MANUAL DE ORIENTAES PARA

EXECUO E FISCALIZAO DE OBRAS

PBLICAS

3 edio - Maio/2014

CONTROLADORIA-GERAL DO ESTADO DO PIAU

Av. Pedro Freitas, 1900, 2 andar, Prdio CGE/ATI Centro Administrativo
Bairro So Pedro Teresina/PI CEP: 64.018-900
Fones: (086) 3211-0590/0770
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E-mail: cge@cge.pi.gov.br

Elaborado pelos Auditores Governamentais:

Jonathan Madeira de Barros Nunes

Duanne Ruiz Castelo Branco Holanda
Edgar Carneiro Machado Filho
Paulo Henrique Melo Portela
Gilberto Gomes da Silva

Reviso Geral:
Jonathan Madeira de Barros Nunes

GOVERNADOR DO ESTADO DO PIAU

Jos de Moraes Souza Filho
CONTROLADOR-GERAL DO ESTADO
Darcy Siqueira de Albuquerque Jnior
CONTROLADOR-GERAL ADJUNTO
Gilberto Gomes da Silva
GERENTE DE CONTROLE DE OBRAS PBLICAS
Jonathan Madeira de Barros Nunes
GERENTE DE AUDITORIA
Iramara Rio Lima Rgo de Meneses
GERENTE DE CONTROLE INTERNO
Maria Milde Miranda Lemos
GERENTE DE ACOMPANHAMENTO DE GESTO
Dcio Gomes de Moura
GERENTE DE CONVNIOS
Iriana Feitosa Oliveira

APRESENTAO
A Controladoria-Geral do Estado do Piau, rgo central de controle
interno estadual, consciente da elevada misso institucional de
assegurar a efetiva e regular gesto dos recursos pblicos em
benefcio da sociedade, tem a convico de que a preveno de
irregularidades, desperdcios e m administrao sempre mais eficaz
que qualquer medida corretiva ou punitiva.
Nesse sentido, destaca-se a ao pedaggica desta instituio de
controle, que vem se aproximando dos demais rgos e entidades do
poder pblico estadual, por meio da organizao de seminrios,
promoo de cursos, treinamentos e palestras, alm de frequentes
orientaes aos administradores pblicos.
Com este esprito, foi elaborado o Manual de Orientaes para
Execuo e Fiscalizao de Obras Pblicas. Este manual
especialmente til para orientar rgos e entidades da Administrao
Pblica Estadual que necessitem de apoio para a gesto de aes de
infraestrutura, cujas equipes tcnicas sero responsveis por projetos,
execuo e fiscalizao de obras e servios de engenharia. Da mesma
forma, o Manual particularmente adequado para a orientao de
gestores e equipes tcnicas de prefeituras municipais quanto aos
procedimentos a serem adotados na execuo de obras, desde sua
licitao at seu recebimento, passando pela elaborao de projetos
bsicos e executivos, execuo da obra e fiscalizao.
Alm de conceitos bsicos e instrues teis destinadas aos
interessados, neste compndio encontram-se orientaes sobre
aspectos legais relacionados com a licitao de obras pblicas e as
principais recomendaes prticas para a correta contratao e
fiscalizao desses empreendimentos, especialmente teis no mbito
dos municpios, que normalmente enfrentam maiores dificuldades para
dispor de equipes tcnicas permanentes ou temporrias.

A ateno aos procedimentos elencados neste Manual contribuir

decisivamente para que os recursos do Errio sejam aplicados com
probidade e zelo, de maneira que atenda condignamente s
necessidades da coletividade. Deste modo estar-se- aperfeioando a
atuao da Administrao Pblica na busca de obras que ampliem o
atendimento s necessidades do nosso Estado e qualidade de vida da
populao.
Em suma, este Manual visa a proporcionar uma diretriz tcnica aos
rgos da Administrao Estadual quando da execuo ou fiscalizao
de obras pblicas. O presente trabalho estar sujeito a futuras revises
na medida em que ocorram alteraes na legislao, surgimento de
novos procedimentos adequados, bem como a situaes de campo
extraordinrias que surjam no desenvolvimento destas atividades.
A confeco deste Manual fundamentou-se na legislao vigente,
levando-se em conta, ainda, a jurisprudncia e as smulas do TCU e
do TCE-PI pertinentes ao tema, resolues do CONFEA e CREA-PI.

Teresina, maio de 2014

Darcy Siqueira Albuquerque Jnior
Controlador-Geral do Estado do Piau.

SUMRIO
1. CONCEITOS BSICOS ................................................................10
2. ETAPAS DE UMA OBRA PBLICA.............................................16
3. FASE PRELIMINAR LICITAO..............................................18
3.1 Programa de Necessidades.........................................................18
3.2 Escolha do Terreno......................................................................19
3.3 Estudo de Viabilidade ..................................................................20
3.4 Anteprojeto ou Estudo Preliminar ................................................20
4. FASES DA LICITAO ................................................................21
4.1 Fase Interna da Licitao.............................................................22
4.1.1 Processo administrativo ............................................................22
4.1.2 Projeto bsico............................................................................22
4.1.3 Projeto executivo.......................................................................33
4.1.4 Recursos oramentrios ...........................................................33
4.1.5 Edital de licitao ......................................................................34
4.1.6 Modalidades de licitao...........................................................35
4.1.7 Parcelamento e fracionamento da licitao..............................36
4.1.8 Regime de licitao...................................................................37
4.1.9 Tipo de licitao ........................................................................38
4.1.10 Habilitaes.............................................................................39
4.1.11 Restrio ao carter competitivo da licitao .........................39
4.1.12 Critrios de julgamento ...........................................................39
4.1.13 Equipamentos e mobilirio......................................................40
4.1.14 Anexos do edital......................................................................41
4.1.15 Dispensa ou inexigibilidade de licitao .................................41

4.2 Fase Externa da Licitao .........................................................42

4.2.1 Consideraes gerais ...............................................................42
4.2.2 Publicao do edital ..................................................................43
4.2.3 Comisso de licitao ...............................................................43
4.2.4 Recebimento das propostas .....................................................44
4.2.5 Procedimentos da licitao .......................................................45
4.2.5.1 Habilitao das propostas......................................................45
4.2.5.2 Anlise das propostas de preos...........................................46
4.2.5.3 Inexequibilidade .....................................................................46
4.2.5.4 Recursos ................................................................................48
4.2.5.5 Homologao e adjudicao..................................................48
5. FASE CONTRATUAL....................................................................48
5.1 Objeto do Contrato.......................................................................49
5.2 Modalidade de Garantia para Obras e Servios ...........................49
5.3 Formalizao dos Contratos ........................................................50
5.4 Alteraes Contratuais.................................................................51
5.5 Execuo dos Contratos ..............................................................52
5.6 Subcontratao ............................................................................53
5.7 Registro de Ocorrncia e Fiscalizao das Obras ......................53
5.8 Recebimento das Obras e Servios ............................................54
5.9 Responsabilidade Civil.................................................................54
5.10 Medies e Pagamentos............................................................54
5.11 Reajustamento de Preos..........................................................55
5.12 Atualizao Financeira Monetria..............................................56
5.13 Reequilbrio Econmico-Financeiro...........................................57
6. FASE POSTERIOR CONCLUSO DAS OBRAS OU SERVIOS.....62
6.1 Garantia dos Servios Executados..............................................62
6.2 Manuteno..................................................................................63

7. PRINCIPAIS IRREGULARIDADES EM OBRAS PBLICAS ......64

7.1 Irregularidades no Procedimento Licitatrio ................................64
7.2 Irregularidades Concernentes ao Contrato..................................66
7.3 Irregularidades Concernentes Execuo Oramentria ..........67
7.4 Irregularidades Concernentes s Medies e aos Pagamentos.............67
7.5 Irregularidades Concernentes ao Recebimento da Obra ............68
8. REGIME DIFERENCIADO DE CONTRATAES PBLICAS - RDC ...........69
8.1 Fases do RDC..............................................................................70
8.2 Regimes de Contratao para Obras e Servios de Engenharia........... 70
8.3 Projeto Bsico e Executivo no RDC ............................................71
8.4 Custo Global.................................................................................74
8.5 Aditivos Contratuais .....................................................................74
8.6 Contratao Integrada do TCU....................................................75
8.7 Acrdos sobre RDC ...................................................................84
9. DESONERAO DA FOLHA DE PAGAMENTO ........................85
9.1 Contribuies Atingidas pela Desonerao.................................85
9.2 Aplicao da Desonerao ..........................................................86
9.3 Procedimentos para a Desonerao de Contratos .....................90
9.3.1 Clculo de Reviso dos Contratos ...........................................95
10. PRINCIPAIS NORMAS APLICVEIS S OBRAS E SERVIOS
DE ENGENHARIA .............................................................................97
11. SITES TEIS ...............................................................................102

1. CONCEITOS BSICOS
Para os efeitos deste Manual, consideram-se as seguintes definies,
conforme a legislao pertinente:
Obra: toda construo, reforma, fabricao, recuperao ou
ampliao, realizada por execuo direta ou indireta.
Obra pblica: toda construo, reforma, fabricao,
recuperao ou ampliao de bem pblico. Pode ser realizada
de forma direta, quando a obra feita pelo prprio rgo ou
entidade da Administrao por seus prprios meios, ou de
forma indireta, quando a obra contratada com terceiros por
meio de licitao ou, em casos excepcionais, dispensa ou
inexigibilidade de licitao.
Obras e servios de grande vulto: aquelas cujo valor
estimado seja superior a 25 (vinte e cinco) vezes o limite
estabelecido na alnea c do inciso I do art. 23 da Lei n
8.666/93.
Reforma: alterao do espao original ou anteriormente
formulado por meio de substituio, acrscimo ou retirada de
materiais ou elementos construtivos ou arquitetnicos, na
inteno de reformular todo ou parte daquele espao antes
definido.
Reparo: ato de substituir ou repetir a aplicao de materiais
ou componentes construtivos da edificao, pelo simples
motivo de deteriorao ou danificao daquele anteriormente
aplicado. No interfere e nem altera o espao originalmente
proposto.
Servios: toda atividade destinada a obter determinada
utilidade de interesse para a Administrao, tais como:
demolio, conserto, instalao, montagem, operao,

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conservao, reparao, adaptao, manuteno, transporte,

locao de bens, publicidade, seguro ou trabalho tcnicoprofissional.
Restaurao: mesmo significado de Reparo, porm aplicado
a objetos ou obras especificas com alguma importncia
histrica ou artstica. Interferncia que visa garantir a
recuperao e preservao de um determinado patrimnio
cultural.
Servios tcnicos profissionais: consideram-se servios
tcnicos profissionais especializados os trabalhos relativos a
estudos tcnicos, planejamentos e projetos bsicos ou
executivos; pareceres, percias e avaliaes em geral;
assessorias ou consultorias tcnicas; fiscalizao, superviso,
gerenciamento de obras ou servios, dentre outras.
Servios de engenharia: segundo Resoluo n 218/73, de
29/06/1973 CONFEA Conselho Federal de Engenharia,
Arquitetura e Agronomia, as atividades relacionadas com os
servios de engenharia so os seguintes:
Atividade 01 : superviso, coordenao e orientao tcnica;
Atividade 02 : estudo, planejamento, projeto e especificao;
Atividade 03 : estudo de viabilidade tcnico-econmica;
Atividade 04 : assistncia, assessoria e consultoria;
Atividade 05 : direo de obra e servio tcnico;
Atividade 06 : vistoria, percia, avaliao, arbitramento, laudo e
parecer tcnico;
Atividade 07 : desempenho de cargo e funo tcnica;
Atividade 08 : ensino, pesquisa, anlise, experimentao, ensaio e
divulgao tcnica; extenso;

11

Atividade 09 : elaborao de oramento;

Atividade 10 : padronizao, mensurao e controle de qualidade;
Atividade 11 : execuo de obra e servio tcnico;
Atividade 12 : fiscalizao de obra e servio tcnico;
Atividade 13 : produo tcnica e especializada;
Atividade 14 : conduo de trabalho tcnico;
Atividade 15 : conduo de equipe de instalao, montagem,
operao, reparo ou manuteno;
Atividade 16 : execuo de instalao, montagem e reparo;
Atividade 17 : operao e manuteno de equipamento
instalado;
Atividade 18 : execuo de desenho tcnico.
Anotao de Responsabilidade Tcnica (ART): registro no
Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia CREA, prvio execuo de qualquer servio de Engenharia,
Arquitetura ou Agronomia, objeto do contrato. Define, para os
efeitos legais, os responsveis tcnicos pela execuo destes
servios.
Projeto Bsico: conjunto de elementos necessrios e
suficientes, com nvel de preciso adequado, para caracterizar
a obra ou servio, ou complexo de obras ou servios objeto da
licitao, elaborado com base nas indicaes dos estudos
preliminares, que assegurem a viabilidade tcnica e o
adequado
tratamento
do
impacto
ambiental
do
empreendimento, e que possibilite a avaliao do custo da
obra e a definio dos mtodos e do prazo de execuo,
devendo conter os seguintes conceitos:

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- desenvolvimento da soluo escolhida de forma a fornecer

viso global da obra e identificar todos os seus elementos
constitutivos com clareza;
- solues tcnicas globais e localizadas, suficientemente
detalhadas, de forma a minimizar a necessidade de
reformulao ou de variantes durante as fases de
elaborao do projeto executivo e de realizao das obras
e montagem;
- identificao dos tipos de servios a executar e de
materiais e equipamentos a incorporar obra, bem como
suas especificaes que assegurem os melhores
resultados para o empreendimento, sem frustrar o carter
competitivo para a sua execuo;
- informaes que possibilitem o estudo e a deduo de
mtodos construtivos, instalaes provisrias e condies
organizacionais para a obra, sem frustrar o carter
competitivo para a sua execuo;
- subsdios para montagem do plano de licitao e gesto da
obra, compreendendo a sua programao, a estratgia de
suprimentos, as normas de fiscalizao e outros dados
necessrios em cada caso;
- oramento detalhado do custo
fundamentado
em
quantitativos
fornecimentos.

global da obra,
de
servios
e

Projeto Executivo: conjunto de elementos necessrios e

suficientes execuo completa da obra, de acordo com as
normas pertinentes da Associao Brasileira de Normas
Tcnicas ABNT.

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 As built: relao dos projetos elaborados pelo executor da

obra, durante a obra, que retrate a forma exata como foi
construdo o objeto contratado.
Benefcios e Despesas Indiretas BDI: percentual relativo
s despesas indiretas que incidir sobre as composies dos
custos diretos. um percentual no custo da obra que pode
ser inserido na composio dos custos unitrios ou no final do
oramento sobre o custo total. Seu valor avaliado para cada
caso especfico, pois depende do local, tipo de obra e
impostos gerais. Inclui, ainda, o lucro esperado pelo
construtor.
Custo Unitrio Bsico (CUB): indica o custo por metro
quadrado de uma edificao, baseado em pesquisas de
preos a cada ms. publicado mensalmente pelo Sindicato
da Indstria e Comrcio (SINDUSCON) de cada regio.
Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo
qual o rgo ambiental competente licencia a localizao,
instalao, ampliao e a operao de empreendimentos e
atividades que utilizam recursos ambientais, consideradas
efetiva ou potencialmente poluidoras; ou aquelas que, sob
qualquer forma, possam causar degradao ambiental,
considerando as disposies legais e regulamentares e as
normas tcnicas aplicveis ao caso.
Memorial Descritivo: exposio descritiva dos projetos, das
partes que os compem e dos princpios em que se
basearam, de modo que se evidencie a compatibilidade entre
as solues apresentadas com o projeto bsico e/ou
executivo.

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 Oramento Estimado: levantamento das quantidades e

preos dos servios expressos em planilhas, elaborado com
base no projeto bsico.
Cronograma fsico-financeiro: definio de como a obra
ser executada por etapas, compatibilizando o valor a ser
desembolsado pela contratante ao estgio em que se
encontra a obra.
Preo Inicial: preo contratado inicialmente para a execuo
de obras ou servios.
Medio: verificao das quantidades de servios executados
em cada etapa do contrato.
Data Base: ms de referncia do preo inicial para o clculo
do reajustamento de preos.
Reajustamento de preos: mecanismo pelo qual os preos
contratados so alterados para compensar os efeitos das
variaes inflacionrias.
Realinhamento de preos: mecanismo pelo qual so
alterados os preos dos contratos para restabelecer a relao
que as partes pactuaram inicialmente entre os encargos do
contratado e a retribuio da Administrao para a justa
remunerao da obra ou servio, objetivando a manuteno
do equilbrio econmico financeiro inicial do contrato.
Servio Extraordinrio: acrscimo de servio no constante
dos elementos tcnicos em que se baseou o contrato original,
ou o servio resultante da alterao de projeto ou
especificao, admissvel no regime de preo global e no
regime de preos unitrios, mediante celebrao de termo
aditivo prprio, na forma da lei.

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 Execuo direta: execuo de obra feita pelos rgos e

entidades da Administrao, pelos prprios meios.
Execuo indireta: o rgo ou entidade contrata com
terceiros para a execuo da obra, sob qualquer dos
seguintes regimes:
- empreitada por preo global: quando se contrata a
execuo da obra ou do servio por preo certo e total;
- empreitada por preo unitrio: quando se contrata a
execuo da obra ou do servio por preo certo de
unidades determinadas;
- tarefa: quando se ajusta mo-de-obra para pequenos
trabalhos por preo certo, com ou sem fornecimento de
materiais;
- empreitada
integral:
quando
se
contrata
um
empreendimento em sua integralidade, compreendendo
todas as etapas da obra, servios e instalaes
necessrias, sob inteira responsabilidade da contratada at
a sua entrega ao contratante em condies de entrada em
operao, atendidos os requisitos tcnicos e legais para
sua utilizao em condies de segurana estrutural e
operacional e com as caractersticas adequadas s
finalidades para que foi contratado.

2. ETAPAS DE UMA OBRA PBLICA

A concluso de obra pblica um evento que depende de uma srie
de etapas que se iniciam muito antes da licitao propriamente dita e
que so passos fundamentais para o sucesso do empreendimento. O
cumprimento ordenado dessas etapas leva obteno de um conjunto

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de informaes precisas que refletiro em menor risco de prejuzos

Administrao.
O fluxograma abaixo indica, de modo geral e em ordem sequencial, as
etapas a serem cumpridas para a adequada execuo indireta de uma
obra pblica. A seguir so feitas consideraes sobre cada uma destas
etapas, luz da Lei Federal n 8.666/1993, que regulamenta o art. 37,
inciso XXI, da Constituio Federal e institui normas para licitaes e
contratos da Administrao Pblica. Adiante ser tratado o Regime
Diferenciado de Contrataes Pblicas RDC, que abriu uma
alternativa lei supracitada para a contratao de obras pblicas.

