CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIN TERCERA
SUBSECCION C

Consejera Ponente: OLGA MLIDA VALLE DE DE LA HOZ

Bogot, D. C, veintinueve (29) de abril de dos mil quince (2015)

Radicacin Nro: 25000-23-26-000-2000-02080-01 (27.194)

Actor: Jos Agustn Molano Ortiz.
Demandado: Nacin- Fiscala General de la Nacin.
Referencia: Apelacin de Sentencia. Accin Contractual.

Procede la Sala a decidir el recurso de apelacin contra la sentencia de 13 de enero de

2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Seccin Tercera, Sala
de Descongestin en la cual accedi a las pretensiones de la demanda as:
PRIMERO: Declrase administrativamente responsable a la FISCALIA
GENERAL DE LA NACION, por el enriquecimiento sin causa que se ha
configurado por la falta de pago de las sumas adeudadas por dicha entidad,
con ocasin de la prestacin del servicio de parqueo de los vehculos
automotores incautados y aprehendidos por su cuenta y entregados para
estacionamiento y custodia en el parqueadero denominado Alamos,
ubicado en la transversal 96 No. 67-04 de la ciudad de Bogot.

SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaracin, condnase a la

FISCALIA GENERAL DE LA NACIN a pagar a favor del seor JOSE
AGUSTIN MOLANO ORTIZ, por concepto de perjuicios materiales, la suma
de TRECE MILLONES QUINIENTOS VEINTICINCO MIL OCHOCIENTOS
TREINTA Y NUEVE (sic) ($13`525.839.00.).

TERCERO: Para el cumplimiento de esta sentencia se dar aplicacin a lo

dispuesto por los artculos 176, 177 y 178 del Cdigo Contencioso
Administrativo.

CUARTO: Sin condena en costas

I. ANTECEDENTES.

1. La demanda.

En ejercicio de la accin contractual consagrada en el artculo 87 del C.C.A., el seor

Jos Agustn Molano Ortiz, actuando por conducto de apoderado judicial en escrito del
15 de septiembre del 20001, present demanda en contra de la Nacin Fiscala General
de la Nacin, elevando las siguientes declaraciones y condenas:
A.- PRETENSION PRINCIPAL.

PRIMERA._ Que entre mi poderdante JOSE AGUSTIN MOLANO ORTIZ y la

FISCALIA GRAL. DE LA NACION existi un contrato VERBAL de custodia de los
vehculos que por cuenta de la fiscala ingresaran al parqueadero ubicado en la
transversal 96 No. 67-04 de Santaf de Bogot D.C., como consta en la inspeccin
judicial con peritos , (Fl 57 y 86) practicada con citacin y audiencia de la
demandada y la relacin anexada en el Oficio DNAF 001446 emanado de esa
dependencia, de fecha agosto 6/99, dirigida al seor Administrador del parqueadero
Los Alamos ubicado en la transversal 96 No. 67-04 de esta ciudad.

SEGUNDA.- Que, en virtud de la declaracin anterior la FISCALIA GENERAL DE LA

NACION, incumpli el contrato de cuya declaracin de existencia se trata, y que se
determina en la pretensin anterior, por no haber reconocido y pagado el valor del
parqueadero y custodia de los mencionados vehculos.

TERCERA: Que consecuencialmente se condene a LA FISCALIA GENERAL DE LA

NACION a pagar al actor, seor JOSE AGUSTIN MOLANO ORTIZ, por el
incumplimiento del contrato el valor de los perjuicios materiales de dao emergente
y lucro cesante debidamente actualizados al tenor de los arts. 178 del C.C.A. y 373
de la C.N., de acuerdo a las siguientes cantidades o lo que resulte probado
debidamente (sic) dictamen de peritos.

a. POR
$303.959.900

Folios 1 a 19 C. 1.

DAO

EMERGENTE

Trescientos tres millones novecientos cincuenta y nueve mil novecientos pesos M.L.
y Cte.

Por los siguientes vehculos incluidos 2 muebles de lavadora industrial teniendo, en

cuenta, que los vehculos, que en el dictamen pericial (fl. 86) de las pruebas
anticipadas figuran con el nmero de orden 12, 36, 19 y 105, fueron retirados el 14
de julio de 1.999 y los de nmero de orden 110, 83, 32, 55, 53 y 9 fueron retirados el
26 de julio de 1.999.

PLACAS
1 S.P.
2 FLA
3 SP
4 GZA
5 FLE
6 EV
7 FLA
8 IOA
9 CUU
10 SP
11 MGA
12 MGA
13 CUU
14 FLA
15 ZOB
16 CHF
17 BUD
18 ZVC
19 FLE
20 CUU
21 AD
22 ZOB
23 GZA
24 ZID
25 CRD
26 ZVC
27 XVC
28 JV
29 CUP
30 SP
(1)
31 CUV
32 CUU

VEHCULOS
FORD CAMIONETA
171 CAMPERO TOYOTA
MAZDA 323 ROJO
155 CAMPERO NISSAN
736 CAMPERO TOYOTA
8169 RENAULT
132 SAMURAI NEGRO
182 MAZDA CAMIONETA
761 CAMPERO TOYOTA
MAZDA 323 ROJO
140 MAZDA CAMIONETA
084 TOYOTA 4 PUERTAS
883 RENAULT
127 MAZDA CAMIONETA
914 CAMIONETA CARIBE
354 CAMIONETA NETA B
2000
552 TOYOTA CUATRO
PUERTAS
161 TOYOTA MACHO
NEGRO
776 CHEROKI BLANCA
786 WOLKSWAGEN
1430 CHEVROLET IMPALA
936 CHEVROLET NEGRO
158 CHEVROLET C 30
TOYOTA 4 PUERTAS
188 TOYOTA MACHO
158 RENAULT 12 BREAK
181 TOYOTA ROJA
COROLLA
9431 CHEVROLET MONZA
060 TOYOTA CAMPERO

FECHA
08/04/1993
12/04/1993
12/04/1993
20/04/1993
27/04/1993
30/04/1993
10/06/1993
23/06/1993
25/06/1993
30/06/1993
06/07/1993
08/07/1993
08/07/1993
12/07/1993
19/07/1993

SWIFT 1,3,
136 FORD AZUL
849 TOYOTA COROLLA

DAS
2338
2334
2334
2326
2319
2316
2275
2262
2260
2255
2249
2247
2247
2243
2246

V/DA
PARQUEO
1000
1000
1000
1000
1000
1000
1000
1000
1000
1000
1000
1000
1000
1000
1000

TOTAL
2338000
2334000
2334000
2326000
2319000
2316000
2275000
2262000
2260000
2255000
2249000
2247000
2247000
2243000
2246000

19/07/1993 2236 1000

2236000

24/07/1993 2231 1000

2231000

26/07/1993
04/08/1993
12/08/1993
14/08/1993
17/08/1993
08/09/1993
16/09/1993
16/09/1993
20/09/1993

