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PONTO DE VISTA
Perspectivas so b r e o D esenvo lv im en t o
Introduo
Durante a primeira dcada do sculo XXI foi possvel observar uma progressiva reduo do
interesse pelo tema da convergncia institucional e da tese do caminho nico para o
crescimento econmico. Da mesma forma, enquanto o tema do desenvolvimento havia sido
eclipsado exatamente pela nfase no crescimento (ou pela identificao entre ambos) e pelo
suposto triunfo do modelo de globalizao uniformizador e exclusivamente centrado nas
vantagens comparativas de cada nao, havia ntido desconforto com a insuficincia da
explicao globalista e convergente no que se refere, em particular, a dois campos: primeiro,
o modelo das reformas orientadas para o mercado foi incapaz de convergir crescimento e
desenvolvimento, ou produzir bem estar em uma escala que atendesse s suas promessas.
Em segundo, a diversidade de caminhos e respostas econmicas permanecia desafiando a
ideologia do isomorfismo neoliberal e, medida que no surgiam resultados concretos com
relao s suas aes, reforava-se a convico de que os cenrios nacionais no somente
no haviam perdido sua capacidade de ao, como existiam rotas nacionais de alcance
1
variado. Em outras palavras, no havia soado o dobre de finados para polticas nacionais
nem o Estado nacional definhara em nome de um mercado homogeneizador e capaz de
punir os divergentes.
Por toda parte, na sia e na Amrica Latina, na Europa Ocidental ou nos Estados Unidos,
havia construes diversas. Isto pela mais bvia das razes: a histria, as instituies e,
sobretudo, a poltica estavam onde sempre estiveram, criando resilincia, path dependence e
tambm arranjos pragmticos e interaes estratgicas entre os atores relevantes.
Este artigo uma tentativa sobre trs tarefas: a reafirmao da diversidade, tendo a teoria das
variedades de capitalismo como interlocutora, o lugar do Estado e da poltica e o rumo
para um novo desenvolvimento.
1 Da primeira segunda gerao de Washington o receiturio da unidade
Quando Fukuyama (1989) retirou o debate hegeliano das rodas de filosofia e ressuscitou a
filosofia da Histria no campo da vida poltica e econmica, fazendo-o a partir do campo
liberal, o furor foi tremendo. Nascia, a partir do Departamento de Estado norte americano,
um novo profeta, aquele que garantia que o triunfo liberal estaria se completando aps a
queda do Muro e no havia, verdadeiramente, adversrios a serem batidos; o fim da
histria significaria o fim de umas alternativa melhor que este mundo. Conflitos localizados
persistiriam, mas o espao estava ocupado por uma hegemonia indiscutvel. Alguns anos
antes, Margaret Thatcher, uma notvel propagandista do triunfalismo neoliberal, j havia
declarado que no havia alternativa, enquanto outros homens de mercado, como Ohmae
(1995), diziam que o Estado Nao estava em vias de extino, superado pela combinao de
mudanas tecnolgicas combinadas com a hegemonia de mercado.
O que estes nomes tinham em comum era seu carter de propaganda do novo mundo. No
por acaso houve at um ajuste na centro esquerda: governos na Gr Bretanha, Alemanha,
no Brasil, na Itlia, viram-se em torno da terceira via. Originalmente proposta por Tony
Blair, seguida por Gerhard Schroeder e abraada por Fernando Henrique, Massimo DAlema
e (relutante) Lionel Jospin. Um encontro em Florena (1999) dessas lideranas, ao lado de
Bill Clinton, sinalizava uma agenda comum diante de um mundo global, ou a aceitao das
generalidades sobre um novo centro. Quem sempre conferiu respeitabilidade intelectual a
este debate foi Anthony Giddens (1995,2000): era o caminho do meio entre neoliberalismo
e social-democracia, um centro radical, um Estado democrtico sem inimigos, sociedade
2
civil ativa, famlia democrtica, igualdade inclusiva, welfare positivo, nao e democracia
cosmopolitas, em uma nova economia mista (Giddens, 2000). A tese de Giddens nunca foi
estranha a uma convergncia gerada pela globalizao, ainda que no depositria do
neoliberalismo. Como Ulrich Beck (1997), Giddens tambm se preocupou com uma
sociedade de riscos e do descontrole trazido (ou aprofundado) pela globalizao.
