1 - A sade na Constituio Federal de 1988

O direito sade foi inserido na Constituio Federal de 1988 no ttulo destinado ordem
social, que tem como objetivo o bem-estar e a justia social. Nessa perspectiva, a
Constituio Federal de 1988, no seu Art. 6, estabelece como direitos sociais fundamentais
a educao, a sade, o trabalho, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo
maternidade e infncia.
Em seguida, no Art. 196, a Constituio Federal de 1988 reconhece a sade como direito de
todos e dever do Estado, garantido mediante polticas sociais e econmicas que visem
reduo do risco de doena e de outros agravos e ao acesso universal e igualitrio s aes e
servios para sua promoo, proteo e recuperao.
Dentre os direitos sociais, o direito sade foi eleito pelo constituinte como de peculiar
importncia. A forma como foi tratada, em captulo prprio, demonstra o cuidado que se
teve com esse bem jurdico. Com efeito, o direito sade, por estar intimamente atrelado
ao direito vida, manifesta a proteo constitucional dignidade da pessoa humana.
A sade, consagrada na Constituio Federal de 1988 como direito social fundamental,
recebe, deste modo, proteo jurdica diferenciada na ordem jurdico-constitucional
brasileira.
Ao reconhecer a sade como direito social fundamental, o Estado obrigou-se a prestaes
positivas, e, por conseguinte, formulao de polticas pblicas sociais e econmicas
destinadas promoo, proteo e recuperao da sade.
A proteo constitucional sade seguiu a trilha do Direito Internacional, abrangendo a
perspectiva promocional, preventiva e curativa da sade, impondo ao Estado o dever de
tornar possvel e acessvel populao o tratamento que garanta seno a cura da doena, ao
menos, uma melhor qualidade de vida.
O conceito de sade evoluiu, hoje no mais considerada como ausncia de doena, mas
como o completo bem-estar fsico, mental e social do homem. Contudo, o debate sobre o
direito sade ainda segue no sentido do combate s enfermidades e consequentemente
ao acesso aos medicamentos. Em ltima anlise, h de se concordar com as palavras de
Schwartz, para quem o escopo do direito sanitrio a libertao de doenas.
A importncia de delimitar o tema exsurge quando se tem em vista que a Constituio
Federal, no Art. 196, adotou o conceito amplo de sade ao incumbir o Estado do dever de
elaborar polticas sociais e econmicas que permitam o acesso universal e igualitrio s
aes e servios para promoo, proteo e recuperao da sade.

A par de assegurar o direito sade, a Constituio Federal de 1988 no delimitou objeto

desse direito fundamental, no especificando se o direito sade como direito a
prestaes abrange todo e qualquer tipo de prestao relacionada sade humana.
Discute-se se o Estado, em seu dever de prestao dos servios de sade, obriga-se a
disponibilizar o atendimento mdico-hospitalar e odontolgico, o fornecimento de todo tipo
de medicamento indicado para o tratamento de sade, a realizao de exames mdicos de
qualquer natureza, o fornecimento de aparelhos dentrios, prteses, culos, dentre outras
possibilidades.
Para Ingo Sarlet o Legislador federal, estadual e municipal, a depender da competncia
legislativa prevista na prpria Constituio, quem ir concretizar o direito sade, devendo
o Poder Judicirio, quando acionado, interpretar as normas da Constituio e as normas
infraconstitucionais que a concretizarem. Com a indefinio do que seria o objeto do direito
sade, o legislador foi incumbido do dever de elaborar normas em consonncia com a
Constituio Federal de 1988.
Sabe-se que a aplicao da norma constitucional depende intrinsicamente de procedimentos
a serem executados pelo Estado, bem como criao de estruturas organizacionais para o
cumprimento do escopo constitucional de promover, preservar e recuperar a sade e a
prpria vida humana.
H, portanto, um claro dever do Estado de criar e fomentar a criao de rgos aptos a
atuarem na tutela dos direitos e procedimentos adequados proteo e promoo dos
direitos.
Como bem acentua Robert Alexy, as normas de organizao e procedimento devem ser
criadas de forma que o resultado seja, com suficiente probabilidade e em suficiente
medida, conforme os direitos fundamentais. Do mesmo modo, orienta Ingo Sarlet,
Se os direitos fundamentais so, sempre e de certa forma, dependentes da
organizao e do procedimento, sobre estes tambm exercem uma influncia que,
dentre outros aspectos, se manifesta na medida em que os direitos fundamentais
podem ser considerados como parmetro para a formatao das estruturas
organizatrias e dos procedimentos, servindo, para alm disso, como diretrizes
para a aplicao e interpretao das normas procedimentais.
Ainda sobre a ntima vinculao entre direitos fundamentais, organizao e procedimento,
pontua Ingo Sarlet que os direitos fundamentais so, ao mesmo tempo e de certa forma,
dependentes de organizao e do procedimento, mas simultaneamente tambm atuam sobre
2

o direito procedimental e as estruturas organizacionais. Significa dizer que, ao mesmo

tempo em que os deveres de proteo do Estado devem concretizar-se mediante normas
administrativas e com a criao de rgos destinados ao cumprimento da tutela e promoo
de direitos, a extenso e limites dessas normas e rgos so impostos pela prpria
Constituio.
Na linha dos autores citados, Konrad Hesse defende que a organizao e o procedimento
podem ser considerados o nico meio de alcanar um resultado conforme aos direitos
fundamentais e de assegurar a sua eficcia. Do outro lado, direito do cidado:
obter do Estado prestaes positivas, as quais, pela importncia que detm,
ultrapassam o campo da discricionariedade administrativa para uma
inafastvel vinculao de ndole e fora constitucionais, de modo que as pautas
de atuao governamental estabelecidas no prprio seio da Lei de Outubro, jamais
podero ser relegadas a conceitos de oportunidade ou convenincia do agente
pblico, eis que no podem transformar-se em mero jogo de palavras, pois, como
visto, so indispensveis manuteno do status de dignidade da pessoa
humana.
No que toca ao direito sade, foram inseridos, no prprio texto constitucional, relevantes
matizes da dimenso organizatria e procedimental. A Constituio Federal de 1988, nos
Arts. 198 a 200, atribuiu ao Sistema nico de Sade a coordenao e a execuo das
polticas para proteo e promoo da sade no Brasil.
A Constituio Federal de 1988 no se limitou a prever a criao de uma estrutura
organizacional para garantir o direito sade, indicou, ainda, como seria atuao
desse rgo administrativo e os objetivos que deveria perseguir, conferindo o esboo do
que seria o Sistema nico de Sade. Mesmo com a previso constitucional, os
procedimentos para o adequado funcionamento do Sistema nico de Sade (SUS), bem
como as atribuies especficas dos rgos, s puderam ser concretizadas a partir da
elaborao das Leis especficas da Sade.
Nesse propsito, foi criada a Lei Federal 8080, de 19 de setembro de 1990, que dispe sobre
as atribuies e funcionamento do Sistema nico de Sade, bem como a Lei Federal 8142,
de 28 de dezembro de 1990, que trata sobre a participao da comunidade na gesto do
Sistema nico de Sade e sobre as transferncias intergovernamentais de recursos
financeiros na rea da sade.
H procedimentos do SUS que so veiculados por meio de regulamentos, decretos, portarias,
especificados no captulo a seguir. Essas normas infralegais devem adequar-se moldura
3

constitucional que impe a observncia dos procedimentos efetivao dos direitos

fundamentais.
Desse modo, integra o chamado direito sanitrio no apenas a Constituio Federal de
1988 e leis especficas atinentes sade, mas tambm as portarias e protocolos dos
SUS, sendo imperioso que todas as normas atendam finalidade constitucional do
direito sade.
Cabe ao Estado, por ser o responsvel pela consecuo da sade, a regulamentao,
fiscalizao e controle das aes e servios de sade. Desse modo, o amplo acesso aos
medicamentos, por integrar a poltica sanitria, insere-se no contexto da efetivao do direito
sade, de modo que as polticas e aes atinentes aos produtos farmacuticos devem
sempre atender ao mandamento constitucional de relevncia pblica.
A Constituio Federal de 1988, em seu Art. 198, estabelece como diretrizes do Sistema
nico de Sade (i) a descentralizao, com direo nica em cada esfera de governo, (ii) o
atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuzo dos
servios assistenciais e (iii) a participao da comunidade.
Importante observar que as diretrizes do SUS no se esgotam nessas trs diretrizes,
porquanto ao longo da seo destinada sade observam-se alguns fundamentos desse
direito, que servem de norte para a conduta da Administrao Pblica no tocante ao direito
sade.
O presente tpico se dedicar aos pontos cujo conhecimento revela-se imprescindvel ao
estudo dos medicamentos do cncer, tais como a universalidade no acesso sade, a
integralidade no atendimento, a descentralizao dos servios e aes de sade e, por fim, o
financiamento do SUS.
A universalidade no s constitui uma diretriz do Sistema nico de Sade, mas
tambm a base de toda a estrutura administrativa da sade. A integralidade, por sua
vez, relaciona-se sensivelmente com a poltica de fornecimento de medicamento, porque
diz respeito assistncia teraputica fornecida ao usurio do SUS. Em relao
descentralizao dos servios e aes de sade e ao financiamento, apesar de serem
analisados separadamente, h uma estreita interferncia de um assunto sobre o outro,
devendo-se analisar se a transferncia de obrigaes d-se com o correspondente
repasse financeiro em favor da sade. o que se ver nas linhas a seguir.
1.2 - O caminho da universalizao dos servios de sade

Na primeira oportunidade em que mencionou o direito sade, a Constituio Federal de

1988 j apontou a diferena do tratamento dispensado a esse direito diferenciando-o da
previdncia social.
O que parece um detalhe, em verdade, um importante marco histrico, porquanto, apenas
aps a Constituio Federal de 1988, foi reconhecido o direito de todos de obter os
servios e aes de sade independentemente de contribuio, diferentemente do que
ocorre no sistema de previdncia social, essencialmente contributivo. Os beneficirios da
sade eram apenas as pessoas que contribuam com a Previdncia Social, em regra, pessoas
com vnculo empregatcio. Aos excludos da Previdncia Social restava a prestao dos
servios de sade apenas na forma preventiva, estando merc dos servios de instituies
filantrpicas de sade para os demais servios mdicos
O estudo sobre a histria da sade pblica revela o tratamento desigual a que esteve
submetida a populao brasileira, caracterizando-se pela ausente ou pouca interveno do
Poder Pblico e a restrio de servios de sade a determinadas classes sociais.
A universalizao dos servios pblicos de sade foi resultado da influncia do
movimento sanitarista na Assembleia Constituinte de 1987. Um dos mais importantes
atos polticos do chamado movimento sanitarista ocorreu entre 17 a 21 de maro de 1986,
em Braslia - DF, onde se realizou a VIII Conferncia Nacional de Sade (CNS), tendo
discutido, dentre outros temas, a reformulao do sistema nacional de sade pblica,
sobretudo, com a ampliao da cobertura e dos beneficirios dos servios de sade. Aps a
VIII Conferncia Nacional de Sade, formulou-se o Sistema Unificado e Descentralizado da
Sade (SUDS) a partir de convnios entre o INAMPS e os Estados, esboo do Sistema
nico de Sade (SUS), trazido pela Constituio Federal de 1988.
O Sistema nico de Sade (SUS), organizao administrativa destinada promoo da
sade pblica brasileira, cujo acesso deve ser universal e igualitrio, constitui-se como
uma rede regionalizada e hierarquizada, organizando-se de acordo com as diretrizes
estabelecidas pela prpria Constituio Federal de 1988, consoante se registra a seguir:
Art. 196. A sade direito de todos e dever do Estado, garantido mediante polticas sociais e econmicas
que visem reduo do risco de doena e de outros agravos e ao acesso universal e igualitrio s aes e
servios para sua promoo, proteo e recuperao.
Art. 197. So de relevncia pblica as aes e servios de sade, cabendo ao Poder Pblico dispor, nos
termos da lei, sobre sua regulamentao, fiscalizao e controle, devendo sua execuo ser feita diretamente
ou atravs de terceiros e, tambm, por pessoa fsica ou jurdica de direito privado. Art. 198. As aes e
servios pblicos de sade integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema nico,
organizado de acordo com as seguintes diretrizes:

I - descentralizao, com direo nica em cada esfera de governo;

II - atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuzo dos servios
assistenciais;
III - participao da comunidade.

O princpio da universalidade no est expresso em dispositivo constitucional, mas

norma facilmente extrado do Art. 196 da Constituio Federal de 1988, que prev o acesso
universal s aes e servios de sade, o que possibilita o ingresso de qualquer pessoa no
Sistema nico de Sade (SUS).
Alm de universal, o acesso deve ser igualitrio, no devendo haver distino em relao a
grupo de pessoas, nem de servios prestados.
Para que o acesso seja universal e igualitrio, impe-se a gratuidade dos servios,
porquanto no se pode considerar universal, servio pblico que exija contrapartida
pecuniria.
Para conseguir atender populao, o SUS conta com rede prpria e contratada, sendo que a
participao da iniciativa privada d-se apenas de forma complementar, tendo preferncia as
entidades filantrpicas e as sem fim lucrativo.
Consoante se l no Art. 200 da Constituio Federal de 1988, as atribuies do SUS variam
da competncia fiscalizatria e de controle das atividades que envolvam a sade, passando
pela produo de medicamentos e insumos, preparao dos profissionais e a busca pela
inovao na sade.
Apesar de ter dado os contornos procedimentais do SUS, a Constituio Federal de 1988
reservou Lei especfica a regulamentao do modelo estabelecido para prestao do
servio de sade pblica.
Em obedincia norma constitucional, foi publicada a Lei Federal n. 8080/90, que trata da
organizao do SUS, bem como a Lei Federal 8142/90, que dispe sobre a participao da
comunidade na gesto do SUS e sobre as transferncias intergovernamentais de recursos
financeiros na rea da sade, ambas formando a Lei Orgnica da Sade.
A Lei Federal 8.080/90, em seu Art. 2, reconhece a sade como direito fundamental do
ser humano, sendo do Estado o dever de prover as condies indispensveis ao seu pleno
exerccio.

Em seguida, o Art. 5 estabelece os principais objetivos do SUS: (i) identificar e divulgar os

fatores condicionantes e determinantes da sade; (ii) formular poltica de sade; (iii)
promover, proteger e recuperar a sade a partir de aes assistenciais e de atividades
preventivas.
No tocante s atribuies do Sistema nico de Sade, a Lei Federal 8.080/90 reitera os
dispositivos constitucionais e acrescenta outras obrigaes no Art. 6, sendo que uma se
destaca em razo da pertinncia com este trabalho, a assistncia teraputica integral,
inclusive farmacutica, disposta no inciso I, alnea d, do mesmo artigo.
Destacam-se, ainda, os incisos VI e X, ambos incumbindo ao SUS a formulao da poltica
de medicamentos e incentivo ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico na rea de sade.
A Lei Federal 8.080/90 trata, ainda, do financiamento da sade, sendo este tema,
posteriormente, objeto da Lei Complementar 141/2011, que ser estudada em tpico
especfico. Antes disso, alguns apontamentos sero realizados sobre a assistncia teraputica
integral no SUS e a descentralizao na sade, temas importantes por direcionarem a poltica
pblica de sade no Brasil.
A Assistncia teraputica integral no SUS
O termo atendimento integral, inserido na Constituio Federal como um dos princpios
norteadores da sade, foi emprestado da medicina integral que propunha uma conduta
mdica que no se reduzisse s dimenses exclusivamente biolgicas, em detrimento das
consideraes psicolgicas e sociais. Segundo Ruben Arajo Matos, a noo de medicina
integral foi adaptada ao Brasil no sentido de preveno de molstias com enfoque na sade
coletiva. Com efeito, o Art. 198, II, da Constituio Federal de 1988 registra a importncia
das aes de preveno quando determina que o atendimento integral deva dar prioridade s
atividades preventivas, sem prejuzo dos servios assistenciais.
O atendimento integral abrange apenas prestaes exigveis dos servios do SUS, de carter
preventivo ou curativo, relacionadas a aes de promoo, proteo e recuperao da sade.
Mesmo sendo fatores que influenciam e so importantes para sade, a alimentao, a
moradia, o saneamento bsico, o lazer no devem ser considerados como aes e
servios de sade a serem exigidos do SUS.
A propsito, o atendimento integral foi assegurado pelo Art. 198, II, da Constituio Federal
de 1988, sendo definido pela Lei 8080/90, em seu artigo 7, inciso II, como conjunto

articulado e contnuo das aes e servios preventivos e curativos, individuais e coletivos,

exigidos para cada caso em todos os nveis de complexidade do sistema.
De se registrar que a Constituio Federal de 1988 e a Lei Federal 8080/90 no esclarecem
quem deve ser considerado usurio do SUS e que ao pode ser reputada adequada.
Para Lenir Santos, a assistncia integral somente garantida queles que esto no SUS.
Dessa feita, quem optou pela assistncia privada, no poderia pleitear parcela da assistncia
pblica, porque esta pressupe a integralidade da ateno, devendo o paciente estar sob a
teraputica pblica. Nesse raciocnio, a assistncia farmacutica restringir-se-ia s
pessoas que integralmente tenham optado pelo sistema pblico de sade.
Do mesmo pensamento partilha Marlon Alberto Weichert, para quem o princpio da
integralidade no confere, por si s, direito aos pacientes dos servios privados de obter os
insumos do SUS. Segundo entende,
As estruturas e as aes do sistema pblico so afetas aos usurios efetivos do
SUS, que as acessam conforme regras e procedimentos especfico. Assim, o
usurio potencial do SUS que optou pela assistncia sob uma relao jurdica de
direito privado no titular de pretenses subjetivas em relao ao sistema
pblico naquele tratamento. [...]
ao cidado que acessou ao SUS para receber a assistncia integral que se devem
prestaes de tratamento de todas as suas demandas. O SUS no est como regra
constitucional obrigado a fornecer insumos isolados queles que optaram pelo
uso de servios privados.
A noo de integralidade restrita apenas queles que estiverem utilizando o servio
pblico foi eleita pelo Decreto Federal n 7.508, de 28 de junho de 2011, que regulamentou
a Lei Federal 8080/90, para definir a assistncia farmacutica do SUS.
Art. 28. O acesso universal e igualitrio assistncia farmacutica pressupe, cumulativamente:
I - estar o usurio assistido por aes e servios de sade do SUS;
II - ter o medicamento sido prescrito por profissional de sade, no exerccio regular de suas funes no SUS;
III - estar a prescrio em conformidade com a RENAME e os Protocolos Clnicos e Diretrizes Teraputicas
ou com a relao especfica complementar estadual, distrital ou municipal de medicamentos; e
IV - ter a dispensao ocorrido em unidades indicadas pela direo do SUS.

