Master Droit Administratif et Science Administrative

MEMOIRE DE FIN DETUDE

Prpar par : Mriama DIBIANY

Sous la direction du Pr. : Abdellah EL MOUTAWAKIL

ANNEE : 2009-2010

REMERCIEMENTS

Je voudrais remercier toutes celles et tous ceux qui ont bien voulu apporter
leur contribution la ralisation de cette tude et particulirement :
Monsieur Abdellah El Moutawakil Directeur de cette tude pour son appui et
pour la qualit de lencadrement scientifique et mthodologique dont il ma fait
bnficier avec un suivi dune grande rigueur intellectuelle ;
Professeurs du Master de Droit administratif et Science administrative, pour
la richesse et limportance des informations dont ils nous ont dotes tout au long
de ces deux annes ;
Monsieur Taj-Eddine Cherkaoui, Pr. lInstitut scientifique de Rabat,
Universit Mohammed V pour son soutien, et pour la documentation
intressante quil ma fournie ;
Toute lquipe de luniversit Hassan II, Administration, centre de
documentation, qui ont fait preuve dune grande disponibilit ;
Mes parents qui mont port dans leur cur et mont soutenu pour la
ralisation de ce travail ;
Mes frres, surs, amis et tous ceux qui mont soutenu de loin ou de prs.

TABLE DES MATIRES

Remerciements

Table des matires

Introduction

Les racines du terme de gouvernance

Lvolution du concept au XXe sicle

Lapproche locale de la gouvernance

13

CHAPITRE I : Parcours dune notion : La Gouvernance

16

Section 1 : Les fondements thoriques de la gouvernance

17

A / La gouvernance, une notion inspire par la thorie conomique

17

B/ De la thorie conomique des territoires la gouvernance locale

21

Section 2 : Les transformations institutionnelles contemporaines

25

A / La gouvernance locale un processus dinteraction entre diffrents acteurs

locaux
25
B / Le territoire brique de base de la gouvernance locale
28
CHAPITRE II : Maroc, dun tat fortement centralis la gouvernance locale
35
Section 1 : De la dcentralisation la gouvernance locale

36

A / Laccumulation de lexprience gestionnaire des affaires communales 37

B / La gouvernance locale la lumire de la nouvelle charte communale entre
perspectives et difficults
41
Section 2 : La rgion comme un support de la gouvernance locale

47

A / Lexprience marocaine de la rgionalisation : de la rgion conomique vers

la rgion politique.
47
B / Le projet de rgionalisation avance serait-il un levier pour une bonne
Gouvernance locale
50
CHAPITRE III : Le rle de la gouvernance locale dans la ralisation de
dveloppement durable au Maroc
55
Section1 : La socit civile un acteur cl de la gouvernance locale, lINDH au
Maroc comme illustration
56
A / Lmergence du mouvement associative au Maroc

56

B / La philosophie de linitiative nationale du dveloppement humain au Maroc

Section 2 : Pour une meilleure gouvernance locale Quels partenariats publicpriv ?

62
A/ Partenariat public-priv comme instrument de la rforme de ltat

62

B / Gouvernance locale et enjeux du partenariat public-priv au Maroc

66

Conclusion

70

Bibliographie

72

 Notre ambition est grande de faire en sorte que les villes et les collectivits locales,
au mme titre que l'tat, le secteur priv et la socit civile, deviennent de vritables
partenaires dans le processus de dveloppement global de notre pays, ainsi qu'une force
de proposition pour la mise en uvre des diffrentes stratgies nationales.
La bonne gouvernance est devenue un outil majeur pour la gestion des grandes
villes. Nos cits doivent, donc, s'orienter vers un systme permettant d'ouvrir la voie
des initiatives fondes sur une approche contractuelle et participative associant l'tat
et les villes, et favorisant l'adhsion des divers acteurs politiques, conomiques et sociaux,
ainsi que la participation des citoyens aux diffrentes phases d'excution des
programmes locaux.

Extrait du discours prononc par SM le Roi Mohammed VI l'occasion de l'ouverture,

Agadir, de la Rencontre nationale des collectivits locales, qui sest tenue sous le thme :
"Dveloppement des villes, citoyennet et responsabilit".

12 dcembre 2006

INTRODUCTION :
Les spectaculaires progrs scientifiques et technologiques que le monde a
connus depuis la seconde moiti du XXe sicle ont certes occasionn d'importants
progrs utiles l'mancipation humaine. Mais, force est de constater que la
vision capitaliste du dveloppement (le court terme, le souci de profits
exclusifs) et le mythe longtemps entretenu sur le caractre inpuisable des
ressources naturelles ont, bien des gards, engendr des dsastres sociaux et
environnementaux sans prcdent.
Notamment la pollution, les changements climatiques, la diminution de la
biodiversit, la dgradation de la couche dozone, etc. Leur ampleur varie d'un
lieu un autre selon le degr de civilisation industrielle et de proccupation pour
l'environnement 1. Cependant, quelque soit notre milieu de vie, nous sommes tous
interpells par les dommages et consquences quils engendrent.
Ds lors, tant collectivement quindividuellement, des choix dquit et de
viabilit simposent devant lurgence de la dgradation socio-environnementale
(Gagnon, 1994)2.
Il importe donc de repenser le dveloppement (Bartoli, 19993), de revoir le
mode de production industrielle et les conceptions mmes du dveloppement
(Gagnon, 1994 ; 1995). En dautres termes, il faudrait rflchir dautres
manires de produire, damnager et de consommer, qui combinent prservation
de lenvironnement, efficacit conomique et quit sociale. Dans cette
perspective, avec la monte de la conscience cologique et le souci dquit et de
justice sociale.
Mme sil ny a pas de rponse unique et unanime ces questions, le chapitre
28 dAgenda 21 est, on ne peut plus, clair : il faudrait que toutes les collectivits
locales instaurent un dialogue avec les habitants, les organisations locales et les
entreprises prives afin dadopter un Programme daction 21 lchelon de la
collectivit4. Les localits sont galement incites rpondre aux objectifs de
dveloppement durable par un plan daction long terme bas sur une approche
participative, multipartite concerte et multisectorielle approprie. Le
dveloppement durable est ainsi fond sur un jeu, non pas trois ples, comme
on lindique habituellement, lconomique, le socital et lenvironnemental, mais
1

Ayeva T. (2003) : Gouvernance locale et renforcement des capacits. Quelques pistes de rflexion pour un
dveloppement territorial durable des collectivits rurales. Centre de recherche sur le dveloppement
territorial, Rimouski, 49p.
2 Gagnon C. (1994) : La recomposition des territoires. Dveloppement local viable : rcit et pratiques dacteurs
sociaux dans une rgion qubcoise. Ph. D. univ. Montral, p. 228.
3 Bartoli H. (1999) : Repenser le dveloppement : en finir avec la pauvret. Unesco, conomica, Paris, 205p.
4
Action21,
Chap.
28
:
Initiative
des
collectivits
locales

lappui
dAction
21
:
http://www.un.org/french/ga/special/sids/agenda21/

un jeu quatre ples, le quatrime tant celui de la gouvernance, sans lequel les
trois premiers risquent de navoir aucune capacit opratoire.
Cest dans ce sens que nous en sommes venus nous demander si lancrage
territorial du dveloppement durable (Benhayoun et al., 1999)5 ne passerait-il
pas par un vritable exercice de la gouvernance locale et participative. Plus
concrtement, au moment o lon invite de plus en plus les collectivits rurales
renforcer leur capacit de dveloppement (capacity building), la
gouvernance ne jouerait-elle pas un rle majeur dans le processus conduisant
au dveloppement territorial appropri ? Cest ces questions ce que nous
essayerons rpondre travers la prsente tude, mais avant de pousser lanalyse
plus loin, il conviendrait de sarrter sur le sens mme du mot gouvernance ainsi
que son volution historique.
La gouvernance est un terme polysmique6, apolitique, qui peut susciter des
ambiguts et des confusions ; cependant, cette notion est indniablement source
de richesses, notamment parce quelle renvoie une multitude de facettes et
favorise la rencontre entre disciplines. Celles-ci se compltent pour participer
la construction dun terme susceptible de rendre compte de processus originaux
dans les domaines socio-conomique et politique.
De ce fait, au cours de la dernire dcennie, les domaines dapplication de la
notion de gouvernance se sont multiplis. Dans la mesure o les problmes de
coordination entre acteurs se dclinent la fois au niveau de ltat, de la ville,
de lentreprise, de lordre mondial, il est dsormais question de gouvernance
locale, de gouvernance urbaine, de gouvernance dentreprise, de gouvernance de
lemploi, de gouvernance mondiale, de gouvernance des rgions europennes ou
de gouvernance multiniveaux, pour ne citer que les notions les plus frquemment
tudies lheure actuelle.
Cette polysmie rend difficile une dfinition unique, stabilise, de la
gouvernance. Un dtour par ltymologie du terme permet pourtant de proposer
un cadre gnral dans lequel inscrire les dfinitions de la gouvernance.
Afin de pouvoir comprendre les transformations que dcrit la notion de
gouvernance, il est indispensable dobserver le chemin sinueux emprunt par le
terme de gouvernance ainsi que son volution historique et thorique. En effet,
les diffrents sens pris par ce mot au cours des sicles sont autant dlments
explicatifs des termes des dbats actuels.
Benhayoun G., Gaussier N. & Planque B. (dir.) (1999) : Introduction gnrale. In Lancrage territorial du
dveloppement durable . Paris : LHarmattan, pp. 17-32.
6
Baron C. (2003) : La gouvernance : dbats autour dun concept polysmique. Ed. Juridiques associes, Droit et
socit, 2, n 54, pp. 329-349.
5

Les racines du terme de gouvernance

Cest Platon le premier qui utilisa le verbe kuberno (), qui signifiait
alors conduire un navire ou un char, au sens de gouverner les hommes. En faisant
passer ce mot du champ militaire au domaine politique, il reprenait lide que le
pilote occupe un poste stratgique avec de grands pouvoirs et des grandes
responsabilits7. De la mme manire, il expliquait que la direction de la cit
ncessite un individu qui soit seul assis au gouvernail de ltat, gouvernant tout,
commandant tout et rendant tout profitable. Ainsi, ds son origine, le verbe
gouverner est associ lascendant hirarchique dune personne sur les autres.
Le latin a repris le mme double sens dans le verbe guberno et des auteurs
comme Cicron, Tite Live ou Snque lutilisaient souvent dans son sens
mtaphorique. partir du verbe latin, un premier nom est apparu gubernatio, qui
signifiait la fois la direction du navire et le gouvernement des hommes.
Le nom gubernantia est apparu plus tard, dans le latin du Haut Moyen ge,
avec un sens quivalent celui de gouvernement. Cest pourquoi vers le XIIIe
sicle, les langues europennes naissantes ont parfois cr deux mots au sens
indiffrenci ou dautres fois un seul.
Les mots gobernatio et gobernantia ont t traduits par gouvernement et
gouvernance en franais, gobierno et gobernanza en espagnol, governo et
governana en portugais ou encore government et governance en anglais. Au
contraire litalien, lallemand, le nerlandais et le sudois, par exemple, nont
pas cr dquivalent du mot gouvernance.
Cela explique pourquoi la rapparition du mot gouvernance a souvent amen
ces pays officialiser le terme anglais.
Dans les pays francophones, le mot gouvernance sest impos facilement,
notamment avec la science politique canadienne pionnire dans ce domaine et
avec la bonne gouvernance prne par les grandes organisations internationales
(Organisation des Nations Unies ONU , Fond montaire international
FMI , Banque Mondiale) pour les pays dAfrique subsaharienne. Les langues
portugaises et espagnoles semblent suivre le mme chemin que langlais et le
franais avec la rutilisation des formes mdivales que sont governana et
gobernanza.
Si, comme nous lavons vu, plusieurs langues ont prolong les deux termes
latins de gubernatio et gubernantia, ceux-ci taient, durant tout le Moyen ge,
7

Tournier C. (2007) : Le concept de gouvernance en science politique. Pap. Polt. Bogot (Colombia), vol. 12,
no. 1, pp. 63-92.

des synonymes. Jean-Pierre Gaudin8 , spcialiste franais des politiques

publiques, appelle ce moment le premier ge de la gouvernance. Il identifie
ensuite un deuxime ge lors du Sicle des Lumires. Les philosophes de ce sicle
ont clarifi la notion de gouvernement en faisant du pouvoir hirarchique unique
llment central de ce concept. De son ct, le processus de dfinition de la
gouvernance est plus chaotique. Cette notion est associe ds cette poque des
ajustements mutuels entre intrts conomiques et sociaux , elle est galement
utilise dans les dbats de philosophie politique en France pour appeler une
transformation de lAncien Rgime, le gouvernement tant associ la monarchie
absolue alors que la gouvernance apparaissait alors comme une alternative
imposant un quilibre entre les pouvoirs royaux et parlementaires (Montesquieu).
Mais ces utilisations sont minoritaires et lexpression gouvernance tombera en
dsutude au cours du XIXe sicle.
Nous pouvons voir dans ce moment, la fois les raisons de la diffrenciation
des mots gouvernement et gouvernance, et aussi les origines du flou qui entoure
le sens du concept de gouvernance.
Lvolution du concept au XXe sicle
La gouvernance resurgit avec force au XXe sicle, dans les pays de langue
anglaise puis simpose partout. Le terme de gouvernance a commenc tre
utilis par les conomistes dans les annes 1930, pour fonder une analyse
stratgique de la gestion des grandes socits industrielles et commerciales. Il
apparat ainsi en 1937 dans un clbre article The Nature of the Firm crit par
lconomiste amricain Ronald Coase. La firme en tant que telle merge, car ses
modes de coordination interne permettent de rduire les cots de transaction que
gnre le march ; elle savre donc plus efficace pour que le march organise
certains changes.
Cette thorie, redcouverte dans les annes 1970 par le courant
institutionnaliste, et en particulier par O. Williamson, dbouche sur des travaux
qui dfinissent la gouvernance dans les termes suivants : les dispositifs mis en
uvre par la firme pour mener des coordinations efficaces qui relvent de deux
registres : protocoles internes lorsque la firme est intgre (hirarchie) ou
contrats, partenariat, usage de normes lorsquelle souvre des sous-traitants9.
la fin des annes 1960, linterrogation sur la gouvernabilit des socits
dmocratiques suscite des travaux significatifs, le pluralisme politique nest
supportable que sil met en prsence des groupes sociaux dont les intrts ne sont
8
9

Gaudin J.-P. (2002) : Pourquoi la gouvernance ? La bibliothque du citoyen, Ed. Presses de sciences Po, 138p.
Lorrain D. (1998) : Administrer, gouverner rguler. Les annales de la recherche urbaine, n 80-81, pp. 85-92.

pas incompatibles, mais au contraire susceptibles dun marchandage dbouchant

sur un compromis. Le dveloppement conomique ayant dj rsorb, dans une
certaine mesure, lantagonisme des classes sociales au bnfice de la classe
moyenne, il en conclut que le bon gouvernement est celui qui laisse stablir entre
tous les agents, et notamment les groupes organiss, un jeu comparable celui
du march, o tout le monde a intrt trouver une solution commune sous peine
dtre perdant perspective consensuelle, qui revient dj gommer ce quil y a
dirrductiblement conflictuel dans la vie politique .
Au plan politique, prcisment, la thse selon laquelle les dmocraties
deviennent ingouvernables lorsquelles sont surcharges dexigences
populaires a dabord t cultive dans des milieux relativement restreints, comme
la Commission Trilatrale. Au dbut des annes 1970, les thoriciens de la
Trilatrale, au premier rang desquels figure Samuel Huntington (lactuel
doctrinaire du choc des civilisations), sinterroge sur la difficult de grer des
socits dont les membres se comportent de manire irrationnelle et, en tout
tat de cause, imprvisible. Les membres de la Trilatrale sont au nombre
denviron 300. La plupart dentre eux sont des chefs dentreprise, conscients de
linterdpendance croissante des conomies, qui sinquitent ouvertement des
excs de dmocratie que reprsenteraient les grves, les droits syndicaux, les
acquis sociaux ou la libert dopinion. Leur conclusion est que la crise de la
dmocratie sexplique en fin de compte par le fait que le peuple cherche, de
manire nave, vivre dmocratiquement en dmocratie. Ils en dduisent que les
dmocraties, devenant ingouvernables, doivent tre gouvernes par des
moyens diffrents .
Or, cette poque, les conomistes libraux ne se bornent dj plus dfinir
la gouvernance comme la somme des dispositifs mis en uvre par les entreprises
pour rduire leurs cots de transaction. La science administrative anglo-saxonne
assimile la gouvernance au management public, cest--dire lapplication
aux affaires publiques des principes de la gestion prive. Cest cette ide qui va
rebondir, paralllement aux premires doctrines globales formules au
lendemain du choc ptrolier de 1973, avec les dbats sur la bonne
gouvernance.
Dans les annes 1980, le principe de la gouvernance municipale (ou
gouvernance urbaine) est adopt par les conservateurs dans lAngleterre de
Margaret Thatcher : pour suppler aux carences de laction publique, permettre
ltat de se dsengager et parvenir un meilleur niveau de rentabilit, de
nombreux services communaux sont transfrs au secteur priv.
Les municipalits ainsi rorganises ne font donc plus appel ltat, mais aux
associations et au secteur conomique priv. Cest de cette exprience que
10

procde ce quon a appel en France le nouveau management public des

collectivits territoriales, matrice du dveloppement de lexpertise en politiques
publiques .
Un tournant se produit dans les annes 1990, aprs lchec des politiques de
dstatisation engages par les gouvernements les plus libraux. On assiste alors
lmergence dun nouveau paradigme no-institutionnaliste, qui ne cherche
plus tant obtenir le dsengagement de ltat qu lui attribuer la tche de
crer, grce aux moyens dont il dispose, un environnement favorable
linvestissement priv. La bonne gouvernance dsigne alors lensemble des
mesures que ltat est susceptible de prendre pour instaurer de vritables socits
de march.
Mais cest surtout la mondialisation, dans la mesure o elle donne une
dimension internationale pratiquement tous les actes de la vie publique, qui va
permettre aux thses sur la gouvernance dacqurir une audience vritablement
plantaire. partir du moment o la globalisation sest impose, un certain
nombre de cercles de pouvoir ont en effet estim quil tait plus que jamais
ncessaire de mettre au point des rgles du jeu10. Le problme est videmment
quen dmocratie, les rgles du jeu sont arrtes par des dirigeants politiques
lus.
Dans la perspective de la gouvernance, il ny a plus rien de tel. Non seulement
les lus sont dentre exclus du jeu, mais les tats, limits territorialement et
ports dfendre de manire trop exclusive leurs intrts nationaux, sont euxmmes tenus pour suspects, au motif que leurs administrations bureaucratiques
nont pas comptence lchelon mondial.
Cest dans ce contexte que lon va voir merger des acteurs multilatraux non
tatiques qui vont soctroyer des pouvoirs de plus en plus tendus.
La doctrine de la gouvernance va dabord slaborer dans le milieu des
organisations internationales. Ces organisations sont de diverse nature. Il y a en
premier lieu les grandes institutions internationales, comme la Banque mondiale,
le Fonds montaire international(FMI), lOrganisation mondiale du commerce,
etc.
Ds la fin des annes 1980, les conomistes de la Banque mondiale et du FMI
utilisent le terme de gouvernance globale pour dsigner toute formule politique
suivant les normes du march. La bonne gouvernance devient alors synonyme
de bonne gestion du dveloppement. Lexpression est employe
systmatiquement dans les rapports consacrs aux politiques mettre en uvre
10

Graz J.-C. (2004) : la gouvernance de la mondialisation. La Dcouverte, collection Repres, Paris, 122p.