FASE PRELIMINAR
LICITAO
Programa de necessidades
Escolha do terreno
Estudo de viabilidade
Anteprojeto

FASE INTERNA DA LICITAO

Projeto bsico
Projeto executivo
Recursos oramentrios
Edital de licitao

FASE EXTERNA DA
LICITAO
Publicao do edital de licitao
Comisso de licitao
Recebimento das propostas
Procedimento da licitao

FASE CONTRATUAL
Celebrao do contrato
Execuo da obra
Fiscalizao da obra
Recebimento da obra

FASE POSTERIOR
CONTRATAO
Operao
Manuteno

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3. FASE PRELIMINAR LICITAO

de suma importncia que etapas anteriores licitao da obra sejam
criteriosamente cumpridas, pois tero papel determinante na tomada
da deciso de licitar. Elas tm o objetivo de identificar necessidades,
estimar recursos e escolher a melhor alternativa para atender os
anseios da sociedade. No obstante este fato, frequentemente estas
etapas so menosprezadas, e passar para as demais fases de uma
licitao sem a sinalizao positiva da viabilidade do empreendimento
obtida na etapa preliminar pode resultar no desperdcio de recursos
pblicos pela impossibilidade de execuo da obra, por dificuldades em
sua concluso ou por ineficincia das instalaes quando de sua
utilizao.
Cabe ressaltar que, antes de se tomar a deciso de iniciar novo
empreendimento, deve-se lembrar que a Lei de Responsabilidade
Fiscal estabelece que:
Art. 45. (...) a lei oramentria e as de crditos
adicionais s incluiro novos projetos aps
adequadamente atendidos os em andamento e
contempladas as despesas de conservao do
patrimnio pblico (...)

Das etapas apresentadas no fluxograma anterior, fazem parte da fase

preliminar licitao o programa de necessidades, a escolha do
terreno, o estudo de viabilidade e o estudo preliminar ou anteprojeto.
3.1 Programa de Necessidades
Antes de iniciar qualquer empreendimento, o rgo pblico deve
elaborar um programa de necessidades, que indicar suas principais
carncias, definindo o universo de aes e empreendimentos que
devero ser relacionados para estudos de viabilidade. Esse o
programa de necessidades.

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Em seguida, a Administrao deve estabelecer as caractersticas

bsicas de cada empreendimento, como: fim a que se destina, futuros
usurios, dimenses, padro de acabamento desejado, equipamentos
e mobilirios a serem utilizados, entre outros aspectos. Deve-se
considerar, tambm, a rea de influncia de cada empreendimento,
levando em conta a populao e a regio a serem beneficiadas.
Devem ainda ser observadas as restries legais e sociais
relacionadas com o empreendimento em questo, cumprindo o cdigo
de obras municipal.
Promove-se, ento, uma avaliao de custo com a elaborao de um
oramento estimativo. Para tanto, multiplica-se a estimativa de rea
equivalente do empreendimento (calculada conforme a NBR
12.721/93) pelo custo por metro quadrado, obtido em revistas
especializadas em funo do tipo de obra. Desta forma, obtm-se a
ordem de grandeza do oramento da obra, a fim de viabilizar a dotao
oramentria necessria.
3.2 Escolha do Terreno
A escolha do local da obra deve seguir o programa de necessidades,
considerando as dimenses necessrias para o empreendimento. A
definio do terreno deve preceder o estudo de viabilidade e os projetos,
e no devem ser esquecidas as reas de estacionamento, recuos,
vegetao e outras exigncias fixadas pela legislao municipal.
Devem ser levados em conta aspectos diversos, como: infraestrutura
disponvel para realizao da obra (vias de acesso, gua, energia);
disponibilidade de mo-de-obra e de materiais na regio; condies
topogrficas; tipo de solo; existncia de gua (nvel do lenol fretico);
situao legal do terreno; e outros aspectos conforme o caso
especfico. Esta anlise certamente conduzir a uma escolha eficiente,
evitando terrenos cujas caractersticas onerem desnecessariamente a
obra.

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3.3 Estudo de Viabilidade

O estudo de viabilidade objetiva eleger o empreendimento que melhor
atenda ao programa de necessidades sob os aspectos tcnico,
ambiental, social e econmico.
No aspecto tcnico, devem ser avaliadas as alternativas para a
implantao do projeto. A questo ambiental consiste no exame
preliminar do impacto ambiental da obra, de forma a promover a
perfeita adequao da obra com o meio ambiente. A anlise social, por
sua vez, envolve o exame dos benefcios e eventuais malefcios
advindos da implantao do empreendimento para as comunidades
envolvidas. Finalmente, o aspecto econmico corresponde avaliao
da relao custo x benefcio envolvida na implantao da obra, em face
de outras obras pblicas que poderiam ser executadas, dos recursos
disponveis e das necessidades da populao do municpio.
Concludos os estudos e selecionada a alternativa, deve-se elaborar
um relatrio com a descrio e avaliao da opo selecionada, suas
caractersticas principais, os critrios, ndices e parmetros
empregados na sua definio, demandas que sero atendidas com a
execuo, e pr-dimensionamento dos elementos, isto , estimativa do
tamanho de seus componentes.
3.4 Anteprojeto ou Estudo Preliminar
Conforme o empreendimento pode ser necessria a elaborao de
anteprojeto, que no se confunde com o projeto bsico da licitao. O
anteprojeto cabvel em obras de maior porte e consiste na
representao tcnica da opo aprovada na etapa anterior. Deve
apresentar os principais elementos arquitetnicos (plantas baixas,
cortes e fachadas), estruturais e de instalaes em geral, alm de
determinar o padro de acabamento e o custo mdio.
O anteprojeto no suficiente para licitar, pois no possui elementos
para a perfeita caracterizao da obra, devido ausncia de alguns

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estudos inerentes s fases posteriores. Ele simplesmente possibilita

uma melhor definio e conhecimento do empreendimento, bem como
o estabelecimento das diretrizes a serem seguidas quando da
contratao do projeto bsico. A documentao gerada nesta etapa
deve fazer parte do processo licitatrio.
4. FASES DA LICITAO
Aps definido o empreendimento, os preparativos para a contratao
se iniciam, normalmente, pela licitao. Em casos excepcionais, que
sero abordados adiante, pode ocorrer dispensa ou inexigibilidade da
mesma, e nestas situaes, como ser visto, o rigor e a ateno do
Poder Pblico devero ser ainda maiores que nas situaes comuns.
Inicialmente, o objeto a ser contratado especificado detalhadamente,
por meio da elaborao do projeto bsico. A partir da so definidos os
requisitos para o recebimento de propostas dos interessados em
contratar com a Administrao, observadas regras que possibilitem a
mxima competitividade entre os participantes, com o fim de alcanar a
proposta mais vantajosa para a Administrao.
As licitaes podem, ento, ser divididas em duas etapas: a primeira,
dita fase interna da licitao, envolve as etapas preparatrias para a
publicao do edital de licitao; e a segunda, a fase externa da
licitao, inicia-se com a publicao do edital e termina com a
homologao do resultado da licitao.

21

4.1 Fase Interna da Licitao

Esta fase da licitao tem fundamental importncia para o sucesso do
empreendimento.
4.1.1 Processo administrativo
Por determinao da Lei n 8.666/93, o procedimento da licitao
inicia-se com a abertura de processo administrativo, devidamente
autuado, protocolado e numerado, contendo a autorizao respectiva,
a indicao sucinta de seu objeto e a origem do recurso prprio para a
despesa. A esse processo devem ser juntados todos os documentos
gerados ao longo do procedimento licitatrio. Documentao,
memrias de clculo e justificativas produzidas durante a elaborao
dos projetos bsico e executivo, tambm, devem constar desse
processo.
4.1.2 Projeto bsico
O projeto bsico o elemento mais importante na execuo de obra
pblica. Este projeto elaborado anteriormente licitao, amparado
pelos estudos preliminares e no anteprojeto, e imperativo que receba
a aprovao formal da autoridade competente. Ele deve abranger toda
a obra e possuir os requisitos estabelecidos pela Lei n 8.666/93:
possuir os elementos necessrios e suficientes para definir e
caracterizar o objeto a ser contratado;
ter nvel de preciso adequado;
ser elaborado com base nos estudos tcnicos preliminares
que assegurem a viabilidade tcnica e o adequado tratamento
do impacto ambiental do empreendimento;
possibilitar a avaliao do custo da obra e a definio dos
mtodos executivos e do prazo de execuo.

22

A Lei de Licitaes determina, ainda, que o projeto bsico contenha,

entre outros aspectos:
identificao clara de todos os elementos constitutivos do
empreendimento;
solues tcnicas globais e localizadas;
identificao e especificaes de todos os servios, materiais
e equipamentos a incorporar obra;
oramento detalhado do custo global da obra, fundamentado
em quantitativos de servios e fornecimentos propriamente
avaliados.
Falhas no projeto bsico, como inconsistncias ou inexistncia de
elementos importantes, podem conduzir a srias dificuldades para
obteno do resultado almejado pela Administrao, ocasionando
problemas futuros de significativa magnitude, tais como:
falta de efetividade ou alta relao custo/benefcio do
empreendimento, devido inexistncia de estudo de
viabilidade adequado;
alteraes de especificaes tcnicas, em razo da falta de
estudos geotcnicos ou ambientais adequados;
utilizao de materiais inadequados, por deficincias das
especificaes;
alteraes contratuais em funo da insuficincia ou
inadequao das plantas e especificaes tcnicas,
envolvendo negociao de preos.
Essas consequncias podem frustrar o procedimento licitatrio, dadas
as diferenas entre o objeto licitado e o que ser efetivamente
executado, e levar responsabilizao daqueles que aprovaram o
projeto bsico que se apresentou inadequado.

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a) Elaborao do projeto bsico

O projeto bsico de uma licitao pode ser elaborado pelo prprio
rgo, situao em que dever ser designado um responsvel tcnico
a ele vinculado, com inscrio no Conselho Regional de Engenharia,
Arquitetura e Agronomia (CREA), que efetuar o registro das
Anotaes de Responsabilidade Tcnica (ART) referentes aos projetos.
Se o rgo no dispuser de corpo tcnico especializado, dever
proceder a uma licitao especfica para contratar empresa para
elaborar o projeto bsico.
O edital para contratao desse projeto dever conter, entre outros
requisitos, o oramento estimado dos custos dos projetos e seu
cronograma de elaborao. Concludo o projeto, os oramentos e
estimativas de custos de execuo da obra, a relao de desenhos e
demais documentos grficos devero ser encaminhados ao rgo
licitante para exame e aprovao, sempre acompanhados de memria
de clculo e justificativas.
b) Licenciamento ambiental
indispensvel verificar, durante a elaborao do projeto bsico, se
necessrio licenciamento ambiental para a obra em anlise, conforme
dispem as resolues do Conselho Nacional do Meio Ambiente
(CONAMA) n 001/1986 e n 237/1997 e da Lei n 6.938/1981. Quando
necessrio, deve ser elaborado o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e
o Relatrio de Impacto Ambiental (RIMA), como partes integrantes do
projeto bsico.
O CONAMA lista as atividades ou empreendimentos sujeitos ao
licenciamento ambiental na Resoluo n 237/1997, e na Resoluo n
001/1986, define as atividades modificadoras do meio ambiente que
dependem da elaborao e aprovao de estudo de impacto ambiental
e relatrio de impacto ambiental para seu licenciamento:
estradas de rodagem com duas ou mais faixas de rolamento;

24

 ferrovias;
portos e terminais de minrio, petrleo e produtos qumicos;
aeroportos;
oleodutos, gasodutos, minerodutos, troncos coletores e
emissrios de esgotos sanitrios;
linhas de transmisso de energia eltrica, acima de 230KV;
obras hidrulicas para explorao de recursos hdricos;
extrao de combustvel fssil (petrleo, xisto, carvo);
extrao de minrio;
aterros sanitrios, processamento e destino final de resduos
txicos ou perigosos;
usinas de gerao de eletricidade;
complexo e unidades industriais e agro-industriais
(petroqumicos, siderrgicos, cloroqumicos, destilarias de
lcool, hulha, extrao e cultivo de recursos hdricos);
distritos industriais e zonas estritamente industriais ZEI;
explorao econmica de madeira ou de lenha;
projetos urbansticos, acima de 100 ha. ou em reas
consideradas de relevante interesse ambiental a critrio da
Secretaria Especial do Meio Ambiente (SEMA-MMA) e dos
rgos municipais e estaduais competentes;
qualquer atividade que utilize carvo vegetal, em quantidade
superior a dez toneladas por dia.
Quando a licena ambiental for exigida, devem ser obtidas trs licenas
diferentes, a saber:
licena prvia (antecede licitao);

25

 licena de instalao (antes do incio da execuo da obra);

licena de operao (antes do incio de funcionamento do
empreendimento).
A licena prvia tem grande importncia para evitar situaes em que,
caso o projeto bsico seja concludo sem a devida licena, o rgo
ambiental competente, quando finalmente consultado, manifeste-se
pela inviabilidade ambiental da obra.
indispensvel que os projetos bsico e executivo contemplem todas
as medidas mitigadoras exigidas pelo rgo ambiental quando do
fornecimento das licenas prvia e de instalao, pois a implementao
destas medidas influencia diretamente o custo da obra.
O Tribunal de Contas da Unio considera que so irregularidades
graves, quando o licenciamento ambiental for exigido: contratao de
obras com base em projeto bsico elaborado sem a existncia da
licena prvia; incio de obras sem a devida licena de instalao, bem
como incio das operaes do empreendimento sem a licena de
operao. Aquela corte de contas tambm j definiu que a falta de
providncias de responsvel, com vistas a verificar a efetiva viabilidade
ambiental e econmica de obra pblica, justifica sua apenao.
c) Projetos
Os projetos para construo, reforma ou ampliao de um
empreendimento devem ser elaborados em trs etapas sucessivas:
estudo preliminar ou anteprojeto (fase preliminar licitao);
projeto bsico; e
projeto executivo.
Todos esses estudos e projetos devem ser desenvolvidos de forma que
guardem sintonia entre si, tenham consistncia material e atendam s
diretrizes gerais do programa de necessidades e dos estudos de
viabilidade.

26

A responsabilidade pela elaborao dos projetos ser de profissionais

ou empresas legalmente habilitadas pelo CREA local. Os autores
devero assinar todas as peas que compem os projetos especficos,
indicando o nmero da inscrio de registro das Anotaes de
Responsabilidade Tcnica (ARTs) no CREA, nos termos da Lei n
6.496/1977.
Os projetos devem ser elaborados de acordo com as leis, decretos,
regulamentos, portarias e normas federais, estaduais e municipais
direta ou indiretamente aplicveis a obras pblicas, e em conformidade
com as normas tcnicas devidas.
As obras e servios destinados aos mesmos fins devem seguir projetos
padronizados por tipos, categorias ou classes, exceto quando esses
projetos-padro no atenderem s condies peculiares do local ou s
exigncias especficas do empreendimento. O Governo Federal, por
meio dos Ministrios da Sade, da Justia e da Educao, possui
normas relativas a construes do tipo hospital, penitenciria e escola,
as quais podem ser usadas como parmetros em sua execuo.
A elaborao dos projetos deve considerar os requisitos fundamentais,
tais como:
caractersticas e condies locais;
impacto ambiental;
segurana;
funcionalidade e adequao ao interesse pblico;
possibilidade de emprego de mo-de-obra, materiais,
tecnologia e matrias primas existentes no local para
execuo (diminuindo custos de transporte);
facilidade e economia na execuo, conservao e operao,
sem prejuzo da durabilidade da obra;

27

 adoo das normas tcnicas de sade e de segurana do

trabalho;
infraestrutura de acesso;
aspectos relativos insolao, iluminao e ventilao.
Uma vez elaborados os projetos, devem ser providenciados o alvar de
construo e sua aprovao pelos rgos competentes, como
Prefeitura Municipal, Corpo de Bombeiros, concessionrias de servios
pblicos (energia, telefonia, saneamento etc) e entidades de proteo
sanitria e ambiental. Ainda que o encaminhamento para aprovao
nas instituies de fiscalizao e controle no seja feito diretamente
pelo autor do projeto, sero de sua responsabilidade as eventuais
modificaes necessrias sua aprovao. A aprovao do projeto
no exime seus autores das responsabilidades estabelecidas pelas
normas, regulamentos e legislao pertinentes s atividades
profissionais.
d) Especificaes tcnicas
O caderno de especificaes tcnicas o instrumento que caracteriza
todos os materiais, equipamentos e servios a serem utilizados no
desenvolvimento da obra, objetivando um desempenho tcnico
determinado. Deve guardar conformidade com normas tcnicas e
prticas especficas.
Em nenhuma hiptese, as especificaes tcnicas podem reproduzir
catlogos de determinado fornecedor ou fabricante, pois devem
permitir alternativas de fornecimento. Seu contedo deve definir, ainda,
as condies de aceitao de produtos similares, evitando que uma
nica marca seja aceitvel. Em situaes excepcionais, se a referncia
de marca ou modelo for indispensvel para a perfeita caracterizao do
material ou equipamento, a especificao dever conter
obrigatoriamente expresses como: ou similar, ou equivalente, ou
de melhor qualidade.

28

e) Oramento detalhado
O oramento-base da licitao tem como central objetivo servir de
parmetro para a Administrao definir os critrios de aceitabilidade de
preos unitrios e global no edital. Desta forma, este oramento a
principal referncia para a anlise das propostas das empresas
participantes na fase externa da licitao.
A determinao do oramento detalhado de uma obra exige o
conhecimento dos servios necessrios para sua perfeita execuo
(conforme os projetos, memoriais descritivos e especificaes
tcnicas), levantamento preciso dos quantitativos desses servios e o
clculo do custo unitrio dos servios, do custo direto da obra e a
estimativa dos custos indiretos e lucro da construtora.
O preo final estimado da obra dado pela soma dos custos diretos
com a Taxa de Benefcio e Despesas Indiretas (BDI), que engloba os
custos indiretos e o lucro. Qualquer falha ou ausncia em alguma
destas parcelas pode conduzir a um desequilbrio financeiro do
contrato, seja pelo desperdcio de recursos pblicos, seja pela queda
da remunerao esperada pela empresa contratada.
As principais etapas de elaborao de oramentos de obras pblicas
so:
Custo unitrio de um servio O clculo do custo unitrio de um
servio exige que se conhea sua composio analtica, ou seja, os
insumos necessrios para sua realizao e os coeficientes de consumo
de materiais, de produtividade da mo-de-obra e o consumo horrio
dos equipamentos utilizados na sua execuo.
Na oramentao de uma obra pblica, tais composies so
selecionadas com base nas especificaes tcnicas estabelecidas para
os servios e devem ser obtidas em sistemas de referncia de preos
ou em publicaes tcnicas. Sempre que necessrio as composies
devem ser adaptadas s especificidades da obra.

