Teora del Estado

y Gobernabilidad
Democrtica

MDULO 1
TEORA DEL ESTADO

Contenido
INTRODUCCIN 3
1. TEORA DEL ESTADO 4
1.1. LAS FORMAS DE ESTADO Y LAS FORMAS DE GOBIERNO ................................................................................... 4
1.1.1. Las formas de Estado. El Estado unitario y el Estado complejo ................................................ 4
1.1.2. Las formas de gobierno. Tipologa clsica y moderna .............................................................. 6
1.2. LOS REGMENES POLTICOS ....................................................................................................................... 8
1.2.1. Gobierno de asamblea .............................................................................................................. 8
1.2.2. El gobierno directorial ............................................................................................................... 9
1.2.3. El gobierno parlamentario ........................................................................................................ 9
1.2.4. El rgimen presidencial clsico ............................................................................................... 12
1.2.5. El gobierno semipresidencial................................................................................................... 14
1.2.6. El presidencialismo en Latinoamrica ..................................................................................... 15
1.3. EL ESTADO Y GOBIERNO EN EL PER ........................................................................................................ 18
1.3.1. El Estado unitario descentralizado .......................................................................................... 18
1.3.2. Los poderes del Estado ............................................................................................................ 26
1.3.3. Los rganos constitucionalmente autnomos ........................................................................ 34
1.3.4. El sistema judicial .................................................................................................................... 37

Introduccin
En esta unidad desarrollaremos un aspecto muy importante, que en la doctrina
constitucional se denomina Teora del Estado. Revisaremos las formas de
Estado que presenta el transcurso de la historia de la humanidad, as como las
formas de gobierno dadas en estos Estados. Muy unido a ello, se encuentran
los sistemas o regmenes polticos que los gobiernos de los Estados han ido
adoptando con el transcurrir de los aos.
En tal sentido, denotaremos tanto las formas de Estado, como las formas de
gobierno. Los sistemas o regmenes polticos guardan una relacin muy
estrecha entre s, pues una determinada forma de Estado trae consigo una
determinada forma de gobierno.
La comprensin adecuada de esta unidad nos permitir evaluar con mejores
herramientas doctrinarias la forma de Estado y la forma de gobierno que
adopta nuestro pas, as como analizar nuestro rgimen poltico a la luz del
contexto mundial.

1. Teora del Estado

1.1. Las formas de Estado y las formas de gobierno
1.1.1. Las formas de Estado. El Estado unitario y el Estado complejo
En este punto tenemos como objetivo distinguir e identificar las posturas para
organizar el territorio. Recordemos que los elementos clsicos del Estado son el
territorio, el pueblo y el gobierno. Por ello, debemos entender las formas de
Estado, y la relacin que tiene un determinado Estado con uno de los
elementos, como el territorio, el cual describe la actividad estatal con referencia
al espacio.

Formalmente existen tres grandes tipos de Estado: el Estado unitario, el Estado

federal y la Confederacin; aunque los dos primeros son los ms comunes1:
Estado unitario. Este Estado se caracteriza por ser indivisible, por
tener un nico ordenamiento constitucional y solo un poder
constituyente que ejerce la soberana popular, a nombre de la nacin. El
Estado unitario sera el prototipo de Estado-nacin.
Cabe sealar que el Estado unitario puede tener una estructura
centralizada o convivir con organismos territoriales autnomos, los cuales
cuentan con cierta autonoma normativa, lo que nos llevara a un Estado
descentralizado.
Estado federal. Este Estado se organiza como una suma de estados o
de entidades polticas previamente existentes. El Estado federal tiene dos
ordenamientos constitucionales simultneos, que se encuentran
deslindados en la Constitucin de la Unin. El Estado federal aparecera
como una sumatoria de sus estados miembros.
La principal caracterstica del Estado federal es la existencia de estados,
provincias o cantones, provistos de autonoma constitucional, cada cual
con su constitucin estatal o provincial, con su triloga de poderes y con
su capacidad de organizar y dictar su ordenamiento jurdico interior, con
una nica limitacin: que no contradiga el ordenamiento general federal.
Por lo tanto, dentro de un Estado federal, la provincia o estado miembro
tambin tiene su Poder Ejecutivo, su Poder Legislativo y su Poder
Judicial. Por esta razn, el ciudadano del Estado federal est vinculado a
estos ordenamientos jurdicos, uno que le afecta como integrante de la
unin, y otro que lo afecta solo como integrante del estado miembro.
La confederacin de Estados. Es la unin de estados soberanos que
mantienen su soberana, aun despus de integrados; la integracin se
produce mediante un tratado internacional, y est sujeta a las normas
del Derecho Internacional Pblico; la integracin puede ser objeto de
rescisin unilateral, si as lo ha previsto el propio tratado; el Estado es
soberano, as que puede separarse de la confederacin, en ejercicio de
su soberana.
1

PLANAS, Pedro. Cmo organizar el territorio. En: La descentralizacin en el Per

Republicano. Lima, Municipalidad Metropolitana de Lima, 1998, pp. 19-25.
5

En el Estado federal, en cambio, la separacin es imposible; los

miembros pertenecen de por vida al Estado federal. Estn regidos por
Constitucin de la Unin, y en la cual es norma de derecho interno que
los Estados miembros no pueden alterar ni tergiversar la Constitucin ni
la legislacin federal.
1.1.2. Las formas de gobierno. Tipologa clsica y moderna
Las formas de gobierno estn vinculadas con la titularidad y la forma en que se
maneja el aparato del Estado. Pueden ser clasificadas en dos formas:
Forma clsica. Fue

Aristteles quien hizo una

primera clasificacin de las
formas de gobierno; realiz
una reparticin triple:
monarqua (gobierno de
uno), aristocracia
(gobiernos de pocos) y
democracia. Esta
clasificacin perdi
vigencia.
Actualmente, la forma clsica comprende la monarqua, que se
caracteriza por la sucesin, y la repblica, que se caracteriza por la
eleccin. En tal sentido, la forma clsica est vinculada al titular o a los
titulares del poder.
Forma moderna. Esta forma comprende los sistemas polticos y los
regmenes polticos2.
Sistemas polticos. Conjunto de principios relacionados con la
forma en que est distribuido el poder poltico. Existe una relacin
entre la ideologa poltica y las instituciones polticas que derivan
de esta. Son: gobierno absolutista, liberal, socialista, marxista,
fascista y social de derecho.

GARCIA TOMA, Vctor. Formas de gobierno y formas de Estado. En: Teora del Estado y Derecho
Constitucional. Lima, Fondo de Desarrollo Editorial de la Universidad de Lima, 1999, pp. 161 y ss.

 Regmenes polticos. Se establece la relacin del ejercicio del

poder poltico entre el Ejecutivo y el Legislativo. Se puede advertir
la preponderancia de un rgano estatal dentro de la estructura del
Estado. Las formas de gobiernos son seis: Gobierno de asamblea,
directorial, parlamentario, presidencial, semipresidencial o
compuesto.

