Bogot D.C.

, junio 5 de 2013
DOCTORA
NORA MARA GARCA BURGOS
PRESIDENTA
COMISIN QUINTA CONSTITUCIONAL PERMANENTE
SENADO DE LA REPBLICA

REF. Ponencia para primer debate al Proyecto de Ley No. 206 de 2013 Senado
Por la cual se dictan normas para la conservacin de ecosistemas de pramos y
humedales
Honorable Senadora:
En cumplimiento de la designacin de la Presidencia de la Comisin Quinta
Constitucional Permanente del Senado de la Repblica, y de conformidad con lo
establecido en el artculo 174 y siguientes de la Ley 5 de 1992, sometemos a
consideracin de los Honorables Senadores el presente informe de ponencia para
primer debate al proyecto de ley No. 206 de 2013 Senado Por la cual se dictan
normas para la conservacin de ecosistemas de pramos y humedales.

ANTECEDENTES DEL PROYECTO

El proyecto de ley que nos ocupa corresponde a una iniciativa de autora del
Senador Juan Francisco Lozano Ramrez, la cual fue radicada en la Secretara
General del Honorable Senado de la Repblica el 18 de marzo de 2013 y repartida
por el Presidente del Senado a la Comisin Quinta Constitucional Permanente, en
consideracin a las competencias reglamentarias y de ley establecidas.
Posteriormente, el proyecto de ley fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 132
de marzo 21 de 2013.
Edificio Nuevo del Congreso Carrera 7 No. 8-68 Of. 239B Telfonos: 3824243 /44. Fax 3824247/48

Correo: comisionquinta@senado.gov.co

DESCRIPCIN DEL PROYECTO DE LEY

El proyecto de ley No. 206 de 2013 Senado Por la cual se dictan normas para la
conservacin de ecosistemas de pramos y humedales, consta de los 3 artculos
(incluido el de vigencia y derogatorias) organizados de la siguiente manera:
Artculo 1.- Actividades en pramos.
Artculo 2.- Actividades en humedales.
Artculo 3.- Vigencia y derogatorias.

OBJETO DEL PROYECTO.

El proyecto de ley que hoy nos ocupa tiene por objeto proteger los ecosistemas
amenazados en Colombia, en particular los pramos y los humedales, mediante la
prohibicin de las actividades agropecuarias de exploracin o explotacin de
hidrocarburos y minerales y la construccin de refineras de hidrocarburos en los
pramos y mediante la restriccin parcial total de las actividades agropecuarias de
exploracin de alto impacto y explotacin de hidrocarburos y minerales en los
humedales.

JUSTIFICACIN
PRAMOS
El portal web de Parques Nacionales define a los pramos de la siguiente manera:
Las alturas van desde 2.500 hasta 3.600 m.s.n.m. Alta humedad y viento
seco. Son considerados fbricas de agua. La vegetacin predominante son
los frailejones, guardarocos, macollas y musgos, entre otras.

Edificio Nuevo del Congreso Carrera 7 No. 8-68 Of. 239B Telfonos: 3824243 /44. Fax 3824247/48

Correo: comisionquinta@senado.gov.co

En la franja de alta montaa tropical, por encima de los 3.000 metros,

comienzan los pajonales y frailejonales abiertos: el paisaje que le da su
identidad al pramo. La mayora de especies de frailejn estn cubiertas de
un suave vello que las protege de los drsticos cambios climticos. Muchas
plantas del pramo pueden absorber hasta 40 veces su peso en agua. El
humus negro, especialmente el de las turberas, posee hasta un 98% de
agua. La mayora de las estrellas hidrogrficas del pas se generan en reas
de pramos.
Solamente media docena de pases en el planeta tienen el privilegio de
contar con ecosistemas de pramo. Colombia no solamente posee la mayor
superficie de pramos en el mundo, sino tambin la mayor cantidad de
pramos independientes. En Colombia se encuentra el 98% de las especies
vegetales de pramo que existen en el mundo.

