REVISTA NERA ANO 8, N.

9 JULHO/DEZEMBRO DE 2006 ISSN: 1806-6755

Seis comentrios sobre seis equvocos a respeito da reforma

agrria no Brasil
Srgio Leite
Doutor em Cincia Econmica pela Universidade Estadual de Campinas (1998)
Professor do Curso de Ps-Graduao em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade (CPDA) da Universidade
Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ)
Pesquisador do Conselho Nacional de Pesquisa e Desenvolvimento CNPq (Nvel 1D)
Endereo profissional: Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro, Centro de Ps-Graduao em
Desenvolvimento Agrcola, Departamento de Desenvolvimento Agricultura e Sociedade Av. Presidente Vargas,
417, 8. Andar, Centro, Rio de Janeiro, RJ, Brasil. CEP: 20.071-003
Telefone: (21) 2224-8577, Ramal: 214. Fax: (21) 2224-8577
Endereo eletrnico: sergiopereiraleite@pesquisador.cnpq.br

Resumo
Este artigo analisa criticamente seis argumentos que atribuem ao processo de distribuio
de terras sua obsolescncia no Brasil nos dias atuais. Para tanto pretendemos aprofundar
cada um desses aspectos de forma a problematizar o significado da reforma agrria no
contexto nacional. So eles: 1) o agronegcio possui a capacidade de resolver os problemas
do desenvolvimento no campo; 2) a reforma agrria no acarreta impacto econmico na
sociedade brasileira; 3) no h disponibilidade de terras no Brasil; 4) o processo de reforma
agrria custoso e tem baixa capacidade de gerao de empregos; 5) os assentamentos
rurais so precrios e contribuem para o aumento da misria rural, e, 6) os assentados no
possuem vocao para o trabalho no setor agropecurio.
Palavras-chaves: reforma agrria; assentamentos rurais; desenvolvimento rural; pobreza
rural; debate agrrio.
Resumen

Seis breves comentarios sobre seis errores al respecto de la reforma agraria

en Brasil
En este artculo pretendemos profundizar el significado de la reforma agraria brasilea en el
mundo de hoy. Para tanto, queremos examinar seis argumentos utilizados en los debates
que atribuyen al tema de la distribucin de las tierras su extincin, los cuales demandan un
anlisis ms exhaustivo para su contestacin: 1) el agribusiness tiene capacidad para
resolver los problemas del desarrollo en el campo; 2) la reforma agraria no mas tiene un
impacto econmico para la sociedad brasilea; 3) en nuestro pas no hay mas disponibilidad
de tierras; 4) la reforma agraria es algo muy costoso y con baja capacidad de generacin de
empleo; 5) los asentamientos existentes son muy precarios y contribuyen a la miseria rural y
6) las personas includas en los proyectos de asentamientos no estn preparadas para el
trabajo del sector rural.
Palabras-claves: reforma agraria; asentamientos rurales; desarrollo rural; pobreza rural;
debate agrario.
Abstract

Six comments on six agrarian reform mistakes in Brazil

This article analyses critically six arguments used to claim that agrarian reform no longer
makes sense for Brazil, that it is obsolete. The essay digs into the following postulates in
Revista NERA

Presidente Prudente

Ano 9, n. 9

pp. 144-158

Jul.-dez./2006

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order show how problematic they are: 1) agribusiness has the capacity to resolve all
agricultural and land use problems; 2) agrarian reform has no economic benefit for Brazilian
society; 3) sufficient, appropriate land is not available; 4) land reform is costly and generates
few jobs; 5) existing settlements are very precarious and contribute to rural poverty and; 6)
the people incorporated in agrarian reform settlement projects are not prepared for farm
work. By demonstrating the fallacies of these arguments, the article helps clarify current
Brazilian agrarian reform dilemmas.
Keywords: agrarian reform; rural settlements; rural development; rural poverty; agrarian
debate.
No Brasil, o tratamento dispensado ao tema da reforma agrria tem sido
invariavelmente acompanhado de declaraes calorosas a respeito contrrias ou
favorveis nem sempre compatveis com a necessria elucidao dos fatos e eventos que
ilustram os processos sociais, polticos e econmicos que acompanham o assunto no
contexto histrico recente. Parte dessas declaraes acionada no sentido de apresentar
as distores particularmente no mbito da economia que um efetivo programa de
reforma agrria poderia proporcionar sobre a agricultura domstica. A esse tipo de crtica
juntam-se ainda os argumentos sobre a obsolescncia e o carter inoportuno da
democratizao da terra no atual estgio da sociedade brasileira.
Poderamos especular que essas colocaes erguem-se e justificam-se a partir de
uma herana fundamentada na prtica de uma matriz de modernizao (tcnica) da
agricultura em voga no final dos anos 60 e ao longo de toda a dcada de 70, cujos
resultados foram objeto de ampla e qualificada crtica. Como afirma Tavares (1996):
da perspectiva do pensamento reformista latino-americano dos anos 50 e
60, a reforma agrria era concebida como um processo social inserido em
um movimento global de transformao da sociedade e direcionado a trs
objetivos estratgicos: a ruptura do poder poltico tradicional
(democratizao), a redistribuio da riqueza e da renda (justia social) e a
formao do mercado interno (industrializao). No caso brasileiro, as
transformaes ocorridas no campo durante as dcadas de 60 e 70 [...] e o
marco poltico-ideolgico que se consolidou [...] conduziram a um
progressivo reducionismo na concepo da reforma agrria, que foi
redefinida [...] como um instrumento de poltica de terras. A revoluo
agrcola [...] desativou o significado econmico clssico da reforma (a
formao do mercado interno), contribuindo assim para a afirmao da
concepo reducionista.

E segue Maria da Conceio Tavares lembrando que as transformaes das bases

tcnicas e econmicas no tiveram correspondncia nos outros planos:
a terra e a riqueza continuaram sendo concentradas por fora dos novos
interesses agroindustriais, da expanso da fronteira e dos interesses
agrrios tradicionais [...].

