmetros bsicos la elevacin de la cotizacin del 13,5% a 14,5% en el ao 2004
hasta alcanzar gradualmente el 15,5% en 200812; la reduccin de gastos de
administracin del 3,5% (segn la Ley 100 de 1993) al 2,5% y; la creacin del Fondo de
Garanta de Pensin Mnima. Los ingresos adicionales por el incremento de la
cotizacin y por la reduccin en los gastos de administracin y de aseguramiento para
invalidez y sobrevivencia se destinaban, en el caso del rgimen de ahorro individual, al
FGPM. En el caso del Rgimen de Prima Media, el aumento en la cotizacin y el punto
de reduccin en los costos de administracin y seguros se utilizara para el pago de
pensiones y capitalizacin de las reservas pensionales.
El ajuste ms importante estaba a cargo del aumento de la edad para tener derecho a
pensin, la cual se elevaba de 55 a 60 aos para las mujeres, y de 60 a 65 aos para los
hombres. Dicho incremento se hara efectivo a partir del ao 2014, elevando la edad de
las mujeres a 58 aos y la de los hombres a 63 aos, de tal manera que en el ao 2020,
las edades para pensionarse seran de 60 aos para las mujeres y de 65 para los
hombres.
12
19
Este proyecto de Ley despus de ser aprobado en tercer debate en el Congreso fue
retirado por el Gobierno del Presidente Uribe y fue reemplazado por uno nuevo que en
el fondo no se apartaba de los objetivos y principios del proyecto 206.
C.
Esta Ley tena como objetivo promover mayor equidad, universalidad, eficiencia y
solidaridad del sistema de pensiones as como promover la sostenibilidad fiscal y la
justicia redistributiva.
El nmero de semanas cotizadas en cualesquiera de los dos regmenes del sistema general de pensiones
se computara de acuerdo a: a) El tiempo de servicio como servidores pblicos remunerados, incluyendo
los del artculo 279 de la ley 100 de 1993; b) empleadores que antes de la vigencia de la ley 100 de 1993
tenan a su cargo el reconocimiento y pago de la pensin, siempre y cuando la vinculacin laboral se
encontrara vigente o se haya iniciado con posterioridad a la vigencia de la ley 100 de 1993; c) El nmero de
semanas cotizadas a cajas previsionales del sector privado que antes de la ley 100 de 1993 tuviesen a su
cargo el reconocimiento y pago de la pensin; d) El tiempo de servicios como trabajadores vinculados con
aquellos empleadores que por omisin no hubiesen afiliado al trabajador. El cmputo ser procedente
siempre y cuando el empleador o la caja, segn el caso, trasladen, con base en el clculo actuarial, la suma
correspondiente del trabajador que se afilie, a satisfaccin de la entidad administradora, el cual estar
representado por un bono o titulo pensional.
13
20
El nuevo proyecto de Ley presentado al Congreso tena como meta elevar la edad de
pensin de las mujeres a 62 aos y la de los hombres a 65 aos a partir del 2014; un
incremento en la cotizacin del 13,5% al 15,5%; elevar el nmero de semanas para
pensionarse de 1.000 a 1.300, con un mximo de 1.800 a partir de 2003. Igualmente se
creaba el FGPM y se fortaleca el Fondo de Solidaridad Pensional (FSP). Por el
contenido del proyecto de Ley, ste tena ms alcance en los propsitos fiscales y
paramtricos que la ley finalmente aprobada. No obstante, se lograron ajustar los
parmetros del sistema, se mejoraron las fuentes del Fondo de Solidaridad Pensional,
se redujo el costo fiscal a cargo del gobierno en un 34% del PIB, conjuntamente con la
Ley 812/03, mediante la cual fue posible ajustar las cotizaciones a salud y pensiones
del magisterio a las condiciones del rgimen general.
Adems de disminuir los costos a cargo del presupuesto nacional, por el ajuste en el
RPM y la reduccin del perodo de transicin y la creacin del FGPM, se establecieron
reglas para reducir el arbitraje entre los regimenes.
D.
En general el ajuste que trajo consigo la Ley 797 de 2003 fue el siguiente (ver tambin
Tabla 9):
21
1.000 semanas
Edad mnima
Art. 9
Mod. Art. 33 ley 100/93
Tasa de cotizacin
Art. 7
Mod. Art. 20 ley 100/93
55 Mujeres y 60 Hombres.
57 Mujeres y 62 Hombres desde el ao 2014
Monto:
Incrementos 1.0%
para todos 0.5%
los afiliados: 0.5%
1.0%
en el ao 2004
en el ao 2005
en el ao 2006, en que se llega a 15.5% de tasa de cotizacin
a partir del ao 2008, por una sola vez, dependiendo del
crecimiento del PIB.
Los empleadores pagarn el 75% de la cotizacin total y los trabajadores el 25%, salvo
en el caso del 1% de solidaridad con cargo a afiliados con IBC >= 4salarios mnimos.
Desde 2006 se destina a vejez 12.5% en RPMPD y 11.0% en RAI.
Monto de la pensin de vejez
Art. 10
Mod. Art. 34 ley 100/93
Hasta 2003
65% del IBC
+ 2.0% por cada 50 semanas adicionales a las 1000, hasta
las 1200 semanas
+ 3.0% por cada 50 semanas adicionales a las 1200, hasta
las 1400 semanas
Pensin de invalidez
Si el afiliado est cotizando:
Requisitos
Haber cotizado por lo menos 26 semanas, al
Art. 11
momento de producirse el estado de invalidez;
Mod. Art. 39, Ley 100 de 1993
Si el afiliado no est cotizando:
Haber cotizado al menos 26 semanas del ao
inmediatamente anterior al momento en que
se produzca el estado de invalidez.
Pensin de sobrevivientes
Si el afiliado est cotizando:
Requisitos
Haber cotizado por lo menos 26 semanas, al
Art. 11
momento de producirse la muerte;
Mod. Art. 46, Ley 100 de 1993
Si el afiliado no est cotizando:
Haber cotizado al menos 26 semanas del ao
inmediatamente anterior al momento en que
se produzca la muerte.
Beneficiarios:
Muerte del afiliado: en forma vialicia, el cnyuge o la
compaera(o) permanente suprsite.