Os anos 90 foram prdigos na combinao do receiturio das reformas econmicas de
cunho liberal e o aprofundamento da simples regulao pelo mercado. Mas tambm foi a
dcada do Consenso de Washington. John Willianson cunhou o termo e apresentou as
dez clssicas medidas de ajuste, que formariam sua agenda: disciplina fiscal, controle dos
gastos pblicos, reforma tributria, liberalizao financeira, taxa de cmbio flexvel,
liberalizao comercial, privatizao, liberdade ao capital externo e defesa da propriedade
intelectual (Willianson, 1990)2. Passada uma dcada, os resultados combinados dessas
reformas, em particular na Amrica Latina, conduziram a uma paisagem ps tornado. Como
observou Dani Rodrik (2002), os resultados so decepcionantes com relao ao crescimento
econmico, diante da reduo da produo, do aumento da desigualdade e da pobreza, pelas
crises financeiras e por insegurana econmica.
Mas no foi este cenrio o suficiente para convencer o Fundo Monetrio do fracasso. Dez
anos depois dos dez pontos (em 1999), o FMI apresentou sua agenda da segunda gerao
de reformas3. Em um artigo preparatrio para a conferncia sobre a nova gerao, Scott
Jacobs, chefe do programa de reformas regulatrias do Fundo, no hesitou em concluir que
(1) as reformas de mercado precisavam ser aprofundadas, (2) as instituies precisavam
melhorar, alinhando as relaes entre Estado, mercado e sociedade civil e (3) o sucesso
dependeria tambm de valores cvicos e boa governana4. Se as reformas pelo alto
falhavam, tratava-se de voltar sociedade e incrementar seu capital social, ao lado de
instituies com qualidade. Havia at preocupao social: rede de segurana (desde que sem
aumento de gastos e ampliao de polticas pblicas estatais) e combate a pobreza,
minimamente para reduzir tenses.
2
Posteriormente (Willianson, 2006), este autor lamentaria que o termo tenha sido entendido em termos
neoliberais. Entretanto, parece bvio que o termo foi apropriado pelos dois lados, seja pelos crticos do
consenso, seja por agncias multilaterais.
3 Estes textos esto disponveis em http://www.imf.org/external/pubs/ft/seminar/1999/reforms/ .
4 Um dos participantes desta conferncia do FMI foi F. Fukuyama. Seu tema? Capital Social e Sociedade Civil,
com direito aos meios de incremento do estoque de capital social. As sociedades, infelizmente para
Fukuyama, ainda precisariam chegar sua melhor fase para desfrutarem do novo mundo.
Instituies tem sua histria e seus atores e a organizao da vida econmica est longe de
ser uniforme. Como observa Rodrik (2002, p.16), boas instituies ou tecnologia exigem
adaptaes internas significativas; desenvolver mais capacidades que propor receiturios
uniformes. Comentando o texto Learning from reforms do Banco Mundial, o mesmo Rodrik
(2006, pp. 976-77) observa que mesmo este organismo multilateral reconhece as
desvantagens e erros da estratgia nica: o receiturio de Washington foi incapaz de garantir
crescimento econmico, seus resultados so muito diversos, contextos diferentes requerem
diferentes solues. Reconhece que teria havido exagero sobre a exigncia de um papel
menor ao governo e, finalmente, afirma ser necessrio que sejam identificados obstculos ao
crescimento, sem seguir sempre o mesmo receiturio5.
Finalmente, h um claro problema com esta agenda de reformas. As instituies em geral,
quando aparecem como passveis de reforma, precisam combinar dois caminhos complexos:
o flego empreendedor para as mudanas sempre esbarra em constrangimentos,
particularmente polticos; em segundo lugar, h muitas mudanas a fazer, combinadas e em
situaes histrico institucionais diversas. Em outras palavras: muitas realizaes
simultneas. A receita sofre com sua falta de estratgia incremental: ou ela obtida em prazo
controlado e curto, ou amplia resistncias ao seu sucesso. Mesmo tendo sucesso, os
resultados so deletrios. E a culpa no das instituies, do Estado ou da sociedade.
No fim, a promessa de sucesso econmico esbarrou no mundo real da economia, da
poltica, da sociedade. Afinal, preciso separar economistas (ou politlogos, ou socilogos)
idelogos daqueles intrpretes mais capacitados a enfrentar os desafios do crescimento, do
desenvolvimento e das polticas pblicas mais efetivas, para longe das frmulas
conservadoras de mercado. O debate sobre a convergncia j estava iniciado mesmo desde
algum tempo. Em 1986, Berger e Dore j anunciavam a discusso, de ocidente a oriente,
sobre o papel da globalizao: se produzindo um nico capitalismo ou sobre como
persistiriam as formas nacionais, ainda que no idnticas ao passado. A resposta do texto era
muito mais favorvel segunda hiptese que para a primeira. No mesmo rastro. O volume
organizado por Kitschelt et alii (1999) outro exemplo. Em um amplo volume, incluindo
um interessante texto de Soskice com ecos sobre variedades de capitalismo, o debate j
5 No mesmo texto, Rodrik comenta a citada estratgia anterior do FMI (consenso ampliado) e a estratgia do
UN Millennium Project, liderada por Jeffrey Sachs, que defendia ajuda externa (fortalecer governana,
engajar sociedade civil e promover o setor privado). A lgica da receita unitria permanecia.