Gran parte de la importancia de los pramos radica en su capacidad de generacin

y regulacin del ciclo del agua. Debido a ello, y por la conservacin de la
biodiversidad de nuestra Nacin, es necesaria la prohibicin de las actividades ya
mencionadas.
La disposicin que prohbe estas actividades ya existe en la legislacin actual, esto
es, en el artculo 202 del Plan Nacional de Desarrollo. No obstante, lo que pretende
el autor del proyecto es generar mayor estabilidad jurdica con la inclusin de la
prohibicin en una ley cuya vigencia no est condicionada a un cuatrienio.
HUMEDALES
El Instituto Humboldt resalta la importancia de los humedales, al exponer que:
Los humedales representan atributos, productos y funciones de cuya
existencia se beneficia la sociedad. Dichas funciones son Fsicas: regulacin
del ciclo hdrico superficial y de acuferos, retencin de sedimentos, control

Pramos.
Parques
Nacionales
de
http://www.parquesnacionales.gov.co/PNN/portel/libreria/php/decide.php?patron=01.201214

Colombia.

En

Edificio Nuevo del Congreso Carrera 7 No. 8-68 Of. 239B Telfonos: 3824243 /44. Fax 3824247/48

Correo: comisionquinta@senado.gov.co

de erosin y estabilizacin microclimtica; Qumicas: regulacin de ciclos de

nutrientes (retencin, filtracin y liberacin) y descomposicin de biomasa
terrestre como base de la productividad de los sistemas acuticos; BioEcolgicas: productividad biolgica, estabilidad e integridad de ecosistemas
y retencin de dixido de carbono; y Sociales: sistemas productivos y
socioculturales (economas extractivas, pesca artesanal, caza, recoleccin,
pastoreo y agricultura en pocas de estiaje), recursos hidrobiolgicos y
soporte de acuicultura. Algunos humedales sustentan procesos comerciales,
tales como la industria del palmito, y la explotacin forestal en cativales y
guandales.

Al igual que las prohibiciones en los ecosistemas de pramos, la restriccin a

actividades de exploracin de alto impacto y explotacin de hidrocarburos y
minerales en los humedales se encuentra en el artculo 202 del Plan Nacional de
Desarrollo. Como qued claro en el acpite relativo a los pramos, consideraciones
respecto a la vigencia del plan obligan a incluir estas restricciones sobre los
humedales en el presente proyecto de ley.

CONSULTA PREVIA
El presente proyecto de ley no debe estar sujeto a consulta previa, en la medida en
que atae a un problema de inters general y est fundamentado en el Plan
Nacional de Desarrollo, consultado para su discusin al interior del Congreso de la
Repblica.
Lo anterior, qued plasmado con suficiente carga argumentativa en la Sentencia C331 de 2012, que analiz el artculo 106 del Plan Nacional de Desarrollo actual
(Ley 1450 de 2010) sobre minera ilegal, en los siguientes trminos:

Hacia la Conservacin de los Humedales en Colombia: Bases Cientficas y Tcnicas para una Poltica Nacional de
Humedales. Instituto de Investigacin de Recursos Biolgicos Alexander von Humboldt. Boletn No. 9, Nov. 1998.

Edificio Nuevo del Congreso Carrera 7 No. 8-68 Of. 239B Telfonos: 3824243 /44. Fax 3824247/48