E, depois de lembrar que a terra mantm [...] notvel importncia econmica e

poltica, conclui:
a confluncia no campo de dois processos a modernizao conservadora
da produo e o agravamento dos fatores de excluso nas reas
tradicionais e de fronteira tende a tornar mais crtica a questo da terra.

Resumidamente, e de acordo com Leite (1998), poderamos dizer que a

modernizao da agricultura brasileira, especialmente entre 1965 e 1980, consolidou-se
economicamente a partir dos seguintes aspectos: (a) a adoo do padro tecnolgico
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moderno, calcado basicamente no binmio qumica mineral-mecanizao, ganhando entre

ns, complementos como conservador ou perverso, justamente pelas conseqncias
deflagradas a partir da sua utilizao massiva; (b) no obstante essa ltima observao
constatou-se um aumento da produo e da produtividade, ainda que a estrutura fundiria
permanecesse inalterada no perodo, chegando mesmo a atestar uma ligeira concentrao
da posse da terra; (c) enquanto poltica econmica setorial, a importncia assumida pelo
crdito rural, privilegiando grandes produtores localizados na regio Centro-Sul e produtos
exportveis. O sistema vigiu, durante os anos 70, taxa de juros negativa e, em alguns
perodos, o montante de recursos destinados ao programa atingiu propores bastante
significativas do produto interno bruto do setor, chegando mesmo a super-lo num
determinado ano; (d) a consolidao das cadeias e dos complexos agroindustriais,
imprimindo uma dinmica produo agropecuria que implicou na sofisticao e
diferenciao do produto processado, bem como numa integrao montante com a
indstria qumico-farmacutica e de bens de capital; (e) a ingerncia da esfera financeira
nas atividades produtivas do agro, promovendo a integrao de capitais agroindustriais e
agro-comerciais, fortalecendo a valorizao especulativa do imvel rural e a transformao
de ativos reais, como terra e gado, em ativos financeiros; (f) destaque-se, ainda, o
crescimento da participao da agricultura brasileira no mercado externo, fundamentado
numa poltica cambial baseada em desvalorizaes, atestando, para algumas cadeias
especficas, um significativo aumento da exportao de seus principais produtos.
O reducionismo de que nos falava Tavares viu-se, ainda, reforado na conjuntura
das duas ltimas dcadas, quando uma abordagem mais complexa sobre as
transformaes do meio rural brasileiro deu lugar ao discurso em prol do produtivismo
renovado, agora em bases financeiras, tecnolgicas e institucionais diferentes daquelas
que vigiram ao longo do perodo anterior, e da forte orientao exportadora imposta
atividade agropecuria como resultado dos ajustes operados nas variveis de polticas
macroeconmicas, particularmente aps 1999, repetindo desempenho semelhante
verificado no primeiro qinqnio da dcada de 80.
Palmeira e Leite (1998)1 chamaram a ateno para o fato de que as transformaes
da agricultura no se limitaram simplesmente s modificaes da base tcnica dos
estabelecimentos agropecurios, mas carregavam paralelamente os efeitos nem sempre
perversos como destacam os autores de um conjunto de outros processos sociais
relativamente autnomos: a afirmao poltica do campesinato, o carter da interveno do
Estado no setor rural, a migrao rural-urbana, a organizao e representao dos
interesses de diversos atores sociais em particular a Igreja Catlica diretamente
relacionados com o tema, a emergncia dos assentamentos rurais no perodo mais recente.
Com efeito, a colocao em evidncia desses processos sugere que eles se combinam em
dois movimentos relativamente autnomos e contraditrios. Por um lado, a progressiva
ilegitimao das formas tradicionais de dominao, associada incapacidade do Estado um Estado que no apenas rbitro, mas parte nas lutas sociais de gerar novas formas
de legitimidade que tm levado multiplicao dos conflitos e ampliao do seu "mbito".
No so mais apenas conflitos em torno da terra, da produo ou das condies de
trabalho, mas tambm da construo de obras pblicas, da assistncia governamental nas
situaes de calamidade, do meio ambiente, da assistncia mdica, etc. No mais so
apenas conflitos que envolvam to somente camponeses e latifundirios e, muito menos,
que se resolvam apenas entre eles. Por outro lado, as vantagens asseguradas pelo Estado,
no bojo da poltica de modernizao, atraram para as atividades agropecurias e
agroindustriais, mas, sobretudo para a especulao fundiria, capitais das mais diversas
origens, criando-se uma coalizo de interesses em torno do negcio com a terra incrustada
na prpria mquina do Estado. Paradoxalmente, a modernizao provocou um aumento do
peso poltico dos proprietrios de terras, modernos e tradicionais.
A reforma agrria posta na ordem do dia pelo primeiro movimento. No se trata
mais de uma poltica entre outras, que pode ou no ser acionada pelos governantes. uma
1

Os prximos quatro pargrafos reproduzem passagens contidas no referido texto de Palmeira e Leite (1998).

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demanda social que eles no podem ignorar. uma questo socialmente imposta. Da a
dificuldade que tm de se livrar do tema, mesmo quando ele se torna politicamente
inconveniente. Mas o peso dos interesses contrrios no interior do Estado suficientemente
grande para imobilizar qualquer tentativa nesse sentido. O governo da Nova Repblica, por
exemplo, elaborou planos de reforma agrria, arquivou-os e continuou falando de reforma
agrria. A Constituinte inscreveu-a no texto da nova Carta, mas a inviabilizou ao introduzir a
noo de "propriedade produtiva", isenta de desapropriao. No se trata, simplesmente, de
um problema de governo, nem de um problema que envolva apenas determinados grupos.
O que est em jogo na questo da reforma agrria hoje a oposio entre dois movimentos
que envolvem confrontos de interesses diversificados e que, por assim dizer, atravessam
toda a sociedade.
Nos debates que cercam a questo da reforma agrria so recorrentes as
referncias aos processos acima, inscritas nos movimentos que assinalamos nos pargrafos
anteriores. As posies favorveis implementao de um efetivo programa agrrio tm
renovado o estoque de argumentos que sinalizam para o potencial transformador da
democratizao do campo, seja por meio da ampliao da condio de cidadania de uma
vasta parcela da sociedade ainda hoje marginalizada, do aumento do emprego e da renda
rural, da redinamizao de diversas regies brasileiras, etc. Na direo oposta so
levantados, pelos segmentos e intelectuais contrrios ao tema, diversos aspectos sobre os
quais gostaramos de tecer, ainda que rapidamente, alguns comentrios. Para tanto, tendo
em conta o convite que recebemos para examinar seis dessas proposies crticas,
apresentamos a seguir nossa opinio a respeito das mesmas, buscando articul-la ao
conjunto de evidncias que uma boa parte dos estudos acadmicos recentes tem
proporcionado. Os seis pontos propostos foram:

1. O aumento da produo e do emprego no campo, e, portanto do combate

pobreza no meio rural, ser resolvido pelo modelo produtivista do chamado
agronegcio.
As questes relacionadas ao emprego, produo e renda no esto
necessariamente relacionadas ao combate pobreza. Isto , o crescimento econmico
(entendido aqui como o aumento da produo e/ou da renda e, conseqentemente, do
emprego) no garante necessariamente o desenvolvimento (econmico, social, etc.), ainda
que para que tenhamos desenvolvimento necessria alguma dose de crescimento. Na
realidade, tomados os dados gerais sobre a sociedade brasileira atual, no possvel
concluir de que se trata de um pas extremamente pobre (especialmente quando
comparado, nesse quesito, a outros tantos em situao bem mais vulnervel), ainda que
tenhamos no interior do territrio nacional regies onde a pobreza e a misria (rural ou
urbana) graam impunes. No entanto, podemos afirmar categoricamente, com base num
vasto arsenal de estatsticas sobre os mais distintos setores, que o Brasil , sim, um pas
profundamente injusto. Isto , os ndices de concentrao econmica (da renda, da terra, da
produo, etc.) so extremamente elevados. Nesse sentido o modelo do chamado
agronegcio2 tem aprofundado essa desigualdade, na medida em que seu vetor de
crescimento acompanhado por um forte processo de concentrao (do crdito, da terra, do
espao, etc.), alm de uma brutal ocupao de reas de preservao e/ou de comunidades
2

O termo que guarda certa correspondncia noo de agribusiness, cunhada por Davis e Goldberg nos anos
50, deixou para trs sua capacidade explicativa para expressar, simblica e ideologicamente, um amplo conjunto
de foras polticas conservadoras no meio rural. No meio acadmico interessante observar que as correntes
mais prximas s teses marginalistas e neoclssicas do pensamento econmico que resistiam fortemente ao
tratamento intersetorial (agricultura/ indstria/ servios) do temrio agrcola at meados dos anos 80, assumem
rapidamente, a partir da dcada seguinte, a nomenclatura do agronegcio, deixando para trs vrios dos
pressupostos que informavam os modelos de concorrncia pura e perfeita para aderir aos apelos polticos,
econmicos e institucionais que a nova terminologia passou a carregar desde ento. Essa passagem
demandaria uma digresso maior sobre o assunto que, dados os limites deste texto, no poder ser feita aqui.
Deixamos, por ora, ao leitor essas notas ttulo de uma especulao sobre o tema.

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nativas (pequenos produtores, ndios, extrativistas, etc.) com a expanso das monoculturas
(particularmente da soja).
Como sabido, ao longo de toda a dcada de 90, o pas assistiu uma vigorosa
expanso da chamada fronteira agrcola, incorporando reas, como aquelas inscritas na
regio amaznica, nos estados do Maranho e do Piau, ao movimento anterior de
ocupao dos Cerrados e do Oeste baiano. certo que tal crescimento redundou num
incremento do volume de gros colhidos anualmente, bem como no quantum de produtos
exportados (in natura e processados). De certa forma, poderamos dizer que a soja
constituiu-se numa das culturas de proa desse processo, como fica evidente no grfico a
seguir:
Grfico 1*

(*) Elaborado por Brando, Rezende e Marques (2004).

Como pode ser visto, entre as safras de 1990/91 e 2000/01, a rea plantada com
soja no pas cresceu a 3,6% aa, enquanto o mesmo indicador para o total de lavouras
(exclusive soja) registrou taxa negativa de 1,9 aa. Nas trs ultimas safras apresentadas no
Grfico 1 (2000/01 a 2003/04) o desempenho da soja praticamente explodiu para 13,8%
aa, deixando para trs o conjunto das demais lavouras (-1,3% aa).
Ainda que o assunto seja objeto de forte polmica, possvel observar que esta expanso
tem gerado protestos de organizaes ambientalistas e comunidades nativas, visto que
parte da rea ocupada pela soja tem sido angariada s custas do desmatamento e/ou do
deslocamento forado de pequenos agricultores ou aldeias indgenas, como pode ser
constatado, por exemplo, nas chapadas piauienses (MORAES e VILELA, 2003; SAFATLE e
PARDINI, 2004).
Outra tese derivada e igualmente equivocada atribuir ao chamado "agronegcio" a
"sada" para a retomada do crescimento brasileiro. Com efeito, as contnuas taxas de
crescimento do setor agropecurio de 5% ao ano nos ltimos perodos no necessariamente
garantem a expanso da economia como um todo, visto que o mesmo no representa mais

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do que 10% do PIB (ainda que se diga que, somando-se aos demais setores adjacentes e
industriais, tenhamos algo da ordem de 30 a 40% do PIB, dependendo da fonte dos dados)3.
A economia brasileira hoje relativamente complexa (depois de mais de 70 anos de
industrializao) e um crescimento contnuo e expressivo da agricultura, especialmente
aquele calcado na especializao das exportaes (produtos agrcolas e agroprocessados)
no suficiente para reanimar o parque produtivo como um todo. Ou seja, a idia de
"vocao agrcola" da economia brasileira (repondo questes de um debate do incio do
sculo passado, e insistentemente retomada pela mdia) completamente despropositada
na atual conjuntura. Possumos um perfil bastante diferenciado de outras economias
prximas, como a argentina e a chilena, onde o grau de especializao no setor de bsicos
exportveis aumentou consideravelmente nas ltimas dcadas (veja-se particularmente o
caso argentino que alm de um processo de desnacionalizao da sua indstria, passou
tambm por um processo de desindustrializao).