1.2. Los regmenes polticos

1.2.1. Gobierno de asamblea3
En este tipo de gobierno se ejerce simultneamente las funciones ejecutivas y
legislativas, a travs de una Asamblea Parlamentaria, en la que se concentra el
poder poltico. La Asamblea tiene supremaca sobre el resto de los rganos del
Estado.
Asimismo, la Asamblea Parlamentaria elige a una directiva o comit de
delegados por necesidades tcnicas, a fin de que puedan desempearse como
representantes protocolares de dicha Asamblea y ejecuten las funciones para
administrar al Estado.
La directiva es conformada por miembros de la propia Asamblea, quienes
pueden ser obligados a dimitir de sus cargos o revocados por mandato, pues
esta delegacin es nicamente tcnica y no confiere poder en s misma.
Finalmente, debemos precisar que en el gobierno de la Asamblea est
concentrado todo el poder poltico, ya que no hay separacin entre el rgano
3

Ibdem, pp. 178-181.

legislativo y ejecutivo. Sin embargo, est sometido totalmente a la voluntad del

pueblo, quien es el nico que detenta la soberana, a travs del mandato
imperativo del referndum o iniciativa popular, y es quien dirige el gobierno del
pas.
1.2.2. El gobierno directorial
En esta modalidad, al igual que en el caso anterior (gobierno de Asamblea), se
produce la coalicin de poderes. El ente parlamentario designa entre sus
miembros a un directorio o junta, para que ejerzan las funciones ejecutivas de
administracin del Estado.
Sin embargo, a diferencia del gobierno de la Asamblea, los miembros del
rgano directorial no pueden ser revocados de sus mandatos ni obligados a
dimitir de sus cargos, a pesar de haber sido elegidos por el Parlamento, y no
por una eleccin popular directa.
Los miembros del rgano directoral no tienen iniciativa legislativa y derecho al
veto; son objeto de control parlamentario, a travs de informes anuales de
gestin y una intrnseca supervisin de su labor gubernamental por medio de
observaciones y preguntas, similares a las mociones o interpelaciones. Por ello,
el Parlamento puede declararle un voto de desconfianza, obligando a los
miembros del directorio a variar su orientacin poltica, en el sentido de la
voluntad parlamentaria.
1.2.3. El gobierno parlamentario
Este rgimen naci en Europa. Como
refiere Domingo Garca Belaunde4, el
rgimen parlamentario consiste en
trasladar al Parlamento, o sede
legislativa, el poder decisorio y central
de la administracin del Estado, con lo
cual se origina una integracin poltica
entre Poder Ejecutivo y Legislativo; la
marcha del Estado ser producto de
4

GARCA BELAUNDE, Domingo. Formas de Gobierno en la Constitucin Peruana. En: La Constitucin

en el Pndulo. Arequipa, Universidad Nacional de San Agustn, 1996, pp. 74-76.

una colaboracin recproca entre ambos rganos.

Sin embargo, no todo rgimen donde existe un parlamento es un rgimen
parlamentario, ni siquiera lo es un rgimen en el que el Parlamento tiene
poderes reales que le permitan servir de contrapeso al Gobierno (como es el
caso de un rgimen presidencial, en el que el parlamento a menudo es ms
poderoso que en los regmenes parlamentarios). Se llama parlamentario a un
gobierno cuando un rgimen est dividido en dos elementos, uno de los cuales
es el Gabinete o Gobierno y el otro es el Parlamento.
Segn Duverger5, existen tres elementos en un rgimen parlamentario:
Ejecutivo dualista. Se llama Ejecutivo dualista a la organizacin
gubernamental en la que se encuentra frente a frente un jefe de
Estado y un Gabinete Ministerial (Gobierno), el cual es integrado por
ministros y la presidencia es asumida por uno de ellos, en calidad de
jefe de Gobierno.
El jefe de Estado
representa a la
nacin, promulga
leyes, firma los
decretos, ratifica los
tratados, nombra al
primer ministro y al
Gabinete, as como
eventualmente
formula la disolucin
del Parlamento. Sin
embargo, todos estos poderes los ejerce de manera simblica, ya que las
decisiones no son tomadas por l, sino por el Gabinete. Si no est de
acuerdo con el Gobierno, puede someterse o dimitir, pero la dimisin de
un Jefe de Estado es un acto grave; su aplicacin es excepcional.
En cambio, el Gabinete, llamado tambin Ministerio o Gobierno, asume
las funciones gubernamentales. El Gabinete es un rgano colectivo,
conformado por ministros, quienes adoptan decisiones en conjunto.

DUVERGER, Maurice. Las relaciones Parlamento-Gobierno. En: Instituciones Polticas y Derecho

Constitucional. Barcelona, Ediciones Ariel, 1970, pp. 197-219.

10

Quien preside el Gabinete es el jefe de Gobierno, que es diferente del

jefe de Estado.
El jefe de Gobierno, llamado en muchos pases primer ministro,
presidente del Consejo o canciller es quien escoge a los dems miembros
del Gabinete. El jefe de Estado debe dar su consentimiento a dichos
miembros; sin embargo, dicho consentimiento es solo una formalidad.
Asimismo, el jefe de Gobierno preside las reuniones del Gabinete que se
efectan sin la presencia del jefe de Estado; dichas reuniones se llaman
Consejos de Gabinete. Por ltimo, es l quien representa a todo el
Gabinete en las asambleas.
La responsabilidad poltica del Gabinete ante el Parlamento. Esto
significa que el Parlamento puede obligar al Gabinete a dimitir por un
voto de desconfianza.
La responsabilidad poltica se refiere a una especie de revocacin de los
miembros del Gabinete por las Asambleas; estas emiten un voto de
desconfianza, tras el cual los ministros deben retirarse. Cabe sealar que
no todo voto hostil del Parlamento significa responsabilidad poltica del
Gabinete, sino solamente los que se refieren a la cuestin de
confianza propuestas expresamente por el Gobierno.
Por lo tanto, la responsabilidad poltica del Gobierno ante el Parlamento,
sealada anteriormente, constituye el elemento esencial del rgimen
parlamentario; aun cuando no existan los otros dos elementos (por
ejemplo, el dualismo), basta este para que haya un rgimen
parlamentario.
Asimismo, la responsabilidad poltica es colectiva cuando el Gabinete es
alcanzado por el voto de desconfianza del Parlamento. Si solo es atacado
un ministro, normalmente todo el Gabinete se solidariza con l (principio
de la solidaridad ministerial); sin embargo, a veces ocurre que el jefe de
Gobierno no se solidariza con un ministro, por ejemplo, cuando el voto
de desconfianza ha sido emitido por actos personales del ministro.
Es importante sealar que la responsabilidad poltica del Gabinete ante el
Parlamento no solo implica que este pueda obligar a los miembros a
dimitir colectivamente; sino tambin, conlleva a que el Parlamento
participe en la investidura del nuevo Gabinete.

11

El derecho de disolucin del Parlamento. En el rgimen

parlamentario, generalmente, el Gobierno tiene el derecho de disolver al
Parlamento o a una de las dos cmaras (en el caso de que existiera el
bicameralismo). En este caso, la cmara afecta a ser disuelta ser la que
fue elegida por sufragio universal directo, y ante el cual el Gabinete es
responsable, en los trminos sealados en el punto anterior.
No obstante, aunque el derecho a disolver el Parlamento no exista o sea
una prctica en desuso, constituye un rgimen parlamentario desde el
momento en que el Gabinete o Gobierno es responsable ante el
Parlamento.
Asimismo, este derecho es una pieza maestra del parlamentarismo, pues
permite que haya un contrapeso de la influencia del mismo, que ejerce
sobre los ministros por medio de la responsabilidad poltica. Sin la
disolucin, el Gabinete se encontrara desarmado ante un Parlamento
que podra derribarlo a su gusto.
Consecuentemente, la disolucin tiene como fin restablecer el equilibrio
de poderes, pues ante un voto de desconfianza de la Cmara, el
Gabinete puede pronunciar la disolucin del Parlamento, y ya ser el
pueblo quien decida el conflicto mediante elecciones generales, con lo
cual se convierte este en la piedra angular del rgimen parlamentario.
Sin embargo, cabe sealar que la actuacin de los partidos polticos
modificara profundamente las relaciones entre el Parlamento y el
Gabinete.
1.2.4. El rgimen presidencial clsico
El sistema poltico de los Estados Unidos
constituye el rgimen presidencial clsico.
Al respecto, Maurice Duverger refiere que
el rgimen presidencial se distingue del
parlamentario en tres puntos esenciales:
El Ejecutivo no est dividido en dos
elementos separados (jefe de
Estado y Gabinete, en el que el
primero est bajo la autoridad del
segundo); en el rgimen
12