11

dans les pays du Tiers-monde dsireux dadopter des stratgies de lutte contre la
pauvret ou la corruption.
Laide apporte ces pays est place sous condition dadopter des principes
de bonne gouvernance , ceux-ci tant officiellement dfinis comme la capacit
des gouvernements grer efficacement leurs ressources, mettre en uvre
des politiques pertinentes et procder aux ajustements structurels
ncessaires. Il sagit en fait dinciter les tats et les gouvernements respecter
les principes macro-conomiques libraux recommands par les institutions de
BrettonWoods en adoptant une logique entrepreneuriale classique : privatisation
des services publics, amaigrissement de ltat-providence, drgulation du
march du travail, rduction des budgets sociaux, prise en compte des exigences
du dveloppement durable, etc.
La Banque mondiale sinstitue donc dsormais en valuatrice des
environnements nationaux et dispensatrice de leons de management tous les
tats, y compris industrialiss.
Dans le Tiers-monde, se posant, tout comme le FMI, en prescriptrice de normes
de gouvernement pour les tats par le biais des projets quelle finance, elle se
donne le droit exorbitant, et totalement incompatible avec le principe de la
sparation des pouvoirs, daccorder des prts selon son bon vouloir tout en
dcidant en mme temps de manire souveraine de leur attribution.
Viennent ensuite les puissantes Organisations non gouvernementales (ONG),
quelles soient publiques ou prives, lesquelles ne constituent que la partie la plus
visible des milliers de mouvements prtendant reprsenter la socit civile
indpendamment des institutions politiques classiques, et enfin les grandes firmes
transnationales ou multinationales11.
Lapproche locale de la gouvernance
Ce qui nous intresse ici ce sont les dfinitions qui sont lies la dynamique
des acteurs enracins au plan local et rgional cest--dire celle fonde sur la
coordination des acteurs et sur les dynamismes qui les animent. Car, selon Benko
et Lipietz (1995)12, la gouvernance correspond un mode de rgulation qui ne
repose pas exclusivement sur les mcanismes du march ni sur les interventions
de ltat, mais qui sappuie plutt sur la socit civile. Elle renvoie laction de
piloter un systme, de coordonner une action collective dans laquelle lordre
organisationnel est davantage ngoci entre les acteurs du systme (Thuot,
11
12

Insel A. (2005) : La post dmocratie entre gouvernance et caudillisme. Revue du Mauss, 2me sem., p. 129.
Benko G. & Lipietz, A. (1995) : De la rgulation des espaces aux espaces de rgulation. In Ltat des savoirs ,
R. Boyer et Y. Saillard (dir.), Paris, La Dcouverte, pp. 293-303.

12

1998)13. Ce terme connote des capacits exerces par les multiples acteurs et
traduirait la multiplicit de lieux de dcision.
Parmi les raisons avances par diffrents auteurs pour expliquer ou justifier
lmergence de ce concept, actuellement la mode, on peut retenir entre autres :
la perte de confiance des citoyens envers leurs gouvernements nationaux ;
lmergence des approches territoriales de dveloppement ; etc.
Pour mieux rpondre aux nouvelles proccupations de la population et
favoriser le dveloppement durable, les gouvernements dmocratiques sont
dsormais en faveur d'un large partenariat avec la socit civile et le secteur
priv, car c'est aux niveaux local et rgional, au plus prs des problmes et des
individus, quon se concerte le plus souvent (OCDE, 2001)14.
Cest pourquoi certains auteurs nhsitent pas affirmer que la notion de
gouvernance a merg avec la monte en puissance des approches territoriales
en conomie.
En fait, la popularit relativement rcente du thme de la gouvernance est
troitement lie aux caractristiques de lenvironnement social, conomique et
politique dans lequel nous voluons depuis quelques annes. Une de ces
caractristiques a trait au rle de ltat qui a fait lobjet de vifs dbats au cours
des deux dernires dcennies. Apprhende de faon positive, la gouvernance
locale peut sans doute tre analyse comme une rappropriation du politique
par des acteurs sociaux qui, dans le sillage du dveloppement de ltatprovidence, ont vu leur capacit dagir sur leur environnement immdiat (rgion,
localit, quartier, village, etc.) diminuer progressivement.
La gouvernance est donc constitutive de la nouvelle manire de voir les
territoires dans le dveloppement conomique, social et cologique.
Cette vision de la gouvernance locale incite mettre laccent sur les rseaux
qui se tissent ou se consolident sur le plan territorial, sur les manifestations de
solidarit observes et l, sur les dcisions consensuelles qui se prennent
sans intervention de lextrieur, etc.
La gouvernance locale serait en quelque sorte issue dun processus de diffusion
du politique qui largirait lexercice de la citoyennet aux acteurs sociaux. Cette
redfinition des pouvoirs met en vidence la demande des acteurs sociaux en
faveur de modes dcisionnels dcentraliss et respectant leur qualit de vie. Cette
13

Thuot J.-F. (1998) : La fin de la reprsentation et les formes contemporaines de la dmocratie. Qubec, Nota
Bene, 211p.
14
Organisation de Coopration et de Dveloppement conomiques (2001) : Des partenariats locaux pour une
meilleure gouvernance. Paris, OCDE, 444p.

13

demande renvoie aussi au concept de gouvernance qui sous-tend des pouvoirs

partags entre acteurs territoriaux (Brassard et Gagnon, 2000)15.
Au Maroc, une adhsion semble tre acquise, la conception de la bonne
gouvernance avance par le PNUD : la gouvernance dmocratique , avec des
adaptations compte tenu du sens donn par le gouvernement, les partis politiques
et la socit civile au projet socio-conomique et politique du pays.
Mme si le concept nest pas neutre, les raisons de ces proccupations trouvent
leur origine dans les crises gouvernementales dues au mode de gestion
traditionnelle16.
En effet, avec cette organisation internationale le royaume essaye dlaborer
une matrice nationale de bonne cadre de ce programme, la bonne
gouvernance est apprhende comme un tat dvolution du systme social
caractris par la participation du plus grand nombre possible dinstitutions au
processus de rgulation du systme lui-mme. Par rgulation, il est entendu ici
lensemble des actions menes en vue de raliser les objectifs dintrts communs
et la conciliation des objectifs/intrts contradictoires. La dconcentration et la
dcentralisation savoir linstauration de lunit de la ville ou encore le projet
de rgion qui se veut porteur de linstauration de la gouvernance locale au
Maroc, sont ce titre, des corollaires de la bonne gouvernance et des rformes
en relation avec lconomie la consolidation du projet social du pays) :
notamment en sont les premiers pas (dans le sens de la consolidation du projet
social du pays)17.
Dans un premier temps, nous allons faire un aperu sur les fondements
thoriques de la notion de gouvernance ainsi que les changements institutionnels
entrains par les mutations profondes que connait le rle de ltat. Nous
tenterons ensuite de relever les organes de gouvernance locale institus au Maroc
travers la dcentralisation et la rgionalisation, pour enfin dmontrer
limportance de la gouvernance et de la participation citoyenne que ce soit socit
civile ou le priv dans tout processus de renforcement des capacits visant
latteinte dun dveloppement territorial appropri (durable).

15

Brassard M.-J. & Gagnon C. (2000) : Quelle gouvernance pour les communauts locales ? In Gouvernance
et territoires ruraux. lments dun dbat sur la responsabilit du dveloppement , M. Carrier & S. Ct
(dir.), Presses de lUniversit du Qubec, Sainte-Foy, pp. 171-187.
16
Programme des Nations unies pour le dveloppement (2003) : Gouvernance et acclration de dveloppement
humain, Maroc. Rapport de dveloppement humain, p. 32.
17
Belghazi S. (2003) : Examen de la matrice nationale de bonne gouvernance. Direction de la programmation /
PNUD, Document du travail.

14

 Cest un grand et beau spectacle de voir lhomme sortir en quelque manire

du nant par ses propres efforts ; dissiper, par les lumires de sa raison les
tnbres dans lesquelles la nature lavait envelopp
J.-J. Rousseau

CHAPITRE I : PARCOURS DUNE NOTION : LA GOUVERNANCE

15

SECTION 1 : LES FONDEMENTS THORIQUES DE LA

GOUVERNANCE
Historiquement, la gouvernance est un concept dabord conomique. Il est
apparu pour dsigner un mode de gestion des entreprises comme pour
caractriser des regroupements de plusieurs entreprises autour dobjectifs
communs. Il convient de puiser dans les fondements thoriques de ce concept qui
intresse aussi bien le local que le global suivant les transformations quont
connues les missions de ltat moderne, le local ayant pris un poids considrable
dans la conception de ltat moderne et dmocratique.
A / La gouvernance, une notion inspire par la thorie conomique
Au XXe sicle, la rapparition du mot gouvernance eu tout dabord lieu dans
le domaine conomique aux tats-Unis par le biais dun article de Ronald Coase
cit en haut. La gouvernance dsignait alors les modes de coordination interne
permettant de rduire les cots de transaction gnrs par les marchs.
Cette thorie fut reprise par les conomistes no-institutionnalistes, dans les
annes 1970 et 1980, dont Oliver E. Williamson. Ce dernier dfinissait la
corporate gouvernance comme lensemble des mcanismes de coordination
rglant lorganisation interne de lentreprise dans le but dune plus grande
efficacit.
Le dveloppement de la corporate gouvernance ou gouvernance dentreprise
se situait dans un contexte de remise en cause des modalits de production
fordistes. Les thories de Williamson sinterrogent sur la possibilit dorganiser
les entreprises selon un modle moins hirarchique, dans un but defficacit.
La notion de gouvernance sest donc inspire de cette vision des conomistes
amricains selon laquelle les coordinations conomiques ncessaires une
entreprise reposent sur des conventions, des normes, et des accords ponctuels18.
Ce concept inspir du no-institutionnalisme va voyager de lconomie vers le
champ politique notamment grce au succs remport par le nouveau paradigme
conomique no-libral montariste. Nous faisons rfrence aux nouvelles
thories vhicules par lcole de Chicago dont Ronald Coase tait membre.
Selon ces thories, ltat est rsiduel, il nexiste que pour garantir
lautorgulation du march. Dans cette vision, les institutions politiques nont de
raison dtre que parce quelles permettent la libert des forces conomiques et
le respect des rgles de concurrence.

18

Lorrain D. (1998) : op. cit.

16

Le courant noconservateur qui est apparu en se runissant autour du

paradigme no-libral a t le premier vecteur de dplacement de la gouvernance
des sciences conomiques vers dautres champs disciplinaires.
En faisant de ce paradigme leur identifiant idologique, les no-conservateurs
lont import dans les arnes lectorales des pays occidentaux notamment avec
Margaret Thatcher, Ronald Reagan, ou un peu plus tard, en 1986, avec Jacques
Chirac en France. Cela a eu pour consquence que la nouvelle gnration
dacteurs politiques a cherch, dans le monde entier, lgitimer de nouveaux
rapports entre la politique et lconomie. Ils ont vhicul limage dune
gouvernance qui marginalise le politicien, met les dinosaures bureaucratiques
au muse et esquisse lide dune action publique o lintrt gnral mergerait
dune coopration horizontale entre partenaires gaux.
Et ceux sont ces acteurs, parmi dautres, qui sont ainsi lorigine du succs de
la notion de gouvernance. Ce premier dveloppement contemporain de la
gouvernance la marque trs profondment, elle sest toujours trouve depuis
cela cartele entre des utilisations normatives et des utilisations analytiques.
Mais cela na pas pour autant diminuer son succs.
Au contraire, la gouvernance a fait preuve dune grande capacit dadaptation.
Les auteurs qui lont utilise ont profit de son statut de notion en construction
pour lui donner des sens trs divers et qui leur convenait. Cela a amen JeanPierre Gaudin la qualifier de faon pjorative en affirmant que dans le monde
entier, la gouvernance est devenue un mot-valise, employ tout propos par les
pouvoirs conomiques et sociaux, sans oublier les mdias19. Il faut pourtant
relativiser ces propos en rappelant que ce foisonnement qui entoure la
gouvernance est aussi une des raisons de lintrt de la notion. La gouvernance
a donn lieu la cration dun forum o se retrouvent plusieurs sciences souvent
cloisonnes entre elles.
Nous considrerons que le dbat sur la gouvernance sest structur dans un
forum dont les rgles prenaient en compte des acteurs venus de disciplines varies
et qui sinscrivait dans une temporalit longue allant de la fin des annes 1970
aujourdhui, crant ainsi un rfrentiel de la gouvernance nettement
pluridisciplinaire.
Il nous faut dabord noter que le dveloppement de la corporate gouvernance
par Coase ou Williamson avait pour but de crer un concept analytique faisant

19
Jobert B. (dir.) (1994), Le tournant no-libral en Europe : ides et recettes dans les pratiques gouvernementales. Coll.
Logiques politiques, lHarmattan, Paris, 328p.

17

de la firme une structure o se dcident diffrents types de transactions

permettant de diminuer les cots de production de lentreprise.
Un des premiers prolongements du thme de la gouvernance dentreprise se
trouve dans lconomie politique et la sociologie politique, Lconomie politique
a russi rutiliser les travaux sur la corporate gouvernance en crant une
continuit dans la problmatique.
Elle a procd un changement de terrain danalyse tout en gardant les mmes
interrogations. La gouvernance dentreprise tudiait lefficacit des entreprises
en fonction des rapports internes entre employs, dirigeants, fournisseurs et
clients, la gouvernance dveloppe par lconomie politique tudie la rgulation
dune socit et le partage des tches entre march, structures sociales et
structures politiques.
Cette conception de la gouvernance comme rgulation conomique par la
coopration est pour Le Gals20 trop simpliste au niveau de toute une socit. Il
considre que cest pour cela que de nombreuses recherches se sont limites
lanalyse de systmes locaux.
Au niveau infra tatique, les politistes britanniques se sont empars de la
notion, loccasion du financement par le gouvernement dun programme de
recherche sur le thme de la recomposition du pouvoir local. Ils cherchaient
dcrire, avec le concept de urban gouvernance, les volutions du systme de
pouvoir local, en opposition au local gouvernement, antrieur aux rformes
conduites depuis 1979 par Margaret Thatcher.
Ce nouveau systme retirait une large partie des pouvoirs des gouvernements
locaux au profit dagences techniques dpendantes du pouvoir central et des
services publics locaux rcemment privatiss. La gouvernance urbaine est alors
fortement associe aux thses nolibrales du New Public Management qui est
devenu dans les annes 1980 une arme rhtorique au Royaume-Uni et aux tatsUnis pour demander un gouvernement moins cher, moins autoritaire et plus
efficace.
Les grandes institutions financires internationales ont galement repris leur
compte la notion de gouvernance, notamment dans lexpression de good
gouvernance. La gouvernance est alors un concept normatif qui tablit des rgles
de gestion publique pour les pays qui contractent des prts auprs de ces
organisations. La Banque Mondiale a jou un rle central dans la
conceptualisation de la notion de bonne gouvernance en finanant deux clbres
20

Le Gals P. (2003) : Le retour des villes europennes. Presses de la Fondation nationale des Sciences politiques, Paris,

486p.

18

rapports. Le premier de ces rapports, intitul De la crise la croissance

durable, date de 1989 et, est consacr lAfrique subsaharienne. La
gouvernance y est dfinie comme exercice du pouvoir politique dans la gestion
dune nation, dans cette acception la gouvernance est donc assimile lart de
gouverner, art dont la Banque Mondiale tablit les rgles dans un second rapport.
Ce second rapport qui date de 1992 et sappelle Gouvernance et dveloppement
prcise la doctrine de la Banque Mondiale en fixant les caractristiques de la
bonne gouvernance. La bonne gouvernance, selon la dfinition de la Banque
Mondiale, est un produit direct du paradigme no-libral, car les rgles
dadministration quelle promeut vont dans le sens dune libralisation
conomique par la suppression des barrires douanires et dune rduction du
primtre de ltat.
Au-del de la dimension idologique qua pu prendre la gouvernance sous le
gouvernement de Margaret Thatcher et sous linfluence des institutions
financires internationales, cette notion a comme caractristique remarquable
davoir tait capable de voyager dans des champs scientifiques trs diffrents, ce
qui a permis de la dtacher de la pense no-librale.
Le lien entre les conceptions normatives de la gouvernance et des conceptions
analytiques sest fait notamment grce au courant no-institutionnaliste et des
auteurs tels que March et Olsen21 qui ont import la notion de gouvernance dans
la sociologie.
En science politique, il est impossible de dterminer un auteur ayant structur
le dbat sur la gouvernance. Les ouvrages de Clarence N. Stone ou de James
Rosenau et Otto Czempiel sont souvent considrs22 comme prcurseurs, car ils
donnent pour la premire fois la gouvernance la dimension dun concept
explicatif.
Cependant, la premire thorisation du concept de gouvernance, qui va servir
de base toutes les tudes suivantes se trouvent dans louvrage collectif dirig
par Jan Kooiman, Modern gouvernance, livre qui tente, de dpasser les
problmes de dfinition du concept de gouvernance.
A la suite de ces travaux prcurseurs, cest finalement la sous-discipline de la
science politique que constitue lanalyse des politiques publiques qui sest
empare de la notion de gouvernance en sinspirant la fois de la sociologie des
organisations, dans laquelle nous retrouvons les travaux de March et Olsen,
David Marsh et Roderick A. W. Rhodes. Grce cette double inspiration, les

21
22

Tournier C. (2007) : op. cit.