2. A reforma agrria uma tese ultrapassada e obsoleta, incompatvel com o

atual estgio do capitalismo brasileiro e no apresenta nenhum impacto
econmico na sociedade.
Essa tese parece-nos, igualmente equivocada, visto que por mais "obsoleto" que
seja o tema da reforma agrria, como dissemos anteriormente, tem permanecido na agenda
(poltica, econmica, social, etc.) dos ltimos 40, 50, 60 anos. Os anos 90 parecem
confirmar a capacidade da reforma agrria ressurgir como fnix, solapando as teses (muito
em voga nos anos 80) que advogavam posies como: i) no h terras disponveis para a
reforma; ii) mesmo se houvesse no haveria quem as demandasse; iii) a implantao dos
assentamentos "deturparia" a estrutura produtiva, etc. O que se tem visto, de forma geral
(guardadas as especificidades e diferenciaes regionais e locais, no desprezveis no caso
brasileiro) nos assentamentos um potencial efeito dinamizador de economias
locais/regionais, quer na esfera econmica propriamente dita, mas tambm no campo
poltico, social, demogrfico, territorial, etc. (LEITE et al., 2004).
Como demonstrado por uma srie de estudos especializados, os efeitos e as
mudanas locais proporcionados pela criao dessas novas unidades produtivas e de
moradia vem rebatendo em transformaes de ordem econmica, poltica e social que
atingem a populao beneficiria e envolvem outros atores e instituies locais.
Primeiramente, os assentamentos implicaram em alguma redistribuio fundiria, tanto mais
visvel quanto maior o nmero de projetos num mesmo municpio. Em funo do aumento
populacional gerado por essa desconcentrao, tambm tem se verificado uma alterao no
desenho de municpios, com a criao de distritos e de novas prefeituras, alm de modificar
a paisagem, o padro de distribuio da populao rural, o traado das estradas e o padro
produtivo.
De fato, os projetos de reforma agrria provocaram, especialmente nas regies
pontuadas por uma alta densidade de famlias beneficirias, a dinamizao econmica de
vrios dos municpios onde se inserem, tendo como base um processo produtivo mais
diversificado, quando comparado estrutura anterior e presente prevalecente nos
estabelecimentos agropecurios locais, significando uma espcie de reconverso produtiva
em regies de crise da agricultura patronal (as regies sucroalcooleiras da Mata
pernambucana e do Norte fluminense so um bom exemplo). Para alm da relevncia do
nmero de novos produtores, estimulando um aumento na oferta de produtos (em especial
3

Dados sistematizados por Jos Graziano da Silva, apresentados no Seminrio Nacional de Desenvolvimento
Rural Sustentvel (Braslia, agosto de 2005), informam que, tambm o emprego agrcola, manteve-se estvel por
todo o perodo no qual a produo agropecuria registrou crescimento. Ou seja, mesmo com a expanso de 5%
aa, certamente fundamentada da incorporao de novas terras e no aumento da produtividade, o setor no
conseguiu incrementar, na mdia, a sua capacidade geradora de empregos. Em diversos casos, constatou-se
justamente o contrrio: o aumento da utilizao de mquinas e implementos agrcolas em diversas fases do
processo produtivo levou dispensa da mo-de-obra em algumas cadeias.

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alimentares), os assentados potencializam o mercado de consumo, comprando no s

gneros alimentcios nas feiras, no comrcio local e at mesmo de cidades vizinhas, como
tambm insumos e implementos agrcolas, eletrodomsticos e bens de consumo em geral.
Complementarmente, a comercializao da produo dos assentados provocou no
apenas a dinamizao, ou at mesmo a recriao, de canais tradicionais, como o caso
das feiras na regio nordestina, como tambm a emergncia de pontos de venda prprios
(feiras de produtores), formas cooperativas, experincias relativamente bem sucedidas de
transformao do produto para venda atravs da implantao de pequenas agroindstrias,
constituio de marcas para comercializar a produo e de um mercado especfico para os
produtos da reforma agrria, etc. Neste ltimo caso, as inovaes no apenas atestam a
origem do produto comercializado, mas principalmente tm a funo de transformar a
comercializao num momento de afirmao social e poltica da identidade de assentados e
das experincias de redistribuio fundiria, como pode ser verificado, por exemplo, nos
projetos existentes no Oeste catarinense.
Num cenrio de arrefecimento das oportunidades de trabalho como o atual, os
assentamentos representam, adicionalmente, uma importante alternativa de emprego. Alm
de criar, em mdia, trs ocupaes por unidade familiar no prprio estabelecimento,
exclusive as atividades desenvolvidas fora do lote, os projetos de reforma agrria tambm
geram trabalho para terceiros, quando se considera a contratao de mo-de-obra externa
pelos assentados em 36% dos lotes pesquisados num desses estudos.
Assim, em diversos casos, o carter inovador das experincias locais de
assentamento ser crucial para garantir a expanso das capacidades (humanas inclusive) e
aes desses novos protagonistas, movimento que poder facilitar a definio de
estratgias voltadas ao desenvolvimento, se quisermos ficar, por exemplo, com uma
referncia da noo de desenvolvimento proposta por Amartya Sen (2000). Nessa direo, a
idia de assentamento enquanto um mecanismo de acesso aos ativos fundirios, s
polticas pblicas especficas (como o crdito rural, por exemplo), aos mercados de
produtos, consumo e trabalho, aos equipamentos sociais, etc., constitui, ela prpria, num
determinado tipo de impacto. Comparadas a situao presente e pretrita das famlias
assentadas, e guardadas a forte heterogeneidade entre os projetos e a precariedade da
infra-estrutura prevalecente em boa parte dos mesmos, poder ser facilmente constatada
uma melhoria nas suas condies de vida. Essa metamorfose de demandantes por terra em
assentados no necessariamente requer uma prvia vocao agrcola dos beneficirios,
postura que tem corroborado iniciativas preocupadas com a identificao do verdadeiro
agricultor. Quando essas oportunidades desembocam na conformao de regies que
abrigam um nmero considervel de projetos e famlias (como o caso do Pontal do
Paranapanema em So Paulo, ou do Entorno do Distrito Federal, abarcando municpios do
Nordeste goiano e da regio Noroeste de Minas Gerais, por exemplo) configura-se, na
prtica, a constituio de reas reformadas, contrapondo-se lgica de desapropriaes
isoladas que tm caracterizado a interveno do Estado na questo agrria. Esse aspecto
em si um efeito relevante das transformaes que os assentamentos tm provocado no
espao regional, pois potencializa, em funo desta concentrao de beneficirios, as
mudanas anteriormente apontadas.
Outro tema, caro ao sculo XIX, mas no menos importante, refere-se ao trabalho
escravo. Ainda persistente no pas a prtica de manter pessoas em condies anlogas
quelas de trabalho escravo, requer um controle e combate maior. Ou seja, possumos uma
agenda antiga para resolver, o que no quer dizer necessariamente obsoleta.

3. Com a modernizao da agricultura esgotou-se a disponibilidade de terras

no aproveitadas, salvo aquelas situadas na Amaznia e no Cerrado, no
recomendadas para a reforma agrria.
Essa questo remete a dois pontos centrais para uma abordagem mais criteriosa do
assunto. Deve-se considerar, em primeiro lugar, o que se entende por aproveitamento das
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terras. Nesse sentido temos avanado na dimenso legal desse assunto e hoje possumos
mais instrumentos para definir um imvel que cumpre efetivamente sua funo social,
particularmente por meio de ndices como o Grau de Utilizao das Terras (GUT) e o Grau
de Eficincia na Explorao (GEE), alm do respeito legislao trabalhista e ambiental.
Recentemente as iniciativas de desapropriaes com base no descumprimento das relaes
de trabalho e no desrespeito ao meio ambiente, abriram um precedente histrico enorme
para questionar o "quantum" de terras efetivamente esto disponveis. Da mesma forma a
reviso dos ndices de produtividade indicam que a chamada "modernizao" do campo
opera, em diversas reas e imveis, com rendimentos bem abaixo do esperado, tomando-se
como contrapartida as estatsticas mais recentes sobre o rendimento fsico de culturas e
criaes. Justamente por conta disso fundamental rever a base de dados que informa o
clculo oficial dos ndices de produtividade utilizados para a definio do GEE e do GUT de
um determinado imvel. Os ndices atuais tomam como referncia os valores encontrados
nos Censos Agropecurios de 1970 e 1975.
Em segundo lugar, mesmo desconsiderando o item anterior, h dados que
demonstram a existncia de terras aproveitveis no-aproveitadas, tomando-se como fonte
as estatsticas cadastrais do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA)4.
Tabela 1: Brasil Distribuio dos Imveis Rurais por Estratos de rea Selecionados
Imveis 50 a 100
MF
Total Improdutivos
Acre
122
96
Alagoas
99
43
Amazonas
226
103
Amap
30
27
Bahia
982
733
Cear
121
87
Distrito Federal
108
54
Espirto Santo
98
36
Gois
1.366
495
Maranho
403
323
Minas Gerais
1.149
530
Mato Grosso do Sul 1.985
450
Mato Grosso
2.140
1.541
Par
1.757
1.374
Paraba
96
56
Pernambuco
204
97
Piau
273
226
Paran
891
239
Rio de Janeiro
200
76
Rio Grande do
92
73
Norte
Rondnia
87
67
Roraima
25
23
Rio Grande do Sul
880
128
Santa Catarina
298
144
Sergipe
52
38
So Paulo
1.606
448
Tocantins
432
279

rea (em ha) 50 a 100

MF
Total
Improdutivos
784.693
640.386
118.281
47.446
1.751.594
678.524
119.895
107.539
3.681.698 2.835.959
353.391
262.228
38.650
19.771
137.643
51.866
3.799.826 1.490.998
1.866.737 1.506.517
3.085.512 1.506.871
6.554.032 1.694.125
12.918.845 9.480.692
7.729.920 6.037.823
143.480
89.566
275.665
164.640
1.208.155 1.006.555
1.142.861
319.761
185.269
68.864

Brasil

52.725.543 31.028.812 6.099

UF

15.722

7.786

Imveis mais de
100 MF
Total Improdutivos
54
44
36
16
38
30
7
6
367
284
23
10
64
41
36
5
426
163
147
121
362
160
1.035
180
843
617
469
304
50
32
90
25
123
112
434
124
101
28

rea (em ha) mais de

100 MF
Total
Improdutivos
1.249.148 1.094.856
90.051
50.571
730.144
707.487
56.042
44.042
2.725.942 2.190.898
122.168
52.883
79.779
57.541
179.563
13.667
2.697.976 1.151.168
1.759.273 1.454.382
2.326.408 1.206.574
9.273.895 1.493.126
10.849.996 7.429.785
9.560.829 7.649.876
133.106
81.536
292.178
94.531
1.540.176 1.360.106
1.478.983
499.868
218.376
61.403

232.726

188.250

32

20

196.616

116.261

378.098
153.175
1.364.042
347.746
70.797
1.942.109
2.340.707

286.739
138.814
182.348
163.065
54.158
517.068
1.488.239

47
6
331
120
19
738
101

32
6
40
55
12
226
66

440.672
79.567
1.221.649
363.860
39.667
2.302.356
1.163.954

254.070
79.567
180.092
145.175
27.044
690.385
674.936

2.759

51.172.373 28.861.830

A proposta elaborada para o II PNRA apresenta um vasto conjunto de evidncias estatsticas a respeito, ainda
que o estoque de terras concentre-se nas regies Norte (particularmente o estado do Par) e Centro-Oeste
(Mato Grosso). Para maiores detalhes ver Sampaio (2003).

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REVISTA NERA ANO 9, N. 9 JULHO/DEZEMBRO DE 2006 ISSN: 1806-6755

Fonte: Estatsticas Cadastrais do INCRA apud Sampaio (2003). (MF = Mdulo Fiscal)

A Tabela 1, acima, leva em considerao apenas os imveis rurais (nmero de

imveis e rea respectiva em hectares) que possuem mais de 50 mdulos fiscais, cujo
tamanho exato em hectares varia de acordo com a regio considerada. Podemos verificar
que praticamente metade dos imveis encontrados no estrato de 50 a 100 MF pode ser
considerada, de acordo com a legislao vigente, como improdutiva, isto , passveis de
desapropriao. Quando tomamos o estrato seguinte (acima de 100 MF), veremos que
45,23% do nmero de imveis encontram-se sob a mesma condio, ou seja, so
improdutivos. Eles possuem uma rea equivalente a 28.861.830 hectares, isto , 56,40% de
todos os imveis do estrato considerado.

4. A reforma agrria um programa com elevado custo financeiro para sua

realizao e pouca capacidade de gerao de novos postos de trabalho.
Comparativamente a reforma agrria tem se apresentado como uma das formas
mais baratas de gerao de emprego. O custo mdio de uma famlia assentada, segundo
dados do INCRA de 2004, estava ao redor de R$ 32 mil, com forte variao regional.
Contrapondo-se com a capacidade de dinamizao social e econmica que o programa de
reforma agrria proporciona, esse custo bastante reduzido5.
Como j mencionamos anteriormente, estudos especializados apontaram os efeitos
e as mudanas locais proporcionados pela criao de projetos de assentamentos,
constitudos a partir de reas objeto de ao dos programas de reforma agrria ou de
utilizao de terras pblicas (aquelas fruto da iniciativa de governos estaduais e/ou
municipais por meio de desapropriao por utilidade pblica ou ainda pertencentes aos
rgos da administrao direta e indireta do Estado). A regularizao da posse para famlias
que trabalhavam em terras sobre as quais j haviam conquistado seus direitos e/ou a
instalao de beneficirios sobre reas reformadas, vem rebatendo em transformaes de
ordem econmica, poltica e social no plano local e regional. Entre as quais ganha relevo a
capacidade de gerao de novos empregos, como procuraremos detalhar a seguir.
Num cenrio de crise da agricultura tradicional e de fechamento do mercado de
trabalho, especialmente para os segmentos menos qualificados da populao, os
assentamentos representam uma importante alternativa de emprego, favorecendo a
consolidao ou mesmo a reconstituio de laos familiares antes desfeitos ou ameaados
pela necessidade de deslocamento das pessoas para buscar alternativas de sobrevivncia.
Por outro lado, geram novas presses sobre a terra, na medida em que a agregao de
novos membros pode intensificar o uso da terra no lote e favorecer a sada para outros lotes
ou mesmo para novas ocupaes. A presena dos assentamentos tambm atua como fator
gerador de postos de trabalho no-agrcolas (construo de casas, estradas, escolas,
contratao de professores, surgimento de transporte alternativo, etc.) e dinamizador do
comrcio local nos municpios onde se inserem fato que se acentua nos casos de elevada
concentrao de assentados.
A extrapolao dos dados da amostra da pesquisa, de amplitude nacional, de Leite
et al. (2004), para os municpios e para a regio (mancha) de estudo, permite perceber que
os assentamentos so importantes geradores de emprego. No conjunto dessas manchas,
so 45.898 pessoas maiores de 14 anos que efetivamente trabalham nos assentamentos,
93,76% delas somente no projeto (no prprio lote, em outros lotes, ou em outras atividades).
Do total dos que trabalham, com mais de 14 anos, 42,7% so mulheres, indicando sua ativa
participao nas tarefas que envolvem as diferentes atividades do assentamento.

Esse item est fundamentado em Leite (2004), valendo-se dos dados finais das pesquisas publicadas em Leite
et al. (2004) e Medeiros e Leite (2004).

152

REVISTA NERA ANO 9, N. 9 JULHO/DEZEMBRO DE 2006 ISSN: 1806-6755

Tabela 2: Empregos gerados nos assentamentos

Totais de pessoas da amostra

Pessoal ocupado no lote(*2)

Maiores de 14
Todas as idades
N.
anos
%
No.
mdio
Pessoas Total de
sobre
Lotes
%
do
no.
maiores pessoas
de
nos
total
> 14
% do
(ou
total de mdio
que
14
trabapessoas
assentapessoas
famtotal pessoas de >14
anos lham no
ocupa- trabamentos
que
lias)
que
ocupa(*1)
lote (*3)
das por lham no maiores
(todas
vivem
lote (*4) que 14
entrevis
traba- dos por
lote
as
-tados
lham
lote
idades)
Total de lotes

Mancha

D/B (%)

D/A

Sul Bahia

87

464

309

365

79%

4,20

293

95%

80%

3,37

Serto CE

306

1.673

1.017

1.158

69%

3,78

925

91%

80%

3,02

Entorno DF

237

1.020

741

824

81%

3,48

699

94%

85%

2,95

Sudeste Par

366

1.823

1.219

1.303

71%

3,56

1.106

91%

85%

3,02

Oeste SC

185

922

572

584

63%

3,16

503

88%

86%

2,72

Zona Canav. NE

387

2.170

1.378

1.375

63%

3,54

1.151

84%

84%

2,97

1.568

8.072

5.236

5.609

69%

3,57

4.677

89%

83%

2,98

Total Global

E/C (%) E/D (%)

E/A

Fonte: Pesquisa de campo apud Leite et al., 2004.

(*1) Exclui menores de 14 anos e sem informao. Inclui os "sem idade" que so responsvel, cnjuge ou
genro/nora (provavelmente > 14 anos).
(*2) Inclui pessoas que trabalham s no lote, ou no lote e fora do lote
(*3) Inclui todas as idades
(*4) Maiores de 14 anos que trabalham no lote (s no lote ou no lote e fora do lote).

De acordo com a Tabela 2, acima, do total da populao maior de 14 anos nos

projetos pesquisados, 79% trabalhavam somente no lote, 11% no lote e tambm fora do
lote, 1% somente fora do lote e 9% declarou no trabalhar. Ou seja, 90% dos assentados
maiores de 14 anos trabalhavam ou ajudavam no lote, numa mdia de trs pessoas por lote.
Dos que faziam algum trabalho fora do lote (12% do total), 44% o faziam em carter
eventual, 24% em carter temporrio e 31% de modo permanente. interessante observar
ainda que dos que trabalhavam fora do lote, mais da metade (56%) exercia atividades
somente dentro do prprio assentamento, incluindo trabalhos no-agrcolas gerados pela
implantao do projeto (construo de estradas e infra-estrutura coletiva, professora,
merendeira, agente de sade, trabalhos coletivos, beneficiamento de produtos, etc.). Alm
de gerar empregos para a famlia, os lotes tambm geram trabalho para outros. Com base
nos resultados dessa mesma pesquisa, verificou-se que quando se considera a contratao
de trabalho pelos assentados, 36% dos lotes pesquisados contrataram pessoas de fora.
Assim, cada lote criado em um determinado assentamento responde pela criao de
novos trs postos de trabalho, a um custo relativamente baixo. Os dados compilados na j
mencionada Proposta encaminhada elaborao do Plano Nacional de Reforma Agrria,
coordenada por Sampaio (2003), apontam que polticas como o Programa de Gerao de
Emprego e Renda (Proger) apresentaram um custo unitrio de R$ 13.600,00, R$ 25.600,00
e R$ 20.300,00 na criao de empregos nos setores industriais, de servios e no comrcio,
respectivamente. O mesmo clculo nesses setores, tendo como base o resultado do
Programa de Promoo do Emprego e Melhoria da Qualidade de Vida do Trabalhador (ProTrabalho), apontaria uma despesa de R$ 23.000,00, R$ 35.500,00 e R$ 88.300,00,
respectivamente (PASSOS e COSTANZI, 2002). Por sua vez, a somatria dos gastos
necessrios a implantao de uma famlia assentada, representaria, em mdia, um
desembolso na ordem de R$ 8.000,00 a R$ 10.000,0 por posto de trabalho gerado, valor
significativamente inferior queles supra referidos. Ou seja, o assentamento de um milho
de famlias tal como propunha a proposta de Sampaio (2003) teria um impacto imediato na

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REVISTA NERA ANO 9, N. 9 JULHO/DEZEMBRO DE 2006 ISSN: 1806-6755

criao de 3 milhes de ocupaes rurais, representando 30% das metas anunciadas pelo
ento candidato presidncia.

5. Os projetos de assentamentos j implantados possuem baixa qualidade,

gerando um processo de favelizao na rea rural.
Uma das caractersticas comuns aos projetos de assentamento (a partir de dados
encontrados em diferentes pesquisas, realizadas at 2001/2002) a precariedade da sua
infra-estrutura, o que demanda complementaes de polticas pblicas de ordem municipal
(educao, sade, etc.), regional/estadual e nacional (geral e setorial). Em alguns projetos
as condies de vida so, efetivamente, muito ruins, comprometendo a reproduo das
famlias ali instaladas. No entanto esta no nos parece refletir a situao mdia dos casos,
que em geral tm conjugado alguma precariedade de infra-estrutura com estratgias de
viabilidade social e produtiva.
Vale ressaltar que, na maioria das situaes, mesmo naquelas precrias, a situao
das famlias no momento anterior ao da entrada no projeto era ainda pior, fazendo supor
que o ingresso aos assentamentos proporcionou efetivamente um processo de "filiao"
social, dotando as famlias assentadas de novas condies para a reivindicao de outros
direitos e inserindo-as num circuito de acesso s polticas pblicas, mercado de trabalho e
mercado de produtos (venda e consumo), que antes no possuam. Acreditamos que a
qualidade das condies de infra-estrutura deveria ser um item a ser sempre considerado,
independentemente da quantidade de famlias a assentar ou do nmero de projetos a serem
criados.
Na realidade o debate sobre as condies de infra-estrutura e dos equipamentos
sociais no deve comprometer a prpria realizao do programa de reforma agrria, mas,
ao contrrio, deve justamente aprimor-lo. Temas como sade e educao so
fundamentais ao processo de construo de uma nova cidadania que emerge junto ao
acesso terra. Da mesma forma a questo relativa segurana alimentar um item
importante que possibilita s famlias instaladas refeies dirias com melhor valor protico
e calrico. Valendo-nos do detalhado estudo de vila (2002), que compilou dados
especficos do universo de famlias assentadas na regio Noroeste de Minas Gerais,
encontramos os dados apresentados na Tabela 3.

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REVISTA NERA ANO 9, N. 9 JULHO/DEZEMBRO DE 2006 ISSN: 1806-6755

Tabela 3 Consumo alimentar em reas de agricultura familiar assentada e sua

comparao com as Regies Metropolitanas (consumo alimentar per capita dirio em
gramas)*

Regio
Discriminao dos
Metropolitana de
Produtos
Braslia
Belo Horizonte
Arroz
Feijo
Mandioca
Abbora
Batata-doce
Batata Inglesa
Inhame
Quiabo
Tomate
Alface
Cebola
Banana
Melancia
Abacaxi
Maracuj
Mamo
Laranja
Ma
Farinha
Fub de Milho
Macarro
Ovos
Leite
Queijo
Carne bovina
Carne de porco
Carne de frango

128,92
23,32
0,97
4,13
0,14
12,40
0,00
0,04
6,52
0,24
6,75
2,74
1,36
0,00
0,00
1,81
23,48
2,87
13,98
2,58
5,37
5,31
93,88
1,44
42,08
3,40
34,42

74,04
19,62
1,24
3,76
0,74
15,87
0,00
1,62
6,36
5,78
4,53
12,45
3,69
1,19
0,56
0,00
23,34
5,28
5,70
7,26
3,57
6,83
78,05
2,31
21,09
9,73
41,36

rea de Agricultura
Familiar Assentada no
Noroeste de MG
230,10
22,02
1.321,28**
21,54
11,21
3,50
0,21
0,34
0,00
0,00
0,00
15,42
54,73
9,13
15,13
0,63
0,00
0,00
19,88
0,00
0,00
19,69
214,53
15,44
0,00
17,68
14,65

Fonte: Sipra, 2000; IBGE/POF, 1996. Apud vila (2002). Re-elaborao do autor. (*) No caso
dos assentamentos considerou-se apenas o consumo dos alimentos produzidos localmente. Os
valores para Braslia e Belo Horizonte referem-se ao consumo mdio de famlias com
rendimento de at 2 salrios-mnimos mensais. (**) Parte desta produo destina ao fabrico
da farinha de mandioca.

A referida tabela disponibiliza os dados encontrados pelo autor nas reas de

agricultura familiar assentada e no municpio de Braslia e na Regio Metropolitana de Belo
Horizonte (cf. VILA, 2002). No primeiro caso est computado apenas o consumo mdio
familiar de produtos agroalimentares oriundos do cultivo e/ou criao no prprio
estabelecimento do agricultor. Ou seja, a tabela no apresenta o consumo de alimentos
comprados nos mercados locais6.
6

Segundo vila (2002), a aquisio externa importante para algumas rubricas como leo, macarro e carne
bovina.

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Podemos verificar que, com exceo dos produtos hortcolas, das carnes bovina e
de frango, da batata-inglesa e de algumas frutas, a produo domstica dos agricultores
familiares assentados atinge um ndice mdio superior (em alguns casos bastante superior)
quele verificado pelos habitantes de Braslia e Belo Horizonte, cujas famlias percebem at
dois salrios-mnimos mensais, faixa prxima quela verificada nos assentamentos da
regio. Tal desempenho mostra como a produo do autoconsumo pode assegurar uma
oferta interna de produtos alimentares, com alto valor calrico e protico, cujo acesso
praticamente dirio.

6. A maioria das famlias instaladas nos assentamentos no esto

vocacionadas para a agricultura, comprometendo o sucesso do programa de
reforma agrria.
Os assentamentos, dada sua extrema diversidade regional, social, geogrfica, etc.,
so compostos por famlias oriundas de distintos segmentos sociais (extrativistas, sem-terra,
trabalhadores sindicalizados, atingidos, urbanos, etc.) que legitimamente podem portar
vocaes as mais diversas, inclusive rurais (que um termo mais apropriado, ao invs de
"agrcolas"). No estamos discutindo aqui as "vocaes", mas sim o direito de trabalhadores
com distintas origens reivindicarem terra. De outra forma, estamos abordando, na realidade,
o preconceito existente entre setores urbanos e rurais de que, trabalhadores provindos de
atividades urbanas e peri-urbanas (vrios de famlias originrias do meio rural) no possam
deslocar-se para o campo e dedicar-se s atividades rurais (agrcolas e no-agrcolas). O
que poderia ser objeto de debate so questes relativas aptido, habilidade, conhecimento
tecnolgico, etc. Mas aqui no se trata de vocao (ou de saber quem so os "verdadeiros
agricultores"), mas sim de capacitao e assessoria (tcnica, poltica, social, econmica,
etc.) s famlias que migram para o meio rural, dotando-as de condies para que possam
exercer suas atividades.
Em artigo publicado em 1998, Lins (1998) conclua corretamente que a demanda por
terra de populaes marginalizadas no deveria discriminar os trabalhadores oriundos do
meio urbano que empunhassem tal bandeira, quebrando um preconceito histrico de
setores mais conservadores, ainda crdulos de uma verdadeira vocao agrcola inerente
aos mais eficientes desse setor. Ao contrrio, lembrava o autor que na intensa migrao
rural-urbana ocorrida entre os anos 30 e 80 do sculo passado, nunca havia sido cobrado
aos trabalhadores rurais que se dirigiam aos diferentes setores urbano-industriais um
atestado de eficincia ou habilidade particular para constituir um imenso exrcito de mo-deobra funcional industrializao brasileira. No entanto, quando se tratou de repensar as
diferentes trajetrias pessoais e o processo de reconstruo do tecido social esgarado pela
incapacidade do modelo anterior em absorver, em condies dignas, a populao que se viu
marginalizada, barreiras enormes foram erguidas no sentido de questionar e impedir que o
fluxo inverso se realizasse. Preconceitos de toda sorte, inclusive aqueles de classe, foram
prontamente acionados.
Na mesma direo parece-nos problemtica a definio de um "modelo" nico e
exemplar daquilo que deveria se constituir a atividade rural, condenando outras estratgias
legtimas realizadas pelas famlias para garantir sua reproduo (social e econmica).
Assim, alm das atividades produtivas agropecurias propriamente ditas, outras formas de
insero, como trabalho externo ao lote, atividades de processamento e servios no lote ou
no projeto, etc., so igualmente vlidas.

Consideraes finais
A validao dos comentrios acima, bem como a negao dos seis tpicos aqui
alinhavados, implica como dissemos no incio desse texto, em repensar a prpria matriz do

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processo de transformao agrria nacional, retirando-o das amarras reducionistas s quais

o mesmo foi submetido. preciso, portanto, alargar os horizontes do campo de
possibilidades e oportunidades sociais, inserindo a reforma agrria, como bem lembrou
Celso Furtado, num dos vetores estratgicos do desenvolvimento. Tal perspectiva, diga-se
de passagem, tem sido objeto da prtica dos diversos movimentos sociais de trabalhadores
rurais, invariavelmente objeto de reaes violentas de determinados segmentos do
patronato rural e daqueles que representam os interesses contrrios democratizao da
terra.

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Mauad/BNDES, 2002.
Recebido em: dezembro de 2006
Aprovado em: dezembro de 2006

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