Por oposio,
Economias liberais de
Modos de
mercado (LMEs)
coordenao (Mercado de fluxo aberto,
coordenao via mercado)
Economias coordenadas de
mercado
(CMEs)
(Apoio aos compromissos)
Economias Meridionais
(Europa)
(mix de caractersticas, com is
mais presena estatal)
Mercados competitivos,
Equilbrio depende de apoio
Sindicatos envolventes, ao
Caractersticas relaes prximas e
empresarial mais fluida e
institucional em relao aos
Gerais
contratos formais
interveno estatal
compromissos acertados,
equilbrio dotado por preos incluindo apoio para informaes
relativos, sinais de mercado eefetivas, monitoramento,
consideraes marginalistas. sancionamento e deliberao
Firmas tm alta
Conexo em densa rede de
Tradio agrria, capacidade
transparncia, disperso de acionistas e membros de
de coordenao noCaractersticas acionistas, financiamento influentes organizaes de
mercado (Estado) nas
Especficas depende de avaliao do
empresrios;
finanas e nas relaes de
mercado.
substanciais trocas de
trabalho
Sindicatos fracos e proteo informao privada,
Casos ambguos (Hall &
baixa; contratos
financiamento via reputao.
Soskice)
entretrabalhadores e
Fortes sindicatos e proteo
empregadores ndividuais, elevada,acordos salariais
coordenados entre sindicatos e
firmas no treinam, top
managers com controle total associaes, que Tambm
na estratgia da firma
supervisionam treinamento.
Managers com menos
autonomia.
Link banco-indstria
UK, IRL, EUA, Nova
ALE, AUS, SUE, FIN, DIN,
FR, IT, POR, ESP, GRE,
Pases
Zelndia, Austrlia,
BEL, HOL, Sua economia Turquia
(com variaesCanad
coordenada em base industrial
internas)
presena de associaes
Japo, Coria economia
coordenada por grupos rede,
famlias de companhias
Fonte: Hall & Soskice, 2001b ; Hall & Gingerich, 2001
A astcia da teoria estava de acordo com a reao que se estabelecia tese da unicidade.
Vinha, conforme observou Eli Diniz (2007), de uma nova agenda: contra o receiturio nico,
contra a negao do Estado e de uma recusa da passividade poltica. Foi um campo
intelectual forte, mas estava longe em ser incontroverso. Surgiram dvidas sobre a performance
do emprego nas CMEs, sobre a classificao bipolar e sua relao com tipos hbridos, se
haveria tendncia de converso de CMEs para LMEs e em relao capacidade de inovao
em cada uma delas, levando em conta as complementaridades. Estes pontos foram
8
levantados por Marc Blyte, Robert Goodin e Michael Watson e comentados por Hall e
Soskice em texto posterior (2003). Respondendo a Blyte, que duvida da performance de
emprego nas CMEs, particularmente nos servios, os autores apontam as taxas de
desemprego relativamente pouco importantes em ustria, Sucia, Holanda e mesmo
Alemanha, mostrando ainda importante desempenho em servios nas mesmas economias.
Com relao a Goodin, e sua crtica sobre os tipos hbridos e sua capacidade de
sobrevivncia em uma competio internacional crescente sem as vantagens dos tipos
puros, Hall e Soskice respondem que no possvel imaginar que haja tendncia inexorvel
de mudanas institucionais que levassem a um dos dois tipos puros; existem processos
polticos dirigidos por muitos fatores que interagem neste jogo. Finalmente, respondendo a
Watson, o tema da capacidade de inovao depende do nvel de apoio institucional
relacionado s diferentes formas de coordenao: LME tende a um carter mais radical de
inovao, enquanto CME tende aos avanos incrementais.
O fato relevante, neste ltimo texto, o reconhecimento pelos autores dos desdobramentos
necessrios para a prpria teoria: The challenge now is a move beyond these insights to
develop more complete models of a coalitional dynamics that underpin institutional stability
and change, using contemporary and historical cases to trace the complex interplay between
action in the economic and political arenas (Hall e Soskice, 2003, p.249).