29

No tocante aos custos unitrios dos insumos e servios, a Lei N

12.309, de 09.08.2010 Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), que
dispe sobre as diretivas para a elaborao da Lei Oramentria
Federal do ano seguinte, estabelece que estes custos devem ser
obtidos do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da
Construo Civil (SINAPI) e, no caso de obras e servios rodovirios,
da tabela do Sistema de Custos de Obras Rodovirias (SICRO),
desenvolvido pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de
Transportes (DNIT). Quando no forem encontrados no SINAPI e no
SICRO, podero ser adotados custos unitrios de outras tabelas de
referncia formalmente aprovadas por rgo ou entidade da
administrao pblica e, a ttulo de complementao, podem ainda ser
utilizadas revistas tcnicas especializadas e pesquisas no mercado
local. fundamental que as fontes de consulta sejam indicadas na
memria de clculo do oramento, fazendo parte da documentao do
processo licitatrio.
A LDO determina ainda que os custos unitrios devem se limitar aos
indicados no SINAPI ou SICRO, podendo ultrapass-los somente em
situaes especiais e, ainda assim, mediante justificativa de
profissional habilitado em relatrio tcnico circunstanciado, aprovado
pela autoridade competente. Convm lembrar que necessrio incluir
os encargos sociais nos custos de mo-de-obra, e os demonstrativos
das composies analticas destes encargos devem constar da
documentao do processo licitatrio.
Custo direto da obra dado pelo somatrio dos produtos
quantitativo x custo unitrio de cada servio necessrio para a
execuo do empreendimento. Logo, indispensvel que o clculo dos
quantitativos e dos custos unitrios seja bastante preciso, pois a
majorao ou a minorao de qualquer destes fatores pode causar
graves erros no custo total orado.

30

Taxa de benefcio e despesas indiretas Para se chegar ao preo

final estimado para o empreendimento, deve-se aplicar sobre o custo
direto total da obra a taxa de Benefcio e Despesas Indiretas (BDI),
calculada pela frmula subsequente, que contempla o lucro da
empresa e seus custos indiretos (garantia, risco e seguros, despesas
financeiras, administrao central e tributos). O valor desta taxa deve
ser avaliado para cada caso, pois seus componentes variam em funo
do local, tipo de obra e da prpria composio.

1 AC / 1001 DF / 1001 R / 1001 L / 100

BDI
1 x100

I

1

100

Nesta equao, AC a taxa de rateio da Administrao Central, DF a

taxa das despesas financeiras, R a taxa de risco, seguro e garantia
do empreendimento, I a taxa de tributos e L a taxa de lucro. O
demonstrativo da composio analtica da Taxa de Benefcio e
Despesas Indiretas utilizada no oramento-base da licitao tambm
deve constar da documentao do processo licitatrio.
Quanto aos tributos, devem ser includos apenas aqueles pertinentes,
no devendo constar do clculo os de natureza direta e personalstica,
que oneram pessoalmente o contratado e que, por essa razo, no
devem ser repassados contratante, conforme entendimento do
Tribunal de Contas da Unio (TCU). Alm disso, despesas de
administrao local de obra, mobilizao, desmobilizao, instalao e
manuteno do canteiro podem ser quantificadas e discriminadas pela
simples contabilizao de seus componentes, logo, devem fazer parte
da planilha oramentria como custo direto.
Oramento sinttico global a planilha em que constaro,
basicamente, a discriminao dos itens de servios a serem
executados, com suas devidas unidades de medida, os quantitativos,

31

custos unitrios e totais, alm do BDI e a totalizao do preo final.

importante destacar que, no oramento-base de uma licitao no
devem ser utilizadas unidades genricas como verba, conjunto, ponto
etc.
Tambm, devem constar da documentao da licitao as
composies de custo unitrio dos servios da obra e as ARTs das
planilhas do oramento-base da licitao, as quais devero ser
compatveis com o projeto e os custos do sistema de referncia.
f) Cronograma fsico-financeiro
O projeto bsico deve conter, tambm, um cronograma fsico-financeiro
com as despesas mensais previstas ao longo da execuo da obra ou
servio. Esse cronograma auxiliar na estimativa dos recursos
necessrios ao longo de cada etapa ou de cada exerccio financeiro.
Este cronograma servir ainda como um balizador na fase de anlise
das propostas das empresas licitantes e, aps o incio das obras,
sempre que o prazo e suas etapas de execuo forem alterados, o
cronograma fsico-financeiro dever ser readequado, de modo que
continue a refletir as condies reais do empreendimento.
g) Responsabilidade do autor do projeto bsico
Responsabilidade tcnica A Lei n 5.194/1966 estabelece
que (...) os estudos, plantas, projetos, laudos e qualquer
outro trabalho de engenharia, de arquitetura e de agronomia,
quer pblico, quer particular, somente podero ser submetidos
ao julgamento das autoridades competentes e s tero valor
jurdico quando seus autores forem profissionais habilitados
de acordo com esta lei.
Alm disso, para caracterizar o vnculo entre os autores dos projetos
bsico e executivo e o contratante, deve-se providenciar a Anotao de
Responsabilidade Tcnica (ART). O TCU, inclusive, j se manifestou

32

pela necessidade de que o rgo contratante colha a assinatura dos

responsveis pelas etapas do projeto bsico, como forma de evidenciar
autorias e atribuir responsabilidades.
Responsabilidade pela qualidade do produto O projeto
bsico deve ter qualidade e atender aos requisitos da Lei de
Licitaes. Caso contrrio, no dever ser aceito pelo
representante da Administrao e, conforme deliberao do
TCU, as correes necessrias devero ser efetuadas sem
nus para o Poder Pblico.
4.1.3 Projeto executivo
Concludo o projeto bsico, a Administrao deve providenciar o
projeto executivo. Este projeto deve conter todos os elementos
necessrios realizao do empreendimento com nvel mximo de
detalhamento de suas etapas. Para a execuo desse projeto, deve-se
conhecer profundamente o local de execuo da obra e todos os
fatores especficos necessrios sua construo.
Conforme a Lei de Licitaes, o projeto executivo deve ser elaborado
aps o projeto bsico e antes do incio da obra. Porm, em situaes
excepcionais e mediante autorizao expressa da Administrao, este
projeto pode ser desenvolvido concomitantemente realizao do
empreendimento. importante salientar que, caso a Administrao
decida licitar apenas com o projeto bsico, esse deve representar
exatamente o determinado no art. 6o, inciso IX, da Lei n 8.666/93:
deve ser completo, adequado e suficiente para permitir a elaborao
das propostas do certame licitatrio e a escolha da proposta mais
vantajosa para a Administrao.
4.1.4 Recursos oramentrios
indispensvel que o rgo contratante preveja os recursos
oramentrios para o pagamento das obrigaes decorrentes de obras

33

ou servios a serem executados no curso do exerccio financeiro, de

acordo com o cronograma fsico-financeiro presente no projeto. No
caso de empreendimento cuja execuo ultrapasse um exerccio
financeiro, a Administrao no poder inici-lo sem a prvia incluso
no Plano Plurianual ou lei que autorize sua incluso, sob pena de crime
de responsabilidade.
Alm disso, somente podem ser autorizados servios para os quais
existam os crditos oramentrios correspondentes, devidamente
empenhados, em conformidade com os arts. 58, 59 e 60 da Lei n
4.320/1964.
4.1.5 Edital de licitao
O edital de licitao o documento que contm as determinaes e
posturas especficas para determinado procedimento licitatrio e deve
obedecer legislao em vigor.
O prembulo do edital deve trazer o seu nmero de ordem em srie
anual, o nome da repartio interessada e de seu setor, a modalidade,
o regime de execuo e o tipo da licitao. Deve haver meno de que
a licitao ser regida pela Lei n 8.666/93, o local, dia e hora para
recebimento da documentao e proposta, bem como para incio da
abertura dos envelopes, e indicar, obrigatoriamente, o disposto nos
incisos do art. 40 da Lei n 8.666/93.
As informaes contidas no edital devem ser previamente analisadas e
justificadas, pois, alteraes posteriores sua publicao implicam em
dilao do prazo original para que os licitantes faam os devidos
ajustes em suas propostas. fundamental que a documentao e os
aspectos concernentes ao processo de licitao sejam alvo de anlise
criteriosa, visto que as decises tomadas nessa fase influenciaro
decisivamente a conduo do empreendimento at sua concluso.
Todo edital deve ser elaborado de modo a, precipuamente, afastar
empresas sem condies tcnicas e financeiras de executar a obra,

34

mas isto deve ser feito sem restringir o nmero de concorrentes. Vale
ressaltar que as minutas dos editais de licitao, bem como as dos
contratos, acordos, convnios ou ajustes, devem ser previamente
examinadas e aprovadas pela assessoria jurdica da Administrao.
4.1.6 Modalidades de licitao
O edital deve definir a modalidade de licitao conforme o estabelecido
no art. 22 da Lei n 8.666/93:
concorrncia: modalidade de licitao entre quaisquer
interessados que, na fase inicial de habilitao preliminar,
comprovem possuir os requisitos mnimos de qualificao
exigidos no edital para execuo de seu objeto;
tomada de preos: modalidade de licitao entre
interessados devidamente cadastrados ou que atenderem a
todas as condies exigidas para cadastramento at o terceiro
dia anterior data do recebimento das propostas, observada
a necessria qualificao;
convite: modalidade de licitao entre interessados,
cadastrados ou no, escolhidos e convidados em nmero
mnimo de trs pela unidade administrativa, a qual afixar, em
local apropriado, cpia do instrumento convocatrio e o
estender aos demais cadastrados na correspondente
especialidade que manifestarem interesse com antecedncia
de at vinte e quatro horas da apresentao das propostas;
concurso: modalidade de licitao entre quaisquer
interessados para escolha de trabalho tcnico, cientfico ou
artstico, mediante a instituio de prmios ou remunerao
aos vencedores, conforme critrios constantes de edital
publicado na imprensa oficial com antecedncia mnima de
quarenta e cinco dias;

35

 leilo: modalidade de licitao entre quaisquer interessados

para a venda de bens mveis inservveis para a
Administrao ou de produtos legalmente apreendidos ou
penhorados, a quem oferecer o maior lance, igual ou superior
ao da avaliao.
Alm destas modalidades, para aquisio de bens e servios comuns
poder ser adotada a licitao na modalidade de prego, regida pela
Lei n 10.520/02. Vale ressaltar que o TCU j se manifestou pela
necessidade de realizao de prego eletrnico para a contratao de
servios de engenharia cujos padres de desempenho e qualidade
possam ser objetivamente definidos no edital por meio de
especificaes usuais no mercado os chamados servios comuns.
A complexidade da obra deve ser levada em considerao quando da
definio da modalidade da licitao, pois quanto mais complexa a
obra ou servio a ser contratado, maiores devem ser as exigncias de
habilitao e isto influencia diretamente na modalidade a ser escolhida.
A modalidade de licitao a ser escolhida para obras e servios de
engenharia deve ser feita em razo do valor estimado para o
empreendimento, a saber:
convite: at R$ 150.000,00;
tomada de preos: at R$ 1.500.000,00;
concorrncia: acima de R$ 1.500.000,00.
4.1.7 Parcelamento e fracionamento da licitao
A Lei n 8.666/93 dispe, em seu art. 23, que sempre que possvel as
obras e servios contratados pela Administrao devem ser parcelados
em tantas etapas quantas se comprovarem tcnica e economicamente
viveis, com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponveis
no mercado e ampliao da competitividade sem perda da economia
de escala.

36

A Administrao deve proceder ao parcelamento do objeto, sempre

que a natureza da obra, servio ou compra for divisvel, com vistas a
propiciar a ampla participao dos licitantes, devendo as exigncias
quanto habilitao dos mesmos serem proporcionais ao
parcelamento.
Nesses casos, a modalidade a ser adotada na licitao de cada uma
das parcelas deve ser aquela que seria utilizada caso houvesse a
contratao nica, isto , a escolha da modalidade deve ser feita em
face do montante conjunto de todas as contrataes. O artifcio ilcito
de desmembramento do objeto com inteno de utilizar modalidade de
licitao inferior aplicvel para o objeto em sua totalidade chamado
de fracionamento e, obviamente, no permitido.
preciso atentar que, em casos de parcelamento do objeto, no pode
haver dificuldades futuras para atribuio de responsabilidade por
eventuais defeitos de construo de cada etapa.
4.1.8 Regime de licitao
O edital de licitao deve definir qual ser o modelo de contratao,
dentre os elencados na Lei n 8.666/93: empreitada por preo global,
empreitada por preo unitrio, tarefa, ou empreitada integral.
Apresentam-se a seguir os conceitos de cada regime de execuo:
empreitada por preo global: quando se contrata a
execuo da obra ou do servio por preo certo e total;
empreitada por preo unitrio: quando se contrata a
execuo da obra ou do servio por preo certo de unidades
determinadas;
tarefa: quando se ajusta mo-de-obra para pequenos
trabalhos por preo certo, com ou sem fornecimento de
materiais;

37

 empreitada
integral:
quando
se
contrata
um
empreendimento em sua integralidade, compreendendo todas
as etapas das obras, servios e instalaes necessrias, sob
inteira responsabilidade da contratada at a sua entrega ao
contratante em condies de entrada em operao, atendidos
os requisitos tcnicos e legais para sua utilizao em
condies de segurana estrutural e operacional e com as
caractersticas adequadas s finalidades para que foi
contratada.
Frise-se que no caso de empreitada por preo global, a Administrao
deve fornecer, obrigatoriamente, junto com o edital, todos os elementos
e informaes necessrios para que os licitantes possam elaborar suas
propostas de preos com total conhecimento do objeto da licitao.
4.1.9 Tipo de licitao
Todo edital de licitao de obras pblicas deve, obrigatoriamente,
estabelecer o tipo de licitao, conforme determina o 1 do art. 45 da
Lei n 8.666/93:
menor preo (vence o licitante cuja proposta estiver de acordo
com as especificaes do edital ou convite e ofertar o menor
preo);
melhor tcnica;
tcnica e preo.
Os tipos de licitao "melhor tcnica" ou "tcnica e preo" devem ser
utilizados
exclusivamente
para
servios
de
natureza
predominantemente intelectual, em especial na elaborao de projetos,
clculos, fiscalizao, superviso e gerenciamento e de engenharia
consultiva em geral e, em particular, para a elaborao de estudos
tcnicos preliminares e projetos bsicos e executivos.

38

4.1.10 Habilitaes
Para a habilitao nas licitaes deve-se exigir dos interessados,
exclusivamente, documentao relativa a:
habilitao jurdica (art. 28 da Lei n 8.666/93);
qualificao tcnica (art. 30 da Lei n 8.666/93);
qualificao econmico-financeira (art. 31 da Lei n 8.666/93);
regularidade fiscal (art. 29 da Lei n 8.666/93);
cumprimento do disposto no inciso XXXIII do art. 7 da
Constituio Federal.
Os documentos necessrios habilitao podem ser apresentados em
original, em cpia autenticada por cartrio competente ou por servidor
da administrao ou publicao em rgo da imprensa oficial.
4.1.11 Restrio ao carter competitivo da licitao
A Administrao, ao realizar o processo licitatrio, deve exigir
documentos que comprovem a compatibilidade da qualificao dos
concorrentes com o objeto licitado que pretende contratar.
importante, porm, que a busca por resultados eficazes no se
confunda com clusulas desnecessrias e restritivas ao carter
competitivo, sob pena de nulidade do edital.
Em todos os casos, as exigncias de qualificao devem permanecer
no patamar da razoabilidade, guardando relao com a dimenso e a
dificuldade da obra a ser realizada, para no infringir o disposto no art.
3o, 1o, da Lei de Licitaes.
4.1.12 Critrios de julgamento
A Lei 8.666/93 determina que o edital do certame traga em seu corpo
os critrios a serem utilizados no julgamento das propostas, com
disposies claras e parmetros objetivos.

39

O critrio mais comum de julgamento a avaliao do preo global da

proposta, porm ele, por si s, no suficiente para garantir a escolha
da proposta mais vantajosa para a Administrao. Para isso,
necessrio que seja previsto o controle dos preos unitrios de cada
item da planilha e que se estabelea o critrio de aceitabilidade desses
valores. prudente que em todas as propostas os preos unitrios e
global no ultrapassem aqueles orados pelo rgo contratante.
Os critrios de aceitabilidade de preos unitrios, com a fixao de
preos mximos, obrigao do gestor e no faculdade prpria. A
ausncia de critrio de aceitabilidade de preos unitrios mximos
pode levar a problemas aps a contratao, como o jogo de planilha.
De modo geral, o jogo de planilha caracteriza-se pela atribuio de
diminutos preos unitrios a servios que de antemo a empresa sabe
que no sero executados ou que tero os quantitativos diminudos e
de elevados preos de servios que tero os seus quantitativos
aumentados por meio de alteraes contratuais sob o pretexto do
atendimento do interesse pblico. Com isso, os licitantes vencem a
competio propondo executar a obra por valor global abaixo dos
demais concorrentes, valor este que pode se tornar o mais
desvantajoso em relao s demais propostas ao longo da vigncia
contratual. Tal situao foi demonstrada no Acrdo n 762/2007 do
TCU.
Vale ressaltar que para a completa verificao da proposta , tambm,
necessria a anlise detalhada da taxa de Benefcio e Despesas
Indiretas, devido possibilidade de estarem includas parcelas
indevidas ou itens em duplicidade, o que conduz ao superfaturamento.
4.1.13 Equipamentos e mobilirio
O rgo contratante no deve licitar em um mesmo certame
servios/materiais de natureza distinta, devendo dividir a despesa em
tantas parcelas quantas forem tcnica e economicamente viveis,

40

consoante o disposto nos 1o e 2o do art. 23 da Lei n 8.666/93.