1000
1000
1000
1000
1000
1000
1000
1000
1000

2229000
2220000
2212000
2210000
2207000
2185000
2177000
2177000
2173000

20/09/1993 2173 1000

21/09/1993 2172 1000
22/09/1993 2171 1000

2173000
2172000
2171000

23/09/1993 2170 1000

23/09/1993 2170 1000
25/09/1993 2168 1000

2170000
2170000
2168000

2229
2220
2212
2210
2207
2185
2177
2177
2173

33 SP
34 MGA
35 CUV
36 BUE
37 LF
38 S.P.

WOLKSWAGEN
147 FORD CAMIONETA
036 CAMARA ROJO
912 RENAULT 12
2807 MUSTANG
MONZA
889 CAMIONETA
39 CUU BAGONER
777 CAMIONETA
40 CUU CHEVROLET
41 ZVC 053 TOYOTA MACHO
42 MZP 210 CAMPERO TOYOTA
43 LOL 224 TOYOTA BLANCO
44 CUU 473 FORD CAMIONETA
45 CGT 206 MAZDA 626
46 CUU 869 FIAT UNO ROJO
47 RHB 140 TOYOTA MACHO
48 AKK 024 CAMPERO TOYOTA
49 RHB 142 TOYOTA MACHO
50 PAK 008 CAMPERO NISSAN
51 DUA 611 CAMPERO TROOPER
52 CUV 088 WOLKSWAGEN
53 CUV 144 WOLKSWAGEN
54 CUU 967 WANGER CARPADA
55 ZVC 040 CAMPERO TOYOTA
56 CUU 599 CAMIONETA FORO
57 CUV 108 FORD SIERRA
58 ZVC 154 JEEP CAMIONETA
59 S.P. RENAULT 18
60 ZVC 041 WOLKSWAGEN
61 NB
2024 FORD MUSTANG
62 GFU 346 FIATMILLE
63 ZVC 109 TOYOTA 4 PUERTAS
64 LAB 100 BLAZER VINOTINTO
65 CUV 095 TOYOTA MACHO
66 SP
TOYOTA 4 PUERTAS
67 AKK 137 CAMIONETA FORD
68 CUU 996 JEEP CHEROQUE
69 CUU 962 TOYOTA COROLLA
958 CHEVROLET BLAZER
70 BDR AZUL
71 P(2) SWIFT 1,3,
72 ZLA 046 CHEVROLET MONZA
73 MRQ 120 TOYOTA MACHO
CAMIONETA CHEVROLET
74 S.P
C30
75 AGD 367 SAMURAI BLANCO
76 SP
MAZDA CAMIONETA
77 MRQ 143 SPRING BLANCO
78 GZA 149 CAMIONETA MAZDA
79 MRQ 103 CAMIONETA FORD

28/09/1993
29/09/1993
29/09/1993
04/10/1993
02/11/1993
13/11/1993

2165
2164
2164
2159
2130
2119

1000
1000
1000
1000
1000
1000

2165000
2164000
2164000
2159000
2130000
2119000

22/11/1993 2110 1000

2110000

22/11/1993
02/11/1993
22/11/1993
22/11/1993
25/11/1993
30/11/1993
16/12/1993
16/12/1993
05/01/1994
07/01/1994
07/01/1994
10/01/1994
13/01/1994
15/01/1994
20/01/1994
20/01/1994
20/01/1994
22/01/1994
22/01/1994
27/01/1994
27/01/1994
27/01/1994
28/01/1994
29/01/1994
01/02/1994
16/02/1994
22/02/1994
08/03/1994
19/03/1994
22/03/1994

2110
2130
2110
2110
2107
2102
2086
2086
2066
2064
2064
2061
2058
2056
2051
2051
2051
2049
2049
2044
2044
2044
2043
2042
2039
2024
2018
2004
1993
1990

1000
1000
1000
1000
1000
1000
1000
1000
1500
1500
1500
1500
1500
1500
1500
1500
1500
1500
1500
1500
1500
1500
1500
1500
1500
1500
1500
1500
1500
1500

2110000
2130000
2110000
2110000
2107000
2102000
2086000
2086000
3099000
3096000
3096000
3091500
3087000
3084000
3076500
3076500
3076500
3073500
3073500
3066000
3066000
3066000
3064500
3063000
3058500
3036000
3027000
3006000
2989500
2989500

23/03/1994
23/03/1994
23/03/1994
23/03/1994

1989
1989
1989
1989

1500
1500
1500
1500

2983500
2983500
2983500
2983500

05/04/1994
08/04/1994
08/04/1994
09/04/1994
13/04/1994
04/05/1994

1976
1973
1973
1972
1968
1947

1500
1500
1500
1500
1500
1500

2964000
2959500
2959500
2958000
2952000
2920500

80 SP
81 PBF
82 QNA
83 AKK
84 FT
85 ZOB
86 PT
87 BCZ
88IAF(3)
89 BCT
90 ZIE
91 ZGA
92 XUV
93 SP
94 QHV
95 BEO
96 CIB
97 BEG
98 S.P
99 CIB
100BEU
101 AI
102 SP
103FUF
104 BEH
105BFQ
106BDL
107BCU
108JK
109QGO
110BUK
111BFO
112 S.P
113 S.P
114 S.P
115 S.P
116

BLAZER TL 137
890 CHEVROLET MONZA
447 CHEVROLET
CHEVETTE
026 CAMIONETA TOYOTA
3525 CAMPERO TOYOTA
836 CAMPERO TOYOTA
532 CAMIONETA MAZDA
457 BLAZER 4x4
078 SWIFT 1.3
709 MITSUBICHI
343 CAMIONETA TOYOTA
382 CAMIONERA TOYOTA
820 CAMIONETA TOYOTA
BMW BLANCO
748 BLAZER AZUL
536 FORD
552 BMW BLANCO
672 TOYOTA COROLLA
FIATMILLE VERDE
551 CHEVROLET VERDE
559 TOYOTA BURBUJA
2654 RENAULT 4
FIATMILLE AZUL
644 MAZDA 626
924 TOYOTA BURBUJA
669 AUTOMOVIL HONDA
027 CAMIONETA
CHEROKEE
364 TOYOTA BURBUJA
9122 CAMIONETA LUV
190 TOYOTA MACHO
468 CAMPERO KIA
258 TOYOTA BURBUJA
CAMIONETA CHEVROLET
CAMIONETA CHEVROLET
CAMIONETA CHEVROLET
CAMIONETA CHEVROLET
2 CAJONES VACIOS DE
LAVADORA
PARTES Y PIEZAS DE UN
CARRO

,
b. POR LUCRO CESANTE:

06/05/1994 1945 1500

29/06/1994 1891 1500

2917500
2836500

10/07/1994
09/11/1994
22/12/1994
18/03/1995
18/04/1995
18/04/1995
06/06/1995
13/06/1995
08/07/1995
13/07/1995
04/09/1995
15/09/1995
15/09/1995
15/09/1995
15/09/1995
15/09/1995
18/09/1995
25/09/1995
25/10/1995
04/11/1995
10/11/1995
14/11/1995
01/12/1995
21/12/1995

1880
1758
1715
1629
1598
1598
1549
1542
1517
1512
1459
1448
1448
1448
1448
1448
1445
1438
1408
1398
1392
1388
1371
1351

1500
1500
1500
2000
2000
2000
2000
2000
2000
2000
2000
2000
2000
2000
2000
2000
2000
2000
2000
2000
2000
2000
2000
2000

2820000
2637000
2572500
3258000
3196000
3196000
3098000
3084000
3034000
3024000
2918000
2896000
2896000
2896000
2896000
2896000
2890000
2876000
2816000
2796000
2784000
2776000
2742000
2702000

10/01/1996
12/01/1996
19/01/1996
01/02/1996
22/02/1996
22/01/1996
01/06/1997
01/06/1997
01/06/1997
01/06/1997

1331
1329
1322
1309
1288
1319
823
823
823
823

2000
2000
2000
2000
2000
2000
2300
2300
2300
2300

2662000
2658000
2644000
2618000
2576000
2638000
1892900
1892900
1892900
1892900

28/09/1993 2165 2300

2383400

05/10/1993 2158 2300

TOTAL

2376400
303959900

$320.060.722.61

Trescientos Veinte millones sesenta mil setecientos veintids sesenta y un pesos.