Tournier C. (2007) : op. cit.

19

apports des Britanniques Mark Thatcher, David Marsh et Roderick Rhodes et du

franais Le Gals ont t primordiaux pour le concept de gouvernance.
Malgr cela la notion de la gouvernance reste encore mitige et difficile
apprhender, le passage de la gouvernance globale la gouvernance locale
marque une phase dcisive dans la gestion des affaires publique.
Afin de pouvoir prtendre donner une dfinition la gouvernance locale, il
convient de passer en revue certaines thories sous-jacentes la gouvernance.
B/ De la thorie conomique des territoires la gouvernance locale
Parler de la gouvernance locale implique que ce nest que rcemment que le
territoire sest rvl comme un objet de recherche autonome pour lconomie
contemporaine. Plusieurs thories ont t conues dans ce cadre :
La premire thorie est celle du choix public, selon lequel la
gouvernance conue comme un instrument institutionnel peut jouer un
rle important dans la rduction des cots de transaction et donc dans
lamlioration de lefficacit des organisations. On comprend bien que
cest cette approche qui a donn naissance la bonne gouvernance, qui
est devenue le leitmotiv des institutions internationales (le rle des
institutions est dominant dans cette vision et cest lefficacit qui est la
finalit de toute action). Cette thorie est tire de celle de la
gouvernance dentreprise (rduction de conflits entre parties
prenantes, dmocratisation de la prise de dcision, participation des
actionnaires23).
La thorie htrodoxe : dans cette optique, la gouvernance est vue
comme une action collective, c'est--dire, la manire dont une
communaut se donne une direction face lavenir : nous mettrons dans
cette thorie toutes les approches actuelles sur le dveloppement local
selon une vision solidaire, les nouveaux travaux sur lconomie sociale
et solidaire o justement le capital social joue un rle important. Dans
cette approche, cest la participation de toutes les forces vives, la
solidarit ainsi que les projets de dveloppements collectifs qui
dominent. La gouvernance dans ce cas-l, nest pas exclusive dans la
mesure o elle intgre tous les acteurs.
Thorie politique : malgr les rserves que les politiques expriment
lgard de la gouvernance, surtout la bonne gouvernance , sous
23

Charreaux G. (1997) : Le gouvernement des entreprises, corporate governance. Thorie et faits, Economica,
Paris, 540p.

20

prtexte de la neutralit axiologique, certains dentre eux la dfinissent

comme une nouvelle re de gouvernabilit et de restructuration de
laction publique o ltat devient un acteur parmi dautres, qui met en
place de nouvelles modalits dintervention (contractualisation,
ngociation, concertation) (Gaudin, 2002).
Pour ne citer que ces trois approches, sinon le terrain thorique est riche de
dfinitions et dapproches qui traitent de la gouvernance. On retient deux points
communs qui nous semblent importants : lefficacit et la participation, et cest
de l, ou se sont opres toutes les transformations dont on a parl au-dessus.
Passant, serait-on en mesure de relever le dfi de dfinir ce que cest que
la gouvernance locale , mais avant dentamer la phase de dfinition, il convient
dvoquer la base sur laquelle ce concept peut sappuyer, savoir le territoire.
Ce dernier nest plus seulement lespace conu en termes de cot de transport,
comme nous lavons montr au-dessus, cest un construit social (Pecqueur, 2004),
chaque territoire a son histoire, ses spcificits quil faut prendre en compte. Le
territoire contribue la proximit gographique qui pourrait renforcer les autres
proximits (organisationnelles et institutionnelles), donc, cest une entit flexible
et dynamique qui permet linteraction entre les acteurs et la mise en place de
rseaux .
La gouvernance locale prend diffrentes dfinitions dun pays lautre, voire
mme dun territoire lautre. Cependant, les trois thories cites prcdemment
peuvent nous aider dfinir ce que cest que la gouvernance locale. Le courant
de lconomie de proximit, o la gouvernance locale est dfinie comme le
processus de mise en compatibilit de diffrentes modalits de coordination entre
des acteurs gographiquement proches, en vue de rsoudre un problme productif
ou, plus largement, de raliser un projet collectif de dveloppement. Selon, les
tenants de ces courants, ce processus de construction, dune proximit
institutionnelle ncessaire la ralisation dune proximit organisationnelle
entre des acteurs gographiquement proches est la base de la cohrence
territoriale, qui permet de lever provisoirement lincertitude inhrente laction
collective et dattnuer les conflits entre acteurs 24.
Le courant noclassique o la gouvernance locale serait une partie de la bonne
gouvernance nationale, dfinie par la manire dont lautorit est exerce au
niveau local pour grer les ressources conomiques et sociales dun pays en voie
dveloppement . La banque Mondiale dans le rapport de 1991, dfinit la
gouvernance comme la manire dont le pouvoir est exerc dans la gestion des
ressources conomiques et sociales dun pays en voie de dveloppement . Il
sagit l, en fait, dun emprunt lconomie institutionnelle, en fort
24

Pecqueur B. & Zemmermann J.B. (eds) (2004) : Economie de proximits. Herms, Paris, 264p.

21

dveloppement aux Etats-Unis lpoque, pour laquelle la gouvernance est le

cadre institutionnel qui permet de viser une plus grande matrise des cots de
transactions25.
Une troisime dfinition est mise en place par le courant de lconomie sociale
et solidaire o la gouvernance locale est dfinie comme lensemble
dinteractions institutionnelles entre socits civile, tat et march26. La
problmatique de la gouvernance selon cet auteur traduit un dplacement de
lattention, des modes de fonctionnement des organisations publiques vers les
rseaux dacteurs. Ceci est important dans le cadre de notre article dans la
mesure o le territoire contient une panoplie dacteurs qui viennent sajouter aux
acteurs classiques (tat, autorits locales, lus locaux). Cest ainsi que lauteur
avance Alors que lide de gouvernance renvoie au rle de ltat et des
administrations publiques, la gouvernance rfre aux interactions qui
stablissent entre la socit civile et la puissance publique 27.
Une quatrime dfinition de la gouvernance locale est mise en place par
certains auteurs de ce mme courant- qui est loin dtre homogne, cest ainsi
que Eme (2006) attire lattention sur le fait que ce concept renvoie aux modes
de rparations des pouvoirs et au processus de dcision politique qui, dans la
socit, permettent dlaborer et de mettre en uvre des biens publics . Ce
faisant, lauteur sloigne dune dfinition no-librale de la gouvernance en
introduisant cette notion de biens publics. Cest ainsi que lauteur avance dans
lacception que nous lui donnons dans ce texte, elle est affirmation et exercice
dune rpartition des pouvoirs fonds sur une dmocratie participative,
dlibrative ou radicale (Habermas, 1997) dans les territoires locaux. Lauteur
poursuit en crivant dans cette perspective, la gouvernance viserait la mise en
uvre de nouvelles rgles et valeurs de laction politique dans les socits
locales dont le mode de gouvernabilit serait fond dur lexercice du droit de
participation des individus et des associations aux affaires locales 28 .
Certains sociologue, dfinissent la gouvernance locale comme un processus
de coordination dacteurs, de groupe sociaux, dinstitutions pour atteindre des

Osmont A. (2003) : Les villes, la gouvernance, la dmocratie locale : rflexions sur lexpertise. In Dmocratie
et gouvernance mondiale : quelles rgulations pour XXIe sicle , Milani C. (dir.), Unesco (ed), Paris,
Karthala, pp : 175-190.
26
Echkoundi M. (2006) : Du rle de la gouvernance locale dans la ralisation de linitiative national du
dveloppement humain au Maroc. Rev. marocaine daudit et de dveloppement, n 22, p.117.
27
Echkoundi M. (2006) : op. cit.
28
Eme B. (2005) : Gouvernance territoriale et mouvements dconomie sociale et solidaire. In Economie sociale
et territoires , Rev. Intern. de lconomie sociale, RECMA, n 296, pp : 42-55.
25

22

buts discuts et dfinis collectivement . Un mode de gouvernance rsulte de la

division entre le march, les structures sociales et les structures politiques 29.
Selon EME, la gouvernance locale doit tre replac dans le champ plus vaste
du changement profond des modes daction de la socit sur elle-mme, en
particulier travers le dcentralisation qui transforme larchitecture politicoadministrative de la socit, mais aussi travers des formes territoriales des
politiques publiques ( et des stratgies des firmes qui, tout en sinternationalisant,
tentent de capter des marchs de proximits et les ressources locales). La
gouvernance des territoires locaux serait ainsi lune des marques distinctives
dune seconde modernit qui, travers la reprsentation et lexercice dune
certaine souverainet, taient centralises, hirarchiques et cloisonnes par
domaines spcifiques dactivit (Muller, 1990). Les rfrentiels daction se
territorialisent : rgulation transversales, souples et ractives entre les divers
domaines daction, globalisation territoriale des stratgies politiques,
coopration entre de multiples acteurs (Ion, 1990), activation dune citoyennet
locale en seraient les principales modalits.
Il en dcoulerait de nouveaux rapport sociaux locaux, la seule
subordination des gouverns sous les rgles de la dmocratie reprsentative
sajouterait leur implication dans les argumentations et dcisions politiques ainsi
que leur participation au champ politique local. Cest ainsi que les acteurs de la
socit civile, en particulier ceux qui se revendiquent de lconomie sociale et
solidaire, seraient convis faire uvre de gouvernance .
En premire analyse, on peut fournir une dfinition relativement gnrale de
la gouvernance locale, savoir, que la gouvernance locale est un processus de
coordination entre acteurs locaux gographiquement proches pour mettre en
place une proximit organisationnelle dont lobjectif est de dveloppement local
du territoire. Donc, la gouvernance ne peut pas tre bonne ou pas bonne du
moment o lide du processus est mise en avant, cependant, elle ne doit exclure
aucun auteur, en ce sens o elle est inclusive.
SECTION 2 : LES TRANSFORMATIONS INSTITUTIONNELLES
CONTEMPORAINES ENTRE LE LOCAL ET LE GLOBAL
Les chelles spatiales traditionnelles sur lesquelles sexerait la coordination
des acteurs publics et privs sont aujourdhui largement remises en cause. Si les
constructions amorces lchelle mondiale restent, pour linstant, partielles et
prcaires (mises part celles concernant la mondialisation financire), le niveau
national semble, sinon seffacer, du moins reculer devant la monte, dune part,
29

Le Gals P. (2004) : Gouvernance des conomies locales en France : la recherche de la coordination perdue.
Anne de la Rgulation, v. 8, pp : 109-134.

23

dune chelle intermdiaire, celle de lEurope, dautre part, dune chelle

locale, qui tend peu peu saffirmer en France et notamment au Maroc avec
le renforcement institutionnel du rle des rgions et lextension de
lintercommunalit et des pays induits par les dynamiques territoriales. Le
Gals (1995) parle ainsi des interactions entre tat et socit et des modes de
coordination complexe ncessaires afin de rendre possible aujourdhui laction
publique30.
A / La gouvernance locale un processus dinteraction entre diffrents acteurs
locaux
La gouvernance locale sera dfinie comme un processus de mise en
compatibilit de plusieurs proximits institutionnelles unissant des acteurs
(conomiques, institutionnels, sociaux) gographiquement proches, en vue de
la rsolution d'un problme productif ou de la ralisation d'un projet local de
dveloppement31.
Une telle dfinition insiste fondamentalement sur lide de processus, cest-dire de dynamique institutionnelle collective qui articule, de manire toujours
singulire, diffrentes logiques dacteurs se confrontant et/ou cooprant sur un
territoire. Ce processus n'est pas ncessairement vertueux : il existe des processus
de dconstruction institutionnelle (crises industrielles, par exemple) qui
correspondent des situations de gouvernance "faible".
La gouvernance locale se concrtise par la construction de compromis locaux
entre acteurs (aussi bien privs que publics) et se caractrise par le degr
d'articulation et de cohsion des diffrentes proximits institutionnelles qui
spcifient le territoire, qu'il s'agisse du rapport salarial, de l'affrontement entre
capitaux individuels, des relations acteurs privs/acteurs publics, etc.
La gouvernance locale combine ainsi toujours des lments de stabilit et
dinstabilit dont limportance relative volue dans la dure, dfinissant des
inflexions de la trajectoire de dveloppement du territoire. Mais pour que lon
puisse parler de gouvernance locale, il faut que les lments de stabilit
lemportent, cest--dire que les compromis entre acteurs soient suffisamment
stables et cohrents afin de lever, pour un temps, lincertitude inhrente laction
collective et ainsi de rduire rivalits et conflits. Alors, peuvent se mettre en place
un systme dinterdpendances sociales et un systme de rgles voire de
30

Leloup F., Moyart L. & Pecqueur B. (2005) : La gouvernance territoriale comme nouveau mode de coordination
territoriale ? Gographie, conomie, socit, pp : 321-331.
31
Gilly J.-P. (2003) : La dynamique institutionnelle des territoires : entre gouvernance locale et rgulation
globale. Cahiers du GRES, n 5, pp : 1-15.

24

reprsentations communes gnrant des rgularits productives localises (on

parlera alors de structures de gouvernance). linverse, lorsque les lments
dinstabilit, cest--dire les rivalits et les conflits, mettent en cause les
compromis jusqualors existants, on entre dans une phase de crise de la
gouvernance locale pouvant conduire une dstructuration territoriale.
Parmi les acteurs qui participent aux dynamiques territoriales, il existe des
acteurs-cls, privs et/ou publics, qui jouent un rle moteur en ce sens quils
constituent des repres institutionnels pour lensemble des acteurs et quils
structurent les mcanismes de coordination de ces derniers. Dans notre
conception, ces acteurs, qui participent lmergence ou la stabilisation dune
gouvernance locale, peuvent tre aussi bien des acteurs conomiques
(tablissements de groupe, associations dentreprises), que des acteurs
institutionnels (collectivits territoriales, tat, Chambres de commerce) ou
sociaux. La dynamique institutionnelle des territoires- -(syndicats,
associations). La gouvernance nest donc pas une configuration de
coordinations strictement conomiques ou strictement sociopolitiques : elle est
une combinaison de ces dimensions, caractrise par une densit variable des
interactions entre les trois catgories dacteurs.
Ces interactions sont particulirement complexes du fait, notamment, que le
champ dintervention administratif des collectivits locales ne concide pas avec
celui des acteurs conomiques et sociaux et que lhorizon temporel stratgique
ou les visions du temps des acteurs publics et des acteurs privs peuvent diffrer32.
Ces diffrences sont l'origine d'un engagement territorial de nature ingale
selon les acteurs. Les acteurs institutionnels jouent ainsi souvent un rle essentiel
dans la construction de la gouvernance locale, en particulier, par le biais
dinstitutions formelles danimation et de mise en rseau (contrats de pays, par
exemple, en France).
Trois principales structures de gouvernance locale peuvent tre distingues en
fonction de la nature des acteurs-cls, de leurs objectifs et de leurs modes
dappropriation des ressources produites localement :
1. gouvernance prive : ce sont les acteurs privs qui impulsent et pilotent
les dispositifs de coordination et de cration de ressources selon un but
dappropriation prive. Il en est ainsi de la firme motrice, par exemple
ltablissement dun grand groupe, qui structure conomiquement et
institutionnellement lespace productif de son site dimplantation.

32

Gilly J.-P. (2003) : op. cit.

25

2. gouvernance prive collective : dans ce cas, lacteur-cl est une

institution formelle qui regroupe des oprateurs privs et impulse une
coordination de leurs stratgies, par exemple les Chambres de
Commerce, les syndicats professionnels et toute forme de clubs
doprateurs privs.
3. gouvernance publique : les institutions publiques ont des modes de
gestion des ressources qui diffrent de lappropriation prive,
notamment travers la production de biens ou services collectifs, donc
par dfinition utilisables par tous les acteurs, sans rivalit ni exclusion
dusage. Ce sont au premier chef, ltat, les collectivits territoriales et
toutes les formes dintercollectivit, mais aussi les centres de recherche
publique. En fait, dans la ralit, rares sont les situations "pures" telles
quelles viennent dtre dcrites : on trouve le plus souvent une
association des formes prcdentes (on parlera alors de gouvernance
mixte) mais avec une dominante, ce qui permet de caractriser chaque
territoire comme un cas particulier entrant dans une catgorie gnrale
(plutt publique ou plutt prive), selon un dosage spcifique et
variable33.
Cette typologie, comme toute typologie, est statique et renvoie des structures
de gouvernance stabilises. En fait, il faut surtout retenir de notre dfinition de la
gouvernance locale est qu'elle est un processus, qui donne au territoire sa
dimension fondamentalement dynamique. En effet, les compromis qui stabilisent
les coordinations entre les acteurs ne sont pas immuables et les contradictions,
les conflits finissent toujours par lemporter lorsque ces acteurs ne sont plus en
mesure de rsoudre collectivement le problme productif pos Plus rcemment,
les conomistes qui sattachent la prise en compte de la dimension spatiale
comme facteur intrinsque du fait productif (travaux italiens sur les districts,
approche des milieux innovateurs, courant de la proximit) rutilisent cette
notion. Le concept de gouvernance locale apparat alors comme une forme de
rgulation territoriale et dinterdpendance dynamique entre agents notamment
productifs et institutions locales.
Dans cette approche, le territoire contribue rduire les cots de transaction
entre les firmes et constitue de ce fait un niveau pertinent pour coordonner les
actions collectives. Au-del de la seule efficacit comptable, est alors mis en
vidence le fait que les institutions non conomiques peuvent faciliter la
coordination entre agents, sont donc acteurs part entire des coordinations et
dcision, des coalitions et ngociations.