Portanto, quando for necessria a aquisio de equipamentos e
mobilirio para o incio da utilizao da obra, devem ser realizadas
licitaes distintas, preservada a modalidade pertinente para a
execuo do objeto em licitao.
4.1.14 Anexos do edital
De acordo com o 2 do art. 40 da Lei n 8.666/93, os seguintes
elementos constituem anexos do edital e devem integr-lo:
o projeto bsico e/ou executivo, com todas as suas partes,
desenhos, especificaes e outros complementos;
oramento estimado em planilhas de quantitativos e preos
unitrios;
a minuta do contrato a ser firmado entre a Administrao e o
licitante vencedor;
as especificaes complementares e as normas de execuo
pertinentes licitao.
4.1.15 Dispensa ou inexigibilidade de licitao
Toda contratao no mbito do Poder Pblico deve ter como regra a
prvia realizao de licitao. Esta somente poder deixar de existir
nos casos de inexigibilidade, quando impossvel a competio, ou de
dispensa. Tanto a inexigibilidade, quanto a dispensa de licitao devem
ser necessariamente justificadas, na forma do disposto no art. 26 da
Lei n 8.666/93. Em ambos os casos, devem, obrigatoriamente, constar
pareceres tcnicos e jurdicos emitidos a respeito da legalidade e do
cabimento da aplicao de dispensa ou inexigibilidade da licitao.

41

4.2 Fase Externa da Licitao

a fase que se inicia aps a publicao do edital de licitao e termina
com a assinatura do contrato para execuo da obra.
4.2.1 Consideraes gerais
A licitao o instrumento hbil e necessrio para garantir a
observncia dos princpios constitucionais da legalidade e da isonomia,
alm de selecionar a proposta mais vantajosa para a Administrao.
Segundo a Lei n 8.666/93, as obras e servios somente podero ser
licitados quando houver:
projeto bsico aprovado pela autoridade competente e
disponvel para exame dos interessados em participar do
processo licitatrio;
oramento detalhado em planilhas que expressem
composio de todos os seus custos unitrios;

previso de recursos oramentrios que assegurem o

pagamento das obrigaes decorrentes de obras ou servios
a serem executados no exerccio financeiro em curso, de
acordo com o respectivo cronograma.
De posse desses elementos, o gestor deve passar para a fase externa
da licitao, publicando o edital. Vale lembrar que no podero
participar, direta ou indiretamente, da licitao ou da execuo de obra
ou servio e do fornecimento de bens a eles necessrios:
os autores dos projetos bsico e executivo;
as empresas responsveis pela elaborao dos projetos
bsico e executivo, isoladamente ou em consrcio;
o servidor ou dirigente de rgo ou entidade contratante ou
responsvel pela licitao.

42

4.2.2 Publicao do edital

A Lei n 8.666/93, para atender ao princpio da publicidade e alcanar o
maior nmero de licitantes, estabelece a necessidade de publicao de
avisos com o resumo dos editais das concorrncias, tomadas de
preos, concursos e leiles, com antecedncia, no local do rgo
interessado e, pelo menos por uma vez:
no Dirio Oficial da Unio, quando se tratar de licitao feita
por rgo ou entidade da Administrao Pblica Federal e,
ainda, quando se tratar de obras financiadas parcial ou
totalmente com recursos federais ou garantidas por
instituies federais;
no Dirio Oficial do Estado, ou do Distrito Federal, quando se
tratar, respectivamente, de licitao feita por rgo ou
entidade da Administrao Pblica Estadual ou Municipal, ou
do Distrito Federal;
em jornal dirio de grande circulao no Estado e tambm, se
houver, em jornal de circulao no Municpio ou na regio
onde ser realizada a obra.
No caso dos convites, a Administrao deve afixar, em local
apropriado, cpia do instrumento convocatrio.
4.2.3 Comisso de licitao
A Comisso de Licitao tem como objeto precpuo promover o correto
andamento do procedimento licitatrio. necessrio que a comisso
seja composta por membros aptos s atribuies do cargo, pois estes
elaboram, publicam e divulgam o edital de licitao, prestam
esclarecimentos aos licitantes, recebem e analisam as propostas. Ela
pode ser de dois tipos: permanente ou especial, mas em ambos os
casos deve ser composta por, no mnimo, trs membros, sendo pelo
menos dois deles servidores qualificados pertencentes aos quadros

43

permanentes do rgo responsvel pela licitao. No caso de convite,

a comisso poder, excepcionalmente, ser substituda por servidor
formalmente designado pela autoridade competente.
Vale lembrar que cada membro da Comisso Permanente pode ocupar
o cargo por apenas um ano, sendo vedada a reconduo da totalidade
de seus membros para a mesma comisso no perodo subsequente.
Por serem responsveis pelos atos pertinentes licitao, anlise de
propostas, publicaes, divulgao de resultados, homologaes e
contrataes, os membros das comisses de licitao respondem
solidariamente por todos os atos praticados pela comisso, salvo se
posio individual divergente estiver devidamente fundamentada e
registrada em ata lavrada na reunio em que tiver sido tomada a
deciso.
4.2.4 Recebimento das propostas
A Lei n 8.666/93 em seu 2 do art. 21 estabelece os prazos mnimos
para o recebimento das propostas dos licitantes, variando conforme a
modalidade de licitao, a saber:
45 (quarenta e cinco) dias, para:
- concurso;
- concorrncia, quando o contrato a ser celebrado
contemplar o regime de empreitada integral ou quando a
licitao for do tipo "melhor tcnica" ou "tcnica e preo;
30 (trinta) dias, para:
- concorrncia, nos casos que no se enquadrem como
regime de empreitada integral ou quando a licitao no for
do tipo "melhor tcnica" ou "tcnica e preo;
- Tomada de preos, quando a licitao for do tipo "melhor
tcnica" ou "tcnica e preo";

44

 15 (quinze) dias, para:

- tomada de preos, quando a licitao no se enquadrar
como "melhor tcnica" ou "tcnica e preo";
5 (cinco) dias teis para:
- convite.
Naturalmente, alteraes posteriores publicao do edital provocaro
dilao nos prazos para que os licitantes possam fazer os devidos
ajustes em suas propostas.
4.2.5 Procedimentos da licitao
A Lei n 8.666/93, em seu art. 43, define a correta sequncia de
procedimentos aps o recebimento das propostas. importante
destacar que primeiramente devem ser abertos e analisados os
envelopes contendo a documentao referente habilitao e somente
aps apurar as empresas habilitadas que devem ser abertos os
envelopes contendo as propostas de preos.
No tocante vistoria do local da obra, prudente e recomendvel, que
as empresas licitantes faam as visitas em horrios e datas diferentes.
4.2.5.1 Habilitao das propostas
A habilitao das propostas basicamente a avaliao e verificao do
cumprimento por parte das empresas licitantes dos requisitos e
especificaes do edital. Nesta anlise, a comisso deve verificar
atentamente a validade das certides apresentadas e tambm a
existncia de indcios de irregularidades, fraudes ou acordos entre as
empresas participantes do certame. As propostas que no atendam s
condies do edital de licitao devem ser desclassificadas.
Conforme os ditames da Lei n 8.666/93, para a habilitao nas
licitaes exige-se dos interessados, exclusivamente, documentao
relativa a:

45

 habilitao jurdica;
qualificao tcnica;
qualificao econmico-financeira;
regularidade fiscal;
cumprimento do disposto no inciso XXXIII do art. 7 da
Constituio Federal.
Os documentos necessrios habilitao podem ser apresentados em
original, em cpia autenticada por cartrio competente ou por servidor
da Administrao.
4.2.5.2 Anlise das propostas de preos
Na anlise das propostas de preos, devem ser avaliados o preo total
e os preos unitrios ofertados pelos licitantes. A comisso deve
atentar para a coerncia dos preos unitrios e globais dos licitantes,
para que estes no ultrapassem os orados pelo rgo. Caso tal fato
acontea, a comisso deve, sumariamente, desclassificar a empresa
licitante.
A comisso deve atentar, ainda, para que seja feito um exame
detalhado das propostas dos licitantes habilitados, classificando to
somente as propostas que apresentem a correta incidncia das
alquotas de tributos e dos encargos sociais.
Devem ser apresentadas e analisadas, tambm, as composies de
custo unitrio e as composies analticas da taxa de BDI e dos
encargos sociais de empregados mensalistas e horistas.
4.2.5.3 Inexequibilidade
A Lei 8.666/93, em seus ditames, considera propostas de preos de
obras e servios manifestamente inexequveis aquelas cujos valores

46

sejam inferiores a 70% (setenta por cento) do menor dos seguintes

valores:
mdia aritmtica dos valores das propostas superiores a 50%
(cinquenta por cento) do valor orado pela Administrao; ou
valor orado pela Administrao.
Para esclarecimentos, segue um exemplo prtico de clculo de preos
inexeqveis, considerando uma determinada licitao na qual foram
habilitadas quatro empresas que apresentaram as seguintes propostas:

empresa A: R$ 190.000,00;

empresa B: R$ 157.000,00;

empresa C: R$ 80.000,00;

empresa D: R$ 103.000,00;

valor orado pela Administrao: R$ 180.000,00

Para o clculo da mdia aritmtica das propostas, desconsidera-se a

empresa C, por ser inferior a 50% do valor orado pela Administrao
no projeto bsico:

Mdia aritmtica: (190.000 + 157.000 + 103.000) / 3 = R$

150.000,00

Aplicando-se o disposto na Lei n 8.666/93:

70% da mdia aritmtica dos valores das propostas
superiores a 50% do valor orado pela Administrao: 70% x
R$ 150.000,00 = R$ 105.000,00.
70% do valor orado pela Administrao: 70% x R$
180.000,00 = R$ 126.000,00.
Portanto, todos os valores abaixo de R$ 105.000,00 so considerados
inexequveis, sendo as respectivas propostas desclassificadas. Assim,
estaro classificadas apenas as propostas apresentadas pelas
empresas A e B.

47

Deve-se, ainda, verificar se o valor da proposta vencedora inferior a

80% do menor valor entre o valor orado pela Administrao e a mdia
aritmtica das propostas superiores a 50% do oramento da
Administrao. Neste caso, deve ser exigida, para a assinatura do
contrato, prestao de garantia adicional, dentre as modalidades
previstas no 1 do art. 56, da Lei de Licitaes. O valor desta garantia
adicional ser dado pela diferena entre o valor resultante deste
clculo e o valor da proposta vencedora.
4.2.5.4 Recursos
O art. 109 da Lei n 8.666/93 estabelece o prazo em que a licitante
pode impetrar recurso nesta fase do certame, qual seja: 5 (cinco) dias
teis, a contar da intimao do ato ou da lavratura da ata.
4.2.5.5 Homologao e adjudicao
A homologao e a adjudicao somente podem ocorrer aps o prazo
legal para possveis recursos, conforme determina a Lei n 8.666/93.
A homologao o ato administrativo em que a autoridade superior
reconhece a legalidade do procedimento licitatrio e declara vlido todo
o certame. Essa declarao implica no haver nenhum bice
contratao.
A adjudicao o ato administrativo posterior homologao, por meio
do qual a autoridade competente, depois de verificada a legalidade da
licitao, atribui ao licitante vencedor o objeto da licitao.
5. FASE CONTRATUAL
O contrato o instrumento hbil e necessrio para dirimir quaisquer
dvidas, elencar direitos, atribuir responsabilidades e firmar demais
clusulas necessrias ao bom andamento da obra, tais como:
garantias, seguros, prazos de execuo, critrios de reajustamento, e
de recebimento. Os contratos devem estabelecer com clareza e

48

preciso as condies para sua execuo, em conformidade com os

termos da licitao e da proposta a que se vinculam. Geralmente,
firmado por duas partes, sendo uma o Poder Pblico e a outra a
empresa contratada.
Deve-se atentar sempre durante a elaborao de quaisquer contratos
para a presena das clusulas necessrias citadas no art. 55 da Lei n
8.666/93.
Alm das informaes apresentadas neste Manual, a Instruo
Normativa CGE n 001/13 traz outros esclarecimentos sobre
procedimentos para gesto de contratos de obras no mbito do Estado
do Piau, como aspectos relativos a paralisao de obras, prorrogao
de contratos, repactuao de cronograma aps aditamento, pagamento
de medies e requisitos essenciais para contratao de obras.
5.1 Objeto do Contrato
Nos editais e instrumentos convocatrios o objeto deve ser descrito de
forma sucinta e clara, no podendo deixar margem a qualquer dvida
quanto caracterizao do empreendimento a ser realizado, bem
como sua correta localizao e dimenso.
5.2 Modalidades de Garantia para Obras e Servios
A Administrao pode exigir prestao de garantia nas contrataes de
obras e servios, prevista no instrumento convocatrio. A garantia
poder ser prestada por trs modalidades, a saber:
cauo em dinheiro ou ttulos da dvida pblica;
seguro-garantia;
fiana bancria.
A garantia no deve exceder a 5% do valor do contrato, exceto para
obras e servios de grande vulto envolvendo alta complexidade e

49

riscos financeiros considerveis, desde que fundamentado e aprovado

pela autoridade, que poder ser de at 10% do valor do contrato.
A garantia prestada pelo contratado deve ser liberada ou restituda
aps a execuo do contrato e, quando em dinheiro, atualizada
monetariamente.
5.3 Formalizao dos Contratos
Os contratos e seus aditamentos devem ser lavrados nas reparties
interessadas, as quais mantero arquivo cronolgico dos seus
autgrafos e registro sistemtico do seu extrato, salvo os relativos a
direitos reais sobre imveis, que se formalizam por instrumento lavrado
em cartrio de notas, de tudo juntando-se cpia no processo que lhe
deu origem.
Vale lembrar que nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a
Administrao, salvo o de pequenas compras de pronto pagamento,
assim entendidas aquelas de valor no superior a 5% (cinco por cento)
do limite estabelecido no art. 23, inciso II, alnea "a" da Lei n 8.666/93
(R$ 80.000,00), feitas em regime de adiantamento.
Todo contrato deve conter os nomes das partes e os de seus
representantes, a finalidade, o ato que autorizou a sua lavratura, o
nmero do processo da licitao, da dispensa ou da inexigibilidade (se
for o caso), a sujeio dos contratantes s normas da Lei n 8.666/93 e
s clusulas contratuais.
Todo contrato deve ter a publicao resumida do seu instrumento ou
de seus aditamentos na imprensa oficial. Tal publicao condio
indispensvel para sua eficcia e dever ser providenciada s custas
da Administrao at o quinto dia til do ms seguinte ao de sua
assinatura, para ocorrer no prazo de vinte dias daquela data, qualquer
que seja o seu valor, ainda que sem nus, ressalvado o disposto no
art. 26 da lei de licitaes.

50

5.4 Alteraes Contratuais

Os contratos regidos pela Lei n 8.666/93 podem ser alterados, com
as devidas justificativas, nos seguintes casos: unilateralmente pela
Administrao (art.65, inciso I) ou por acordo entre as partes (art. 65,
inciso II).
Todos os contratos devem obedecer aos seguintes limites para
alteraes contratuais:
acrscimos ou supresses nas obras e servios: at 25% do
valor inicial atualizado do contrato;
acrscimos para o caso particular de reforma de edifcio ou
de equipamento: at 50% do valor inicial atualizado do
contrato.
As alteraes contratuais so possibilidades admitidas para situaes
eventuais (imprevistas ou imprevisveis), devendo ser bem
fundamentadas e justificadas tecnicamente pela autoridade
competente.
Convm destacar um erro recorrente nos aditivos de valor em obras
pblicas: frequentemente observam-se casos de alteraes que
disfaradamente desrespeitam estes limites. Quando h alteraes
dos servios contratados que envolvem supresso de determinados
quantitativos e acrscimo de outros, os valores a serem suprimidos e
os valores a serem acrescidos devem ser avaliados separadamente.
Na maioria dos casos prticos o que vem sendo feito calcular-se o
limite de 25% (ou 50% para reforma) sobre o valor originalmente
contratado e os servios acrescidos, desta forma, poderiam chegar
at a soma deste percentual com o valor contratado,
independentemente da existncia de supresses. Esta prtica conduz
a acrscimos sensivelmente superiores ao permitido por lei. Este
entendimento j pacfico nos acrdos do TCU.

51

A ttulo de exemplificao, imagine-se uma obra de R$ 1.000.000,00,

cujo objeto pretende-se alterar, com supresso de R$ 100.000,00 em
servios que no sero executados e acrscimo de R$ 350.000,00
referentes a novos servios. A princpio pode-se erroneamente
acreditar que o aditivo de servios lcito, j que o contrato poderia
ter seu valor elevado at o limite de 25%, atingindo os R$
1.250.000,00 aps as supresses e acrscimos. Entretanto, a
supresso de R$ 100.000,00 no cria a possibilidade de acrscimo
destes R$ 1.000.000,00 alm dos R$ 250.000,00 previstos por lei. O
valor mximo para acrscimo continua sendo os 25% do contrato
firmado, ou seja, R$ 250.000,00. Como a supresso reduz o valor
contratado para R$ 900.000,00, o valor mximo que o contrato
poderia atingir devido a acrscimos de servios seria R$ R$
1.150.000,00. Estaria, portanto, configurada a ilegalidade do
aditamento que elevasse o valor contratado para R$ 1.250.000,00,
pois o acrscimo real seria de R$ 350.000,00, equivalentes a 35% do
valor original contratado, percentual acima do permitido pela Lei n
8.666/93. Tal entendimento j pacificado pelo Tribunal de Contas da
Unio, como no Acrdo TCU n 2588/2010-Plenrio.
5.5 Execuo dos Contratos
O contrato deve ser executado fielmente pelas partes, de acordo com
as clusulas avenadas e as normas da Lei n 8.666/93, respondendo
cada uma pelas consequncias de sua inexecuo total ou parcial.
dever do contratado manter preposto, aceito pela Administrao, no
local da obra ou servio, para represent-lo na execuo do contrato.
Deve, ainda, reparar, corrigir, remover, reconstruir ou substituir, s
suas expensas, no total ou em parte, o objeto do contrato em que se
verificarem vcios, defeitos ou incorrees resultantes da execuo ou
de materiais empregados.

