Como manter nossa filha miséria: programas de transferência de renda

no Brasil atrelados a condicionalidades de educação e saúde1

Márcio Vinícius de Brito Cirqueira2

“Se os tubarões fossem homens, construiriam no

mar grandes gaiolas para os peixes pequenos, com
todo tipo de alimento, tanto animal quanto vegetal.
Cuidariam para que as gaiolas tivessem sempre
água fresca e tomariam toda espécie de medidas
sanitárias. Se, por exemplo, um peixinho ferisse a
barbatana, lhe fariam imediatamente um curativo,
para que não morresse antes do tempo. (...)
Naturalmente haveria também escolas nas gaiolas.
Nessas escolas os peixinhos aprenderiam como
nadar para a goela dos tubarões. Precisariam saber
geografia, por exemplo, para localizar os grandes
tubarões que vagueiam descansadamente pelo mar”
Bertold Brecht

É praticamente consenso que o Plano Real, que neste ano de 2009 completa
quinze anos, através do controle da taxa de câmbio e da inflação, foi o principal ponto de
partida da estabilidade econômica brasileira. Isto permitiu planejamento, crédito a longo
prazo e fez com que as empresas pudessem levar mais a frente seus projetos de aumento de
produtividade e inovação tecnológica, por exemplo. (BELLUZZO e ALMEIDA, 2002;
FRANCO, 2008).

Entendo que esta estabilidade econômica permitiu também ao governo

programar políticas de transferência de renda, que se tornaram, de certa forma, necessárias,
considerando-se que no Brasil existe uma massa de trabalhadores limitada em termos de
possibilidade de consumo e participação no processo produtivo. O que gera maior
probabilidade de mal estar na sociedade, descontentamento político, de desobediências
civis etc., e é problema para o ciclo produção-consumo da sociedade capitalista – “Sem
consumo a produção não tem sentido”, diria Karl Marx.

1
Artigo apresentado como requisito parcial de avaliação da disciplina Estado, Políticas Públicas e Gestão
Educacional.
2
Aluno da 22ª turma do Mestrado em Educação da Faculdade de Educação / Universidade Federal de Goiás
(FE/UFG).
 2

Trabalhadores pobres e suas gerações futuras, à época da implantação do

Plano Real e hoje em dia, não se encontravam (e não se encontram) em condições de
oferecer sua força de trabalho no mercado de modo a atender às demandas por trabalho
criadas numa economia relativamente estável, demandosa por aumento de produtividade,
inovação tecnológica e, é claro, consumo. Esta situação criou um impasse em que se
vislumbra boa parte da população dividida entre uns que não têm o que oferecer em termos
de trabalho e capacidade/possibilidade de consumo num nível maior de exigência do
mercado, e outros (mais jovens) que podem tê-lo, que teriam esta potencialidade.

Proposta de alívio destas condições foi apresentada pelo governo Lula em 20

de outubro de 2003, através da medida provisória número 132 que criou o Programa Bolsa
Família.

Pode-se entender, in summa, que na sociedade brasileira, se os indivíduos não

são capazes de, como esperado pela histórica lógica do modo capitalista de produção, a
partir de seus próprios méritos, produzir e consumir a contento em favor do avanço deste
mesmo modo de produção em uma economia que cresce mui lentamente também por este
motivo, o jeito é dar-lhes possibilidade de consumo, repassar-lhes renda diretamente,
dinheiro.

Segundo Zylberberg (2008), cria-se com isto um contexto de mecanismos

artificiais de melhora de renda, que não são resolutivos da própria questão da distribuição
de renda no Brasil, uma vez que para a população beneficiada estas transferências não são
cultura e estruturalmente motivadoras de produção de mais renda, são simplesmente via de
apropriação de ativos, sem impacto sobre a capacidade de a família gerar renda por conta
própria.

“Ou seja, embora as transferências do Programa Bolsa Família

resultem em uma redução da desigualdade de renda, no curto prazo, esta não é
alcançada por uma melhora na distribuição de renda gerada pelo processo
produtivo, mas sim por mecanismos artificiais3, no sentido que estes mecanismos
se encontram fora do processo produtivo como reduções da renda dos estratos
superiores e pelas próprias transferências iniciais.” (Zylberberg, 2008, pg. 79)

Por outro lado, há quem discorde de que o recebimento das transferências

sirva como desestímulo ao trabalho. Medeiros, Britto e Soares (2007), argumentam que este

3
Grifo no original.
 3

raciocínio parte muito mais de preconceitos que de evidências empíricas. Torres, Bichir e
Carpim (2006) entendem que as transferências de renda, dentre outras medidas
governamentais, auxiliaram a melhora do padrão de consumo do brasileiro.