Afiliacin
Art. 2, lit. a)
Mod. Art. 13, Ley 100 de 1993.
Traslado entre Regimenes
- Una sola vez cada 3 aos.
Art. 2, lit. e)
Mod. Art. 13 Ley 100/93
Facultades extraordinarias
Art. 17
Beneficios y requisitos
que mantiene del rgimen
al que estaban afiliados
Revocatoria de pensiones
reconocidas irregularmente At.
19
Revisin de reconocimiento
de sumas peridicas a cargo
del tesoro pblico o de
fondosde naturaleza
pblica.Art. 20
14 En el caso del rgimen de ahorro individual, el incremento del 2004 se destinaba al FGPM al igual que la
reduccin inmediata del 0,5% en los costos de administracin y seguros. Los incrementos previstos a partir
del 2005 iban con destino a las cuentas de los afiliados.
22
2003
2004
2003
2004
10,5
0,5
3,0
10,0
1,5
3,0
2005
12,0
3,0
2005
10,5
1,5
3,0
2006
12,5
3,0
2006
11,0
1,5
3,0
Se limit el Ingreso Base de Cotizacin. Se fij como lmite mximo del IBC en 25
salarios mnimos tanto para trabajadores del sector pblico como privado15.
15 En el caso de que los trabajadores devenguen ms de 25 SMM, el IBC para aportes a la seguridad social
queda sujeto a reglamentacin del Gobierno.
16 El monto mensual de la pensin correspondiente al mnimo de las semanas requeridas es del 65% del
Ingreso Base de Liquidacin, es decir, del promedio del ingreso obtenido por el trabajador en sus ltimos
10 aos de cotizacin, previos a adquirir el derecho a pensin.
23
E.
Con el fin corregir los incentivos de apostar contra el fisco, se ajustaron algunas reglas
que promovan el arbitraje entre los dos sistemas, entre las cuales podemos destacar las
siguientes:
En la Ley 100/03, los afiliados podan trasladarse de rgimen cada tres aos a
partir del momento en que la persona elega por primera vez rgimen en el cual
quera estar. Para hacer el ltimo traslado no haba tiempo lmite, lo cual le
permita al afiliado escoger la tasa de reemplazo que mejor le convena17. Con la
expedicin de la Ley 797/03, el tiempo para trasladarse entre regmenes se
amplio a cinco (5) aos, y el ltimo traslado no poda hacerse antes de diez (10)
aos antes cumplir la edad mnima para tener derecho a la pensin.
17 Con unos cuantos meses antes de que cumpliera con los requisitos de tiempo, edad y semanas de
cotizacin el afiliado poda decidir en que rgimen le iba mejor.
24
F.
25
La subcuenta de subsistencia del FSP tambin tendra como fuentes los siguientes
aportes21: el 50% de la cotizacin adicional del 1% (de los empleados que ganan ms de
4 SMLMV), el 1% de la mesada pensional de aquellos pensionados que reciban una
mesada entre 10 y 20 SMLMV, el 2% de la mesada pensional de aquellos que
devenguen mas de 20 SMLMV, ms una cofinanciacin del Presupuesto Nacional para
garantizar las meta de subsidios del Gobierno. Por su parte, la subcuenta de
solidaridad se financiara con el 50% de la cotizacin adicional del 1% a cargo de los
afiliados que devengan ms de 4 SMLMV.
20 Se establece que los afiliados con ingreso igual o superior a 16 SMLMV tendrn un aporte adicional
sobre su IBC as: de 16 a 17 de 0.2%, de 17 a 18 de 0.4%, de 18 a 19 de 0.6%, de 19 a 20 de 0.8% y superiores
a 20 de1%, destinado exclusivamente a la subcuenta de subsistencia del FSP.
21 Adicionales de los afiliados con ingreso igual o superior a 16 SMLMV
26
G.
El objetivo principal de la Ley 860/03 fue volver a incluir el contenido de los artculos
11, 12; los literales c y d del artculo 13; y el artculo 14 de la ley 797/03, los cuales
trataban sobre los requisitos para obtener la pensin de invalidez y la pensin de
sobrevivencia, sin embargo fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional
mediante la Sentencia C1056-03.
27
Se puso como techo a las pensiones financiadas con recursos pblicos un monto
equivalente a 25 SMLMV27.
28
III.
Muchas veces las reformas pensionales son el vehculo para llevar a cabo el ajuste
fiscal, o por el contrario, el ajuste fiscal es la justificacin para reformar el sistema
pensional. En Colombia, la necesidad del ajuste fiscal en la segunda mitad de los aos
noventa, y la necesidad de corregir el funcionamiento del sistema pensional para
hacerlo ms acorde con la evolucin de la productividad laboral, fueron los
argumentos para justificar la reforma de la Ley 100/03 y sus revisiones posteriores.
Por su parte, la Ley 797 corrigi gran parte de los desequilibrios, con lo cual se logr
reducir el costo de las obligaciones fiscales a cargo del Estado del 168% al 134% del PIB
en el ao 2005, equivalente a una reduccin anual en los flujos de gasto del Gobierno
Nacional Central (GNC) en cerca del 0,8% del PIB (Grafica 3) 28
28 La reforma a la Ley 100/93, esta compuesta por un conjunto de normas como la Ley 797/03, Ley 860/03;
Ley 812/03; Decreto 2090/03; Acto Legislativo 01/05; Ley 1328/09, entre otras.
29
Los resultados obtenidos con la reforma pensional de 2003 fueron importantes para la
sostenibilidad de la deuda pblica, lo cual muestra que el Gobierno est haciendo un
importante esfuerzo por amortizar dicha deuda, por cuanto los pagos de pensiones son
del 4,0% del PIB al ao y los subsidios representan el 1,7% del PIB. En segundo lugar,
los esfuerzos de liquidez del sistema de pensiones recaen sobre el fisco dado que los
fondos de pensiones se encuentran en su etapa de acumulacin.
20
50
20
46
20
48
20
42
20
44
20
38
20
40
20
36
20
32
20
34
20
28
20
30
20
26
20
22
20
24
20
20
20
18
20
16
20
12
20
14
20
10
20
08
20
04
20
06
20
02
20
00
0,00
% del PIB
-1,00
-2,00
-3,00
-4,00
-5,00
Basico
Ley 797/860
Fuente: DNP-DEE
*Transferencias al ISS, FOPEP, Cajas de Retiro del sector defensa, Fondo del Magisterio.