52

O contratado responsvel pelos danos causados diretamente

Administrao ou a terceiros, decorrentes de sua culpa ou dolo na
execuo do contrato, pois a fiscalizao no o redime desta
responsabilidade. , ainda, responsvel pelos encargos trabalhistas,
previdencirios, fiscais e comerciais resultantes da execuo do
contrato.
5.6 Subcontratao
A Lei n 8.666/93 permite que partes da obra sejam subcontratadas.
Os limites admitidos para a subcontratao devem ser definidos e
previstos no instrumento convocatrio.
As partes subcontratadas devem corresponder a uma parcela integral
da obra, a fim de evitar a existncia de vrios responsveis tcnicos
por um nico tipo de servio, o que poderia dificultar a apurao de
responsabilidade tcnica no caso de futuras complicaes na obra ou
quando necessrio. No recomendvel a subcontratao do objeto
principal do contrato. A subcontratao no exime o contratado das
suas obrigaes contratuais.
5.7 Registro de Ocorrncia e Fiscalizao das Obras
A execuo do contrato de obras pblicas deve ser fiscalizada por um
representante da Administrao, devidamente qualificado, designado
para verificar o desenvolvimento das atividades. facultada
Administrao a contratao de terceiros para auxili-la no
acompanhamento das atividades de fiscalizao.
Todas as ocorrncias relacionadas com a execuo do contrato devem
ser anotadas pelo representante da Administrao em registro prprio,
onde devem constar as assinaturas de todos os envolvidos no contrato.
No caso de execuo de obras as ocorrncias devem ser relatadas no
Dirio de Obras, que permanece no local da execuo at o trmino
da obra.

53

A fiscalizao exercida pela Administrao no reduz a

responsabilidade do contratado pela execuo da obra ou por
possveis danos causados Administrao ou a terceiros.
5.8 Recebimento das Obras e Servios
A execuo dos contratos de obras e servios deve ser recebida,
provisoriamente, pelo representante da Administrao responsvel pelo
acompanhamento e fiscalizao da obra e, definitivamente, por
servidor ou comisso designada pela autoridade competente, aps o
prazo de observao, no superior a 90 dias, ou vistoria que comprove
a adequao do objeto ao contrato.
O recebimento provisrio ou definitivo no exclui a responsabilidade
civil do contratado pela solidez e segurana da obra, e nem ticoprofissional pela perfeita execuo do contrato.
5.9 Responsabilidade Civil
O prazo de garantia para as obras contratadas pelo Poder Pblico de
05 (cinco) anos a partir do recebimento definitivo da obra.
Durante a execuo, a contratada j se obriga a corrigir e reparar
qualquer defeito ou vcio que aparea.
Constatado defeito ou vcio dentro do prazo de garantia, o Poder
Pblico tem 180 (cento e oitenta) dias contados de sua constatao
para acionar a contratada, sob pena de decarem dos seus direitos.
5.10 Medies e Pagamentos
Os servios executados devem ser pagos aps a emisso de laudos de
medio realizados pela fiscalizao, conforme o contrato, ou seja,
aps sua regular liquidao.

54

No regime de empreitada por preo global as etapas de servios

previstas no contrato, so definidas no cronograma fsico-financeiro com
seus prazos de concluso e respectivos percentuais do preo global.
No regime de empreitada por preo unitrio o pagamento dos servios
feito pela verificao das quantidades efetivamente executadas,
multiplicadas pelos seus respectivos preos unitrios previstos no
oramento.
A liquidao da despesa por servios prestados tem como base o
contrato, ajuste ou acordo respectivo, a nota de empenho e/ou os
comprovantes da prestao efetiva do servio.
5.11 Reajustamento de Preos
O reajustamento tem como principal objetivo assegurar que os preos
contratuais sejam compensados em funo de variaes dos preos
dos insumos (matrias, mo de obra e equipamentos) que ocorrem
em determinado perodo, ou seja, nada mais do que a atualizao
do poder aquisitivo da moeda em face da inflao setorial. Todos os
contratos devem conter clusulas prevendo o reajustamento de
preos, aplicvel caso sua execuo tenha lapso temporal superior a
um ano, e de correo monetria. O reajuste dos preos contratuais
s pode ocorrer quando a vigncia e execuo do contrato
ultrapassar doze meses, contados a partir da data limite para
apresentao da proposta ou do oramento a que essa se referir.
garantido pela lei n 8.666/93 em seu inciso XI do artigo 40.
A Lei n 10.192/01 admite, para reajustar os contratos, a utilizao de
ndices de preos gerais, setoriais ou que reflitam a variao dos
custos de produo ou dos insumos utilizados. De acordo com esta
Lei, so nulos de pleno direito quaisquer expedientes que, na
apurao do ndice de reajuste, produzam efeitos financeiros
equivalentes aos de reajuste de periodicidade inferior a um ano. O
reajuste de preos est vinculado a ndice de preo previamente

55

definido no edital e no contrato. A concesso do reajustamento,

quando o contratado possuir direito, no uma faculdade da
Administrao, mas uma obrigao. O clculo do reajustamento
ocorre pela seguinte frmula:
R = M x Ir ,
onde R o reajustamento, M a medio do perodo e Ir o ndice
de reajustamento do perodo, calculado pela equao subsequente:
Ir = (Ii Io)/Io x 100,
onde Io o ndice da data da apresentao da proposta e Ii o
ndice correspondente ao i-simo aniversrio da data base de
apresentao da proposta.
5.12 Atualizao Financeira Monetria
A atualizao financeira admitida nos casos de eventuais atrasos de
pagamento pela Administrao, desde que o contratado no seja
responsvel pelo atraso. Ela devida desde a data limite fixada no
contrato para o pagamento, o que geralmente acontece em at 30 dias
aps o atesto da medio, at a data do efetivo pagamento da parcela. A
atualizao monetria, quando aplicvel, deve ser calculada por critrios
estabelecidos obrigatoriamente no ato convocatrio e no contrato. No
cabvel a correo monetria das propostas de licitao, vez que esse
instituto visa a preservar o valor a ser pago por servios que j foram
prestados, considerando-se somente o perodo entre o faturamento e
seu efetivo pagamento. A legislao que rege as condies e critrios de
permissibilidade de atualizao monetria consta da lei n 8.666/93 em
seu art. 7, 7, art. 40, inciso XIV, alnea c; e art. 55, inciso III.
Os valores devidos que sero corrigidos, em razo do atraso no
pagamento, podero ser calculados com utilizao da seguinte frmula:
Valor corrigido = Valor da medio x EM,
onde EM = Encargos moratrios;

56

Cabe observar que o TCU utiliza normalmente o ndice de Preos ao

Consumidor Ampliado IPCA, da Fundao Getlio Vargas, para
atualizao dos dbitos e multas aplicadas.
5.13 Reequilbrio Econmico-Financeiro
O equilbrio econmico-financeiro consiste na manuteno das
condies originais de pagamento estabelecidas no contrato, a fim de
garantir a estabilidade da relao entre as obrigaes do contratado e
a retribuio da Administrao, para a justa remunerao da obra,
servio ou fornecimento.
Nas hipteses expressamente previstas em lei, possvel
Administrao, mediante acordo com o contratado, restabelecer o
equilbrio econmico-financeiro do contrato. Na Lei n 8.666/93, o
reequilbrio econmico-financeiro disciplinado no art. 65, inciso II,
alnea d, que estabelece como condio para aplicao desse
mecanismo a ocorrncia de determinadas hipteses, como fatos
imprevisveis, ou previsveis mas de consequncias incalculveis,
retardadores ou impeditivos da execuo do ajustado, ou ainda, em
caso de fora maior, caso fortuito ou fato do prncipe, configurando
lea econmica extraordinria e extracontratual. Cabe explicar que
lea econmica extraordinria um evento ligado a fatos
supervenientes imprevistos, ou seja, ao risco do empreendimento
decorrente de fato novo, e no de situaes imprevistas de fatos
anteriores contratao que aparecem em momento posterior.
importante destacar os fatores que no justificam o reequilbrio
econmico-financeiro:
ausncia de elevao dos encargos do particular;
ocorrncia do evento motivador antes da formulao das
propostas;

57

 ausncia de vnculo de causalidade entre o evento ocorrido e

a majorao dos encargos do contratado;
culpa do contratado pela majorao dos seus encargos;
simples majorao de preos j cobertos pela clusula de
reajuste anual do contrato.
O reequilbrio econmico e financeiro do contrato geralmente ocorre a
pedido da contratada, sendo que a Administrao deve verificar:
planilha de custos, elaborada pela contratada, demonstrando
quais itens esto economicamente defasados e que sero
alvos do reequilbrio;
a ocorrncia do fato justificador das modificaes do contrato
para mais ou para menos, conforme a legislao vigente.
importante destacar que a formalizao do reequilbrio econmicofinanceiro provoca o deslocamento da data-base para os prximos
reajustes de preo. A nova data-base passa a ser a data da
recomposio, com reajustes anuais a partir de ento. Esse
entendimento encontra-se harmonizado com disposies da Lei n
10.192/2001, pois implica observncia do perodo anual a partir da
reviso.
Existe ainda a figura da Repactuao, uma forma de negociao entre
a Administrao e o contratado que visa adequao dos preos
contratuais aos novos preos de mercado, prevista no art. 5 do
Decreto n 2.271/97. Somente os contratos que tenham por objeto a
prestao de servios de natureza contnua podem ser repactuados, e
para tanto, necessria a existncia de clusula admitindo a
repactuao, que promova aumento ou diminuio do valor do
contrato.
Para que a repactuao de preos seja possvel deve ser apresentada
demonstrao analtica da variao dos componentes dos custos do

58

contrato, acompanhada da devida justificativa. A repactuao que vise

a aumento da despesa no permitida antes de decorrido, pelo
menos, um ano de vigncia do contrato e no est vinculada a
qualquer ndice de preo.
importante frisar que contratos de obras pblicas, por serem
limitados no tempo, no podem sofrer repactuao de preos.
A seguir apresentado exemplo prtico para clculo do valor devido a
um contratado, analisando-se seu eventual direito a reajustamento e/ou
atualizao financeira. So dados do problema:
- para clculo de atualizao financeira, utilizar o IPCA (IBGE);
- data limite de apresentao
(SINAPI/PI ou SICRO);
- ndice de reajustamento:
(www.sinduscondf.org.br);

das

propostas:

INCC-FGV

out/2009

Coluna

35

- ndice para outubro/09 = 419,405;

- ndice para outubro/10 = 449,103;
- ndice para outubro/11 = 483,760.
MEDIO

VALOR
MEDIO

DATA DA
MEDIO

DATA DO
PAGAMENTO

100.000,00

30/02/2010

15/03/2010

200.000,00

30/03/2010

20/09/2010

300.000,00

30/10/2010

15/11/2010

200.000,00

30/12/2010

20/01/2011

250.000,00

30/11/2011

20/02/2012

Comentrios:
a) Notadamente em relao 1 medio no existe direito a
reajustamento, pois corresponde a perodo inferior a um ano.

59

Tambm no cabe atualizao financeira, pois o perodo entre a

data da medio e a do pagamento foi inferior a 30 dias (data-limite
para pagamento estipulada em contrato);
b) Pelos mesmos motivos, para a 2 medio tambm no h que se
falar em reajustamento, mas a contratada tem direito a atualizao
financeira conforme a memria de clculo abaixo:
valor da medio: R$ 200.000,00;
nmero de dias entre a data da medio e a do efetivo
pagamento: 173 dias. O contratante possui at 30 dias
para pagar o contratado aps o atesto da medio,
portanto, neste caso, a data limite para pagamento seria
30/04/10;
nmero de dias a ser considerado no clculo da correo
monetria: 173 - 30 = 143 dias;
o contrato informa que o ndice a ser utilizado ser o IPCA
(IBGE). Como o ms de setembro s possui 20 dias de
atraso, no se computa no clculo.
MEMRIA DE CLCULO
IPCA IBGE
abr/10
mai/10
Jun/10
Jul/10
ago/10

Taxa em %
0,57
0,43
- 0,05
0,01
0,04

(taxa/100)+1
1,0057
1,0043
0,9995
1,0001
1,0004

EM= 1,0057 x 1,0043 x 0,9995 X 10001 x 1,0004 =1,010024

Valor Corrigido= Valor x EM
Valor Corrigido= 200.000,00 x 1,010024

Valor da 2 medio = R$ 202.004,80

Observao: esses clculos podem ser facilmente realizados atravs do site do

Banco

Central,

Calculadora

do

www3.bcb.gov.br/calcidadao.

60

Cidado,

disponvel

no

link:

c) a 3 medio tem direito a reajustamento, mas no tem direito a

atualizao financeira, pois foi paga dentro do perodo de 30 dias
posteriores medio.
Clculo do reajustamento para o ms outubro/2010:
ndice = (I1 Io)/Io x 100 =
ndice = (449,103 419,405)/419,405 x 100 = 7,0810%
valor do reajuste = R$ 300.000,00 x 7,0810/100 = R$ 21.243,00
valor da 3 medio: R$ 300.000,00 + 21.243,00 = R$ 321.243,00

Ressalta-se que o percentual de 7,0810% ser utilizado para todas as

medies que forem realizadas com periodicidade acima de 1 ano e
inferior a 2 anos, ou seja, no caso em estudo, todas as medies
realizadas entre outubro/2010 e setembro/2011 sero pagas com o
mesmo percentual (7,0810%). Aps este perodo deve-se recalcular o
valor do reajuste agora para o perodo de 2 anos.
d) A 4 medio ter direito ao reajustamento, referente ao perodo
compreendido entre outubro de 2009 e outubro de 2010, j
calculado de 7,0810%, no se devendo adotar ndice do ms de
dezembro de 2010, pois a atualizao calculada anualmente,
tomando por base a data de apresentao da proposta. No h
correo monetria, pois o pagamento se deu dentro do perodo
estabelecido de 30 dias posteriores medio.
Clculo do reajustamento para o ms outubro/2010:
valor do reajuste = R$ 200.000,00 x 7,0810/100 = R$ 14.162,00
valor da 4 medio: R$ 200.000,00 + 14.162,00 = R$ 214.162,00

e) No caso da 5 medio teremos que calcular tanto o valor de

reajustamento como a correo monetria devida ao contratado por
conta do atraso de pagamento.
Reajustamento para o ms outubro/2011:
ndice = (I1 Io)/Io x 100 =
ndice = (483,760 419,405)/419,405 x 100 = 15,3444%
valor do reajuste = R$ 250.000,00 x 15,3444/100 = R$ 38.361,00

61

 Atualizao monetria: de 30/12/2011 a 20/02/2012:

Valor a ser corrigido: R$ 250.000,00 (Valor Principal) + R$ 38.361,00
(Reajuste)
valor a ser corrigido: R$ 288.361,00

MEMRIA DE CLCULO
IPCA IBGE
dez/10
jan/11

Taxa em %
0,63
0,83

(taxa/100)+1
1,0063
1,0083

EM= 1,0063 X 1,0083 = 1,014652

Valor Corrigido= Valor x EM
Valor Corrigido= 288.361,00 x 1,014652
Valor da 5 medio = R$ 292.586,07, incluindo o reajustamento e a
atualizao financeira.

6. FASE POSTERIOR CONCLUSO DA OBRA

O recebimento definitivo do empreendimento encerra a execuo da
obra e marca o incio da sua utilizao, etapa na qual se incluem aes
de operao e intervenes necessrias manuteno das condies
tcnicas definidas em projeto, para que a vida til do imvel seja a
maior possvel e gere de modo eficiente os benefcios sociais
almejados.
6.1 Garantia dos Servios Executados
O recebimento provisrio ou definitivo no exime o profissional da
responsabilidade civil pela qualidade e segurana da obra ou do
servio, nem tico-profissional pela perfeita execuo do contrato,
dentro dos limites legais e contratuais. A Lei de Licitaes estabelece,
ainda, que o contratado obrigado a reparar, corrigir, remover,
reconstruir ou substituir, s suas expensas, no total ou em parte, o

62

objeto do contrato em que se verificarem vcios, defeitos ou incorrees

resultantes da execuo ou dos materiais empregados.
O Cdigo Civil firma que, nos contratos de empreitada de edifcios ou
outras construes considerveis, o empreiteiro de materiais e
execuo responder, pelo prazo irredutvel de cinco anos, pela solidez
e segurana do trabalho com relao aos materiais e ao solo. Porm,
afirma que decair do direito assegurado o dono da obra que no
propuser a ao contra o empreiteiro nos 180 (cento e oitenta) dias
seguintes ao aparecimento do vcio ou defeito. Portanto, assim que
constatar o vcio, defeito ou incorreo, o gestor deve acionar a
empresa responsvel pela obra para que os reparos necessrios sejam
executados. Estas correes devem ser realizadas sem quaisquer
nus para a Administrao.
6.2 Manuteno
Com o empreendimento em funcionamento, torna-se fundamental que
sejam desenvolvidas atividades tcnicas e administrativas para garantir
a preservao das caractersticas de desempenho tcnico dos seus
componentes e/ou sistemas. Esta manuteno pode ser de natureza
preventiva ou corretiva. A preventiva consiste em atividades prvias ao
surgimento dos problemas, enquanto a corretiva realizada aps o
aparecimento das falhas a serem corrigidas.
A situao ideal que todo rgo pblico desenvolva um programa de
manuteno peridica, que contemple um conjunto de inspees
realizado rotineiramente para evitar o surgimento de problemas. Este
programa deve levar em conta as especificidades do empreendimento
e seguir as orientaes tcnicas dos fabricantes e fornecedores dos
materiais e equipamentos instalados.