 1 Os entes federativos podero ampliar o acesso do usurio assistncia farmacutica, desde que questes
de sade pblica o justifiquem.
2 O Ministrio da Sade poder estabelecer regras diferenciadas de acesso a medicamentos de carter
especializado.

O Decreto Federal n 7.508/11 condiciona o acesso de determinada pessoa assistncia

farmacutica comprovao de que o usurio seja assistido do SUS. Contudo, essa
ressalva no foi feita na Constituio Federal, nem na Lei Federal 8080/90, devendo ser
tida como ilegal. Da mesma forma, no atende finalidade constitucional.
A Constituio Federal de 1988 distingue bem a sade da assistncia social, prevendo, no
Art. 203, que a assistncia social ser prestada a quem dela necessitar. Identificam-se apenas
quanto independncia da contribuio seguridade social. No tocante ao direito sade,
qualquer pessoa tem direito a obter os servios do SUS, tenha ou no condies
econmicas para arcar com os gastos da sade de forma privada. H quem contrate um
plano privado de sade, pagando-o com muito esforo por entend-lo prioritrio e quem
possua contrato de assistncia mdica adquirida com incentivo financeiro do empregador,
no sendo razovel negar a essas pessoas a assistncia farmacutica do SUS punindo-as por
ter assistncia mdica privada, at porque a distino no tem fundamento legal, sequer
constitucional.
Em verdade, a Constituio Federal, em seu Art. 196, dispe que a sade direito de todos
e dever do Estado, no cabendo Lei restringir a extenso desse direito fundamental.
Do mesmo modo, no se autoriza interpretao que reduza o direito sade s
prestaes de sade a apenas uma categoria de pessoas, as que estejam sendo atendidas
pelos profissionais do SUS.
Alm de no ter embasamento jurdico, a excluso de que possui assistncia mdica dos
servios do SUS medida sem propsito. Isso porque o SUS, quando atende beneficirio de
assistncia mdica privada, poder ser ressarcido das despesas subsequentes, conduta
que tem lastro no Art. 35 da Lei n. 9.656, de 03 de junho de 1998, que dispe sobre os
planos e seguros privados de assistncia sade, in verbis:
Art. 32. Sero ressarcidos pelas operadoras dos produtos de que tratam o
inciso I e o 1o do art. 1o desta Lei, de acordo com normas a serem
definidas pela ANS, os servios de atendimento sade previstos nos
respectivos contratos, prestados a seus consumidores e respectivos
dependentes, em instituies pblicas ou privadas, conveniadas ou
contratadas, integrantes do Sistema nico de Sade - SUS.

Com o objetivo de impugnar o dispositivo legal que permite o ressarcimento ao SUS pelas
empresas operadoras de sade, a Confederao Nacional de Sade ajuizou a Ao Direta de
Inconstitucionalidade n. 1931/98, contudo, a medida cautelar requerida foi negada pelo
plenrio do Supremo Tribunal Federal (STF), no tendo havido, at o presente momento,
o julgamento final da demanda.
Mesmo sem uma posio derradeira sobre o pedido de declarao de inconstitucionalidade
do dispositivo legal que permite o ressarcimento ao SUS, h de se destacar que o STF tem
entendido, em demandas individuais com o mesmo pedido, que no haveria
inconstitucionalidade a ser declarada, estando autorizada a cobrana do ressarcimento
pelo servio prestado, pois medida visaria, a um s tempo, recompor o patrimnio
pblico e impedir o enriquecimento sem causa,
O Decreto Federal n. 7.508/11 quanto restrio da assistncia farmacutica a apenas os
usurios efetivos do SUS revela-se inconstitucional, porque inova no ordenamento jurdico
sem ter base legal e afronta o direito fundamental sade da populao que necessita de
assistncia teraputica. Por se tratar de regulamento, o Decreto Federal n. 7.508/11 no pode
restringir as possibilidades existentes na Lei Federal 8080/90, pois possui apenas a
funo de explicitar o teor da norma legal ou explicar didaticamente seus termos a fim de
facilitar a execuo da Lei.
Celso Antnio Bandeira de Mello adverte que
Opostamente s leis, os regulamentos so elaborados em gabinetes fechados,
sem publicidade alguma, libertos de qualquer fiscalizao ou controle da
sociedade, ou mesmo dos segmentos sociais interessados na matria. Sua
produo se faz apenas em funo da vontade, isto , da diretriz estabelecida por
uma pessoa, o Chefe do Pode Executivo, sendo composto por um ou poucos
auxiliares diretos seus ou de seus imediatos. No necessitar passar, portanto, nem
pelo embate de tendncias polticas e ideolgicas diferentes, nem mesmo pelo
crivo tcnico de uma pluralidade de pessoas instrumentadas por formao ou
preparo profissional variado ou comprometido com orientaes tcnicas ou
cientficas discrepantes. Sobremais, irrompe da noite para o dia, e assim tambm
pode ser alterado ou suprimido.
Em relao ao contedo, a integralidade deve ser interpretada de modo a incluir atividades
de preveno epidemiolgica, como vacinao, alm dos atendimentos e consultas
mdicas, cirurgias, internaes e de assistncia farmacutica, incluindo fornecimento
de medicamento e de outros insumos como prteses, dentre outros.

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Para Mnica de Almeida Magalhes Serrano o atendimento deve ser adequado,

independentemente da complexidade da doena ou do custo do tratamento, mesmo que
seja necessrio o fornecimento de medicamentos no includos na lista de remdios
elaborada pelo SUS.
A assistncia teraputica integral, nos termos do Art. 19-M, inciso I, da Lei Federal 8080/90,
consiste na dispensao de medicamentos, cuja prescrio esteja em conformidade com as
diretrizes teraputicas definidas em protocolo clnico para a doena.
O usurio de servio pblico de sade tem direito a obter o tratamento integral para
doena que lhe acomete, todavia o tratamento dispensado para sua enfermidade deve
estar previsto em protocolo clnico e diretriz teraputica, documento utilizado no SUS
que estabelece os critrios para o diagnstico da doena, bem como os medicamentos e
posologias recomendadas com o fim de padronizar o atendimento mdico, com condutas
teraputicas fundamentadas em estudos cientficos.
Marlon Alberto Weichert considera legtimos os protocolos e esquemas teraputicos,
contudo, adverte que a vinculao a esses protocolos deve ser relativa, porquanto,
algumas vezes, a situao concreta do paciente recomenda alteraes no tratamento
no previstas no protocolo, tornando-se indispensvel que os servios de sade tenham
disponvel um canal apto a analisar e aprovar prescries de medicamentos que fujam ao
padro. Para o autor citado, deve haver reviso por uma cmara tcnica preparada para
reanalisar o caso, sempre que for possvel ao profissional do SUS responsvel pelo
atendimento do paciente concluir a necessidade de aplicao de um tratamento ou esquema
teraputico distinto do preconizado nos protocolos.
Parcela das demandas judiciais tem como causa a ausncia de medicamento, nos
protocolos clnicos e diretrizes teraputicas, para determinada molstia ou indicao
teraputica inapropriada para o usurio. A Administrao Pblica, nesse caso, deve
individualizar o tratamento de sade, justificando sua deciso em parecer de equipe mdica.
A relao oficial de medicamentos traz segurana e previsibilidade de gastos com a sade,
mas no pode servir de obstculo ao atendimento integral.
Do mesmo modo, entendem Sueli Gandolfi Dallari e Vidal Serrano Nunes Jnior:
evidente que os rgos responsveis podem, e devem, criar padres de
atendimento, objetivando no s a econmica de recursos, como tambm o
aperfeioamento das modalidades de ateno. Faz parte de qualquer grande
estrutura, pblica ou privada, um intento de racionalizao do sistema, o que
frequentemente se realiza por meio de padronizaes de processos e expedientes.
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Todavia, como dito, a questo de fundo e no de forma. Assim, evidentemente

impossvel que, por meio desses processos de padronizao, o Poder Pblico
venha a, direta ou indiretamente, limitar direitos que estejam enraizados na
Constituio, especialmente o da sade. admiti-lo constituiria autntica burla a
premissas essenciais do Estado de Direito, pois se concederia ao administrador
pblico a possibilidade de anular um comando constitucional, o qual, alm de
reunido norma fundante de nossa ordem jurdica, cuida, na espcie, de veculo
de direitos fundamentais, quais sejam, o direito vida e, especificamente, o
direito sade.
O tratamento fornecido pelo Sistema nico de Sade deve ser privilegiado, mas sem
impedir a Administrao de decidir de forma diversa, caso se comprove que o
tratamento oferecido no eficaz em determinada situao.
Desse modo, decidiu o Supremo Tribunal Federal, com voto de relatoria do ministro Gilmar
Mendes, concluindo que a ausncia de Protocolo Clnico no SUS no pode violar o
princpio constitucional da integralidade, no justificando a distino entre as opes
acessveis aos usurios da rede pblica e as disponveis aos usurios da rede privada.
Conceito de Sade: como estado de completo bem-estar fsico, mental e social, e no
simplesmente a ausncia de doena ou enfermidade tratando0se de direito humano
fundamental, sendo que sa consecuo do mais alto nvel possvel de sade seria a mais
importante meta social mundial. Sua realizao requer a ao de muitos outros setores
sociais e econmicos, alm do setor da sade propriamente dito.
2 O SISTEMA NICO DE SADE
A sade direito de todos e dever do Estado. A Constituio Federal, ao mesmo tempo em
que reconhece a sade como um direito de todos, confere ao Estado a responsabilidade de
organizar um conjunto de aes e servios pblicos de sade capaz de reduzir os riscos de
doenas e de outros agravos sade, bem como de garantir populao o acesso universal e
igualitrio s aes e aos servios para a promoo, a proteo e a recuperao da sade.
Para que o Estado seja capaz de cumprir esse importante objetivo, a Constituio Federal
criou o Sistema nico de Sade (SUS), instituio-organismo de direito pblico que rene
os instrumentos para que o Estado brasileiro desenvolva as atividades necessrias para a
garantia do direito sade no Brasil. O SUS representa a mais importante instituio jurdica
do direito sanitrio brasileiro na medida em que integra e organiza diversas outras
instituies jurdicas. O Sistema nico de Sade composto pelo conjunto de instituies
jurdicas responsveis pela execuo de aes e servios pblicos de sade. Trata-se de um
sistema que define, harmoniza, integra e organiza as aes desenvolvidas por diversas
12

instituies-organismos de direito pblico existentes no Brasil, como o Ministrio da Sade,

as secretarias estaduais e municipais de sade e as agncias reguladoras.
Ao mesmo tempo em que o Estado possui a incumbncia de garantir a sade da populao, a
Constituio Federal reconhece ter a iniciativa privada a liberdade de desenvolver aes e
servios privados de sade. A atuao da iniciativa privada na rea da sade pode ser
suplementar ou complementar. Ser suplementar quando for desenvolvida exclusivamente
na esfera privada, sem que suas aes guardem relao com o Sistema nico de Sade. Ser
complementar quando for desenvolvida nos termos do art. 199 da Constituio Federal, que
prev que as instituies privadas podero participar de forma complementar do SUS
segundo diretrizes deste, mediante contrato de direito pblico ou convnio, tendo preferncia
as entidades filantrpicas e as sem fins lucrativos. A atuao da iniciativa privada na rea da
sade deu origem a algumas instituies-organismos de direito privado, tais como os
hospitais privados, os planos e os seguros de sade, as clnicas e os laboratrios privados de
sade.
O Sistema nico de Sade: Conceito
Podemos conceituar o Sistema nico de Sade como a instituio jurdica criada pela
Constituio Federal de 1988 para organizar as aes e os servios pblicos de sade
no Brasil.
Nossa Carta define o SUS (BRASIL, 2003a, art. 198), estabelece suas principais diretrizes
(BRASIL, 2003a, art. 198, incisos I a III), expe algumas de suas competncias (BRASIL,
2003a, art. 200), fixa parmetros de financiamento das aes e dos servios pblicos de
sade (BRASIL, 2003a, art. 198, pargrafos 1o a 3o ) e orienta, de modo geral, a atuao dos
agentes pblicos estatais para a proteo do direito sade (BRASIL, 2003a, arts. 196, 197 e
198, caput).
Como previsto no art. 196 da Constituio Federal:
[...] a sade direito de todos e dever do Estado, garantido mediante polticas
sociais e econmicas que visem reduo do risco de doena e de outros agravos
e ao acesso universal e igualitrio s aes e servios para a sua promoo,
proteo e recuperao (BRASIL, 2003a, art. 196).
Para melhor explicar os contornos do dever estatal de proteger o direito sade, a
Constituio Federal prev que as aes e os servios de sade so de relevncia pblica,
cabendo ao poder pblico dispor sobre sua regulamentao, fiscalizao e controle. No que
se refere exe-cuo das aes e dos servios de sade, deve ser feita diretamente ou por meio de
13

terceiros e, tambm, por pessoa fsica ou jurdica de direito privado (BRASIL, 2003a, art. 197 ). A

execuo direta de aes e servios de sade pelo Estado feita por intermdio de diferentes
instituies jurdicas do direito sanitrio, verdadeiras instituies-organismos de direito
pblico: Ministrio da Sade, secretarias estaduais e municipais de sade, autarquias
hospitalares, autarquias especiais (agncias reguladoras), fundaes, etc.
Assim, a execuo direta de aes e servios pblicos de sade pelo Estado pressupe a
existncia de um conjunto de instituies jurdicas de direito pblico a quem so conferidos
poderes e responsabilidades especficos para a promoo, a proteo e a recuperao da
sade. Todas as aes e servios de sade executados pelas instituies-organismos de
direito pblico sero considerados aes e servios pblicos de sade e estaro, portanto, na
esfera de atuao do Sistema nico de Sade.
Tambm sero considerados aes e servios pblicos de sade aqueles executados por
instituies privadas nos termos do pargrafo 1o do art. 199 da Constituio, ou seja, aqueles
que firmem convnios ou contratos com as instituies de direito pblico do SUS e
observem suas diretrizes e princpios. Assim, as instituies privadas que firmarem
convnios ou contratos com instituies-organismos de direito pblico tambm estaro
executando aes e servios pblicos de sade e faro parte do sistema.
Tal conceito foi delineado legalmente pela Lei no 8.080/90, que define o Sistema nico de
Sade em seu artigo 4o , dispondo que:
[...] o conjunto de aes e servios de sade, prestados por rgos e
instituies pblicas federais, estaduais e municipais, da administrao direta
e indireta e das fundaes mantidas pelo Poder Pblico, constitui o Sistema
nico de Sade (SUS) (BRASIL, 1990b, art. 4o ).
No que diz respeito participao da iniciativa privada no SUS, o 2o dispe:
A iniciativa privada poder participar do Sistema nico de Sade (SUS), em
carter complementar (BRASIL, 1990b, art. 4o , 2o ).
Objetivos
Os objetivos do SUS esto mencionados na Constituio Federal e na Lei no 8.080/90. A
Constituio Federal define como objetivos do Sistema nico de Sade a reduo de riscos
de doenas e de outros agravos sade bem como o acesso universal e igualitrio s aes e
aos servios para sua promoo, proteo e recuperao (BRASIL, 2003a, art. 196). A Lei
no 8.080/90 foi mais especfica, definindo em seu art. 5o como objetivos do SUS:
14

[...] a identificao e divulgao dos fatores condicionantes e determinantes da

sade; a formulao de poltica de sade destinada a promover, nos campos
econmico e social, a observncia do dever do Estado de garantir a sade consiste
na formulao e execuo de polticas econmicas e sociais que visem reduo
de riscos de doenas e de outros agravos e no estabelecimento de condies que
assegurem acesso universal e igualitrio s aes e aos servios para a sua
promoo, proteo e recuperao; a assistncia s pessoas por intermdio de
aes de promoo, proteo e recuperao da sade, com a realizao integrada
das aes assistenciais e das atividades preventivas (BRASIL, 1990b, art. 5o ).
Ao definir os objetivos do SUS, a Lei no 8.080/90 lembra que o dever do Estado no exclui
o das pessoas, da famlia, das empresas e da sociedade. Significa dizer que, embora o Estado
seja obrigado a tomar todas as medidas necessrias para a proteo do direito sade da
populao, as pessoas tambm possuem responsabilidade sobre sua prpria sade e sobre a
sade do seu ambiente de vida, de sua famlia, de seus colegas de trabalho, enfim, todos tm
a obrigao de adotar atitudes que protejam e promovam a sade individual e coletiva, como
a higiene, a alimenta- o equilibrada, a realizao de exerccios, etc.
Princpios
Por ser uma instituio jurdica pertencente ao direito sanitrio, o Sistema nico de Sade
encontra-se sujeito aos princpios que o orientam. Destaque-se, portanto, que o direito
sanitrio contribui para a consolidao do SUS na medida em que define juridicamente os
grandes princpios e diretrizes que devem direcionar a atuao de todas as institui- es
jurdicas, pblicas ou privadas, que participem do sistema.
A Constituio Federal criou o Sistema nico de Sade, definindo-o no seu art. 198 como o
conjunto de aes e servios pblicos de sade. Os grandes responsveis pela organizao e
pela execuo das aes e dos servios pblicos de sade so os rgos do Poder Executivo
de cada ente federativo brasileiro. Para auxiliar o administrador pblico na sua importante
tarefa, o legislador constitucional optou por expressamente inserir no texto constitucional as
linhas mestras que deveriam ser seguidas para que o SUS se concretizasse de maneira
condizente com a dignidade da pessoa humana e com o pleno respeito aos direitos humanos.
Os princpios do SUS fornecidos pela Constituio Federal servem de base para o sistema e
constituem seus alicerces. Uma vez estabelecidos os princpios que organizam o SUS, a
Constituio aponta os caminhos (diretrizes) que devem ser seguidos para que se alcancem
os objetivos nela previstos. Se os princpios so os alicerces do sistema, as diretrizes so
seus contornos. O recado dado pela Constituio evidente: os objetivos do SUS devem ser
alcanados de acordo com princpios fundamentais e em consonncia com diretrizes
15

expressamente estabelecidas pela Constituio e pela Lei Orgnica da Sade. Tais princpios
e diretrizes vinculam todos os atos realizados no mbito do sistema (sejam eles da
administrao direta ou indireta, sejam eles normativos ou fiscalizatrios).
O primeiro grande princpio do SUS est definido no art. 196 da Constituio: O Estado
deve garantir o acesso universal e igualitrio s aes e aos servios pblicos de sade
(BRASIL, 2003a, art. 196). Significa dizer que as aes e os servios pblicos de sade
realizados pelo SUS devem ser acessveis a todos os que deles necessitem e devem ser
fornecidos de forma igual e eqitativa. De tais princpios decorre que as aes e os servios
de sade devem ser prestados sem discriminaes de qualquer natureza e gratuitamente para
que o acesso seja efetivamente universal. Tivemos a oportunidade de aprofundar as
discusses sobre esse princpio quando tratamos dos princpios do direito sanitrio.
Outro importante princpio constitucional do SUS o da regionalizao. Para compreend-lo
preciso entender o fenmeno da descentralizao do Estado na prestao de servios
pblicos. Esse princpio representa uma forma avanada de descentralizao das aes e dos
servios de sade na medida em que organiza as aes do Estado no s puramente por meio
da descentralizao poltica, que atomiza as competncias e as aes dentro dos territrios
de cada ente federativo, mas tambm por meio de uma organizao fundada na cooperao
entre esses diversos entes federativos para que se organizem e juntem esforos rumo
consolidao de um sistema eficiente de prestao de aes e servios pblicos de sade. A
regionalizao deve ser feita em respeito autonomia de cada ente federativo, sendo o
consenso entre esses diferentes entes federativos fundamental para uma definio inteligente
das atribuies especficas que cabero a cada um.
Nas palavras de Maria Sylvia Zanella di Pietro:
[...] a descentralizao poltica ocorre quando o ente descentralizado exerce
atribuies prprias que no decorrem do ente central; a situao dos Estadosmembros da Federao e, no Brasil, tambm dos municpios. Cada um desses
entes locais detm competncia legislativa prpria que no decorre da Unio nem
a ela se subordina, mas encontra seu fundamento na prpria Constituio Federal
(PIETRO, 2002, p. 50-51).
No mbito do SUS, essa descentralizao poltica deve ser aperfeioada para que cada ente
federativo exera sua autonomia de forma integrada e coordenada com os demais entes
federativos (municpios vizinhos, estadomembro do qual faz parte, Unio), por meio do
processo de regionalizao. O Sistema nico de Sade organiza sua regionalizao
utilizando consensos obtidos no mbito de instncias administrativas criadas para favorecer
esse dilogo as Comisses Intergestores Tripartites e Bipartites.
16