Diante deste debate, pretendo argumentar criticamente acerca dos programas

de transferência de renda atrelados a condicionalidades de educação e saúde, entendendo
que os mesmos são coerentes com a manutenção da concentração de renda no Brasil, ao
contrário de seu objetivo “óbvio” de redução das desigualdades de renda, apesar de seu
efeito imediatista de alívio das condições de pobreza da parcela desta sociedade relegada a
esta condição.

Os Benefícios

São considerados na análise os dois principais programas de transferência de

renda brasileiros: o Benefício de Prestação Continuada (BPC) e o Programa Bolsa Família
(PBF).

O BPC consiste no pagamento mensal de um salário mínimo a pessoas com 65

anos de idade ou mais e a pessoas com deficiência incapacitante para a vida independente e
para o trabalho, em ambos os casos, os beneficiários do programa devem ter renda familiar
per capita inferior a ¼ de salário mínimo.

O PBF surgiu da unificação de procedimentos de gestão e execução das ações

de transferência de renda do Governo Federal existentes ainda em 2003: Bolsa Escola,
Programa Nacional de Acesso à Alimentação – PNAA, Programa Nacional de Renda
Mínima vinculada à saúde – "Bolsa Alimentação", e o Programa Auxílio-Gás. Em 9 de
janeiro de 2004, a medida provisória 132 supracitada, foi convertida na lei 10.836 que
corrobora a criação do Programa Bolsa Família.

O PBF tem critérios de inclusão de três naturezas, mais complexos que o BPC:

− econômica: famílias com renda mensal de até R$ 140 (cento e quarenta

reais) por pessoa;
− educacional: freqüência escolar mínima de 85% para crianças e
adolescentes entre 6 e 15 anos e mínima de 75% para adolescentes entre 16 e 17 anos;
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− de saúde: acompanhamento do calendário vacinal e do crescimento e

desenvolvimento para crianças menores de 7 anos; e pré-natal das gestantes e
acompanhamento das nutrizes na faixa etária de 14 a 44 anos;
− de assistência social: freqüência mínima de 85% da carga horária
relativa aos serviços socioeducativos para crianças e adolescentes de até 15 anos em risco
ou retiradas do trabalho infantil, e adolescentes de 16 e 17 anos freqüentando a escola.

O PBF distribui, em dinheiro, valores que variam de R$22,00 (vinte e dois

reais) a R$200,00 (duzentos reais), de acordo com a renda mensal por pessoa da família e o
número de crianças e adolescentes de até 15 anos e de jovens de 16 e 17 anos.

“O Programa Bolsa Família tem três tipos de benefícios: o Básico, o

Variável e o Variável Vinculado ao Adolescente.
O Benefício Básico, de R$ 68 (sessenta e oito reais), é pago às famílias
consideradas extremamente pobres, aquelas com renda mensal de até R$ 70
(setenta reais) por pessoa (pago às famílias mesmo que elas não tenham
crianças, adolescentes ou jovens).
O Benefício Variável, de R$ 22,00 (vinte e dois reais), é pago às
famílias pobres, aquelas com renda mensal de até R$ 140,00 (cento e quarenta
reais) por pessoa, desde que tenham crianças e adolescentes de até 15 anos.
Cada família pode receber até três benefícios variáveis, ou seja, até R$ 66,00
(sessenta e seis reais).
O Benefício Variável Vinculado ao Adolescente (BVJ), de R$ 33,00
(trinta e três reais), é pago a todas as famílias do Programa que tenham
adolescentes de 16 e 17 anos freqüentando a escola. Cada família pode receber
até dois benefícios variáveis vinculados ao adolescente, ou seja, até R$ 66,00
(sessenta e seis reais).” (Brasil. MDS, 2009)

O recebimento do benefício em dinheiro teria, então, boas justificativas: 1)

renda inferior a setenta reais por mês por pessoa da família, e efetiva matrícula e freqüência
escolar de crianças e adolescentes até 17 anos, e 2) renda familiar per capita inferior a ¼ de
salário mínimo daqueles acometidos por alguma enfermidade ou deficiência incapacitante
para a vida independente e o trabalho.