Por otra parte, es importante aclarar que los subsidios pensinales que se estn
causando actualmente, tanto por concepto del rgimen de transicin como por efecto
de la GPM tendrn una trayectoria decreciente despus del ao 2015. A partir de este
momento el costo de los subsidios estar entre el 1,3% y el 1,4% del PIB. El efecto de la
reduccin de los subsidios pensionales y las medidas de ajustes que se adelantaron en
la ltima dcada, permitieron reducir el dficit en el GNC de niveles del 6% del PIB a
comienzos de la dcada, al 3,7% del PIB en el ao 2010. Para el ao 2014 se espera un
30
dficit del 2,4%, consistente con la meta de reduccin de la deuda prevista en el Marco
Fiscal de Mediano Plazo (Grfica 4).
Grfica 4. Evolucin del Dficit del GNC con y sin pensiones (%PIB)
2,0
1,5
1,0
-0,2
-1,0
-2,0
-2,4
-3,0
-4,0
-4,5
-5,0
-6,0
Sin pensiones
Incluyendo Pensiones
20
14
20
13
20
12
20
11
20
10
20
09
20
08
20
06
20
07
20
04
20
05
20
02
20
03
20
00
20
01
19
98
19
99
19
96
19
97
19
94
19
95
19
92
19
93
19
91
19
90
-7,0
En la medida en que descienda el costo de los subsidios y compromisos por cuenta del
sistema de pensiones, el dficit del GNC se reducir de niveles del 4,3% a niveles del
1,5% o 1,7% del PIB cada ao30 y ser ms sostenible en el largo plazo. Esta reduccin
conllevar una reduccin en la tasa de inters de largo plazo, lo cual permitira
mayores tasas de inversin en la economa y un mejor aprovechamiento de los
aumentos de productividad.
Entre 2010 y 2060, utilizando una tasa de descuento del 4% segn la regulacin establecida en la Ley.
En estos ejercicios se supone adicionalmente que el crecimiento del PIB es de 4% real y la tasa de inters
real es 6%. Ambos supuestos son consistentes con los ltimos estimativos disponibles y son utilizados en
la generalidad de los ejercicios de programacin fiscal.
29
30
31
IV.
89,0%
90,0%
Con GPM
80,0%
78,0%
Sin GPM
76,0%
70,0%
63,0%
60,0%
50,0%
43,0%
39,0%
40,0%
39,0%
30,0%
20,0%
13,2%
10,0%
7,0%
0,0%
Antes de la Ley 100
Acto Legislativo
As mismo, hay que tener en cuenta que muchos de los pensionados actuales hicieron
efectivo su derecho antes de la expedicin de la Ley 100/03, y la gran mayora se ha
pensionado durante el perodo de transicin, bajo el cual se amparan muchos de los
derechos obtenidos anteriormente. Por ello, el efecto que pueden tener las Leyes 797 y
860, y el Acto Legislativo sobre las nuevas reglas es muy poco, pues estas solo tienen
31 Es importante reconocer que siempre habr necesidad de hacer revisiones actuariales debido a que los
clculos siempre se hacen con la informacin disponible. Los censos poblacionales se realizan en Colombia
cada 10 aos y muchas veces no se hacen los estudios complementarios, lo cual hace vulnerables los
clculos para constituir rentas vitalicias o aportes del presupuesto nacional.
32
33
Finalmente, el sector de seguridad social en pensiones particip en cerca del 32,4% del
total de los subsidios del Estado. Como se vio anteriormente, estos se concentraron en
la poblacin de mayores ingresos. El 20% de la poblacin ms pobre apenas recibi el
0,43% del subsidio, mientras que el 20% de la poblacin ms rica lleg a recibir el
80,8%, dando como resultado un coeficiente de concentracin (coeficiente similar al
coeficiente de GINI) de 0,712. Por esta razn, el subsidio del rgimen pensional pblico
es quiz uno de los factores que incide la mala distribucin del ingreso32.
Grfica 6. Porcentaje de pensionados por estrato
50%
44,9%
45%
42,3%
40%
35%
27,1%
30%
22,4%
25%
20%
15,2%
14,2%
15%
10%
5%
11,3%
7,6%
5,7%
2,3%
3,9% 3,2%
0%
Estrato 1
Estrato 2
Estrato 3
Estrato 4
Estrato 5
Estrato 6
Fuente: DNP - Con base en la Gran Encuesta Integrada de Hogares del DANE
Esta situacin es an ms discriminatoria contra los trabajadores del campo que tienen
otras formas contractuales, porque el 93,6% de los pensionados viven en las zonas
urbanas. Por esta razn, consideramos que el ajuste realizado en la ltima dcada en el
rgimen pensional, principalmente en el rgimen pblico, deber contribuir a corregir
la desigualdad en el ingreso en los prximos aos, debido a que en gran parte se
concentr en reducir los subsidios a las pensiones altas33 (grafica 7)
32 El Banco Mundial sobre la Pobreza en Colombia de 2002, seala que el gasto en pensiones en Colombia
es ms desigual que la misma distribucin del ingreso.
33 Con las normas expedidas, los subsidios para los estratos altos se redujeron en forma significativa para
quienes se pensionen con ms de 2 salarios mnimos.
34
66,0%
Ley 100/93
60,0%
48,0%
50,0%
47,5%
48,0%
47,5%
41,0%
Subsidio
40,0%
30,0%
20,0%
10,0%
6,3%
4,1%
1,0%
0,0%
1
-10,0%
Salarios mnimos
10
20
-7,0%
-20,0%
V.
De acuerdo con los escenarios estimados por el DNP, en los cuales se tienen en cuenta
los elementos del ajuste de los ltimos aos, como son un crecimiento anual de la
economa del 4%; un crecimiento anual del empleo del 2,5%; y una tasa de fidelidad
promedio al sistema del 58% en la cotizacin para ingresos elegibles para la GPM35,
solo el 17,3% de las personas en edad de ser jubiladas recibirn efectivamente su
pensin36. Ello plantea el interrogante sobre si la reduccin de los impactos fiscales
para hacer viable el sistema pensional con financiacin equilibrada, ajustado
actuarialmente y acompaado de un mercado laboral altamente segmentado por las
A febrero de 2011
Del 64% en la cotizacin para los ingresos mayores a los que requieren de la GPM.