Em resumo, o fenmeno da descentralizao do Estado manifestase no SUS de duas formas:

por meio da descentralizao poltica, que estabelece os nveis de competncia da Unio, dos
estados, do Distrito Federal e dos municpios, organizando a diviso de tarefas para o
exerccio da competncia comum estabelecida pelo art. 23, II, da Constitui- o Federal; e
por meio da regionalizao, que organiza regionalmente a atuao dos entes federativos,
promovendo uma maior eficcia e eficincia no desenvolvimento das aes e dos servios
pblicos de sade. A regionalizao do SUS pode adotar as caractersticas de descentralizao administrativa, como prev o art. 10 da Lei no 8.080/90, que dispe que os municpios
podero constituir consrcios para desenvolver em conjunto as aes e os servios de sade
que lhes correspondam (BRASIL, 1990b, art. 10). Sobre o princpio da regionalizao,
remetemo-nos ao Captulo 4, quando tratamos dos princpios do direito sanitrio, lembrando
que existem dois instrumentos normativos infralegais relevantes para a concretizao desses
princpios. A Norma Operacional Bsica do Sistema nico de Sade (NOB/SUS 1996),
aprovada pela Portaria GM/MS no 2.203, de 5 de novembro de 1996, e a Norma
Operacional da Assistncia Sade Noas/SUS 1/2002, aprovada pela Portaria GM no 373,
de 27 de fevereiro de 2002.
Esses dois instrumentos normativos infralegais tm importncia no direito sanitrio graas
ao fato de que foram pactuados entre a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios
por meio da Comisso Intergestores Tripartite, bem como receberam a aprovao do
Conselho Nacional de Sade. Dessa forma, mesmo sendo instrumentos normativos de baixa
hierarquia (portarias) eles possuem relevncia no Sistema nico de Sade e devem ser
citados nessa teoria geral. Entendemos que dois so os motivos que fundamentam a
importncia das Normas Operacionais do SUS (NOB e Noas): a legitimidade democrtica e
federativa e o fato de o teor dessas portarias ser fundamental para a concretizao dos
grandes princpios e diretrizes constitucionais do SUS. Aprofundaremos um pouco mais o
teor dessas normas ao tratar da interao entre as diversas instituies jurdicas do direito
sanitrio.
Dos Princpios e Diretrizes do Sistema nico de Sade SUS
O objetivo deste texto registrar para os membros do Ministrio Pblico e para os
Magistrados, a gnese e a importncia dos princpios que fundamentaram a construo do
Sistema nico de Sade no Brasil e a sua relao com a prtica das aes governamentais
no setor sade e nas outras polticas pblicas que promovem a boa qualidade de vida,
consideradas como fator de reduo de riscos e agravos para a sade.
Dito de outro modo, possvel operar um bom acompanhamento do Sistema Nacional de
Sade e de seus sub-sistemas Estaduais e Municipais, a partir da verificao do respeito,

17

pelos governantes, dos princpios e diretrizes do SUS, estabelecidos na Constituio

Brasileira e na Lei Orgnica da Sade.
A leitura atenta do Ttulo I, "Panorama da Histria da Reforma Sanitria Brasileira" nos d a
dimenso da importncia dos "princpios e diretrizes do SUS", como so denominados pelos
defensores da "Reforma Sanitria" ocorrida na Constituio da Repblica Federativa do
Brasil de 1988. Sero analisados aqueles estabelecidos pela Constituio, outros acrescidos
pela Lei Orgnica da Sade, e ainda aqueles que, mesmo sem serem explicitados na norma,
constituram-se em idias que norteiam a formulao da poltica de sade.
Importa esclarecer, que a proposta inicial do texto constitucional no que respeita a sade,
assim como, da proposta da Lei n 8.080/90, a Lei Orgnica da Sade, foi elaborada pela
Comisso Nacional de Reforma Sanitria que contou com a representao e participao
efetiva de profissionais de sade, incluindo os da academia e profissionais de outras reas do
conhecimento, como das cincias polticas e sociais, que conheciam muito bem a situao da
sade, desde a sua organizao institucional at os indicadores bsicos de sade da
populao e os scio-econmicos. Participaram tambm, representantes de usurios dos
servios de sade, que conheciam, perfeitamente, a oferta de servios, o seu modo de
funcionamento, as suas debilidades e o seu potencial. So exemplo dessa participao, os
representantes das centrais sindicais, das confederaes e federaes de trabalhadores. E
ainda, representantes de rgos governamentais como os ministrios, institutos e fundaes,
de prestadores de servios de sade, dos secretrios de sade, de representantes do Senado
Federal e da Cmara dos Deputados.
Tal como ocorreu o processo constituinte, na poca, no foi possvel uma ampla participao
dos operadores do direito no processo de elaborao das proposies setoriais. Na densa
disputa poltica entre os diferentes projetos apresentados para o debate, quaisquer mudanas
significavam uma grande desconfiana e longos perodos de negociao. Talvez, por isto, em
alguns aspectos, no tenha sido adotada, no texto constitucional, a melhor tcnica legislativa
e a melhor redao. No entanto, a legitimidade do processo constituinte e do movimento
pela reforma sanitria, constitui-se na melhor garantia da operacionalizao de seus ideais.
Ou seja, de seus princpios e diretrizes.
Os "princpios" constituem-se na origem da concepo de um sistema e nos fundamentos da
ao administrativa. Arquitetar e sistematizar os princpios do SUS significou construir uma
metodologia em que se analisavam os mais variados aspectos das aes e servios de sade
existentes, tais como, a sua concepo, o modelo de gesto adotado, a ideologia dominante
para a sua organizao. Para cada situaoproblema identificada, do ponto de vista mais
geral, adotavam-se "expresses" que davam sentido s principais idias-fora unificadoras

18

dos ideais que fizeram acontecer, em 1986, a 8 Conferncia Nacional de Sade e, a estas
snteses, chamavam-se princpios.
Os princpios so um conjunto de proposies que aliceram ou embasam um sistema e lhe
confere legitimidade. Traduzem uma concepo, apontam para a ao, para o objetivo,
norteiam a operacionalizao e a implementao de aes no servio pblico e nos servios
privados de relevncia pblica. Definem o fazer da administrao pblica. Direcionam os
atos administrativos. So ponto de partida e base de referncia para o controle social do
Sistema nico de Sade.
Os debates apontavam para que os princpios e diretrizes do SUS significassem, quase "por
si", o novo projeto para a poltica de sade para o Brasil, como veremos adiante. A
Constituio Federal, em seu art. 37, preceitua que a Administrao pblica, tanto a direta
como a indireta, de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados-Membros, do Distrito
Federal e dos Municpios, obedea aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia. Alm destes, existem outros, especficos para o Sistema de Sade.
De forma direta, aplicam-se estes princpios basilares da administrao pblica gesto do
SUS, j que o setor sade possui autonomia de gesto diante do conjunto da administrao
das trs esferas de governo, por serem os gestores do SUS, os gestores dos respectivos
fundos de sade.
Os incisos I, II e III do art. 198 da Constituio Federal estabelecem, expressamente, como
diretrizes do sistema nico de sade, a descentralizao, o atendimento integral e a
participao da comunidade. No caput do artigo, esto princpios no registrados
explicitamente como tais. So eles: a sade como direito de todos e dever do Estado; a
regionalizao e a hierarquizao das aes e servios de sade; e, a unicidade do sistema de
sade. Estes princpios foram explicitados, posteriormente, na Lei Orgnica da Sade
LOS.
A Lei Orgnica da Sade25 reservou um captulo para tratar dos princpios e diretrizes do
SUS. Estabelece que, alm das diretrizes constitucionais, as aes e servios de sade,
pblicos e privados, devem obedecer aos seguintes princpios: a universalidade de acesso; a
integralidade de assistncia; a preservao da autonomia das pessoas; a igualdade; o direito
informao; a divulgao de informaes quanto ao potencial dos servios de sade e a sua
utilizao pelo usurio; a utilizao da epidemiologia para o planejamento das aes; a
participao da comunidade; a descentralizao poltico administrativa, com direo nica
em cada esfera de governo, sendo que, neste caso, d- se nfase na descentralizao dos
servios para os municpios e na regionalizao e hierarquizao da rede de servios de
sade; a integrao das aes de sade, meio ambiente e saneamento bsico; a conjugao

19

de todos os recursos das trs esferas de governo; a resolubilidade; e, evitar duplicidade de

meios para fins idnticos.
A Lei, ao estabelecer que, alm das diretrizes constitucionais, as aes e servios de sade,
pblicos e privados, devem obedecer aos seguintes princpios..., vincula um termo ao outro
e refora, para o setor sade, a valorizao da expresso princpios e diretrizes com estes
termos, quase sempre, sendo utilizados juntos e em sentido complementar. O art. 7 da Lei
inclui como princpio, as diretrizes constitucionais de descentralizao, de integralidade da
assistncia sade, de participao da comunidade, regionalizao, hierarquizao e a
gesto nica do sistema.
Para uns, os princpios e diretrizes so adotados como sinnimos. Para outros, os princpios
dizem respeito poltica de sade em si, enquanto organizao da ateno sade
propriamente dita, e as diretrizes referem-se ao modo como deve ser feita a gesto do
sistema de sade. A Lei 8.080/90, adota como princpios, por exemplo, a descentralizao
poltico-administrativa e a descentralizao dos servios para o municpio. A Constituio
Federal do Brasil de 1988 estabelece que a sade direito de todos e dever do Estado. Do
nosso ponto de vista, um princpio. A Lei orgnica da Sade institui o princpio da
universalidade do acesso.
Neste trabalho, sero tratados separadamente, como princpios, os termos ou as expresses
insertas na Constituio Brasileira e na Lei Orgnica da Sade (assim chamada a Lei n
8.080/90 e a Lei 8.142/90), que significam as bases centrais da poltica de ateno sade e
da gesto do sistema de sade (modo de operar). Em alguns casos, o mesmo termo ou a
mesma expresso ser adotada como princpio da poltica de sade e princpio da gesto do
sistema. Alm disto, para facilitar a ao do Ministrio Pblico e da Magistratura,
apontaremos alguns problemas objetivos quando estes princpios no so considerados .
Ttulo II Dos Princpios e Diretrizes do Sistema nico de Sade SUS
O objetivo deste texto registrar para os membros do Ministrio Pblico e para os
Magistrados, a gnese e a importncia dos princpios que fundamentaram a construo do
Sistema nico de Sade no Brasil e a sua relao com a prtica das aes governamentais
no setor sade e nas outras polticas pblicas que promovem a boa qualidade de vida,
consideradas como fator de reduo de riscos e agravos para a sade.
Dito de outro modo, possvel operar um bom acompanhamento do Sistema Nacional de
Sade e de seus sub-sistemas Estaduais e Municipais, a partir da verificao do respeito,
pelos governantes, dos princpios e diretrizes do SUS, estabelecidos na Constituio
Brasileira e na Lei Orgnica da Sade.

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A leitura atenta do Ttulo I, "Panorama da Histria da Reforma Sanitria Brasileira" nos d a

dimenso da importncia dos "princpios e diretrizes do SUS", como so denominados pelos
defensores da "Reforma Sanitria" ocorrida na Constituio da Repblica Federativa do
Brasil de 1988. Sero analisados aqueles estabelecidos pela Constituio, outros acrescidos
pela Lei Orgnica da Sade, e ainda aqueles que, mesmo sem serem explicitados na norma,
constituram-se em idias que norteiam a formulao da poltica de sade.
Importa esclarecer, que a proposta inicial do texto constitucional no que respeita a sade,
assim como, da proposta da Lei n 8.080/90, a Lei Orgnica da Sade, foi elaborada pela
Comisso Nacional de Reforma Sanitria que contou com a representao e participao
efetiva de profissionais de sade, incluindo os da academia e profissionais de outras reas do
conhecimento, como das cincias polticas e sociais, que conheciam muito bem a situao da
sade, desde a sua organizao institucional at os indicadores bsicos de sade da
populao e os scio-econmicos. Participaram tambm, representantes de usurios dos
servios de sade, que conheciam, perfeitamente, a oferta de servios, o seu modo de
funcionamento, as suas debilidades e o seu potencial. So exemplo dessa participao, os
representantes das centrais sindicais, das confederaes e federaes de trabalhadores. E
ainda, representantes de rgos governamentais como os ministrios, institutos e fundaes,
de prestadores de servios de sade, dos secretrios de sade, de representantes do Senado
Federal e da Cmara dos Deputados.
Tal como ocorreu o processo constituinte, na poca, no foi possvel uma ampla participao
dos operadores do direito no processo de elaborao das proposies setoriais. Na densa
disputa poltica entre os diferentes projetos apresentados para o debate, quaisquer mudanas
significavam uma grande desconfiana e longos perodos de negociao. Talvez, por isto,
em alguns aspectos, no tenha sido adotada, no texto constitucional, a melhor tcnica
legislativa e a melhor redao. No entanto, a legitimidade do processo constituinte e do
movimento pela reforma sanitria, constitui-se na melhor garantia da operacionalizao de
seus ideais. Ou seja, de seus princpios e diretrizes.
Os "princpios" constituem-se na origem da concepo de um sistema e nos fundamentos da
ao administrativa. Arquitetar e sistematizar os princpios do SUS significou construir uma
metodologia em que se analisavam os mais variados aspectos das aes e servios de sade
existentes, tais como, a sua concepo, o modelo de gesto adotado, a ideologia dominante
para a sua organizao. Para cada situaoproblema identificada, do ponto de vista mais
geral, adotavam-se "expresses" que davam sentido s principais idias-fora unificadoras
dos ideais que fizeram acontecer, em 1986, a 8 Conferncia Nacional de Sade e, a estas
snteses, chamavam-se princpios.

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Os princpios so um conjunto de proposies que aliceram ou embasam um sistema e lhe

confere legitimidade. Traduzem uma concepo, apontam para a ao, para o objetivo,
norteiam a operacionalizao e a implementao de aes no servio pblico e nos servios
privados de relevncia pblica. Definem o fazer da administrao pblica. Direcionam os
atos administrativos. So ponto de partida e base de referncia para o controle social do
Sistema nico de Sade.
Os debates apontavam para que os princpios e diretrizes do SUS significassem, quase "por
si", o novo projeto para a poltica de sade para o Brasil, como veremos adiante.
A Constituio Federal, em seu art. 37, preceitua que a Administrao pblica, tanto a direta
como a indireta, de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados-Membros, do Distrito
Federal e dos Municpios, obedea aos princpios da legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficincia. Alm destes, existem outros, especficos para o
Sistema de Sade. De forma direta, aplicam-se estes princpios basilares da administrao
pblica gesto do SUS, j que o setor sade possui autonomia de gesto diante do
conjunto da administrao das trs esferas de governo, por serem os gestores do SUS, os
gestores dos respectivos fundos de sade.
Os incisos I, II e III do art. 198 da Constituio Federal estabelecem, expressamente, como
diretrizes do sistema nico de sade, a descentralizao, o atendimento integral e a
participao da comunidade. No caput do artigo, esto princpios no registrados
explicitamente como tais. So eles: a sade como direito de todos e dever do Estado; a
regionalizao e a hierarquizao das aes e servios de sade; e, a unicidade do sistema
de sade. Estes princpios foram explicitados, posteriormente, na Lei Orgnica da Sade
LOS.
A Lei Orgnica da Sade1 reservou um captulo para tratar dos princpios e diretrizes do
SUS. Estabelece que, alm das diretrizes constitucionais, as aes e servios de sade,
pblicos e privados, devem obedecer aos seguintes princpios: a universalidade de acesso; a
integralidade de assistncia; a preservao da autonomia das pessoas; a igualdade; o
direito informao; a divulgao de informaes quanto ao potencial dos servios de
sade e a sua utilizao pelo usurio; a utilizao da epidemiologia para o planejamento
das aes; a participao da comunidade; a descentralizao polticoadministrativa, com
direo nica em cada esfera de governo, sendo que, neste caso, dse nfase na
descentralizao dos servios para os municpios e na regionalizao e hierarquizao da
1 Captulo II, Art. 7, da Lei n 8.080/90.