presidencial, el Presidente es a la vez jefe de Estado y jefe de Gobierno,

y ejerce efectivamente ambos poderes. Los ministros no tienen autoridad
poltica propia, son dirigentes administrativos de sus departamentos
ministeriales y son consejeros y colaboradores del presidente en el plano
gubernamental.
Por tanto, en el rgimen presidencial, los ministros, en conjunto, no
forman un rgano colectivo y no existe un Consejo de Ministros en el que
las decisiones se tomen en conjunto. Es decir, cuando el presidente se
rene con todos sus ministros, llamados secretarios, lo hace
solamente para recibir su opinin, pues la decisin solo le pertenece a l.
El presidente (jefe nico de
Estado y de Gobierno) es elegido
por toda la nacin por medio del
sufragio universal directo. La
forma de eleccin otorga al
presidente una gran autoridad.
Lo coloca a la misma altura que
el Parlamento, puesto que uno y
otro emana del la voluntad
popular. La diferencia es que la
representacin parlamentaria
est desperdigada entre un
grupo de individuos, elegido cada uno por una fraccin del cuerpo
electoral, en el marco local. La representacin presidencial, por el
contrario, est concentrada en las manos de un solo hombre, elegido por
el conjunto electoral, en el marco nacional.
El presidente y el Parlamento son independientes uno de otro; estn
separados de una forma rigurosa, con lo cual se da origen a la
separacin de poderes de forma rgida, una caracterstica del rgimen
presidencial. Los elementos principales de esta independencia son:
Primero, que el parlamento no puede interrumpir al Gobierno
presidencial con un voto de desconfianza, como en el rgimen
parlamentario.
Segundo, que el presidente no puede disolver el Parlamento. Por
ello, estn condenados a convivir sin poder separarse, lo que
produce en el Gobierno cierta seguridad, aun cuando no rena
13

una mayora parlamentaria. No obstante, tambin priva al

Gobierno de medios de presin eficaces sobre el Parlamentoa
travs de su partido poltico, si el partido es mayoritario; aunque
tambin puede suceder que el partido del presidente sea
minoritario.
1.2.5. El gobierno semipresidencial
Llamado tambin presidencialismo;
constituye una aplicacin deformada del
rgimen presidencial clsico porque existe
un debilitamiento de los poderes del
Parlamento y un incremento de los poderes
del presidente. Se desarrolla, sobre todo, en
pases latinoamericanos que han
transportado instituciones constitucionales
de Estados Unidos a una sociedad diferente.
En este modelo aparecen yuxtapuestos
elementos sustanciales del gobierno
parlamentario y del gobierno presidencial:
Instituciones del gobierno parlamentario

Un Ejecutivo dividido entre un jefe de Estado y un Gabinete, y que

tiene a su cabeza un jefe de Gobierno.

Responsabilidad poltica del Gabinete ante el Parlamento, que implica

la dimisin en el cargo ministerial, como consecuencia de un voto de
censura o de desconfianza. Asimismo, el Ejecutivo tiene el derecho de
disolver el Parlamento, lo que le concede una influencia sobre l.
Instituciones del gobierno presidencial

Eleccin del jefe de Estado, denominado presidente de la Repblica,

mediante sufragio universal y directo, con la que obtiene legitimidad
democrtica.

El rgimen semipresidencial tiene ms de rgimen parlamentario que

de rgimen presidencial, pues se encuentran los elementos
fundamentales del parlamentarismo. No obstante, la diferencia
14

esencial se refiere a la eleccin del jefe de Estado, ya que en vez de

tratarse de un monarca hereditario o de un presidente elegido por los
parlamentarios, se trata de un presidente elegido por sufragio
universal.

El presidente de la Repblica tiene mayores prerrogativas jurdicas

que un jefe de Estado parlamentario; el ser elegido por sufragio
universal convierte al jefe de Estado en un representante del pueblo,
y lo posiciona al mismo nivel que el Parlamento, por encima del
primer ministro y de la Cartera ministerial.

La situacin se invierte si el presidente de la Repblica es elegido por

el pueblo, tiene la misma calidad de representante popular, puede
ejercer efectivamente sus poderes constitucionales y convertirse en el
rgano esencial del Gobierno.

En el rgimen parlamentario clsico, el jefe de Estado est ms lejos

de la soberana popular que el primer ministro, y tiene menos calidad
como representante de la nacin.
Por ello, el jefe de Estado parlamentario desempea un papel de
naturaleza simblica, ms que una autoridad gubernamental, y ejerce
los poderes nominales que la Constitucin le atribuye.
1.2.6. El presidencialismo en Latinoamrica6
Llegada la repblica en Latinoamrica, se adopt la prctica de sistemas de
gobierno de corte presidencial. Pese a ello, este intento nos llev a resultados
distintos al modelo que queramos imitar (los Estados Unidos de Norteamrica),
y gener un sistema poltico diferente al mencionado; dicho sistema es el
conocido presidencialismo latinoamericano, el cual tiene las siguientes
caractersticas:
Fortalecimiento excesivo y descontrolado del Poder Ejecutivo. Sobre todo
del presidente de la Repblica, que al igual que el presidente de Estados
Unidos, es a la vez jefe de Estado y jefe de Gobierno.

ESPINOSA-SALDAA BARRERA, Eloy. Notas acerca de la evolucin del presidencialismo

latinoamericano a la luz de lo ocurrido en el caso peruano sobre el particular. Europa del Este-Amrica
Latina. Estatuto del Individuo y sistema de gobierno. Primer encuentro de constitucionalistas de Amrica
Latina y Europa del Este. Wroclaw. Universidad de Wroclaw, 2002, pp. 321-325.

15

Los presidentes de las diferentes repblicas en Amrica Latina quienes

son elegidos directamente por la ciudadana poseen atribuciones que
no les son formalmente otorgadas al presidente de los Estados Unidos;
atribuciones tales como:
El reconocimiento de la iniciativa legislativa directa.
La posibilidad del veto parcial de las normas.
La facultad poco controlada de legislar y el frecuente uso o abuso
de medidas de carcter excepcional en materias econmicas y/o
sociales (medidas que se alejan del carcter coyuntural para
volverse permanentes).
Debilidad en la configuracin del rol y las atribuciones propias de la
institucin parlamentaria, la cual se conoce como el Congreso.
A los congresos se les reconocen
atribuciones de tipo controlador, las
cuales han sido tomadas de un
contexto ms bien propio del
parlamentarismo; pero, en los
hechos, estas atribuciones han
servido para afianzar el descrdito de
los parlamentos latinoamericanos y
de quienes lo integran.
Asimismo, no existe mucho inters
en fortalecer la vinculacin entre los
congresistas y la ciudadana, a la cual
estos dicen representar, lo que ha
debilitado enormemente el rol de los
congresos como instancias de
legitimacin del rgimen poltico
existente en cada pas; una labor
importante que les compete desarrollar.
Falta de autonoma de la judicatura en la realizacin de las labores que
les son propias.
Esta falta de autonoma no se ha podido revertir, ni siquiera en
situaciones delicadas como el control de constitucionalidad de las leyes y
las dems normas que tienen fuerza de ley; ni siquiera en pases que
tienen un Tribunal Constitucional. En los hechos, el Poder Judicial est
16

actuando como instancia especializada en la resolucin de conflictos,

cuyo quehacer est supeditado a las orientaciones en algunos casos
imposiciones dadas fundamentalmente por el gobierno; pero tambin
en algunos aspectos puntuales por ciertos sectores de los congresos.
Tendencia a una centralizacin en el ejercicio del poder y, por ende,
mediatizacin de cualquier alternativa de corte centralista.
En la mayora de pases latinoamericanos se ha adoptado una posicin
de la gestin pblica en la que la mayor parte de las decisiones son
tomadas por el gobierno central, con la cual se deja a las instancias
descentralizadas (si es que estas existen) una actuacin residual.