36 Los dems afiliados solo tienen la opcin de retirar su ahorro mediante las figuras de devolucin de
saldos e indemnizacin sustitutiva. Ello hace que el sistema pierda gran parte su objetivo, cual es, el
otorgar una cobertura ms o menos segura en la vejez. Este impedimento conlleva a que los afiliados en su
mayora no alcancen el subsidio de la GPM y los que otorga el rgimen de prima media. En esta medida, el
sistema pensional continuar promoviendo la mala distribucin del ingreso aunque a menores costos
fiscales.
34
35
35
La coexistencia de dos regimenes, hace que la cobertura de tasa de inters del RAIS,
aunque en forma imperfecta, la termine haciendo el RPM y en ltimas el presupuesto
nacional. Cuando el RPM se encuentra equilibrado, de tal manera que el arbitraje solo
se presente en momentos de cadas en la tasa de inters, es posible que el costo fiscal
sea bajo, por cuanto los traslados son una fuente de financiacin "por encima de la
lnea", reduciendo las necesidades de financiamiento y por ende una menor deuda
pblica. Sin embargo, ello no ocurre cuando el sistema no est equilibrado
actuarialmente.
El tercer desafo del sistema, tiene que ver con la baja productividad de la fuerza laboral
y su reflejo en las pensiones futuras. Una vez que desaparecen los grandes subsidios
que disfrutan los pensionados de hoy, los futuros pensionados van a recibir pensiones
ms bajas, ms acordes con la productividad laboral. A ello se suma el hecho de que
muchos afiliados de altos ingresos en el RAIS van a optar por pensionarse de forma
37 Si bien los afiliados logran retirar su ahorro mediante las figuras de devolucin de saldos e
indemnizacin sustitutiva, si hace que el sistema como tal pierda en gran parte su objetivo, cual es, el
otorgar una cobertura ms o menos segura en la vejez. Este impedimento hace que no se realice el subsidio
de la GPM y los que otorga el rgimen de prima media, con lo cual, los problema que tiene el sistema
pensional de deterioro la distribucin del ingreso siguen existiendo aunque con menores costos fiscales.
38 Hay que tener en cuenta que las mujeres se pensionan con 5 aos menos que los hombres y viven en
promedio 6 aos ms. Ello hace que sus tasas de reemplazo en el RAIS sean bastante menores.
36
anticipada con pensiones mnimas. Tambin podran optar por pensionarse con
pensiones bajas y utilizar el excedente de libre disponibilidad para la compra de
otros activos y dejar de aportarle al sistema de salud39. Ello va a dar lugar a tener un
escenario en el cual el consumo crece lentamente y a unos costos en salud no
financiados.
Otro de los desafos que enfrenta el sistema pensional colombiano, se asocia a los riesgos
por efecto y extensin de los fallos judiciales. Para los multi-afiliados a que se refiere el
decreto 3800 de 2003, se interpret mediante la Sentencia C-1024 del 2004 que slo
tenan derecho a recuperar la transicin en cualquier tiempo a quienes habindose
trasladado al RAIS tuvieran las semanas y el capital requerido. Con los nuevos fallos
de tutela, se les permiti tambin recuperarla a aquellos afiliados que estando en el
RAIS podan trasladarse al ISS, siempre y cuando, en 1994 hubieran tenido la edad de
40 aos si era hombre y 35 si era mujer40.
37
VI.
Por otra parte, el Acto Legislativo 01 de 2005 y la Ley 1328 del 2009 de reforma
financiera, cre los BEP con el propsito de permitir que las personas de bajos recursos
tuvieran derecho a un ingreso peridico inferior a un salario mnimo en la vejez. La
puesta en operacin de este sistema est pendiente de ser reglamentada por el
41 La Corte Suprema de Justicia orden al Gobierno nacional que incorpore al sueldo del personal activo de
las Fuerzas Armadas los suplementos y adicionales otorgados despus de 2005 y que ajuste los haberes de
los retirados y pensionados de acuerdo al nuevo valor remunerativo que surja del fallo. Para los militares
activos supone una mejora que puede duplicar lo que estn cobrando y, para los retirados y pensionados,
puede hasta triplicar sus haberes actuales
38
A.
1994
2013
Septiembre
Marzo
37.264.693
28.351.068
15.976.840
14.837.769
1.139.071
310.798
2.911.238
230.000
0
3.452.036
21,6%
677.380
3.424.986
230.000
0
4.332.366
27,1%
45.448.640
35.979.304
23.137.532
20.997.821
2.139.711
4.462.985
2.032.809
562.475
0
7.058.269
30,5%
10.700.423
6.492.981
562.475
0
17.755.879
76,7%
0
292.249
292.249
314.700
0,0
606.949
2.452.320
24,7%
58.102
1.045.135
1.103.237
693.600
0
1.796.837
4.812.354
37,3%
Fuente: DANE, ISS, Asofondos, Superintendencia Financiera, Fondo de Pensiones Pblicas, Cajas de
Retiro de Militares y Polica, Fondo del Magisterio -Clculos DNP-DEE.
42 Muchas personas se afilian al sistema pero salen con el tiempo. Ello hace que la duracin de la carrera
salarial en Colombia sea solamente de 17 aos, mientras que en Chile es de 23,6 aos y en los pases de
Europa entre 28 y 32 aos.
39
El problema de cobertura tiene dos grandes temas: el primero de ellos corre por cuenta
de las personas que habiendo estado en el sistema no pueden seguir cotizando al
mismo y solo sean objeto de una "devolucin de saldo" en el RAIS o de una
"indemnizacin sustitutiva" en el RPM. El segundo, se refiere a las personas que
prcticamente nunca tuvieron acceso al mercado laboral formal y que sus ingresos en
promedio se encuentran por debajo del salario mnimo.