33

Gilly J.-P. (2003) : op. cit.

26

B / Le territoire brique de base de la gouvernance locale

Parler de la gouvernance locale implique de reconnaitre que ce nest que
rcemment que le territoire sest rvl comme un objet de recherche autonome
pour lconomie contemporaine.
Le renouveau qua connu le territoire est d en grande partie la redcouverte
dun ouvrage dAlfred Marchal (1879), avant le territoire se confondait avec
lespace. Lcole historique allemande de la localisation est considre comme
une des premires coles avoir propos une laboration thorique de lespace
fond sur la localisation(Hotteling). Beccatini, a jou un rle important dans la
redcouverte des districts industriels dA. Marchal, il a le mrite davoir
explor cette notion de territoire en voquant la dimension hors cot et non
spcifiquement marchande. Dautres auteurs ont contribu au prolongement de
ces travaux en introduisant la question de linnovation, dclinent le territoire en
termes de milieux innovateurs . Colletis, Courlet et Pecqueur sont lorigine
dun courant de recherche appel systmes productifs localiss , o le
territoire est considr comme une variable dynamique34.
Le nouveau courant de recherche sur la proximit, initi par un article pionnier
publi en 1993 dans la revue de la nouvelle conomie rgionale par Bellet,
Colletis et Lung, met laccent sur lendognisation du territoire, qui a toujours
t considr comme existant comme tel et dot de ressources ; selon les auteurs
de ce courant, le territoire nest plus postul lavance, mais plutt un rsultat.
Du surcrot, les auteurs de la proximit placent des questions comme celle de la
confiance (Dupuy et Torre, 2004)35, celle de la rationalit situe ou encore celle
de voisinage (Vincent, 2004) au centre de leur analyse. Comme les tenants de la
nouvelle et de la no-conomie institutionnelle, elles adoptent une posture
intermdiaire entre institutions et interactions individuelles. Dautres auteurs se
rclamant du courant de proximit adoptent des travaux plutt sociologiques en
montrant le rle des rseaux et autres lieux dappartenance dans le
dveloppement (Grosseti et Bs, 2003).
Plus loin, le courant de la proximit pose la question de la viabilit du
territoire, cest--dire de sa capacit crer et redployer des ressources, ce
qui met laccent sur les diffrents modes dveloppement des trajectoires
territoriales. cet gard, les auteurs distinguent trois approches :
lagglomration, la spcialisation et la spcification. Lide du rle des territoires
dans la cration des ressources est plus importante dans le cadre de notre tude

34

35

Courlet C. & Pecqueur B. (1991) : Systmes locaux dentreprises et externalits : un essai de typologie. Rev.
dEconomie rgionale et urbaine, n 3-4, pp : 391-406.
Echkoundi M. (2006) : op. cit.

27

dans la mesure o la gouvernance locale nest pas seulement considre comme

un instrument dallocation optimale de ressources, mais aussi un outil de cration
de ressources.
Cette diversit dapproches traitant du territoire, semble intresser la
gouvernance locale plusieurs niveaux comme le signalent Golletis,
Gianfaldoni et Richez-Battesti (2005)36.
Le niveau spatial et politique : qui renvoie aux registres de la gouvernance et
de la participation aborde dans le cadre du dveloppement local.
Le niveau cognitif : qui renvoie aux questions lies lacquisition des
connaissances et aux comportements des acteurs.
Le niveau axiologique : qui renvoie aux systmes de valeurs structurant des
stratgies ou conditionnant des pratiques.
Ce qui nous intresse le plus ici cest le niveau spatial et politique, ceci nous
pousse poser la question suivante : confronts aux consquences de la crise
conomique, la multiplication des demandes des citadins, un relatif
dsengagement de l'tat, les lus locaux sont-ils en mesure de gouverner un
territoire ?37
En crise, au Royaume-Uni, comme aux tats-Unis, le gouvernement local
connat au contraire un renouveau en France la suite du processus de
dcentralisation et notamment au Maroc. Alors que la tradition jacobine, le
modle rpublicain d'administration territoriale et le cumul des mandats ont
longtemps fait obstacle en France la mise en place de vritables gouvernements
locaux. De nombreux auteurs considrent aujourdhui que la dcentralisation a
mis un terme un modle d'organisation des pouvoirs publics et de gestion des
affaires publiques centrs sur l'tat38, dynamique d'extension des responsabilits
locales, la dcentralisation aurait en effet favoris l'mergence de gouvernements
locaux, en particulier dans les grandes villes. Cette analyse mrite toutefois d'tre
nuance.

36

Colletis G., Gianfaldoni P. & Richez-Battesti N. (2005) : Economie sociale et solidaire, territoire et proximit.
RECMA, n 296, pp : 8-25.
37
Rangeon F. (1996) : Le gouvernement local. In La gouvernabilit , Chevallier J. (dir.), Puf, pp : 166-174.
38
Borraz O. (1996) : La gouvernabilit des villes : lchelle urbaine est-elle un lieu de rgulation pertinent ? 5me
congrs de lAss. Fr. Scien. Pol., Aix-en-Provence.

28

Plutt que l'mergence d'un vritable gouvernement local, la dcentralisation

a contribu engendrer une transformation du mode de gestion des villes en
favorisant le passage "du gouvernement des villes la gouvernance urbaine"39.
Le gouvernement des villes voque un mode d'action publique centralis et
autoritaire, fond sur le mcanisme de la reprsentation et sur la suprmatie de
l'intrt public sur les intrts privs. La gouvernance urbaine renvoie au
contraire une forme ngocie de l'action publique fonde sur une plus large
rpartition du pouvoir et sur une coopration entre acteurs publics et privs.
La "gouvernance urbaine" dsigne, selon Le Gals, "d'une part la capacit
intgrer, donner forme aux intrts locaux, aux organisations, groupes sociaux,
d'autre part la capacit les reprsenter l'extrieur, dvelopper des stratgies
plus ou moins unifies en relation avec le march, l'tat, les autres villes et autres
niveaux de gouvernement".
S'il permet de dpasser le cadre trop troitement institutionnel de la notion de
"gouvernement", le concept de "gouvernance" prsente cependant l'inconvnient
d'impliquer une approche unifie et intgrative des composantes du
gouvernement urbain et des intrts en prsence. La notion plus ouverte et plus
problmatique de "gouvernabilit" permet au contraire de rendre compte la fois
du caractre contradictoire des intrts et des stratgies des groupes sociaux, de
la crise de la reprsentation au niveau local et de la fragmentation croissante des
demandes adresses aux lus.
En outre, la question du "gouvernement local ne se rduit pas celle du
"pouvoir local", c'est--dire de l'autonomie du systme politico-administratif
local ; elle inclut galement la question de la capacit des collectivits locales
laborer et conduire de politiques publiques, les mettre en cohrence et leur
donner un sens. Face la multiplicit des acteurs et la superposition des
politiques, les maires des grandes villes ont tendance se prsenter comme des
"mdiateurs" capables de construire "une perception globale des enjeux en
prsence".
C'est prcisment cette dsignation du territoire comme lieu d'arbitrage entre
des intrts divergents, comme espace d'intgration et de coordination des
politiques qui conduit des auteurs prfrer, malgr ses ambiguts, la notion de
gouvernance urbaine celle de gouvernement local.
D'un ct, la dcentralisation a incontestablement accru le pouvoir et le
prestige des lus locaux, de l'autre ct, elle a dissmin et fragment les lieux de
39

Le Gals P. (1995) : Du gouvernement des villes la gouvernance urbaine. Rev. Fr. Scien. Pol., n1, pp : 5795.

29

dcision, tout en renforant la dpendance mutuelle des acteurs. Les objectifs et

les mthodes du gouvernement local se sont diversifis, non seulement dans
l'espace, mais aussi dans le temps40. Gouverner un territoire, c'est dsormais
gouverner dans la complexit41.
Rpondant la question; "qu'est-ce que mener une politique publique locale
dans un contexte de dcentralisation et de prsence forte des acteurs privs dans
la gestion des services urbains ?", l'expression "gouvernance urbaine" voque
l'ide d'une gestion locale souple, stratgique et ngocie, base sur une approche
pluri-rationnelle combinant des logiques publiques et prives, et prenant en
compte l'volution des demandes des citoyens.
Parler de gouvernance plutt que de gouvernement, c'est "ne pas se cantonner
une analyse en termes politico-administratifs'42. La gouvernance urbaine
marque en effet l'interaction non seulement entre l'administration et la politique,
mais aussi entre la "socit urbaine" et les autres collectivits.
Le recours au concept de gouvernance permet par l de dpasser les
oppositions traditionnelles entre gouvernants et gouverns, entre tat et socit
civile, entre sphre publique et sphre prive. La gouvernance locale permet en
effet de rendre compte du dveloppement sur le plan local du partenariat publicpriv, du dclin des pouvoirs institutionnels et de l'importance croissante de
l'enjeu de la coordination de politiques. Elle contribue l'analyse des conditions
de possibilit de l'action publique dans une socit urbaine de plus en plus
diffrencie, o les effets pervers des politiques se multiplient.
Elle souligne aussi l'importance de la ngociation, alors que l'ide de
gouvernement renvoie au contraire une gestion bureaucratique fonde sur la
prminence du rglement. Rendue plus complexe par la multiplication des
acteurs, la ngociation est l'instrument de coordination et d'intgration des
politiques locales43. L'enjeu de la gouvernance urbaine est en effet la possibilit
d'articuler diffrents secteurs de l'action publique, de combiner les rationalits
juridique et managriale, mais aussi d'assouplir et de diversifier les usages
sociaux du droit.
La gouvernance renvoie ainsi au concept de rgulation en tant qu'elle constitue
un systme darrangement institutionnel qui coordonnent et rgulent les
transactions44. Si le gouvernement dsigne un ensemble d'institutions et de
procdures formelles privilgiant la rgularit, la gouvernance repose au
40

Boulin J.-Y. (1996) : Gouverner les temps de la ville. In Villes , Le courrier du C.N.R.S., n 82, p. 139.
Ritaine E. (1994) : Territoire et politique en Europe du Sud. Rev. Fr. Scien. Pol., 44 e anne, n 1, p. 75-99.
42
Le Gals P. (1995) : op. cit.
43 Gaudin J.-P. (1996) : Ngocier d'abord ? Ple Sud, n 4, p. 19.
44
Gilly J.-P. (2003) : op.cit.
41

30

contraire sur une srie de conventions informelles, de compromis toujours

rvisables, visant faciliter l'mergence de processus innovants. En ce sens, on
peut entendre par gouvernance les formes de conduite de l'organisation
humaine visant plus spcifiquement rguler les relations de pouvoir et de
coordination qui ne sont pas habituellement rgules par le march ou par le
droit 45.
Sur le plan local, la gouvernance dsigne un nouveau mode de pilotage des
villes fondes sur le projet et le contrat est inscrit dans une logique de rseaux et
de coopration entre acteurs publics et privs46. Avec la gouvernance urbaine, on
entre "dans l're de l'action publique flexible, dans laquelle les termes retenir
sont ceux de ngociation, partenariat, projet, compromis".
La gouvernance urbaine exprime ainsi lide d'une complexification du
gouvernement des villes. Celles-ci sont devenues de plus en plus difficiles
gouverner en raison de la dispersion des acteurs, d'un retrait partiel de l'tat et
du renforcement de la sgrgation sociale.
Ceci nous amne au deuxime chapitre de cette tude, dans laquelle, il sagit
de questionner la pertinence du concept de gouvernance locale sur le terrain
marocain et de connatre limpact de la gouvernance locale sur le dveloppement,
du moins au niveau de la satisfaction des besoins prioritaires des populations.
Tout dabord, il faut signaler que le Maroc comme tous les autres pays a connu
ces dernires annes des changements importants : renforcement de la
dcentralisation malgr certains obstacles (persistance de la tutelle, manque de
comptences humaines au niveau des territoires, mergence dune socit
civile qui devient de plus en plus dtentrice dun bon savoir-faire, apparition de
nouvelles approches de la gestion de la chose locale. Les lus locaux avec la
dernire charte communale de 2003 deviennent responsables du dveloppement
local et de la production de biens publics locaux, dans ce contexte, on peut donc
parler de lmergence dune action publique locale pour plus defficacit et
dconomie en termes de cots de recherche de linformation. cela sajoute
lhistoire du Maroc, caractrise par la domination des relations sociales, cest-dire des relations non marchandes, et le caractre ancestral de la dmocratie
locale travers certaines cultures comme jema, qui montre que la
dcentralisation par son aspect dmocratique nest pas rcente au Maroc).

45

Benko G. et Lipietz A. (eds) (1992) : Les rgions qui gagnent. Districts et rseaux : les nouveaux paradigmes
de la gographie conomique, P.U. F., Paris, 424p.
46
Gaudin J.-P. (1993) : Les nouvelles politiques urbaines. P.U.F., coll. Que sais-je ?, 102p.

31

Ces diffrents constats nous conduisent nous interroger sur les diffrentes
interactions qui animent lespace local marocain.

32

LE RESEAU DE LA GOUVERNANCE LOCALE

CONTEXTE
INSTITUTIONNEL,
RGIONAL,
NATIONAL

COLLECTIVITS
LOCALES

SECTEUR PRIV
SOCIT CIVILE

33

CHAPITRE II : LE MAROC, DUN ETAT FORTEMENT

CENTRALISE A LA GOUVERNANCE LOCALE

34

Toute stratgie conomique doit prendre en considration les paramtres qui

paraissent efficaces dans le sens de rduire les carts entre prvisions et rsultats,
ou entre conception et ralisation.
Certaines politiques ou stratgies conomiques, bases sur la souverainet,
ltat-nation, la centralisation conomique, et administrative et politique ont
montr leurs limites. Elles sont caractrises par un interventionnisme tatique et
un monopole de dcision ou une concentration conomique de production, une
disparit entre ples gographiques, ou encore entre rgions dans une mme
entit.
Elles sont de plus en plus abandonnes pour de nouvelles thories, de nouvelles
ides et stratgies qui permettent un meilleur rendement, une plus forte valeur
ajoute, une rduction des disparits sociales et conomiques entre rgions.
Ainsi, dcentralisation et dynamique de production locale, reprsentent lune
de ces nouvelles stratgies de dveloppement fondes sur ce quon appelle la
bonne gouvernance qui renvoie une nouvelle manire de se comporter des
pouvoirs publics, et ce aussi bien au niveau des acteurs, qu celui de la dfinition
de laction elle-mme.
La gouvernance peut tre dfinie, alors comme la recherche dune meilleure
efficacit de laction publique par son affectation au niveau dadministration
rgionale ou locale, les plus susceptibles de la mettre en uvre efficacement.
La gouvernance locale simpose alors comme le fondement de la gouvernance
de demain.
Parler de la gouvernance au Maroc nous intime le devoir de survoler de
manire cavalire lvolution du processus de territorialisation de lespace
depuis lindpendance jusqu nos jours.
SECTION 1 : DE LA DCENTRALISATION A LA GOUVERNANCE
LOCALE
La tendance historique de transformation des territoires en espace pourrait
sinverser. Lvolution des techniques, qui tendent polariser lespace, et de
lconomie, incapable de prendre en charge la cohsion sociale, ainsi que la
ncessit de penser autrement notre rapport aux cosystmes montrent
limportance davoir une approche territorialise des problmes.
Du fait quil permet darticuler des proccupations de nature diverses une
chelle adquate, le territoire peut favoriser lmergence de nouvelles formes de
rgulations sociopolitiques. Le local existe en effet par sa relation au global.
Cest, en dautres termes, partir du local que peuvent tre repenss le global
35

ainsi que les rapports entre global et local, dans le but de concilier unit et
diversit. Par-l mme, le territoire est confront une double exigence : faire
apparatre des modalits concrtes de gestion systmique et construire un niveau
dapprentissage de la citoyennet.
Mais avant de pousser lanalyse plus loin il convient de faire un rappel
historique de lapproche marocaine de la gouvernance locale.
A / Laccumulation de lexprience gestionnaire des affaires communales
Lapproche de la dcentralisation au Maroc par le Protectorat tait envisage
dans une approche prventive, les contingences politiques exigeaient une certaine
ouverture, mais celles-ci ne pouvaient en aucun cas se transformer en dmocratie
locale base sur une reprsentation authentique de lintrt local. Le contraire
serait antinomique avec le systme du protectorat47.
Ds le dbut de lindpendance, les responsables marocains affirment le
principe unitaire de ltat et tablissent travers la dpendance hirarchique,
des relais territoriaux au pouvoir central. Ils tabliront galement par la suite,
travers la tutelle un contrle troit sur les collectivits locales.
Ds lors le systme administratif marocain sera caractris par deux
principaux traits :
Lunicit dun pouvoir central organis selon un modle bureaucratique ;
Lexistence dune diversit dorganes de contrle, qui concourent la mise en
uvre de laction tatique, sous limpulsion dun centre unique incarn par le
souverain48.
Constitutionnellement ladministration fait partie de lexcutif, elle se compose
au niveau central du Roi, du premier ministre et des ministres. Au sein de cette
structure, le Roi exerce un pouvoir rel dans la direction des affaires de la nation.
Juridiquement, le premier ministre dispose de lautorit rglementaire gnrale
et peut dlguer certaines de ses attributions aux ministres. Mais il parat dans
cette formation, davantage comme un auxiliaire du Roi, plutt quun responsable
politique libre dappliquer un programme de gouvernement qui lui est propre. Le
Roi dispose du pouvoir de prendre des mesures individuelles de nommer aux

Msefer N. (1986) : Lorganisation communale sous le Protectorat : contribution lhistoire de ladministration

marocaine. Mmoire Sciences Politiques, Univ. Mohammed V, Rabat, p. 71.
48
Benhamidou M. (1987) : Institutions administratives et changement social. Rev. Mar. Econ. Dvl., n 13,
Casablanca.
47