Presidencialismo latinoamericano: deformacin del rgimen presidencial

norteamericano.

Luego de observar los elementos ms distintivos del presidencialismo

latinoamericano, encontramos una deformacin de los rasgos considerados
esenciales para tener un rgimen presidencial norteamericano. Esto nos puede
dar una idea de las mltiples dificultades existentes en Latinoamrica para
configurar verdaderos Estados de derecho; entre ellas, la acumulacin de poder
en la figura del presidente de la Repblica, desproporcionada, y muchas veces
hasta incontrolable.
Si bien, el fortalecimiento de la posicin presidencial fue necesario, en un
primer momento de la conformacin de las nacientes repblicas
Latinoamericanas (pues se necesitaba un
liderazgo unificado para hacer frente a
aspiraciones externas que queran acabar los
procesos independentistas), lamentablemente,
se convirtieron luego en un pretexto para que
caudillos con posiciones ideolgicas tan
diversos, como dbiles llegaran al poder,
nicamente, para satisfacer sus inters
personales y los de su entorno ms cercano;
usando como estrategias, en el mejor de los
casos, prcticas populistas.
17

1.3. El Estado y gobierno en el Per

1.3.1. El Estado unitario descentralizado
1.3.1.1. Anlisis normativo
Nuestra Constitucin Poltica establece, en su artculo n. 43, que la Repblica
del Per es democrtica, social, independiente y soberana. A su vez, indica que
el Estado es uno e indivisible; define a su gobierno como unitario,
representativo, descentralizado y que se organiza segn el principio de
separacin de poderes.
Por otro lado, el artculo n. 189 establece que el territorio de la Repblica est
integrado por regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas
circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel nacional, regional
y local, en los trminos que establece la Constitucin y la ley, preservando la
unidad e integridad del Estado y de la nacin.
Finalmente, el artculo n. 188 precisa que la descentralizacin es una forma de
organizacin democrtica, y constituye una poltica permanente del Estado, de
carcter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral
del pas.
18

De esta manera, en la lectura de los artculos mencionados, podemos sealar

que el Estado peruano ha adoptado una estructura constitucional que por un
lado seala que el gobierno es unitario, representativo y descentralizado; y, por
otro lado, que el gobierno unitario se
ejerce de manera descentralizada y
desconcentrada, a travs de las
municipalidades y las regiones.
Esta forma poltica implica que el
Estado es unitario, en la medida en
que es nico e indivisible, de tal
forma que la unidad estatal constituye
el fundamento de la organizacin y
marcha de la estructura del Estado
peruano.
De igual modo, estamos frente a un
Estado representativo, siempre que la
democracia representativa permita la
conjugacin armnica del principio
poltico de soberana popular con la
deliberacin, y con ello se permitir
atender las distintas necesidades de
la poblacin.
Por ltimo, de los artculos sealados se desprende que el Estado peruano
adopta la descentralizacin como una forma de organizacin democrtica, y
establece que esta debe constituir una poltica permanente de Estado, de
carcter obligatorio. Todo ello, con el objetivo fundamental de propiciar un
desarrollo integral del pas7.
A partir de ello, el Estado no puede concebirse como un Estado unitario
descentralizado; es decir, como uno en el que la descentralizacin solo refleja
una proyeccin administrativa de un nico ordenamiento jurdico a ejecutar.
Se trata, por el contrario, de un Estado unitario y descentralizado; esto es,
un Estado en el que la descentralizacin, al alcanzar una manifestacin polticonormativa, acepta la convivencia de subsistemas normativos (nacional, regional
y local).
7

FRIZ BURGA, Johnny Zas. De la Descentralizacin. En La Constitucin comentada, t. II,

Editorial Gaceta Jurdica, pp. 954-ss.
19

Al respecto, nuestro Tribunal Constitucional8 ha sealado lo siguiente:

Un anlisis conjunto de las referidas disposiciones permite

sostener que el Estado peruano no es unitario descentralizado,
sino unitario y descentralizado. La diferencia entre uno y otro
caso no es un simple juego de palabras ().
Un Estado unitario descentralizado es meramente un Estado
unitario complejo, es decir, aquel en el que la descentralizacin
solamente se presenta en un mbito administrativo, mas no en un
mbito poltico. En dichos Estados, las entidades descentralizadas
no gozan de verdadera autonoma, pues si bien tienen importantes
potestades reglamentarias y ejecutivas, estas finalmente reducen
su cometido a la ejecucin de las leyes estatales. Sin embargo,
nuestra Constitucin no solo ha conferido a los gobiernos
descentralizados (regiones y municipios) autonoma administrativa,
sino tambin econmica, y lo que es ms importante, autonoma
poltica.

Por lo expuesto, debemos sealar que el carcter descentralizado del Estado

peruano no es incompatible con la configuracin de Estado unitario; si bien ello
supone el establecimiento de rganos de poder territorialmente delimitados, a
los cuales se les dota de autonoma poltica, econmica y administrativa, el
ejercicio de este debe realizarse dentro de lo previsto por la Constitucin y las
leyes, marco que regula el reparto que compete a los gobiernos regionales y
municipales9.

Fundamento n. 38 de su sentencia recada en el expediente n. 0020 y 0021-2005-AI.

Fundamento n. 34 y ss. de la sentencia del Tribunal Constitucional recada en el expediente
n. 0020 y 0021-2005-AI.
9

20

1.3.1.2. Implicancias de la descentralizacin

Como ya lo hemos mencionado, la descentralizacin es una forma de
organizacin democrtica; en nuestro pas constituye una poltica permanente
de Estado, que debe concretarse a travs de un proceso.
Dicho proceso se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada, conforme
a criterios que permitan una adecuada asignacin de competencias y la
transferencia de recursos del gobierno nacional, hacia los gobiernos regionales
y locales.
En ese sentido, la descentralizacin no solo es
un instrumento democratizador del poder y
una garanta para la libertad, sino que,
adems, puede suponer una mejor tcnica de
organizacin para resolver los asuntos
pblicos10.
Ahora bien, siguiendo lo sostenido por
Prelot11, podemos sealar que la
descentralizacin presenta las siguientes
caractersticas12:
Pluralidad de rganos de decisin y de centros particulares de intereses;
es decir, la efectiva desconcentracin de poder, lo cual permite que
entidades locales y regionales adopten decisiones propias.
Direccin de estas instituciones por autoridades propias, de carcter
dependiente o semiindependiente (reflejado con frecuencia en el modo
de su designacin).
Sujecin de estas autoridades a un control cualificado (tutela).
Por otro lado, el desarrollo de la descentralizacin requiere de un
conjunto de normas que hagan posible su concretizacin.