Independente dessas respostas, algumas outras crticas se avolumaram6. Uma primeira
localiza-se nos microfundamentos, em particular a centralidade da firma. Cabe, entretanto,
lembrar que a lgica operacional dos autores no guardava relao imediata com a tradio
neoclssica, mas buscava considerar a firma como uma unidade de anlise para a articulao
da variedade especfica de capitalismo. Particularmente porque no se trata da firma em si,
mas de sua articulao com governana, relaes industriais, tecnologia e treinamento, bem
como seu envolvimento institucional. A opo dos autores revela uma opo analticodescritiva que exclui alguns mecanismos de coordenao extra econmicos, como observado
abaixo, seja por mecanismos poltico-organizacionais seja por lgicas como confiana e
redes.
6 Estas so duas das crticas mais centradas. Uma terceira vertente seria uma viso esttica e algo funcionalista
tem outros desdobramentos, como o carter de mudana nas instituies. Ainda que Hall e Soskice tenham
observado a necessidade de ampliar a reflexo sobre a arena poltica, este tema no ser tratado neste artigo,
particularmente por seus desdobramentos e amplitude.
Uma segunda versa sobre a insuficincia dos dois tipos, reforando a necessidade da
classificao se estender a outras latitudes para alm do capitalismo central. Parece, sem
sombra de dvida, que outros tipos emergem em qualquer classificao. Isto porque
permanece existindo uma sndrome classificatria no que se refere aos tipos de
capitalismo dentro da perspectiva de embeddedness, ou da ao econmica existente sobre
dado contexto social e mediada pelas instituies. Como observaram Jackson e Deeg
(2006,11), a agenda analtica ultrapassa a comparao das polticas econmicas e instituies
formais para examinar as diferenas organizacionais na prpria atividade privada.
Adicionalmente, outros autores incluem outros mecanismos de coordenao que no os
especificamente econmicos, como as redes, organizaes, associaes e, claro, o Estado.
Esta perspectiva est presente em Boyer (2005), onde a teoria da regulao busca ordenar os
sistemas nacionais de inovao e produo, as arquiteturas institucionais, os modos de
regulao e os tipos de especializao, evidenciando assim quatro configuraes de
capitalismo: um de orientao para o mercado (anglo saxes), um meso corporativo (Japo e
Coria), um estatista (Europa Ocidental) e um social democrtico (Escandinvia)7.
No esforo para a formao de clusters de pases, entre os dois tipos ideais descritos, Hall e
Soskice admitem um grande nmero de tipos mistos, ainda que vistos como menos
eficientes que os dois principais. Este esforo classificatrio tambm est em Amable (2003),
um caso onde aparecem combinados o esforo das VOCS, embeddedness e sistemas
produtivos a partir de cinco domnios institucionais: competio, nexo salrio e mercado de
trabalho, governana corporativa, welfare state e sistemas de educao e treinamento. Sua
classificao atinge cinco modelos de capitalismo: de mercado, social democrata, continental
europeu, mediterrneo e asitico. Rhodes e Apeldoorn (1997) tratam a distino entre
capitalismo latino, anglo saxo e germnico. O citado texto de Jakson e Deeg (2006, p.31)
resume algumas classificaes, conforme o Quadro 2 (abaixo).
Por mais que este debate merea destaque, com a sia merecendo j algum destaque, uma
crtica recorrente a ausncia da Amrica Latina de variadas classificaes. Uma das poucas
excees o esforo de Bem Ross Scheneider em classificar o ambiente latino americano, a
partir das reflexes de Hall e Soskice e basicamente nos mesmos fundamentos. O termo que
Em Boyer, o modo de regulao definido pelo nexo salrio/mercado de trabalho, regimes monetrios,
forma de competio, relao Estado/economia e insero no sistema internacional.
10
Capitalismo comparado
sistemas nacionais de negcios:
Autores
representativos
Hall/Soskice
Hollingsworgh
,
Boyer,
Streeck,
Crouch
Amable, Boyer
Whitney
estruturas
Domnios institucionais
analticas
selecionadas
Grupos de pases
Schmidt,
nfase no Estado, welfare state
Rhodes,
Ebbinghaus e
outros
Cinco clusters
para
comparar
Notas
Enraizado
em
custos de transao
Baseado sobre seis
mecanismos
de
governance:
mercados,
hierarquia, estado,
associaes, redes e
comunidades
Clusters indutivos
Oito dimenses de
coordenao
relacionadas
s
organizaes locais
e
horizontais,
propriedade x no
propriedade
e
dependncia
empregado/empregador
Ecltico
11
negotiation, trust, and hierarchy, and correspond in systemic terms to, respectively, liberal market economies
(LMEs), coordinated market economies (CMEs), network market economies (NMEs), and hierarchical
market economies (HMEs). (Schneider, 2008a, p.3)
Aquilo que ele denomina de NMEs refere-se diretamente sia. explicitamente proposta
a correspondncia entre mecanismos predominantes de coordenao e as quatro variedades
propostas. Explorando o tema por diferentes entradas, ele caracteriza a forma predominante
na Amrica Latina (HME) como marcada pela presena de fortes grupos de negcios
(muitos sob controle familiar) e as multinacionais (MNCs) com baixa relao entre ambos.