Correo: comisionquinta@senado.gov.co

La Corte evidencia por tanto que el artculo 106 de la Ley 1450 de 2011
contiene una norma general que busca evitar una prctica ilegal, la cual
produce serios daos ambientales y se encamina a garantizar la no
explotacin minera en trminos industriales, que no es propia de las
comunidades indgenas y afrodescendientes, y por tanto, no las afecta de
manera directa y especfica. Por el contrario, para esta Corporacin, es claro
que dicho tipo de explotacin produce un deterioro irreparable de los
recursos naturales que deben preservarse, de manera que es a toda la
comunidad nacional, y no solo a los grupos tnicos, a quienes les interesa el
control de esa explotacin ilcita de minerales. En punto a este tema, la Sala
recuerda que la preservacin de los recursos naturales renovables y no
renovables y el derecho colectivo a un ambiente sano, no fueron
consagrados nicamente en favor de los grupos tnicos, sino que se
encamina a la proteccin de bienes jurdicos superiores que interesan a
toda la comunidad nacional.
Con fundamento en lo anterior, la Sala advierte que esta disposicin del
Plan

Nacional

de

Desarrollo

2010-2014,

(i)

encuentra

sustento

constitucional, al encaminarse al control de la minera ilegal, y buscar con

ello proteger un bien superior de orden constitucional como es el medio
ambiente; y (ii) que no debi ser objeto de consulta previa a las
comunidades tnicas, por tratarse de medidas que no afectan directamente
a stas comunidades, sino que consagran una prohibicin general de
explotacin minera con equipos mecnicos que es diferente a las tcnicas
de minera tradicional y, fijan sanciones por el incumplimiento de dicha
prohibicin.
En este sentido, esta Corporacin constata que la disposicin contenida en
el artculo 106 de la Ley 1450 de 2011, no tiene relacin directa con las
comunidades tnicas, ya que prohbe de manera general las prcticas de
explotacin minera ilegal con equipos mecnicos, lo cual no se aplica a las
comunidades tnicas que utilizan formas tradicionales de explotacin
minera. De esta manera, a juicio de la Sala, esta norma no se aplica a las
actividades de minera tradicional, por lo cual no deben verse afectadas las
reglas especiales y diferenciales para la actividad minera tradicional en las
zonas en que se asientan las comunidades indgenas y afrodescendientes,
ya que se debe proteger las actividades de minera tradicional en los
territorios de las comunidades indgenas o afrodescendientes, a las cuales
Edificio Nuevo del Congreso Carrera 7 No. 8-68 Of. 239B Telfonos: 3824243 /44. Fax 3824247/48

Correo: comisionquinta@senado.gov.co

no se les debe aplicar la regla general de prohibicin y sancin que prev el

artculo 106 de la Ley 1450 de 2011.
De esta manera, es claro para la Sala que el artculo 106 de la Ley 1450 de
2011 o Ley del Plan Nacional de Desarrollo no afecta de manera directa a
las comunidades tnicas, razn por la cual no se evidencia la obligatoriedad
de consulta previa a estas comunidades, en cuanto la norma no se refiere a
las actividades de minera tradicional, y por tanto, estas actividades de
minera

tradicional

quedan

salvaguardadas,

sin

que

sea

constitucionalmente legtimo que puedan llegar a ser afectadas por la

disposicin contenida en el artculo 106 de la Ley 1450 de 2011. En
consecuencia, la Sala evidencia que se trata de una medida relativa al
control de la explotacin ilcita de minerales que no tiene relacin directa
con la explotacin de recursos mineros en los territorios de las comunidades
tnicas a travs de mtodos tradicionales, en cuanto no se est prohibiendo
el desarrollo de actividades de minera tradicional. De esta forma, en criterio
de esta Corte, la consagracin de esta medida en concreto no debi estar
precedida de espacios de participacin para dichos pueblos, en los trminos
del pargrafo del artculo 330 C.P. y los artculos 6 y 15 del Convenio 169
de la OIT.
Por consiguiente, al no tratarse de medidas legislativas que afectan
directamente a las comunidades tnicas, de conformidad con lo expuesto
en este fallo, no debieron someterse al trmite de consulta previa, de
acuerdo a los requisitos y etapas explicados en la parte considerativa de
esta sentencia.
En punto a este tema, la Sala coincide por tanto, con algunos intervinientes
quienes sostienen que las normas acusadas no afectan directamente a las
comunidades indgenas y afrodescendientes, puesto que se trata de normas
de carcter general que afectan a toda la poblacin por igual y que se
encaminan a cumplir una finalidad plenamente constitucional, como es el
control de la minera ilegal y la proteccin del medio ambiente. De esta
forma, encuentran plenamente ajustada a la Constitucin la finalidad
constitucional de la norma 106 de la Ley 1450 de 2011, en cuanto la
misma se encamina a prohibir la utilizacin de mtodos ilegales para la
explotacin minera que causen graves daos al medio ambiente, y por tanto