36

tribus certaines modifications qui donneront aux membres de ces conseils des
pouvoirs plus tendus Dahir du 6 juillet 1951.
Quant au rgime de la dcentralisation, il a connu depuis lindpendance une
volution varie selon la nature de la collectivit considre : communes,
provinces et prfectures, ou rgions.
Cest au niveau communal que lvolution a t la plus marquante. Le dahir de
1963 fait une assez large place lautonomie communale, mais celle-ci se trouve
en mme temps fortement encadre par une tutelle rigoureuse et surtout par un
partage des comptences excutives entre le prsident du conseil communal et le
reprsentant du pouvoir central, qui fait de lui le vritable agent de la collectivit
locale. Le prsident nexerant que laspect crmonial de la fonction 49. Ce
caractre formel de la dcentralisation traduit une volont de contrle, plutt
quune dynamisation de la dmocratie locale50.
Ce systme dautonomie locale sera largi la faveur dune conjoncture
favorable et la relance des institutions constitutionnelles, avec le dahir du 30
novembre 1976. Devant lacuit des problmes, les responsables marocains
esprent susciter par la dcentralisation lapparition dune nouvelle lite locale,
sur laquelle ils peuvent compter pour assurer un contrle de la socit, sans cela,
elle risque de lui chapper. Ainsi la tutelle sera assouplie et le pouvoir excutif
remis en principe entre les mains du prsident du conseil communal. Mais lagent
dautorit ne conserve pas moins dans la pratique un rle important surtout dans
les zones rurales, o il est appel assurer une fonction dassistance et de conseil,
lequel rle se transforme souvent en gestion directe, surtout que dans de
nombreux cas les lus locaux ne sont pas en mesure dexercer leurs attributions,
faute de moyens techniques ou de connaissances rglementaires.
La dpendance de la commune lgard du pouvoir central est galement
remarquable en matire financire et des quipements locaux. Le local se trouve
ainsi domin et orient par le pouvoir central, les lus et partant les citoyens, ne
peuvent que subir son impact51.
Depuis 1976, le conseil dispose certes dattributions importantes et le prsident
lu est renforc dans son statut par une investiture royale52. Cette caution lui
permet de bnficier dune certaine autorit, mais par la mme, elle montre les
limites que rencontre le processus dmocratique, qui ne doit son existence qua

Cherkaoui A. (1968) : Le contrle de lEtat sur la commune. Editions la Porte, Rabat, 136p.
Benhamidou M. (1987) : op. cit.
51
Ghomari M. : La notion de dmocratie locale. LEtat et les collectivits locales au Maroc. p. 41
52
Art 5 du dahir du 30 septembre 1976
49
50

37

la volont monarchique et qui se trouve tenu de nvoluer quautant que le lui

permet le pouvoir suprme53.
La prpondrance de lagent dautorit est encore plus marque quand il sagit
des assembles provinciales et prfectorales. ce niveau, la tutelle est plus svre
et la comptence excutive est confie au gouverneur, qui est reprsentant du Roi
et dlgu du gouvernement54. Le gouverneur a la haute main sur le
fonctionnement de lassemble provinciale et prfectorale.
Au niveau rgional, la dcentralisation a t conue dabord comme espace de
rflexion et daction conomique, mettant en uvre une politique damnagement
du territoire qui prend appui sur les nouveaux espaces rgionaux. Cest le dahir
du 2 avril 1997 qui a consacr la rgion en tant que collectivit territoriale dote
de la personnalit juridique et de lautonomie financire et dassez larges
pouvoirs de dcision. Lexprience en cour a montr ses limites vu la persistance
des disparits rgionales , une lecture attentive de la charte rgionale permet
cependant, davancer que la dcentralisation rgionale apparat comme, une
valeur idologique traduisant une organisation administrative de lespace base
en thorie sur lautonomie de gestion, mais qui se rvle lanalyse trs
dpendante du pouvoir central, do tout lintrt que prend le projet de la
rgionalisation avance qui pourrait permettre au Maroc de se prvaloir auprs
des pays dvelopps.
Lexamen des structures administratives actuelles montre que leur origine
remonte au Protectorat. linstar dun grand nombre des textes, la charte
communale de 1976 est le produit dun emprunt au patrimoine juridique franais.
Dj son anctre de 1960, reproduisait assez fidlement, sauf quelques rares
exceptions, son homologue franais de 1884. Le rle jou par les assistants
techniques franais auprs des concepteurs du projet, mais aussi laspiration des
pres fondateurs de la dmocratie marocaine - dans lenthousiasme de 19 Art 5
du dahir du 30 septembre 1976 - construire une dmocratie moderne sur le
modle de loccupant, ny sont pas tranger55.
Malgr ltendue de la rupture, le passage dune forme dorganisation
ancestrale base sur des pratiques coutumires, un systme moderne, rgl par
les lois de la dmocratie occidentale, se fait visiblement sans heurt. Mais les
ralisations de la politique de dcentralisation au Maroc restent limites.
Dabord sur le plan des allocations les communes urbaines ont bnfici dun
53

Ghomari M. : op. cit. p. 38

Art 1er du dahir de 1977 relatif aux attributions du gouverneur.
55
Brahimi M. (1996) : La loi communale lpreuve de la pratique. Dcentralisation et pratique locale de
dveloppement. Najah Eljadida, Casablanca, pp : 14-15.
54

38

intrt plus marqu que les communes rurales. Le retard est dautant plus mal
ressenti quil concerne des quipements ncessaires la satisfaction des besoins
primordiaux : distribution deau, assainissement, lectrification, quipements
sanitaires et socioducatifs.
Mais le fait le plus marquant est le dcalage qui existe entre le contenu des
textes et son application. Tant il est vrai que chaque commune fonctionne selon
les moyens dont elle dispose, mais aussi selon la qualit et le temprament de ses
lus56. Les amnagements subits par les textes, depuis lindpendance exprime
une volont mesure et prudente du pouvoir central vis--vis de la gestion de
lespace national.
Ladministration marocaine continue sinspirer dune idologie juridique
antrieure qui demeure sur le fond largement autoritaire, mais qui prsente
comme toute idologie le paradoxe dentretenir lillusion. La pratique au
quotidien de la gestion communale rvle dailleurs, les difficults quprouvent
les lus locaux appliquer lnorme quantit de textes, qui pour une bonne part
existent depuis lpoque coloniale.
La matire juridique est difficilement applicable compte tenu du niveau gnral
trs moyen des lus locaux. Cette carence est accentue par labsence de codes,
de guides et de brochures de nature faciliter lapplication de ces textes. Il nest
pas surprenant ds lors de constater que les principales difficults dapplication
des textes, concernent la mise en place des organes, leur fonctionnement, les
rapports entre lassemble et son excutif57.
Il ne faut pas idaliser jusqu' exclure parmi les causes de ces difficults,
lintrt personnel ou particulier nourri par un esprit prdateur. Lesprit civique
lui seul ne suffit dailleurs pas expliquer La rue vers les urnes des
candidats, surtout, que cet intrt nest constat nulle part ailleurs dans le pays :
ni dans laction culturelle ni dans laction sociale58. Cette mentalit prdispose
tous les compromis et facilite la prdominance des reprsentants du pouvoir
central.
Lexprience montre que lexercice du pouvoir communal suscite des apptits,
provoque des rivalits et comporte des risques : conflits personnels, rivalits
politiques, dissension et fractures, alliance gomtrie variable, voire collusion
des autorits administratives.

56

Ghomari M. : op. cit. p. 38

Brahimi M. (1996) : op. cit. p. 22
58
Ghomari M. : op. cit. p. 42
57

39

Cest sans doute le cachet plus ou moins prononc des lections dans tous les
pays. Mais dans le cas du Maroc, la tendance est accentue par la disparate
mosaque de la configuration partisane.
Cette atomisation des courants politiques se traduit par des alliances
prcaires, guides par des intrts sans liens avec lintrt public et souvent par
de l mme des logiques partisanes. La plupart des tats-majors des partis nont
pas demprise sur les lus qui se rclament de leur formation. Linstabilit
politique et la volatilit des lites, voire des partis, au gr des conjonctures et des
intrts sont monnaie courante ce qui fragilise la stabilit et accentue le caractre
mutant des assembles locales. Ce caractre est sans doute accentu par le mode
de scrutin uninominal un tour adopt au lendemain de lindpendance et qui
avait dj lpoque partage la classe politique et le pouvoir59.
Il ne faut cependant pas ramener les critiques aux seuls reproches classiques
de trucage des lections et de la reproduction de cartes lectorales prfabriques.
Les difficults proviennent aussi de la mconnaissance par les lus de leurs rles,
du contenu de leur mandat, de ltendue de leur pouvoir, de leurs droits et de
leurs obligations60.
Mais il faut dire que depuis lavnement de la nouvelle re il y a une volont
de Coupure avec le pass que ce soit au niveau de lintervention directe de
lappareil tatique dans les rsultats lectoraux, ou encore linstauration des
institutions qui peuvent tre considrs comme une nouvelle approche dont la
gouvernance locale est laboutissement.
B / La gouvernance locale la lumire de la nouvelle charte communale entre

perspectives et difficults.
Les rdacteurs de la note de prsentation de la loi n 78-00 du 3 octobre 2002
soulignent que le succs de toute rforme est troitement li la qualit de
gouvernance en ajoutant que les objectifs de la rforme ne sauraient tre
atteints sans une action en profondeur, tendant garantir laccs aux
responsables locales une lite de qualit alliant le sens du devoir et
lengagement citoyen 61.

59

Ghomari M. : op. cit. p. 25

Ghomari M. : op. cit. p. 27
61
Sedjari A. (2003) : Elite et gouvernance. In Gouvernance et conduite de laction publique au 21 me sicle ,
Sedjari A. (dir.), lHarmattan, pp : 5-6.
60

40

Pour asseoir la gouvernance dans un contexte peu rceptif, la nouvelle charte

communale a introduit des innovations susceptibles denclencher la mise en
pratique du projet de gouvernance62 :
Redfinition des domaines dintervention de lexcutif communal et du conseil
communal en confiant ce dernier des comptences propres , des comptences
transfres de ltat la commune et des comptences caractre consultatif.
La nouvelle formulation des comptences clarifie et dlimite avec prcision
les responsabilits du prsident du conseil communal et du conseil communal.
Allgement de la tutelle dans le sens de responsabiliser davantage les
gestionnaires locaux de leurs actes de gestion.
Renforcement des moyens de protection de lintrt public et des mcanismes
de contrle : lobjectif tant de renforcer lgalit, la moralisation et la
transparence de laction de ladministration locale.
Renforcement du contrle a posteriori notamment par les cours rgionales
des comptes.
. La responsabilisation des diffrents acteurs locaux rgion, province et
prfecture, communes urbaines et rurales na de sens que si les diffrentes lois
de dcentralisation imprgnent le mode de gestion des collectivits dcentralises
du nouveau projet de gouvernance.
Les entits dcentralises qui jouissent dune lgitimit constitutionnelle
explicite par larticle 100 de la constitution doivent relever le dfi de la
gouvernance63 :
La commune, chelon de base de la dmocratie, en sinscrivant dans la
logique de la gouvernance devient un territoire de mission.
La prfecture et la province, chelon dencadrement, constituent lpicentre
du systme de gouvernance et le lieu privilgi dincubation des projets.
La rgion, chelon intgrateur des politiques locales, offre laction micro
dimensionnelle des collectivits locales et la dmarche verticale des ministres
et des tablissements publics, un lieu danimation conomique, darticulation et
damnagement densemble.

62

Bouachik A. (2004) : La gouvernance locale la lumire de la nouvelle charte communale. REMALD, srie
Thmes actuels, n 46, pp : 101-102.
63
Bouachik A. (2004) : op. cit.

41

Ces diffrentes entits doivent, si elles dsirent simprgner du got de la

gouvernance, se fixer trois objectifs :
Assurer lefficacit de lorganisation territoriale grce lintroduction de
nouvelles mthodes de gestion et la crativit des dcideurs locaux qui doivent
assimiler leurs administrations locales des entreprises.
Crer les conditions favorables la stimulation de linvestissement au niveau
local, car il existe une forte corrlation entre les niveaux local et national : plus
linvestissement public local croit plus le PIB du pays croit.
Les difficults de mise en place de la gouvernance
La rforme du dispositif juridique ne suffit pas gnrer la gouvernance,
plusieurs obstacles bloquent cet lan novateur64.
Lconomie publique locale est vulnrable ;
Les socits dconomie mixtes locales dont leur nombre est faible
concernent notamment les gares routires, lhtel La Mamounia, et la
station thalassothrapie de Moulay Yacoub.
Lconomie locale dont le financement est assur par le priv connat un
dveloppement remarquable grce au systme de la concession et la
nouvelle technique de la gestion dlgue.
Les budgets locaux ne reprsentent que 5,8 % du PIB et 18 % environ
du budget gnral de ltat.
Les collectivits locales ralisent un peu moins de 15 % des
investissements publics.
La forte croissance urbaine (plus de 3,6 %) alimente par le flux toujours
important de la migration rurale a gnr une volution gomtrique des
besoins collectifs.
Dans le domaine de lassainissement liquide, les collectivits locales
doivent raliser dans les 20 prochaines annes un investissement de
lordre de 60 milliards de dirhams.
Dans le domaine des dchets solides, la mobilisation de linvestissement
est value 14 milliards de dirhams.

64

Bouachik A. (2004) : op. cit.

42

 Dans le domaine de la distribution deau potable, les besoins sont

estims 25 MMDhs, et 30,5 MMDhs pour la distribution dlectricit.
Lintercommunalit, expression de la solidarit territoriale, est souvent
luvre des municipalits.
La fonction publique territoriale est sous encadre, ce qui renforce la
dpendance de ladministration locale lgard des autorits
dconcentres et services extrieurs.
Concernant les villes se dotant du systme de lunit de la ville, plusieurs
handicaps ont t souligns lors de cette exprience notamment dans la ville de
Casablanca.
Ainsi, Si la force de lunit de la ville peut tre apprhende au niveau dune
planification homogne, et de la mobilisation des ressources disponibles, les
faiblesses de ce systme revtent plusieurs aspects65.
Juridique : le flou qui caractrise les rapports entre le prsident de la ville et
les prsidents darrondissement.
Organisationnel : cest le corollaire de laspect juridique, savoir, le
chevauchement de ces comptences, souvent source de conflits entre le prsident
du conseil de la ville et les prsidents darrondissements, particulirement dans
les domaines durbanisme, doctroi dautorisations commerciales, de gestion de
domaine public, etc.
Financier : la rigidit du rgime financier constitue un handicap gnant
laction des arrondissements qui doivent attendre, au dbut de chaque exercice
budgtaire, une dotation globale du conseil dont le champ daction se trouve
rduit dans le domaine de linvestissement en matire dquipement de proximit.
Enfin, le facteur politique prend souvent le pas sur ladministratif dans le
processus de prise de dcision et cre un amalgame fcheux entre le politique et
le gestionnaire. Celui-l est parfois le fruit dun compromis entre intrts
divergents qui met mal la transparence ncessaire dans toute prise de dcision
et met en panne le fonctionnement des organes dlibratifs.
En outre, ce paramtre dtermine, dans la pratique en matire de gestion
urbaine, le degr dintrt accord chaque arrondissement par les lus
municipaux.

65

El Karfi M. (2009-2010) : Les entits territoriales de proximit dans le rgime administratif de Casablanca.
Cours Master management des villes et territoire, ISCAE.

43

Ces structures sont supposes agir en harmonie et en adquation avec les

autres units administratives de proximit : les prfectures darrondissements.
Divers projets sont en effet prpars et dont le suivi est assur conjointement par
les deux partenaires prcits. Mais cette collaboration se heurte la lourdeur
et la rigidit du systme mis en place depuis 2002.
Les Prfectures darrondissements.
Parmi les 6 villes ayant bnfici du rgime de lunit de la ville, Casablanca
est la seule ville se distinguer par lexistence de ces entits.
Bien que rcente, lexprience a dmontr que ces entits administratives
peuvent fonctionner bon grs mal gr, mais leur action nen demeure, pas moins
handicape par le manque de cadre institutionnel et de moyens humains et
matriels66.
Un cadre institutionnel inadquat et des moyens daction insuffisants et
inefficients.
Lvidence dun pouvoir sarticule sur trois lments :
Une autorit
Un territoire
Une loi.
Or, les prfectures darrondissements ne disposent pas de territoire propre o
les gouverneurs peuvent exercer leurs comptences territoriales lgales. Cellesci tant du ressort du gouverneur de la prfecture de Casablanca, scinde en huit
prfectures darrondissements.
Cette libert de manuvre est dautant plus rduite que ces prfectures nont
pas de ressources budgtaires propres, mais bnficient dune simple subvention
alors que la plupart du personnel relve du budget prfectoral sur lequel elles
nont gure demprise. Cest une situation inconfortable qui est cause de malaise
et dmotivation67.

66
67

El Karfi M. (2009-2010) : op.cit.

El Karfi M. (2009-2010) : op. cit.

44

Rapports complexes avec les assembles lues.