63

7. PRINCIPAIS IRREGULARIDADES EM OBRAS PBLICAS

Com base na experincia da Controladoria-Geral do Estado e de
diversos rgos de controle federais e estaduais, como CGU, TCU,
Tribunais de Contas e Controladorias estaduais e municipais,
possvel elencar as principais irregularidades constatadas em
auditorias de obras pblicas. Este rol de irregularidades serve de alerta
aos gestores para que promovam um criterioso acompanhamento de
todas as etapas de uma obra pblica, primando pela correta utilizao
dos recursos pblicos e se protegendo de futura responsabilizao
junto s casas de controle e esfera judicial.
7.1 Irregularidades no Procedimento Licitatrio
Os principais exemplos de irregularidades que atentam contra os
princpios da isonomia e da escolha da proposta mais vantajosa para a
Administrao so:
projeto bsico inadequado ou incompleto, sem os elementos
necessrios e suficientes para caracterizar a obra, no
aprovado pela autoridade competente e/ou elaborado
posteriormente licitao;
modalidade ou tipo de licitao inadequado;
obra no dividida em parcelas com vistas ao melhor
aproveitamento dos recursos disponveis no mercado e
ampliao da competitividade;
obra dividida em parcelas, porm, desrespeitando a
modalidade de licitao pertinente para a execuo total do
empreendimento;
dispensa de licitao sem justificativa ou com justificativa
incompatvel;

64

 inexigibilidade de licitao sem justificativa ou com justificativa

incompatvel;
exigncias de carter restritivo desnecessrias no edital, em
especial no tocante capacitao tcnica dos responsveis
tcnicos e tcnico-operacional da empresa;
ausncia de critrio de aceitabilidade de preos global e
unitrio no edital de licitao;
ausncia da publicidade exigida de todas as etapas da
licitao;
ausncia de exame e aprovao preliminar por assessoria
jurdica da administrao das minutas de editais de licitao,
contratos, acordos, convnios e ajustes;
inconformidade da proposta vencedora com os requisitos do
edital e, conforme o caso, com os preos mximos fixados
pelo rgo contratante;
inadequao do cronograma fsico-financeiro do vencedor da
licitao, ocasionando eventuais desequilbrios financeiros e
atrasos na concluso da obra;
manipulao dos preos unitrios, de modo que os servios
iniciais do contrato fiquem muito caros e os finais muito
baratos, podendo gerar um crescente desinteresse do
contratado nas etapas finais da obra por conta do baixo preo
dos servios remanescentes;
inadequao do critrio de reajuste previsto no edital, sem
retratar a variao efetiva do custo de produo;
no adoo de ndices especficos ou setoriais de reajuste,
desde a data prevista para a apresentao da proposta, ou do
oramento a que essa proposta se referir, at a data do
adimplemento de cada parcela;

65

 participao na licitao, direta ou indiretamente, do autor do

projeto bsico ou executivo, pessoa fsica ou jurdica, pois a
ele s permitida a participao como consultor ou tcnico,
nas funes de fiscalizao, superviso ou gerenciamento,
exclusivamente a servio da Administrao.
7.2 Irregularidades Concernentes ao Contrato
So exemplos clssicos de irregularidades concernentes celebrao
e administrao de contratos de execuo de obras ou servios de
engenharia:
divergncia entre a descrio do objeto no contrato e a
constante do edital de licitao;
divergncias relevantes entre o projeto bsico e o executivo;
no vinculao do contrato ao edital de licitao, ou ao termo
que ocasionou a dispensa ou a inexigibilidade, e proposta
do licitante vencedor;
ausncia de aditivos contratuais para contemplar eventuais
alteraes de projeto ou do cronograma fsico-financeiro;
ausncia de justificativas para acrscimos ou supresses de
servios;
extrapolao dos limites definidos na Lei n 8.666/93, quando
dos acrscimos ou supresses de servios;
alteraes de quantitativos sem justificativas tcnicas
coerentes, especialmente quando so reduzidas quantidades
de servios cotados a preos muito baixos e/ou aumentando
quantidades de servios cotados a preos muito altos,
podendo gerar sobrepreo e superfaturamento (jogo de
planilha);

66

 acrscimo de servios contratados por preos unitrios

diferentes da planilha oramentria apresentada na licitao;
acrscimo de servios cujos preos unitrios
contemplados na planilha original, porm acima
praticados no mercado;

so
dos

execuo de servios no previstos no contrato original e em

seus termos aditivos;
subcontratao no admitida no edital e no contrato;
contrato encerrado com objeto inconcluso;
prorrogao de prazo sem justificativa;
pagamentos de medies aps a extino do contrato.
7.3 Irregularidades Concernentes Execuo Oramentria
Com relao
irregularidades:

execuo

oramentria,

so

exemplos

de

no incluso da obra no Plano Plurianual ou em lei que

autorize sua incluso, no caso de execuo superior a um
exerccio financeiro;
ausncia de previso de recursos oramentrios que
assegurem o pagamento das etapas a serem executadas no
exerccio financeiro corrente.
7.4 Irregularidades Concernentes s Medies e aos Pagamentos
Com relao s medies e pagamentos, apresentam-se como
exemplos de irregularidades:
pagamento de servios no executados efetivamente;
pagamento de servios executados, porm no aprovados
pela fiscalizao;

67

 pagamento de servios relativos a contrato de superviso,

apesar de a obra estar paralisada;
falta de comprovao e conferncia pela fiscalizao dos
servios executados;
divergncias entre as medies atestadas e os valores
efetivamente pagos;
medies e pagamentos executados com critrios divergentes
dos estipulados no edital de licitao e contrato;
inconsistncias e incoerncias nos relatrios de fiscalizao;
superfaturamento.
7.5 Irregularidades Concernentes ao Recebimento da Obra
No que tange ao recebimento das obras contratadas, so exemplos
corriqueiros de irregularidades cometidas:
ausncia de recebimento provisrio da obra pelo responsvel
por seu acompanhamento e fiscalizao, mediante termo
circunstanciado assinado pelas partes;
ausncia de recebimento definitivo da obra, por servidor ou
comisso designada por autoridade competente, mediante
termo circunstanciado, assinado pelas partes, aps prazo de
observao ou vistoria que comprove a adequao do objeto
aos termos contratuais;
recebimento da obra com falhas visveis de execuo;
descumprimento de condies descritas no edital de licitao
e no contrato para o recebimento da obra;
descumprimento dos prazos de concluso, entrega e
recebimento definitivo, conforme o caso, previsto no contrato
e em seus termos aditivos;

68

 omisso da Administrao, quando do surgimento de defeitos

construtivos durante o perodo de responsabilidade legal da
construtora pela obra;
no realizao de vistorias dos rgos pblicos competentes
para a emisso do habite-se.
8. REGIME DIFERENCIADO DE CONTRATAES PBLICAS - RDC
O Brasil foi o pas escolhido em 2007 e 2009 para sediar,
respectivamente, a Copa do Mundo de Futebol de 2014 e os Jogos
Olmpicos 2016. No conjunto de aes para a realizao desses
eventos esportivos, foi aprovada a Lei n 12.462 de 05/08/2011, que
instituiu o Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas (RDC).
Conforme o artigo 1 desta Lei, o objetivo da criao do RDC foi
ampliar a eficincia nas contrataes pblicas e a competitividade entre
os licitantes, promover a troca de experincias e tecnologias em busca
da melhor relao entre custos e benefcios para o setor pblico,
incentivar a inovao tecnolgica, e assegurar tratamento isonmico
entre os licitantes e a seleo da proposta mais vantajosa para a
administrao pblica, sendo aplicvel exclusivamente s licitaes e
contratos necessrios realizao:
dos Jogos Olmpicos e Paraolmpicos de 2016;
da Copa das Confederaes da Federao Internacional de
Futebol Associao - FIFA 2013;
da Copa do Mundo FIFA 2014;
de obras de infraestrutura e de contratao de servios para
os aeroportos das capitais dos estados da federao distantes
at 350 km das cidades sedes dos mundiais;
das aes integrantes do Programa de Acelerao do
Crescimento - PAC;

69

 das obras e servios de engenharia no mbito do Sistema

nico de Sade - SUS;
das obras e servios de engenharia no mbito dos sistemas
pblicos de ensino.
A adoo do RDC opcional e quando ocorrer deve constar de forma
expressa no instrumento convocatrio. Essa opo resulta no
afastamento das normas contidas na Leia n 8.666/93, exceto nos
casos expressamente previstos no diploma do RDC.
8.1 Fases do RDC
Conforme o art.12 da Lei n 12.462/11, o procedimento de licitao no
RDC dever observar as seguintes fases, nesta ordem:
a) preparatria;
b) publicao;
c) apresentao das propostas ou lances;
d) julgamento;
e) habilitao;
f) recursal;
g) encerramento.
Observe-se que, em oposio ao procedimento da Lei n 8.666/93, a
regra geral no RDC que a fase de julgamento das propostas precede
a fase de habilitao dos licitantes.
8.2 Regimes de Contratao para Obras e Servios de Engenharia
Diferentemente da Lei 8.666/93, a Lei n 12.462/2011 no faz
referncia s modalidades de licitao. Portanto, no h no RDC
qualquer meno a concorrncia, tomada de preo ou convite.
A Lei n 12.462/11 traz, entretanto, a novidade de um novo regime na
execuo indireta de obras e servios de engenharia, alm da

70

Empreitada por Preo Unitrio, Empreitada por Preo Global,

Contratao por Tarefa e Empreitada Integral: surge agora a figura do
regime de Contratao Integrada, que ser objeto de tpico especfico
adiante.
A legislao vigente do RDC estabelece ainda a preferncia pelos
regimes de contratao por preo global, empreitada integral ou
contratao integrada. A contratao por preo unitrio pode ocorrer
excepcionalmente, mas para tanto deve ser devidamente justificada.
8.3 Projeto Bsico e Executivo no RDC
Regra geral, o objeto das licitaes pelo RDC para obras e servios de
engenharia dever ser detalhado em projeto bsico, aprovado pela
autoridade competente e disponvel para exame dos interessados em
participar do processo licitatrio.
Entretanto, o RDC faz exceo quando da adoo do regime de
contratao integrada. Neste caso, a elaborao do projeto bsico e/ou
do Projeto Executivo pode ser includa no escopo do objeto principal da
licitao, como parte dos servios de responsabilidade da empresa
contratada.
Assim como na Lei n 8.666/93, o projeto bsico definido na Lei do
RDC como o conjunto de elementos necessrios e suficientes, com
nvel de preciso adequado, para:
caracterizar a obra ou servio de engenharia, ou complexo de
obras ou servios objeto da licitao, com base nas
indicaes dos estudos tcnicos preliminares;
assegurar a viabilidade tcnica e o adequado tratamento do
impacto ambiental do empreendimento; e
possibilitar a avaliao do custo da obra ou servio e a
definio dos mtodos e do prazo de execuo.

71

A Lei n 12.462/11, em seu art. 2, pargrafo nico, determina ainda

que devem constar do projeto bsico os seguintes elementos:

desenvolvimento da soluo escolhida de forma a fornecer

viso global da obra e identificar seus elementos constitutivos
com clareza;

solues tcnicas globais e localizadas, suficientemente

detalhadas, de forma a restringir a necessidade de
reformulao ou de variantes durante as fases de elaborao
do projeto executivo e de realizao das obras e montagem a
situaes devidamente comprovadas em ato motivado da
administrao pblica;

identificao dos tipos de servios a executar e de materiais e

equipamentos a incorporar obra, bem como especificaes
que
assegurem
os
melhores
resultados
para
o
empreendimento;

informaes que possibilitem o estudo e a deduo de mtodos

construtivos,
instalaes
provisrias
e
condies
organizacionais para a obra;

subsdios para montagem do plano de licitao e gesto da

obra, compreendendo a sua programao, a estratgia de
suprimentos, as normas de fiscalizao e outros dados
necessrios em cada caso, exceto, em relao respectiva
licitao, na hiptese de contratao integrada;

oramento detalhado do custo global da obra, fundamentado

em quantitativos de servios e fornecimentos propriamente
avaliados.

Como se observa, o projeto bsico no se destina somente a

disciplinar a execuo da obra ou servio, mas a demonstrar a

72

viabilidade e a convenincia ao interesse pblico do empreendimento a

ser executado. Assim, o projeto bsico deve evidenciar, por exemplo,
que os custos so compatveis com as disponibilidades oramentrias,
que todas as solues tcnicas possveis foram cogitadas e a mais
conveniente foi selecionada, que os prazos para execuo foram
calculados e que os reflexos sobre o meio ambiente foram sopesados.
Ao estabelecer que o objeto deve ser especificado mediante a
elaborao de projeto bsico, a norma define, na verdade, que este o
mnimo exigido. O projeto bsico condio sine qua non para a
realizao da licitao. J o projeto executivo, que consiste no conjunto
dos elementos necessrios e suficientes execuo completa da obra,
segundo a Lei n 8.666/93 pode ser elaborado concomitantemente
execuo contratual.
Contudo, no obstante a possibilidade de incluso da sua elaborao
no escopo do objeto principal da licitao, vedada a realizao de
obras e servios de engenharia sem projeto executivo que tenham sido
licitadas via RDC, qualquer que seja o regime adotado. O incio da
execuo das obras somente deve ocorrer aps a elaborao do
projeto executivo. No necessrio, porm, que o projeto executivo de
toda a obra esteja concludo, bastando que esteja concluda a parte do
projeto relativa a determinada etapa a ser executada.
A definio de projeto bsico e executivo no RDC idntica da Lei n
8.666/93, portanto, todo entendimento jurisprudencial e tcnico relativo
a esta ltima aplicvel s licitaes realizadas com amparo no RDC.
No caso de obras ou servios de engenharia, em adio aos
documentos pertinentes contratao dos demais objetos, o
instrumento convocatrio dever conter:

o cronograma de execuo, com as etapas necessrias

medio, ao monitoramento e ao controle das obras;

73

a exigncia de que os licitantes apresentem, em suas propostas,

a composio analtica do percentual dos Benefcios e Despesas
Indiretas - BDI e dos Encargos Sociais - ES, discriminando todas
as parcelas que o compem, exceto no caso da contratao
integrada prevista no art. 9 da Lei n 12.462, de 2011; (Redao
dada pelo Decreto n 8.080, de 2013);

a exigncia de que o contratado conceda livre acesso aos seus

documentos e registros contbeis, referentes ao objeto da
licitao, para os servidores ou empregados do rgo ou
entidade contratante e dos rgos de controle interno e externo.

8.4 Custo Global

As obras e servios de engenharia licitadas via RDC devero ter seus
custos globais obtidos a partir de custos unitrios de insumos ou
servios menores ou iguais mediana de seus correspondentes ao
Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil
(SINAPI), no caso de construo civil em geral, ou na tabela do
Sistema de Custos de Obras Rodovirias (SICRO), no caso de obras e
servios rodovirios. Em casos excepcionais e mediante justificativa, o
custo global poder ser apurado por meio de outros sistemas
aprovados pela Administrao Pblica, publicaes tcnicas
especializadas, sistema especfico que venha a ser institudo para o
setor ou pesquisa de mercado.
8.5 Aditivos Contratuais
Nos regimes de execuo por empreitada global ou por empreitada
integral, as alteraes contratuais sob alegao de falhas ou omisses
em quaisquer das peas, oramentos, plantas, especificaes,
memoriais ou estudos tcnicos preliminares do projeto bsico no
podero ultrapassar, no seu conjunto, 10% do valor total do contrato,
enquanto nas execues por preo unitrio o limite de 25%. Trata-se
de procedimento compatvel com essas modalidades de execuo

74

contratual em que se contrata a obra por preo certo e total e se

transfere para a contratada parte dos riscos da obra. As licitantes
devero, portanto, elaborar suas propostas com o devido zelo, em face
da limitada aceitabilidade de alteraes contratuais decorrentes de
incompatibilidades entre projeto bsico e execuo da obra.
Em relao aos preos dos aditivos, a diferena percentual entre o
valor global do contrato e o obtido a partir dos custos unitrios do
oramento estimado pela administrao pblica no poder ser
reduzida, em favor do contratado, em decorrncia de aditamentos
contratuais que modifiquem a composio oramentria.
8.6 Contratao Integrada
Conforme explcito no art. 9 da Lei n 12.462/11 e no 1 do art.73 do
Decreto n 7.581/11, no regime de contratao integrada esto
includos a elaborao e o desenvolvimento dos projetos bsico e
executivo, a execuo de obras e servios de engenharia, a
montagem, a realizao de testes, a pr-operao e todas as demais
operaes necessrias e suficientes para a entrega final do objeto. Em
qualquer situao, a utilizao desse regime de execuo deve ser
tcnica e economicamente justificada.
Existem grandes semelhanas entre este regime e o de empreitada
integral, que em essncia consiste na contratao de um
empreendimento em sua integralidade, compreendendo a totalidade
das etapas de obras, servios e instalaes necessrias, sob inteira
responsabilidade da contratada at a sua entrega ao contratante em
condies de entrada em operao. O contratado responsvel no
apenas por executar a obra fsica, mas tambm por realizar todas as
instalaes necessrias para que o empreendimento entre em
operao, e assume a responsabilidade por todas as interfaces
existentes e pelo relacionamento com os diversos fornecedores.

75

A contratao integrada difere da empreitada integral pelos seguintes

motivos:
a definio do objeto licitado ocorrer mediante anteprojeto de
engenharia;
as hipteses para a celebrao de termos aditivos so mais
restritas;
a elaborao do projeto bsico e executivo cabe contratada;
sempre ocorre mediante julgamento do tipo tcnica e preo;
o valor estimado da contratao calculado com base em
critrios especficos compatveis com a definio da norma
mediante anteprojeto de engenharia;
os projeto bsico e executivo so executados depois da
contratao.
A seguir so abordados alguns temas sobre a contratao integrada
que merecem maior destaque:
a) Anteprojeto de engenharia
Enquanto a empreitada integral orada e realizada mediante projeto
bsico e executivo, a contratao integrada orada e realizada a
partir de anteprojeto de engenharia, que representa levantamento mais
simplificado. Este anteprojeto deve possibilitar a caracterizao da obra
ou servio e possuir nvel de definio suficiente para proporcionar a
comparao entre as propostas recebidas das licitantes, incluindo os
seguintes documentos:
a demonstrao e justificativa do programa de necessidades,
a viso global dos investimentos e as definies quanto ao
nvel de servio desejado;

76

 as condies de solidez, segurana, durabilidade e prazo de

entrega;
a esttica do projeto arquitetnico;
os parmetros de adequao ao interesse pblico,
economia na utilizao, facilidade na execuo, aos
impactos ambientais e acessibilidade.
Quando couber, devem ainda constar do anteprojeto os seguintes
documentos tcnicos:
concepo da obra ou servio de engenharia;
projetos anteriores ou estudos preliminares que embasaram a
concepo adotada;
pareceres de sondagem;
memorial descritivo dos elementos da edificao, dos
componentes construtivos e dos materiais de construo, de
forma a estabelecer padres mnimos para a contratao.
b) Estimativas de custos
A realizao de projeto bsico de engenharia pressupe a elaborao
de oramento analtico ou detalhado com composio de custos e
extensa pesquisa de preos dos insumos. Procura-se, assim, chegar a
um valor bem prximo do custo real, com uma reduzida margem de
incerteza.
Quando se trata de licitao efetuada mediante anteprojeto de
engenharia, o oramento no possui condies de ser to preciso.
Nesse sentido, as normas do RDC estabelecem que o oramento e o
preo total para a contratao devem ser estimados com base nos
valores de mercado, nos valores pagos pela Administrao Pblica em
contrataes similares ou na avaliao do custo global da obra, aferida
mediante oramento sinttico ou metodologia expedita ou paramtrica.