Los dos casos se deben al mal funcionamiento del mercado laboral y al bajo nivel de
educacin de la mano de obra colombiana. Para el primer caso, el sistema pensional le
ofrece la posibilidad de construir un ahorro para cubrir parcialmente la vejez43. Para el
segundo, el Gobierno a travs de la Ley y la Constitucin ha creado los BEP y la
universalizacin de los subsidios a la vejez a travs del Fondo de Solidaridad
Pensional.
B.
Hombres
eo
1955-1965
1965-1975
1975-1985
1985-1990
1990-1995
1995-2000
2000-2005
2005-2010
2010-2015
2015-2020
Aumento 1955-2020
Aumento 1985-2020
Aumento 2005-2020
Diferencial por
sexo
Mujeres
Ganancia
media anual
eo
Ganancia media
anual
58,12
60,36
62,65
64,65
65,34
67,07
69,00
70,67
72,07
73,08
0,22
0,23
0,20
0,14
0,35
0,39
0,33
0,28
0,20
61,85
64,42
67,45
71,52
73,37
74,95
76,31
77,51
78,54
79,39
0,26
0,30
0,41
0,37
0,32
0,27
0,24
0,21
0,17
15,0
8,43
4,08
2,3
1,9
1,2
17,5
7,87
3,08
2,5
2,0
0,9
4,1
4,8
6,9
8,0
7,9
7,3
6,8
6,5
6,3
43 Sin embargo, todos estos afiliados tuvieron que hacer en forma obligatoria aportes al FGPM, del cual no
van a recibir ninguna prestacin, haciendo regresivo el subsidio de la GPM.
40
0,992
0,984
0,975
0,965
0,954
0,942
0,928
0,914
0,898
0,881
0,862
0,842
0,821
0,797
0,773
0,746
0,718
0,689
0,658
0,626
0,592
0,557
0,522
0,485
0,448
Mujeres
0,996
0,991
0,986
0,980
0,974
0,968
0,960
0,952
0,943
0,934
0,923
0,911
0,899
0,885
0,870
0,853
0,835
0,815
0,793
0,770
0,745
0,718
0,688
0,657
0,624
Aos de vida
Hombres
23,0
22,1
21,3
20,5
19,7
19,0
18,2
17,4
16,7
16,0
15,3
14,6
14,0
13,3
12,7
12,1
11,5
10,9
10,4
9,8
9,3
8,8
8,3
7,8
7,4
7,0
Mujeres
27,0
26,2
25,3
24,4
23,5
22,7
21,8
21,0
20,2
19,4
18,6
17,8
17,0
16,2
15,5
14,7
14,0
13,3
12,6
11,9
11,3
10,6
10,0
9,4
8,9
8,3
41
Sera recomendable una elevacin mayor en las edades de las mujeres, dado que ellas,
con cinco aos menos, tienen que acumular el mismo capital que los hombres para
poderse pensionar. Esta diferencia hace que las pensiones de las mujeres en el RAIS
sean menores y al final tengan el incentivo de pensionarse en el RPM con mayores
subsidios a cargo del Estado. En segundo lugar, la adopcin de una nueva tabla de
vida hace necesario ajustar la tasa de remplazo en el RPM para volver a dejarlo en
equilibrio. Este ajuste, contribuira a reducir el arbitraje entre los regimenes y a reducir
los costos de subsidios a cargo del presupuesto nacional.
44
45
42
efecto parecido, est debera limitarse para evitar que se cotice con una base menor en
salud y solidaridad46.
C.
Ajustes Institucionales
Los ajustes institucionales que deberan hacer parte de una agenda de reforma
deberan ser dos. En primer lugar es necesaria una reglamentacin del funcionamiento del
Fondo de Garanta de Pensin Mnima, en lo pertinente a su funcionamiento y
operatividad, y una segunda necesidad es el fortalecimiento de los Beneficios Econmicos
Peridicos, los cuales fueron creados en el Acto Legislativo 01 de 2005, y con la
expedicin de la Ley de Reforma Financiera (Ley 1328/09) fueron definidos el tipo de
personas y las caractersticas de sus ingresos para su acceso. En el Conpes 156 se
defini su operatividad y su funcionamiento47.
1.
46
De acuerdo con el artculo 87 de la Ley en mencin, "las personas de escasos recursos que hayan
realizado aportes o ahorros peridicos o espordicos a travs del medio o mecanismo de ahorro
determinados por el Gobierno Nacional, incluidas aquellas de las que trata el artculo 40 de la Ley 1151 de
2007 podrn recibir beneficios econmicos peridicos inferiores al salario mnimo, de los previstos en el
Acto legislativo 01 de 2005, como parte de los servicios sociales complementarios, siempre y cuando
cumplan con los siguientes requisitos: 1. Que hayan cumplido la edad de pensin prevista por el Rgimen
de Prima Media del Sistema General de Pensiones. 2. Que el monto de los recursos ahorrados ms el valor
de los aportes obligatorios, ms los aportes voluntarios al Fondo de Pensiones Obligatorio y otros
autorizados por el Gobierno Nacional para el mismo propsito, no sean suficientes para obtener una
pensin mnima. 3. Que el monto anual del ahorro sea inferior al aporte mnimo anual sealado para el
Sistema General de Pensiones. Pargrafo. Para estimular dicho ahorro a largo plazo el Gobierno Nacional,
con cargo a los recursos del Fondo de Solidaridad Pensional y teniendo en cuenta las disponibilidades del
mismo, podr establecer incentivos que se hagan efectivos al finalizar el perodo de acumulacin
denominados peridicos que guardarn relacin con el ahorro individual, con la fidelidad al programa y
con el monto ahorrado e incentivos denominados puntuales y/o aleatorios para quienes ahorren en los
perodos respectivos".
47
43
La poblacin objetivo de los BEP son las personas clasificadas en los niveles 1, 2, y 3
de SISBEN de acuerdo con los puntos de corte definidos para este esquema.
Las personas que califican para los programas asistenciales podrn acceder a los
subsidios solidarios, lo que sumado al incentivo a ahorro en BEP les permitirn
mejorar su ingreso en la vejez.
ii.
iii.
El diseo del esquema permitir la movilidad desde y hacia los BEP y SGP. Esto
implica que se puede mantener el ahorro en BEP y las cotizaciones en el SGP
alternativamente hasta el final de su vida laboral. De acuerdo con las reglas
definidas se determinar si la persona logra obtener una pensin o puede acceder
al incentivo del 20% sobre su saldo ahorrado en la cuenta individual de BEPS48.