Por los siguientes conceptos teniendo en cuenta el I.P.C acumulado anual:

VALOR TARIFA PARQUEADERO DE 1993 A 1999

VALOR PARQUEADERO AO 1993

$1,000,00

VALOR PARQUEADERO AO 1994

$1,500,00

VALOR PARQUEADERO AO 1995

$2.000.00

VALOR PARQUEADERO AO 1996 $2.000.00

VALOR PARQUEADERO AO 1997 $2.300,00
VALOR PARQUEADERO AO 1998 $2.300,00
VALOR PARQUEADERO AO 1999 $2.300,00

VALOR PARQUEADERO POR AO DE ABRIL DE 1993 A SEPTIEMBRE 2 DE

1999, con la observacin anterior de retiro de los diez vehculos en el mes de julio
de 1.999

PARQUEO 1993 A 1999

$108.133.800,00

PARQUEO 1994 A 1999

$110.788.500,00

PARQUEO 1995 A 1999

$61.670.000,00

PARQUEO 1996 A 1999

$15.796.000,00

PARQUEO 1997 A 1999

$7.571.600,00

INDICE DE PRECIOS AL CONSUMIDOR

PARA EL AO DE 1993

22.60

PARA EL AO DE 1994

22.59

PARA EL AO DE 1995

19.46

PARA EL AO DE 1996

21.63

PARA EL AO DE 1997

17.68

PARA EL AO DE 1998

16.70

PARA EL AO DE 1999

9.23

PARA EL AO DE 2000

6.98

()

TOTAL PERJUICIOS MATERIALES

$624,020, 622,61

Seiscientos veinticuatro millones seiscientos veintids pesos con sesenta y un

centavos.

CUARTA: Que, a la sentencia que se profiera accediendo a las pretensiones

expresadas, se le d cumplimiento dentro del trmino establecido en los artculos
176 y 177 del C.C.A. En caso de que as no lo hiciere, que se condene a LA
FISCALIA GENERAL DE LA NACIN, al pago de intereses moratorios
correspondientes al inters corriente doblado, sobre las sumas debidas, a partir de
la fecha en que se produzca la mora y hasta cuando se haga el pago efectivo de
ella.

B.- PRETENSIONES SUBSIDIARIAS

PRIMERA: A LA PRIMERA Y SEGUNDA PRINCIPALES:

Que LA FISCALIA GENERAL DE LA NACION SE ENRIQUECIO, SIN CAUSA
LEGAL ALGUNA, a expensas del patrimonio del SEOR JOSE AGUSTIN MOLANO
ORTIZ, al haberse beneficiado con los servicios prestados a su favor, de custodia de
los vehculos que ingres al parqueadero del actor, ubicado en la transversal 96 No.
67-04 de Santaf de Bogot D.C., como consta en la inspeccin judicial con peritos
(Fl. 57 y 86) practicada con citacin y audiencia de la demandada y la relacin
anexada en el Oficio DNAF 001446 emanado de esa dependencia, de fecha agosto
6/99, dirigida al seor administrador del parqueadero los Alamos ubicado en la
transversal 96 No. 67-04, con grave detrimento de la situacin econmica del actor
y, en especial, de la vigencia de un orden justo que garantiza el artculo 2 de la
constitucin.

Que, en consecuencia se CONDENE A LA FISCALIA GENERAL DE LA NACION A

REEMBOLSAR AL SEOR JOSE AGISTIN MOLANO ORTIZ EL VALOR
ACTUALIZADO

HASTA

CONCURRENCIA

DEL

BENEFICIO

VENTAJA

OBTENIDO, CONSISTENTE EN PAGAR LA SUMA DE QUINIENTOS SESENTA Y

DOS MILLONES CUATROCIENTOS TREINTA Y UN MIL VEINTITRES PESOS
CON SESENTA Y CINCO CENTAVOS (562.431.023.65), segn dictamen de peritos
CON CITACION Y AUDIENCIA DE LA DEMANDADA debidamente APROBADOS
FOLIOS 86, 87, 88, 89, 90, 91 Y 92, de las pruebas anticipadas a folio 57 aportadas,
las que se servir actualizar al tenor de los arts. 178 del C.C.A. y 373 de la C.N., o,
en su defecto lo que se logre demostrar mediante peritos designados para tal fin.

SEGUNDA: que para agilizar la administracin de justicia, el Tribunal Administrativo

de CUNDINAMARCA, SECCION TERCERA, proceda a la prctica de conciliacin
judicial, como lo dispone el artculo 65 de la ley 23 de 1991 y sus reglamentos,
ordenando en la admisin notificada de la demanda, el traslado al procurador en lo
judicial para que la adelante, en virtud del artculo 6 del decreto 2651 de 1991,
subrogado Por la ley 192 de 1995, o una vez concluida la etapa probatoria, con
citacin de las partes para conciliar las diferencias a que puede dar lugar el contrato
de que se trata, teniendo en cuenta que tales cuestiones son susceptibles de
transaccin. Proponiendo el seor magistrado la frmula que estime justa, en caso
de que aquellas no lo hicieren.

2. Hechos.

La parte actora soport su demanda en los hechos que a continuacin la Sala sintetiza:

2.1. El 1 de marzo de 1989 el seor Jos Agustn Molano Ortiz tom en arriendo el
parqueadero ubicado en la transversal 96 Nro. 67-02/04/48 Barrio Alamos Sur en la
ciudad de Bogot D.C., pagando como canon la suma de 130.000 con un aumento del
20% por lo que para septiembre de 2000 pagaba la suma de $670.730 mensuales al
seor Jos Abelardo Alfonso quien a su vez haba tomado en arriendo el parqueadero
el 10 de febrero de 1987 a la sociedad Ronolit Ltda., teniendo dicho contrato una
clusula de restitucin consistente en el requerimiento del IDU para la construccin de
la Avenida Longitudinal de Occidente ALO.

2.2. En abril de 1993, el seor Jos Agustn Molano Ortiz celebr, sin previa licitacin,
con el seor Emiro Lpez, quien funga en esa poca como Coordinador del Cuerpo
Tcnico de la Fiscala General de la Nacin, contrato de arrendamiento verbal para el
parqueo y custodia de los vehculos que dicha entidad incautara y aprehendiera.

2.3. En 1998 el seor Jos Agustn Molano Ortiz present ante la oficina de Bienes de
la Fiscala solicitud de cobro, sin embargo mediante oficio Garb 001518 del 12 de mayo
de 1998 se le exigi el cumplimiento de ciertos requisitos, desconociendo los
postulados del artculo 10 del decreto 01 de 1984 y el famoso principio segn el cual el
error comn hace derecho.

2.4. Ante el requerimiento por parte del IDU de la entrega del parqueadero para
adelantar las obras de la Avenida Longitudinal de Occidente (ALO), el seor Jos

Agustn Molano Ortiz precaviendo el retiro de los vehculos por parte de la Fiscala
General de la Nacin sin el pago del servicio, solicit inspeccin judicial con peritos
como prueba anticipada la cual se practic el 1 de marzo de 1999 por parte del
Juzgado Segundo Civil del Circuito de Bogot.

2.5. Posteriormente los vehculos fueron retirados del parqueadero, algunos por la Dian
y los restantes 105 por la Fiscala General de la Nacin el 2 de septiembre de 1999
enriquecindose ilegalmente pues no fue pagado el valor del servicio y por su parte el
seor Jos Agustn Molano Ortiz se endeudo con los trabajadores que vigilaban los
carros.

3. Actuacin Procesal.
3.1. Mediante decisin del 18 de octubre del 20002, el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Seccin Tercera, Subseccin B admiti la demanda y dispuso la
notificacin personal de la misma a la parte demandada.