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rede de servios de sade; a integrao das aes de sade, meio ambiente e saneamento
bsico; a conjugao de todos os recursos das trs esferas de governo; a resolubilidade; e,
evitar duplicidade de meios para fins idnticos.
A Lei, ao estabelecer que, alm das diretrizes constitucionais, as aes e servios de sade,
pblicos e privados, devem obedecer aos seguintes princpios..., vincula um termo ao outro
e refora, para o setor sade, a valorizao da expresso princpios e diretrizes com estes
termos, quase sempre, sendo utilizados juntos e em sentido complementar. O art. 7 da Lei
inclui como princpio, as diretrizes constitucionais de descentralizao, de integralidade da
assistncia sade, de participao da comunidade, regionalizao, hierarquizao e a
gesto nica do sistema.
Para uns, os princpios e diretrizes so adotados como sinnimos. Para outros, os princpios
dizem respeito poltica de sade em si, enquanto organizao da ateno sade
propriamente dita, e as diretrizes referem-se ao modo como deve ser feita a gesto do
sistema de sade. A Lei 8.080/90, adota como princpios, por exemplo, a descentralizao
poltico-administrativa e a descentralizao dos servios para o municpio. A Constituio
Federal do Brasil de 1988 estabelece que a sade direito de todos e dever do Estado. Do
nosso ponto de vista, um princpio. A Lei orgnica da Sade institui o princpio da
universalidade do acesso.
Neste trabalho, sero tratados separadamente, como princpios, os termos ou as expresses
insertas na Constituio Brasileira e na Lei Orgnica da Sade (assim chamada a Lei n
8.080/90 e a Lei 8.142/90), que significam as bases centrais da poltica de ateno sade e
da gesto do sistema de sade (modo de operar). Em alguns casos, o mesmo termo ou a
mesma expresso ser adotada como princpio da poltica de sade e princpio da gesto do
sistema. Alm disto, para facilitar a ao do Ministrio Pblico e da Magistratura,
apontaremos alguns problemas objetivos quando estes princpios no so considerados.
So princpios da poltica de ateno sade no SUS:
A SADE COMO DIREITO:
a sade um direito fundamental do ser humano, devendo o Estado prover as condies
indispensveis ao seu pleno exerccio, por meio de polticas sociais e econmicas que visem a reduo
de riscos de doenas e de outros agravos e no estabelecimento de condies que assegurem acesso
universal e igualitrio s aes e servios para a promoo, proteo e recuperao da sade
individual e coletiva26. "A Unio no intervir nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para
assegurar a observncia dos seguintes princpios 27 constitucionais: ...direitos da pessoa humana."

Para ilustrar a importncia deste princpio para o sistema de sade brasileiro, vale relembrar
o funcionamento do sistema de sade vigente em quase todo o sculo passado, observando
que as aes e servios de sade eram considerados apenas como pontuais
23

Registre-se ainda, que no incio do sculo XX, nem mesmo os empregados que possuam
Previdncia Social, tinham sempre acesso a servios de sade. Algumas Caixas ou Institutos
exigiam pagamento de cota especfica para a assistncia sade. Tinha acesso quem pagava
para isto. Outros, exigiam longos perodos de carncia para que o trabalhador, mesmo
empregado, tivesse acesso aos benefcios. Somente em 1966, com a unificao dos Institutos
de Aposentadorias e Penses IAPs, no Instituto Nacional de Previdncia Social INPS,
que era um rgo executivo da Previdncia Social, integrante do Ministrio do Trabalho e
Assistncia Social, que todos os trabalhadores empregados, passaram a ter, com relao
sade, os mesmos benefcios previdencirios.
Alm do princpio que concebe a sade como direito, a Constituio Brasileira de 1988,
qualificou o direito sade incluindo-o no conjunto dos Direitos Sociais 2.
O que significa isto? Para a administrao pblica, a responsabilidade de elaborar
programas operacionais que garantam que a ateno sade de toda a populao habitante
na rea de abrangncia de sua competncia esteja assegurada, conforme suas atribuies
constitucionais e legais. Para a populao, significa a possibilidade de exigir, individual ou
coletivamente, a consecuo desse direito junto ao Poder Judicirio e ao Ministrio
Pblico, sempre que ele for negado.
A UNICIDADE DO SISTEMA DE SADE:
as aes e servios pblicos de sade integram uma rede regionalizada e hierarquizada, com
organizao dos servios pblicos de modo a evitar duplicidade de meios para fins idnticos 3

Como pode ser verificado no Ttulo I, mesmo com a unificao dos IAPs em 1966 e com a
promulgao da Constituio Federal em 1988, as aes e servios de Sade no Brasil,
continuaram sendo operadas por uma multiplicidade muito grande de rgos, tais como, o
Ministrio da Sade, a Fundao Servios de Sade Pblica FSESP, a Superintendncia de
Campanhas de Sade Pblica SUCAM, a Fundao Nacional de Sade - FUNASA, o
Instituto Nacional de Alimentao e Nutrio INAN, o Ministrio da Previdncia e
Assistncia Social (INAMPS e LBA), o Ministrio do Trabalho, os Estados, Distrito
Federal, Territrios e Municpios.
2 Art. 6 da Constituio Federal. Brasil, 1998.
3 Art. 198 da Constituio Federal. Brasil, 1998, e Art. 7, XIII da Lei 8.080/90 (Lei
Orgnica da Sade - LOS)

24

Este modelo de organizao de aes e servios de sade no funcionou/a, trazendo

inmeros prejuzos econmicos, sociais, organizativos e tecnolgicos, alm das tradicionais
disputas polticas entre seus dirigentes e entre os gestores das trs esferas de governo, o que
impede at hoje, a integrao e a hierarquizao plena das aes e servios, assim como, a
organizao de um sistema de ateno integral com fluxo fcil para todos eles. Da, no
processo de reforma sanitria, a grande mobilizao pela unicidade do sistema, com
comando nico em cada esfera de governo, numa contraposio ao modelo de sade vigente
at 1988 e seus resqucios atuais. Atualmente, apesar da extino de vrios rgos
prestadores de servios de sade, tais como a FSESP, a SUCAM, o INAM, a LBA e o
INAMPS, no foi possvel ainda, extinguir a FUNASA, alm da criao recente de duas
Agncias Reguladoras vinculadas ao Ministrio da Sade.
Pelo princpio da unicidade do sistema, indicado que as aes e servios de sade
operacionalizados por vrios ministrios, institutos, fundaes, autarquias e agncias, sejam
vinculados administrao direta de cada uma das trs esferas de governo, respectivamente,
compatibilizadas ainda, com as competncias e atribuies da gesto de cada esfera.
A UNIVERSALIDADE:
30

a sade direito de todos e dever do Estado .

Todos os brasileiros e estrangeiros que vivem no Brasil, devem ter

31

acesso aos servios de sade, em todos os nveis de assistncia ,

sem preconceitos ou privilgios de qualquer espcie, independentemente de vnculo

previdencirio ou qualquer tipo de seguro-sade.
Este princpio est diretamente ligado ao princpio da SADE COMO DIREITO e suas
conseqncias institucionais e jurdicas so idnticas.
um princpio que trata da possibilidade de ateno a sade a todos os brasileiros,
conforme a necessidade. Obviamente que todas as pessoas, a um s tempo, no utilizam as
aes e servios de sade de um determinado sistema. O que se estabelece, no entanto, que
a administrao pblica adote instrumentos tcnicos de planejamento de tal modo que sejam
realizados estudos epidemiolgicos situacionais e apresentadas propostas concretas de
soluo dos problemas existentes em cada comunidade. A falta de identificao e tratamento
dos problemas corretamente, gera desperdcio de toda ordem e

25

30
31

Art. 196 da Constituio da Repblica Federativa do Brasil, 1998.

Art. 7, I da Lei 8.080/90 (Lei Orgnica da Sade - LOS)

ampliao dos mesmos. O planejamento uma obrigao do administrador/gestor pblico. tarefa dos
Conselhos de Sade exigir a sua elaborao, opinar sobre as propostas e aprovar o Plano Municipal de
Sade. Quando os Promotores Pblicos acompanham o funcionamento do sistema de sade, fica fcil
identificar as falhas para exigir a correo de rumos, antes da populao ser obrigada a exigir, na Justia, os
seus direitos individuais sobre o acesso aos servios de sade.

A INTEGRALIDADE DE ASSISTNCIA:
entendida como um conjunto articulado e contnuo de aes e servios preventivos e curativos,
individuais e coletivos, exigidos para cada caso, em todos os nveis de complexidade do sistema 32. O
SUS deve garantir ao cidado o direito de ateno sua sade, desde as aes de promoo da sade,
preveno de doenas at os tratamentos especializados e de recuperao, quando exposto a qualquer tipo
de doena ou agravo.

Antes da Constituio Federal de 1988, como j se viu, as aes e servios de sade

oferecidos pela Previdncia Social eram reduzidos, praticamente, a alguns procedimentos
mdicos e odontolgicos, ambulatoriais e hospitalares, com a distribuio de alguns
medicamentos aos "mais carentes". A integralidade de assistncia significa que o cidado
tem o direito de ser atendido e assistido sempre que necessitar, em qualquer situao de risco
ou agravo (doena), utilizando ou no insumos, medicamentos, equipamentos, entre outros.
Ou seja, o que define o atendimento deve ser a necessidade das pessoas.
Por este princpio, inconcebvel, no SUS, algumas perguntas tais como: o SUS atende
idosos? O SUS faz cirurgia do corao? O SUS faz parto? Atende cncer? Faz tomografias?
Fornece medicamentos? Faz dentadura? Coloca aparelho nos dentes?
De acordo com os princpios constitucionais, a reorganizao da ateno sade objetivo
finalstico do sistema de sade. Pressupe a produo de aes e servios de sade a partir
da conjugao de saberes e tcnicas, que incorpora uma dimenso poltica explicitada pelo
embate de diferentes interesses, de distintos atores sociais (usurios, trabalhadores da sade,
gestores e prestadores de servios de sade) e uma dimenso ideolgica por partir de uma
concepo ampliada de sade e de um novo "paradigma sanitrio" orientado pela
dignificao da vida e pela conquista da cidadania.
Alm da garantia de acesso s aes de sade setoriais, ter sade significa muito mais.
Significa qualidade de vida. Por isto, a necessidade do cuidado pelo desenvolvimento de
outras polticas de governo que melhorem a qualidade de vida das comunidades.
A IGUALDADE:
33

26

da assistncia sade, sem preconceitos ou privilgios de qualquer espcie.

O poder pblico deve oferecer condio de atendimento igual para todos. O que deve
determinar o tipo e a prioridade para o atendimento a necessidade das pessoas, por
demanda prpria ou identificadas pelo sistema de sade e o grau de complexidade da doena
ou agravo, e no a condio scio-econmica dos usurios, ou outros critrios particulares.
Este princpio de extrema importncia na sade porque trata da essncia da dignidade da
pessoa humana. A histria da sade pblica no Brasil mostra que o cidado brasileiro, que
no podia financiar o seu "tratamento de sade", durante sculos, foi tratado como
indigente. Quando algum benefcio previdencirio era concedido, as autoridades polticas o
tomavam como "favor pessoal", tal como a justificao ao Projeto de Lei do Deputado Eloy
Chaves, que propunha a instituio da Caixa de Aposentadoria e Penses, em 1923, para os
ferrovirios:
"Procurei evitar o auxlio demasiado aos inativos, ampliando aos verdadeiramente invlidos. Diminui
progressivamente a importncia das aposentadorias medida que aumentavam os ordenados. Garanti ao
empregado ferrovirio esses favores de aposentadoria, qualquer que seja seu tempo de servio, desde que
fique incapacitado de exercer seu emprego por acidente havido no exerccio do mesmo emprego."

Temos lamentavelmente, at hoje, uma "cultura do favor", pela qual os direitos assegurados
pelo Estado so tidos e havidos como favores prestados/recebidos, e ainda, que "favores"
so prestados a algum que, logicamente, no merecem respeito... No um cidado.
tarefa do gestor do sistema de sade providenciar as condies, no s para a prestao
de servios de sade, mas tambm, condies que ofeream dignidade aos seus usurios.
Estas condies vo desde a garantia de acesso, at o modo pelo qual os servios de sade
acolhem aos seus usurios.
Mas tarefa tambm de toda a sociedade cuidar para que o processo de construo de
cidadania no sofra retrocessos e nem concesses.
Grande ateno deve ser dirigida tambm aos servios conveniados e contratados pelo
Sistema nico de Sade SUS. So freqentes as histrias de "separao de ambientes" de
espera/recepo para usurios "pagantes", "no-pagantes" (SUS) e dos seguros privados. A
utilizao de equipamentos novos pra os "pagantes" e "velhos" para os usurios do SUS. A
fila de espera para o usurio do SUS e a agenda diria para os pagantes. Existem situaes
que, por si mesmas agravam o quadro de sade dos usurios. No se pode esquecer, que os
usurios, em situao de fragilidade de sua sade, esto em condio desfavorvel para o
27

enfrentamento de adversidade. A interferncia do Ministrio Pblico, no sentido de no

minimizar as condies de acolhimento ao usurio, em detrimento da oferta de servio, ter
uma funo de alto valor humanstico para o sistema de sade.
A PRESERVAO DA AUTONOMIA das pessoas na defesa de sua integridade fsica e moral.4

A tica dos servios de sade deve ser a de proteger e cuidar de seus usurios contra
qualquer adversidade, enquanto freqentam os servios de sade. Alm disto, atend-los,
trat-los, orient-los, cur-los e fortalec-los para a vida. Alguns dos objetivos dos servios
de sade so a sua reabilitao fsica, para que retomem a sua capacidade de mobilizar-se,
auto-cuidar-se, conviver, produzir, amar, divertir-se, viver e ser feliz.
O DIREITO INFORMAO s pessoas assistidas sobre sua sade.5

Os usurios do sistema de sade tm o direito de se informarem sobre tudo o que est

ocorrendo com sua sade, quando estiverem em situao de atendimento ou tratamento.
Alm disto, a qualquer tempo, podem ter acesso aos registros de seus pronturios de
atendimento. Tm, portanto, o direito de se informarem sobre as hipteses diagnsticas de
seus males. Direito de informao sobre diagnstico, tratamento e prognstico. Tm direito
ainda de serem orientados e esclarecidos sobre os benefcios e os riscos de todos os
procedimentos diagnsticos e teraputicos possveis de serem adotados nas diferentes
situaes.
A DESCENTRALIZAO dos servios para os municpios.6
Compete aos municpios: ... organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso,
os servios pblicos de interesse local, includo o de transporte coletivo, que tem carter essencial; ...
prestar com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, servios de atendimento sade da
populao.7

O modelo de organizao da ateno sade concebido no momento da elaborao da atual

Constituio era incompatvel com processos centralizados de gerncia de aes e servios
de sade. A descentralizao da ateno sade, alm de significar a possibilidade de se
4 Art. 7, III da Lei 8.080/90 (Lei Orgnica da Sade - LOS)
5 Art. 7, V da Lei 8.080/90 (Lei Orgnica da Sade - LOS)
6 Art. 7, IX, alnea a da Lei 8.080/90 (Lei Orgnica da Sade - LOS).
7 Art. 30, V e VII da Constituio Federal, Brasil, 1988.

28

elaborarem projetos mais reais e compatveis com cada realidade, a probabilidade efetiva
da comunidade interferir na concepo do sistema, na sua implementao, em seu
funcionamento, na aplicao dos recursos, na avaliao de seus resultados e nos destinos da
administrao pblica.
A experincia ultra-centralizadora de aes e servios de sade vivida Brasil, na qual grande
parte dos servios eram Federais ou Estaduais, mostrou que estes servios tiveram ao longo
dos anos, um planejamento normativo, relaes de trabalho burocratizadas e vnculos frgeis
dos trabalhadores com seus gerentes, ausncias constantes de suas direes, e, a conseqente
desvinculao dos servios com a comunidade qual serviam.
Apesar da pequena experincia de implementao do SUS e dos ranos de centralismo
ainda existentes na mquina pblica, as experincias de descentralizao pela implantao
dos sistemas locais de sade, tm representado a confirmao do acerto do movimento pela
reforma sanitria e dos constituintes de 1988.
A REGIONALIZAO e HIERARQUIZAO da rede de servios de sade8 e "As aes e
servios pblicos de sade integram uma rede REGIONALIZADA e HIERARQUIZADA e constituem um SISTEMA
NICO, rganizado..."39
"As aes e servios de sade, executados pelo Sistema nico de Sade (SUS), seja diretamente ou
mediante participao complementar da iniciativa privada, sero organizados de forma
REGIONALIZADA e HIERARQUIZADA em nveis de complexidade crescente".9

A organizao da rede de aes e servios de sade, descentralizada, regionalizada e

hierarquizada, distribuda geograficamente, deve considerar, pelo menos, a distribuio da
populao nas regies, a realidade epidemiolgica e social de cada uma, e os meios de
locomoo e transporte existentes, para que seja garantido o acesso da populao a todos os
nveis de complexidade dos servios.
Este princpio contrape-se ao modelo anterior de centralizao dos servios de sade da
Unio e dos Estados, em sua maior parte, nas grandes capitais e uma grande concentrao de
tecnologia em um mesmo estabelecimento. A hierarquizao dos servios ocorria dentro do
mesmo estabelecimento, quase sempre fechado hermeticamente para o sistema local. So
exemplos os grandes hospitais, que possuem os seus ambulatrios, os seus equipamentos de
apoio ao diagnstico, centros-cirrgicos e que, ao invs de serem referncia de atendimento
especializado para o sistema de sade, passaram a ser a porta de entrada do seu prprio subsistema e o fim, em si mesmo, das aes e servios de sade, sem dialogar com a rede de
sade local.
8 Art. 7, IX, alnea b, da Lei 8.080/90 (Lei Orgnica da Sade - LOS)
Constituio da Repblica Federativa do Brasil, 1998.
9 Art. 8 da Lei 8.080/90 (Lei Orgnica da Sade - LOS).

29

39

Art. 198 da

A RESOLUBILIDADE:
capacidade de resoluo dos servios em todos os nveis de assistncia.10

Este princpio aponta para que o sistema de sade, que deve ser composto por uma rede de
aes e servios organizados de forma hierarquizada, seja resolutivo. Que seja ordenado de
tal maneira que as suas equipes de trabalho, bem assim os seus usurios, sejam capazes de
identificar a sua utilidade prtica e a sua misso institucional no sistema, e que, se acaso
uma determinada unidade da rede no tiver condies de solucionar uma dada situao, ela
saiba exatamente onde resolver e seja capaz de entrar em contacto, encaminhar, viabilizar o
acesso do usurio, ter resposta satisfatria por parte do usurio e t-lo de volta
reencaminhado ao territrio de referncia com seu problema solucionado.
A HUMANIZAO DO ATENDIMENTO: a responsabilizao mtua entre os
servios de sade e a comunidade com o estabelecimento de vnculo entre as equipes de
sade e a populao. Consiste no atendimento das pessoas que buscam um determinado
servio de sade, com a deciso de acolher, escutar e dar resposta positiva na soluo dos
seus problemas de sade. Implica o compromisso de todos os atores envolvidos no sistema:
gestores, trabalhadores, prestadores de servio e dos prprios usurios. Essencialmente, a
humanizao do atendimento expressa-se por relaes estabelecidas sob parmetros
humanitrios, de solidariedade e responsabilidade, que terminam por produzir satisfao
pela qualidade dos servios realizados.
A INTERSETORIALIDADE:
INTEGRAO, em nvel executivo, das aes de sade, meio ambiente e saneamento bsico, com
organizao dos servios pblicos de modo a EVITAR DUPLICIDADE de meios para fins
idnticos11

O direito de todos sade deve ser garantido por meio de polticas sociais e econmicas12
que visem reduo do risco de doena e de outros agravos sade. A Lei Orgnica da
Sade define como fatores determinantes e condicionantes da sade 13, entre outros, a
alimentao, a moradia, o saneamento bsico, o meio ambiente, o trabalho, a renda, a
educao, o transporte, o lazer, o acesso aos bens e servios essenciais e as aes que se
destinam a garantir s pessoas e coletividade as condies de bem estar fsico, mental e
social.
10 Art. 7, XII da Lei 8.080/90 (Lei Orgnica da Sade - LOS)
11 Art. 7, X e XIII da Lei 8.080/90 (Lei Orgnica da Sade - LOS).
12 Art. 196 da Constituio da Repblica Federativa do Brasil, 1988.
13 Art. 3 da Lei Federal n 8.080, de 19/09/1990 (Lei Orgnica da Sade LOS).