Edificio Nuevo del Congreso Carrera 7 No. 8-68 Of. 239B Telfonos: 3824243 /44. Fax 3824247/48

Correo: comisionquinta@senado.gov.co

no afecta de forma directa a las comunidades tnicas, sino a toda la

ciudadana en general.
En suma, la Corte concluye que el contenido del artculo 106 de la Ley 1450
de 2011 o Ley del Plan Nacional de Desarrollo, contiene diversas e
importantes disposiciones relativas al control de la explotacin ilcita de
minerales, medidas que no son aplicables en los territorios de las
comunidades tnicas y por tanto no afectan la explotacin minera con
mtodos tradicionales en los territorios indgenas y afrodescendientes. Estas
disposiciones, por ende, no afectan directamente a las comunidades
tnicas, puesto que como se indic, no se refieren ni afectan la actividad
minera en los territorios ancestrales. Por consiguiente, la Sala considera que
la expedicin del artculo 106 de la Ley 1450 de 2011 no requera ser
consultada de manera previa y especfica a las comunidades indgenas y
afrocolombianas, de conformidad con el artculo 330 de la Constitucin y el
artculo 6 del Convenio 169 de la OIT y en consecuencia, declarar esta
norma exequible, por este cargo.

PLIEGO DE MODIFICACIONES
En el marco de las reuniones entre las Unidades de Trabajo Legislativo de los
senadores a quienes se nos honr con la designacin para la elaboracin y
presentacin del informe de ponencia de este proyecto, surgi una preocupacin
vlida respecto de la imposibilidad de subsistir que representara para miles de
campesinos la aprobacin del articulado tal como viene en el proyecto de ley,
teniendo en cuenta que estaramos ante la prohibicin absoluta de realizar
actividades agropecuarias en pramos; actividades que, vale la pena recordar, han
sido desarrolladas por dcadas en algunos lugares de la geografa nacional que
podran llegar a considerarse como zonas paramunas.
De acuerdo a lo anterior, empezamos a idear una frmula que permitiera la
interaccin entre las actividades de conservacin de estos importantes ecosistemas
y las agropecuarias, que implican, como ya se dijo, la subsistencia de muchos
campesinos que por aos se han dedicado a ello. Para la redaccin de esa frmula
acudimos a lo previsto en el artculo 29 del decreto 2372 de 2010 que regula lo
Edificio Nuevo del Congreso Carrera 7 No. 8-68 Of. 239B Telfonos: 3824243 /44. Fax 3824247/48

Correo: comisionquinta@senado.gov.co

atinente a las Sistema Nacional de reas Protegidas (SINAP), el cual establece que
las zonas de pramos pueden ser designadas, por parte de las autoridades
ambientales, como reas protegidas bajo alguna de las categoras de manejo
previstas en ese decreto.
Ahora bien, comoquiera que dentro de las categoras de reas protegidas del SINAP
se encuentran algunas que admiten la coexistencia de actividades econmicas y de
preservacin, en atencin a los distintos tipos de uso y actividades permitidas
conforme a lo previsto en el artculo 35 del Decreto 2372 de 2010, decidimos
sustraer las actividades agropecuarias de la prohibicin absoluta contenida en el
artculo 1 del proyecto de ley y, a rengln seguido, incluir un pargrafo donde se
faculta a las autoridades ambientales para darle a los pramos el tratamiento de
alguna de las categoras de rea protegida del SINAP, y de esta forma dejar que
coexistan actividades agropecuarias y de preservacin.
En consideracin a las observaciones realizadas, y en calidad de ponentes, nos
permitimos proponer a esta clula legislativa las siguientes modificaciones al
Proyecto de Ley No. 206 de 2013 Senado Por la cual se dictan normas para la
conservacin de ecosistemas de pramos y humedales:

TEXTO ORIGINAL

PROPUESTA MODIFICATORIA

Artculo 1. En los ecosistemas de Artculo 1. En los ecosistemas de

pramos no se podrn adelantar pramos no se podrn adelantar
actividades
exploracin

agropecuarias,
o

ni

explotacin

hidrocarburos

minerales,

construccin

de

refineras

de actividades

de

exploracin

de explotacin

de

hidrocarburos

ni minerales,

ni

construccin

de

de refineras de hidrocarburos. Para tales

hidrocarburos. Para tales efectos se efectos se considera como referencia

considera como referencia mnima la mnima la cartografa contenida en el
cartografa contenida en el Atlas de Atlas de Pramos de Colombia del
Pramos de Colombia del Instituto de Instituto de Investigacin Alexander
Edificio Nuevo del Congreso Carrera 7 No. 8-68 Of. 239B Telfonos: 3824243 /44. Fax 3824247/48

Correo: comisionquinta@senado.gov.co

Investigacin

Alexander

von von Humboldt, hasta tanto se cuente

Humboldt, hasta tanto se cuente con con

cartografa a escala ms detallada.

cartografa

escala

ms

detallada.

PARGRAFO.

Las

autoridades

ambientales quedan facultadas para

incluir a los ecosistemas de pramos
en alguna de las categoras de rea
protegida del Sistema Nacional de
reas Protegidas, con el objeto de
que, a partir del uso sostenible y una
rigurosa

zonificacin

estudios

tcnicos,

se

basada
permita

en
el

desarrollo simultneo de actividades

agropecuarias y de preservacin.

Artculo 2. En los ecosistemas de QUEDA IGUAL

humedales se podrn restringir parcial Artculo 2. En los ecosistemas de
o

totalmente

las

actividades humedales se podrn restringir parcial

agropecuarias, de exploracin de alto o

impacto

explotacin

totalmente

las

actividades

de agropecuarias, de exploracin de alto

hidrocarburos y minerales con base impacto

explotacin

de

en estudios tcnicos, econmicos, hidrocarburos y minerales con base

sociales y ambientales adoptados por en estudios tcnicos, econmicos,
el Ministerio de Ambiente y Desarrollo sociales y ambientales adoptados por
Sostenible o quien haga sus veces. el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
En

todo

caso,

en

humedales Sostenible o quien haga sus veces.

designados dentro de la lista de En

importancia

internacional

de

todo

caso,

en

humedales

la designados dentro de la lista de

convencin RAMSAR no se podrn importancia

internacional

de

la

adelantar actividades diferentes a la convencin RAMSAR no se podrn

Edificio Nuevo del Congreso Carrera 7 No. 8-68 Of. 239B Telfonos: 3824243 /44. Fax 3824247/48

Correo: comisionquinta@senado.gov.co

restauracin, preservacin y control.

adelantar actividades diferentes a la

restauracin, preservacin y control.

Artculo 3. La presente ley rige a QUEDA IGUAL

partir de su promulgacin y deroga Artculo 3. La presente ley rige a
todas las disposiciones que le sean partir de su promulgacin y deroga
contrarias.

todas las disposiciones que le sean

contrarias.