77

Logo, o dispositivo legal apresenta trs procedimentos para a

oramentao do objeto:
metodologia expedita;
metodologia paramtrica;
oramento sinttico.
No h bices para que essas metodologias sejam utilizadas em
diferentes etapas de um mesmo empreendimento. Pode haver partes
da obra em que seja possvel ou recomendvel a elaborao do
oramento sinttico e outras partes em que seja aplicvel outro
procedimento. O essencial que o trabalho resultante permita a
adequada oramentao da obra para que a licitao atenda aos fins a
que se destina. Seguem algumas consideraes sobre estas
metodologias de oramentao.

Metodologia expedita: essa metodologia mais simples e,

portanto, com maior grau de incerteza
consiste na
oramentao do objeto com base em custos histricos,
ndices, grficos, correlaes ou comparaes com projetos
similares. Assim, podem, por exemplo, em uma primeira etapa
de estimativa dos custos, ser utilizados ndices especficos
conhecidos no mercado (por exemplo, custo por unidade de
rea construda para edificaes, por assento para arenas
esportivas, por megawatt de potncia instalada para projetos de
gerao de energia ou por quilmetro para a execuo de
rodovias).

Esses parmetros iniciais, ante a sua impreciso, devem ser

complementados com outros dados, em especial aqueles
obtidos dos documentos que compem o anteprojeto, para
estimar de forma adequada o custo do empreendimento.

78

Metodologia paramtrica: a segunda metodologia com grau

de preciso intermedirio consiste em um aprofundamento da
primeira, na medida em que ainda sero utilizados os mesmos
procedimentos, porm aplicados a segmentos do objeto.
Haver,
assim,
a
avaliao
expedita
de
cada
unidade/etapa/parcela do objeto relevante financeiramente.
Exemplificando, a avaliao dos custos da construo de uma
arena esportiva poderia ocorrer a partir da anlise expedita das
seguintes parcelas do objeto: terraplenagem e pavimentao
(conforme a estimativa do volume de movimentao de terra e
da distncia mdia de transporte); fundaes e estruturas de
concreto armado (custo por m estimado); e acabamento e
revestimento (custo por m estimado).

Oramento sinttico: a terceira hiptese com maior grau de

preciso
a elaborao de oramento sinttico, que
pressupe o levantamento dos servios de forma agregada. H
um maior aprofundamento sobre como ser realizado o
empreendimento. Assim, no exemplo anterior, os quantitativos
de movimentao de volume de terra devem ser
adequadamente dimensionados no meramente estimados, e a
partir da, ser previsto o custo unitrio a partir das fontes
permitidas nas normas pertinentes.

Entretanto, no se adentra na composio de custo de cada

servio, hiptese aplicvel ao oramento analtico. No exemplo
citado, a estimativa de preo seria resultado da utilizao dos
critrios previstos na lei, mas no da estimativa de custos
individual dos diversos componentes do servio como gastos
com mo de obra, combustveis das mquinas etc.

79

c) Tcnica e preo
De modo diverso do verificado na empreitada integral, a contratao
integrada somente pode ser adotada utilizando-se o tipo tcnica e
preo na licitao. O instrumento convocatrio deve obrigatoriamente
estabelecer critrios objetivos para avaliao e julgamento das
propostas.
d) Aditivos contratuais
Uma marcante diferena entre a contratao integrada e a empreitada
integral so as maiores restries para a celebrao de aditivos
contratuais no primeiro regime, que somente so permitidos em duas
situaes:
para recomposio do equilbrio econmico-financeiro, em
situaes de caso fortuito ou fora maior;
necessidade de alterao do projeto ou das especificaes
para melhor adequao tcnica aos objetivos da contratao,
a pedido da administrao pblica, desde que no
decorrentes de erros ou omisses por parte do contratado, e
observados os limites previstos no 1 do art. 65 da Lei n
8.666/1993.
A primeira possibilidade refere-se ao reestabelecimento da relao
contratual inicialmente ajustada pelas partes, caso tenha sofrido
alterao por lea extraordinria superveniente ao originalmente
contratado. o acolhimento do princpio jurdico que veda o
enriquecimento sem causa. Alm de disposio semelhante na Lei n
8.666/93, a matria tambm encontra assento constitucional. Pela
prpria natureza desse reajuste contratual, no h que se falar em
limitaes predefinidas de valor.

80

A segunda possibilidade ocorre quando a administrao vislumbra que

o interesse pblico visado pela contratao ser melhor atendido com
determinada alterao do objeto licitado.
Fica, portanto, afastada a principal hiptese de incidncia dos reajustes
dos contratos firmados pela administrao pblica aquela decorrente
de falhas ou imprecises no projeto bsico. Essas restries
contribuem para uma maior previsibilidade do custo final do
empreendimento e mitigam a ocorrncia de irregularidades decorrentes
da celebrao de aditivos, como o chamado jogo de planilha.
e) Matriz de risco
Para que a utilizao da contratao integrada em obras pblicas seja
vantajosa e eficaz, fundamental que os diversos riscos associados ao
empreendimento sejam elencados e analisados. Os riscos podem ser
conceituados como a chance de ocorrncia de eventos desfavorveis
que oneram os encargos contratuais de uma ou ambas as partes. Os
riscos presentes em uma contratao integrada podem ser de vrios
tipos, por exemplo:
riscos associados deficincia dos projetos de engenharia;
riscos de construo;
riscos de performance do empreendimento;
riscos operacionais;
riscos ambientais;
riscos de mercado (variao cambial, variao da taxa de juros etc);
riscos associados a problemas com desapropriaes;
riscos polticos;
riscos legais;
riscos associados a furtos e roubos;

81

 riscos trabalhistas;
riscos regulatrios;
riscos tributrios e previdencirios;
riscos associados Administrao Pblica;
riscos de estimativas de custo do projeto imprecisas ou
subestimadas;
riscos de descumprimento dos prazos contratuais.
A alocao de riscos representa a sua repartio objetiva entre as
partes. Quando feita de forma clara e eficiente diminui as incertezas,
proporcionando maior segurana jurdica para as partes e reduzindo o
custo global do projeto.
A matriz de riscos uma das formas de se fazer a anlise dos riscos
previstos para o empreendimento, servindo como diretriz para redao
das clusulas contratuais. Nela, todos os riscos so indicados de forma
genrica, para serem futuramente regulamentados no contrato
administrativo. Assim, o equilbrio econmico-financeiro do contrato
ser avaliado de forma conjunta com a matriz de riscos. Apesar de no
constar no rol de elementos previstos para o anteprojeto, recomendase que a matriz de riscos seja elaborada e que componha o anteprojeto
de engenharia sempre que a contratao integrada for utilizada.
Nesse sentido, o TCU vem recomendando a diversos rgos que
prevejam, em seus empreendimentos licitados mediante o regime de
contratao integrada, a matriz de risco no instrumento convocatrio e
na minuta contratual, para dar maior transparncia ao certame e
fortalecer a isonomia da licitao e a segurana jurdica do contrato.
A matriz de risco tambm pode apresentar frmulas para que
determinados riscos sejam mitigados. Por exemplo, o risco de variao
cambial pode ser eliminado mediante a celebrao de operaes de
hedge no mercado futuro de divisas.

82

A ttulo de exemplo, o quadro subsequente traz uma matriz de risco.

MATRIZ DE RISCO
Descrio

Item

Tipo de risco

Modificao das
especificaes de
servio

Incertezas da
engenharia

Cronograma

Risco de atraso no
cronograma

Contratada

Gesto e
desenvolvimento
de pessoas

Gerenciamento e
administrao inadequada
Falta de profissionais
qualificados

Contratada

Desapropriaes

Risco de atraso nas

desapropriaes

Contratante

Risco de no obteno
das licenas

Contratante

Risco de no obteno
das licenas

Contratada

Licena ambiental
e riscos
ambientais
Licena para
explorao de
jazidas e
depsitos de
materiais
excedentes

Interferncias com
concessionrias

Instalaes
circunvizinhas

10

Caso fortuito /
fora maior

Administrao poder
modificar especificaes
de servio ou ampliar o
escopo
Mudanas das
especificaes no projeto
executivo

Interrupo na prestao
de servios pblicos e/ou
remanejamento de redes
Risco de danos fsicos a
instalaes circunvizinhas
Perda ou danos aos
ativos e descontinuidade
na prestao do servio
por eventos segurveis
por seguros de Riscos de
Engenharia
Perda ou danos aos
ativos e descontinuidade
na prestao do servio
por eventos no
segurveis que afetem o
equilbrio econmicofinanceiro da avena

83

Alocao

Mitigao

Contratante

Celebrao
de aditivo
contratual

Contratada

Contratante
Contratada

Clusula
8.9.1 do
contrato
Clusula
3.1.2 do
contrato
Clusula 10
do contrato
Celebrao
de aditivo
contratual
Celebrao
de aditivo
contratual
Clusula 10
do contrato
Celebrao
de aditivo
contratual
Clusula 10
do contrato

Contratada

Clusula 3.2
do contrato

Contratante

Celebrao
de aditivo
contratual

MATRIZ DE RISCO

11

Frete /
fornecimento

12

Remunerao

13

Comoes sociais

Riscos nos transportes

dos equipamentos
(atrasos, acidentes, riscos
de importao)
Aumentos nos custos com
salrios no decorrentes
de alteraes tributrias
ou polticas pblicas
ensejando aumentos
superiores aos ndices de
reajustes contratuais
Riscos de comoes
sociais ou protestos
pblicos que atrasem as
obras ou impeam a
prestao do servio

Contratada

Clusulas
3.2 e 10 do
contrato

Contratada

Contratada
(paralisao
at 30 dias)
e
contratante
(tempo
excedente)

Clusula 3.2
do contrato
Celebrao
de aditivo
contratual

8.7 Acrdos do Tribunal de Contas da Unio sobre RDC

So relacionados a seguir alguns Acrdos do TCU particularmente
teis para dirimir dvidas e pontos polmicos sobre o RDC.
Acrdos RDC 2013
01. Acrdo n 306/2013 Plenrio

15. Acrdo n 1917/2013 Plenrio

02. Acrdo n 328/2013 Plenrio

16. Acrdo n 1921/2013 Plenrio

03. Acrdo n 464/2013 Plenrio

17. Acrdo n 1977/2013 Plenrio

04. Acrdo n 660/2013 Plenrio

18. Acrdo n 1978/2013 Plenrio

05. Acrdo n 671/2013 Plenrio

19. Acrdo n 1983/2013 Plenrio

06. Acrdo n 1231/2013 Plenrio

20. Acrdo n 2145/2013 Plenrio

07. Acrdo n 1256/2013 Plenrio

21. Acrdo n 2163/2013 Plenrio

08. Acrdo n 1310/2013 Plenrio

22. Acrdo n 2164/2013 Plenrio

09. Acrdo n 1442/2013 Plenrio

23. Acrdo n 2172/2013 Plenrio

10. Acrdo n 1465/2013 Plenrio

24. Acrdo n 2224/2013 Plenrio

11. Acrdo n 1510/2013 Plenrio

25. Acrdo n 2293/2013 Plenrio

12. Acrdo n 1814/2013 Plenrio

26. Acrdo n 2378/2013 Plenrio

13. Acrdo n 1822/2013 Plenrio

27. Acrdo n 2462/2013 Plenrio

14. Acrdo n 1886/2013 Plenrio

28. Acrdo n 2534/2013 Plenrio

84

Referncias utilizadas:
Altounian, Cludio Sarian. Obras Pblicas: Licitao, Contratao,
Fiscalizao e Utilizao. Belo Horizonte: Frum, 2012.
Baeta, Andr Pachioni. Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas.
Pini, 2013.
Tribunal de Contas da Unio TCU. Acrdos e Smulas.
Zymler, Benjamin; Dios, Laureano Canabarro. Regime Diferenciado de
Contratao RDC. Belo Horizonte: Frum, 2013.

9. DESONERAO DA FOLHA DE PAGAMENTO

Por meio de uma poltica de ajustes econmicos que visa a estimular o
desenvolvimento econmico, a gerao de empregos e,
consequentemente, aumentar a competitividade da indstria nacional,
o Governo Federal tem desonerado a folha salarial de determinados
setores da economia, promovendo uma reduo na carga tributria. A
Medida Provisria n 540/2011, sucedida pela Lei 12.546/2011,
recentemente alterada pela Lei 12.844/2013 que, dentre outras
alteraes, incluiu os setores da construo civil e comrcio varejista
em seu escopo dispe que a partir de 01/04/2013 passaram a ter a
contribuio previdenciria sobre a folha de pagamento substituda por
uma contribuio sobre a receita bruta.
A Desonerao da Folha de Pagamento a substituio da
Contribuio Previdenciria Patronal de 20% (vinte por cento) sobre o
salrio de contribuio dos empregados, trabalhadores avulsos e
contribuintes individuais pela Contribuio Previdenciria sobre a
Receita Bruta (CPRB) de 2% (dois por cento), auferida para
determinados tipos de atividades.
Essa mudana de base da contribuio tambm contempla uma
reduo da carga tributria dos setores beneficiados, porque a alquota

85

sobre a receita bruta foi fixada em um patamar inferior alquota que

manteria inalterada a arrecadao a chamada alquota neutra.
9.1 Contribuies Atingidas pela Desonerao
Um dos primeiros questionamentos no tocante desonerao se refere
a que contribuies sobre a folha so por ela afetadas. A substituio
da base folha pela base faturamento se aplica apenas
contribuio patronal paga pelas empresas, equivalente a 20% de suas
folhas salariais.
Todas as demais contribuies incidentes sobre a folha de pagamento
permanecem inalteradas, inclusive o FGTS e a contribuio dos
prprios empregados para o Regime Geral da Previdncia Social. Ou
seja, se a empresa for abrangida pela mudana, ela continuar
recolhendo:
a contribuio dos seus empregados; e
as demais contribuies sociais incidentes sobre a folha de
pagamento, como seguro de acidente de trabalho, salrioeducao, FGTS e sistema S.
Apenas a parcela patronal deixa de ser calculada como proporo dos
salrios e passa a ser calculada como proporo da receita bruta. O
recolhimento do valor apurado arrecadado juntamente com as
contribuies a seu cargo (no abrangidas pela substituio prevista na
Lei n 12.546/2011) at o dia 20 (vinte) do ms subsequente ao da
competncia, ou at o dia til imediatamente anterior se no houver
expediente bancrio naquele dia.
9.2 Aplicao da Desonerao
A desonerao da folha de pagamento ocorre conforme as seguintes
diretrizes e condies:

86

I. em relao s empresas do setor de construo civil, enquadradas

nos grupos 412 (construo de edifcios), 432 (instalaes eltricas,
hidrulicas e outras), 433 (obras de acabamento) e 439 (outros
servios especializados para construo) da CNAE 2.0:
a) para as obras matriculadas no Cadastro Especfico do INSS CEI at o dia 31 de maro de 2013, o recolhimento da
contribuio previdenciria dever ocorrer na forma dos
incisos I e III do caput do artigo 22 da Lei n 8.212, de 24 de
julho de 1991, at o seu trmino, ou seja, sem desonerao,
nada muda;
b) para as obras matriculadas no Cadastro Especfico do INSS CEI no perodo compreendido entre 1 de abril de 2013 e 31
de maio de 2013, o recolhimento da contribuio
previdenciria dever ocorrer na forma do caput do artigo 7
da Lei 12.546/2011, at o seu trmino (sistemtica com
desonerao);
c) para as obras matriculadas no Cadastro Especfico do INSS
CEI no perodo compreendido entre 1 de junho de 2013 at o
dia 31 de outubro de 2013, o recolhimento da contribuio
previdenciria poder ocorrer tanto na forma do caput do art.
7 da Lei 12.546/2011, como naquela prevista nos incisos I e
III do art. 22 da Lei 8.212, de 24 de julho de 1991 (sistemtica
com ou sem desonerao);
d) para as obras matriculadas no Cadastro Especfico do INSS
CEI aps primeiro de novembro de 2013 at 31 de dezembro
de 2014, o recolhimento da contribuio previdenciria dever
ocorrer na forma do caput do artigo 7 da Lei 12.546/2011, at
o seu trmino (sistemtica com desonerao);
II. em relao s empresas do setor de construo de obras de
infraestrutura enquadradas nos grupos 421 (construo de rodovias,

87

ferrovias, obras urbanas e obras de arte especiais), 422 (obras de

infraestrutura para energia eltrica, telecomunicaes, gua, esgoto e
transporte por dutos), 429 (construo de outras obras de
infraestrutura) e 431(demolio e preparao do terreno) da CNAE 2.0,
para as obras matriculadas no Cadastro Especfico do INSS CEI
aps 1 de Janeiro de 2014 at 31 de dezembro de 2014, o
recolhimento da contribuio previdenciria dever ocorrer na forma do
caput do artigo 7 da Lei 12.546/2011, at o seu trmino (sistemtica
com desonerao);
Para fins de verificao da possibilidade de enquadramento das obras,
mencionadas acima, na sistemtica da desonerao, deve-se utilizar
como parmetro a respectiva data de matrcula no Cadastro Especfico
do INSS CEI, conforme Quadro de Orientao constante da Tabela I
bem como da relao de atividades beneficiadas, listadas na Tabela II.
TABELA I - Quadro de Orientao
CNAE

Abertura de CEI
At 31/03/2013
De 01/04/2013 at
31/05/2013

412,
432,
433 e
439

421,
422,
429 e
431

De 01/06/2013 at
31/10/2013 (ltimo dia
do 3 ms
subsequente ao da
publicao da Lei)
De 01/11/2013 at
31/12/2014 (primeiro
dia
do
4
ms
subsequente ao da
publicao da Lei)
A partir de 01/01/2014
at 31/12/2014

Contribuio
Previdenciria
Contribuio de 20% sobre
a folha.
Contribuio de 2% sobre
a receita bruta.
Opo pela contribuio
de
2%
(regime
desonerado)
sobre
a
receita bruta ou 20% sobre
a folha de pagamento
(regime antigo), sendo a
opo
de
forma
irretratvel.
Contribuio de 2% sobre
a receita bruta (regime
desonerado)
Contribuio de 2% sobre
a receita bruta (regime
desonerado)

88

Prazo para
cumprimento das
regras (Irretratvel)
At o trmino da
obra
At o trmino da
obra