10

PEDRO DE VEGA, Poder Constituyente y regionalismo. En: Federalismo y Regionalismo,

Gumersindo Trujillo (editor), Madrid, 1979, p. 354.
11
Prlot, M. Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, Paris, 1972, p. 241. Citado por:
Ferrando Bada, Juan. El Estado unitario, el Estado federal y el Estado regional . Madrid,Tecnos,
1978, p. 46.
12
Estas mismas caractersticas han sido recogidas por el Tribunal Constitucional en el
Fundamento n. 36 de su sentencia recada en el expediente n. 0020 y 0021-2005-AI.
21

En nuestro pas, con la finalidad de consolidar un verdadero proceso de

descentralizacin, se public el 20 de julio de 2002 la Ley n. 27783.
Esta es la Ley de Bases de la Descentralizacin, a travs de la cual se
desarroll el Captulo XIV De la descentralizacin de la Constitucin
Poltica, en el que se establece de forma general: la finalidad, los
principios, objetivos y criterios generales del proceso de descentralizacin
(regulacin de la conformacin de las regiones y municipalidades,
fijacin de las competencias de los tres niveles de gobierno,
determinacin de los bienes y recursos de los gobiernos regionales y
locales, y regulacin de las relaciones de gobierno en sus distintos
niveles).
El artculo n. 3 de la citada ley seala que la descentralizacin tiene
como finalidad el desarrollo integral, armnico y sostenible del pas,
mediante la separacin de competencias y funciones, y el equilibrado
ejercicio del poder en los tres niveles de gobierno, en beneficio de la
poblacin.
Principios de sustento de la descentralizacin
Asimismo, los principios generales en los que se sustenta la
descentralizacin son: la permanencia, el dinamismo, la
irreversibilidad, el carcter democrtico del proceso, la
integralidad, la subsidiariedad y la gradualidad.
La permanencia se dar en tanto se asuma que no concluir,
y que su desarrollo ser un constitutivo de la futura
organizacin estatal peruana. La continuidad del proceso
implica la accin dinmica de los tres niveles de gobierno:
nacional, intermedio y local, con la participacin de la sociedad
civil (en este punto reside la integralidad del proceso de
descentralizacin).
Se menciona el carcter democrtico porque constituye un
proceso de distribucin territorial del poder.
La irreversibilidad podra verse como ambiciosa; no
obstante, ello se explica por la presencia de diversas
experiencias de descentralizacin fallidas en el transcurso de
nuestra historia republicana y que no se desea repetir.

22

 Por ltimo, en cuanto a la subsidiaridad, esta debe ser

entendida como aquel principio por el cual el gobierno ms
cercano a la poblacin es el ms idneo para ejercer la
competencia o funcin. Es unnimemente aceptado que las
actividades de gobierno, en sus distintos niveles, alcancen
mayor eficiencia, efectividad y control de la poblacin, si son
efectuadas descentralizadamente.
Por su parte, el Tribunal
Constitucional13 seala
que la subsidiariedad debe
ser entendida como la
relacin existente entre un
ordenamiento mayor (que
puede ser una
organizacin nacional o
central) y un
ordenamiento menor (que
pueden ser las
organizaciones locales o
regionales), segn la cual
el primero de ellos solo
puede intervenir en los
mbitos que no son de
competencia del
ordenamiento menor.
El principio de subsidiariedad constituye un elemento de vital
importancia para el Estado democrtico de derecho; se ubica
entre la esfera de la descentralizacin institucional y la
autonoma, respecto al principio que inspira un proceso de
socializacin de los poderes pblicos.

13

En su sentencia recada en el expediente n. 00008-2003-AI/TC y reiterada en el

Fundamento 13. de la sentencia recada en el expediente n. 00013-2003-AI/TC.
23

1.3.1.3. La descentralizacin y la autonoma

En este punto queremos resaltar que la descentralizacin se sustenta en un
instituto jurdico fundamental como la autonoma; la misma que no supone la
subordinacin municipal al gobierno central, sino que mantiene relaciones de
coordinacin.
Al respecto, como lo desarrollaremos ms adelante, la autonoma es la
capacidad de autogobierno para desenvolverse con libertad y discrecin; sin
embargo, dicha capacidad debe ser ejercida dentro del marco constitucional y
legal; es decir, las competencias y funciones especficas municipales deben ser
cumplidas en armona con las polticas y planes nacionales, regionales y locales
de desarrollo.

La conexin directa de la autonoma de las polticas, y en concreto de las

locales con el orden nuclear constitucional, queda establecida de esa manera
porque contribuye a la traduccin en el plano de su ser organizativo y en la
doble condicin social y democrtica del Estado, siempre que la primera
demande la articulacin de un poder pblico activo en la realizacin del orden
constitucional y, por tanto, en la continua transformacin de las condiciones
socioeconmicas, desde la perspectiva del valor superior de la igualdad, as
como la superacin de la separacin rgida entre el Estado y sociedad.
La segunda requiere la legitimacin democrtica del poder, desde el valor del
pluralismo, tanto poltico-social, como territorial. Es decir, la apertura a la

24

alternancia en dicho poder, y a la diversidad de opciones, tambin segn la

perspectiva territorial14.
Sobre el particular, en la doctrina comparada, hemos advertido que la Corte
Constitucional Colombiana15manifest:

La autonoma es un elemento sustancial de la organizacin del

Estado colombiano y tiene su especificidad frente a la
descentralizacin. Por ello la autonoma de las entidades
territoriales se distingue de la descentralizacin territorial.
Mientras que la descentralizacin se refiere al contenido material,
a las competencias y recursos asignados por la Constitucin y la
ley a los entes territoriales, la autonoma consiste en el margen o
capacidad de gestin que el constituyente y el legislador
garantizan a las entidades territoriales para que planeen,
programen, dirijan, organicen, ejecuten, coordinen y controlen
sus actividades, en aras del cumplimiento de las funciones y fines
del Estado. Adems, la autonoma es una consecuencia sine qua
non de la descentralizacin, aunque no es exclusiva de esta. No
es previsible un rgimen de descentralizacin como forma de
organizacin poltica de un Estado, en donde no haya autonoma
de los entes territoriales.

En ese sentido, denotamos una interrelacin necesaria y fundamental entre

descentralizacin y autonoma, hacindose imposible la existencia de una de
ellas ante la falta de la otra.

14

PAREJO ALFONSO, Luciano. La autonoma local en la Constitucin. En: Tratado de Derecho

Municipal, tomo I, p. 41.

15

En su sentencia recada en el expediente STN. 1258-2001.

25

1.3.2. Los poderes del Estado

1.3.2.1. El Poder Ejecutivo
Todo Estado tiene en su sistema poltico, como caracterstica esencial,
mecanismos con los cuales llevar a cabo la direccin de la comunidad y el
ejercicio del dominio. A continuacin, examinaremos la titularidad del Poder
Ejecutivo, asentada bsicamente en dos instituciones gubernamentales: el
presidente de la Repblica y el Consejo de Ministros.

1. El presidente de la Repblica16
En nuestro rgimen el presidente es, a la vez, jefe de Estado y jefe de
Gobierno. As como tambin es jefe de las Fuerzas Armadas.
La forma de gobierno
que prev la
Constitucin peruana
de 1993 es la misma
que la de la
Constitucin de 1979:
se adopta una forma
mixta entre el
presidencialismo y el
parlamentarismo
puros; nos rige, pues,
lo que se conoce como
un presidencialismo
controlado, atenuado
o, como dice Delgado
Guembes, un
parlamentarismo
presidencial.

16

CASTILLO FREYRE, Mario. Presidente de la Repblica. En: La Constitucin comentada. Gaceta

Jurdica. Lima. 2005, pp. 268-272.