48 En cualquier caso los beneficios del SGP (Garanta de Pensin Mnima) sern excluyentes de los
beneficios de los BEP.
44
El ahorrador podr retirar su saldo para recibir el BEP una vez haya cumplido la
edad de pensin prevista por el Rgimen de Prima del Sistema General de
Pensiones, pero el incentivo a que tiene derecho slo se har efectivo a los 65 aos,
teniendo en cuenta los criterios de priorizacin y focalizacin que se definan para el
esquema.
2.
El esquema de atencin tiene un costo en valor presente del 8,5% del PIB entre 2013 y
2050. Este valor incluye los subsidios monetarios y en especie de los programas
asistenciales, el 20% de los incentivos al ahorro, los gastos de administracin y de
incentivos puntuales en los BEP, as como el 20% de subsidio a los recursos ahorrados
en el SGP (devolucin de saldos e indemnizacin sustitutiva) de las personas que los
trasfieran de forma voluntaria al esquema de BEP. De este monto se encuentra
financiado por el FSP el 4,4% del PIB, quedando por financiar con cargo al Presupuesto
General de la Nacin (PGN) el 4,1% del PIB (Tabla 14).
Tabla 14. Costo de financiacin de atender a los adultos mayores de 65 aos
de los niveles de SISBEN 1,2 y 3
Concepto
Costo
FRL+FSP
PGN
1. PPSAM
4,4%
4,38%
0,0%
2. Subsidios BEP
2,1%
0,0%
2,1%
3. Gastos Administracin
y seguros BEPS
0,1%
0,02%
0,08%
1,9%
0,0%
1,9%
Total
8,5%
4,4%
4,1%
Fuente: DNP-DEE
Los flujos anuales del costo total de atender a estos adultos mayores oscilan entre $1,7
y $2,0 billones en el periodo 2013 - 2018. El escenario prev que dicho costo ser de $3,3
billones en el ao 2050. Teniendo en cuenta que parte de este costo ya est financiado
45
con cargo a las fuentes del FSP, el costo con cargo al presupuesto nacional oscila entre
$800 mil millones y $1,2 billones al ao. Al final de 2050, dicho costo ser de $1,8
billones (Grfica 8).
1.800.000
Millones de $
1.600.000
1.400.000
1.200.000
1.000.000
800.000
600.000
Fuente: DNP-DEE
De esta forma, el impacto fiscal anual oscila entre el 0,07% y el 0,13% del PIB, el cual en
los primeros aos ser muy bajo debido a que los incentivos estn condicionados al
ahorro que hagan las personas y ello requiere de una fidelidad mnima al esquema.
Este sera el impacto adicional que deber ser considerado en las proyecciones del
Marco Fiscal de Mediano Plazo y el Marco de Gasto de Mediano Plazo que deber
revisarse anualmente.
D.
46
Fondo del Magisterio, pues la poltica salarial del nuevo escalafn ser decisiva sobre
los efectos que ello pueda tener sobre las pensiones.
Por otra parte, el costo de la deuda pensional del sector defensa aument en 12% del
PIB por efectos de las siguientes decisiones:
Si bien esta fue un buen ejercicio de actualizacin, hoy se requiere una nueva por
cuanto se van a incorporar nuevos efectivos a la polica.
47
Las motivaciones para presentar alternativas para la reforma del actual sistema de
pensiones, parte del hecho de que el sistema actual no cumple con los principios
anteriormente enunciados. Por ello, se han explorado algunas alternativas para
reformar el sistema, dentro de las que se puede destacar: ajustar el actual sistema;
marchitar el rgimen de prima media; la adopcin de pilares mixtos; y la adopcin de
pilares de ahorro.
A.
Los ajustes al sistema estn asociados a equilibrar la tasa de remplazo de las pensiones
que se obtienen en el RPM con relacin a las que se vienen obteniendo en el RAIS y, en
segundo lugar, elevar la edad para obtener el beneficio pensional a 65 aos para los
hombres, y a 60 aos para las mujeres. Por otro lado, se requerira que el IBL sea de
toda la vida laboral y no solamente de los ltimos diez aos.
Desde el punto de vista de la equidad, el ajuste de los parmetros del sistema actual
lograra eliminar parcialmente el arbitraje, pero sera una solucin temporal debido a
que con el tiempo vuelven a surgir diferencias entre los regmenes de ahorro
individual y de prima media. Adicionalmente, los ajustes no son suficientes para que
los choques macroeconmicos se asimilen de la misma forma por los dos sistemas. Por
ejemplo, un choque de tasa de inters termina por afectar al RAIS, en tanto que al RPM,
prcticamente lo deja intacto. Ello hace que el equilibrio entre los dos sistemas sea muy
frgil.
Por otra parte, los ajustes en tasa de remplazo no seran suficientes para corregir la
regresividad del sistema, por cuanto este tendra dos fuentes. Por una parte los grandes
beneficios seguiran concentrndose en los beneficiarios de altos ingresos y la
indemnizacin sustitutiva castigara ms a los afiliados al RPM que no se pensionan,
que a los afiliados del RAIS en las mismas circunstancias, por cuanto ellos reciben una
devolucin de saldos con intereses. Ello tambin sera otra fuente para mantenerse el
48
En este orden de ideas, con ajustes al actual sistema no se esperan grandes aumentos
en el acceso al sistema, por cuanto el nivel mnimo de ingreso para cotizar seguir
restringiendo el acceso al sistema. Se requeriran importantes reformas en el frente
laboral para mejorar el acceso.
En trminos de solidaridad, el sistema actual, por bien ajustado que se encuentre, tiene
el inconveniente de que, si bien los mecanismos solidarios se financian con recursos
propios del sistema, estos son insuficientes en cantidad para financiar el FSP y, de otra
parte, se puede estar generando un exceso de recursos en el Fondo de Garanta de
Pensin Mnima por cuenta de que los afiliados de bajos ingresos no logran alcanzar el
tiempo suficiente para tener derecho a este beneficio.