Aucun texte ne prvoit ni ne rgit ces rapports. Lalatoire est lhumeur des
humains tiennent lieu pour lessentiel socle de ces rapports.
Le caractre ambigu des relations avec les services extrieurs.
En principe, le Gouverneur assure la coordination et lanimation de laction
des services extrieurs. Cependant, il se trouve que ces derniers sont lmanation
des dlgations rgionales des ministres, vritables dtentrices de pouvoirs et de
moyens .
Rapports avec la prfecture mre : Le flou artistique
Cerner lessence de ces rapports est dautant plus difficile faire que lesdits
rapports ne sont ni dordre hirarchique ni encore moins de subordination.
Certes, le sommet de la pyramide reste toujours le ministre de lIntrieur, mais
la juxtaposition de ces units dans un mme espace territorial rend ncessaire un
systme de coordination dont le chef dorchestre se trouve tre, en fait, le
gouverneur de la prfecture de Casablanca, en sa qualit de Wali.
Pour atteindre le principal objectif de lunit de la ville, il faudrait que les
units territoriales de proximit (dont il conviendrait au pralable de rduire le
nombre : une dizaine darrondissements au lieu de seize et trois ou quatre
prfectures darrondissements au lieu de huit, actuellement) puissent jouer un
rle actif dans lexcution de programmes projets au niveau de la ville. Dautres
pistes doivent tre explores, savoir :
Affiner le rgime des arrondissements en les dotant de maire darrondissement
investi de fonction et de pouvoirs de maire adjoint du prsident du conseil de la
ville.
Confier aux arrondissements les moyens appropris pour la programmation,
la ralisation des projets de proximit, notion qui dailleurs doit tre prcise.
Codifier les rapports entre la prfecture darrondissement et les
arrondissements.
Repenser la GRH et dterminer les comptences de chaque unit en la matire.
Repartir la dotation budgtaire en trois tranches : investissement, lanimation
sociale et culturelle, et fonctionnement.

45

Ces amnagements ncessiteraient, bien entendu, la refonte de larchitecture

juridique actuelle.
Ceci au niveau communal, quen est-il pour la rgion ? depuis son instauration
en 1997 jusquau discours royal sur le projet de rgionalisation, avance, seraitil un levier pour tablir une gouvernance locale efficace efficiente.
SECTION 2 : LA RGION COMME UN SUPPORT DE LA
GOUVERNANCE LOCALE
Espace dancrage des politiques de ltat, la rgion est reconnue aujourdhui
comme un acteur incontournable pour lexpression de la dmocratie et du
dveloppement des territoires. Elle acquit, et de plus en plus, une place centrale
dans lorganisation des tats et dans la conception et la mise en uvre des
politiques publiques. Au Maroc une telle conception a pris forme depuis
linstauration de la rgion en tant quentit juridique en 1997, et elle est voue
jouer un rle prpondrant dans lavenir du pays.
Remettre en avant la question de la rgionalisation savre au fond une
interrogation sur linstitution et sur le phnomne. Pour y parvenir, une analyse
rtrospective est fondamentale. Elle constitue un passage oblig afin de dvoiler
les limites de lorganisation rgionale actuelle. Cest aussi loccasion pour
rflchir aux vritables mobiles de la rforme rgionale. Une attention
particulire doit galement tre accorde, dans une approche cette fois-ci
prospective, aux conditions ncessaires pour russir le projet de rgionalisation
avance.
A / Lexprience marocaine de la rgionalisation : de la rgion conomique
vers la rgion politique.
Partout dans le monde, la question de la rgionalisation occupe une
importance particulire. Toutefois, les spcificits propres chaque pays laissent
apparatre une varit des options et des modles choisis. Les particularismes lis
lhistoire, au rgime politique et aux modes de productions justifient une telle
diversit rfrentielle et une telle richesse conceptuelle et concrte.
Aprs des dcennies dapplication du modle de dveloppement rgional dit
par le haut, les pays sous-dvelopps se sont rendu compte quil tait entach de
certaines limites qui gnent un dveloppement harmonieux des rgions les moins
dveloppes.
Il faut dire que la rgionalisation a toujours t prsente dans le Maroc
traditionnel. Les tribus au Maroc ont toujours bnfici dune rgionalisation.
Mais il sagissait dun modle restreint. Dans les annes 70, on a assist, par
46

ailleurs, la naissance dune rgionalisation conomique. Le dcoupage

rgional comprenait, en effet, sept rgions. Par la suite, le Maroc a mis en place
le systme de rgionalisation de 1997 travers seize rgions, mais avec des
prrogatives limites68.
Disparits en termes de valeur ajoute
La carte rgionale actuelle (qui date de 1997), rvle une architecture
caractrise par une grille multicritres, qui associe la proccupation
conomique un ensemble dautres facteurs allant du politique au sociologique.
Le premier groupe de critres vise la recherche de facteurs dhomognit
et/ou de complmentarit, susceptible de distinguer des rgions et de leur
confrer une identit propre. Dans ce sens, lexistence dentit rgionale
historiquement affirms, et qui se distinguent par les particularits de leur cadre
gographique et de leurs ressources naturelles ou par lhomognit de leurs
structures socio-tribales et de leurs genres de vie, sest impos comme un point
de dpart incontournable.
Or le constat qui rsulte de cette premire exprience est la persistance des
disparits entre les rgions, entre particuliers, les secteurs et les revenus. Elles
rduisent lefficacit de lconomie en empchant lintgration de tous les agents
conomiques. Elles encouragent les grandes concentrations et polarisent les
structures conomiques et sociales.
Les deux rgions qui ont attir le plus de migrants sont les rgions du centre et
du nord-ouest. Le poids de la valeur ajoute ralise y dpasse significativement
le poids de la population qui y vit.
La structure des valeurs ajoutes rgionales rvle la prdominance, de la
rgion du centre. Cette dernire a produit elle seule prs de 40% de la valeur
ajoute nationale jusquen 1993, alors que la rgion du nord-ouest qui vient en
second lieu en a assur un quart69.
Disparits en termes dactivit
Aux disparits en termes de valeur ajoute il faut associer les disparits
intersectorielles. Certaines rgions sont naturellement mieux dotes en
ressources naturelles que dautres. Elles sont donc susceptibles dexercer une
68

Yahyaoui Y. (2004) : Stratgie et organisation des collectivits locales au Maroc : rle dans le dveloppement
rgional. Rev. marocaine daudit et de devlp., srie : management stratgique, n 5. Almaarif, pp : 125148.
69
Yahyaoui Y. (2004) : op cit.

47

forte attractivit sur les activits dlocalisables et les populations, en permettant

lexploitation dconomies dchelle, sources de Gains de productivit et
dconomie de cot. Ltat na pas russi inflchir ce comportement en
instituant des codes dinvestissement et en octroyant des avantages pour les
entreprises qui acceptent de sinstaller dans les rgions dfavorises.
Lobservation des rsultats de la politique rgionale rvle quelles ntaient
pas la hauteur des discours et des objectifs escompts. En effet, des insuffisances
structurelles et fonctionnelles en plus des limites du dispositif dencouragement
ont entach cette politique.
Ainsi, ltat a une emprise totale sur les dcisions qui concernent des choix
stratgiques. Il a la maitrise des tudes pralables et des donnes techniques. Les
travaux de prparation et les tudes sont lancs son initiative et placs sous le
contrle de ses administrations les instances territoriales infranationales ne sont
pas associes cette rflexion qu titre consultatif et non pas dcisionnel70.
Dautre part, ltat renforce son emprise par le mode de financement des
programmes dquipement et damnagement. Il dispose de deux cls de
financement : prts et subvention qui lui permettent dappliquer aux autres
collectivits publiques ses choix en matire de rgionalisation.
cela sajoute la minimisation du rle des assembles consultatives et
rgionales, ces assembles nont pas eu vraiment de rle jouer dans le
dveloppement rgional. Confins dans un rle de consultation et sans pouvoir
rel de dcision, les A.R.C ne se runissent que trs rarement et ne remplissent
quimparfaitement leur rle, faute de moyens humains et matriels adquats qui
permettent aux reprsentants rgionaux de mieux apprhender des projets de
dveloppement qui concernent leur rgion et de discuter face aux services de
ltat.
Le passage dune reprsentation virtuelle, quasi imaginaire du pouvoir
rgional une conscration relle est tributaire de la reconnaissance de
lautonomie de gestion et dcision. C'est--dire lamnagement dun domaine
exclusif qui ne serait pas seulement un domaine surface dpendant de ltat, mais
un espace de pouvoir attribuant la rgion une identit propre, distincte de ltat.
En ce sens, une stricte sparation organique doit exister entre ltat et les
collectivits rgionales de manire viter tout risque dingrence et de
substitution. Ltat doit se cantonner dans le rle danimation et dorientation en

70

Yahyaoui Y. (2004) : op cit.

48

dveloppant des rapports de partenariat dbarrasss des formules de tutelles ou

des contrles indirects.
Avec la rgionalisation politique, les collectivits locales doivent entrer dans
une re nouvelle, celle qui leur permet lexercice des droits et des liberts.
volution imprative pour la concrtisation du dveloppement rgional, car sans
le droit la diffrence, la spcificit culturelle, lexpression dopinion qui
peuvent tre diffrentes, tout effort de dveloppement restera priv du soutien des
populations locales.
Au-del de ses objectifs premiers conduisant vers des attentes proprement
fonctionnelles, la rgionalisation renvoie certainement des amnagements de
plus en plus globaux et complexes. Le mode organisationnel prsente son
importance dans cette optique. Il conditionne tout le processus et en dtermine
lamnagement juridique, institutionnel, conomique et humain. Ce mme mode
nest, par ailleurs, que le moyen afin datteindre les objectifs souhaits.
Conscient de cette importance, le Maroc sest engag dans un vaste chantier
de rforme de sa rgionalisation visant faire des collectivits territoriales des
piliers essentiels et des institutions fondamentales pour rpondre aux contraintes
de la dmocratisation, de la production des lites locales, de la rforme de ltat
et du dveloppement des espaces et de la promotion de la comptitivit des
territoires. Il sagit dune nouvelle re marque par une aspiration une
rgionalisation avance ou rgionalisation largie qui donnera une
nouvelle et importante impulsion la dynamique de rgionalisation dans notre
pays.
B / Le projet de rgionalisation avance serait-il un levier pour une bonne
Gouvernance locale.
Depuis 1976, le territoire national a t profondment modifi. Avec la
rcupration des provinces sahariennes, les rgions qui se trouvaient auparavant
au sud se situent actuellement au centre ce qui impose ncessairement un nouveau
dcoupage rgional. En outre cet vnement a aussi un impact conomique
considrable puisque nous assistons au dveloppement, autour de laxe Tan-TanLayoun-Dakhla la fois de lindustrie phosphatire, de la pche maritime, et la
rgion offre des potentialits touristiques considrables.
Depuis 1970, la population marocaine na cess de crotre passant de
15millions plus de 30 millions actuellement. Dans le mme temps, la croissance
urbaine ne sest pas du tout ralentie, de 35 % en 1971, le taux durbanisation est
pass 55 %. Lune des consquences importantes entranes par cette
urbanisation rapide est la diversification de larmature urbaine. Certes laxe
49

Knitra-Rabat-Casablanca maintient sa prminence. Mais, de nouveaux ples

durbanisation se renforcent, comme le nord-est autour dOujda-Nador, au nordouest autour du triangle Tanger-Ttouan-Larache, au Centre Sud, autour de
laxe Tan-Tan-Layoun-Dakhla.
Aussi, les villes impriales Fs-Mekns-Marrakech loin de dcliner,
connaissent une vritable renaissance et simposent comme des ples
conomiques structurant leur rgion autour du tourisme, de lartisanat et des
services. Cette nouvelle armature urbaine sest dveloppe autour des grands
projets industriels comme ceux lis aux plans sucriers et cimentiers, la
valorisation des produits phosphatiers et miniers, la sidrurgie et aux projets
de zones industrielles. Elle sest galement dveloppe autour des projets
dquipement en infrastructures tels que les ports, les aroports, le rseau
autoroutier, routier et ferroviaire, les barrages, les projets damnagement hydro
agricoles et leur primtre irrigu ; les zones damnagement touristiques ; le
dveloppement de la pche ; les grands quipements de formation comme les
universits, les institutions de formation de cadre et les centres de formation
professionnelle. Tous ces lments structurants doivent tre pris en considration
dans toute stratgie prospective visant rorganiser lespace national dautant
plus que tous les projets susmentionns ont t raliss dans une optique de
rgionalisation et damnagement du territoire et ont effectivement induit de
profondes mutations dans larmature urbaine du pays71.
Le discours royal du 3 janvier a bien dfini les frontires de la rgionalisation
la marocaine. En fait, le message royal trace une feuille de route claire. Certes,
lautonomie est une forme de la rgionalisation, mais hormis la rgion du sud du
Maroc, la rgionalisation dans les autres rgions ne va pas atteindre lautonomie .
Compte tenu de la spcificit des provinces sahariennes et de loffre de
lautonomie qui est dj faite par le Maroc, le modle qui conviendrait le mieux
pour notre pays est un modle de rgionalisation bas sur un rgime gnral avec
un ou des statuts spciaux72. Le rgime gnral sappliquerait lensemble des
rgions. Le rgime spcial quant lui, sappliquerait aux provinces sahariennes,
sur le plan du droit compar, cette situation se retrouve dans plusieurs pays
voisins. Comme lEspagne ou la France ou lItalie, la dualit du rgime juridique
est une technique institutionnelle qui permet de tenir compte de la spcificit
ethnique ou culturelle de certaines rgions et de leur donner de lautonomie tout
en les rattachant lensemble national.

71

Abouhani A. (2010) : Le Maroc est-il prt pour une rgionalisation avance ? Journal le Matin du 29 avr.,
p. 5.
72
Darif M. (2010) : La rgionalisation au Maroc sera proche du modle italien. Journal Aujourdhui le Maroc
du 8 jan.

50

En fait, ni lexemple espagnol ni lexemple allemand ne sont proches du Maroc.

En Espagne, la rgionalisation se fonde essentiellement sur lautonomie alors
quau Maroc, lautonomie ne sera applique que dans le Sud. En Allemagne,
galement, le contexte de cette Rpublique diffre du Maroc. LAllemagne est un
tat fdral alors que le Maroc est un tat unitaire. Par ailleurs, la CCR pourrait
sinspirer du modle italien73. La rgionalisation au Maroc sera proche du
modle italien. La nature de ltat italien a plusieurs points de ressemblance avec
le Maroc. LItalie a instaur un rgime de rgionalisation sans atteindre
lautonomie. Dailleurs, il faut rappeler que lItalie avait russi contenir les
sparatistes du sud du pays grce son systme de rgionalisation avance.
Cependant, le message royal est clair. Les fondamentaux au Maroc sont le
rgime monarchique, lIslam en plus de lintgrit territoriale. La Monarchie au
Maroc est omniprsente. Le Souverain a rappel dans son discours que cette
Monarchie est lune des plus anciennes dans le monde. Ceci est clair. Le deuxime
point cest que le Maroc est un tat musulman. Le projet de rgionalisation ne
doit nullement remettre en cause lidentit religieuse des Marocains74.
Comment doit-on alors, aller vers la rgionalisation avance ?, et dans quel
tat desprit ?, sereinement et sans apprhensions paralysantes.
Le dterminisme du dveloppement durable imprime au Maroc de saffranchir
de la frilosit envers la rgion. Il y a lieu dviter les pchs mortels inhrents
la dmarche et surtout la pulsion centralisatrice de ltat75 . La rgionalisation
nest pas la porte ouverte la siba des temps modernes. Le devenir du Maroc
national est dans sa rgion. Cest en rgionalisant plus que ltat marocain sera
plus unitaire.
Le Maroc a aujourdhui pour priorit de conduire avec succs son passage de
la rgion unidimensionnelle la rgion pluridimensionnelle. Lobjectif tant de
mettre au point le cadre rgional de rfrence qui permettra chaque rgion
marocaine de spanouir76.
Compte tenu des traditions marocaines, le transfert des pouvoirs vers les
rgions doit tre progressif et graduel. Lautonomie rgionale sera fonde autour
dun excutif bicphale : le wali de rgion et le prsident du conseil rgional, le
wali de rgion reprsente ltat, veille au maintien de lordre et la scurit et
assure la coordination des services de ltat qui oprent dans la rgion. Le
73

Darif M. (2010) : op cit.

Darif M. (2010) : op cit.
75
Sedjari A. (2010) : La rforme rgionale ou les sept pchs du Maroc. Journal lEconomiste du 3 mars, n
3224.
76
Nami A. (2010) : La rgionalisation avance : lavenir de la dmocratie locale au Maroc. Journal
lEconomiste du 27 avr., n 3263.
74

51

prsident du conseil rgional excute les dlibrations du conseil rgional. La

rgion aura donc son propre excutif. Le prsident du CR doit avoir suffisamment
de comptences non seulement pour faire prvaloir le point de vue des lus
rgionaux, mais aussi et surtout pour influer sur la conception et lexcution des
politiques nationales qui concernent sa rgion77.
Les fonctions de Wali et du prsident de rgion doivent tre complmentaires.
Le prsident de rgion doit avoir suffisamment de pouvoir pour non seulement
bien exprimer les besoins de la rgion, mais aussi contribuer transformer les
besoins en projets et en politiques publiques rgionales et faire participer la
rgion leur ralisation, pour sa part le wali doit avoir suffisamment de pouvoirs
pour mobiliser les services de ltat pour la ralisation des programmes de
dveloppement dfinis avec la rgion.
La rpartition des comptences entre ltat et la rgion pourrait se faire sur la
base de critres suivants. Ltat dfinit les cadres nationaux des politiques
publiques, la rgion adopte les mesures dapplication et dadaptation des
politiques publiques nationales. Si ce principe est admis, cela reviendrait
reconnaitre aux diffrentes composantes du pouvoir rgional, un pouvoir
rglementaire dapplication des programmes-cadres dfinis par le pouvoir
central. Dans les domaines relevant de sa comptence, le conseil rgional peut
voter des mesures rglementaires dapplication. De mme le wali peut prendre
des arrts rglementaires ou circulaires dapplication des lois nationales78.
Ltat unitaire au Maroc a visiblement atteint aujourdhui ses limites79. Ltat
organisation rgionale doit prendre la relve ; le potentiel local des diffrentes
rgions du royaume est touff par les lourdes structures de lesprit tatique
centralisateur. La rgionalisation bien conue et bien mene contribuera au bon
rglement des grands dfis du Maroc de ce XXIe sicle.
Le dveloppement des atouts de lconomie, la lutte contre la pauvret,
lradication de lanalphabtisme, la dynamisation de lemploi, la ralisation
effective de ltat de droit seront mieux conduits et efficacement implants dans
le cadre de la rgionalisation avance.
Cependant, lexclusion de lunit du territoire du royaume et celle de la
nation et toutes leurs manifestations matrielles et symboliques qui sont
exclusivement du ressort de ltat, le reste, tout le reste est potentiellement
rgional.
77

Abouhani A. (2010) : op cit.