30

Estas aes so planejadas e executadas pelo conjunto de rgos do governo, com a

colaborao do setor sade, mas com recursos especficos e so consideradas aes
intersetoriais de sade.
O gestor da sade no o gestor dessas polticas, mas deve participar da sua formulao e
execuo, colaborando na definio das estratgias de atuao desses setores, especialmente,
pela identificao e divulgao dos indicadores de sade originrios da avaliao da
influncia daquelas estratgias sobre a sade da populao. Existem situaes para as quais
uma ao setorial isolada custosa e no soluciona o problema satisfatoriamente, como por
exemplo, as polticas de ateno ao idoso, criana e ao adolescente, o atendimento s
pessoas submetidas a situaes de violncia, entre outros.
O Gestor da Sade, tem funo importantssima, dentre o conjunto de gestores que
compem os governos (da Unio, dos Estados e dos Municpios), porque detm informaes
privilegiadas sobre as condies de vida e sade da populao. Por isto, tem a obrigao de
divulg-las e discuti-las com o conjunto da administrao pblica. Deve influenciar os
Governos na implementao de polticas que melhorem os indicadores bsicos de qualidade
de vida e de sade das pessoas, como prioridade. Isto significa democratizar a administrao
pblica, em prol da coletividade, em defesa da vida e pela eficincia dos gastos pblicos.
A participao do Gestor do Sistema de Sade no Planejamento de outras polticas pblicas
no pode ser casustica, com o fim de incluir como gastos com sade despesas prprias do
oramento de outros setores da administrao pblica. Para fins oramentrios, as despesas
com aes intersetoriais de sade no podem ser includas nos gastos com sade.
A maioria das polticas pblicas, incluindo a poltica de segurana e lazer, quando no
implementadas ou quando implementadas sem planejamento, de forma desordenada, sem
avaliao de indicadores especficos, sociais e epidemiolgicos, correm grande risco de no
atenderem a padres mnimos de efetividade e seus resultados nefastos repercutem
diretamente na vida das pessoas e no sistema de sade.
A PARTICIPAO DA COMUNIDADE.14 Democratizao do conhecimento do
processo sade/doena e dos servios, estimulando a organizao e a participao da
comunidade nas aes de promoo da sade e preveno de doenas, com orientaes para
o efetivo auto-cuidado, para a incorporao de hbitos saudveis e para a proteo do
ambiente.
A legislao brasileira estabelece como princpios da gesto do SUS:

14 Art. 198, III da Constituio Federal, Brasil, 1998.

31

A DESCENTRALIZAO, com DIREO NICA em cada esfera de governo 15 e a

"DESCENTRALIZAO poltico-administrativa, com DIREO NICA em cada esfera de
governo: a) nfase na DESCENTRALIZAO dos servios para os municpios." 16 E ainda,
COMPETE AOS MUNICPIOS: ... prestar com a cooperao tcnica e financeira da
Unio e do Estado, servios de atendimento sade da populao. 17
"A DIREO do Sistema nico de Sade (SUS) NICA", de acordo com o inciso I do art. 198

da Constituio Federal,
"sendo exercida em cada esfera de governo pelos seguintes rgos: no mbito da Unio, pelo
Ministrio da Sade; no mbito dos Estados e do Distrito Federal, pela respectiva Secretaria de
Sade ou rgo equivalente; e no mbito dos Municpios, pela respectiva Secretaria de Sade ou
rgo equivalente."18

A REGIONALIZAO
"As aes e servios de sade, executados pelo Sistema nico de Sade (SUS), seja diretamente ou
mediante participao complementar da iniciativa privada, sero organizadas de forma
REGIONALIZADA e HIERARQUIZADA em nveis de complexidade crescente".19

Para facilitar a regionalizao,

"... os municpios podero constituir consrcios para desenvolver em conjunto as aes e os servios
de sade que lhes correspondam. Aplica-se aos consrcios administrativos intermunicipais o
PRINCPIO DA DIREO NICA, e os respectivos atos constitutivos disporo sobre sua
observncia."20

O FINANCIAMENTO SOLIDRIO
"A seguridade social ser financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da
lei, mediante recursos provenientes dos oramentos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios e de contribuies sociais..." 21 "O sistema nico de sade ser financiado, nos termos do
art. 195, com recursos do oramento da seguridade social, da Unio, dos Estados, do Distrito Federal

15 Art. 198, I, da Constituio da Repblica Federativa do Brasil, 1988.

16 Art. 7, IX, alnea "a" da Lei Orgnica da Sade (LOS).
17 Art. 30, VII da Constituio da Repblica Federativa do Brasil. 1988.
18 Art. 9, I, II, III da Lei 8.080/90 (Lei Orgnica da Sade - LOS).
19 Art. 8 da Lei 8.080/90 (Lei Orgnica da Sade - LOS).
20 1 do Art. 10 da Lei Orgnica da Sade (LOS).

32

e dos Municpios, alm de outras fontes" 22. "A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios
aplicaro, anualmente, em aes e servios pblicos de sade recursos mnimos derivados da
aplicao de percentuais calculados sobre: no caso da Unio, na forma definida nos termos da lei
complementar prevista no 3; no caso dos Estados e do Distrito Federal, o produto da arrecadao
dos impostos a que se refere o art. 155 e dos recursos de que tratam os arts. 157 e 159, inciso I, alnea
a, e inciso II, deduzidas as parcelas que forem transferidas aos respectivos Municpios; no caso dos
Municpios e do Distrito Federal, o produto da arrecadao dos impostos a que se refere o art. 156 e
dos recursos de que tratam os arts. 158 e 159, inciso I, alnea b e 3."23

Acrescente-se que,
"O oramento da seguridade social destinar ao Sistema nico de Sade (SUS) de acordo com a
receita estimada, os recursos necessrios realizao de suas finalidades, previstos em proposta
elaborada pela sua direo nacional, com a participao dos rgos da Previdncia Social e da
Assistncia Social, tendo em vista as metas e prioridades estabelecidas na Lei de Diretrizes
Oramentrias."24

A APLICAO MNIMA DE RECURSOS

"A Unio no intervir nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para assegurar a observncia dos
seguintes princpios constitucionais: ... aplicao do mnimo exigido da receita de impostos estaduais,
compreendida a proveniente de transferncias e desenvolvimento do ensino e nas aes e servios
pblicos de sade."25

E ainda,
"o Estado no intervir em seus Municpios, nem a Unio nos Municpios localizados em Territrio
Federal, exceto quando ... no tiver sido aplicado o mnimo exigido da receita municipal na
manuteno e desenvolvimento do ensino e nas aes e servios pblicos de sade."26

21 Art. 195, da Constituio da Repblica Federativa do Brasil, 1988.

22 1 a 3 e incisos do Art. 198 e Art. 77, I "a" e "b", II e III, 1 a 4 dos ADCT da
Constituio Brasileira, Brasil, 1988.
23 Art. 198, 1 e 2, I, II e III Ttulo VIII Da Ordem Social, Captulo II, Seo II, da
Sade - Constituio da Repblica Federativa do Brasil, 1988.
24 Art. 31 da Lei 8.080/90 (Lei Orgnica da Sade - LOS).
25 Art. 34, VII, alnea "b", Ttulo III Da Organizao do Estado, Captulo VI, Da
Interveno - Constituio da Repblica Federativa do Brasil, 1988.
26 Art. 35, III, Ttulo III Da Organizao do Estado, Captulo VI, Da Interveno
Constituio da Repblica Federativa do Brasil, 1988.

33

"So vedados:... a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, ressalvadas a

repartio do produto da arrecadao dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinao
de recursos para as aes e servios pblicos de sade e para manuteno e desenvolvimento do
ensino, como determinado, respectivamente, pelos art. 198 2 e 212...27
At o exerccio financeiro de 2004, os recursos mnimos aplicados nas aes e servios pblicos de
sade sero equivalentes:
-

no caso da Unio: no ano de 2000, o montante empenhado em aes e servios pblicos de sade no exerccio financeiro de
1999 acrescido de, no mnimo, cinco por cento; no ano de 2001 ao ano de 2004, o valor apurado no ano anterior, corrigido
pela variao nominal do produto interno bruto PIB.
no caso dos Estados e do Distrito Federal, doze por cento do produto da arrecadao dos impostos a que se refere o art. 155
e dos recursos de que tratam os arts. 157 e 159, incisos I a e II, deduzidas as parcelas que forem transferidas aos
respectivos municpios;
no caso dos Municpios e do Distrito Federal, quinze por cento do produto da arrecadao dos impostos a que se refere o
art. 156 e dos recursos de que tratam os arts. 158 e 159, incisos I b e 3".
"Os Estados, o Distrito Federal e Municpios que aplicarem percentuais inferiores aos fixados nos
incisos II e III devero elev-los gradualmente, at o exerccio financeiro de 2004, reduzida a
diferena razo de, pelo menos, um quinto por ano, sendo que, a partir de 2000, a aplicao ser de
pelo menos sete por cento."
"Dos recursos da Unio apurados nos termos deste artigo, quinze por cento, no mnimo, sero
aplicados nos Municpios, segundo critrio populacional, em aes e servios bsicos de sade, na
forma da lei."
"Os recursos dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios destinados s aes e servios
pblicos de sade e os transferidos pela Unio para a mesma finalidade sero aplicados por meio de
Fundo de Sade que ser acompanhado e fiscalizado por Conselho de Sade, sem prejuzo do disposto
no Art. 74 da Constituio Federal."
"Na ausncia da lei complementar a que se refere o art. 198, 3, a partir do exerccio financeiro de
2005, aplicar-se- Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios o disposto neste
artigo."28

O PLANEJAMENTO ASCENDENTE
"o processo de planejamento e oramento do Sistema nico de Sade (SUS) ser ASCENDENTE, do
nvel local at o federal, ouvidos seus rgos deliberativos, compatibilizando-se as necessidades da

27 Art. 167, IV, Ttulo VI - Da Tributao e do Oramento, Captulo II, Das Finanas
Pblicas, Seo II, Dos Oramentos - Constituio da Repblica Federativa do Brasil, 1988.
28 Art. 77, I alnea "a" e "b", II e III, 1 a 4 - Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias (ADCT) - Constituio da Repblica Federativa do Brasil, 1988.

34

poltica de sade com a disponibilidade de recursos em planos de sade dos Municpios, dos Estados,
do Distrito Federal e da Unio".29

"A UTILIZAO DA EPIDEMIOLOGIA para o estabelecimento de prioridades, a alocao de recursos e a

orientao programtica."30
"A DIVULGAO DE INFORMAES quanto ao potencial dos servios de sade e a sua utilizao pelo
usurio"31
A "INTEGRAO, em nvel executivo, das aes de sade, meio ambiente e saneamento bsico, com
organizao dos servios pblicos de modo a EVITAR DUPLICIDADE de meios para fins idnticos32.
A "conjugao dos recursos financeiros, tecnolgicos, materiais e humanos da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios na prestao de servios de assistncia sade da populao." 33
"A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos poderes pblicos e da
sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social." 34
"A proposta de oramento da seguridade social ser elaborada de forma integrada pelos rgos responsveis
pela sade, previdncia social e assistncia social, tendo em vista as metas e prioridades estabelecidas na lei de
diretrizes oramentrias, assegurada a cada rea a gesto de seus recursos." 35
O CONTROLE SOCIAL: assegurado sociedade interagir com o poder pblico, participar da formulao
das polticas de sade, discutir suas prioridades e fiscalizar a execuo dessas polticas e a utilizao dos
recursos.
"O Sistema nico de Sade (SUS), de que trata a Lei n 8.080, de 19 de setembro de 1990, contar, em cada
esfera de governo, sem prejuzo das funes do Poder Legislativo, com as seguintes instncias colegiadas: a
Conferncia de Sade e o Conselho de Sade."36
29 Art. 36 da Lei 8.080/90 (Lei Orgnica da Sade - LOS).
30 Art. 7, VII da Lei 8.080/90 (Lei Orgnica da Sade - LOS).
31 Art. 7, VI da Lei 8.080/90 (Lei Orgnica da Sade - LOS).
32 Art. 7, X e XIII da Lei 8.080/90 (Lei Orgnica da Sade - LOS).
33 Art. 7, XI da Lei 8.080/90 (Lei Orgnica da Sade - LOS).
34 Art. 194, Ttulo VIII Da Ordem Social, Captulo II, Da Seguridade Social, Seo I, Das
Disposies Gerais Constituio da Repblica Federativa do Brasil, 1988.
35 Art. 195, 2 - Da Ordem Social, Captulo II, Da Seguridade Social, Seo I, Das
Disposies Gerais Constituio da Repblica Federativa do Brasil.
36 Art. 1, I e II da Lei Federal n 8.142 de 28 de dezembro de 1990.

35

"A CONFERNCIA DE SADE reunir-se- a cada quatro anos com a representao dos vrios
segmentos sociais, para avaliar a situao de sade e propor as diretrizes para a formulao da poltica de
sade nos nveis correspondentes, convocada pelo Poder Executivo ou, extraordinariamente, por esta ou
pelo Conselho de Sade."37 (grifo nosso).
"O CONSELHO DE SADE, em carter permanente e deliberativo, rgo colegiado composto por
representantes do governo, prestadores de servio, profissionais de sade e usurios, atua na formulao de
estratgias e no controle da execuo da poltica de sade na instncia correspondente, inclusive nos
aspectos econmicos e financeiros, cujas decises sero homologadas pelo chefe do poder legalmente
constitudo em cada esfera do governo."38(grifo nosso).
As Conferncias de Sade devem ser o frum mximo para o estabelecimento de diretrizes para as polticas
de sade a serem implementadas pela Unio, pelos Estados e pelos Municpios.
A responsabilidade pela implementao do SUS dos gestores, mas papel da sociedade definir as diretrizes
do Sistema nas Conferncias de Sade, assim como responsabilidade dos Conselhos de Sade zelar pelo seu
cumprimento e deliberar sobre a implementao dessas polticas em seu nvel de atuao. Acompanhar e
fiscalizar a sua execuo, inclusive sobre seu oramento (Plano de Sade, Lei de Diretrizes Oramentrias,
Lei Oramentria Anual e Plano Plurianual) e sobre os gastos financeiros com a sade (analisar e aprovar a
prestao de contas dos Fundos de Sade, especialmente o Relatrio de Gesto).
A participao da populao, por meio dos conselhos, permite sua interveno na gesto da sade: o
controle social. Desta forma, os prprios cidados podem discutir e direcionar os servios pblicos para
atender os seus interesses.
A participao da sociedade na implementao de polticas pblicas um bom indicador do grau de
cidadania alcanado por uma determinada comunidade.

Das Atribuies da Unio, dos Estados e dos Municpios, na Garantia do Direito Sade
Da Autonomia das Unidades Federadas
Das Relaes Intergestores para a Garantia do Acesso Universal e Integral s Aes e Servios de
Sade
A tarefa que o Ministrio Pblico e o Poder Judicirio tm para com o Sistema nico de Sade
significativa na medida em que a poltica de sade uma poltica social, portanto, com muita freqncia,
relegada ao abandono pelas polticas governamentais, ao mesmo tempo que existe uma imensa demanda
pelas suas aes e servios, o que provoca uma grande mobilizao em centenas de pontos do Brasil,
simultaneamente. Estas mobilizaes ora ocorrem pelas tentativas de acesso aos servios, nos locais onde
eles existem ou deveriam existir, ora junto s administraes, ora junto ao parlamento, ora junto ao Poder
Judicirio e, freqentemente, em manifestaes pblicas de reivindicaes e denncias, e ainda, no
Ministrio Pblico, que tem a funo constitucional de "zelar pelo efetivo respeito dos poderes pblicos e
dos servios de relevncia Pblica aos direitos assegurados nesta Constituio, promovendo as medidas

37 1 da Lei Federal n 8.142 de 28 de dezembro de 1990.

38 2 da Lei Federal n 8.142 de 28 de dezembro de 1990.

36

necessrias sua garantia"39, e que, a cada dia, vem descobrindo e aprofundando mais as suas relaes com
o setor sade, especialmente pela demanda dos Conselhos de Sade.
Existem vrios caminhos possveis, alm de serem todos complementares entre si, que norteiam a
atuao do Promotor de Justia e do Poder Judicirio com relao ao Sistema nico de Sade. No captulo II
deste Manual tratou-se da poltica nacional de sade, analisada a partir de seus princpios e diretrizes. Neste
captulo, so tratadas as competncias e as atribuies das trs esferas de governo, no que diz respeito
garantia de acesso s aes e servios de sade, assim como a integrao necessria que deve existir entre
elas para que o elo da corrente no se quebre e haja soluo de continuidade na prestao de aes e servios
de sade e na gesto do sistema.
Ser apresentado um levantamento de todos os ditames constitucionais, da Lei Orgnica da Sade e
das Normas Operacionais Bsicas do SUS sobre as competncias de cada uma das esferas de governo.
Cabe ressaltar alguns pontos considerados mais significativos. O primeiro deles, que o direito
sade no deve ser assegurado especificamente por uma ou outra esfera de governo, mas pelo ESTADO. Ou
seja, o DIREITO sade, muito mais que as aes e servios de sade que so executadas pelo prprio
Setor Sade, especialmente nos Municpios. Por isto, a primeira competncia/responsabilidade do conjunto
dos Gestores do Governo, como um todo, para com a sade. O Dever do Estado/Nao, e no de alguns
rgos governamentais.
Outro ponto importante, que "cabe ao Poder Pblico dispor, nos termos da lei, sobre a
regulamentao, fiscalizao e controle das aes e servios de sade, considerando-se a sua relevncia
pblica..." O "Poder Pblico" inclui no apenas as aes reguladoras, fiscalizadoras e controladoras do
prprio setor, mas inmeras outras esferas de controle: o Sistema Nacional de Auditoria SNA; os servios
de controle e avaliao prprios do setor sade, os sistemas de auditagem independentes contratados pelo
Poder Pblico; o parlamento, os Tribunais de Contas do Poder Legislativo, o Ministrio Pblico, o Poder
Judicirio, entre outros.
Outro aspecto que "CUIDAR DA SADE" da competncia de todas as esferas de Governo.
Do mesmo modo, existe uma srie de aes e servios que devem ser executados "pelo SUS" (item
1.3 adiante). Significa que em locais ou situaes em que no haja possibilidade deles serem executados pelo
Municpio, cabe ao Estado faz-lo, ou Unio. O que no possvel a ausncia/inexistncia destas aes e
servios. Quando e como fazer deve ser tratado pelas Comisses Intergestores Bipartite CIB e pela
Comisso Intergestores Tripartite CIT, com avaliao e deliberao dos respectivos Conselhos de Sade.
Muitas vezes (na maioria delas) faltam recursos; outras vezes, falta tecnologia, pessoal, insumos, entre
outros, inclusive, falta vontade poltica.