49
obligaciones a cargo del Gobierno Nacional se reduciran del 129,4% al 109,9% del PIB49
(Tabla 15)
Escenario Base +
Traslados
116,2
129,4
Tasa de
Remplazo 1/
Ingreso Base de
Liquidacin 20 aos
120,9
125,9
Aumento de la edad
Ajuste conjunto IBL
60 mujeres - 65
Nueva Propuesta
+ TR + Edad
Hombres
109,9
121,9
115,4
1/ supone que un ajuste en la TR a partir de 2 smm, con un inters real del 5.6% y un inters tcnico para las rentas vitalicias de 4% real
62 y 57 aos para hombres y mujeres respectivamente.
La tasa de remplazo que resultara de estos parmetros que sera equivalente a para eliminar el arbitraje entre el RAIS el RPM
es de 49%, expresada de la siguiente forma: TR = 0,49 - 0,5W
Escenario Base +
Traslados
116,2
129,4
Tasa de
Remplazo 1/
Ingreso Base de
Liquidacin 20 aos
8,5
3,5
Aumento de la edad
Ajuste conjunto IBL
60 mujeres - 65
Nueva Propuesta
+ TR + Edad
Hombres
19,5
7,5
115,4
1/ supone que un ajuste en la TR a partir de 2 smm, con un inters real del 5.6% y un inters tcnico para las rentas vitalicias de 4% real
62 y 57 aos para hombres y mujeres respectivamente.
La tasa de remplazo que resultara de estos parmetros que sera equivalente a para eliminar el arbitraje entre el RAIS el RPM
es de 49%, expresada de la siguiente forma: TR = 0,49 - 0,5W
20
58
20
60
20
56
20
54
20
52
20
50
20
48
20
46
20
44
20
42
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40
20
38
20
36
20
32
20
34
20
28
20
30
20
26
20
24
20
22
20
20
20
18
20
16
20
14
20
12
-0,50
-1,00
%del PIB
-1,50
-2,00
-2,50
Base + Traslados
Escenario ajuste de prametros
-3,00
-3,50
-4,00
-4,50
Fuente: DNP-DEE
49 Estos clculos se realizaron con el modelo DNPension, que es un modelo discreto el cual contiene un
modulo demogrfico, uno de mercado laboral y un componente contable de pagos e ingresos. utiliza como
supuestos un crecimiento real de la economa del 4,5%, tasa de descuento del 4,0%, un crecimiento del
salario real del 1,0% y un horizonte de tiempo de cincuenta aos.
50
B.
Este es un escenario en el cual se cancelan las afiliaciones al RPM de tal manera que
solo se quedan quienes estn afiliados hasta la fecha. Ello implicara que se mantendra
la carga actual solamente con las cotizaciones de los afiliados que existan a partir del
cierre del sistema.
Desde el punto de vista de equidad, al eliminarse el RPM se eliminan los altos subsidios
que perciben quienes se pensionan en dicho rgimen. Los afiliados que al final de su
vida laboral no logran pensionarse y que son objeto de la indemnizacin sustitutiva, en
este escenario van a lograr que sus ahorros se les devuelvan con los intereses
correspondientes. Ello hace que aquella parte que no se le reembolsa a estos afiliados,
quienes son los ms pobres, vaya a financiar los subsidios a las altas pensiones.
Esta alternativa contribuira a reducir el gini de los ingresos por pensiones, porque por
una parte reducira los subsidios a las pensiones altas, mejorara el acceso al FGPM, y
aumentara las indemnizaciones (ahora en el RAIS) de los saldos para quienes no
alcancen a cotizar para una pensin.
51
20
60
20
58
20
54
20
56
20
52
20
50
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20
28
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24
20
18
20
20
20
14
20
16
20
12
-0,50
-1,00
Marchitamiento -111.1%
Base+Traslados - 129.4%
%del PIB
-1,50
-2,00
-2,50
-3,00
-3,50
-4,00
-4,50
Fuente: DNP-DEE
52
En este sentido, aunque muy deseable la sostenibilidad de largo plazo del sistema de
pensiones por la va del marchitamiento del RPM, la viabilidad fiscal de ello en el corto
y a mediano plazo es muy baja y podra terminar afectando la economa real.
C.
Este sistema, al contrario del que existe en la actualidad en el cual el RAIS compite con
el RPM, y se complementa con el pilar de ahorro y subsidios de los BEP y los subsidios
para la poblacin pobre financiados a travs del FSP, se complementa entre s en todas
sus fases o pilares.
Si bien se puede presentar un arbitraje entre pilares este sistema es mucho menor al
que existe en la actualidad. Se utilizan mejor los instrumentos de solidaridad como es
el caso los recursos para cubrir la GPM. Es un sistema que contribuye a mejorar
ostensiblemente la distribucin del ingreso por concepto de pensiones, dado que
Colombia es tiene uno de los sistemas pensionales ms desiguales del mundo.
50 Se corrige el problema de las "apuestas" contra el fisco del sistema de prima media actual en el cual las
personas cotizan hasta faltando diez aos para pensionarse de una manera y a partir de los 52 o 47 aos lo
hacen de otra con el fin de aumentar el beneficio.
53
RPM
RAIS
RPM
= 1 s.m.m
BEP
BEP
FSP
FSP
El sistema mixto de pilares consta de tres instrumentos solidarios como son la garanta
de pensin mnima ahora administrada por el RPM; el sistema de ahorro y subsidios
BEP, recientemente reglamentado por el Conpes, y los subsidios plenos a cargo del FSP
para atender a la poblacin ms pobre.
62
60
20
54
56
58
20
20
20
20
48
52
20
50
46
20
20
40
42
44
20
20
20
20
38
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34
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20
20
28
32
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20
20
20
20
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24
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20
20
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10
20
20
02
06
20
20
20
20
20
02
20
04
20
06
20
08
20
10
20
12
20
14
20
16
20
18
20
20
20
22
20
24
20
26
20
28
20
30
20
32
20
34
20
36
20
38
20
40
20
42
20
44
20
46
20
48
20
50
20
52
20
54
20
56
20
58
20
60
20
62
04
-0,5
-0,5
-1,0
-1,0
-1,5
-1,5
-2,0
% del P IB
% del PIB
-2,0
-2,5
-2,5
-3,0
-3,0
-3,5
-3,5
Escenario Bsico
Escenario Bsico
-4,0
-4,0
-4,5
-4,5
-5,0
-5,0
Fuente: DNP-DEE
*Corresponde al ahorro que habra por cuenta de la diferencia entre la lnea azul (actual) y la lnea verde,
escenario de pilares mixtos. El propsito es no alterar la programacin fiscal de mediano plazo y este
ahorro ser la fuente de financiacin del mayor dficit que habr a partir del ao 2040.