3.2. La parte demandada Fiscala General de la Nacin no contest la demanda, por lo

que a travs de provedo del 12 de febrero de 20013, el a quo, abri a pruebas el
proceso de la referencia. Fenecida la etapa probatoria, se corri traslado para alegar de
conclusin mediante auto del 4 de septiembre del 2002.4

3.3. La parte demandada Fiscala General de la Nacin en escrito de alegatos de

conclusin manifest que no se logr probar con claridad que entidad administrativa o
judicial fue la que orden la entrega de los vehculos al parqueadero los Alamos,
adems manifiesta que en la demanda se establecen cobros por tarifas de $1.000 hasta
$2.300 por el servicio de parqueo de los vehculos, sin que se especifique el tiempo de
dicho cobro como tampoco obra prueba de que exista autorizacin para el cobro de
tales tarifas. Finalmente manifiesta que como la prestacin del servicio de parqueo se
inici en 1993 y la demanda se impetro en el ao 2000 la accin se encuentra
caducada.5

Folio 22 Ibdem.
Folio 26 Ibdem.
4 Folio 109 Ibdem.
5 Folios 110 a 120 Ibdem.
3

3.4. El Ministerio Pblico el 3 de octubre de 2002, emiti concepto6. En ste, el

Procurador Judicial manifest que a pesar de que el actor impetr accin contractual
bajo el convencimiento de la existencia de contrato, no impide ello que el juzgador
pueda encausar el proceso y el fallo al reconocimiento de los perjuicios que se
encuentren demostrados. En el particular, consider el Ministerio Pblico que se halla
demostrada la falla del servicio consistente en la operacin administrativa de la remisin
de los automotores al parqueadero los Alamos por rdenes de la entidad demandada,
as como el dao al no cancelar el servicio de custodia.

4. La sentencia apelada.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Seccin Tercera, Sala de Descongestin

en sentencia proferida el 13 de enero de 20047, accedi parcialmente a las
pretensiones de la demanda.

El a quo, manifest que la accin contractual es improcedente dada la inexistencia de

contrato entre las partes a la luz de la Ley 80 de 1993, por lo que abord el estudio del
caso por va de reparacin directa dentro del marco de una Actio In Rem Verso
conforme a las pretensiones subsidiarias de la demanda.

Posteriormente consider que la Fiscala obtuvo provecho econmico al parquear los

vehculos en el denominado parqueadero los Alamos y que con ello ocasion un
detrimento patrimonial al seor Jos Agustn Molano, quien actu de buena fe, pues
ste no obtuvo retribucin por el servicio de parqueo prestado, sin que exista
justificacin del enriquecimiento por parte de la entidad demandada, encontrndose as
reunidos los requisitos para la prosperidad de la Actio In Rem Verso.

Finalmente, y respecto del reconocimiento de perjuicios materiales accedi a los

mismos dado que la entidad demandada no acredit su cancelacin, sin embargo
restringi su reconocimiento al parqueo de los vehculos desde el 2 de septiembre de
1997 hasta el 2 de septiembre de 1999 al considerar que operaba la caducidad
respecto de los emolumentos causados con anterioridad a dicha fecha.

5. Los recursos de apelacin.

6
7

Folios 303 a 315 Ibdem.

Folios 141 a 150 cuaderno principal.

Contra la anterior providencia fueron interpuestos y sustentados sendos recursos de

alzada por las partes demandante y demandada.

La Fiscala General de la Nacin manifest que no se prob en el proceso la entrega

por parte de alguna entidad administrativa o judicial de los vehculos al parqueadero los
Alamos, de lo que se desprende que no fue la Fiscala General de la Nacin quien dej
en depsito los automotores solicitando as la revocatoria del fallo apelado8.

A su vez, la parte demandante manifest que en el presente caso persigue reparacin

por las operaciones de la administracin generadores de enriquecimiento indebido,
imputndose responsabilidad extracontractual a la Fiscala General de la Nacin por la
falla del servicio consistente en el hecho u operacin administrativa representada en las
remisiones de los automotores al parqueadero los Alamos. Adicionalmente se opuso al
reconocimiento parcial de perjuicios de la sentencia de instancia, solicitando que la
condena acoja totalmente las pretensiones de la demanda actualizando debidamente
dichas sumas9.

6. Actuacin en segunda instancia.

Los recursos fueron admitidos el 26 de noviembre de 200410; posteriormente por auto
de 18 de julio de 2005, se orden el traslado para alegar de conclusin11, trmino
dentro del cual la parte demandada- Fiscala General de la Nacin aleg de
conclusin12 reiterando lo manifestado en la sustentacin del recurso de apelacin.
La parte actora y el Ministerio Pblico guardaron silencio13.

CONSIDERACIONES

Cumplidos los trmites de segunda instancia, procede la Sala a resolver el asunto

sometido a su consideracin a travs del siguiente esquema: 1. Competencia; 2.
Caducidad 3. Cuestiones previas; 4. Hechos probados; 5. Existencia e incumplimiento
del contrato estatal; 6. El enriquecimiento sin causa y la actio in rem verso. 7.
Liquidacin de perjuicios.
8

Folios 166 a 169 Ibdem.

Folios 171 a 178 Ibdem.
10 Folio 180 Ibidem.
11 Folio 187 ibidem
12 Folio 188 Ibdem.
13 Folio 189 Ibdem.
9

1. Competencia

1.1. El Consejo de Estado es competente para conocer del asunto, en razn a los
recursos de apelacin interpuestos en contra de la sentencia de primera instancia,
dentro del proceso iniciado en ejercicio de la accin de controversias contractuales,
dado que, conforme al Decreto 597 de 1988 - aplicable en el sub examine, la cuanta
exigida en el 2000 para que el asunto fuera susceptible de doble instancia, era de $
26.390.000.oo., y en este caso la mayor de las pretensiones, correspondiente a los
perjuicios patrimoniales ascenda la suma de $624.020.622.oo

1.2. De conformidad con lo preceptuado en el artculo 357 del Cdigo de

Procedimiento Civil, aplicable en sede contencioso administrativo por remisin del
artculo 267 del Cdigo Contencioso Administrativo, el recurso de apelacin se entiende
interpuesto en lo que es desfavorable al apelante y en caso de que sea apelante nico,
el ad quem, no podr hacer ms gravosa su situacin, principio al que se le ha
denominado de la non reformatio in pejus.

Ahora bien, en el presente caso dado que el recurso de apelacin contra la sentencia
de instancia fue formulado y admitido frente a las dos partes procesales la Sala no
encuentra restringida su competencia por tal principio y puede revisar sin limitacin la
sentencia apelada, as lo dispone el citado artculo 357 cuando prescribe que cuando
ambas partes hayan apelado o la que no apel hubiere adherido al recurso, el superior
resolver sin limitaciones.

1.3. Como el supuesto contrato, cuya declaratoria se pretende, fue celebrado en abril
de 1993, el rgimen jurdico vigente aplicable en este caso era el Decreto-Ley 222 de
1983. Este Decreto contena las normas sobre contratos celebrados por la Nacin y sus
entidades descentralizadas (artculo 1 Ibdem), por lo cual ste era el estatuto al cual
la entidad demandada deba sujetarse, siempre que pretendiera contraer obligaciones
de naturaleza contractual.

El artculo 16 del referido decreto clasificaba los contratos que podan celebrar las
entidades estatales en administrativos y de derecho privado de la administracin, para

lo cual relacion un listado taxativo de los primeros14, sujetndolos a todas sus

disposiciones y estableciendo en cuanto a los segundos, que en sus efectos estaran
sujetos a las normas civiles, comerciales y laborales segn su naturaleza, salvo en lo
concerniente a la declaratoria de caducidad.