26

Nuestra forma de gobierno tiene marcados aspectos afines al rgimen

presidencial, como tambin otros que son afines al parlamentarismo, lo
que conlleva a que la forma de gobierno que rige en el Per no puede
encuadrarse, tericamente, en ninguna de las dos. Sin embargo, tiene
rasgos del rgimen presidencial, el cual le impone el sello distintivo ms
all de si dicho rgimen presidencial resulta atenuado en el plano
constitucional.
Caractersticas de nuestra forma de gobierno
Precisa Delgado Guembes, que las notas caractersticas de nuestra forma de
gobierno son las siguientes:
La facultad del presidente de la Repblica para dirigir la poltica
general del Gobierno, aun cuando es polticamente irresponsable
ante el Parlamento.
La facultad del presidente de la Repblica para nombrar o para
remover al presidente del Consejo de Ministros, as como a los
dems miembros del gabinete, por propuesta y en acuerdo con el
presidente del Consejo de Ministros.
La incompatibilidad esencial entre el mandato parlamentario y la
permanencia del Gabinete, o hasta con el vicepresidente de la
Repblica.
La competencia del Parlamento para otorgar, as como para
remover o negar confianza.
La facultad del presidente de la Repblica para disolver el
Parlamento.
El rol arbitral del electorado para dirimir en el caso de
confrontacin entre el Parlamento y el Gobierno, de modo que
determine la disolucin del Parlamento.
Como lo sealamos al inicio, de acuerdo con nuestra Constitucin, el presidente
de la Repblica, quien adems de ser jefe de Estado es jefe de Gobierno, no
solo representa, sino tambin personifica a la nacin.
Esta concepcin demuestra, de manera evidente, de qu forma est presente
en la idiosincrasia de la sociedad peruana la importancia y preponderancia de la
27

figura del presidente de la Repblica. El problema deviene cuando hay una

deformacin de cmo debe entenderse ese personificar a la nacin, situacin
que muchas veces degenera en visos autoritarios, propios de la Francia de Luis
XIV (El Estado soy yo).

Requisitos para la postulacin al cargo de presidente

Para finalizar, mencionaremos que los requisitos para postular al cargo de
presidente de la Repblica son bastante flexibles. El candidato debe cumplir
simplemente con tres requerimientos para ser considerado apto para postular a
la Presidencia de la Repblica: ser mayor de 35 aos, ser peruano de
nacimiento y tener derecho al sufragio.
2. El Consejo de Ministros
Como sealamos en el punto anterior, en el Per, el presidente de la
Repblica puede ejercer la jefatura del Estado y la jefatura de Gobierno.
Para cumplir y realizar estas funciones cuenta con la colaboracin de la
institucin prevista en el artculo constitucional n. 121: El Consejo de
Ministros, institucin que se encuentra sometida al control del presidente
de la Repblica.

Actualmente, el Consejo de Ministros es un cuerpo colegiado, integrado

por el presidente del Consejo de Ministros y por los ministros de cada
despacho. Su organizacin y funciones, segn esta misma norma, son
determinadas por ley. Actualmente, la Ley N 29158 (Ley Orgnica del
Poder Ejecutivo) regula las atribuciones del presidente del Consejo de
Ministros y las funciones bsicas de cada uno de los ministerios.
28

El Consejo de Ministros, como rgano integrante del Poder Ejecutivo,

interviene en la formacin de las decisiones presidenciales mediante tres
actos diferentes, correspondientes a hiptesis distintas: el voto
deliberativo, el voto consultivo y la opinin ilustrativa. Todos
ellos, segn lo dispone el artculo n. 126 de la Constitucin, deben ser
adoptados mediante el voto aprobatorio de la mayora de los miembros
del Consejo, y deben constar en las actas correspondientes.

El voto deliberativo es el acuerdo aprobatorio del Consejo de

Ministros, que requiere determinados actos presidenciales para
tener validez17. Segn la Constitucin vigente, este acuerdo es
necesario para la aprobacin de proyectos de ley que el presidente
de la Repblica dicta (sometido al Congreso); es necesario tambin
para la aprobacin de los decretos legislativos, para el
nombramiento de embajadores y ministros plenipotenciarios, y para
la aprobacin de los decretos que declaran los estados de
excepcin, los proyectos de ley, decretos y resoluciones.
Mediante el voto consultivo, el Consejo responde a una consulta
que el presidente se encuentra obligado a formularle. Sin embargo,
el resultado de la consulta no es vinculante; es decir, como refiere
Pedro Planas:

El presidente es libre de seguir o no la opinin del Consejo.

El artculo n. 164 de la Constitucin de 1993, por ejemplo, estableca que la

decisin presidencial que dirimiera los conflictos de competencia entre los
ministros requera voto consultivo del Consejo.

17

PLANAS, Pedro. Democracia y tradicin constitucional en el Per (Materiales para una historia del
Derecho Constitucional en el Per). Editorial San Marcos, Lima, p. 58.

29

Finalmente, la opinin ilustrativa es la que formula el Consejo de Ministros

como respuesta a una consulta que el presidente formula libremente; es decir,
sin estar obligado a realizarla18.

1.3.2.2. El Poder Legislativo

El congreso realiza tres funciones constitucionales: legislar, controlar y
representar. El Poder Legislativo reside en el Congreso; si bien el Parlamento,
durante la etapa del Estado Liberal del siglo XIX, se caracteriz por ser el ente
legislador por excelencia, actualmente el Poder Ejecutivo ha empezado a
compartir la responsabilidad de ser tambin una fuente generadora del
derecho.

3. Estructura del Congreso

Cmara nica. La Constitucin de
1993 ha establecido que el Poder
Legislativo reside en una cmara nica
(en ocasiones previas, solo en las
Constituciones de 1823 y 1867 el Per
opt por el sistema unicameral). Se
alega que se opt por la
unicameralidad porque el sistema
bicameral (cmara de senadores y
diputados) haca lenta y reiterativa las
funciones de legislacin y control
parlamentarias.
Por otro lado, se sostiene que un
sistema unicameral podra derivar en
una irreflexiva labor parlamentaria, si
es que el partido de la mayora del
Congreso es el mismo que el del
presidente de la Repblica; es decir, podra perderse la
independencia y, sobretodo, el control entre los Poderes.

18

PLANAS, Pedro. Democracia y tradicin constitucional en el Per (Materiales para una historia del
Derecho Constitucional en el Per). Editorial San Marcos, Lima,p. 58.

30

El periodo de eleccin de los congresistas es de cinco aos, y es

coincidente con el mandato del presidente de la Repblica. El
Congreso est integrado por ciento treinta representantes (artculo
n. 120 de la Constitucin).
La Comisin Permanente. El Congreso tiene un rgano
(Comisin Permanente)que es integrado por los representantes de
los grupos parlamentarios, en proporcin con su nmero de
congresistas; en total, los integrantes de la Comisin no deben
exceder el 25% del nmero legal de miembros del Congreso
(treinta parlamentarios). Dicha Comisin tiene atribuciones
especficas durante el periodo de sesiones ordinarias y
extraordinarias del Congreso, como acusar ante el Congreso a las
altas autoridades del Estado que la Constitucin especifica, por
infraccin constitucional y delitos que cometan en el ejercicio de
sus funciones, hasta pasado los cinco aos de dejado el cargo
(artculo n. 99 de la Constitucin).
Por otro lado, la Comisin Permanente est encargada del
nombramiento del Contralor General, de la ratificacin de las altas
magistraturas del Estado: el presidente del Banco Central de
Reserva o el superintendente de Banca y Seguros. De la misma
forma, la Comisin Permanente se encarga de recibir los decretos
de urgencia que haya expedido el presidente de la Repblica
durante el periodo de disolucin del Congreso.
Grupos parlamentarios. Por ltimo, el Congreso tambin
cuenta con los grupos parlamentarios, que se forman con seis
congresistas como mnimo, con el propsito de cumplir mejor las
tareas parlamentarias de organizacin y funcionamiento del
Congreso, entre las mayoras y minoras parlamentarias (artculo
n. 94 de la Constitucin)
Estatus del representante
El candidato al Congreso, una vez electo, ya no puede depender de las
rdenes de su partido, movimiento poltico ni de sus propios electores,
porque representa a todo el pas y no a una faccin o grupos de inters.
Por ello, el congresista no est sujeto al mandato imperativo; si fuese
as, los electores o el partido de su adhesin podran eventualmente