At o trmino da
obra

At o trmino da
obra

At o trmino da
obra

TABELA II - Relao de Atividades por Grupos da CNAE 2.0

Abrangidas pela Sistemtica da Desonerao da Folha de Pagamento
GRUPO 412 CONSTRUO DE EDIFCIOS:
Classe 4120-4 Construo de edifcios
GRUPO 432 - INSTALAES ELTRICAS, HIDRULICAS E OUTRAS
INSTALAES EM CONSTRUES:
Classe 4321-5 Instalaes eltricas
Classe 4322-3 Instalaes hidrulicas, de sistemas de ventilao e refrigerao
Classe 4329-1 Obras de instalaes em construes no especificadas
anteriormente
GRUPO 433 - OBRAS DE ACABAMENTO
Classe 4330-4 Obras de acabamento
GRUPO 439 - OUTROS SERVIOS ESPECIALIZADOS PARA CONSTRUO
Classe 4391-6 Obras de fundaes
Classe 4399-1 Servios especializados para construo no especificados
anteriormente
GRUPO 421 - CONSTRUO DE RODOVIAS, FERROVIAS, OBRAS URBANAS
E OBRAS DE ARTE ESPECIAIS
Classe 4211-1 Construo de rodovias e ferrovias
GRUPO 422 - OBRAS DE INFRA-ESTRUTURA PARA ENERGIA ELTRICA,
TELECOMUNICAES, GUA, ESGOTO E TRANSPORTE POR DUTOS
Classe 4221-9 Obras para gerao e distribuio de energia eltrica e
telecomunicaes
GRUPO 429 - CONSTRUO DE OUTRAS OBRAS DE INFRA-ESTRUTURA
Classe 4291-0 Obras porturias, martimas e fluviais
GRUPO 431 - DEMOLIO E PREPARAO DO TERRENO
Classe 4311-8 Demolio e preparao de canteiros de obras
Classe 4312-6 Perfuraes e sondagens
Classe 4313-4 Obras de terraplenagem
Classe 43189-3 Servios de preparao do terreno no especificados
anteriormente
(Para maior detalhamento das atividades inerentes a cada grupo e classe, ver a
Instruo Normativa CGE n 001/2014)

89

9.3 Procedimentos para a Desonerao de Contratos

Em relao aos contratos de obras e servios de engenharia bem
como os de construo de obras de infraestrutura celebrados com
empresas que se enquadrem nas condies referidas nas tabelas I e II,
os rgos e entidades estaduais devero adotar as seguintes
providncias:

em relao s empresas do setor de construo civil, enquadradas

nos grupos 412, 432, 433 e 439 da CNAE 2.0:
a) proceder ao levantamento dos contratos de obras e servios de
engenharia (vigentes e encerrados) celebrados, a fim de
delimitar aqueles que sero impactados pela desonerao da
folha de pagamento;
b) efetuar a excluso de 20%, referente obrigao patronal do
INSS, no Demonstrativo de Encargos Sociais sobre a Mo de
Obra, integrante do instrumento contratual, atentando para a
implicao no Grupo D Incidncia Global Grupo A x Grupo B,
conforme as tabela III e IV;
c) incluir 2%, referente contribuio previdenciria sobre a
receita bruta, nos impostos que compem o denominador da
frmula do BDI Benefcio e Despesas Indiretas, em
substituio da cota patronal previdenciria de 20%,
obedecendo-se a sistemtica prevista na Tabela V;
d) negociar a reviso dos contratos de obras e servios de
engenharia, com as empresas beneficiadas, visando ao acordo
para celebrao da repactuao, que dever ser formalizada
por meio de termo de aditamento;
e) efetuar, administrativamente, o devido ressarcimento dos
valores dos contratos de obras e servios de engenharia, j
encerrados que foram firmados com as empresas beneficiadas

90

pela desonerao da folha de pagamento, observando as

recomendaes anteriores, devendo posteriormente os autos
serem encaminhados Procuradoria-Geral do Estado PGE/PI
para anlise e parecer.

em relao s empresas do setor de construo de obras de

infraestrutura enquadradas nos grupos 421, 422, 429 e 431 da
CNAE 2.0, adotar os procedimentos referidos nas alneas b e c
do item anterior.

91

TABELA III Planilha de Encargos Sociais sem Desonerao

92

TABELA IV Planilha de Encargos Sociais com Desonerao

93

TABELA V Modelo de BDI sem Desonerao da Folha de Pagamento

DESCRIO

Percentuais (%)

1. LUCRO

9,00

2. ADMINISTRAO CENTRAL

4,00

3. DESPESAS FINANCEIRAS

0,50

4. ISSQN

1,80

5. PIS

0,65

6. COFINS

3,00

7. GARANTIAS, SEGUROS E RISCOS

0,81

BDI= 21,43%
MODELO DE BDI COM DESONERAO DA FOLHA DE PAGAMENTO
DESCRIO

Percentuais (%)

1. LUCRO

9,00

2. ADMINISTRAO CENTRAL

4,00

3. DESPESAS FINANCEIRAS

0,50

4. ISSQN

1,80

5. PIS

0,65

6. CONTRIBUIO PREVIDENCIARIA
SOBRE RECEITA BRUTA

2,00

7. COFINS

3,00

8. GARANTIAS, SEGUROS E RISCOS

0,81

BDI= 24,06%

94

FRMULA PARA O CLCULO DO BDI

1 AC / 1001 DF / 1001 R / 1001 L / 100

BDI
1 x100

100

Nesta equao, AC a taxa de rateio da Administrao Central, DF a taxa das
despesas financeiras, R a taxa de risco, seguro e garantia do empreendimento, I
a taxa de tributos e L a taxa de lucro.

9.3.1 Clculo de Reviso dos Contratos

A reviso dos contratos de obras e servios de engenharia firmados
com as empresas beneficiadas pela desonerao da folha de
pagamento obrigatria, mediante alterao das planilhas de custos
visando celebrao de termo de aditamento, uma vez que, possibilita
reduo de custos previdencirios das empresas de construo civil.
Conforme o acrdo n 2.293/2013-Plenrio-TCU, caracteriza
sobrepreo a fixao de valores em contrato que desconsiderem tal
deduo e por consequncia as contas do gestor so passveis de
multas e reprovao. A fim de evitar as penalidades cabveis devem-se
adotar os procedimentos a seguir descritos para realizar a reduo dos
custos previdencirios.
O contratado deve apresentar cpia da planilha de encargos sociais,
cpia do demonstrativo do BDI e composies de custo dos servios
constante no processo licitatrio.
a) De posse da planilha de encargos sociais do contratado fazse a adequao da mesma, suprimindo a parcela de 20%
referente cota patronal do INSS e, aps, recalcula-se a
porcentagem total de encargos sociais, conforme as tabelas III
e IV.

95

b) Em seguida, recalcula-se o novo BDI adicionando-se os 2%

referentes contribuio previdenciria sobre a receita bruta
(CRPB), conforme a Tabela V.
c) De posse do novo percentual de encargos sociais e do novo
BDI faz-se a correo de todos os preos do contrato atravs
de suas respectivas composies de preos, como o exemplo
abaixo.
Clculodocustounitriodoservioforma(m)
Insumo
Pregomisto
Tbuadepinho1"x12"
Sarrafodepinho1"x4"
Modeobra
Servente
Carpinteiro

Coeficiente Unid. Custounitrio Total(R$)

0,24 kg
1,25
0,30
2,50 ml
2,70
6,75
3,00 ml
0,90
2,70
2,00 h
2,00 h

LeisSociais

119,2 %

CustoUnitriodoServio(m)
BDI(%)

21,43

1,00
2,00

2,00
4,00
15,75

Clculodocustounitriodoservioforma(m)
Insumo
Pregomisto
Tbuadepinho1"x12"
Sarrafodepinho1"x4"
Modeobra
Servente
Carpinteiro

7,15

LeisSociais

22,90

CustoUnitriodoServio(m)

4,91

BDI(%)

Coeficiente Unid. Custounitrio Total(R$)

0,24 kg
1,25
0,30
2,50 ml
2,70
6,75
3,00 ml
0,90
2,70
2,00
2,00

h
h

89,49

2,00
4,00
15,75
5,37
21,12

24,06

PreoUnitrio R$ 27,81

SemDesonerao

1,00
2,00

5,08
PreoUnitrio R$ 26,20

Comdesonerao

Leis Sociais=119,20%
BDI=21,43%

Leis Sociais=89,49%
BDI=24,06%

Caso os servios a serem revisados no possuam suas respectivas

composies de preos ou forem fruto de pesquisa de mercado, o
ajuste da desonerao deve ser feito calculando-se a mdia de
reduo (em %) dos servios em que foi possvel aplicar a regra da
desonerao por meio da composio de preo (como no exemplo
anterior). Este percentual de desconto deve, ento, ser aplicado a
todos os servios do contrato que necessitam de adequao.

96

10. PRINCIPAIS NORMAS APLICVEIS S OBRAS E SERVIOS

DE ENGENHARIA
Apresenta-se aqui um rol das principais normas legais e administrativas
relacionadas a obras e servios de engenharia. Em alguns casos, as
normas so aplicveis apenas a rgos federais, mas podem ser teis
aos gestores que no possuem regulamentao prpria sobre as
matrias.
LEIS
Constituio Federal de 1988.
Lei n 4.320/64: estatui normas gerais de Direito Financeiro
para elaborao e controle dos oramentos e balanos da
Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal.
Lei n 5.194/66: regula o exerccio das profisses de
engenheiro, arquiteto e engenheiro agrnomo.
Lei n 6.496/77: institui a Anotao de Responsabilidade
Tcnica na prestao de servios de engenharia, arquitetura e
agronomia; autoriza a criao, pelo Conselho Federal de
Engenharia, Arquitetura e Agronomia (CONFEA), de uma
mtua de assistncia profissional.
Lei n 6.938/81: dispe sobre a Poltica Nacional do Meio
Ambiente, seus fins e mecanismos de formulao e aplicao.
Lei n 8.078/90: dispe sobre a proteo do consumidor.
Lei n 8.212/91: dispe sobre a organizao da Seguridade
Social;
Lei n 101/00: Lei de Responsabilidade Fiscal, estabelece
normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade
na gesto fiscal.

97

 Lei n 10.192/01: dispe sobre correo monetria ou reajuste

por ndices de preos gerais, setoriais ou que reflitam a
variao dos custos de produo ou dos insumos utilizados
nos contratos de prazo de durao igual ou superior a um
ano.
Lei n 10.406/02: institui o Cdigo Civil Brasileiro.
Lei n 10.520/02: institui, no mbito da Unio, Estados, Distrito
Federal e Municpios, nos termos do art. 37, inciso XXI, da
Constituio Federal, modalidade de licitao denominada
prego, para aquisio de bens e servios comuns.
Lei n 8.666/03: regulamenta o art. 37, inciso XXI, da
Constituio Federal e institui normas para licitaes e
contratos da Administrao Pblica.
Lei n 12.462/11: institui o Regime Diferenciado de
Contrataes Pblicas (RDC), aplicvel originalmente s
licitaes e aos contratos necessrios realizao da Copa
das Confederaes de 2013, da Copa do Mundo de Futebol
de 2014 e dos Jogos e Paraolmpicos de 2016.
Lei n 12.546/11: altera a incidncia das contribuies
previdencirias devidas pelas empresas que menciona.
Lei n 12.688/12: amplia a abrangncia do RDC, incluindo a
possibilidade de sua aplicao tambm a licitaes e
contratos das aes integrantes do PAC.
Lei n 12.722/12: amplia a abrangncia do RDC, incluindo a
possibilidade de sua aplicao tambm a licitaes e
contratos das obras e servios dos sistemas pblicos de
ensino.

98

 Lei n 12.745/12: amplia a abrangncia do RDC, incluindo a

possibilidade de sua aplicao tambm a licitaes e
contratos das obras e servios no mbito do SUS.
Lei n 12.715/12: altera a alquota das contribuies
previdencirias sobre a folha de salrios devidas pelas
empresas que especifica.
Lei n 12.844/13: altera o regime de desonerao da folha de
pagamentos.
DECRETOS
Decreto n 92.100/85: estabelece as condies bsicas para a
construo, conservao e demolio de edifcios pblicos a
cargo dos rgos e entidades integrantes do Sistema de
Servios Gerais (SISG).
Decreto n 3.048/99: aprova o regulamento da Previdncia Social.
Decreto 7.581/2011: regulamenta o Regime Diferenciando de
Contrataes Pblicas RDC.
Decreto n 7.828/12: regulamenta a Lei n 12.546/11.
Decreto n 7.877/12: altera o Decreto n 7.828/12, que
regulamenta a incidncia da contribuio previdenciria sobre
a receita devida pelas empresas.
PORTARIAS
Portaria n 321/88 do Ministrio da Sade: aprova as normas
e padres mnimos destinados a disciplinar a construo,
instalao e funcionamento de creches (Alterada pela Portaria
n 1.347/90, que incumbe s secretarias de sade estaduais e
municipais adaptar as normas e padres mnimos realidade
local, vigorando, enquanto isso no ocorrer, as disposies da
Portaria n 321/88).

99

 Portaria n 1.884/94 do Ministrio da Sade: aprova as

normas e padres sobre construes e instalaes de
servios de sade (Alterada pela Portaria n 2.531/96).
Portaria n 2.296/97 do Ministrio da Administrao e
Reforma do Estado: estabelece as prticas de projeto,
construo e manuteno de edifcios pblicos federais, a
cargo dos rgos e entidades integrantes do Sistema de
Servios Gerais (SISG), com exigncias mnimas de
aceitabilidade.
INSTRUO NORMATIVA, RESOLUES E OUTROS
Resoluo n 001/86 do CONAMA: estabelece as definies,
responsabilidades, critrios bsicos e diretrizes gerais para o
uso e implementao da Avaliao de Impacto Ambiental.
Relaciona os tipos de obras que dependem de aprovao dos
respectivos Relatrios de Impacto Ambiental (RIMA).
Resoluo n 237/87 do CONAMA: dispe sobre a reviso de
procedimentos e critrios utilizados pelo Sistema de
Licenciamento Ambiental institudo pela Poltica Nacional do
Meio Ambiente.
Instruo Normativa n 2.03.003/89 da Secretaria de Servios
Gerais do Ministrio da Fazenda: uniformiza e disciplina os
procedimentos referentes execuo de obras e servios de
engenharia no mbito do Ministrio da Fazenda.
Deciso Normativa n 034/90 do CONFEA: dispe quanto ao
exerccio profissional de nvel superior das atividades de
engenharia de avaliaes e percias de engenharia.
Resoluo n 361/91 do CONFEA: dispe sobre a
conceituao de projeto bsico em consultoria de engenharia,
arquitetura e agronomia.

100

 Deciso Normativa n 063/99 do CONFEA: dispe sobre

responsvel tcnico de pessoa jurdica que desenvolva
atividades de planejamento e/ou execuo de obras na rea
de mecnica de rochas, seus servios afins e correlatos.
Deciso Normativa n 064/99 do CONFEA: dispe sobre o
registro de Anotao de Responsabilidade Tcnica (ART)
pertinente aos trabalhos que abrangem as jurisdies de
diversos CREAs.
Deciso Normativa n 069/01 do CONFEA: dispe sobre a
aplicao de penalidades aos profissionais por impercia,
imprudncia e negligncia.
Instruo Normativa CGE n 001/13: define procedimentos
para paralisao de obras, prorrogao de contratos,
repactuao de cronograma aps aditamento e pagamento de
medies.
Instruo Normativa RFB n 1.436/13: Dispe sobre a
Contribuio Previdenciria sobre a Receita Bruta (CPRB).
Instruo Normativa CGE n 001/14: define procedimentos
para desonerao de contratos da Administrao Pblica.
Resoluo n 425 do CONFEA: dispe sobre a Anotao de
Responsabilidade Tcnica (ART).
Smulas e Acrdos do TCU relacionadas execuo de
obras pblicas.

101

11. SITES TEIS

Determinados endereos de sites da internet tem especial utilidade na
busca de informaes relevantes quanto licitao, contratao,
execuo e manuteno de obras pblicas. So sites que tratam sobre
a legislao vigente, normas tcnicas especficas, jurisprudncia
existente, custos de construo e de elaborao de projetos, entre
outros.
www.tcu.gov.br
Portal do Tribunal de Contas da Unio, onde podem ser
pesquisadas jurisprudncias e publicaes relativas a obras
pblicas.
www.comprasnet.gov.br
Portal de compras do Governo Federal, onde podem se
pesquisadas publicaes, legislao e informaes acerca de
licitaes federais e cotaes de preos relativas a obras
pblicas.
www.planalto.gov.br
Pgina da Presidncia da Repblica, onde pode ser
encontrada legislao referente licitao e contratao de
obras pblicas.
www.senado.gov.br
Pgina do Senado Federal, onde pode ser encontrada
legislao referente a licitao e contratao de obras
pblicas.
www.camara.gov.br
Pgina da Cmara dos Deputados, onde podem ser
encontradas informaes a respeito da elaborao do Plano
Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias, Lei Oramentria

102

Anual, assim como sobre a execuo das dotaes

oramentrias aprovadas.
www.stj.gov.br
Pgina do Superior Tribunal de Justia, onde pode ser
encontrada jurisprudncia referente interpretao de leis
federais, incluindo a Lei n 8.666/93.
www.dnit.gov.br
Pgina do Departamento Nacional de Infraestrutura de
Transporte (DNIT), do Ministrio dos Transportes, onde
podem ser consultados ndices de reajustamento de obras
rodovirias, o Sistema de Custos Rodovirios (SICRO),
manuais e normas.
www.fgvdados.fgv.br
Pgina da Fundao Getlio Vargas, onde podem ser
encontrados dados referentes aos seus indicadores
econmicos, entre os quais, custos da construo civil.
www.abnt.org.br
Pgina da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT),
onde podem ser encontradas notcias a respeito de
normatizao e certificao de obras.
www.caixa.gov.br
Pgina da Caixa Econmica Federal, onde podem ser obtidas
informaes sobre o Sistema Nacional de Pesquisa de Custos
e ndices da Construo Civil, evoluo de ndices
econmicos, cartilhas e manuais tcnicos de engenharia.
www.confea.org.br

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Pgina do Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e

Agronomia (CONFEA), onde pode ser consultada a legislao
relativa ao exerccio profissional de engenharia e arquitetura.
www.mma.gov.br/port/Conama
Pgina do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA),
onde pode ser consultada a legislao referente ao meio
ambiente.
www.celaf.ibama.gov.br
Pgina do Centro de Licenciamento Ambiental Federal, onde
podem ser encontradas informaes referentes a
licenciamentos ambientais e legislao correlata.
www.cge.pi.gov.br
Pgina da Controladoria-Geral do Estado, onde podem ser
encontrados os Manuais e Cartilhas da CGE, bem como a
legislao de interesse do controle interno.

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