Quadro 3 Capitalismo de mercado hierarquizado Bem Ross Scheneider
Caracterstica predominante
Grupos de negcios (GP) e
multis (MNCs)
Notas
Empresas locais de negcios sob controle mais familiar,
controle hierrquico entre as empresas. Pouca relao entre
GPs e NMCs.
Corporaes multinacionais Transferncia hierrquica em tecnologia e capital, trocas
entre a mesma corporao.
Emprego e relao de
Alta rotatividade de trabalho, baixa densidade sindical,
trabalho atomizados
pouca efetividade em negociao coletiva; interveno
estatal
Baixos nveis de qualificao Baixa produtividade, falhas de treinamento, poucos
e educao
incentivos; temor do carona (treinar e perder, em
seguida, o trabalhador para a concorrncia)
Fonte: Schneider 2008a e 2008b. Traduo do autor.
12
em quase lugar algum. Este, e o tema tambm freqentemente ausente da poltica, ser
objeto da reflexo a seguir.
3 - Aquele que foi, sem nunca ter realmente ido o lugar do Estado e da Poltica
revigorados
Desde que a economia ganhou centralidade como cincia e agncia privilegiada para a
modernidade capitalista, trava-se uma batalha intelectual, freqentemente surda e
eventualmente aberta, entre Estado e mercado. Independente do fato do Estado ter
desempenhado desde sempre um papel central no processo de acumulao e
desenvolvimento capitalista, desenvolveu-se uma lenda relativa aos benefcios do livre
comrcio e da poltica industrial do laissez faire, como observou Chang (2002). A fora
ideolgica das estratgias de livre mercado a partir dos anos 80, combinadas com a
centralizao de um conceito de globalizao estritamente econmico, converteu o Estado
em um vilo da disfuncionalidade, levando a lenda, em sua vertente neoliberal, s alturas.
O conjunto de polticas restritivas sua estatal na economia seja contra a propriedade de
ativos, seja contra a regulao estendeu-se rapidamente, em uma atmosfera de recuo do
movimento sindical, de ataques ao estado de bem estar e da defesa de um fiscalismo estrito,
combinado com a leitura sobre a incapacidade de investimento estatal sem similar no
passado. Esta incapacidade trouxe cena o debate sobre as falhas do Estado, recuando as
falhas de mercado para o fundo do palco.
Se havia disfuncionalidades no Estado, da no se segue seu dobre de finados. O Estado
pode ser visto como problema (se estende seu poder engolfando a sociedade, disseminado o
argumento da fora e agindo de forma flagrantemente ineficaz para a populao), ou como
soluo, parodiando um j clssico artigo de Peter Evans. Este mesmo autor, por outra
chave, observa que parte da soluo pelo Estado envolve tanto a capacidade estatal, ou o
reforo da profissionalizao, do recrutamento eficiente de pessoal, da capacidade em
estabelecer canais com a sociedade, quanto desenvolver autonomia inserida, um Estado
que se afasta dos interesses privados, da colonizao pelo apetite privado, e habilitado
insero na sociedade, aumentando sua capacidade regulatria e legitimando sua ao
(Evans, 1995).
As observaes de Evans remetem a uma justa medida o papel do Estado. Nem o leviat
(benevolente ou no), incapaz de gerar prosperidade por sua incapacidade em relacionar-se
13
com a sociedade e com uma agenda de desenvolvimento, p.ex., nem o guarda noturno,
garantia da segurana e dos contratos de livre mercado. Por isso, estatalidade(stateness), ou
a centralidade institucional do Estado (Evans, 1997). Tal possibilidade recupera para o este
campo uma possibilidade real de atuao, com autonomia inserida na sociedade, como
veculo e parceiro de desenvolvimento.