39 Art. 129, II - Ttulo IV - Da Organizao dos Poderes, Captulo IV, Das Funes
Essenciais Justia, Seo I, Do Ministrio Pblico - Constituio da Repblica Federativa
do Brasil, 1988.

37

No conjunto, tm-se competncias exclusivas da Unio, dos Estados e Distrito Federal, dos
Municpios e Distrito Federal, enfim, existem todas as combinaes possveis.
A Lei 8.080/90 (Lei Orgnica da Sade) estabelece atribuies comuns para a Unio, Estados,
Distrito Federal e Municpios e as competncias de cada uma das esferas de governo. As competncias foram
classificadas por esfera de governo de forma a poder comparar as competncias de cada uma, e de acordo
com os seguintes sub-temas (Quadro 02): Planejamento em Sade; Rede de Aes e Servios Regionalizada
e Descentralizada; Descentralizao; Recursos Humanos; Meio Ambiente e Saneamento Bsico; Sade do
Trabalhador; Vigilncia Epidemiolgica; Vigilncia Sanitria; Alimentao e Nutrio; Insumos e
Equipamentos; Sistema Nacional de Sangue, Componentes e Derivados; Cincia e Tecnologia; Sistema
Nacional de Auditoria; e, Controle e Avaliao.
A Norma Operacional Bsica do SUS/01/96 NOB/SUS/96, foi subdivida tambm em temas mas,
priorizando apenas os seguintes grandes eixos: Gesto; Descentralizao da Gesto e da Ateno Sade;
Articulao entre o Sistema Nacional, Estadual e Municipal de Sade, comparando-os com o papel do Gestor
Nacional, Estadual e Municipal.

1) DA CONSTITUIO DA REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL/1988:

1.1)

dever do Estado:

garantir a sade como um direito de todos, mediante polticas sociais e econmicas que visem reduo do risco
de doena e de outros agravos e ao acesso universal e igualitrio s aes e servios para sua promoo, proteo
e recuperao.40

1.2)
-

Cabe ao Poder Pblico:

dispor, nos termos da lei, sobre a regulamentao, fiscalizao e controle das aes e servios de sade,
considerando-se a sua relevncia pblica, devendo sua execuo ser feita diretamente ou atravs de terceiros e,
tambm, por pessoa fsica ou jurdica de direito privado. 41

1.3)
-

So competncias do Sistema nico de Sade SUS, alm de outras atribuies nos termos da lei:
"controlar e fiscalizar procedimentos, produtos e substncias de interesse para a sade e participar da produo
de medicamentos, equipamentos, imunobiolgicos, hemoderivados e outros insumos." 42
"executar aes de vigilncia sanitria e epidemiolgica, bem como as de sade do trabalhador." 43

"ordenar a formao de recursos humanos na rea da sade."44

40 Art. 196, Ttulo III Da Ordem Social, Captulo II, Seo II, Da Sade - Constituio da
Repblica Federativa do Brasil, 1988.
41 Art. 197, Ttulo III Da Ordem Social, Captulo II, Seo II, Da Sade - Constituio da
Repblica Federativa do Brasil, 1988.
42 Art. 200, I, Ttulo III Da Ordem Social, Captulo II, Seo II, Da Sade - Constituio da
Repblica Federativa do Brasil, 1988.

38

"participar da formulao da poltica e da execuo das aes de saneamento bsico." 45

"incrementar em sua rea de atuao o desenvolvimento cientfico e tecnolgico." 46
"fiscalizar e inspecionar alimentos, compreendido o controle de seu teor nutricional, bem como bebidas e guas
para consumo humano."47
"participar do controle e da fiscalizao da produo, do transporte, da guarda e da utilizao de substncias e
produtos psicoativas, txicos e radioativos."48
"colaborar na proteo do meio ambiente, nele compreendido o do trabalho."49

1.4)
-

So competncias comuns da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios:

cuidar da sade e assistncia pblica, da proteo e garantia das pessoas portadoras de deficincia. 50

1.5)

So Competncias da Unio:

submeter o respectivo Plano de Sade avaliao da comunidade. 51

aplicar, anualmente, recursos mnimos em aes e servios pblicos de sade. 52

43 Art. 200, II, Ttulo III Da Ordem Social, Captulo II, Seo II, Da Sade - Constituio da
Repblica Federativa do Brasil, 1988.
44 Art. 200, III, Ttulo III Da Ordem Social, Captulo II, Seo II, Da Sade - Constituio
da Repblica Federativa do Brasil, 1988.
45 Art. 200, IV, Ttulo III Da Ordem Social, Captulo II, Seo II, Da Sade - Constituio
da Repblica Federativa do Brasil, 1988.
46 Art. 200, V, Ttulo III Da Ordem Social, Captulo II, Seo II, Da Sade - Constituio da
Repblica Federativa do Brasil, 1988.
47 Art. 200, VI, Ttulo III Da Ordem Social, Captulo II, Seo II, Da Sade - Constituio
da Repblica Federativa do Brasil, 1988.
48 Art. 200, VII, Ttulo III Da Ordem Social, Captulo II, Seo II, Da Sade - Constituio
da Repblica Federativa do Brasil, 1988.
49 Art. 200, VIII, Ttulo III Da Ordem Social, Captulo II, Seo II, Da Sade - Constituio
da Repblica Federativa do Brasil, 1988.
50 Art. 23, II, Ttulo III - Da Organizao do Estado, Captulo II, Da Unio Constituio da
Repblica Federativa do Brasil, 1988.
51 Art. 198, III, Ttulo III Da Ordem Social, Captulo II, Seo II, Da Sade - Constituio
da Repblica Federativa do Brasil, 1988.
52 Art. 198, 2 - Ttulo III Da Ordem Social, Captulo II, Seo II, Da Sade - Constituio
da Repblica Federativa do Brasil, 1988.

39

aplicar, at o exerccio financeiro de 2004, recursos mnimos nas aes e servios pblicos de
sade equivalentes:
no ano de 2000, ao montante empenhado em aes e servios pblicos de sade no exerccio
financeiro de 1999 acrescido de, no mnimo, cinco por cento;
no ano de 2001 ao ano de 2004, o valor apurado no ano anterior, corrigido pela variao
nominal do produto interno bruto PIB.53
intervir nos Estados e no Distrito Federal, para assegurar a observncia dos seguintes princpios
constitucionais: direitos da pessoa humana e a aplicao do mnimo exigido da receita de
impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferncias e desenvolvimento do ensino
e nas aes e servios pblicos de sade.54
intervir em Municpios localizados em Territrio Federal, quando "no tiver sido aplicado o
mnimo exigido da receita municipal na manuteno e desenvolvimento do ensino e nas aes e
servios pblicos de sade.55

1.6)

So competncias comuns da Unio e dos Estados e Distrito Federal :

- legislar concorrentemente sobre a previdncia social, proteo e defesa da sade.56
- promover a descentralizao, para os Estados e para os municpios, dos servios e aes,
respectivamente, de abrangncia estadual e municipal. 57

1.7)
-

So competncias comuns da Unio e dos Estados:

condicionar a entrega de recursos atribudos aos Municpios, conforme o previsto na Constituio Federal, ao
cumprimento do disposto no art. 198, 2, incisos II e III. 58

1.8)
-

So competncias dos Estados e do Distrito Federal :

aplicar, anualmente, recursos mnimos em aes e servios pblicos de sade, equivalentes a doze por cento do
produto da arrecadao dos impostos a que se refere o art. 155 e dos recursos de que tratam os arts. 157 e 159,

53 Art. 77, I, alneas "a" e "b" Ato Das Disposies Constitucionais Transitrias Constituio da Repblica Federativa do Brasil, 1988.
54 Art. 34, VII, alneas "b" e "e", Ttulo III - Da Organizao do Estado, Captulo VI, Da
Interveno - Constituio da Repblica Federativa do Brasil, 1988.
55 Art. 35, III, Ttulo III Da Organizao do Estado, Captulo VI, Da Interveno Constituio da Repblica Federativa do Brasil, 1988.
56 Art. 24, XII, Ttulo III - Da Organizao do Estado, Captulo II, Da Unio Constituio da
Repblica Federativa do Brasil, 1988.
57 Art. 198, Ttulo III Da Ordem Social, Captulo II, Seo II, Da Sade - Constituio da
Repblica Federativa do Brasil, 1988.
58 Art. 159 e 160, Pargrafo nico, II - Ttulo VI - Da Tributao e do Oramento, Captulo I,
Do Sistema Tributrio Nacional, Seo VI Da Repartio das Receitas Tributrias

40

incisos I a e II, deduzidas as parcelas que forem transferidas aos respectivos municpios, que devem ser
aplicadas por meio de Fundo de Sade e ser acompanhado e fiscalizado por Conselho de Sade." 59

1.9)
-

So competncias dos Estados:

promover a descentralizao, para os Municpios, dos servios e aes, de abrangncia municipal. 60
intervir em seus Municpios, quando "no tiver sido aplicado o mnimo exigido da receita municipal na
manuteno e desenvolvimento do ensino e nas aes e servios pblicos de sade. 61

1.10) So competncias dos Municpios e do Distrito Federal :

- aplicar, anualmente, recursos mnimos em aes e servios pblicos de sade, equivalentes a quinze por cento do
produto da arrecadao dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam os arts. 158 e 159,
incisos I b e 3 que devem ser aplicados por meio de Fundo de Sade e ser acompanhado e fiscalizado por
Conselho de Sade."62

1.11)
-

So competncias dos Municpios:

legislar sobre assuntos de interesse local. 63
Suplementar a legislao federal e estadual no que couber.64
prestar, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, servios de atendimento sade da
populao.65

2) DA LEI 8.080, DE 19 DE SETEMBRO DE 1.990:

2.1)
-

So atribuies comuns da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios:

"definio das instncias e mecanismos de controle, avaliao e fiscalizao das aes e servios de sade;
59 Art. 77, II, 2 e 3 - Ato Das Disposies Constitucionais Transitrias - Constituio
da Repblica Federativa do Brasil, 1988.
60 Art. 198, III, Ttulo III Da Ordem Social, Captulo II, Seo II, Da Sade - Constituio
da Repblica Federativa do Brasil, 1988.
61 Art. 35, III, Ttulo III Da Organizao do Estado, Captulo VI, Da Interveno Constituio da Repblica Federativa do Brasil, 1988.
62 Art. 77, III, 2 e 3 - Ttulo VIII Da Ordem Social, Captulo II, Seo II, Da Sade Constituio da Repblica Federativa do Brasil, 1988.
63 Art. 30, I - Ttulo III - Da Organizao do Estado, Captulo IV, Dos Municpios
Constituio da Repblica Federativa do Brasil, 1988.
64 Art. 30, II - Ttulo III - Da Organizao do Estado, Captulo IV, Dos Municpios
Constituio da Repblica Federativa do Brasil, 1988.
65 Art. 30, VII - Ttulo III - Da Organizao do Estado, Captulo IV, Dos Municpios
Constituio da Repblica Federativa do Brasil, 1988.

41

administrao dos recursos oramentrios e financeiros destinados, em cada ano, sade;

acompanhamento, avaliao e divulgao do nvel de sade da populao e das condies ambientais;
organizao e coordenao do sistema de informao em sade;
elaborao de normas tcnicas e estabelecimento de padres de qualidade e parmetros de custos que
caracterizam a assistncia sade;
elaborao de normas tcnicas e estabelecimento de padres de qualidade para promoo da sade do
trabalhador;
participao de formulao da poltica e da execuo das aes de saneamento bsico e colaborao na
proteo e recuperao do meio ambiente;
elaborao, atualizao peridica do plano de sade;
participao na formulao e na execuo da poltica de formao e desenvolvimento de recursos humanos para
a sade;
elaborao da proposta oramentria do Sistema nico de Sade - SUS, de conformidade com o plano de sade;
elaborao de normas para regular as atividades de servios privados de sade, tendo em vista a sua relevncia
pblica;
realizao de operaes externas de natureza financeira de interesse da sade, autorizados pelo Senado Federal;
para atendimento de necessidades coletivas, urgentes e transitrias, decorrentes de situaes de perigo iminente,
de calamidade pblica ou de irrupo de epidemias, a autoridade competente da esfera administrativa
correspondente poder requisitar bens e servios, tanto de pessoas naturais como de jurdicas, sendo-lhes
assegurada justa indenizao;
implementar o Sistema Nacional de Sangue, Componentes e Derivados;
propor a celebrao de convnios, acordos e protocolos internacionais relativos sade, saneamento e meio
ambiente;
elaborar normas tcnico-cientficas de promoo, proteo e recuperao da sade;
promover a articulao com os rgos de fiscalizao do exerccio profissional, e outras entidades
representativas da sociedade civil, para definio controle dos padres ticos para pesquisa, aes e servios de
sade;
promover a articulao da poltica e dos planos de sade;
realizar pesquisas e estudos na rea de sade;
definir as instncias e mecanismos de controle e fiscalizao inerentes ao poder de polcia sanitria;
fomentar, coordenar e executar programas e projetos estratgicos e de atendimento emergencial." 66

LER As Leis 8080/90 e 8142/90

66 Art. 15, I a XXI, Captulo IV, Da Competncia e das Atribuies, Seo I, Das Atribuies
Comuns, Lei n 8.080, de 19 de setembro de 1990.

42

3 Controle Social. Conselhos e Conferencias de Saude.

O CONTROLE SOCIAL: assegurado sociedade interagir com o poder
pblico, participar da formulao das polticas de sade, discutir suas
prioridades e fiscalizar a execuo dessas polticas e a utilizao dos recursos.
"O Sistema nico de Sade (SUS), de que trata a Lei n 8.080, de 19 de
setembro de 1990, contar, em cada esfera de governo, sem prejuzo das
funes do Poder Legislativo, com as seguintes instncias colegiadas: a
Conferncia de Sade e o Conselho de Sade."
"A CONFERNCIA DE SADE reunir-se- a cada quatro anos com a
representao dos vrios segmentos sociais, para avaliar a situao de sade e
propor as diretrizes para a formulao da poltica de sade nos nveis
correspondentes, convocada pelo Poder Executivo ou, extraordinariamente,
por esta ou pelo Conselho de Sade." (grifo nosso).
"O CONSELHO DE SADE, em carter permanente e deliberativo, rgo
colegiado composto por representantes do governo, prestadores de servio,
profissionais de sade e usurios, atua na formulao de estratgias e no
controle da execuo da poltica de sade na instncia correspondente,
inclusive nos aspectos econmicos e financeiros, cujas decises sero
homologadas pelo chefe do poder legalmente constitudo em cada esfera do
governo." (grifo nosso).
As Conferncias de Sade devem ser o frum mximo para o estabelecimento
de diretrizes para as polticas de sade a serem implementadas pela Unio,
pelos Estados e pelos Municpios.
A responsabilidade pela implementao do SUS dos gestores, mas papel
da sociedade definir as diretrizes do Sistema nas Conferncias de Sade,
assim como responsabilidade dos Conselhos de Sade zelar pelo seu
cumprimento e deliberar sobre a implementao dessas polticas em seu nvel
de atuao. Acompanhar e fiscalizar a sua execuo, inclusive sobre seu
oramento (Plano de Sade, Lei de Diretrizes Oramentrias, Lei
Oramentria Anual e Plano Plurianual) e sobre os gastos financeiros com a
sade (analisar e aprovar a prestao de contas dos Fundos de Sade,
especialmente o Relatrio de Gesto).
A participao da populao, por meio dos conselhos, permite sua
interveno na gesto da sade: o controle social. Desta forma, os prprios
cidados podem discutir e direcionar os servios pblicos para atender os seus
interesses.
43

A participao da sociedade na implementao de polticas pblicas um

bom indicador do grau de cidadania alcanado por uma determinada
comunidade
RESOLUO No 453, DE 10 DE MAIO DE 2012
O Plenrio do Conselho Nacional de Sade, em sua Ducentsima Trigsima Terceira Reunio Ordinria,
realizada nos dias 9 e 10 de maio de 2012, no uso de suas competncias regimentais e atribuies
conferidas pela Lei no 8.080, de 19 de setembro de 1990, e pela Lei n o 8.142, de 28 de dezembro de
1990, e pelo Decreto no 5.839, de 11 de julho de 2006, e
Considerando os debates ocorridos nos Conselhos de Sade, nas trs esferas de Governo, na X Plenria
Nacional de Conselhos de Sade, nas Plenrias Regionais e Estaduais de Conselhos de Sade, nas 9 a, 10a
e 11a Conferncias Nacionais de Sade, e nas Conferncias Estaduais, do Distrito Federal e Municipais
de Sade;
Considerando a experincia acumulada do Controle Social da Sade necessidade de aprimoramento do
Controle Social da Sade no mbito nacional e as reiteradas demandas dos Conselhos Estaduais e
Municipais referentes s propostas de composio, organizao e funcionamento, conforme o 5 o inciso
II art. 1o da Lei no 8.142, de 28 de dezembro de 1990;
Considerando a ampla discusso da Resoluo do CNS n o 333/03 realizada nos espaos de Controle
Social, entre os quais se destacam as Plenrias de Conselhos de Sade;
Considerando os objetivos de consolidar, fortalecer, ampliar e acelerar o processo de Controle Social do
SUS, por intermdio dos Conselhos Nacional, Estaduais, Municipais, das Conferncias de Sade e
Plenrias de Conselhos de Sade;
Considerando que os Conselhos de Sade, consagrados pela efetiva participao da sociedade civil
organizada, representam polos de qualificao de cidados para o Controle Social nas esferas da ao do
Estado; e
Considerando o que disciplina a Lei Complementar no 141, de 13 de janeiro de 2012, e o Decreto n
7.508, de 28 de junho de 2011, que regulamentam a Lei Orgnica da Sade.
Resolve:

Aprovar as seguintes diretrizes para instituio, reformulao, reestruturao e funcionamento dos

Conselhos de Sade:

DA DEFINIO DE CONSELHO DE SADE

Primeira Diretriz: o Conselho de Sade uma instncia colegiada, deliberativa e permanente do Sistema
nico de Sade (SUS) em cada esfera de Governo, integrante da estrutura organizacional do Ministrio
da Sade, da Secretaria de Sade dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, com composio,
organizao e competncia fixadas na Lei no 8.142/90. O processo bem-sucedido de descentralizao da
sade promoveu o surgimento de Conselhos Regionais, Conselhos Locais, Conselhos Distritais de Sade,
incluindo os Conselhos

44

dos Distritos Sanitrios Especiais Indgenas, sob a coordenao dos Conselhos de Sade da esfera
correspondente. Assim, os Conselhos de Sade so espaos institudos de participao da comunidade nas
polticas pblicas e na administrao da sade.

Pargrafo nico. Como Subsistema da Seguridade Social, o Conselho de Sade atua na formulao e
proposio de estratgias e no controle da execuo das Polticas de Sade, inclusive nos seus aspectos
econmicos e financeiros.

DA INSTITUIO E REFORMULAO DOS CONSELHOS DE SADE

Segunda Diretriz: a instituio dos Conselhos de Sade estabelecida por lei federal, estadual, do Distrito
Federal e municipal, obedecida a Lei no 8.142/90.
Pargrafo nico. Na instituio e reformulao dos Conselhos de Sade o Poder Executivo, respeitando
os princpios da democracia, dever acolher as demandas da populao aprovadas nas Conferncias de
Sade, e em consonncia com a legislao.

A ORGANIZAO DOS CONSELHOS DE SADE

Terceira Diretriz: a participao da sociedade organizada, garantida na legislao, torna os

Conselhos de Sade uma instncia privilegiada na proposio, discusso, acompanhamento, deliberao,
avaliao e fiscalizao da implementao da Poltica de Sade, inclusive nos seus aspectos econmicos e
financeiros. A legislao estabelece, ainda, a composio paritria de usurios em relao ao conjunto dos
demais segmentos representados. O Conselho de Sade ser composto por representantes de entidades,
instituies e movimentos representativos de usurios, de entidades representativas de trabalhadores da
rea da sade, do governo e de entidades representativas de prestadores de servios de sade, sendo o seu
presidente eleito entre os membros do Conselho, em reunio plenria. Nos Municpios onde no existem
entidades, instituies e movimentos organizados em nmero suficiente para compor o Conselho, a
eleio da representao ser realizada em plenria no Municpio, promovida pelo Conselho Municipal de
maneira ampla e democrtica.

I - O nmero de conselheiros ser definido pelos Conselhos de Sade e constitudo em lei.

II - Mantendo o que props as Resolues n os 33/92 e 333/03 do CNS e consoante com as
Recomendaes da 10a e 11a Conferncias Nacionais de Sade, as vagas devero ser distribudas da
seguinte forma:
a)
50% de entidades e movimentos representativos de usurios;
b) 25% de entidades representativas dos trabalhadores da rea de sade;
c) 25% de representao de governo e prestadores de servios privados conveniados, ou sem fins lucrativos.
III - A participao de rgos, entidades e movimentos sociais ter como critrio a representatividade, a
abrangncia e a complementaridade do conjunto da sociedade, no mbito de atuao do Conselho de
Sade. De acordo com as especificidades locais, aplicando o princpio da paridade, sero contempladas,
dentre outras, as seguintes representaes:
a) associaes de pessoas com patologias;
b)
associaes de pessoas com deficincias;
c)
entidades indgenas;

45

d)
movimentos sociais e populares, organizados (movimento negro, LGBT...);
e)
movimentos organizados de mulheres, em sade;
f)
entidades de aposentados e pensionistas;
g) entidades congregadas de sindicatos, centrais sindicais, confederaes e federaes de trabalhadores
urbanos e rurais;
h)
entidades de defesa do consumidor;
i)
organizaes de moradores;
j)
entidades ambientalistas;
k)
organizaes religiosas;
l) trabalhadores da rea de sade: associaes, confederaes, conselhos de profisses regulamentadas,
federaes e sindicatos, obedecendo as instncias federativas;
m)
comunidade cientfica;
n) entidades pblicas, de hospitais universitrios e hospitais campo de estgio, de pesquisa e
desenvolvimento;
o)
entidades patronais;
p)
entidades dos prestadores de servio de sade; e
q)
governo.
IV - As entidades, movimentos e instituies eleitas no Conselho de Sade tero os conselheiros
indicados, por escrito, conforme processos estabelecidos pelas respectivas entidades, movimentos e
instituies e de acordo com a sua organizao, com a recomendao de que ocorra renovao de seus
representantes.
V - Recomenda-se que, a cada eleio, os segmentos de representaes de usurios, trabalhadores e
prestadores de servios, ao seu critrio, promovam a renovao de, no mnimo, 30% de suas entidades
representativas.
VI - A representao nos segmentos deve ser distinta e autnoma em relao aos demais segmentos que
compem o Conselho, por isso, um profissional com cargo de direo ou de confiana na gesto do SUS,
ou como prestador de servios de sade no pode ser representante dos(as) Usurios(as) ou de
Trabalhadores(as).
VII - A ocupao de funes na rea da sade que interfiram na autonomia representativa do
Conselheiro(a) deve ser avaliada como possvel impedimento da representao de Usurio(a) e
Trabalhador(a), e, a juzo da entidade, indicativo de substituio do Conselheiro(a).
VIII - A participao dos membros eleitos do Poder Legislativo, representao do Poder Judicirio e do
Ministrio Pblico, como conselheiros, no permitida nos Conselhos de Sade.
IX - Quando no houver Conselho de Sade constitudo ou em atividade no Municpio, caber ao
Conselho Estadual de Sade assumir, junto ao executivo municipal, a convocao e realizao da
Conferncia Municipal de Sade, que ter como um de seus objetivos a estruturao e composio do
Conselho Municipal. O mesmo ser atribudo ao Conselho Nacional de Sade, quando no houver
Conselho Estadual de Sade constitudo ou em funcionamento.
X - As funes, como membro do Conselho de Sade, no sero remuneradas, considerando-se o seu
exerccio de relevncia pblica e, portanto, garante a dispensa do trabalho sem prejuzo para o
conselheiro. Para fins de justificativa junto aos rgos, entidades competentes e instituies, o Conselho
de Sade emitir declarao de participao de seus membros durante o perodo das reunies,
representaes, capacitaes e outras atividades especficas.
XI - O conselheiro, no exerccio de sua funo, responde pelos seus atos conforme legislao vigente.

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DOS CONSELHOS DE SADE

46

Quarta Diretriz: as trs esferas de Governo garantiro autonomia administrativa para o pleno
funcionamento do Conselho de Sade, dotao oramentria, autonomia financeira e organizao da
secretaria-executiva com a necessria infraestrutura e apoio tcnico:
I - cabe ao Conselho de Sade deliberar em relao sua estrutura administrativa e o quadro de pessoal;
II - o Conselho de Sade contar com uma secretaria-executiva coordenada por pessoa preparada para a
funo, para o suporte tcnico e administrativo, subordinada ao Plenrio do Conselho de Sade, que
definir sua estrutura e dimenso;
III - o Conselho de Sade decide sobre o seu oramento;
IV - o Plenrio do Conselho de Sade se reunir, no mnimo, a cada ms e, extraordinariamente, quando
necessrio, e ter como base o seu Regimento Interno. A pauta e o material de apoio s reunies devem
ser encaminhados aos conselheiros com antecedncia mnima de 10 (dez) dias;
V - as reunies plenrias dos Conselhos de Sade so abertas ao pblico e devero acontecer em espaos
e horrios que possibilitem a participao da sociedade;
VI - o Conselho de Sade exerce suas atribuies mediante o funcionamento do Plenrio, que, alm das
comisses intersetoriais, estabelecidas na Lei no 8.080/90, instalar outras comisses intersetoriais e
grupos de trabalho de conselheiros para aes transitrias. As comisses podero contar com integrantes
no conselheiros;
VII - o Conselho de Sade constituir uma Mesa Diretora eleita em Plenrio, respeitando a paridade
expressa nesta Resoluo;
VIII - as decises do Conselho de Sade sero adotadas mediante qurum mnimo (metade mais um) dos
seus integrantes, ressalvados os casos regimentais nos quais se exija qurum especial, ou maioria
qualificada de votos;
a) entende-se por maioria simples o nmero inteiro imediatamente superior metade dos membros
presentes;
b) entende-se por maioria absoluta o nmero inteiro imediatamente superior metade de membros do
Conselho;
c) entende-se por maioria qualificada 2/3 (dois teros) do total de membros do Conselho;
IX - qualquer alterao na organizao dos Conselhos de Sade preservar o que est garantido em lei e
deve ser proposta pelo prprio Conselho e votada em reunio plenria, com qurum qualificado, para
depois ser alterada em seu Regimento Interno e homologada pelo gestor da esfera correspondente;
X - a cada quadrimestre dever constar dos itens da pauta o pronunciamento do gestor, das respectivas
esferas de governo, para que faa a prestao de contas, em relatrio detalhado, sobre andamento do
plano de sade, agenda da sade pactuada, relatrio de gesto, dados sobre o montante e a forma de
aplicao dos recursos, as auditorias iniciadas e concludas no perodo, bem como a produo e a oferta
de servios na rede assistencial prpria, contratada ou conveniada, de acordo com o art. 12 da Lei n o
8.689/93 e com a Lei Complementar no 141/2012;
XI - os Conselhos de Sade, com a devida justificativa, buscaro auditorias externas e independentes
sobre as contas e atividades do Gestor do SUS; e
XII - o Pleno do Conselho de Sade dever manifestar-se por meio de resolues, recomendaes,
moes e outros atos deliberativos. As resolues sero obrigatoriamente homologadas pelo chefe do
poder constitudo em cada esfera de governo, em um prazo de 30 (trinta) dias, dando-se-lhes publicidade
oficial. Decorrido o prazo mencionado e no sendo homologada a resoluo e nem enviada justificativa
pelo gestor ao Conselho de Sade com proposta de alterao ou rejeio a ser apreciada na reunio
seguinte, as entidades que integram o Conselho de Sade podem buscar a validao das resolues,
recorrendo justia e ao Ministrio Pblico, quando necessrio.

47

Quinta Diretriz: aos Conselhos de Sade Nacional, Estaduais, Municipais e do Distrito Federal, que tm
competncias definidas nas leis federais, bem como em indicaes advindas das Conferncias de Sade,
compete:
I - fortalecer a participao e o Controle Social no SUS, mobilizar e articular a sociedade de forma
permanente na defesa dos princpios constitucionais que fundamentam o SUS;
II - elaborar o Regimento Interno do Conselho e outras normas de funcionamento;
III - discutir, elaborar e aprovar propostas de operacionalizao das diretrizes aprovadas pelas
Conferncias de Sade;
IV - atuar na formulao e no controle da execuo da poltica de sade, incluindo os seus aspectos
econmicos e financeiros, e propor estratgias para a sua aplicao aos setores pblico e privado;
V - definir diretrizes para elaborao dos planos de sade e deliberar sobre o seu contedo, conforme as
diversas situaes epidemiolgicas e a capacidade organizacional dos servios;
VI - anualmente deliberar sobre a aprovao ou no do relatrio de gesto;
VII - estabelecer estratgias e procedimentos de acompanhamento da gesto do SUS, articulando-se com
os demais colegiados, a exemplo dos de seguridade social, meio ambiente, justia, educao, trabalho,
agricultura, idosos, criana e adolescente e outros;
VIII - proceder reviso peridica dos planos de sade;
IX - deliberar sobre os programas de sade e aprovar projetos a serem encaminhados ao Poder
Legislativo, propor a adoo de critrios definidores de qualidade e resolutividade, atualizando-os face ao
processo de incorporao dos avanos cientficos e tecnolgicos na rea da Sade;
X - avaliar, explicitando os critrios utilizados, a organizao e o funcionamento do Sistema nico de
Sade do SUS;
XI - avaliar e deliberar sobre contratos, consrcios e convnios, conforme as diretrizes dos Planos de
Sade Nacional, Estaduais, do Distrito Federal e Municipais;
XII - acompanhar e controlar a atuao do setor privado credenciado mediante contrato ou convnio na
rea de sade;
XIII - aprovar a proposta oramentria anual da sade, tendo em vista as metas e prioridades
estabelecidas na Lei de Diretrizes Oramentrias, observado o princpio do processo de planejamento e
oramento ascendentes, conforme legislao vigente;
XIV - propor critrios para programao e execuo financeira e oramentria dos Fundos de Sade e
acompanhar a movimentao e destino dos recursos;
XV - fiscalizar e controlar gastos e deliberar sobre critrios de movimentao de recursos da Sade,
incluindo o Fundo de Sade e os recursos transferidos e prprios do Municpio, Estado, Distrito Federal e
da Unio, com base no que a lei disciplina;
XVI - analisar, discutir e aprovar o relatrio de gesto, com a prestao de contas e informaes
financeiras, repassadas em tempo hbil aos conselheiros, e garantia do devido assessoramento;
XVII - fiscalizar e acompanhar o desenvolvimento das aes e dos servios de sade e encaminhar
denncias aos respectivos rgos de controle interno e externo, conforme legislao vigente;
XVIII - examinar propostas e denncias de indcios de irregularidades, responder no seu mbito a
consultas sobre assuntos pertinentes s aes e aos servios de sade, bem como apreciar recursos a
respeito de deliberaes do Conselho nas suas respectivas instncias;
XIX - estabelecer a periodicidade de convocao e organizar as Conferncias de Sade, propor sua
convocao ordinria ou extraordinria e estruturar a comisso organizadora, submeter o respectivo
regimento e programa ao Pleno do Conselho de Sade correspondente, convocar a sociedade para a
participao nas pr-conferncias e conferncias de sade;
XX - estimular articulao e intercmbio entre os Conselhos de Sade, entidades, movimentos populares,
instituies pblicas e privadas para a promoo da Sade;

48

XXI - estimular, apoiar e promover estudos e pesquisas sobre assuntos e temas na rea de sade
pertinente ao desenvolvimento do Sistema nico de Sade (SUS);
XXII - acompanhar o processo de desenvolvimento e incorporao cientfica e tecnolgica, observados os
padres ticos compatveis com o desenvolvimento sociocultural do Pas;
XXIII - estabelecer aes de informao, educao e comunicao em sade, divulgar as funes e
competncias do Conselho de Sade, seus trabalhos e decises nos meios de comunicao, incluindo
informaes sobre as agendas, datas e local das reunies e dos eventos;
XXIV - deliberar, elaborar, apoiar e promover a educao permanente para o controle social, de acordo
com as Diretrizes e a Poltica Nacional de Educao Permanente para o Controle Social do SUS;
XXV - incrementar e aperfeioar o relacionamento sistemtico com os poderes constitudos, Ministrio
Pblico, Judicirio e Legislativo, meios de comunicao, bem como setores relevantes no representados
nos conselhos;
XXVI - acompanhar a aplicao das normas sobre tica em pesquisas aprovadas pelo CNS;
XXVII - deliberar, encaminhar e avaliar a Poltica de Gesto do Trabalho e Educao para a Sade no
SUS;
XXVIII - acompanhar a implementao das propostas constantes do relatrio das plenrias dos Conselhos
de Sade; e
XXIX - atualizar periodicamente as informaes sobre o Conselho de Sade no Sistema de
Acompanhamento dos Conselhos de Sade (SIACS).
Fica revogada a Resoluo do CNS no 333, de 4 de novembro de 2003.

ALEXANDRE ROCHA SANTOS PADILHA

Presidente do Conselho Nacional de Sade
Homologo a Resoluo CNS no 453, de 10 de maio de 2012, nos termos do Decreto n 5.839, de
11 de julho de 2006.
ALEXANDRE ROCHA SANTOS PADILHA
Ministro de Estado da Sade
Republicada por ter sado com incorreo no original, publicado no Dirio Oficial da Unio n
109, Seo 1, pgina 138

4 Financiamento e Planejamento da Polcia de Sade. Planos e Fundos de

Sade. EC/29/2000 e LC 141/2012.
(parei aqui)

Financiamento da sade: apontamentos sobre o mnimo constitucional

De incio, de se esclarecer que o conceito sobre o mnimo constitucional diz
respeito garantia constitucional relacionada ao direito fundamental
sade. Nas precisas palavras de Paulo Bonavides,
49

De nada valeriam os direitos ou as declaraes de direitos se no

houvesse pois as garantias constitucionais para fazer reais e efetivos
esses direitos. A mais alta das garantias de um ordenamento
jurdico, em razo da superioridade hierrquica das regras da
Constituio, perante as quais se curvam, tanto o legislador comum,
como os titulares de qualquer dos Poderes, obrigados ao respeito e
acabamento de direitos que a norma suprema protege.
Desde a sua promulgao, a Constituio Federal de 1988 demonstrou
preocupao com a garantia do financiamento da sade, tanto que reconheceu
que as aes e servios de sade, considerados relevantes pelo ordenamento
constitucional, deveriam ser financiados com os recursos do oramento da
seguridade social, da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios, alm de outras fontes.
Ao mesmo tempo, o Art. 55 do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias disps que, at que fosse aprovada a Lei de Diretrizes
Oramentrias, trinta por cento, no mnimo, do oramento da seguridade
social, excludo o seguro-desemprego, seriam destinados ao setor de
sade, oque expressa a relevncia dada s aes e servios de sade.
A vinculao do financiamento ao mnimo constitucional permitido significa,
sem dvida, uma garantia conferida pela Constituio Federal de 1988 ao
direito fundamental sade, sendo difcil o cumprimento dos deveres estatais
relacionados sade se no houver uma vinculao mnima do oramento
pblico. A garantia conferida pela Constituio Federal de 1988 fica ainda
mais clara quando se tem em vista o disposto no Art. 34, inciso VII,
alnea e, bem como do Art. 35, inciso III, normas que autorizam a
interveno da Unio nos Estados, bem como a interveno dos Estados
nos municpios em razo da ausncia de repasse do mnimo
constitucional.
As garantias constitucionais, como a obrigatoriedade do repasse mnimo
para aes e servios de sade, legitimam sempre a ao do Estado, em prol
da sustentao, integridade e observncia dos direitos fundamentais.
A fim de garantir a aplicao do mnimo constitucional para sade, foi
elaborada a Emenda Constitucional n. 29, de 13 de setembro de 2000, que
trouxe a redao do Art. 77 ao Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias (ADCT), estabelecendo ainda mudana na sistemtica do
financiamento, consoante se extrai da leitura do dispositivo constitucional a
seguir:

50

Art. 198. [...]

1. O sistema nico de sade ser financiado, nos termos do art. 195, com recursos do
oramento da seguridade social, da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios, alm de outras fontes.
2 A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios aplicaro, anualmente, em
aes e servios pblicos de sade recursos mnimos derivados da aplicao de
percentuais calculados sobre:
I no caso da Unio, na forma definida nos termos da lei complementar prevista no 3;
II no caso dos Estados e do Distrito Federal, o produto da arrecadao dos impostos a
que se refere o art. 155 e dos recursos de que tratam os arts. 157 e 159, inciso I, alnea a, e
inciso II, deduzidas as parcelas que forem transferidas aos respectivos Municpios;
III no caso dos Municpios e do Distrito Federal, o produto da arrecadao dos impostos
a que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam os arts. 158 e 159, inciso I, alnea b
e 3.
3 Lei complementar, que ser reavaliada pelo menos a cada cinco anos, estabelecer:
I os percentuais de que trata o 2;
II os critrios de rateio dos recursos da Unio vinculados sade destinados aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, e dos Estados destinados a seus respectivos
Municpios, objetivando a progressiva reduo das disparidades regionais;
III as normas de fiscalizao, avaliao e controle das despesas com sade nas esferas
federal, estadual, distrital e municipal;
IV as normas de clculo do montante a ser aplicado pela Unio.

Segundo dispe a norma constitucional transcrita, at que fosse promulgada a

Lei Complementar prevista no 3 do artigo 198, o financiamento da sade
dar-se-ia na forma preconizada no artigo 77 do ADCT, cabendo aos Estados o
repasse mnimo de 12% (doze por cento) da arrecadao prpria, alm das
transferncias do Fundo de Participao dos Estados. Aos municpios, o
repasse de, no mnimo, 15% (quinze por cento) da arrecadao prpria, alm
das transferncias do Fundo de Participao dos Municpios e Unio, o valor
empenhando no exerccio financeiro anterior acrescido da variao nominal
do PIB.
Gilson Carvalho, analisou os gastos do Ministrio da Sade entre os anos
1999 a 2009 e encontrou divergncias entre o investimento real na sade e a
proposta trazida pela Emenda Constitucional n. 29/2000. Em sua opinio,
alguns gastos foram compatibilizados como se fossem relacionados sade,
mas o objetivo era diverso, como os gastos com os programas Farmcia
Popular e Bolsa Famlia e com o pagamento de assistncia mdica e

51

odontolgica dos servidores exclusivos do Ministrio da Sade, dentre outros.

Para o citado autor, os gastos com os programas sociais mencionados foram
includos nos gastos com a sade, mesmo no havendo relao alguma com o
tema.
A crtica tambm direcionada aos recursos destinados ao Programa Bolsa
Famlia, cujos gastos teriam sido debitados da conta da sade desde 2002,
quando se instituiu o Programa da Bolsa Alimentao, beneficio social
anterior ao Programa Bolsa Famlia. O autor citado afirma, ainda, que, entre
os anos de 2000 a 2009, mais de dois bilhes de reais foram destinados ao
pagamento de assistncia mdica e odontolgica dos servidores do Ministrio
da Sade e seus familiares.
Em janeiro de 2012, foi publicada a Lei Complementar Federal n. 141, que
dispe sobre os valores mnimos a serem anualmente aplicados na sade pela
Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, estabelecendo, ainda, os
critrios de rateio dos recursos de transferncias para a sade e as normas de
fiscalizao, avaliao e controle das despesas com sade.
Em relao aos repasses mnimos para os servios de sade, a Lei
Complementar 141/12 repetiu o disposto no ADCT, no havendo qualquer
alterao a ser apontada. Em relao ao descumprimento pelos Estados e
municpios do repasse mnimo para sade, pode a Unio restringir o repasse
do rateio dos recursos da Unio vinculados sade destinados aos Estados, ao
Distrito Federal e aos Municpios, devendo esse valor ser depositado na conta
vinculada ao Fundo de Sade. A Lei Complementar 141/12 trouxe, ainda, a
relao de aes e servios de sade que devem ser considerados para
aplicao dos recursos percentuais mnimos:
Art. 3 [...]
I - vigilncia em sade, incluindo a epidemiolgica e a sanitria;
II - ateno integral e universal sade em todos os nveis de complexidade, incluindo
assistncia teraputica e recuperao de deficincias nutricionais;
III - capacitao do pessoal de sade do Sistema nico de Sade (SUS);
IV - desenvolvimento cientfico e tecnolgico e controle de qualidade promovidos por
instituies do SUS;
V - produo, aquisio e distribuio de insumos especficos dos servios de sade do
SUS, tais como: imunobiolgicos, sangue e hemoderivados, medicamentos e equipamentos
mdico-odontolgicos;

52

VI - saneamento bsico de domiclios ou de pequenas comunidades, desde que seja

aprovado pelo Conselho de Sade do ente da Federao financiador da ao e esteja de
acordo com as diretrizes das demais determinaes previstas nesta Lei Complementar;
VII - saneamento bsico dos distritos sanitrios especiais indgenas e de comunidades
remanescentes de quilombos;
VIII - manejo ambiental vinculado diretamente ao controle de vetores de doenas;
IX - investimento na rede fsica do SUS, incluindo a execuo de obras de recuperao,
reforma, ampliao e construo de estabelecimentos pblicos de sade;
X - remunerao do pessoal ativo da rea de sade em atividade nas aes de que trata
este artigo, incluindo os encargos sociais;
XI - aes de apoio administrativo realizadas pelas instituies pblicas do SUS e
imprescindveis execuo das aes e servios pblicos de sade; e
XII - gesto do sistema pblico de sade e operao de unidades prestadoras de servios
pblicos de sade

Para Lenir Santos, ao relacionar os servios de sade que devem ser levados
em considerao para o repasse mnimo dos entes da Federao, a LC141/12
distingue duas dimenses do direito sade:
a primeira que trata das polticas sociais e econmicas que se
referem aos determinantes e condicionantes da sade e a segunda
que se refere garantia de aes e servios de sade para
promoo, proteo e recuperao da sade.
Lenir Santos entende, com acerto, que, ainda que haja relao com a sade, ao
Sistema nico de Sade caberia apenas garantir as aes e servios para
promoo, proteo e recuperao da sade, devendo o Estado ser impelido a
proporcionar os fatores que se relacionam com o bem-estar social e interferem
na sade da populao.
Mesmo representando poltica pblica benfica sade, o saneamento
bsico, de uma forma geral, foi excludo dos servios de sade para fins
de aplicao do mnimo legal, com exceo do saneamento de domiclios ou
de pequenas comunidades e dos distritos sanitrios especiais indgenas e de
comunidades remanescentes de quilombos, desde que haja concordncia do
Conselho de Sade do ente financiador do projeto.
Os demais servios excludos do mnimo legal da sade foram relacionados
no Art. 4 da LC 141/12, dentre os quais se destacam o pagamento de
aposentadorias e penses, inclusive, dos servidores da sade, bem como o
pagamento do pessoal ativo da rea de sade em atividade diversa da rea de

53

sade e aes de assistncia social, incluindo-se programas de alimentao, e

em benefcio do meio ambiente em geral.
Para o rateio dos recursos da Unio em favor dos Estados e municpios, ser
utilizada a metodologia indicada pela Comisso Intergestores Tripartite, obtida
mediante consenso e aprovada pelo Conselho Nacional de Sade, respeitandose as necessidades de sade da populao, as dimenses epidemiolgica,
demogrfica, socioeconmica, espacial e de capacidade de oferta de aes e
de servios de sade.
A transferncia dos recursos ser realizada de forma direta e automtica do
Fundo Nacional de Sade para os demais fundos de sade e ter como
principal escopo a reduo das desigualdades regionais no mbito da
sade.
Os recursos da sade devem ser movimentados por meio de fundos de sade,
sendo condio para que os entes federativos recebam os recursos transferidos
por outro ente o funcionamento do fundo, plano e conselho de sade.
Para verificar a aplicao dos recursos mnimos com a sade, o Ministrio da
Sade deve manter, obrigatoriamente, um sistema de registro eletrnico
centralizado contendo informaes oramentrias relativas aos recursos da
sade, garantindo o acesso pblico s informaes ali contidas.
Em verdade, a ideia de um sistema de informao dos gastos com a sade j
existe desde a publicao da Portaria Conjunta MS/PGR n 1163, de 11 de
outubro de 2000, que estabeleceu as diretrizes do Sistema de Informaes
sobre Oramentos Pblicos em Sade (SIOPS), cujo banco de dados
atualizado pelos Estados, Distrito Federal e municpios, os quais, a fim de
tornarem pblicas as receitas totais e as despesas em aes e servios pblicos
de sade, preenchem formulrio em software desenvolvido pelo
Departamento de Informtica do SUS (DATASUS).
Caso haja descumprimento do repasse dos mnimos pelos Estados, a Unio
poder restringir o repasse dos recursos at o valor da parcela do mnimo
que deixou de ser aplicada em exerccios anteriores, mediante depsito
direto na conta corrente vinculada ao Fundo de Sade. A mesma providncia
pode ser tomada pelos Estados em relao aos municpios.
Em sua anlise sobre a LC 141/12, Gilson Carvalho critica o veto presidencial
ao artigo. da Lei Complementar, que destinava sade o produto de taxas,
tarifas ou multas arrecadadas pela prpria rea. Da mesma forma, tece crticas
ao veto do 1 do Art. 5 que previa correo das verbas sade, sempre que
54

houvesse reviso do PIB, e ao veto do Art. 13, que determinava que, enquanto
os recursos da sade no fossem empregados, deveriam ser aplicados em
conta especfica, cujos rendimentos seriam investidos na rea.
O repasse mnimo pela Unio permaneceu vinculado ao PIB, o que motivou a
Associao Mdica Brasileira a elaborar minuta de projeto de lei de iniciativa
popular em que se determina o repasse mnimo da Unio para sade da
quantia equivalente a 10% (dez por cento) da arrecadao da Unio de suas
receitas correntes brutas.
Com efeito, se forem analisados os gastos realizados pela Unio com a sade,
observa-se que o decrscimo da contribuio da Unio em relao sade.
Embora os Entes da Federao sejam solidariamente responsveis pelos
servios e aes de sade, a normatizao referente ao repasse mnimo
constitucional de verbas relativas sade tratou-os de modo diferenciado.
Em uma perspectiva voltada para a melhor prestao de servio de sade, com
participao da comunidade na poltica sanitria, deve haver o reforo dos
municpios, uma vez que se encontram mais prximos da populao e da vida
local.
A transferncia de responsabilidade sem o equivalente repasse financeiro ,
nas palavras de Marta Arretche uma descentralizao por ausncia,
porquanto apenas retira da Unio a responsabilidade de efetivar a poltica
pblica, esvaziando-a desse encargo e transfere irresponsavelmente aos
municpios o dever de promover os direitos sociais. Como bem observou por
Gilberto Bercovici,
aps a Constituio de 1988, de modo lento, inconstante e
descoordenado, os Estados e municpios vem substituindo a Unio
em vrias reas de atuao (especialmente nas reas de sade,
educao, habitao e saneamento).
A absteno da Unio de cumprir o dever de prestao imposto pela
Constituio implica violao negativa da Lei Fundamental. Concordando
com o entendimento exarado pelo Ministro do STF Celso de Mello no
julgamento da Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental
(ADPF) n 45/04, verifica-se que a omisso do Ente da Federao, em
verdade, apresenta-se como comportamento de maior gravidade polticojurdica do que uma atuao positiva inconstitucional, uma vez que prejudica,
por escassez ou ausncia de medidas concretizadoras, a prpria aplicabilidade
do postulado constitucional.
55

Apesar de ter julgado prejudicado o pedido contido na ADPF n. 45/04, em

virtude da perda superveniente de seu objeto, o Ministro Celso de Mello fez
algumas consideraes que merecem, por sua lucidez, a devida transcrio:
O desrespeito Constituio tanto pode ocorrer mediante ao
estatal quanto mediante inrcia governamental. A situao de
inconstitucionalidade pode derivar de um comportamento ativo do
Poder Pblico, que age ou edita normas em desacordo com o que
dispe a Constituio, ofendendo-lhe, assim, os preceitos e os
princpios que nela se acham consignados. Essa conduta estatal,
que importa em um facere (atuao positiva), gera a
inconstitucionalidade por ao.
Se o Estado deixar de adotar as medidas necessrias realizao
concreta dos preceitos da Constituio, em ordem a torn-los
efetivos, operantes e exequveis, abstendo-se, em consequncia, de
cumprir o dever de prestao que a Constituio lhe imps,
incidir em violao negativa do texto constitucional.
Desse non facere ou non praestare resultar a
inconstitucionalidade por omisso, que pode ser total, quando
nenhuma a providncia adotada, ou parcial, quando insuficiente
a medida efetivada pelo Poder Pblico.
A omisso do Estado - que deixa de cumprir, em maior ou em
menor extenso, a imposio ditada pelo texto constitucional qualifica-se como comportamento revestido da maior gravidade
poltico-jurdica, eis que, mediante inrcia, o Poder Pblico
tambm desrespeita a Constituio, tambm ofende direitos que
nela se fundam e tambm impede, por ausncia de medidas
concretizadoras, a prpria aplicabilidade dos postulados e
princpios da Lei Fundamental. (ADPF 45 MC, Relator(a): Min.
CELSO DE MELLO, julgado em 29/04/2004, publicado em DJ
04/05/2004 PP-00012 RTJ VOL-00200-01 PP-00191)
O dever de atuar obriga o Estado a estabelecer os alvos prioritrios dos gastos
pblicos tendo em vista os objetivos fundamentais da Constituio Federal de
1988. Consoante expe Ana Paula Barcelos,
no se pode esquecer que a finalidade do Estado ao obter recursos,
para, em seguida, gast-los sob a forma de obras, prestao de
servios, ou qualquer outra poltica pblica, exatamente realizar
os objetivos fundamentais da Constituio. A meta central das
56

Constituies modernas, e da Carta de 1988 em particular, pode ser

resumida, como j exposto, na promoo do bem-estar do homem,
cujo ponto de partida est em assegurar as condies de sua prpria
dignidade, que inclui, alm da proteo dos direitos individuais,
condies materiais mnimas de existncia. Ao apurar os elementos
fundamentais dessa dignidade (o mnimo existencial), estar-se-o
estabelecendo exatamente os alvos prioritrios dos gastos pblicos.
Apenas depois de atingi-los que se poder discutir, relativamente
aos recursos remanescentes, em que outros projetos se dever
investir.
A prioridade que deve ter o direito sade legitima, inclusive, a ausncia de
aplicao da regra constitucional do Art. 100 da Constituio Federal de 1988,
justificando o bloqueio de recursos pblicos a fim de garantir o fornecimento
do medicamento de uso contnuo, conforme tem decidido o Superior Tribunal
de Justia (STJ):
PROCESSO CIVIL. ADMINISTRATIVO. ANTECIPAO DE
TUTELA. NEGATIVA DE SEGUIMENTO FORNECIMENTO DE
MEDICAMENTOS PELO ESTADO. BLOQUEIO DE VERBAS
PBLICAS. MEDIDA EXECUTIVA. POSSIBILIDADE, IN CASU.
PEQUENO VALOR. ART. 461, 5., DO CPC. ROL
EXEMPLIFICATIVO
DE
MEDIDAS.
PROTEO
CONSTITUCIONAL SADE, VIDA E DIGNIDADE DA
PESSOA HUMANA. PRIMAZIA SOBRE PRINCPIOS DE
DIREITO FINANCEIRO E ADMINISTRATIVO. NOVEL
ENTENDIMENTO DA E. PRIMEIRA TURMA.
1. A obrigao de fazer que encerra prestao de fornecer
medicamentos admite como meio de sub-rogao, visando
adimplemento de deciso judicial antecipatria dos efeitos da
tutela proferida em desfavor do ente estatal, bloqueio ou sequestro
de verbas depositadas em conta corrente.
2. Isto por que, sob o ngulo analgico, as quantias de pequeno
valor podem ser pagas independentemente de precatrio e a
fortiori serem, tambm, entregues, por ato de imprio do Poder
Judicirio.
3. Depreende-se do art. 461, 5. do CPC, que o legislador, ao
possibilitar ao juiz, de ofcio ou a requerimento, determinar as
medidas assecuratrias como a "imposio de multa por tempo de
atraso, busca e apreenso, remoo de pessoas e coisas,
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desfazimento de obras e impedimento de atividade nociva, se

necessrio com requisio de fora policial", no o fez de forma
taxativa, mas sim exemplificativa, pelo que, in casu, o sequestro ou
bloqueio da verba necessria aquisio dos medicamentos
objetos da tutela deferida, providncia excepcional adotada em
face da urgncia e imprescindibilidade da prestao dos mesmos,
revela-se medida legtima, vlida e razovel.
4. Deveras, lcito ao julgador, vista das circunstncias do caso
concreto, aferir o modo mais adequado para tornar efetiva a tutela,
tendo em vista o fim da norma e a impossibilidade de previso
legal de todas as hipteses fticas. Mxime diante de situao
ftica, na qual a desdia do ente estatal, frente ao comando judicial
emitido, pode resultar em grave leso sade ou mesmo por em
risco a vida do demandante.
5. Os direitos fundamentais vida e sade so direitos subjetivos
inalienveis, constitucionalmente consagrados, cujo primado, em
um Estado Democrtico de Direito como o nosso, que reserva
especial proteo dignidade da pessoa humana, h de superar
quaisquer espcies de restries legais. No obstante o fundamento
constitucional, in casu, merece destaque a Lei Estadual n.
9.908/93, do Estado do Rio Grande do Sul, que assim dispe em
seu art. 1.: "Art. 1.. O Estado deve fornecer, de forma gratuita,
medicamentos excepcionais para pessoas que no puderem prover
as despesas com os referidos medicamentos, sem privarem-se dos
recurso indispensveis ao prprio sustento e de sua famlia.
Pargrafo nico. Consideram-se medicamentos excepcionais
aqueles que devem ser usados com frequncia e de forma
permanente, sendo indispensveis vida do paciente." 6. A
Constituio no ornamental, no se resume a um museu de
princpios, no meramente um iderio; reclama efetividade real
de suas normas. Destarte, na aplicao das normas
constitucionais, a exegese deve partir dos princpios fundamentais,
para os princpios setoriais. E, sob esse ngulo, merece destaque o
princpio fundante da Repblica que destina especial proteo a
dignidade da pessoa humana.
7. Outrossim, a tutela jurisdicional para ser efetiva deve dar ao
lesado resultado prtico equivalente ao que obteria se a prestao
fosse cumprida voluntariamente. O meio de coero tem validade

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quando capaz de subjugar a recalcitrncia do devedor. O Poder

Judicirio no deve compactuar com o proceder do Estado, que
condenado pela urgncia da situao a entregar medicamentos
imprescindveis proteo da sade e da vida de cidado
necessitado, revela-se indiferente tutela judicial deferida e aos
valores fundamentais por ele eclipsados.
8. In casu, a deciso ora hostilizada pelo recorrente importa na
negativa do bloqueio de valor em numerrio suficiente aquisio
de medicamento equivalente a trs meses de tratamento, que alm
de no comprometer as finanas do Estado do Rio Grande do Sul,
revela-se indispensvel proteo da sade do autor da demanda
que originou a presente controvrsia, merc de consistir em medida
de apoio da deciso judicial em carter de sub-rogao.
9.Agravo Regimental Desprovido. (AgRg no REsp 888325/RS,
Rel. Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 15/03/2007,
DJ 29/03/2007, p. 230)
Com essa explanao encerra-se breve exposio sobre os principais pontos
da estrutura administrativa do Sistema nico de Sade.

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