De acuerdo con esta clasificacin el artculo 17 ibdem, atribuy a la justicia contencioso

administrativa el conocimiento de los litigios que surgieran de los contratos
administrativos, y a la justicia ordinaria el conocimiento de los originados en contratos
de derecho privado, salvo cuando en ellos se hubiera pactado la clusula de caducidad
o cuando se tratara de juzgar los actos administrativos proferidos en la formacin o
adjudicacin de los mismos, pues en este caso sera la contencioso administrativa la
jurisdiccin competente.

En ese orden de ideas y dado que el supuesto contrato de depsito celebrado entre la
parte demandante y la entidad demandada no se encuentra dentro del listado taxativo
del artculo 16, se considerara que el conocimiento del litigio correspondera a la
jurisdiccin ordinaria. Sin embargo, con posterioridad al Decreto-ley 222 se expidi la
Ley 80 de 1993 la cual en su artculo 75 le otorg competencia a la jurisdiccin
contenciosa del conocimiento de los procesos de controversias contractuales de la
administracin sin hacer distincin alguna sobre la clase de contratos, por lo cual y al
tener las normas de competencia efecto general inmediato de acuerdo al artculo 40 de
la ley 153 de 1887 se tiene que es sta jurisdiccin la competente para el estudio de
este asunto.

Sobre el particular en sentencia del 3 de diciembre del 2007 esta Seccin manifest lo
siguiente:
Sin embargo, como quiera que lo que determina la escogencia de jurisdiccin no
es la poca en que hubieran tenido ocurrencia los hechos o la celebracin del
contrato, sino la oportunidad en que se presente la demanda y las normas
vigentes para entonces, puesto que se trata de un asunto procedimental de

14

Como contratos administrativos, se consagraron en el citado artculo los de: concesin de servicios
pblicos, obras pblicas, prestacin de servicios, suministros, interadministrativos internos que tuvieran
estos mismos objetos; explotacin de bienes del Estado, emprstito, crdito celebrados por la Compaa
de Fomento Cinematogrfico FOCINE, conduccin de correos y asociacin para la prestacin del servicio
de correo areo, y los que celebraran las instituciones financieras internacionales pblicas, entidades
gubernamentales de crdito extranjeras y los organismos internacionales, con entidades colombianas,
cuando no se les considerara como tratados o convenios internacionales.

aplicacin o efecto inmediato a su vigencia15 (art. 40 de la Ley 153 de 188716), de

orden pblico y de obligatorio cumplimiento (art. 6 C. de P. Civil 17), se observa
que, no obstante que en este caso con posterioridad a la suscripcin del contrato
sub examen hubo cambio de legislacin regulatoria en materia de contratacin de
la administracin pblica, la jurisdiccin para el conocimiento de los conflictos
generados en virtud del mismo no sufri ninguna modificacin o alteracin.
En efecto, luego del Decreto ley 222 de 1983, se expidi la Ley 80 de 1993,
Estatuto General de Contratacin de la Administracin Pblica, que en su artculo
3218 unific los contratos celebrados por las entidades de la administracin
enlistadas en el artculo 2 ibdem19 sin hacer distincin alguna, bajo la
denominacin de contratos estatales y el artculo 75 de aquel estatuto, en
concordancia con el artculo 87 del C.C.A. -que establece la accin de
controversias contractuales-, asignaron a la Jurisdiccin Contencioso
Administrativa el conocimiento sobre las controversias originadas de los mismos.
Es decir, como bien lo ha manifestado la jurisprudencia de esta Corporacin 20,
despus de entrar en vigencia la Ley 80 de 199321, y sin importar que se trate de
aplicarla en relacin con un contrato celebrado en vigencia del Decreto 222 de
1983, no hay lugar a discutir la naturaleza del contrato celebrado por una entidad
estatal - si lo es administrativo o de derecho privado-, para determinar la
jurisdiccin a la cual compete el juzgamiento de las controversias que de l se
deriven, pues es suficiente con que el contrato haya sido celebrado por una
entidad estatal, como en el caso que aqu se estudia22, para que su juzgamiento
corresponda a esta jurisdiccin, como expresamente lo dispone el artculo 75, as:
Art. 75.-Sin perjuicio de lo dispuesto en los artculos anteriores, el juez
competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos
estatales y de los procesos de ejecucin o cumplimiento ser el de la
jurisdiccin contencioso administrativa.
15CONSEJO

DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, Auto de 18 de

febrero de 1994, Exp. 91.82, C.P. Daniel Surez Hernndez.
16 Artculo 40.- Las leyes concernientes a la sustanciacin y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las
anteriores desde el momento en que deban empezar a regir. Pero los trminos que hubieren empezado a
correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirn por la ley vigente al tiempo
de su iniciacin.
17Artculo

6. Las normas procesales son de derecho pblico y orden pblico y, por consiguiente, de
obligatorio cumplimiento, y e ningn caso, podrn ser derogadas, modificadas o sustituidas por los
funcionarios o particulares, salvo autorizacin expresa de la ley. Las estipulaciones que contradigan lo
dispuesto en este artculo, se tendrn por no escritas
18 Ahora, en relacin con los contratos celebrados por la administracin el artculo 32 de la Ley 80 de
1993, establece que son todos los actos jurdicos generadores de obligaciones a que se refiere el
presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales que se celebren por
una de las entidades a que se refiere ese estatuto.
19 Elimin todas las distinciones que le fueron propias al decreto 222 de 1983, en el cual la jurisdiccin
competente para resolver los conflictos derivados de un contrato celebrados por una entidad pblica,
estaba signada por la naturaleza del contrato.
20 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, Auto de 20 de
noviembre de 1995, Exp. 11.310., C.P. Daniel Surez Hernndez.
21 La Ley 80 de 1993 empez a regir en este aspecto, el 1 de enero de 1994, conforme lo seal
expresamente en su artculo 81.
22 En la enunciacin de los sujetos a los cuales se les aplica el estatuto contractual, el art. 2 No. 1 de la
Ley 80 de 1993, se relaciona, entre otros, a la Nacin.

Incluso, se advierte que, posteriormente, la decisin sobre la jurisdiccin a la cual

compete el juzgamiento de las controversias que surjan en los contratos
celebrados por entidades estatales, est informada tambin por las normas
procesales contenidas en los artculos 132 No. 5 y 134b No. 5 del Cdigo
Contencioso Administrativo, modificados por la Ley 446 de 1998, en conformidad
con los cuales a esta Jurisdiccin Contencioso Administrativa compete su
juzgamiento por el solo hecho de ser una de sus partes una entidad estatal,
entendiendo por tal aquellas determinadas con esa categora por la Ley 489 de
1998.2324

2. Caducidad.

De conformidad con la jurisprudencia de esta Corporacin, a la actio in rem verso le es

aplicable la normatividad de la accin de reparacin directa, as qued sentado en la
Sentencia de unificacin de la Seccin Tercera del 19 de noviembre de 2012, a saber:
Corolario de lo anterior es que todo lo atinente a la competencia y a los trminos
de caducidad en los casos de enriquecimiento sin causa se rigen por los de la
reparacin directa porque esa pretensin se hace valer mediante esta accin.
As las cosas, cuando se formulen demandas ante la Jurisdiccin Contencioso
Administrativa, en ejercicio de la actio de in rem verso, el proceso tendr doble
instancia de acuerdo con lo establecido en los artculos 132 y 134B del C.C.A., el
procedimiento aplicable ser el ordinario de conformidad con el 206 ibdem y la
competencia en razn del territorio se regir por la regla de la letra f del artculo
134D de ese ordenamiento.
Por consiguiente, de la actio de in rem verso, cuya cuanta no exceda de 500
salarios mnimos legales mensuales, conocern en primera instancia los jueces
administrativos25 y en la segunda instancia los Tribunales Administrativos.