Abouhani A. (2010) : op cit.
79
Nami A. (2010) : op cit.
78

52

La rgionalisation avance implique la consolidation, lapprofondissement et

surtout lacclration de la rforme de ltat. Un grand bilan dtape des
chantiers ouverts est ncessaire pour assurer un bon lancement de lossature de
lorganisation rgionale.
La rgionalisation avance permettra ltat marocain de mieux se recentrer
sur ses missions essentielles. Ltat stratge et planificateur aura galement pour
mission fondamentale de garantir le dveloppement quilibr des rgions. ce
stade, ltat marocain se doit de se dlester des structures publiques obsoltes
et inoprantes pour instaurer les structures ncessaires une bonne gouvernance
locale.

53

Vision

Lensemble de la population doit bnficier dun gouvernement local

performant, innovateur et capable de mobiliser les intervenants et la
population autour denjeux communautaires. La municipalit offre des
services essentiels de qualit des taux concurrentiels aux citoyens et aux
entreprises. Elle contribue au dveloppement conomique, culturel et au
mieux-tre de la population, dans le respect de sa diversit linguistique et
culturelle, et de lenvironnement naturel.

CHAPITRE III : LE RLE DE LA GOUVERNANCE LOCALE

DANS LA RALISATION DE DVELOPPEMENT DURABLE AU
MAROC

54

Autre paramtre important dans une bonne gouvernance locale est

lintgration de la socit civile et la participation du priv dans toute approche
de dveloppement local.
On ne peut concevoir un dveloppement durable sans ladoption du concept
de gouvernance dans la gestion des politiques que ce soient locale ou globale. De
ce faite gouvernance et dveloppement durable, deux concepts relativement
rcents dans la bote outils rfrentielle, ils partagent lhistoire de stre
imposs la communaut internationale dans son sens le plus large de
participation et de partage. Au dpart, on a voulu agir pour la protection de
lenvironnement. Il sest avr que celui-ci est en troit rapport avec celui de
dveloppement conomique et social. Le dveloppement a pris ainsi ses deux
dimensions de durabilits : temporelle (gnration future) et spatiale (population
du sud). Trs vite, on a compris que la mise en place dun dveloppement durable
ne peut parvenir qu travers une large participation des citoyens la prise des
dcisions et la ralisation des projets fdrateurs. Et, les chemins du
dveloppement durable ont crois ceux de la gouvernance. Cette volution est due
en grande partie la force de pression de la socit civile mondiale reprsente
par les ONG, les associations, les collectivits locales.
SECTION1 : LA SOCIT CIVILE UN ACTEUR CLE DE LA
GOUVERNANCE LOCALE, LINDH AU MAROC COMME
ILLUSTRATION
Au Maroc on assiste une monte en puissance des acteurs de la socit civile
qui jouent un rle important dans la ralisation de lintrt gnral (production
de biens publics, compagnes dalphabtisations, microcrdit).
A / Lmergence du mouvement associative au Maroc
Il faut dire que cette socit civile est empreinte par rapport son
fonctionnement, des mthodes de lentreprise, la seule diffrence par rapport
cette dernire, est labsence de la logique lucrative, cette dernire se voit
supplante par celle de la recherche de lintrt gnral.
Ceci sexplique par certaines mutations opres au sein du systme productif
mondial. Parmi les principales mutations figurent :
La priorit accorde la lutte contre la pauvret et lexclusion sociale ;
La ncessit dimplication de la population au processus de prise de
dcision (action collective, participation concerte, dveloppement de
proximit) ;
55

 Le rle accord la formation des dcideurs et au dveloppement du

partenariat et la coopration dcentralise ;
La diffusion de nouvelles valeurs de reddition des comptes, dvaluation,
de transparence et de lutte contre la corruption.
Cest ainsi quon peut conclure qu lvidence dune relation entre le local et
le global ce que les experts appellent le glocal 80 pour parler de la nouvelle
gouvernance locale, travers le dveloppement de la coopration dcentralise
en tant que nouvelle culture de solidarit, de partenariat et de rciprocit,
lchelon mondial. (Harakat, 2006).
Cependant, malgr le fait que cette explication nous fournit en partie, une
rponse la question se rapportant au contexte dmergence du concept de la
gouvernance locale au niveau du Maroc, dautres explications ayant trait
lvolution de la socit civile marocaine et le rle quelle commence jouer dans
tous les domaines diversifis, peuvent tre avances.
Lexpansion des mouvements associatifs est alle de pair avec lvolution du
discours des institutions internationales qui valorisent la participation de la
socit civile (comme le traduit la notion dempowerement ). Des innovations
conomiques et sociales vont se dvelopper dans un contexte de dcentralisation
de dmocratisation et de dcentralisation de laide qui caractrise les pays du
sud depuis les annes quatre-vingt-dix81.
On signale au passage la monte en puissance des innovations conomiques,
sociales et politiques dont sont porteurs les acteurs de la socit civile et qui sont
regroups sous le terme dconomie solidaire (la ville). Lallusion lconomie
solidaire dans le cadre de cette tude, sexplique par lobligation de rendre
compte de ces nouveaux acteurs qui jouent un rle important dans la dfinition
des nouvelles formes de gouvernance locale.
On naura pas loccasion de dfinir ce concept de lconomie solidaire qui
a merg dans les pays occidentaux pour lutter contre la marginalisation partir
des annes quatre-vingt. Toutefois, on note quau Maroc, le terme dconomie
solidaire et sociale mis en place partir des annes quatre-vingt-dix, nintgre
aucunement linformel qui se dfinit en marge de linstitutionnel comme espace
dmergence et dentretien de pratiques dauto-organisation fondes sur la
confiance et le lien social. Les checs des politiques de dveloppement par le

80
81

Harakat M. (2006) : Gouvernance, gestion publique et corruption. Im^. El Marif Aljadida, Rabat, 172p.
Baron C. & Hattab Christmann M (2005) : Economie solidaire et nouvelle formes de gouvernance au Sud : les
associations de dveloppement local au Maroc. RECMA, Rev. Int. Econ. Soc., n 295, pp : 70-93.

56

haut portes par les institutions formelles sont montres la ncessit de sappuyer
sur les formes dorganisation locales institutionnalises 82.
Les coopratives ont fait leur apparition au Maroc partir de 1975 avec la
mise en place de loffice de dveloppement et de la coopration (ODCO). Environ
3 500 coopratives sont recenses dans les secteurs de lagriculture, de lhabitat
et de lartisanat. Pour ce qui relve de lconomie solidaire, si le domaine
associatif est ancien, il bnficie aujourdhui dun appui institutionnel et
rglementaire important. Aux champs dinterventions classiques qui concernaient
aujourdhui la rsorption des dficits sociaux, viennent sajouter de nouveaux
domaines dintervention (socio-conomique, dveloppement local).
Alors que les associations interviennent dans le domaine des services
(alphabtisation, micro crdit, intgration de la femme, etc.), elles sont dsormais
impliques dans des missions de rsorption des dficits en infrastructures,
domaines jusque-l de la comptence de ltat.
Il convient de dire quau Maroc, ltat intervient pour susciter des mouvements
de solidarit de la part des diffrents acteurs. Depuis les annes quatre-vingt-dix,
il entreprend une pdagogie de la responsabilit et de la solidarit. Entre-temps,
il convient de pointer du doigt ce paradoxe du processus de la mondialisation :
face la diffusion dun modle conomique homogne, on constate la rsurgence
ou la restructuration dinitiatives de dveloppement qui les animent. De
nouveaux acteurs occupent une place stratgique dans cette recomposition des
rapports de force entre les acteurs locaux et internationaux qui avaient marqu
la dcennie quatre-vingt83.
Passant, cest dans cette optique que le lancement de linitiative nationale du
dveloppement humain au Maroc (INDH), constitue une nouveaut, dans la
mesure o ltat travers un nouvel instrument de politique publique bas sur
lincitation des acteurs agir dans la direction de la ralisation de cette initiative,
invite tout une panoplie dacteurs prsents sur un territoire prendre part la
dfinition des besoins, le montage des projets et leur ralisation.
Le secteur informel est intgr parmi les acteurs concerns par linitiative.
Cest en ce sens que lINDH est originale, dautant plus quelle met laccent sur
les mcanismes de coordinations entre acteurs locaux travers la mise en place
de deux comits (comit local prsid par le prsident de commune et contient
des acteurs diffrents ; comit provincial, prsid par le gouverneur et contient
des acteurs issus des partis politiques, associations, population locale, experte,
reprsentants de ltat au niveau local). Pour la premire fois de son histoire,
82
83

Baron C. & Hattab Christmann M (2005) : op cit.

Baron C. & Hattab Christmann M (2005) : op cit.

57

ltat marocain, opte pour un regard imaginatif vers le secteur informel, en

lintgrant dans cette initiative. Ce qui donne la gouvernance locale au Maroc
un caractre spcifique et la met lpreuve. Tout dpend de la manire dont les
acteurs locaux vont sorganiser, et se concerter et rsoudre leurs conflits.
Lmergence des acteurs de la socit civile au Maroc, qui jouent un rle
capital dans la production de certains biens publics et dans la mise en place des
espaces dengagement civique nous amne dire que, la socit civile
marocaine est appele participer luvre de la gouvernance locale pour
donner corps lINDH, dautant plus que les acteurs de cette socit civile ont
une connaissance trs profonde des besoins de terrain.
B / La philosophie de linitiative nationale du dveloppement humain au
Maroc
Le discours du Roi Mohammed VI du 16 mai 2004 a t caractris par le
lancement dun projet indit linitiative nationale de dveloppement humain au
Maroc qui marque des changements profonds qui affectent ltat marocain.
Certains auteurs marocains vont jusqu annoncer que le lancement de cette
initiative est une reconnaissance par le roi de la mauvaise gouvernance de ltat
marocain. Discours royal : le roi montre clairement quil veut associer le peuple
la prise de dcision qui le concerne.
Jai dcid de tentretenir, aujourdhui, dune question qui se trouve au cur
de notre projet de socit, une question qui proccupe et interpelle instamment la
nation dans son ensemble : institutions, acteurs politiques, syndicaux et
conomiques, socit civile, et plus encore, familles et lensemble des citoyens ,
a indiqu S.M. le Roi avant dannoncer : nous avons le constat de la
problmatique sociale du Maroc : pauvret, analphabtisme, marginalisation,
surtout en milieu rural et les quartiers se situant la priphrie des villes. Les
ingalits entre personnes et communes sont enfin reconnues 84. Il convient de
corriger ses ingalits.
Le statut de pauvre nest pas dfini dans linitiative seulement par un manque
de revenu suffisant, mais par les besoins primaires non satisfaits. Le roi a mis
laccent sur la multiplicit des acteurs agissant dans le social et la ncessit de
la coordination pour associer les efforts.
Linitiative nationale du dveloppement humain qui est entre en vigueur en
2005, se donne pour objectifs de :

84

Extrait du discours royal du roi Mohammed VI du 16 Mai 2004.

58

Sattaquer au dficit en matire dquipement et des produits de base,

promouvoir des activits gnratrices de revenu en adoptant une vision
imaginative lgard de secteur informel.
Venir en aide aux personnes les plus dmunies.
Le projet commence par la mise niveau sociale de 360 communes rurales et
de 250 quartiers pauvres (bidonvilles, anciennes mdinas ).
La particularit de lINDH, rside dans le fait quelle sintresse aux
spcificits des territoires marocains, du moment o les besoins ne sont pas les
mmes de par leur intensit et leur nature mme. Le ministre du plan signale
juste titre dans son dernier rapport que la pauvret continue toucher 22 % de
la population rurale et 7,9 % de la population urbaine85. Ce qui fait de ce mal un
phnomne rural. De lautre ct, dautres phnomnes comme celui des enfants
de la rue au Maroc se manifestent surtout dans les villes, ce qui permet de le
ranger dans la catgorie de phnomnes urbains. Plus loin dautres phnomnes
appellent la mise en place dune synergie entre diffrends niveau pour y remdier.
Ceci dit, lINDH, se veut une initiative ambitieuse de par les objectifs quelle
se donne (rduction de la pauvret, lutte contre les raisons de lexclusion,
cration dactivit gnratrice du revenu), et les instruments dintervention
quelle valorise (participation des populations concernes, partenariat,
introduction de la culture du rsultat et du contrle).
LINDH vise faire du citoyen un agent actif en lintgrant dans le processus
du choix des projets, cependant, le problme pos tient en la raret des ressources
face linfinit des besoins combler, cest l o la vision gestionnaire de la
gouvernance locale peut jouer plein, dans la mesure o elle va permettre une
allocation optimale des ressources et par la mme lintroduction de la
planification stratgique.
Les projets financs par lINDH doivent remplir certains critres pour pouvoir
bnficier des fonds relatifs cette initiative. Deux critres fondamentaux
ressortent :
Critre dobjectivit : une commune pour quelle soit ligible aux fonds de
lINDH doit avoir un taux de pauvret de 30 %. De lautre ct, le choix de projet
est soumis lordre de la priorit (dans certains villages par exemple, leau est
plus prioritaire que lautoroute).

85

Chiffres communiqus par le conseiller du ministre du dveloppement social lors dun forum sur le
dveloppement humain : Appuis aux acteurs locaux , Organis par le ministre de Dveloppement
social, le 09 mai 2005 Sefrou.

59

Critre de taille : le projet privilgi est celui dont limpact plusieurs

personnes.
Le local est considr par le roi comme lchelle pertinente pour mener de
vraies tudes sur les besoins et laborer des stratgies de dveloppement humain
par les acteurs locaux.
Ce qui nous permet de dire que sans lexistence dun espace de concertation
entre les diffrents acteurs pour ltude des besoins et llaboration des projets,
lINDH tardera se concrtiser sur le terrain. La gouvernance locale, telle quelle
a t dfinie prcdemment, peut tre cette espace de concertation dans lINDH
a tant besoin.
L- dessus, on peut dire, tout dabord que plusieurs acteurs sont parties
prenantes dans cette initiative (tat, organismes internationaux, communes,
prfectures, associations, comits de quartier). Cette multiplicit des parties
prenantes pose le problme de coordination entre ces acteurs.
cet gard, on peut numrer deux logiques de coordinations, horizontales et
verticales, comme cest voqu par le ministre du Dveloppement social au
Maroc lors de ses tournes de sensibilisation pour lINDH travers le pays. Ces
deux logiques peuvent mettre en tension deux sortes de dmocraties :
reprsentative et participative.
Sagissant de la coordination, le problme qui se pose est de savoir comment
les diffrents acteurs locaux coordonnent entre eux, comment la population locale
est invite prendre part aux dcisions, les dcisions sont-elles le fruit dune
concertation entre ces acteurs de la gouvernance locale o elles sont imposes
par les gouvernements locaux (reprsentants de ltat, lus locaux).
Rpondre ces questions implique de reconnatre quil ny a pas didal type
en matire de gouvernance locale. Plusieurs modes de gouvernance locale
peuvent tre signals selon trois critres : les instruments de politique publique
utiliss, la nature des acteurs qui participent aux processus de gouvernance
locale, les configurations institutionnelles existantes (le mode de coordination
dominant)86. En partant du principe que chaque forme institutionnelle est
caractrise par un mcanisme dominant de coordination, mme si certains
mcanismes incorporent des compromis, on peut dire quil existe plusieurs
rgimes de gouvernance .
Donc, on peut dire, que par rapport la ralisation de lINDH, qui peut tre
considre comme un contrat entre lautorit centrale et les collectivits locales,
86

Echkoundi M. (2006) : op. cit.

60

ainsi que la socit civile pour inciter ces acteurs dans la direction de la
concrtisation de linitiative.
Quoi quil en soit, il ressort que les dimensions fondamentales de la
gouvernance sont les suivantes : la capacit dapprhender les problmatiques
socioconomiques et environnementales du milieu de faon holiste et
transversale; la participation active des citoyens aux processus dcisionnels et
ladministration de la vie du milieu, incluant les populations traditionnellement
marginalises; le dveloppement de partenariats entre ladministration
municipale et les acteurs des secteurs communautaires et privs.
Le problme qui se pose donc cest un problme de coordination entre les
diffrents acteurs et la ncessit de parler de rgimes de gouvernance et non
seulement de gouvernance locale. Ceci nous amne aborder une autre forme de
partenariat savoir celle du public-priv quon appelle PPP.
SECTION 2 : POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE
QUELS PARTENARIATS PUBLIC-PRIVE ?
Si le lien public socit civile revt un caractre de lgitimation, celui entre
le public et le priv soulve parfois quelques controverses.
Vecteur potentiel defficacit, il peut, mme quand il rpond des cahiers des
charges prcis, ne pas donner entire satisfaction.
Quil sagisse dune prestation de services, dune dlgation de service public
ou dune concession, la formule juridique sadapte la ralit de lorganisation,
la vision politique des lus, et des paramtres institutionnels, politiques,
conomiques et sociaux complexes.
A/ Partenariat public-priv comme instrument de la rforme de ltat
Il convient tout dabord de prciser ce que cest que le partenariat public-priv
(PPP). En faite, les PPP, rassemblent notamment les contrats de partenariat et
les dlgations de service public (concession, affermage, rgie intresse...). En
font galement partie des contrats plus spcifiques comme les baux
emphytotiques administratifs (BEA) ou hospitaliers (BEH) et les locations avec
option dachat (LOA).
Les PPP sont des contrats de long terme dure dtermine par lesquels la
puissance publique dcide de confier des entreprises, gnralement prives, la
mise en uvre dune mission dintrt gnral. Ils permettent de faire appel
lexpertise et la capacit de montage et financement du secteur priv pour
rnover des quipements existants, faire natre des quipements nouveaux ou
61

fournir des services de qualit afin damliorer la comptitivit conomique des

territoires et le bien-tre des populations87.
Parmi les PPP, les contrats de partenariat (CP) font natre des quipements
nouveaux ou rnovs ou fournissent des services destins assister les autorits
administratives dans lexercice de leurs missions.
Les CP sont des contrats comprenant ncessairement au moins trois lments :
1. Le financement dinvestissements immatriels,
dquipements ncessaires au service public ;

douvrages

ou

2. La construction, la rnovation ou la transformation des ouvrages ou des

quipements ;
3. Leur entretien et/ou leur maintenance et/ou leur exploitation et/ou leur
gestion.
Mais ce qui est plus intressant encore, cest le ncessaire changement
dapproche de lAdministration pour assurer le succs des CP, qui nauront
defficacit relle que si les pratiques changent :
1. Les clients publics doivent adopter un nouvel tat desprit ; faire faire
plutt que faire 88 ;
2. Imposer non des obligations de moyens, mais des obligations de
rsultat ;
3. Acheter non un ouvrage, mais un service (le fait de disposer dun
ouvrage gr et entretenu, voire de contribuer la ralisation du service
qui y est attach) ;
4. Les industriels fournisseurs doivent raisonner long terme ;
5. Considrer la dure de vie de louvrage et non sa seule priode de
ralisation ;
6. Assurer les meilleurs
fonctionnements ;

arbitrages

87

entre

investissements

et

Saint-tienne C. (2005) : PPP efficacit public et croissance. Comit de travail sous le thme Perspectives
macro-conomiques et stratgique des partenariats public-priv , Saint-Etienne C. (dir), Institut France
Stratgie, du Conseil danalyse conomique.
88
cet gard, il serait utile que le recours au CP ne soit plus contraint par des critres durgence et de complexit
pour faciliter la pntration de ce nouvel tat desprit.