31

destituirlo o cambiarlo, por distintas razones (artculo n. 93 de la

Constitucin).
La consecuencia de lo indicado lneas arriba acarrea la impunidad delos
parlamentarios que no cumplen con sus ofertas electorales, hasta un
nuevo proceso electoral o sancin disciplinaria de su organizacin.
Para el ejercicio de sus funciones, los congresistas cuentan con las
prerrogativas parlamentarias siguientes: la inviolabilidad y la
inmunidad parlamentaria. Estos privilegios protegen a los
representantes, sobre todo a las minoras parlamentarias, de la
persecucin poltica.
La inviolabilidad consiste en el derecho de los congresistas a no
ser detenidos por autoridad, o ser declarados responsables por
tribunal alguno por las opiniones que vierten y por las actuaciones
parlamentarias que realicen, todo ello en garanta del ejercicio
autnomo de sus funciones de representacin popular (artculo
n. 93, segundo prrafo).
Por su inmunidad, los congresistas desde que son elegidos
hasta un mes despus del trmino de su mandato no pueden
ser procesados ni apresados por autorizacin de la Comisin
Permanente o del Congreso mismo, sin el antejuicio
correspondiente, ya sea que cometa delitos de funcin o delitos
comunes, tipificados en la legislacin19.
Atribuciones legislativas del Congreso
Los acuerdos ms importantes de las decisiones del Congreso son
expresados en leyes. Se desarrolla de esa manera la funcin legislativa
del Parlamento. Desde el punto de vista formal, el Congreso puede votar
resoluciones, por ejemplo, para aprobar el Reglamento del Congreso, los
tratados internacionales o acusar constitucionalmente. Estos actos
parlamentarios tienen fuerza de ley.

19

LANDA ARROYO, Cesar. Poder Legislativo y control poltico en la Constitucin de 1993. En: Derecho
Constitucional Peruano. Seleccin de Textos. Lima, Pontifica Universidad Catlica del Per. 2000, pp. 110.

32

Por lo tanto, los parlamentarios tienen

derecho de iniciativa en la formacin de las
leyes y las resoluciones legislativas. La ley,
una vez aprobada por el Congreso
unicameral, es enviada al presidente de la
Repblica para su promulgacin, quien tiene
un plazo de quince das para hacerlo; si no lo
realiza, lo ejecuta el presidente del Congreso.

Leyes ordinarias, orgnicas y de reforma constitucional

Se puede sealar que el Congreso aprueba leyes ordinarias, leyes de
reforma constitucional y leyes orgnicas.
Las leyes ordinarias son aprobadas por mayora simple; se
refieren a todo asunto legislativo de inters del Congreso, con
excepcin de las leyes de reforma constitucional o leyes
orgnicas.
A la vez, sealamos que la tramitacin del proyecto de Ley de
Reforma Constitucional es particular porque no solo basta la
votacin de la mayora legal de congresistas, sino tambin debe
ser ratificada por referndum popular; de lo contrario, debe ser
aprobada en una primera legislatura ordinaria y ratificada en otra
legislatura ordinaria por el tercio del nmero legal de congresistas
(artculo n. 206 de la Constitucin).
Las leyes orgnicas son las que regulan la estructura y el
funcionamiento de las actividades del Estado, previstas en la
Constitucin; adems, a otras materias, cuya regulacin (por ley
orgnica) lo dispone la propia Constitucin (artculo n. 106). En
tal sentido, son leyes orgnicas las normas relativas a la
participacin ciudadana, a la conservacin del medio ambiente y
al uso de los recursos naturales. Estas leyes regulan, adems, a la
Contralora General, al Banco Central de Reserva, al Poder
Judicial, al Consejo Nacional de la Magistratura, a la Defensora
del Pueblo, a las municipalidades, a las regiones y a las garantas
constitucionales.
33

A estas tres fuentes del derecho constitucional (leyes ordinarias, leyes

orgnicas y leyes de reforma constitucional) se debe aadir lo siguiente, en la
medida en que gocen de rango de ley:
Decretos legislativos.
Decretos de urgencia del Poder Ejecutivo.
Resoluciones legislativas.
Tratados del Congreso.
Sentencias del Tribunal Constitucional sobre acciones de
inconstitucionalidad de las leyes.
Ordenanzas municipales.
Normas regionales de carcter general.

Asimismo, la tarea legislativa no es exclusivamente poder del Congreso, este

tambin puede delegar facultades legislativas a la Comisin Permanente y al
Poder Ejecutivo.
1.3.3. Los rganos constitucionalmente autnomos
1.3.3.1. El defensor del Pueblo
La Defensora del Pueblo fue
incorporada, por primera vez, en el
ordenamiento jurdico peruano, a
travs de la Constitucin de 1993.
La acogi la figura del
ombudsman20, como una garanta
orgnica para la proteccin de los
derechos constitucionales en el
mbito de la administracin estatal
y la prestacin de los servicios
pblicos.

En el Per, la Constitucin de 1993 establece que el Defensor del Pueblo es

elegido por una mayora calificada de por lo menos dos terceras partes del
20

Trmino sueco (ombudsman): comisionado o representante.

34

nmero legal de miembros del Congreso de la Repblica, y por un periodo de

cinco aos. Goza de total independencia en el ejercicio de sus funciones, no
est sujeto a mandato imperativo ni a las instrucciones de alguna autoridad. La
Constitucin y la Ley le otorgan las mismas prerrogativas que a un congresista,
especficamente: inviolabilidad, inmunidad y beneficio procesal del
antejuicio.
Su autonoma constituye un aspecto
esencial del marco jurdico que la
Carta Fundamental disea para la
Defensora del Pueblo. Tal autonoma
supone que la institucin no se
encuentra sometida a relacin de
jerarqua alguna o sujecin respecto a
los dems rganos constitucionales, y
menos an al Gobierno central o al
Poder Ejecutivo.
Esta autonoma es relevante en una
institucin como la Defensora del
Pueblo, pues su misin marcada en la
Constitucin est direccionada a la
defensa de los derechos
constitucionales y fundamentales de la
persona y la comunidad, para lo cual
debe supervisar el cumplimiento de los
deberes de la administracin estatal,
as como de la adecuada prestacin de
los servicios pblicos.

La Defensora del Pueblo es una institucin autnoma. Vela por el

desempeo tico de la administracin estatal y por la promocin de los
derechos humanos.