Ley 446 de 1998: ARTICULO 40. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN

PRIMERA INSTANCIA. El artculo 132 del Cdigo Contencioso Administrativo, quedar as: "Artculo 132.
Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los Tribunales Administrativos
conocern en primera instancia de los siguientes asuntos: () 5. De los referentes a contratos de las
entidades estatales en sus distintos rdenes y de los contratos celebrados por entidades prestadoras de
servicios pblicos domiciliarios, cuando su finalidad est vinculada directamente a la prestacin del
servicio, cuando la cuanta exceda de quinientos (500) salarios mnimos legales mensuales.;
ARTICULO 42. COMPETENCIA DE LOS JUECES ADMINISTRATIVOS ()"Artculo 134B.
Competencia de los jueces administrativos en primera instancia. Los Jueces Administrativos conocern
en primera instancia de los siguientes asuntos: 5. De los referentes a contratos de las entidades estatales
en sus distintos rdenes, y de los contratos celebrados por entidades prestadoras de servicios pblicos
domiciliarios, cuando su finalidad est vinculada directamente a la prestacin del servicio, cuando la
cuanta no exceda de quinientos (500) salarios mnimos legales mensuales. Normas vigentes a partir del
28 de abril de 2005 por virtud de lo dispuesto en el artculo 1 de la Ley 954 de 2005.
24 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, Sentencia del 3 de
diciembre de 2007, Exp. 24710 C.P. Ruth Stella Correa Palacio.
25 Numeral 6 del artculo 134B del C.C.A.
23

Ahora, de aquella cuya cuanta exceda los 500 SLMLM conocern en primera
instancia los Tribunales Administrativos26 y en segunda instancia la Seccin
Tercera del Consejo de Estado, con la salvedad que las decisiones sern
adoptadas por las respectivas subsecciones.
Al respecto el numeral 8 del artculo 136 del Cdigo Contencioso Administrativo seala
que la accin de reparacin directa caducar al vencimiento del plazo de dos (2) aos,
contados a partir del da siguiente del acaecimiento del hecho, omisin u operacin
administrativa o de ocurrida la ocupacin temporal o permanente del inmueble de
propiedad ajena por causa de trabajo pblico o por cualquiera otra causa.

El tribunal de origen en la sentencia que hoy es objeto de apelacin, restringi el

reconocimiento de perjuicios materiales al parqueo de los vehculos desde el 2 de
septiembre de 1997 hasta el 2 de septiembre de 1999, fecha en que fueron retirados los
automotores, al considerar que operaba la caducidad respecto de los emolumentos
causados con anterioridad a dicha fecha. Tesis que es errada pues si se van a tomar
por caducados los valores de parqueo dejados de pagar estaran caducados los
anteriores al 14 de septiembre de 1998 toda vez que la demanda se impetr el 15 de
septiembre de 2000.

Sin embargo, la Sala considera que tal restriccin es improcedente pues los vehculos
fueron retirados el 2 de septiembre de 1999 tal y como se relat en la demanda,
aspecto no controvertido por la entidad demandada, circunstancia que concret el NO
pago del parqueo, por lo que el trmino de caducidad de 2 aos debe contarse a partir
de dicha fecha.

As las cosas, como la demanda se interpuso el 15 de septiembre del 2000 se tiene que
se ejercit en tiempo, por lo que en caso de encontrarse demostrado un
enriquecimiento sin causa a cargo de la Nacin Fiscala General la pretensin
restitutoria abarcar el reconocimiento del valor del parqueo de los vehculos retirados
el 2 de septiembre de 1999.

3. Cuestiones previas

Reposa en el plenario prueba anticipada arrimada con el libelo demandatorio, consistente

en una inspeccin judicial con intervencin de peritos realizada el 1 de marzo de 1999.

26

Numeral 6 del artculo 132 del C.C.A.

Al efecto, permita el artculo 300 del C.P.C. modificado por el Decreto 2282 de 1989
(vigente para el momento de la presentacin de la demanda), que: Con citacin de la
presunta contraparte o sin ella, podr pedirse como prueba anticipada la prctica de
inspeccin judicial sobre personas, lugares, cosas o documentos que hayan de ser
materia de un proceso, cuando exista fundado temor de que el transcurso del tiempo
pueda alterar su situacin o dificultar su reconocimiento. Podr pedirse dictamen de
peritos, con o sin inspeccin judicial, siempre que se cite para ello a la persona contra
quien se pretende hacer valer esa prueba. La peticin se formular ante el juez del lugar
donde debe practicarse

Conforme a lo anterior, la Sala le otorgar valor probatorio a la prueba anticipada

arrimada al proceso toda vez que la misma se llev a cabo con audiencia de quien es
hoy parte demandada contando sta con la oportunidad para controvertirla 27.

4. Hechos probados

Regular y oportunamente se allegaron al plenario las siguientes pruebas:

4.1.

Copia autntica del Decreto Nro. 0444 de 1994 por el cual se

reglamenta la prestacin del servicio de parqueaderos pblicos proferido por
el Alcalde Mayor de Bogot D.C.28

4.2.

Copia autntica del Decreto Nro. 423 de 1995 por el cual se

establece el rgimen de libertad vigilada para las tarifas de parqueaderos
pblicos del distrito capital proferido por el Alcalde Mayor de Bogot D.C.29

4.3.

Copia autntica del contrato de arrendamiento del lote ubicado en

la transversal 96 Nro. 67-02 a 67-48 Barrio Alamos, suscrito entre Jos
Abelardo Alfonso Buitrago y Jos Agustn Molano Ortiz del 1 de marzo de
1989. Se establece que el lote se destinar exclusivamente a parqueadero
pblico.30

4.4.

Copia autntica de la inspeccin judicial con peritos como prueba

anticipada llevada a cabo el 1 de marzo de 1999 en la transversal 96 Nro.
67-04 parqueadero Alamos por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de

27

A folios aparece el cuestionario presentado por el apoderado judicial de la Nacin Fiscala General a
los peritos, al igual que a folio se deja constancia secretarial de que la prueba pericial no fue objetada.
28 Folios 1 A 10 cuaderno 2.
29 Folios 11 a 13 Ibdem.
30 Folios 18 y 19 Ibdem.

Bogot. Durante la diligencia se le conceden a los peritos 15 das para que

rindan su experticio.31
4.5.

Copia autntica del dictamen pericial como prueba anticipada

rendido por Jaime Orlando Alfonso Muoz y Jos Teodoro Almanza. En esta
manifiestan que el parqueadero los Alamos pertenece a la categora D, el
total del avalu da la suma de quinientos sesenta y dos millones
cuatrocientos treinta y un mil veintitrs pesos con sesenta y cinco centavos
($562.431.023,65).32

4.6.

Copia simple del oficio DNAF Nro. 001446 del 6 de agosto de

1999 dirigido al administrador del parqueadero los Alamos suscrito por la
Directora Nacional Administrativa y Financiera de la Fiscala General de la
Nacin, en el que autoriza al Coordinador de Transportes del Nivel Central,
ingeniero Rodrigo Alonso Gmez Uribe, para el retiro de todos los vehculos
que pertenecen a la Fiscala. Se anexa al mismo el listado de vehculos, la
autoridad por la que se encuentra retenido, la fecha de ingreso y el valor del
parqueadero. 33

4.7.