62

7. Les acteurs financiers doivent tre des investisseurs de long terme

permettant de stabiliser les financements.
Que lon considre les PPP en gnral ou les CP en particulier, deux points
cls simposent lattention des dcideurs publics.
Les PPP ne seront globalement un succs que si les collectivits publiques
comprennent que leur rle doit changer dans un monde trs concurrentiel, alors
que les taux dendettement public sont aujourdhui des niveaux proches de
linsupportable : elles doivent apprendre massivement bien faire faire, avec des
critres de performance vrifiables et vrifis, plutt que de souvent mal faire et
contrle performanciel89.
un niveau dinvestissement donn, les PPP peuvent aider amliorer
lefficacit de laction publique en favorisant les innovations de toutes natures
(conception, construction, financement, fonctionnement et maintenance) et en
permettant de drainer de nouvelles sources dpargne.
Mais plus encore, les PPP peuvent permettre, condition que les collectivits
publiques acquirent les comptences ncessaires de donneurs dordres
qualifies en la matire, damliorer dune manire gnrale, y compris en dehors
du champ dapplication des PPP contractuels, la performance et la transparence
de laction publique, den rduire les cots et de mieux en matriser les risques.
En donnant construire un quipement celui qui doit le faire fonctionner et
le maintenir pendant une longue priode, on loblige rechercher les meilleures
fonctionnalits de lquipement qui soient en mme temps les plus faciles
maintenir. Loprateur priv sera naturellement conduit retenir les normes de
construction conduisant aux conomies dnergie les plus fortes possibles et aux
risques environnementaux les plus faibles possibles, tout en prsentant les
conditions dusage pour le public les plus efficaces et les plus ergonomiques
possibles, car cest la meilleure faon de rduire les cots et de garantir la
satisfaction terme des utilisateurs au contact duquel le constructeur devenu
exploitant reste jusqu lissue du contrat.
Mais la mise en uvre gnralise de la mthodologie des PPP aurait des effets
gnraux sur laction publique :
Les acteurs publics doivent tre des donneurs dordre qui, plutt que de faire
eux-mmes, font faire des oprateurs extrieurs soumis la concurrence avant
leur slection et lvaluation de leurs prestations aprs leur slection.

89

Saint-tienne C. (2005) :op.cit.

63

Ce passage du faire au faire faire sopre lorsquil apparat pertinent sur la

base dune analyse cots/avantages (value for money)90 ;
Ltat et les collectivits locales doivent adopter une culture de rsultats plutt
que de moyens ;
Lvaluation des politiques et des rsultats doit tre systmatise, ce qui
suppose la dfinition de critres de performance pour tous les actes publics
soumis valuation.
23Cette triple volution vers une approche de donneur dordre, de rsultats et
dvaluation, conduirait un progrs majeur de lefficacit de laction publique,
mais plus encore une rforme complte de ltat et des collectivits territoriales.
Laction publique changerait fondamentalement de mthode et dhorizon91 :
on passerait dune action fonctionnelle une action stratgique
permettant de dfinir des besoins dans un univers concurrentiel et de
dterminer les politiques mettre en uvre pour y rpondre ;
lhorizon de laction publique sallongerait. Une action trop souvent
court-termiste laisserait place des enchanements dactes logiquement
relis entre eux sur une dure plus longue ;
lattention passerait de lobjet technique au service rendu la
population, avec une approche intgre des constructions ou des
quipements et de leur fonctionnement ;
au lieu de subir les risques de toutes natures a posteriori, lacteur public
devrait tre en position de les anticiper et de les valuer pour mieux les
matriser ;
lvaluation des cots globaux futurs des services collectifs permettrait
en outre de mesurer leur impact conomique et la capacit relle dun
territoire les supporter. Il y a l une faon claire dchapper la
spirale de laugmentation des dpenses publiques conscutive au non
mesure des consquences moyen et long terme des dcisions prises.
Une meilleure apprhension des besoins, conjugue aux capacits
dinnovation et de financement des acteurs privs, permettrait alors de
commander de manire groupe ou mme en une seule fois tout un ensemble
dquipements ncessaires pour augmenter la comptitivit au Maroc et
90

Saint-tienne C. (2005) :op.cit.

91

Ministre de lconomie, Les contrats de partenariat : guide des bonnes pratiques, 2005. France

64

amliorer le bien-tre de sa population, au lieu de se rsigner un talement des

commandes et des mises disposition, en fonction des possibilits des budgets
annuels, avec la perte rsultante dutilit collective.
Non seulement la rforme de ltat et des collectivits territoriales permettrait
des gains considrables defficacit stratgique et oprationnelle de laction
publique, mais le volume de linvestissement public ayant une utilit socioconomique avre pourrait augmenter rapidement en faisant appel aux PPP.
B / Gouvernance locale et enjeux du partenariat public-priv au Maroc
Faisons un rappel historique, afin de mieux le cerner. Le partenariat publicpriv est une affaire qui ne date pas daujourdhui. Il a t dj pratiqu au Maroc
depuis 1914 par la Socit marocaine de distribution (SMD)92, qui se chargeait
lpoque de la gestion de llectricit de la ville de Casablanca.
Cette exprience a dur jusquau lendemain de lindpendance.
La priode de 1961 1970 a connu une vague de nationalisations qui sest
traduite localement par des rgies. Le recours des collectivits locales des
acteurs privs, il faut le souligner, sinscrit dans un processus presque
obligatoire, pour tre en mesure de subvenir aux exigences croissantes des
citoyens, pallier linsuffisance des services publics et lincomptence des
ressources humaines, et rgler les questions relatives au financement.
Aprs ce rappel historique, qua donc apport la nouvelle charte communale ?
Elle a permis de crer une nouvelle sorte de gouvernance, qui est la socit de
dveloppement local (en France, elle est appele socit dconomie mixte).
Seules conditions techniques respecter : que le secteur public ait un minimum
de 51%, et la collectivit locale au moins 34%.
Larticle art 35-43, de la Charte Communale du 00.78 nonce Le conseil
communal dcide des mesures prendre, sur le dveloppement conomique social
et culturel de la commune. Pour ce faire, il exerce des comptences propres qui
lui sont transfres par ltat. Il existe sept comptences : (1) Le dveloppement
conomique et social (2) la finance, la fiscalit et les biens communaux (3)
lurbanisme et lamnagement du territoire (4) lhygine, la salubrit et
lenvironnement (5) lquipement et les engagements sociaux culturels (6) la
coopration, lassociation et le partenariat (7) les services publics locaux et
quipements collectifs.

92

Aloui O. (2009) : Pour une meilleure gouvernance locale, quels partenariats public-priv ? Rev. ECONOMIA,
conomique, sociale et managriale. n5, p. 123.

65

Il sagit l des comptences et des attributions de la commune et non pas de

ses mtiers. Le lgislateur a donc prvu que le mode de gestion des attributions
de la commune puisse se faire par voie de rgie directe, de rgie autonome, ou de
dlgation de service public. Quels avantages prsente la dlgation de service
public une entreprise tierce ?
Le partenariat public-priv offre une meilleure satisfaction du citoyen, un plus
grand professionnalisme, et un service de meilleure qualit. Cependant, il ne
permet pas de raliser pleinement les objectifs pour lesquels il a t conu. Autre
illustration de certains dysfonctionnements : des communes voisines ont recours
aux services dacteurs privs sur des thmes prcis, alors quelles auraient intrt
ne concevoir quun seul projet intgr (exemple des abattoirs de Rabat et de
Sal). Cela suppose quil existe une entente entre les lus en charge de ces
dossiers. Or, ce nest pas le cas.
En fin de compte, on constate que les partis politiques ont une part de
responsabilit dans cette situation : en prsentant llection des candidats qui
ne sont pas en mesure de relever ce dfi, ils ne favorisent pas une meilleure
gouvernance locale93.
Plus quune simple question dinternalisation ou dexternalisation, le
partenariat public-priv (PPP) peut tre dfini comme une association et un
partage des objectifs, des bnfices et des risques, entre une collectivit
territoriale et un acteur priv. Il semble prsenter un certain nombre davantages.
Il permet la collectivit, dtentrice dune comptence institutionnelle, de
dgager une marge de manuvre financire, des moyens humains et techniques,
dans le but de les affecter ailleurs. Lacteur priv, dtenteur dun mtier, offre ses
services la collectivit et ralise des bnfices. Le citoyen, bnficiaire suppos
du travail des collectivits territoriales, est cens tirer profit des PPP.
Si une dmarche participative est volontiers adopte pour des financements
dactions sociales ou culturelles locales (type INDH), on constate quon nintgre
pas les contribuables dans les prises de dcision lies de grands projets
dinvestissement, quils soient luvre de la commune ou non. Ailleurs, des
rfrendums locaux peuvent, et dans certains cas doivent, tre organiss pour
prendre des dcisions importantes pour des villes ou des rgions, notamment en
ce qui concerne des aspects touchant aux partenariats public-priv. Le PPP
appelle quelques rvisions des modes de prise de dcision des collectivits
territoriales, notamment en passant outre le traditionnel dcoupage administratif

93

Aloui O. (2009) : op. cit. p. 124.

66

dans le cadre de lintercommunalit, et la contractualisation de ses objectifs, afin

den garantir lefficacit.
Au Maroc, les collectivits territoriales sont rgies par divers textes. En ce qui
concerne les communes, elles sont soumises essentiellement la charte
communale. Dans leurs rapports avec le secteur priv, cest surtout le code des
marchs publics qui dicte les rgles. Si ce dernier na pas normment volu
depuis quelques annes, la charte communale, elle, vient de subir une ncessaire
rvision. quel point va-t-elle pouvoir amliorer la bonne gouvernance locale ?
Quels avantages tire-t-on des partenariats public-priv ?
Si le partenariat public-priv est annonc comme salvateur de communes en
difficult, les rsultats sur le terrain tardent parfois apparatre clairement,
souvent dailleurs du fait dun manque de coordination entre les diffrents
acteurs.
Sans un vritable transfert de technologie, un partage du risque et une
contractualisation des objectifs, les communes ne peuvent esprer tirer profit de
ces partenariats94. Leur mise en uvre et le contrle de leurs rsultats posent plus
dune question.
En outre, comme tout autre mode de gestion des services publics, la gestion
dlgue a surtout des avantages. Cela concerne particulirement le financement,
lorganisation et le transfert de technologies et de savoir-faire. Elle permet
galement une flexibilit dans la gestion des services, essentielle pour tre en
mesure de rpondre aux besoins techniques de garantie de continuit et surtout
defficience des services publics caractre industriel et commercial.
Elle permet par ailleurs de renforcer la bonne gouvernance locale et rpond
aux proccupations des autorits publiques. Elle a aussi un apport considrable
en matire de rationalisation des consommations deau des communes et
daccompagnement du dveloppement des villes, comme cest le cas pour les
grands projets de dpollution.
Cela se vrifie dans laccompagnement du projet du tramway de Rabat-Sal
travers la dviation de rseaux structurants, de la Technopolis Sal, ou encore
de Mers El Kheir Rabat. En matire de transfert de technologie, la gestion
dlgue est un vritable pont qui favorise une expertise locale, appuye par des
expriences confirmes ltranger, et une revalorisation de la formation
continue du capital humain, notamment travers notre campus de formation. Ce
capital humain est en ralit un patrimoine de la ville et du pays en gnral, au
mme titre que les biens de retour constitus par les infrastructures qui seront
94

Aloui O. (2009) : op. cit. p. 122.

67

remises aux communes dlgantes en fin de contrat. Et, dune manire gnrale,
la gestion dlgue, outre son apport pour le service public dlgu, permet de
dvelopper des entreprises qui sont des moteurs de performance et des acteurs
dynamiques de lconomie locale.
Autre dfi du partenariat local public-priv au Maroc, le contrle : si
dlgation il y a, elle doit apporter certaines garanties, de scurit et de sant
publique notamment95. On peut prendre pour exemple une affaire qui a frapp les
esprits, quand on a dcouvert que la socit du secteur priv qui tait confie
la production du gazole marocain mettait sur le march un carburant qui
contenait, des taux inacceptables, des substances (soufre notamment) nuisibles
lenvironnement et la sant.
Aussi, des travaux dassainissement, quand des socits dlgantes creusent et
installent des tuyaux, elles doivent remettre la route son tat antrieur. Cest le
risque prendre lorsque des entreprises trangres sont concessionnaires elles
doivent respecter les normes internationales reconnues dans ce domaine.
Et faire bnficier le pays de leurs comptences, de leur savoir-tre, savoirvivre, etc. Selon les bonnes rgles internationales, il reste que llue doit jouer
pleinement son rle dans le cadre de contrle et de suivi des projets qui se veulent
porteur dinnovation et de dveloppement pour un territoire.
CONCLUSION
Les qualificatifs accols au terme de gouvernance, quil sagisse de
gouvernance locale, urbaine, territoriale ou mondiale, affichent la volont
dassocier au terme de gouvernance une dimension spatiale.
Cette spcificit nest pas dissocie des prcdents facteurs identifis puisque
la gouvernance renvoie lexercice du pouvoir et la recherche de consensus
entre diffrents types dacteurs intervenant au niveau de territoires particuliers.
La gouvernance, que nous avons compare l art de gouverner chez
Foucault, porte certes sur les rapports des hommes avec ces choses que sont les
richesses, les ressources, les coutumes, les habitudes , mais aussi avec le
territoire .
Cependant, cette prise en compte de lespace revt des modalits varies. Dans
la plupart des travaux portant sur la gouvernance, pourtant qualifie de locale,
voire durbaine, la dimension spatiale nest pas intgre part entire dans le

95

Aloui O. (2009) : op. cit. p. 124.

68

sens o lespace est donn a priori et considr comme un rceptacle dactivits

conomiques.
Or, une approche spatialise de la gouvernance suppose dintroduire de faon
spcifique la question du territoire, et donc de considrer lespace comme un
facteur endogne dans le sens o il constitue un facteur explicatif de la nature de
certains processus de dveloppement conomique, urbain, etc. De notre point de
vue, lintrt de raisonner en termes de gouvernance rside dans le fait de
dpasser des approches a-spatiales en tenant compte des interactions complexes
entre le local et le global.
On peut sans doute avancer que le succs des approches en termes de
gouvernance tient en premier lieu ce quelles rendent bien compte des
volutions de laction publique depuis vingt trente ans. Au niveau national, on
a notamment constat dans tous les pays dvelopps la cration de nombreuses
agences autonomes de rgulation qui ont rompu les liens traditionnels entre les
ministres et les entreprises, la mise en place de politiques de dcentralisation,
un mouvement important de drglementation et une redfinition des services
publics qui a souvent conduit linstauration dune concurrence et la fin de
nombreux monopoles.
Il en rsulte que la frontire entre public et priv est devenue difficile
identifier, de mme quil nest pas ais de distinguer nettement entre les
prrogatives et les comptences des divers niveaux territoriaux.
En outre, il ne faudrait pas perdre de vue que la question du dveloppement
durable nest pas seulement laffaire de ltat ou des collectivits locales. Elle
concerne tout le monde, toutes les chelles spatiales, et requiert la mobilisation
tant des ressources technologiques, humaines, financires que politiques. Il doit
y avoir en mme temps une stratgie locale, rgionale, nationale, mondiale parce
que les espaces de dveloppement sembotent.
Le dveloppement durable et sa ralisation sont donc une affaire de volont
collective et defficience des systmes de gouvernance.
Dans un monde qui se globalise rapidement, nous avons besoin de systmes de
gouvernance tous les niveaux : global, national, rgional et local. Ainsi,
lchelle des Nations, les accords internationaux impliquant tous les acteurs sont
extrmement indispensables quoi quil en soit, il se dgage clairement que le
dveloppement durable constitue une voie potentiellement fconde et porteuse
despoir pour la prosprit des territoires davenir , condition que ces
derniers sachent se mobiliser, sorganiser et exercer la gouvernance locale.

69

Cest dans ce sens que lAssociation pour la dmocratie et lducation locale

et sociale (ADELS, 2002), soutient que le dveloppement durable constitue le
levier de la gouvernance locale.
Une gouvernance qui se rvle comme un facteur immatriel incontournable
dans la dynamique de renforcement des capacits de dveloppement appropri,
en dpit, avouons-le, de la difficult raliser un consensus entre les intrts
parfois divergents des diffrents partenaires en jeu. En dfinitive, mme si, en
matire de dveloppement, il ny a de modle unique et applicable partout, il
est gnralement reconnu que pour tre appropri, le dveloppement territorial
doit tre ax sur les aspirations profondes des populations concernes et viser la
durabilit, la viabilit, lquit et la justice sociale.

70

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