Mas, o clima ideolgico dos anos de 1990 impedia at esta simples constatao, relativa ao
reconhecimento do papel do Estado no desenvolvimento mais recente no leste asitico (ps
anos 70), na ndia ou na China. E, claro, na Amrica Latina. Tudo se passava como se o
Estado no houvesse desempenhado ao excepcional no desenvolvimento histrico do
capitalismo central Inglaterra frente em particular naquilo que se refere ao
desenvolvimento industrial e tecnolgico e sua relao com o livre comrcio. Esta
contradio bsica com a histria, e com o que grande parte das evidncias e dos dados,
chega a ser impressionante. No se faz necessrio recordar Polanyi e a ascenso da sociedade
de mercado e da construo do mito da sociedade competitiva, ou Alexander Gerschenkron,
observando que o Estado tem grande papel a desempenhar para suprir deficincias de
investimento, formao e treinamento inadequados, facilitando o caminho para as prprias
empresas ampliarem sua capacidade tecnolgica e competitiva (Gerschenkron,1962).
Interessante, que este autor russo americano, relativamente pouco citado, pensa
exatamente nas naes em atraso, citando Frana, Alemanha ou Rssia como exemplos da
induo para superar as dificuldades do desenvolvimento industrial.
O Estado, durante mais de 50 anos do sculo XX (entre os anos 30 e os 80) foi uma
categoria central, inclusive para a economia. Nos ltimos 25 anos do sculo XX,
impulsionado pelo clima poltico e ideolgico ps queda do Muro de Berlim, pela
combinao de thatcherismo e reagnomics, pela ao de agncias multilaterais e pelo
crescente peso do tema da globalizao e da superioridade do comrcio livre e dos capitais
em movimento ilimitado, a histria pareceu sofrer uma inflexo e parar, aguardando que
todos seguissem o caminho. Mas, eis que outra inflexo ocorre nos anos de 2000, como
observou Diniz (2008): o insucesso do Consenso de Washington, o questionamento da
ortodoxia convencional, o retorno da centro-esquerda, a necessidade em vislumbrar um
novo lugar para o Estado, a globalizao mais multidimensional e o estabelecimento de um
novo papel para o Estado nacional nos planos interno e externo, reordenaram o debate
internacional.
14
Uma resposta direta para o retorno do Estado ao debate, sobre sua relevncia como ator,
guarda relao com as evidentes falhas de mercado. As reformas de segunda gerao do FMI
falavam em processos inconclusos e persistncia na linha recomendada de liberalizao plus
reformas institucionais. Mas, o grande dilema prtico dos governos era persistir em um
caminho de impopularidade, crise social e crescimento pfio. Alguns no se importaram, e
conduziram o pas a um abismo catastrfico8. Um segundo elemento prtico que o fato do
Estado, enfraquecido em seu carter regulatrio e de coordenao pelas reformas e pelo
ambiente poltico de centro-direita, viu reduzida sua capacidade de ao e reao e sofreu um
forte desaparelhamento, particularmente em sua capacidade e em seus mecanismos de
produo de polticas pblicas agregadas ao bem estar social. Ao mesmo tempo em que o
diagnstico liberal e multilateral se aprofundava, com governos convencidos sobre sua
eficcia, o longo prazo encarregava-se da corroso da legitimidade dessas aes.
Operava no lento respirar das estruturas (Braudel) uma complexa dialtica que somente o
tempo decorrido pode esclarecer com mais preciso. A combinao de mais globalizao
com polticas de liberalizao e restrio ao crescimento implicava na limitao ao papel
ativo do Estado. O carter alocativo dos mercados, supostamente adequado, substituiria
outros mecanismos de coordenao, indeterminando qualquer gesto mais coordenada do
capitalismo. Os anos encarregaram-se de questionar este mito: a combinao de crescimento
restritivo, juros elevados e ampliao dos indicadores de pobreza e desigualdade, em um
contexto onde o Estado estava impedido de agir ativamente, colocou em movimento as
rodas da poltica em direo ao outro lado. O pndulo retornava, mas a descrio de sua
trajetria no era idntica ao velho papel do Estado
O que Eli Diniz (2008) chama sabiamente de ps consenso de Washington no um
retorno ao conhecido Estado desenvolvimentista. Isto porque a presena de processo
integrativos globais no mera falcia ou argumento ideolgico. Antes uma retomada do
papel regulador, indutor, de uma maior autonomia (no sentido observado por Evans, acima)
e utilizando suas vantagens materiais e institucionais. E principalmente, tratava-se do
reconhecimento de que exatamente pelas caractersticas dos capitalismos contemporneos e
pela prpria interconexo entre diversas economias, o Estado tem algo a ofertar no debate
sobre insero internacional, polticas domsticas e, mais importante, ele no deixara de
15
praticar poltica econmica (Diniz, 2008, p.9). Pode ter reduzido sua confiana, mas l
estava ele onde sempre esteve. Se assim no fosse, como explicar o papel de sua relao com
um capitalismo em rede coreano, na expanso chinesa (dirigida e controlada pelo Estado) e
sua relao com empresas estrangeiras, a expanso na ndia e a percepo da necessidade em
combinar as vantagens de seu mercado interno com regulao estatal ou, por outro lado, o
Brasil ps 2002, com o impulso conferido s polticas setoriais, propostas de poltica
industrial, polticas estatais de proteo social ampliadas e uma clara percepo sobre a
combinao de rigidez monetria e capacidade indutora do Estado.