Como vemos, a condição de pobreza como critério é comum nos dois casos,
tanto quando a contrapartida exigida para o recebimento do benefício é a freqüência
escolar, quanto quando é moléstia incapacitante. Importante observar que a condição de
pobreza é efeito da concentração de renda numa realidade de cultura concentradora de
renda. Uma das críticas aos programas de transferência de renda está relacionada a esta
cultura. Zylberberg (2008) argumenta:
 5

“(...) a interação das famílias com a estrutura econômica provoca um aumento da

desigualdade de renda, isso porque a estrutura de consumo das famílias
beneficiárias – e das famílias de forma geral – representa um viés concentrador.
Embora esta tendência concentradora seja mais do que compensada pelas
transferências iniciais, ela indica que o funcionamento do sistema econômico
brasileiro promove a concentração de renda, e que a melhora da distribuição de
renda provocada pelas transferências é resultado de mecanismos artificiais, não
sustentáveis de forma independente.” (Zylberberg, 2008, pg. 80)

Ou seja, não bastaria a distribuição de renda diretamente às pessoas, em

espécie, baseada em critérios indiretamente ligados ao processo produtivo, como freqüência
escolar visando um futuro trabalhador qualificado. Estas medidas são válidas como atitudes
emergenciais. O que é necessário de fato, é modificar a estrutura distributiva nacional de
maneira que o esquema de harmonização dos setores formadores (de opinião, do
conhecimento científico formal, da moral, de hábitos e costumes etc.) e produtivos e da
sociedade, sejam capazes de promover a absorção do trabalhador bem preparado em sua
escolarização e saúde, valorizando-o econômica e socialmente, e não somente a ele, mas às
próprias áreas de educação e saúde enquanto campos de conhecimento e intervenção social.

“Assim, não é suficiente que como contrapartida ao benefício, seja cobrada

a freqüência escolar e o cumprimento dos cuidados básicos em saúde. Se não
forem acompanhadas por investimentos sérios em educação e saúde de qualidade e
políticas que atuem na estrutura distributiva, estes programas não terão impacto
na capacidade da família obter renda por conta própria e, portanto, seriam apenas
um paliativo de duração indeterminada, apenas tratando os sintomas, e não a
causa do problema” (Zylberberg, 2008, pg. 81)

Medeiros, Britto e Soares (2007) entendem que as transferências de renda

mediante condicionalides de educação e saúde servem como estímulo à utilização,
expansão e melhorias na oferta destes serviços sociais. Por outro lado, colocam em dúvida a
necessidade e o impacto destas condicionalidades, uma vez que lançando mão de estudos
apresentados por Reis e Camargo (2007) e Carvalho (2001)4, dizem haver indicações de
que, mesmo na ausência de contrapartidas, programas de transferência de renda têm efeitos
positivos sobre a escolaridade das crianças.

4
Carvalho (2001) mostra que a aposentadoria rural daqueles que não contribuíram junto ao INSS ou outro
serviço de previdência, ao incrementar a renda dos idosos, teve desdobramento positivo sobre o aumento do
número de matrículas das crianças do domicílio em que vivem, particularmente de meninas de 12 a 14 anos.
Para estas, a taxa de não-matrícula caiu em 20%. Com base em dados da Pesquisa Nacional por Amostra de
Domicílio (Pnad), Reis e Camargo (2007) estimaram que um importante efeito relacionado a aposentadorias e
pensões não condicionadas a contrapartidas é aumentar a probabilidade de freqüência à escola dos jovens.
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Estes mesmos autores (Medeiros et al.) também entendem que a maioria dos
pobres é muito trabalhadora. Assim, apresentam dados do Centro de Desenvolvimento e
Planejamento Regional (Cedeplar) para argumentar contra a idéia de que o recebimento das
transferências sirva como desestímulo ao trabalho.