35

Asimismo, la Ley Orgnica de la Defensora del Pueblo, Ley n. 26520, le asigna

la responsabilidad de promover los derechos humanos, lo cual supone una
preocupacin permanente por la vigencia de los valores ticos en el ejercicio de
la funcin pblica y la convivencia social, as como por la institucionalidad
democrtica en el pas.
Finalmente, la Defensora del Pueblo, a fin de que alcance su misin
institucional, ha sido facultada para que exija a las autoridades, funcionarios y
servidores de los organismos pblicos, en el cumplimiento de su deber de
colaboracin.
El deber de Cooperacin se encuentra regulado en el artculo n. 161 de la
Constitucin, en el artculo n. 16 y siguientes de la Ley Orgnica de la
Defensora del Pueblo. Es impuesto a las autoridades, funcionaros o servidores
de la administracin estatal para facilitar las investigaciones de defensora. Lo
ltimo incluye la obligacin de proporcionar la informacin solicitada, la
facilitacin de las inspecciones, entrevistas y otras modalidades de actuacin,
inherentes a la labor defensora.
Por otro lado, la tarea fundamental de
la Defensora del Pueblo es ejercer la
magistratura de la persuasin a
favor de los Derechos Constitucionales
de las personas. Por ello, las
advertencias, recomendaciones o
pronunciamientos de la Defensora del
Pueblo tienen un propsito persuasivo,
ms no carcter vinculante.
La Defensora del Pueblo no puede
sancionar o remediar por s misma un
caso de abuso de autoridad o ejercicio
negligente de los deberes de funcin.
Tiene que recurrir a la autoridad
competente, y convencerla
(responsabilizarla en definitiva) de que
en ejercicio de su deber tome la
iniciativa de rectificar errores y
sancionar a los responsables.
Esto no quiere decir que las actuaciones de la Defensora carezcan de eficacia;
su eficacia quedar comprobada en la medida en que las autoridades con
36

potestad de actuar y sancionar, ya sea en el mbito administrativo o

jurisdiccional, reaccionen a los requerimientos de defensora, cumplan su deber
y remedien el acto que afect los derechos de la persona o de la comunidad, y
luego busquen imponer sancin a quien lo cometi.
As, el ombudsman acta como una permanente voz de conciencia jurdica y
democrtica que acerca el ejercicio del poder al inters y al derecho de la
persona, cuya dignidad es el fin supremo de la sociedad y del Estado21.

1.3.4. El sistema judicial

1.3.4.1. El Poder Judicial
Unidad y exclusividad
El inciso 1 del artculo n. 139 de la Constitucin de 1993 tiene como
premisa fundamental la unidad y exclusividad de la funcin jurisdiccional,
como las que ejerce el Poder Judicial, con la excepciones que la misma
norma establece, y que son referidas a la jurisdiccin militar, arbitral y
tambin a la electoral y a la constitucional.
En tal sentido, por
unidad y
exclusividad de la
jurisdiccin se
entiende ala
estructura
organizada y
jerarquizada del
Poder Judicial, en
cuyo vrtice se ubica
la Corte Suprema de
Justicia (con
competencia sobre todo el territorio de la Repblica), las cortes
superiores de justicia (en el mbito territorial de los respectivos distritos
judiciales), los juzgados de primer instancia (cualquiera que sea su
competencia por razn de la materia), las capitales de las provincias, y
21

ALBN PERALTA, Walter. De la Defensora del Pueblo. En: La Constitucin comentada. Gaceta
Jurdica. Lima, 2005,pp. 781- 162.

37

los juzgados de paz letrados(con competencia en los distritos

municipales). Esta estructura no comprende a los juzgados de paz no
letrados, que tienen la competencia que les atribuye la ley, pero que no
forman parte del poder judicial22.
Prohibicin
El artculo antes mencionado establece una prohibicin: no permite que
existan procesos judiciales por comisin o delegacin. Esta prohibicin es
congruente con el enunciado de la unidad y exclusividad de la funcin
jurisdiccional, pero referida a la que ejerce el Estado, mediante el Poder
Judicial. Ella impide que el juzgado o tribunal competente haga el
encargo a un particular incluso a un juzgado o tribunal incompetente
el conocimiento y la tramitacin de un proceso, sea comisionando o
delegando la resolucin en l.
Independencia23
En un modelo liberal de Estado, el Poder Judicial es un rgano
eminentemente objetivo, neutro e imparcial, por lo que la vinculacin del
juez a la ley es requisito para la uniformidad, regularidad y previsin de
las decisiones judiciales.
Como afirma Ferrajoli24:

Segn la orientacin dominante, la actividad del juez, en tanto

actividad de un rgano autnomo e independiente,
institucionalmente sometido a la fiel aplicacin de la ley, es una
actividad tcnica que, por definicin, no debe tener de poltica.
La apoliticidad es empleada como sinnimo de imparcialidad e
independencia del juez y, por tanto, es un principio
fundamental de su deontologa profesional.

22

VIDAL RAMREZ, Fernando. Unicidad y exclusividad de la funcin jurisdiccional.En: La Constitucin

comentada. Gaceta Jurdica. Lima. 2005. pp. 486- 488.
23
MONROY GALVEZ, Juan. Independencia en el ejercicio de la funcin jurisdiccional.En: La
Constitucin comentada. Gaceta Jurdica. Lima. 2005. pp. 493- 495.
24
FERRALOJI, Luigi. Magistratura democrtica e lesercizio alternativo Dellafunzionergiudiziaria. En:
Luso alternativo del diritto, t. I. EditoriLaterza BARI. 1973, p. 105.

38

En tal sentido, la independencia judicial no es un principio ni una garanta de la

funcin jurisdiccional, como reza nuestro artculo n. 139 de la Constitucin; es,
en cambio, el presupuesto para que un juez tenga la calidad de tal, en un
Estado democrtico de derecho. La independencia es inherente a la calidad de
juez.
Por ello, el inciso 2 del artculo n. 139 desarrolla el conjunto de derechos que
surgen para el justiciable, como consecuencia del enorme valor de contar con
un juez independiente; es decir, un verdadero juez. As, si un juez est
resolviendo un conflicto, nadie puede intentar resolverlo; el Poder Judicial ha
adquirido, con exclusividad, la solucin del conflicto.
Cuando un juez resuelve un caso con un pronunciamiento sobre el fondo, su
intensa y legtima autoridad impide que tal decisin sea discutida en algn otro
fuero, sea el que fuese.
1.3.4.2. El Ministerio Pblico
En el artculo n. 159 de la Constitucin de 1993 estn sealadas las funciones
del Ministerio Pblico. Entre las ms importantes: la funcin persecutoria del
delito y el rol del fiscal en la investigacin.
En efecto, el inciso 4 del artculo n. 159 de nuestra Constitucin dispone que al
fiscal le corresponda conducir, desde su inicio, la investigacin del delito. En
consecuencia, asume la titularidad de la
investigacin, tarea que debe realizar con
plenitud de iniciativa y autonoma, desde
su inicio hasta su culminacin, y decidir si
formula una acusacin o no.
Al Ministerio Pblico le han atribuido
facultades que, en criterio del Dr. Arsenio
Or Guardia, reflejan la culminacin de
un proceso de constante incremento de
su papel en el proceso penal peruano,
para el cual se tiene como base
ideolgica el reconocimiento y respeto de
los derechos de la persona, plasmados en
el texto constitucional25.
25

CUBAS VILLANUEVA, Vctor. Atribuciones del Ministerio Pblico. En: La Constitucin comentada.
Lima, Gaceta Jurdica, 2005, pp. 774-778.

39

Como consecuencia de esta normativa constitucional, las funciones y

atribuciones del Ministerio Pblico, en general, y del fiscal provincial (en lo
penal), en particular, han evolucionado de una intervencin pasiva, limitada a
emitir dictmenes ilustrativos previos a las resoluciones judiciales, previstas en
el Cdigo de Procedimientos Penales de 1940. Sus atribuciones implican sper
vigilar la investigacin del delito, desde la etapa policial; conducir la
investigacin del delito con plenitud de iniciativa y autonoma, la cual se lo
impone la Constitucin vigente y el Cdigo Procesal Penal. De tal manera, se
convierte as al fiscal en investigador, con lo cual se pone fin a la polmica
acerca de la legalidad del nuevo modelo procesal penal.

40