Em outras palavras, no era apenas o ambiente ou a inflexo terica que haviam se alterado:
a poltica tambm estava de volta. Da mesma forma que o Estado, ela nunca havia realmente
partido, mas, seguindo a frmula neoclssica ou novo clssica, a poltica era vista como uma
varivel exgena e perturbadora, com suas alianas, coalizes e interesses indeterminando a
capacidade alocativa dos mercados. Esta viso , ao mesmo tempo, limitada e incapaz de
perceber a complexidade das relaes e complementaridades que operam na vida social.
Enquanto o mercado ganhou dimenso fastica, a poltica ganhava contornos liliputianos.
Curiosa a percepo, no pensamento liberal, da associao entre liberalismo e democracia,
mas, mais ainda, a tese hayekiana clssica de que a marcha por um governo menor, por um
Estado menor, impede o avano para a servido. E seu corolrio complementar, a saber, a
tese de que a democracia tem associao imediata com a economia de mercado. Malgrado o
fato dos resultados opostos a esta perspectiva (sia e Amrica latina so bons exemplos), a
percepo do mercado como agente central inibia, per se, a poltica. Pois a democracia no
um regime apenas de regras consensuadas e consagradas constitucionalmente, delimitando
campos de disputa eleitoral, semelhantes ao mercado. A tese clssica de Schumpeter (e de
Downs)9, da similaridade competitiva e de mercado, entre este ltimo e o processo eleitoral,
encontra sempre obstculos prticos. A teoria da democracia, por suas mltiplas vertentes (e
apesar de seus flertes com a economia), esmerou-se em buscar explicar fatores determinantes
ou indeterminantes dos processos. Seja por conceitos como poliarquia (Dhal), ou
corporativismo (Schmitter) por um lado, ao estratgica (Olson, Tsebelis) ou coletiva e a
relao entre ambas (Przeworski, Marino Regini), passando pelo debate entre
institucionalismo histrico e a teoria da escolha pblica, a complexidade dos processos
9
Schumpeter, Joseph (1962), Another theory of democracy, in: Capitalism, socialism, democracy, New York,
Harper e Downs, Anthony (1957) An economic theory of democracy , New York, Harper.
16
Neste caso, a Unio Europia estaria salva de qualquer abalo, dado que o Banco Central Europeu o mais
independente do mundo; sua misso institucional exclusivamente conter a inflao. O FED americano no
somente tem responsabilizao diante do Congresso como tem, na sua misso, a preocupao com a inflao e
o emprego.
18
19
20
Na Europa, a
emprego sueca tenham sofrido radical perda por sua rigidez. E, norte americanos nunca
foram prdigos em abandonar a combinao investimento estatal em P&D ou proteo
agrcola.
Por isso, para o grande salto de catch up no suficiente a crena em foras etreas de
desenvolvimento alocativo timo. necessrio estratgia de crescimento e desenvolvimento.
Quando escreve sobre novo desenvolvimentismo, Bresser-Pereira representa uma face
importante deste debate. Seu argumento que a quase estagnao desde a dcada de 80 est
expressa na falta de estabilidade macroecnmica, com taxas de juro e cmbio que no
garantem o equilbrio das contas pblicas e das contas externas. Mas isso no suficiente,
pois reformas institucionais precisam continuar para reduzir desigualdades, unir pas real e
pas legal e fortalecer a nao por suas instituies do Estado e do mercado. Por outro lado,
reduzir atividades predatrias (monoplios, cartrios, rent seeking, corrupo) e custos de
transao. Portanto, reformas institucionais e polticas pblicas, nas palavras de BresserPereira, ... realizadas segundo critrios nacionais constituiro uma estratgia nacional de
desenvolvimento (Bresser-Pereira, 2007, p.297). Mas o desenvolvimento depende ainda,
em larga medida, de uma grande aliana de empresrios produtivos, tcnicos pblicos e
privados e trabalhadores.