“O fato é que tomar as transferências como um desestímulo ao trabalho é

uma idéia que pode ser fundamentada em preconceitos, mas não se apóia em
evidências empíricas. Dados recentes do Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística (IBGE) mostram que pessoas que vivem em domicílios onde há
beneficiários do Bolsa Família trabalham tanto ou mais que as outras pessoas com
renda familiar per capita similar. Enquanto a taxa de participação no mercado de
trabalho das pessoas em domicílios com beneficiários é de 73% para o primeiro
décimo mais pobre da distribuição, 74% para o segundo e 76% para o terceiro, a
mesma taxa é de 67%, 68% e 71%, respectivamente, para as pessoas que vivem em
domicílios sem beneficiários.
(...) resultados da linha de base da avaliação de impacto do Bolsa Família
[segundo o Cedeplar] mostram um efeito positivo do programa sobre a oferta de
trabalho. De acordo com os dados da pesquisa, adultos em domicílios com
beneficiários do Bolsa Família têm uma taxa de participação 3% maior do que
adultos em domicílios não beneficiários. Além disso, esse impacto é maior entre as
mulheres, 4%, do que entre os homens,3%. O programa também diminui as
chances de uma mulher empregada sair do seu emprego em 6%.” (Medeiros, Britto
e Soares, 2007, pgs. 15-16)

Torres, Bichir e Carpim (2006) entendem que o contexto em que vivemos é de

aumento da pobreza, mas que, no entanto, nos últimos dez anos houve de fato um aumento
do consumo dos pobres urbanos. Os programas de transferência de renda teriam
contribuído com este aumento que, segundo estes autores, têm em sua causa elementos
ligados à melhora na estrutura de preços relativos (queda, em relação à inflação observada
no período, dos preços médios de alimentos, vestuário e bens duráveis), e à elevação da
oferta de crédito ao consumidor – houve crescimento do crédito consignado em conta
corrente (inclusive para aposentados e pensionistas) e ao microcrédito. Também tem
havido, segundo estes mesmos autores, mudanças comportamentais no âmbito da família,
como por exemplo, queda nos índices de fecundidade das famílias, aumento da participação
feminina no mercado de trabalho etc., implicando em mudanças na tomada de decisão
sobre o volume e a diversidade de consumo.

Enfim, Torres, Bichir e Carpim (2006) complementam o argumento de

Zylberberg ao dizerem que a expectativa deste último autor por políticas que atuem na
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estrutura distributiva da renda, tem sido minimizada, embora não tenhamos segurança sobre
o quanto estas políticas podem ser determinantes à favor dos pobres.

No bojo da discussão dos autores aqui colocados, vejo que nenhum se coloca
de forma veemente e/ou determinante contra os programas de transferência de renda
propostos pelo governo brasileiro. Aliás, intervenções estatais na economia dos Estados
nacionais, mais recentemente têm sido utilizadas com a justificativa de serem necessárias
para o “salvamento” de economias de mercado diante da mais recente crise do capitalismo.
A partir de uma ou outra justificativa com fundamentações diversas, pessoas físicas ou
grandes empresas vivendo e participando do ciclo produção-consumo capitalista, precisam
ser acudidas pelo Estado, pelo próprio bem deste mesmo ciclo.

“Imagine-se um trabalhador autônomo, um vendedor ambulante. Uma

barreira para que esse vendedor expanda seus negócios e envolva neles outros
membros de sua família é o acesso a capital de giro para compor estoques. Se a
família desse vendedor recebe as transferências [de algum programa estatal], o
dinheiro pode ter um efeito similar ao da abertura de uma linha de microcrédito —
sem, evidentemente, os aspectos relacionados à necessidade de repagamento. Ora,
se o governo abaixar impostos, juros ou conceder crédito para os empresários no
outro extremo da distribuição de riqueza, eles vão se acomodar e parar de
trabalhar? Em geral, a resposta para essa pergunta é negativa. Deve-se esperar
que os microempresários pobres se comportem da mesma maneira que seus pares
ricos. As transferências, portanto, podem, na verdade, aumentar os níveis de
ocupação dos trabalhadores. (Medeiros, Britto e Soares, 2007, pg. 15)

Entendo que Zylberberg (2008) peca em não considerar dados empíricos que
evidenciariam uma queda no interesse pela vida produtiva por parte dos beneficiários dos
programas de transferência de renda em questão, o que é feito por Medeiros, Britto e Soares
(2007), porém, evidenciando o contrário, conforme dito anteriormente.

Mas dentre os autores aqui apresentados e discutidos, apesar de perceberem a

problemática da má distribuição de renda no Brasil, apenas Zilberberg vislumbra mais
claramente a concentração de renda como causa da má distribuição. No entanto, nenhum
deles questiona o modo capitalista de distribuir e concentrar renda, e, de um modo geral,
mantêm coerência em suas argumentações que guardam sentido com este modo de
produção, principalmente ao atrelarem a resolutividade dos programas de distribuição de
renda ao modo de encaminhamento da economia e das políticas de educação e saúde.
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Ou seja, podemos entender que de acordo com as argumentações destes

autores, se os programas de transferência de renda entram na baila da produção-consumo
capitalista, que o façam de modo a não atrapalhar a oferta de força de trabalho necessária
ao mercado e que, “de quebra” ao serem atrelados (os programas) a outras políticas
econômicas, que garantam a forte sobrevivência do sistema.

Considerações Finais

Os programas em questão têm como meta o “alívio imediato da pobreza”

(BRASIL. MDS, 2009), não a sua resolução ou superação. No entanto, o impasse entre
concentrar, distribuir e gerar renda que, de fato, é empobrecedor da população é histórico.

De qualquer forma, as pessoas a serem atendidas por estes programas de

transferência de renda e suas condições de vida existem. Suas demandas pelos bens
produzidos nesta sociedade (tão conhecidos por elas através da mídia ou mesmo no
convívio social) devem ficar relegadas àqueles bens necessários à sua sobrevivência, desde
que atendam algumas condicionalidades. “Assim, todo o luxo da classe trabalhadora
parece-lhe condenável, e tudo que ultrapasse a mais abstrata exigência (quer se trate de
uma satisfação passiva ou uma manifestação de atividade pessoal) é encarado como luxo.”
(Marx, 1964, pg. 136)

A condição de doença incapacitante, por exemplo, exige, muitas vezes, uma

estrutura material resolutiva para se viver um cotidiano socialmente saudável. A freqüência
de crianças e adolescentes na escola exige uma estrutura escolar que ofereça conhecimento
que garanta mobilidade social crítica que parta da familiaridade das pessoas com os vários
campos do conhecimento – história, língua, literatura, artes, matemática, política etc. – com
os quais se teve contato na escola, e mais: capacitação para o trabalho com aproveitamento
efetivo no mercado, uma vez que quando isto não ocorre tem-se uma desvalorização senso-
comum da educação.

O desafio colocado à vida das pessoas enquanto sociedade é a solução da

tensão entre geração, distribuição e concentração de renda, com vistas à superação histórica
desta última que tem sido a base da acepção pejorativa de pessoas. Então, este desafio deve
se voltar à consecução de um esquema de base sócio-econômica que lhes garanta condições
de vida materialmente necessárias e relevantes perante a sociedade – ter reconhecimento
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social por ser quem se é (deficiente ou não) e desenvolver o trabalho sobre o qual se tem
interesse e seja possível5. O discurso e a forma de harmonização das forças produtivas para
este esquema é, com certeza, de utilização do trabalho como via para atendimento destas
demandas, pela apropriação dos bens produzidos na sociedade sem concentração de bens
ou dinheiro que difira as pessoas sobremaneira pelo que têm.

BIBLIOGRAFIA
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crise da dívida aos impasses do Real. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2002.
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em 06 set. 2009.
FRANCO, Gustavo H.B. Inserção Externa e Desenvolvimento: O Consenso Envergonhado
Interesse Nacional. Revista eletrônica. Edição n. 1. São Paulo: Abril a Junho de 2008
<http://www.interessenacional.com/artigos-integra.asp?cd_artigo=12>
MARX, K. Manuscritos Econômico-Filosóficos. In: FROMM, E. Conceito Marxista do
Homem. Rio de Janeiro: Zahar, 1964
MEDEIROS, Marcelo; BRITTO, Tatiana e SOARES, Fábio. Transferência de Renda no
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Disponível em: <http://www.novosestudos.uol.com.br/acervo/download.asp?
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TORRES, Haroldo da Gama; BICHIR, Renata Mirandola; CARPIM, Thais Pavez. Uma
Pobreza Diferente? – Mudanças no padrão de consumo da população de baixa renda.
Novos Estudos. Edição n. 74. São Paulo: CEBRAP, Mar. 2006. Internet. Disponível
em: <http://www.novosestudos.uol.com.br>. Acesso em 05 set. 2009.
ZYLBERBERG, Raphael Simas. Transferência de renda, estrutura produtiva e
desigualdade: uma análise inter-regional para o Brasil. 2008. 105p. Dissertação
(Mestrado em Economia) – Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade,
Universidade de São Paulo, São Paulo.

5
“De cada um conforme sua capacidade, a cada um conforme sua necessidade”, diria V. I. Lênin.