PROPOSICIN
Por las razones expuestas, presentamos PONENCIA FAVORABLE y proponemos a la
Comisin Quinta Constitucional Permanente del Senado de la Repblica DAR
PRIMER DEBATE al Proyecto de Ley No. 206 de 2013 Senado Por la cual se dictan
normas para la conservacin de ecosistemas de pramos y humedales
De los Honorables Congresistas,

FLIX JOS VALERA IBEZ

Coordinador Ponente

JORGE ENRIQUE ROBLEDO CASTILLO

Senador Ponente

DAYRA DE JESS GALVIS MNDEZ

Senadora Ponente

Edificio Nuevo del Congreso Carrera 7 No. 8-68 Of. 239B Telfonos: 3824243 /44. Fax 3824247/48

Correo: comisionquinta@senado.gov.co

TEXTO PROPUESTO PARA PRIMER DEBATE EN LA COMISIN QUINTA DEL SENADO

DE LA REPBLICA
PROYECTO DE LEY No. 206 DE 2013 SENADO
Por la cual se dictan normas para la conservacin de ecosistemas de pramos y
humedales
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
Artculo 1. En los ecosistemas de pramos no se podrn adelantar actividades de
exploracin o explotacin de hidrocarburos y minerales, ni construccin de
refineras de hidrocarburos. Para tales efectos se considera como referencia
mnima la cartografa contenida en el Atlas de Pramos de Colombia del Instituto de
Investigacin Alexander von Humboldt, hasta tanto se cuente con cartografa a
escala ms detallada.
PARGRAFO. Las autoridades ambientales quedan facultadas para incluir a los
ecosistemas de pramos en alguna de las categoras de rea protegida del Sistema
Nacional de reas Protegidas, con el objeto de que, a partir del uso sostenible y una
rigurosa zonificacin basada en estudios tcnicos, se permita el desarrollo
simultneo de actividades agropecuarias y de preservacin.
Artculo 2. En los ecosistemas de humedales se podrn restringir parcial o
totalmente las actividades agropecuarias, de exploracin de alto impacto y
explotacin de hidrocarburos y minerales con base en estudios tcnicos,
econmicos, sociales y ambientales adoptados por el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible o quien haga sus veces. En todo caso, en humedales
designados dentro de la lista de importancia internacional de la convencin
RAMSAR no se podrn adelantar actividades diferentes a la restauracin,
preservacin y control.

Edificio Nuevo del Congreso Carrera 7 No. 8-68 Of. 239B Telfonos: 3824243 /44. Fax 3824247/48

Correo: comisionquinta@senado.gov.co

Artculo 3. La presente ley rige a partir de su promulgacin y deroga todas las

disposiciones que le sean contrarias.
De los Honorables Congresistas,

FLIX JOS VALERA IBEZ

Coordinador Ponente

JORGE ENRIQUE ROBLEDO CASTILLO

Senador Ponente

DAIRA DE JESS GALVIS MNDEZ

Senadora Ponente

*Nota: El presente texto se imprimi por ambas caras de cada hoja para mantener la
coherencia con el contenido del proyecto de ley 66 de 2012 Senado Por el cual se promueve la
adquisicin de bienes y/o servicios con criterios ambientales en las entidades estatales y se
dictan otras disposiciones, el cual se tramita actualmente en el Congreso de la Repblica.
Igualmente, es preciso recordar que para hacer una tonelada de papel nuevo se necesitan 17
rboles, 250 mil litros de agua y 7.800 kilovatios por hora de energa elctrica; mientras que
para obtener la misma cantidad usando papel reciclado o haciendo ms eficiente su uso, ya no
es necesario talar rboles, el gasto de agua sera 100 veces menor pues nicamente se
requeriran 2500 litros de agua, y slo utilizaramos la tercera parte de la energa elctrica, esto
es, 2.500 kilovatios por hora.

Edificio Nuevo del Congreso Carrera 7 No. 8-68 Of. 239B Telfonos: 3824243 /44. Fax 3824247/48

Correo: comisionquinta@senado.gov.co