Copia simple del contrato de arrendamiento AB-1648133 como

arrendador aparece Rolonit Ltda. y el arrendatario los seores Jos Abelardo
Alfonso B., Pedro Alberto Alfonso Mongui y Blanca Ins Cristancho Ariza
sobre el lote 11 y 12 ubicados en la manzana 1 transversal 96 Nro. 67-02 a
67-48.34

4.8.

Copias autnticas del proceso de restitucin de inmueble

arrendado adelantado ante el Juzgado 39 civil municipal de Bogot
promovido por Lucia Vernica Kastner Bruder en contra de Jos Abelardo
Alfonso B., Pedro Alberto Alfonso Mongui y Blanca Ins Cristancho Ariza de
los lotes 11 y 12 ubicados en la manzana 1 transversal 96 Nro. 67-02 a 6748.35

5. Existencia e incumplimiento del contrato estatal.

Como se puede observar de las pretensiones principales de la demanda, estas estn

dirigidas a lograr que se declare la existencia del contrato verbal de custodia entre la
Fiscala General de la Nacin y el seor Jos Agustn Molano, como contratista,

31

Folios 57 a 59 Ibdem.
Folios 109 a 113 Ibdem.
33 Folios 142 Ibdem.
34 Folios 143 a 152 Ibdem.
35 Folios 171 a 178 Ibdem.
32

adems que se declare el incumplimiento, y se condene a la parte demandada al pago

del valor de los emolumentos ocasionados con la prestacin del servicio y los perjuicios
materiales ocasionados con el incumplimiento.

El tribunal de origen consider improcedente el ejercicio de la accin contractual

tendiente a la declaratoria de existencia de contrato debido que a su juicio no existi
contrato estatal por no contener el acuerdo los requisitos exigidos en los artculos 39 y
41 de la Ley 80 de 1993.

Sin embargo, como qued arriba establecido dado que el supuesto contrato fue
celebrado por el seor Jos Agustn Molano Ortiz y la Fiscala General de la Nacin en
abril de 1993, la normatividad aplicable a la mencionada relacin contractual es el
Decreto-ley 222 de 1983.

Entratndose de los contratos estatales regulados por el Decreto-ley 222 de 1983, su

artculo 16 clasificaba los contratos que podan celebrar las entidades estatales en
administrativos y de derecho privado de la administracin, para lo cual relacion un
listado taxativo de los primeros36, sujetndolos a todas sus disposiciones y
estableciendo en cuanto a los segundos, que en sus efectos estaran sujetos a las
normas civiles, comerciales y laborales segn su naturaleza, salvo en lo concerniente a
la declaratoria de caducidad.

En los hechos de la demanda, los cuales no son controvertidos por la entidad

demandada, se seal que el contrato verbal celebrado entre el seor Jos Agustn
Molano Ortiz y el seor Emiro Lpez, Coordinador del Cuerpo Tcnico de la Fiscala
General de la Nacin, se trataba de arrendar en el parqueadero para los vehculos de
la Fiscala prestando custodia y parqueo de los vehculos que stos incautaran o
aprehendieran.

Del estudio conjunto de los hechos con los medios de conviccin arrimados al proceso
es dable concluir que se trataba de un contrato de arrendamiento. Contrato que al no

36

Como contratos administrativos, se consagraron en el citado artculo los de: concesin de servicios
pblicos, obras pblicas, prestacin de servicios, suministros, interadministrativos internos que tuvieran
estos mismos objetos; explotacin de bienes del Estado, emprstito, crdito celebrados por la Compaa
de Fomento Cinematogrfico FOCINE, conduccin de correos y asociacin para la prestacin del servicio
de correo areo, y los que celebraran las instituciones financieras internacionales pblicas, entidades
gubernamentales de crdito extranjeras y los organismos internacionales, con entidades colombianas,
cuando no se les considerara como tratados o convenios internacionales.

aparecer en la lista taxativa del artculo 16 del Decreto ley 222 de 1983, sus efectos
estaran sujetos a las normas civiles, comerciales y laborales segn su naturaleza.

Revisados los documentos allegados al expediente, se encuentra que ninguno de ellos

contiene dicho contrato de arrendamiento cuya declaratoria de existencia persigue la
parte demandante y que alega haber celebrado con la entidad demandada, lo que en
principio no impide su declaratoria en caso de que se encontraran probados los
elementos del mismo. Sin embargo, la sola afirmacin de su existencia es insuficiente,
se echan de menos en el plenario de medios probatorios que den cuenta de la
contraprestacin- canon- pactada por las partes. Adems no se prob que el seor
Emiro Lpez efectivamente fuese el Coordinador del Cuerpo Tcnico de la Fiscala
General de la Nacin, y que ste tuviese la capacidad para vincular contractualmente a
la Fiscala.

Por lo anterior se debe concluir inevitablemente que no se perfeccion un contrato entre

las partes hoy en conflicto y por ende no se puede declarar la existencia del mismo ni
las consecuencias que pretende derivar de tal declaratoria la parte actora.

6. El enriquecimiento sin causa y la actio in rem verso.

Ahora bien, dado que la parte actora pretendi subsidiariamente la declaratoria de

enriquecimiento sin justa causa a cargo de la Nacin Fiscala General, la Sala con
fundamento en el principio iura novit curia abordar su estudio conforme a la actio in
rem verso pues los hechos de la demanda se ajustan al ejercicio de sta.

Del estudio conjunto del Oficio DNAF Nro. 001446 del 6 de agosto de 1999 y la prueba
pericial anticipada se tiene que desde el ao 1993 hasta el 2 de septiembre de 1999, en
el parqueadero los Alamos se parquearon varios vehculos por rdenes de la Fiscala y
que dicha entidad no cancel valor alguno por tal servicio (afirmacin indefinida no
controvertida), por lo que la Sala pasar a estudiar si de acuerdo a la jurisprudencia
actual es posible reconocer el enriquecimiento sin justa causa a cargo de la Nacin
Fiscala General.

El asunto que hoy nos compete, esto es la solicitud de reconocimiento de emolumentos

debido a la ejecucin de actividades a favor de una entidad estatal sin que medie un
contrato, ha sido el ms comn en materia de enriquecimiento sin justa causa dentro de
la jurisprudencia de esta seccin. Sin embargo las posiciones al interior de la misma

respecto a su reconocimiento no eran pacficas, por lo que mediante sentencia de 19 de

noviembre de 2012, se unific el criterio aclarndose que la actio in rem verso no era
una accin autnoma y que su va procesal era la accin de reparacin directa, adems
se establecieron tres hiptesis en los que excepcionalmente procede la declaratoria de
enriquecimiento sin causa a cargo de la administracin, al respecto se seal:
12.2. Con otras palabras, la Sala admite hiptesis en las que resultara
procedente la actio de in rem verso sin que medie contrato alguno pero, se insiste,
estas posibilidades son de carcter excepcional y por consiguiente de
interpretacin y aplicacin restrictiva, y de ninguna manera con la pretensin de
encuadrar dentro de estos casos excepcionales, o al amparo de ellos, eventos que
necesariamente quedan comprendidos dentro de la regla general que antes se
mencion.
Esos casos en donde, de manera excepcional y por razones de inters pblico o
general, resultara procedente la actio de in rem verso a juicio de la Sala, seran
entre otros los siguientes:
a) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue
exclusivamente la entidad pblica, sin participacin y sin culpa del particular
afectado, la que en virtud de su supremaca, de su autoridad o de su imperium
constri o impuso al respectivo particular la ejecucin de prestaciones o el
suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un
contrato estatal o con prescindencia del mismo.
b) En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros,
ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una
lesin inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es
fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal,
urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como
consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de
seleccin de contratistas, as como de la celebracin de los correspondientes
contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso
contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general
que se ha sealado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir,
verificando en todo caso que la decisin de la administracin frente a estas
circunstancias haya sido realmente urgente, til, necesaria y la ms
razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal
determinacin.
c) En los que debindose legalmente declarar una situacin de urgencia manifiesta,
la administracin omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecucin de obras,
prestacin de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los
casos en que esta exigencia imperativa del legislador no est excepcionada
conforme a lo dispuesto en el artculo 41 inciso 4 de la Ley 80 de 1993.