54
cual hace que al final sea necesario ir ajustando los beneficios y contribuciones en
funcin de la evolucin de la poblacin.
Grfica 13. Stock de ahorro de las AFP: escenario actual vs el escenario de pilares
mixtos
35,0%
Valor del Stock de las AFP antes y despues del pilar de 1 smm - % del PIB
30,0%
% del PIB
25,0%
20,0%
15,0%
10,0%
5,0%
20
00
20
02
20
04
20
06
20
08
20
10
20
12
20
14
20
16
20
18
20
20
20
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20
24
20
26
20
28
20
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20
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20
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20
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20
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20
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20
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20
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20
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20
52
20
54
20
56
20
58
20
60
0,0%
Actual
Pilar de 1 smm
Con el fin de mantener el flujo actual de transferencias para pensiones a cargo del
GNC, una alternativa sera ahorrar en un patrimonio autnomo el "exceso de recursos"
que generaran los aportes de todos los afiliados hasta un salario mnimo dado el
escenario de hoy. Esta regla de ahorro permite que se mantenga el mismo escenario de
pagos del escenario actual hasta el ao 2040 y, a partir de all, financiar el mayor dficit
que se presentara con el "excedente ahorrado". El resultado es que el dficit se
reducira del 129,4% (escenario actual) hasta el 115,4% del PIB. Sin embargo, esta
mejora en el deuda a cargo del Gobierno afectara el stock de ahorro acumulado del
55
D.
Este es un modelo con reservas completas y la solidaridad queda a cargo del Estado y
de los impuestos, por lo tanto en el sistema como tal no hay subsidios salvo la GPM; los
beneficios de pensiones estn en funcin del esfuerzo de ahorro de las personas,
aunque podra presentarse un posible arbitraje entre los pilares de ahorro y los BEP y
entre los BEP y los subsidios universales. Es un sistema ms equitativo que el actual por
cuanto se elimina la regresividad en los subsidios. Sin embargo, este es un modelo que
requiere ajustes en los parmetros de edad por cuanto es la nica variable para acotar
los subsidios para universalizar la solidaridad y la financiacin de los subsidios a cargo
de la GPM.
51 El costo es muy superior al estimado actualmente para los BEP, por cuanto en este caso hara que cubrir
a cerca de 8 millones ms de personas.
56
Estos subsidios tienen un alto impacto fiscal a corto y a largo plazo, por lo que se
recomienda otorgar los beneficios de stos a partir de cierta edad, por cierto monto, y
con determinados criterios de indexacin. Adicionalmente, la implementacin de este
sistema equivaldra a eliminar el RPM, lo cual hace que el Gobierno por un buen
nmero de aos tenga que asumir los compromisos existentes, sin las cotizaciones que
actualmente recibe.
Los mayores subsidios para elevar la cobertura (sin un ajuste actuarial y sin un
fundamento de ahorro derivado de un esfuerzo de formalizacin, conllevara a
aumentar el costo de la deuda pensional de 133,4%, (incluido el subsidio previsto en el
esquema de los BEP, previsto en el Conpes 156 de 2012) al 152% del PIB para los
prximos cincuenta aos.
20
60
20
56
20
58
20
52
20
54
20
50
20
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20
48
20
44
20
40
20
42
20
38
20
36
20
32
20
34
20
28
20
30
20
24
20
26
20
22
20
18
20
20
20
14
20
16
20
12
-0,50
-1,00
Actual = -129.4
-1,50
%PIB
-2,00
-2,50
-3,00
-3,50
-4,00
-4,50
-5,00
Fuente: DNP-DEE
El flujo descrito en la Grfica 14 muestra que desde el comienzo el dficit a cargo del
GNC por cuenta de sus obligaciones pensionales es mayor por cuenta de la
57
financiacin del pilar universal desde el primer ao, los BEP y el marchitamiento del
RPM. Cuando ello ocurre el dficit anual aumenta en cerca de un punto del PIB frente
al escenario actual y va decreciendo hasta ubicarse en el 0,5% del PIB a partir del ao
2036.
VIII. Conclusiones
Los sistemas de pensiones del mundo en los ltimos aos han tenido que ser ajustados
por cuenta de que los beneficios son superiores a los aportes efectuados tanto a nivel
individual como colectivo. El descenso en las tasas de crecimiento demogrfico y el
menor ritmo de crecimiento de la productividad de los trabajadores hacen del ajuste al
sistema de pensiones una tarea urgente en la agenda de los gobiernos.
El sistema Colombiano de pensiones ha sido ajustado con la Ley 100 de 1993; la Ley
797/2003; las Leyes 168 y 712 de 2003; y el Acto Legislativo 01 de 2005. Gracias a estos
ajustes la deuda a cargo de la nacin se redujo de cerca del 270% al 114% del PIB. Sin
embargo, el sistema colombiano presenta dos grandes problemas, como son la
desigualdad en los beneficios que reciben los pensionados, siendo stos una de las
fuentes que ms inciden en la desigualdad del ingreso en Colombia, y la baja cobertura
del sistema. Apenas el 30% de la poblacin trabajadora cotiza efectivamente, slo el
37% de la poblacin mayor de los 60 aos tiene un beneficio pensional, y se prev que
esta va a descender cuando se apliquen los ajustes previstos.
Con el propsito de reducir o eliminar el arbitraje que existe entre el RAIS y el RPM, se
han planteado alternativas como la eliminacin de este ltimo, pero no existe el espacio
fiscal para hacerlo en el corto plazo. Tambin se ha propuesto efectuar un ajuste en
parmetros como la edad de pensin, la tasa de remplazo y el IBL, con el fin de igualar
58
los beneficios a los afiliados al RAIS, pero ello requiere un espacio poltico especifico
para poderlo adoptar.
59
Bibliografa
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60
61