Quadro 4 - Comparao entre duas estratgias de desenvolvimento:
Nova ortodoxia
Novo desenvolvimentismo
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A proposta de Bresser-Pereira no guarda relao imediata com a discusso das VOCS, mas
preserva a essencial dimenso nacional do desenvolvimento. O grande debate sobre esta
dimenso revigorada, ao lado da recuperao do papel do Estado, uma notcia auspiciosa e
de largo alcance. Pois, ao contrrio do que disse Edmar Bacha11, o pndulo no oscilou do
consenso de Washington para o dissenso de Cambridge. algo maior que isso. Maior
porque sabido que as instituies assumem trajetrias e caminhos e dependem mais da
vontade dos agentes, da capacidade de organizao e da poltica que o consenso ou o
dissenso. Na verdade, estranho ao debate intelectual encarar a nao, as instituies e as
organizaes como passveis de uma mimese anglo saxnica e a globalizao como um
universo nico, reduzindo a quase nada o papel do Estado nacional, do governo e da nao.
Concluso
O emergir simultneo da agenda sobre as variedades de capitalismo, do papel revigorado
para o Estado e do desenvolvimento como projeto nacional abriu o campo intelectual e das
polticas pblicas para uma renovao extremamente relevante. As instituies voltaram com
fora, no apenas pelo convencionalismo do institucionalismo econmico, mas
principalmente por seu carter, ao mesmo tempo de resilincia, de histria e de sua trajetria,
conjugadas com a agenda de reformas orientadas para o desenvolvimento, o que implica em
sua mudana e renovao.
Aparentemente, o Estado e a poltica deixam o papel de sujeitos passivos ou
perturbadores para recuperar seu status de centralidade. Organizaes e atores, essenciais
como instrumentos de mudana (ou conservao) deixam o fundo do palco. Retorna o papel
central da burocracia, do projeto nacional, das polticas setoriais, das polticas pblicas
inclusivas e, em particular, o papel da capacidade de articulao (e coordenao) entre
diferentes agentes pblicos e privados para tempos de insero menos passiva (no mnimo)
na globalizao.
Enfim, assiste-se hoje a uma reordenao de elementos em duas direes: h um refluxo
essencial em curso, aquele do fundamentalismo de mercado. Sim, ele existiu, com suas
receitas e definies das melhores prticas capitalistas anglo saxnicas. Mesmo com o
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sucesso de projetos diferentes como no leste asitico, na Amrica Latina esta perspectiva foi
muito forte. Hoje houve uma virada de centro esquerda no continente americano e mesmo
os mais moderados observam com muito mais cuidado o cenrio regional e internacional.
A outra direo a recuperao de uma antiga tese, que de alguma forma tem ecos em List,
Polanyi, Gerschenkron ou na CEPAL, mas no representa unitariamente suas perspectivas.
A idia de que o capitalismo , na realidade, vrios capitalismos. Ao incio dos anos 90,
Michel Albert dividiu o capitalismo em dois: o renano e o anglo saxo. A Europa ps
Maastricht, ao mesmo tempo que reforava sua unidade, enfatizava as diferenas nacionais
particularmente pela variedade de suas instituies e tradies. Mas, em algumas paragens,
dos EUA de Clinton e Bush, a Inglaterra de Major e Blair e a Amrica Latina de Pinochet e
Menen acreditavam em outra coisa. O Brasil, sob Cardoso, lia o mundo contemporneo
como caminhando inflexivelmente para a uniformidade, tornando passiva a insero
nacional e buscando um papel para o Brasil neste mundo unitrio, em um pas resistente ao
aprofundamento das reformas orientadas ao mercado por vrios atores e instituies,
incluindo parte do empresariado nacional. Em um admirvel mundo novo que, mesmo
abalado por crises peridicas, tinha a confiana do fim da histria em seu favor.
Nem ela acabou, nem o fundamentalismo de mercado triunfou. Em seu lugar abriu-se
novamente a perspectiva de um universo plural e mais livre. Algo que ultrapasse a dicotomia
Estado/mercado e integre o papel das instituies com a poltica e o Estado. Pois, afinal,
este no um debate sobre substituir o capitalismo. encontrar um lugar especfico neste
universo multifacetado. Um lugar de destaque merece as variedades de capitalismo, como as
variantes da teoria da regulao: reconhecer, diante do infindvel rio da histria e da
quantidade de fatos, aqueles que, por complementaridade, podem ser classificados como
semelhantes. Assim, recuperam o significado da diversidade e superam a inevitabilidade.
Antes princpio da esquerda, foi o pensamento liberal conservador que mais o reforou nos
ltimos trinta anos, como se o destino manifesto de cada pas fosse encontrar seu lugar nas
vantagens comparativas de um mundo regido pelas finanas e pelo comrcio em um
conjunto monoltico de instituies semelhantes ao longo do globo. Esta concepo recuou
para patamares do que sempre foi: uma ideologia incapaz de compreender a diversidade pelo
totalitarismo que ela carregava. A diversidade voltou.
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