12.3. El reconocimiento judicial del enriquecimiento sin causa y de la actio de in

rem verso, en estos casos excepcionales deber ir acompaada de la regla segn
la cual, el enriquecimiento sin causa es esencialmente compensatorio y por
consiguiente el demandante, de prosperarle sus pretensiones, slo tendr derecho
al monto del enriquecimiento. Ahora, de advertirse la comisin de algn ilcito, falta
disciplinaria o fiscal, el juzgador, en la misma providencia que resuelva el asunto,
deber cumplir con la obligacin de compulsar copias para las respectivas
investigaciones penales, disciplinarias y/o fiscales.37
De lo antes transcrito se arriba a la conclusin de que todo particular debe respetar las
normas de orden pblico consagradas por el ordenamiento jurdico, y que tanto aqul
como las entidades contratantes deben velar por el cumplimiento de los preceptos
jurdicos por lo que prima facie se excluye la aplicacin de la teora del enriquecimiento
sin causa y con ello la restitucin de prestaciones cuando se carece de contrato estatal;
no obstante, y de forma excepcional y por lo mismo de interpretacin restrictiva se
admiten hiptesis en las que resultara procedente la actio de in rem verso por razones
de inters pblico o general.

Al descender las consideraciones precedentes al sub lite, y revisados los medios de

conviccin que integran el plenario, deviene incuestionable que la Fiscala General de la
Nacin impuso al seor Jos Agustn Molano la prestacin del servicio de parqueo.

A la anterior conclusin se arriba con el del Oficio DNAF Nro. 001446 del 6 de agosto
de 1999, en donde adems de autorizar el retiro de los vehculos, la Directora Nacional
Administrativa y Financiera de la Fiscala General de la Nacin anexa un cuadro con el
detalle de los vehculos que la Fiscala puso a disposicin del parqueadero los Alamos,
con indicacin de la autoridad a cargo de quien se envi el automotor.

As, carece de fundamento lo manifestado por el apoderado de la parte demandada

cuando afirma que no se prob la entrega por parte de alguna entidad administrativa o
judicial de los vehculos al parqueadero los Alamos.

Frente a un caso similar al que hoy nos ocupa, la Subseccin C manifest:

Pues bien, a juicio de la Sala, de la valoracin conjunta de las pruebas antes
relacionadas se puede concluir que el propietario del parqueadero no pudo
libremente oponerse al ingreso de los vehculos en el parqueadero, puesto que no
era cualquier funcionario el que solicitaba el servicio, sino la misma Polica, quien
37

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, Seccin Tercera, Sentencia de
19 de noviembre de 2012, exp. 24.897. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

adems invocaba la autoridad de los administradores de justicia, para lograr su

consentimiento al depositar los carros en sus instalaciones, es as como, estas
circunstancias fueron persuadiendo al dueo del establecimiento de que si se
negaba a recibirlos o a cumplir la orden de entrega, poda verse sometido a una
investigacin penal, de ah que pueda concluirse entonces que obr con el
convencimiento errado e invencible que deba ajustar su conducta a lo sealado
por las autoridades respecto de la prestacin del servicio a dichos automotores, so
pena de verse involucrado en un proceso.
De esta manera, es evidente que la prestacin del servicio no se hizo libremente,
ni motivado por la retribucin del servicio prestado, o por la obtencin de un lucro
econmico, sino que le fue impuesto, razn por la cual, al presentarse un
detrimento del patrimonio del demandante, la Fiscala quien tena bajo su custodia
dichos vehculos y fue en ltimas la que vio incrementado su patrimonio por
haberse favorecido efectivamente al recibir la prestacin del servicio y estar a su
cargo el deber de cubrir los gastos generados por dichos vehculos, es la entidad
llamada a responder.38

Por lo anterior, considera la Sala que el sub lite se encuadra dentro del segundo
supuesto mencionado en la sentencia arriba citada para que proceda la actio in rem
verso, por lo que se confirmar la sentencia de instancia frente a esta declaratoria.

7. Liquidacin de perjuicios.

Uno de los motivos de inconformidad con el fallo de primera instancia lo constituye la

suma que debe ser reconocida, no slo por el tiempo que no se tuvo en cuenta sino
tambin por las tarifas utilizadas para la liquidacin.

Al respecto, se reitera lo manifestado en el punto segundo de las Consideraciones de

esta providencia, en el sentido que no existe caducidad frente a las reclamaciones
econmicas de 1993 a 1997.

Considera la Sala que el seor Jos Agustn Molano nicamente tiene derecho a que
se le retribuya el valor dejado de pagar debidamente actualizado por el parqueo de los
vehculos, teniendo en cuenta la finalidad compensatoria de la actio in rem verso. Sin
embargo en el sub judice se carece de los elementos necesarios para poder efectuar
una condena en concreto teniendo en cuenta que en el dictamen pericial como prueba

38

Consejo de Estado. Subseccin C. Sentencia 3 de marzo de 2014. C.P. Olga Mlida Valle de De la
Hoz. Radicacin: 25000232600020000235301 (28570) Actor: Parqueadero Hegar Ltda.

anticipada no se justificaron los valores de las tarifas tenidas en cuenta para la

liquidacin y adems, en el oficio DNAF Nro. 001446 del 6 de agosto de 1999 no se
establece el valor de parqueo de todos los vehculos se condenar en abstracto, para
que se aporte por el demandante los documentos necesarios.

En este orden ideas, la Sala considera que para el incidente de liquidacin de perjuicios
el Tribunal debe tener en cuenta los siguientes parmetros:1) Se pagar la suma que se
acredite respecto de los vehculos que efectivamente estuvieron en el parqueadero por
cuenta de la Fiscala y no por orden de otras autoridades; 2) El reconocimiento se har
durante el trmino comprendido entre abril de 1993 y el 2 de septiembre de 1999, por
cada vehculo, acreditando para ello fecha de ingreso y de salida, 3) Las tarifas a
reconocer sern las que correspondan segn el tipo de parqueadero para cada uno de
los aos a liquidar.

En mrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso

Administrativo, Seccin Tercera, Sub-Seccin C, administrando justicia en nombre de la
Repblica y por autoridad de la ley,

FALLA:

Modificar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 13

de enero de 2004 la cual quedar as:

PRIMERO.- Declrase administrativamente responsable a la FISCALIA GENERAL DE

LA NACION, por el enriquecimiento sin causa que se ha configurado por la falta de
pago de las sumas adeudadas por dicha entidad al seor Jos Agustn Molano Ortiz,
de acuerdo a lo expuesto en las consideraciones.

SEGUNDO.- En consecuencia, condenar en abstracto a la Fiscala General de la

Nacin, a pagar

al seor Jos Agustn Molano Ortiz los perjuicios materiales

reconocidos en esta sentencia, para lo cual se tendrn en cuenta los lineamientos

consignados en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO.- Se dar cumplimiento a esta sentencia en los trminos de los artculos

176 y 177 del C.C.A.

CPIESE, NOTIFQUESE Y CMPLASE

OLGA MLIDA VALLE DE DE LA HOZ

Presidenta de Sala

JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA