10\H L LOEWENSTElN

I' UHLlCAC 10Nt:s DEI. SEMINAn l O OE DEIIEC1 IO l'oLinco

[) ~ L,.\ LJX LI"U ; UM-U O F. IUBCEL.o,"'-A , BAlO L,.\ ULRr.r.CLN UCL,

'ru f, ,\ 1.

Ji", " .~.

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Pa r~M

GC'Orges Burdeau
l ... de ",o~ .... ci~ (2. ' ",lid';n )
Wahe" Theimer
Ills tor La d e las Idea s I'oli llca s (2.' edicin)

Mauricc D u verger
M lodo~ d e las d cn d u 5<,., ln le. (4 ." edicinl

TEORJA

William Ebcn. tcin

l.o s is lllUS ,><>i Li eo. Nnle ",po n,ne<>s { Z." ed ici n muy a mplimlaJ
(Comunismo, fascis mo, capi\O.lisl1lo. soci alismol
Mauri"e Dllverger
n"lil udon". 1,.,l it i\,3" )' d<=r erho ~o n 5 Iltud"nal (5." edicin to tal mente ",tundida)

DE LA

J ohn K ennet.h Galbraith

La "oono n1a y ~ I arle d e 111 conl"-,,'e rsia

CONsrrITUCION

Hugh Th(lmas
El s is te ma e. lab led do
H. J . Eysenek
Psl ...,logia d e la d eci s i n

pol t ~a

Je"n Meyn,,"ud
Problemas deo lgi co. del <lg lo XX
\El des lino de h . id~'Qlo;as y 1'ecnocrada y poltica)

Trad ucI;iti n y cbludi o sobre la ohra por

AI .FltED GA LI .EG ANAB ITARTE

Georges !.-efranc
!l iSlor l" d e las d OClr hm s s ocia l"" e n la EuroplI con tc rnpo r nu
Jacque:;; La",t.ert
A m ri ca la tin" ( 2,' edkin)
(E.~lrucluras sociales e inst iluciones polticas)

I'r .. rOlor 3)'IIdan,,, de 1" f"ac uhad ele Duech ..

en la Un;nn ida J .le Mau r id

Maurke Duverger
Inlroducdn a la pulitica (4," edicin )
Karl Loewensu.in
Teora de 13 Con<lilucin (2. " edicin)
Salvador Ciner
lIis toria del pen sa mien to .odal
Maurice Duvergcr
La d emoc racia s in el p .. ublo
Rafa el Caldera
Id ead o ; la d e ",ucracla crlo; tl a "a e n Am r!e.
Andr Hauriuu
D e ceeh .. ~"' '' stitudol1 a l e ins ti lu dune5

18t1n~

p ~I I i<a.

Maurice Duvel'ger
I,as dos caras d e Occidente

,
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, UF-

Jorge de Esteban y olrO"

Der~ ho po l tico y Co ns titu cin espaola
N oam Chomsk y
Po r razones de Estado

JlTORIAL ARIEL

,~ ,", RCE L ONi\

- CA RA CAS , MXICO

oOr~ apuro,> en 19~7 (01] '" 1;1..10 l'tIIuocaJ Pown ""d 1M ",,,,",,,,,011111
I"",~,. <ll n;,.."," 01 el"",!,:o I' r... ' . 1.. 1>r...... n' ~ ...-li<i ll n'lrl"n~ ha " ,In h.... h~ ","",r l.
1"<>'CO"K>1" ...-I' n n ~k,,,~o;o 1I '.,foU,w,:.Jd,,~. J e Mohr Ir .. ,, S,dJ('c~ 1 Tnhm~"n, 19.... ' 1 , ,.. k h~
,,,~o"po, ~ ,ln l.. "'(,"o''l"., f~ .Id I" nl~,' l""''''~n~w,n CH' 1t '''H, T,d..tlA uml C; .. ""," "
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L4 "d'Clol] oriSllU1"" nu

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0>1"1(1' P'o . 1%'. 'J. c. 11 i\I<>I" < r~ ,,1 Siclo,.". l lo Ttll.... 'K.~'. 1";16'1, t.1 "'" ..... Jp""d", """"'"
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\UllrllO r:"I .I.i':CO A.... AIlI T AH'n:

CO/1 emoci n c ~c ri bo e~tils pa g ina ~ .. in mcmoriam ,. de Karl Loewen,

s te in. prologand o la segumla ed icin de MI famusa T('orfn de /n COI/S
itll cilI, en le ngu a cs p:ulOla .
Conoci a Karl Locwcns lcin en el SCl1lc~tre d e imic mo d e 1960, en la
Unive r s idad ele Mum ch . donde me e n corllraba bec ado por c!..o\linistcrio
de Edllcadn y C iencia y donde pcnn:.ured has ta 1965. Karl LOC\I'enstcin
eSlaba dando unas l-unk r e nc ias por olguns uni\'e r sidades de la Rcpu.
blica Fe de ral Alemana, y habla 5idu in\'itado a presentar un a ponen cia
sobre d erechos fu ndamcntak'~ en los Es tadO!. Unidos en el seminario
de De rec ho Pbl ico de s u ami go y comparicro, e l profesor Theodo r
~ la unzo ca tedrlico d e De r echo Co n s ti! ueion:ll \' Admini s tr:l!i\"Q en di,
C!W unil"Crs idad, y por aq u e! e nlun ce ~ minbtro'cl\! Educa cin del E Sla,
do de Ba\'icra. y dd cu:] el qu ~ ("., t:IS lineas e sc l'ibc tena el ho no r' de
ser doc tor.mdo,
La Facultad de Deredro tle la Vni nol"'S idad d e Munic h , y ("11 gc ne l<ll
toda su Uni\'<.:r~ idad. Cl'a u n C(" lH !" c ll IIIWJ ! " d e actividadc-s acadrni,
ca s dc primera mag ni tud , Lo), pcn:t !l ~ l as i\1al u'a ch )' Eng isch, d civilis,
t y filsofo de dcrechu L:t lerrz, er.ur lniembros de! claustro de dic ha
Fac ultad: Eng l\e h diri gi u un seminario so bre la recie ntem e lll e publica
do segun d a edicin de la T~Q ,-iu Pmj l//'/ Dc recl JO de ~I a n ~ Ke lsc n ;
l..a renz d irigirla un scm in; ri o wbr(O m etodologa ju rdi ca , jus tame nte
cuando se publi caba s u l' xtr:lo rd in.u ia ubra, ho\' traduc ida al cs pao l.
y cito e~1O tan slo por ~l r lo m:h n:lll1:Hivo, p o rque los 5em inarios y
cursos ll1o nogr:'ificos jll rl(lico~ sobl e la:> ma~ atrac tivas m:ltc ri as e ran
celebrado:> por di\{>rso, pro fesol"t's. 1'ero la Fac ultad de Derecho est a ba
inmersa real me nte en UII,' unh enid ad ( lwil'c ni/as J. En la lllis ll13 aula
do nde se habia c-: plicado d proc:d illl icnlO d e l tribunal con s tituciona l,
o los HU1ih;S :,1 ejer'ciciu de lu~ d e r.: c hu~ fundam('ntales. ~c poda ese u '
c har conlillU:lcion l\l1,' e b ~c sob re filo sofl:l k:l!uiana o cxistenciali so
1Il0. T reme nda cxpcctacion eau~;l ba ll la ~ c!oscs de Teora r Obll C3 y Fi,
10soUa 1'ollliea d e Eric Voegc lin y su~ ex traordina ri o s seminarios, El
docto.-ando que e ra )u e ntunces h:ni la oporlunidad 1'.~ ce lX:lonal de
pode .. atclldl'r' un S(min:lrio sobre la Fila_~ofi(/ del Der cclw, de Hegel,
di ri gido por Eric Voege!iu o pUl' M; x l\l(il il'r: clo ~ obras (lIkre lltes <uro
gan a lo largo (le las ~e .. io ,w~ i ntc l"prc tal i1 a ~. ROIll:lno Guardini daba
todava al glllms conrc .el1d:, ~, Illultrt~r dinaria s ; Ha ns Nawia s ky, en c!asc<;
I"Cducida~. nos desgrana ba su~ (,I timas n'!f1c -:io ncs sobre el Es ta do: S tcgo

I' .... u,.-. "d,r;.." " urw d,' 1'1"'.

St"K", ..1a c,l" ;011 ,"~ "u , .... 1'176
'k""I"oi"" ~ bnl ,1" 197 9

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MEMORIAI\I .

n W KIA Dll I.A CONSTI T UC IN

mullc r nos e xplicaba e n la piza rra ulla interp retaci n lgica, fonna l y
nc oposilivist::l - fascinan lc- d e la Criric(l lIe la RaZ l Pura, de K:m l;
el tclogo Ra hncr cxponrl e l cOllce pt o de Igk:sia en ple no Concilio Va t io
ca no 11 ; Willckclmann, fiel y exha us ti vo est udioso d e Max Weber , ab rb
la d iscusIn d e la tcor w de [as legitimidades de l gra n ~oci l ogo; Ta lcott
Pa r'S ons arrecia sus refl exiones sobre el comportamien to soxiolgico d e
de termi nada s o rganizaciones. y a todo es to el a ula m:Jgna de la unh'c rsi d ad se abarro taba c uando el senador Fullbright \'e na vendiendo por
E uro p.'\ la inena rrab le idea de u nas f UlT LOS d e su b ma rin os _m ult inaciona les: los ma r inc rilos de los pa:.cs de [a Organiza;:i6n At lnt ica
iban a ser m iembros de la t ripu lacion de los subm3tinos a tmicos nor
te ame rica nos, y a s se p retenda s:uis fccr de a lguna rn:Ulcra los deseos
de part icipacin e n el liderazgo a t m ico ya nq ui de los vicjos paises
e uropeos.
E n aque lTa ebullicin de idca~ y de experienc ias in telect uales. m e
t ropec con la Teora d e la COlIs li rucioll, de Karl Locwc ns tcin. recie n
te mente pub licada e n 1959, y COII su admi rable Ocrec11O y Realidad
COIIs liluciomd d e /05 E~tado~ U ' lidos, que acababa d e p u blica l"5e ta m
b in. Anda ba yo po. c monees e n la ~egun da ~' min uciosa lec tura de la
ramosa ob r,. de Ca!"1 Schmi tt : era, sencil lame nte, la :m tipoda. Y por eso
mismo, 3u nq ue mis incl inaciones e n aqucl tiem po tenda n tn:\s a lo terico instItuc ional. y a lo j uridkul"omt itucional, rep resen tado por la
vie ja e irn p.esionante teora del Estado ale mana, pc n ~ que t3n to para
e l publico espuflOl cu m u para m lIIi~ 1II0 :>odia ~e r un gran beneficio
conocer y m3 nej3r 1;:, Teora de /(/ COIIs/ilucilI, de Ka rl Locwenslei n,
co n su e n roq ue allalf tico-instituciunal, }' con 11 11 manejo d c rue ntes, in
fonnacin poltica y de rec ho con sti tucto!l;:,1 absoluta me n te (mico h...'1sta
el momenlO. A la salida del semi na rio del p rorcsur Maunz me ace rq u
a Ka r! Locwcns tci n y, presen t:'t nd o me, le dij e que me gus tara t rad ucir
su o bra: me a tendi co r reclO pero dis tantt'. E n aque ll a corta conve rsa
cin en los pas illos , M au m~ , que e!otaba presente. aprob mi propuesta,
t ra s lo c ua l yo me d espcdi. El re~ulla du es ya co uoci du: en 1964 se pu
b lic la ms co m pleta edicin dc. est;:, obra. e n tengu;:, castella na , y t u ve
el honor d e que su au tor me pcnn il iesc inclui r un e Sl ud io mo. Hoy se
publica - t ras varias re im pres io nes- un;:, segunda edici6n: desde la$
u n i\'ers idades es panolas hasta las de Lat inoamrica. de Mx ico a Chile,
pasando por Brasil, cien tos de cstudb n tes y muc hos profesores ha t'
manejado la e dicin es paol;:, de la T eoria de la Cons titdlI, de Karl
Loewellstei n , traducid;:, por el que escribe eslas Hnc;:,s.1
1. Todos los lll"lluates rJc derecho Slohtico v n ene,,, po!ilica CSp;1I1otes hn re
cogido pun!QS o conce ptos d~ Loewc nstein ; en pm-ticut:,,, ha tcnido xito su ctasi
ficacin dc las eonslilucion.;s en norm" l i"~$, nominat('S ~' ,"ndnt icas. At a"no~
autor..,,; 1",,, c..c ritO e~ludios rclaci<>rul<Jos d"...."<!I~"'i:"te sobri: ta obra de l.oc ..... ~nSti:n,
vid. las acertadas y profundas rd1c~iulti:s de El hs 01.\1; ;:11 ta Re,ista de Decide/l
u. n." 4'1 (1967).
116 }' ss,: S. ,\1111 ' " ROIIIITll1.I) , . Adminislf1lciJl l Consti
tucin. En .nrllO a "T~o,iQ de la COU/II/te'oll, di: Karl l.ocw;:nslcin. en Re,~sta
de Admini$f'lIl"i.. Pb/ictJ , n.' 53. y d.' Go..l..n C.os'''O'A, .La id"a de Con~ . t".
cin e" Kad Loewen ~ tcin. , Cn Re,'isla /1c EstudIOS Polticol, n.' 109. Corno un da.o
de 1:>. d,fusln pCrmitascme citar el an,ento dd proreloOr AM'lKY M I)RAES DI! MARfA,
de la Universidad de Mackem"e el1 Sao P~uto. que en la re,'iSla A Se",mla, n.' 4506,
comen t ~ a ml'ti~mcllle mi csllldio sobre ta obra de Knt Locwcnstein.
2. Asi, traduje con I Nru. llIl Mr:u;.'II , en ct ~ r'ie ulo de KAIII. LOIi ..... V.STHN 1 ~1
investidu,a de t P,im ... r ministro britnico . en Re,iSla de Sllu/ios Polireos, r ' 151.
Y del Inismo aulOr. La opinin pubtica y la reforma de la Cmara de los Comu
IlCS cn Ingtaterra _. 1."11 Re,'Isl a Espo ,lola le Opinin Ptibhell, 11." 10. Y si no me he

pt.,.

No se d e lu ,'o ah mi colabora cin con tan d igno p rofesor. CU:lIldo l

e nviaba a r t c ulos a las revis tas espaflOla s siem p re me pedl;:, que me e n
cargase d e la t ra d ucci n.l L'l h im a vez que le vi fue u na tard e d e p ri
ma ve !";) d e 1964, en los jard ines q ue estn cnfre n te del histrico Hotel
Vier hhrcsl'. e itcn, d e MlI nich: K al"i Loc we ns le in habl ve nido a Mu nich
o t ra I'el:, dc cuya Fac u ltad dc Derecho ero.. profeso r, cun oca s i n de la
se r ie de confe re nci as que haba organi1.3do la u ni \crsid a d pa ra conmemOl"a r el centenario d e l nacim iento d e Max Wcber. 3 Queda mos ci ta dos
para la ta rde y me invi l a tom3r u na c~ n'C7.3 en esos tpicos j a rdincillos
de Mun ich, p ..-ga du~ :. las cen'cci"rias. Fue una larga COtll'ersa cin en la
q ue habla mos no ta nto d e politica sino dI! filosofia y religin: Loc\\'cn
s tcin, q ue habia escuc hado a Be l".!~!oon t,;CI ~u poca de estud ia n te, en Pa
rs, se me a pa reci bajo u na im:rgen nlll)' d iferente a la d e su o b!";).' A lo
la rgo de los aJio s ItOS escribimos baM :mIC, y tuve el ho nor de esc ribi r
un largo art iculo p3J"a el lib ro. homenaje ~ q ue se public en Ale ma nia
en 197 1, con ocasin de su 80." CU m l)le~1I10s. Aunque Ili:,cu l imos por
carta las tesis de mi conl .jbuci n, eOI1 s u fina sensi b ilid ad h is t rica
supo C3pl a r u na d e las mOli\',lciones d e m i tmb;:,jo: co locar a Es paa
ya su cultu r;:, j uridica y polilica en el luga r que le cor responde.
Cuando, despus de gana r I;:,s upos icione!o d e agregl.d o de De recho
Administ ra t ivo, e n 1972 , presen t una IlCt icion pa ra ob te ne r u na beca
de es tud ios e n Estados Unidos. los informeS de Ka r! Locwe nSLein a l
respecto fue ro n defltlili vos, y su ;:,migo Lcwis lI anke, e l gra n his pa nista
e histo r ia do r, me recomend m uy ftworab1c men te a u n m iembro nor
tc;:,mc "canu d c la comisin. Loewens tcin m e invi l a \'is it arlc en su
casa d e Massach uSClls. en 0[011 0 d e 1973, dum nte m i eSlancia e n los
Est;:,dos Unidos. ~I e e ntc re en Wiscollsin. por los rer idicos, q ue haba
muerto ellO de j u lio d e 1973 en Heidelbe rg, du rallle u n \aj e a Eu ropa.
Tambin Hans Kclscn habia f31kddo el 19 de abri l de 1973 e n Bc r keley,
uno d e los centros universitarios en los que mi \'ja je de est ud ios p re
vea la pe n n;:,nencia de d os meses. Y cua ndo llegu a S ta nfo rd, e n C;:,
lifomia, pa ra vis it a r a ot ro viejO p rofeso r m io d e ,\-Iu nic h, E ric VO<.--gelin, me enco nt r que hab a pa rt ido en vi.lje d e es t udios ti Oriente
Jl,l edio. As. e s ta s t re~ . pcreg rinaciones_ q ue yo te ni;:, pens ado hcer a
e s tos profeso.es, cuya o b ra tanto me haba influid o e n m is ;:,os de
estudio e n Ale man i:!. se frus tra ron, pero s610 aparenteme n te, porque la
rUCrLa del espiritu, la honradez intelectual, c l a mOlO a la ,'c rdad que e n

pOdtdo encargar de esta scgunda edIcin e\ porque en 1%7, .. cambl:In(IQ. m i ru mho

I>rof~siona t . mc ck"diqu lt lIcrc.:ho adrninistr:llivo.
3. V it! . Potcrnic:l sobre la fil!ur~ y obra de Mnx Web~I", en Il C"iSW de Es t udios
j'olirico., n . 13~, p.ll. 175 }' s .
4. SI qu;~1'O deell ql1C sie"'I,,-e lile d~jo 1""I1 ~ali, u lu "JOCo quc 5"bia d e Espaa.
de nucstra hiStoria (como el mismo me confes, en rdaein con IlUeSlfOS gr:lndes
clsicos dd "'1): y sonre nuestro prcSl"n tc. fue un , hijo de su ticm'lOo, como lan
tos otros allende tos 1',rin~'Os: (,sa ..,~ una llralldcl.a y una timltoc,n de Su obra.
no .'Ilo producto de ltbros ~. de re,isIaS. ~ ino marcada por la ~.p'-'riencia .<ital de
la mayur trag<"tlia del mundo ha'ta 11ue~ t rQ!l dta~. la segunda Iue rra mundial. Pero
deiando aparte el caso dc Espat'ia, ese du alismo -<onstitucionalismo- democr
tlCO o nada. que ~parece como el ne nrio de su reoda de la COl/s /ilUdo n, no era t3
impresin Qu e Se ob.cn;.. habtando Con l.
5. F'''lscltrifr liir K",t I.l/M,'ells/j'ill, cdi tado, cntre otros, (>IIf Theodor Maunl
(J . C. D. Molt,. [P"ut SidJ<."C kl. Tubinga), ,ui cont ribucin fue . Administ racin
... JUCl:cs: Gubernat ivo ... COnll'nctOSo. Reflexiones sobre el Antiguo Ro!glmen y el
F_~tado conslt ucionnt . publicado despus. en forma amptiada. como libro en Espaa.

ellos he ViS IO, es l;;a ms perdurab le de las enSl!ii~ll1.a s que cllos re p resen !:!n.

Quise , sin crnb;. rgo. vis itar a la ' -ud:! d~' Ka r] 1..oe\\en;'ldll en su
caS:l d~ Ma ssachusctts. En ~cicmbrc de 1973. ~' n la lti ma etapa de! mi
e s tanc Ia en Jos E ~ I.a d os Un Hlos , llegu a \ mhcrsL {Inn!.!..:: me ('s peraba ,
10d,o afeClO y alcnCIO n (!s, Lcwl;. H :mk c, que me lIc\'o a ca s de Locwo: nSI<:,II1, do n d e m e qu ed hablando con s u cspo;'[1, I'iro, ka , que. tras ellsena rme el cuarlo dc ('abajo del profesor Locwens lcin, lll<': hizo Cllln:g ~ d e ~lIS d os ltimas y rec in publicadas o h ra, a ~LI~ 81 ;liias. Qu
ejemplo de trabajo y ele e s tudio ! ~
En e51 7 .)'3 bien cntrndo o too d e 1975, Es paa c;. l,i , ,kntlo una
epoca pollltea Ira!>ccnd cntaL Qu signl lica l'll e .. I:I ~ .:ircun s tan ci:lS b
segunda edicin de la Teoril/ (1.: la Coust;III(JII? E ~t; pl.: gU llla la quie,
1'0 h acer en lo(h su :lIn p h l u ~ .' ,) la s re fl exiones que m(' s ugi..'rc su re s puesta ti ene n d os coo rdenada s:
la idenl ificad n y c\o lu c iOn en lo~ 1i!limos afiO, de los di"c r sos
stlberes so bre el E stado, g~, bi e.rno, r~i.rn ell po ln ico. o r. ~ un t os pblicos;
- e l _Iwmbn.: de co n ~ I ItU Clon po1JlJca ~ qu e parece c 'I~ l ir .:n n uc ~tro
pab en e s te penad o h iS l r ico,
L~\s exp resion~s. so n ~'ari:l !>,: dc::rccho p ol ti co, derec h o lllblico, con st it u c ional y adm1ll1 Slrat ll 'o, Clc n Cl(I polltica, dl:11t"il ad lui11i!>l raliVil , leof a de l E stado, R egie.rtlllgs/chre.' P/dJ lic f'olicv AlJ afl'si,~
La viej~ y \'enerabl e expr.::in _del-e ch o I>olll ieo., loll a\ !;} ,ig ent e
C01l10 th sc lplma en nuc~ II"O pats . p a rL'Ce que c~t:i abandO I1:lda. hI La imIi. Kuu_ LOLWt.~Sltl ... K O<Jp/aItQu ""d 7~",'a"l. In3 ( un" ,nonO,I;.f,a sobl" <'l
IntereSante y nbandonndo lemll dc l. eOO IIl .. e'OIl como I,-'Cnk .. tIc e!l'CCIn., \" su ImPOIl<';III t; TIt~ CO\e ma,~c~ af Ru,,"e, 1973 {estudio de la" mS III Il~llm"s pohticas d.., h
Re l' ubI H: .. o 5!eI Im periO romano de~dc el ngu lo d e la ("i~nci;"\ IlCJI!le" moderna).
7. Tamb,e n en mome ntOS e.~ccpc ,onall se public la T I'O'Ia <le ID Co",w'flIeilI
d e Schm!lI. Que tradujo e l PTor<'sor Francisco Ayab, en 1 93~ , cu,o prologo, si re:
cucrdo b,en. apuntab:. al ca rac' e r dlso!\'eme y "hi h,, , :> rara el orden (;on".it udon:lol d e h "_-ori" schmillia'HI,
8. Lil<Tdlmellte: . 1~"Ur3 del ~obe r n o . : en real,dad. tH1a ((."{) n a a ba-<e de O'SIII.
diOS concretos ~obl<" la n1aqulI)~fI dcl .llob lun o y la adnmll un,,:;,on, en el marco de
la nue"a, n;laCln entre E~t"do \ ">CI('<1 .. d, dado el . renwlltlo "rl'Cin';emo de b s
t :, n::lI~ ,?,~bl,,::,,~ . l.:> Resier"" ip/ellrc. q uier.c conocer, pe ro lam b i,'n "lejor,U', e l apa.
rat~ "'~ II ' ue'o~". 1 para "I~an '-II ~ unQ pol ",<;a m:h raclu,., .. 1 , <.'tklell l ~: su orllle n es
l:l c!c.n" l:l >ohl Jea.co mo . 1.' 10-:.0(1:,. IJl" II'::,.. de cuilo clsicu ( A II~lUlele<l; l'ul 1I [';lo.ls.
P,,:lwl: "",1 pnlkl l$rll~ PluIO$oplrre. 193 (ha y nadU C( IOn pu bl k""J: e n .\ rw .. n.in ,, ); del
I~u s mo "'';llOr, su ma~ I! ,h CO I~ eOlll/11.'I<::II("" pilra Ifne,,,,,,,,,r la~ d.r.XlrI.-." d., la poIII ' Ca}' UC"'CQ.I!~ gob,~m(), )972, \ ?e l m'$ mo. _"'ufs a ben dner moc.lerncn Rell ieTLJ ng~.
Ic hre . en Polllt l: ~h prak/ue"" 11 ,tS~"sc'~ff, t%8. pa ll. 81 \ h ; , E. Gl ll IL' \; t.l E.
. Rcs.erungsJch...,., en T . S/illllmcn (ro llor). Snukl<lrlt"al1dd d~ r lIIoJtflltn RtgieTlmg,
1967. p!i jI. ""'6 Y ss.
9. LlI cra lmcnle. oanJh s,s de problemas o pallllca p"hl!<;a . f ' un en foque r.
c le n te}' mll\ agre~ \\ o en la e lenel:l pOlul ea )' ",dmtnls.r:}11\3 de NO T.camr,ea. ,',d
.

i"f , a

.'0 , S,i"C II:Z Aa:sro ~:m.'Ce ha!>"'r dc.iQdo <k lad o 1.. c , p,esin } habla nhora de
Pr' !'Cf/lOS d.e /Cona polnlca , ' a rJa~ ediCIOnes; u u OS :lI.JlOrt' v.. han sUSlilllido la

O')CIII cxpres'';'n por In de .ekncla pO hl i~h, H<'gm'en cs poluko< cOml'm."do < so.
( Io logla palmea.; esta C~ Jalllbl l'n la I ~ ", ea eeneral en los D<-I'artamentus {I;- las Fa cultades d e Dcrl'Cho 'lile conore<l;. <!'''cro agradilccr "Ql,i Il ,\ nTOIJio Loper rOlla la ,
c~"rla ~ q ue h"mos ~cmdo, y la s fael hdad"s para eonsu h aJ" s u bi b tlo leea en la Un;"cr.
~Idad !\l'tnOlna,.Sm embarl:l0' I.\C'S \'I.WU l' ,.~dcr1l"m enle ( 1972 1 \'lIe l\'c a puner la
c s pr~~ln como I.lulo de s u obra : ( "r yo de d~ree/lO po/llico, manteniendo dic ha cx.
1'.I'I:sln pOr .su ,'"lor 1Tadl<; lo nal y 31."311<;" eS l!ico . ~ ; hi r n , <'n r ea lidad , aba ITa do~
c. e ncias: . Ucn:choconsllluclonal \ (,ene ,a POI"'C3' ( 1, pj ll. 37 \' ~~., p<>ss;m ), Como

" I N MnI ORIAM 1O

TCQR fA DI! I..A COSS1ITUC I S

ponen te _I car ia del E s tad o_, c reacin ale mana , y sob re la que E s paa
posee una excepcional informacin," languid ece, porque s u des ti no esta'
ba unido al _derec ho po l ltico_ en nuestro pa s, ' !
L a T eora de /u Co"s filll cioll de Locwe n Sl ci n se ins ert a e ll b CIJda poltica norteam e ri ca na ( Politictl/ Scifmce 1, aunqu e s u vi s in sistcmtica e hist rica la c oloca en la linea de la teo ra del E s t:ldo alema na ,u
y 110 es, desde lu ego, dogmTiclI jllridicO-COlIstilllciol1a/ (de r ecl1o pblico). Y qu h a pasado en e s to s ltimos ao.~ en la I'o !ilic( / Scicn ce

norteame ricana? "

Es evid en te qtW los <..os t udi os de regmenes polticos,

"
(

(1

C om puratil 'C

G.O\'enllll elll ,l~ t ie n e n una cierta auton o ml ;). mcl o clo lgica frente :11 estu
d.to de \In rgimen polilic o cuncre tO ,I. Sin l'mbargo, con IOda la din.'r
s td ad que presen la l:l cien ci a pul m c :1 norte:1lT1enean:1,'l se pued e afirma l'
que en la dc ;;da d t" 1960 a 1970 el dat o lIl:i s C.lrac ....:rist ico el. d impa c to
de las ob ras de D add Eas lon."
Fiel a Ma x \ Vebe r ." Locwcnt~i n ce n t r la JOlilic(/ en la lucha por el

he di cho en Ul r:l oca~ln (',,"lnJ 1 .'i,",po,<w", d~ I,,:;ruria l/e la <lIlmmu'racwn 1 ~70

p.ig: .4(6 ), cste c llfu'I UC ,., 1:L Il"Url., :okm:Hla del E ~ ! ad tJ ( ron ~tlIlcion , Estado.' ideas
~IHlcas),

pero sil! la

l"{)h('r~ IWla

d,' mi claro obkm'(>. CO tllO il'!len Kniuer,

1I ~r7.og

(."d, mfra) , Por cIJo no cum plirlo b cntica de Lrus V! wn u, o p eH . 11, p:lg. ~2 Y OS. ,
sobr~ la S1a(!/slc/,..

11. . No con07,'0 ningn p:>i~ -mejor, lcnl>u a-, ,,,l\-o <! ui r. Ilati a. do(lc Se h~ya
trad"Cldo tanta obra al emAna de IcO n.' e E ~ r"(l } ,'On'>IIIO,lon,,1 como en Espaa.
12, s., qu ie ," decir qu~ I ;h pr"<x"'pacion"s que dmnlnab;l!I la 1<'O d" del Estadu
cnrontraban un amb ien te a prop 'ado, m,,/aI!5. "''''lm,IL. en el C;~n:c ho pOltico cspaiiul . ~ ntesi ,. de cn (OQ u~s pellko, hi "r;ro. Jurdico. e lC., ("'d. Ar iaS I S","pol i"",
Y. m, prxi mo Elrado, a<l",,,,;s/ rae',, ) d f!ndw). No me " ~ I,lico cmo se ha lradu:
Cld<,>~! Swa/free/u d e E, S,cln. \ 1~ "'pocO comO o;c: te ha I' ""~'o el rtulo de [)uechIJ
po!IIJCO, y1i3, " no ....... IK!r r,,~v"<:\ <'d,torialcs t?) : S/aQ/1 r uht no el; ~ d('rcc ho po"OO'. SUlO dl.'rl'Cho pubheo , dcrl'Coo csta tal O der<.'C ho co nstituC ional. ,,d. Rel',sla
r1.e 1:5/" d;os Poli/icus. n , 121. pc. 136 )' ss .. ~ d apa rlado I 12 tic mi r .. tudio .Cons
hluci n )' pelli<;a. . inr luidu ~'lut
13. En d<'tall e. , id mi eM ui o mcluldo a 'lu i, apart ado 3.5 1. pass .." .
14. 1..0 Que s igue e5 una u si" muy p"rc ial , a lus cre(.t v~ dc "" te prlo~o; si n
",,!ba rgo, <;r~-o que lo qu e ><! d,ce c' c."clO. i\l u~' o'a ll os."1 ha s iLlo !a e xperi encia dl'
I'nmeramano que tUl e durante sc" n k"SCS en Estados LJnido _, \i silan<lo v hahl~ndo
con pro!csorcs en unl'l'rsida de, ,kl E SI';'. 0.,,, 0.: v Medioc<1e: .cnl:O QU';' :>gradecer a
1)\\'.Gln \VAI.1I0 el e~l\ldio l1\('Canollra fi ado QUC me eU"'tll,;,n l'nJ , en In Un i\'crsidad
de Sy,""cusc, . r o lil; C.,1 &: ienec: Tr-;u!i!ion, discipline, I'rofes~ i o" , sC ,encc cmcrpr;", .
C~ lcn ~o ca llllJl o inlroducwd o pa.-" una uhr" <1 " e debe e,w r 110)' ya pu b li ca da (TI,;
11,,,,<1/; 001: (Jf P u l/kilI St"flla, Gre,nsw in v r olsb\'1
I ~. Vid . mi C5 t ud i() ell <'Sta onra, apart a{to~ 1.22, 1 23: , ed a el dcr .. e hu COn~tlU .
c~onal comparado. (>Cr o 110 con Cnr"CI " C- juridico _(norm~t;\'ol " ino de ciencia pOl1ica :
,',d la s ob ras d e SA:-'C II I:Z AC.J;sl\, /)"r~clw co"~/lI "e",,,,,' co",pa r",lfJ. 1968, y Jl\t fSf7.
U( r AIIGA
. Los ngi",cues poli/,eos eumempo.d"",,). 1%2 IIl.\ Y l-didn P<h'e ~io~ ).
. 16. Es ' o Cl> lgicu. al tener que .... ~Iud iar \. com par.> r \'nas ConStituCIones " re-guncncs pOlft icos, los esped~lislas en Co",paral!,'~ GO>C''''''''''I han desarroll:u.!o
ullOS .6q"cmas a>la!illefJs (lramc..-ork ) q ue l e~ I'Ctm" ~n <'S lllbk'Ccr juicios o compal"3Cloncs (' n I n: Ihn'r<o~ reglltoCo.. s } nO C~er e n la pu,-:. deSCTlp<:in ( ,,d . mi estu
dIO. ,,-pa r.ado 3.3 1), f r..llte al e~.u d,oso dIO un ro!g,mcn pQllt CU conne.o que uo liene
C"S:I nccesid"d de (m'ma ':o n int ..n ....~ . Si'l cmbargo, el ms e~p<.."\.'Hlcul;\I desarrollo de
un esquem .. anal lticu, el . p"l'" t a l ~"s tem . no prO\lCne de un tip lco ~~ttld ,oso de
COntpara/io'c Goo'u, m lC ,II,
a COn1muac in .
17. \,;d . mi~ ob~ rL':'ClO"'S. '~ f\ "" e~l"dio. a panado ! 22 Y ~s
18 . IlAvIII EAsroN, T/r~ I 'ohll ral S,'Sle", ,.\" ;"q"")' m/II tIre Sfult: IIf PoU/ical
" ..al)'.<' I, 1953, A Frllm",,"or/c u f Poli/;eal A , ,,,')'s,~. 1%5, ), por ,ihimu, A Sy~
~"'s . A"alysu of l'o/o'ic,,1 l.if~, %S. Recurd ese qu c Locwl"nSlcin ~'x prC!;amentc se
sq,a", del concep to de .s i s te", ~ IlCllilico. ele East on, r eo rla de I~ CO,,-,lifuein,
cap. 1, Ilota 9.
19 Vid . m; Q n~H~i~ roncr~ IO , ine["ido aWJ, a p"rlado 3.21.

",d

,
I

,
I

,
,
I

,
l
j

I
~

JI

)
I
\

TEORfA DE LA CO~STlTUC IS

poder.lII y SU c uad r o (1 esquem a Cm ICe TJ I/w! analtico para estudiar el proceso poltico y los regmenes polticos e s ideologia polI/jea . que queda
plasmada en un sistema )OI/ieo (const ilu cionali srno d emo(; r.ltico , co lectivis mo comuni !:>l~l. c tc.), y en I ~cn i ca s concre tas para ejercer el poder
pollico (concentracin y dis l'ibuci611 del poder ) a tr:ws de cml/roles
'ura-rgano5 e i/l te r .dr gullos n: r ticaJcs y horizontales. J I
~SIC es el m ..jor marco conceptu al pa ra analiwr la realidad pohlka ,
como luc ha por e l JOder, y su c r islah /"::lcin 'lSlilllciwral, dando lugar
a una exposicin POllico.colIstilllciOlwl nunca iguabcl:l . Sin cmb:l rgo .
hay que afirmar q ue la c\olucin dc la dencia poHtiC1 ha segu ido 01"1
direccin. Lo <Iue se ha impuesto rc;almen tc es el concepto de .. s is tema
poltico_ d e Eas!On.l! y d esde el primer mumentu e~tc ;wtor dej claru
que;
. A pesar de una r('c kn te y

dllram~'nte

8:1 nad a popul nri d ;1d .

~ in

e mbargo. Xlr

razones qu e 110 . on difciles d e eTl Cunl .ar. el cnrO:Xue de 1" JlOlilica de sde d
poder no nos cOIlI'cnce de Sil bond :.d como idcll1ricacin iniCial v adC'Cuada
de limilcs de la ill\ e s t igaciIl poli t ica la razn p.ua es t o "5 que el pode r es
slo una d e ].'l> I"u li"hlc" s ignific ati\'a pero o mite un bll<::C!O igualment"
\'ital de la "ida f'Olitica, la orientacin hacia otros fines fgou/sl que e l pode r

mis lllo _. 13

Lo que propuso E::lst on.

~ntollces. fue

fijalse en la poUey quc d e fine

ro. P U f CUn\ers ~ciu'l<::S (""".,,,alc., "edu~.co qtl( el poder s i;uc . iendo el obje!U
cen tr.1I de la e""lCm polill ca eu E~p::l.'a; as i. ,d. LLCAS \ .",,0. Prindpio~ df' .." ....-in
poJtjcD. I ( . La (ie 'lCia poli'ica e'tud,a los le nonlL"flos rcl3CIonadO'l con el fund:.
mento. o'llaniuciun. ejcrc ie,,~. objed",.JS ). din mica del t>Odcf' .. n la "'lCi<--uatl. 1
11. t' id. Ini es tudI O. apCrl3t!Q 3311. (10 d..,lall.: . El raudo .1" hi s.ori" de l:os .deas
IIO]it ieas de e> te planteulllcnlQ
la eQn~c p..:in de la polhi e:o ent re los pOI ,.", d.,
libcrtada llloridad (al'-"lrtado J.13). ,knd" es ta dicotom" co nl pan ilh por lI1ueh,-,~
(aparlado 3.32J1, ]><!ru )'U "3 1ll>lrc mi al e;'~\l1 ient o (a part ado 3,13),
22. La I,,irllcn r>:\IIIII" d,1 est udio de \\ ~ Idu , alltes ci tadu. :lIir:l\;"4 la "", idL accep
la''''.... de 1:1 lesi. de Easlon sobre 1.-. .enci :o wllica. y el ."'"Cl na po lri co.
23. EASTON, n,c I'bli/icu/ Spltll' p g. 1l7, conti na diciendo . 1;. ,id a pOl1Iica no
consis.e cl(c lush:lm"nlc en una luch:1 1101' e,.., cOIll rul . e~la lueh" ~u"l!:e ). esl'i rda
donada L"On el COlllhc lO sobre la d ,r<'Cc n de la ,ida $OCia!. sllr~ la pol t ica plll ica
(pub/;e polie)'). C<.>IH<' d<'Cimos h()\ en ul1a (orlllulacin algo "'taJ . : tr.tduzeo publu
poJiC)' por asunlO'< . problemas. poli.iea ptiblica Es en eSle camb io de en foque (p.lllcr
\'ersus p,ob/crllllS. cuesllo n",. poltica ). que "punl" Eas ton "n 195J. donde se \"a
a fo rja r el untlnu de la cic'lCi" poltica \. adminislutiva en nuc~ tros d las. Ca""k:nc
nOl a r que la crh.ca d.., EaslOll obre t'I enfoque crmr~do en el Il<.ItIer (yen COl>cretu
a na li~.a a Ca ttin )' a LaS5",ell ) se refiere sot>re todo a aquellos que 110 dIstinguen entre
pvder)' po<l c, poli,ic". sub ... yando q ue la ~1encin SI' <k ll<! Centr:or nO "n el ]>O(1... r
en general s ino en el ]>O(ler pollico. <tu e ~s lo que cuatifl ca ut1:\ polt ica de ' '' '''uril a.
(1\'3 ' (eslO cs. Que hu)" <tue ol.Jedeee r ), En lmas get1 eralcs. Locw,, "~1ein (como IIdler.
Weber. e le. ) SI' fija. n:, t uralmenle, en el fIOdtr poli/ito. Cltt1 lu eu,11 no queda";;. ~VI1\
"klamenl e .. kcudo pUr 13 critica de E3SIQn . aunque si en 5U pOster~acin de los
idtDlr~ )' ubie /;\"Of". que <$';;n en el fOndo de I(xl:o accin poH t iea. La ,"corporacin
de cs.a par'e su~ t "nt i 'a frellt" at pun. ;In;llisi~ dr la lucha rurmal por el p<:><kr
polifi~-u c.!alal e~ la h!s is de &aston . En ESpi'a . Juu'.<.;u bIl P\ ItO;.\ . o p. ci/ ,. p . 10J.
)" Luo.s Vuwu. Pr",cipios d~ cieuciu ""lItie". 11 . 1969. p:\.t:. 1\12. han dc:~ taCildo ~tc
concept o . aunqll'" no ~s t OY seguro de que ha,a ide nl idad d e interpretaciones. A l1\i
en l<"nder . el COllt'1!plCl de ,,,,I;c)" en E'''10 11 es el ,le procno prI/IIICO, <"On1O lo pruei)a
q ue defina polie) )" pOli/kilI sy.tcm ( . lller:'cciones 3 , r,",!S de 13$ cuales.., asillna n
3u lOril"t; Yam(nt~ ,",llores en una socied ~d . A S".lcIII$. pago 21) d~ la m;s nl3 forn\:!, ,
por e llo COI1lQ UI1 .~1'1 e",a d" <:Olll rKlI t"II1;""IO dec,inne>. freUle al I'L-c iet11 c "puhlic
polie,!, analysis. 'Iue, abandonando er; . ellos o cuadros fOnTIaks. "cfine fXllic)' co mo
los objetivos. f'i" e~ )' misiones Que I/uian a una acenei". (A W" ,JI.\WS~ Y. '" hll(
Ad."i",~/ rlljo" RIII;t" n.' 111969J. 11:1". 190). , id. u/ru.

c.

C0ll10 _un ctllrullaJo (lI"eb) de dL'Cisionc~ y acciones que a sig n afl

(u/loca le} \,:I.lores,..)
En estudios po s teri ores zs d esarroll un m ud do de siste ma pol t ieo ~ .
cuya com plejidad y prof undas implicacio nes no p u ed en se r aqu estu
dia das. baslando decir que pane de la cu n c epcin dd s is t e m a pol ti co
como un sisrema de com po1tumiell to, c u yo proceso y fu ncionamie nto se
t ra ta d e conocer a tr:l\~S de una serie de cunceplos: am b ien te. los o hOS
sistem as que afcclan al s istema pohl ico, il/mts, d emandas. pe'iciones.
auto ridades. Olllplll S. recogida de in formaci n (feedbf/ck), ele. Iodo ello
para tratar d e ca plar d e forma dil/(im ; cu la es/r/lCllIrQ y I,roc/!so de w/
srSlema poli/ICO. l

E! xi to de e~ta concepcin ha sid u c.~ua ordin ario.n sobre IOdo a ni

vcl de regllnc nes polticos comparados,!j CU:!lHlo en 1965. en su te rcer
gran libro.:!'! Eas to n nos ofrece un a sed,' de organigramas del ~ isle"'l!
pol/ico (de los modelus de cauces d e (J,.:m:lllda; de idco log ia s y de l apoyo difuso; de un modelo d e respucs la dinmic;l y de los diversos cir
cuilOS de recuperaci n de informac in: feedback. cte.) la Imp re sin c s
que se habia a lca nzado lo m s alto en la u .- ora polit ica c mpirica por

u . E.\~,o". TlII~ 1'"/lIleul Sys/ em . p;ag. 1.30. en ,,1 mi s mo parr, ro acaba ciH.ndo (al
~ ala r quo: la ejccuc in d" una de<:sin imlXlr\~ 1:. M'1l und a ra so:: de una . polic}'" ).
"Simon. Thomp >on ) ot rOS que eoloc:oron el .dc:.:i~lonmakinl!._ (Iorm. de decisiones )
cn d cen t ro de un e.ludlO $oll r e la ndmini s l1nei n y o.-yanila~in: es t o lie"o: inte
rts po rqu e el rL'Ci"llI" . !uIlJic poli ey :on ,d ysis . (vi". ;,,/ru) na pone el peso sollre
el dL'Cislontllilkin~. ~. S1l ;ln;\\isis formal. ~ ino sobr" la s inleiali,,:.. po!lic"s :",t e
(Ullcre tos prolllcmas, al tern:,i ,as. e,alu:lcJO'H.:s. n:~ull,,,los; !',d. par:l una exposicin
mu)' titil sobre los d ifcr,."""; ml odos al ~s l \ldi n r d f"nmeno o r:all i1.al il"\j, C I IARll:S
Pr.IIR Gw. C"",pkx Or:D"r~"lio"". 1972. )' pa ra un eSl udio desrn, un "nllu lo d"t,,~min a
do. A~11 IAI EU.IOM. A Cf.m rparD/ rW': A"DI)'~is 01 CU'''l'le:c OrgD"'ZQliotls. 1961; para una
exposicin donde ~e olllrt."C lol b ien el enf(>Que p. kolOllico .;Id od .."(: is iol1 ",.. king_ id.
S tll!J1.. Dll.BUl). ) CI .\ lM",;s. Orj(IIJ1J:;pllm /I"cwut//l/II!..ml:. 1970.
25. TI":I~ el lihm ,k 195\. k~"rro!lo el modelo en . An App roac h ro t he Anal" sis
uf Poli t ical Sys tem ;; o. en It'o rltl Poll/i~s. u.' 9 (1937). p3gS. llll--lOO.)' despus am p lia.
",cnl~ e n los lib r os " ulllicados en 1%5. ya citados.
26. Me e""u w por ];o fri,'olidad de n"luc ir tan (o l1lplcja probl"l1l tiea a unaS
,orl::lS line3~, "si COnto por la 1,'aulIeci" ('e ~ lHICC111"S , los 411e !lu he lcu ido lie ",
po ,Ji: CI>111PH,h:u dlllw h;ln siuo "cui1;tdo~ ,'u Ins cienCIaS Socia les espaOlas.
Re<:uCrde~e 1" o pin in de \\'al do. ,'n 19<'2, cita.la ant"ri"nuel1le .
28. Vid. m i """d io. ap.."lnado J3 1: y 13n -".110 ci l ando una 5el,..,ci6n, A L ~IO"P,
J" unJaJ ur Pulil in. 1956 ( Idmpr imido en !'o/iI ,r,,/ 8<'1111 '' ()I4 r. pg. ~ )' ' 5.1. ). d es
pues con "'allcC5 sub ...: EaS IOIl . en la introouccion " 1"IIe PO/lllC$ <Ir f)cw:/opi", AUDs.
1960 (concepto de ... tcrna interde llCnd enc l:i entre la ~ intcl"3cdon cs de dhersas unj.
d 3despolh icassuoc .. l t ur:de~). seria inl e .....-..:ant e r umpar.. r esle libro con U . U. Scupin
(ooltor). U.,..ollemlr.t /l D<111lol;rm;cIl . 1965; clr. 1.a"' E'srns. apo!ndi{"e a Mta edic i n.
6 b . J . LE . DH R Y OIr05. PUII Cr>l5 o( GO\"l' rtm,clII . 1958 ( la s '3nablcs d d sistema poIilico son : la eullu r a Jlo!li~" . d poder. lo. itllele",,~ ,. d rcsultado que es la pollcy .
la 1)()I(ica deter minada): Ill1e r e$a nle , aunllue con poca n:suna nd" . me p ;.rt.'Cc Srl Ro,
Gc.r"c r.r",~ul by Cfl"~II/"IO". 1959, " .Conlpa nothe POlilics: 11 Comprdlens " c
Approacll . e n A,,, ...
'"lirical Sci""ce UI" "''''. "01. LVI . 11.' 3 ( 1962). r>'\J.I . 577 Y ss
( 105 problcm:ls que ~c plallh:HI eu UII si s t clIl;" poHt i<:o s urgen pOr cuestiones fUII
damcnI"ks <.le p roc<:uunie nlo (problema > (01l ~li111.::ionah,sl, cireuIIS' ancialc, de p roced .micn los l~onUll1i cosJ . c i rcunslane ink~ subSlanti"as Ide pode r l
fundanle"ta
h~Sl1b~ I :,"rh'a~ I cultura ksl): J . 111 OSIIO.. COllllWrill1( pol,ICDI S)"S / UlI. 972 (funcIones
- i"p."s.l Olllpl'ls-. 1 ,$"'\I.::IUr... - .g rul'O' . I'-"l rl ltlos. a.-;.amblcas. bUTOCr,eia ... ribu.
na lc~el sistema poli1ocol. V,d . enlica sobre el cone<:pt o d" sis tema poli.ieo rn
LUCAS Vu,utl. Pr;ucipUJ~. 11. I):'.i'; JJ. 78 ). ~~,
19. , Sys e",. \"3 ~ l1adO; )' digo rdn l ihro 11 obra porque. indel1'Cndienl~mcnt"
de ~u aciert o. tiene tnclas las \rt \ld~"S del pclI~nrni"nto, rig u roso. reflc~i\"o, . uni ve ~i
t ario cien tifico .; rnu y int e rcsa"r c es StI eon r.. ~i"'" de t raha io r ealizado cn semi
'la r ;o.' illlcrdise iplillMo!>! COn psiclogos. hi s1O"iatlores , mdi(os, n s icos. ll i logO"i,
1Il"lelll:'. I lcos, e le . ell tln llamado CO ",;1,; de Cic'll"i:.s dd COIll(>Ortillllic nt o (Beha
\'ion! Sciences) ... 'l. A Fw/lt('\\'Hk. X II (\':11\ emrt....ulllinatlos d os 1<'nuinos eu
es la nOla porque ..s t;!" (I~"llradados en el "lllb.en1<" cultural ~"S p :l,lol ) ,

n.

,,'e,,"

1
8

.. IN M Il MOIH,\\I ,.

TEO}!. f", DE LA CO "ST ITUC I ~

e l momcnro ..u Los eswd ios de ciencia polnica apa rCCI:ln centrados e n
c;:lpt'il r a genles y rucr-ta s que delcrm in an el proceso POlf t1cO, o rijacin
de una poltica autoritativa (po/re)') en el marco d e un modelo-sis tema.
y qu ocurra en el resto de las cienci:l$ sociales, en conc re to, en
la adm inistracin p blica, ta n unida a 13 ciencia poltica? !' La pregunta
es o bligada s i se icm: el cOlI\cncilllicnlO de que los difcre nlcs saberes
sociales nunca puede n ser , ni son, comp:ln imicntos CS[[lncos, si bkn la
respuesta es mucho mh drcil.~
La cienc!:! de la admin is tracin pblica liene una .. profunda crisis
de identidad_, deca en 1969 una prest igiosa \oz.3J LaS \'icjas obras Ir;}
ducldas en Jos llimos :liloS al cas tellano, sobre el .. Estado admini strativo.,3<O no t-cf lcjan Y I la~ m:cesid a des y preocupacio n es d e una adm i nistra c i n moderna,
Nadi e puede rechazar el v alo r d ..' Adm;,iSlrati\'e Ofgllll;:alioll, de
Pou l M ayer ,-" o d ... los manuales de Publir Allmmi slraliofl,1e pero cr:.
ev idente que parecen marcados por el estigma de lo tmtlguo, {'~t't! k:o.
M antengo la lesis de que In ciencill llc la at!lIli!dSlracilI 1)I,NicII se //(/
vislO somel it!a ell los llimos mios a la Ire'llt'lIda pre:.iu de la ~ Inl;cas, esludios }' mIOll os deSlIlTol/mlos ('ti el dml,itn de lu utlmil1iS/raciOll
)' Sil orglmi;:.aci611 cn :cnerul,~!> dl"Ci r , de la ;tdmin istr:..: in priva d a , cs
t u d ia d :. fun damentalmente en las Fa cul1 a dcs o Co!legc.~ de Bu ~inc~:. Ad
m ini s trat ioll , y cun en foques eco n m icos. psicolgicos, c tc. l )
30. Aunque el aU!Qr anunci en A I-'nIll/eli'ark un~ te!ralog,,, wbre el l~m3 .
J I. En el ,~tud,a de: W\UIII I'oluical 5<:ie,><."" ..""cr,or"',,nle e;lado. d aulor

hace "m,s ob,;.,n"ciOllcs JI"'" inl"r"sam~, sob,',' 1" pro;rc,,vn ~e pa,-ae in n,ademi"" y d sci phnari~ desde p,-indp,o d~ si~lo. de a",I.>, .. d"n d ,,, ,!, Euo'o p:" Alemania, q ue e~ lo rdel."'le, pl:.om"" .. i. lam blen un gfil n Icm3: la d,.oludn -(:orn."'
la- de 1:.s "ic)as SlllltsU'isuu<challcII en Jvgm:i.uc; de derL'(,:ho [l ubh~o (rolllllludonal )' :.dnllmslr:O!lIo) " en CiL'n",a pollllCa ) admm",r;ulla: h,' """rolo, I,ubheado
sobre "$10 en otra oca,ln: los nombres d" '. ~Iohl, Gneisl. O"" "',,,e r. l.nb3nd
Jcllinc k. Ikller. Sm ..'nd, y 1;, ho\' rello" da eiem:;3 polOlie" \' .,dll1ini,u ~ ltl,' , .on
los q ue I:o y que tral'r a eo l;,ci6n nq"i. \'111. Rev'Ho de E~I",Ii", 1'"IiI'Ct}S, n." 121,
]>;;g. 136 Y ss.
32_ IX IIuel" ulla ded ar;ocin de hunuldad 1 --onrojv al alrl,.. n' ..... a .'<nib,r
sobre lefllas que C.' llur,an nlU("ho n"b \lempo. rcJ1c\\on " ""ene,a .1" lo~ q .... }o h"
d"dic:odo o lenido. } ~, lo h"go ." ]>Orq .... ef<-o que d.go algo tI<- 'lI1e.-cS "n 1:>(1,,;;.,
Ga,par A,., o. que ~~ h3 pa sada UII "iiO <,s!udiand" en la. Ii H.llJklllg. In'litu,it.m. en
W3sh'"I\IQn, D. e., '10 50tO ,IIe h" alli", .. <lu. ,IIU qUl' r.:"lmen!.' nw ha al'ud adu
" haccdo cscueldlltL,,,,,e y "",~iri"dom.: cosas. pero \<0 .o~ d un,co r.'~p<H1,ab ,'
33. W,U.DU. en rll,ory amI I'Nlel'c of 1'lIbll' Admuu'lra/'lm: Seil".., Obr,,,..,. "mi
I'IINllOds, 19i't&, pago ) , SS., monO;:l"afi" .,d .. "da por ];o Amenc;.n Ac;"lem,- 01 f'oll1Ocal
S"ienc" \' la Amer<;an Sociel' for I'ubl,e Ad",in" Ir;u'On.
J.I WAU'O, Teo,lo pOlllle" ,le la odmJU,'''<lc;a" publica, 1%0. y dc MorUdn
M:OTl<, l .' ed .. 1975. centrada 5<>11,-,' 1" burocn." i. ; ,'(11 1;, obr;\ .1<' IJrB~\SC1 I . Oenrw
Ad",i"'$II"lil'<I_ A",,,,,sn,,ci,, P blica, rec ..:m,'men!l' I,,,duc,da :, 1 ''''1.:11,,110, 1975
35 . T raducido a l alcman COI! el SUblllUlo . 1:'~! lIdi". eOlll p~ ,;.dos sobre la OI"S~
n izac,6n de la ;wmlnbuacu:On puhlie:o (Tem"s, d,s!nbue: iun del lra h"jo. aUlor,d:od
de 1.1 admin ,slr.K lOn. ),ntrqu.a, cenlr3h,-"Clun. ;l<hlllll;,I,-"ciII cokp al ).
36. I'or e lla,. la QUlnl:O ed,elOJI del ",,,"u31 de 1'1'1'1.1' " rlll' lll l'S, 1% 1, elr
F. A. )' '-L. C_ """"0, Alod"", I'"MiL' A<lmi";j lrlllluH, 1~7J
J7. No lie"e .e"d,lo eilar aqu los 1""10 .. libros qu.:: eon~uh" duran ' " m, ,,~ 1 3n
d3 "" los ESla das Unido>, \' que "n.!!ran pa"le compre ""r3 el Ikxn3menlo d "
Ikr.ccho Ad nll",slralllo d" la Uni," rs,d ...1 lit: S:o""agu. sobre el Ie:m.o de: 1.. urCa"i~tlCfdl/ (hdera711<l. ('.lr~t''t!. a, rum l>o,-lamlC"n l0 .re:':up'-'r.. ~ iun . ti" ,nfOtm3cion. ele.l:
e n <;3d,. e"ntro donde e~IU' e lero an ~u~ J'H.lI'O~ .dios~"' . \ ' id . UIl ... rOn3~ , c l3 ra~
p:\gmas d.:: RUlz Cl'I1IU:l> (su I'rt~o a C Ut leK l' UR\\I(K , En$llyo ..oh, ,, 111 del/c,,"
d.: 1" """'i,,i.l raC/dOl, t973). donde d,sllIlgue en el r>tn~.'llli"nlQ "dm""'lr"I"O re:
dente la wOri" de la oll:anizacin. de la llll"<'(;ein (mm,a!:"",e"l/ y de los . ;.t"m".
Un~ "isin 1""e... 1 de 13 ~i1uoc.O".::n Janw~ G ""'reh (editor). lIaudbooJ. u( O'~"Il/'
z.""ous, 196 ( IIna ~"'L'(;ein dI' l ~_"oS).

La nota carac te r s tica es que no Se dl:. t ingue. s in o muy en segundo

plano, e ntre las organ izaci ones pbl ica s poli t ica s (po r ej. burocra ci a
esl~ tal) y oll'OIS o rgnizaciones hU1l1;1tl 3 S. La consecuencia e s que tod os
[os res ult ados ob te n ido s en e l eonoc im iclllo del fun c ionam ie n to y gestin d..: la s orga niza ciones c n gcne ra l se prctcnden aplica r a cualqu ie r
organ izac i n . Y e l re s ulta do n o poda scr s ino q u e la cic n cia dc la ad mini ~ t ra ci n P llbli c 1I1); recicse co m o claramente re tra sad a:
_H abia di fcn::ncias e:l1tr~ las urgaJJi;. cion~s pblicas y pril'adas, pe ro stas
no j USlir ieaban la r"lallva IIlsularidad de la adlllini~ lr"ei '\11 pb lira f rente a l
eno rm e progreso rc.'\liz.-~do por las c i e ncia~ elll p rcsari"lc$ ( Busincss Adlll ini s-

()

tr:llion). desde la sC"gunua gu..:rra l1lunui;ll ....

y aqu cmpic"t:!. el1 mi opin i n, C"! asallO d~ tcnicas y m todos, nacidos en l a~ organizaciolles pr i \':.d a~ , ;1 I:t :ldmi n htracin p l.b lica : la
toma d e decisiones (dl:cb i u /J.J/lllkillg J, an,1i s h cu:.tc bcncficio, costemi
lidad; :ln3lisis d e sis'ema~: pres l1pu cs tos por prog F.l m a s; PPBS (plG/1I1 illg,
programillg, Imrlgelhlg, s)'s teJ/l); PERT ( l)raR r lllll, Evu ltJI iVII m,,1 Re
del\' TecJlIlitjllc): MI S (lmllll/:l! lIlCllt i n fa n lll/lioll system}: TA ( Iedll/Olog)' llssesmellls}; SI {social ilttlicators}; 1\1130 (I/JIl/ltJgclllelll 1,)' ubj/!/ves}, e tc."
E s dificil s a ber dnde esl; el u l"i gcn , ~ <' 11 el d esl..OO de "lmICllr, o d e
m ayor e{lde uda, o de r:lci onaJilar d proceso de decisio n es 'i gcs li n,
pero e l h ce ho es que lo que se h a Icui do ll amando el .enfoque d c s istema" (syslem upprotlcl1) alega ;;I' r una cie n ci a _ q ue rc\olucioll:l la ges
li n y Np lanc; m ien to" en el gobkr n o . de empresas e indus triu." P ueS
bie n , 110 es n lcorrcclO esta/l/ eel'r mili l uco J1ldecllm/ elllrc csta r evuIlIci/I_ l' ti ellfoqllc dI' dC ~ Jd{1 JOllica /JlJSlulu ell el si.slC m a polilleo
alltes dcscril."
E s un m todo que se caract.:ril;l p-o r <luncr Cil plar (y cont ro la r ) la
rcaJidld organ l~'l t va, ~()ci;l l. flolltica . in,t , tu donal con UII modelo fo r111:1 1 de dcci~iollcs, ;,lIt'1'acd01U!s, i JlJ/II J y oulplll~. Ilfluc ll cills de a mbielHes, informaciol/. cOllfigll rtlciII del .ellllc e lle la palliClH (f101\l of
polie)'} co n la dccid ida voluntad de un:1 lilI /uttdhlUl ora ( p l.m , sbtcma).' :

38 1'<' r>puln'N 0., pllbli, ",alla~",,,<nt. etilo ,,,,d I.t"r'''K D"';J:"~' Cukl1lbicwsky (edilor). 1%6.
39.. y "" PUL"dCII liadir m:h .ig135: I'CPM f{II/h col1slf""'td r/amulltl m<xklfj,I' CI'M
(pur/wlh .uI/Slfa",..d, el,.). \'Id l\hIUI .... K. !:iI I Nlt. Ulllla;:emc"l ' a OUI)(/f'", approtl.lI,
191 1: IJI'" informacuJr ,'n PANI .... ~_~ l\ lo:.n-,,-ello. """<fllCOt;,, al "Il"<l8t'.",,,. 1972:
,;,1 mi lrabaio eo" AII' sO OWI IZ, _p"ll,iea de plDn, "dmini,lmc;'>Il " del"ed", . ""
PI",'/kacill (dos !cmas) de J . 11 . KMSI'II, 1974,) el m,b"jo.k ,\ R' :'U 0111 U ~n P /ml;/ica(;(lII ) "d",,"iSIt"U" ll/j/I.eo.. 1, I'~ . 285 ~ s~.
40 CltlIlCH~'I"', TJI~ S"5/"'" Appr<HJc/'. 19608. El ,mcnlO ms f3""inallll'. pero
sobre el que lO no he 0100 '1110 e,i t ic;. ~. de ~f'lliC:lr eSlo<;. nll<,,'<J~ n, todos 3 u n3
ins liluc i'>II f'luhh,a e' la W"~le,-n I n,,'rs l:lI e COl11m;ss;on rOl" Higher Educ31ion
(\\lI Cit E. Cn Boulder. Colo,~,do). COII moddo. simubdo" (}"'lan;g""n~'. ele., lo,
Cl"t),hlcs, 3.fllic ado$ 3 Il'S u'lI,.cr~idade~ jlara o!H"I'~'r u"a ",~jvr gC~ln " wlucin (Iprob lema s; la ..ol .....::Lln t.""lplcla de I~ . t)uhlle,"'IQn.::~ de es ta Co"us, .. n hasta 1974.
.\.<! ~,"I(. "Cnlra en 1,1 B,bholeca de la [NA I'. en ,\ka!~ de: llenares, "id ('1 InU' "II.'
r~",;o.nte libro ,k ,,,"'o:. GI\"t l. Que t''''II.1 111] a'-;o e, lud landO en SI:o"ford (California ),
FII,..-a" .. ",,,(,roda,

197~

4t ESla allrl11,,~;6n costa ..." Illu,ho p,obarl.,. J>o.:ro n~-(I Que ,,~ c"rn..- ta . J>es<: a
Que ,,1 ",,,mo E.l>lOl1 tien" n hie .. di~t"II .. ,..,."" del l"Onlenido y rOll1 prel,sin Que sc
tl.m ~II OIras dend 3S MIC!a!es a lo~ eon,c l'toS que C! UU!o13 h is!e",". IOIpul. OIllPIII.
clc(' lera), "id A I'r .. m~lI'ork .
41 Es duo Que 1'1 en Un caw "" q", .. re _r:'donal'l:or., ges llonar lII"jor la liS'

u
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10

TF.O R fA 010 LA C ONSTITUC iN

11

As las cosas, e n la dcada de los sesenta, se produjo la c ri sis ma s

grave que han conocido los Estados Unidos, quiz desde s u nacimiento
como nacin : la guerra de Vietnam, miles de jvenes d escrlores dist urbios en las universidades. entre grupos raciales, y. por ultimo.
en
los sete nta, el csc3.ndalo Walcrgat c. que fue el colorn. En 1969, Eas lon,
en s u discu rso de aper t ura a la reu nin anua l de la Asociacin Ame ri.
ca na de Ciencia Po litica, p lantea ra la . nueva revolucin e n la ciencia
polft ica_ q ue significaba la iniciacin de una poca posbclwviorista :
r ~c~ t.e a la inves tigacin bdsica, ms illl'csigacin aplicadli y relevall//!,
dmglda a problemas (collce,ns ), d e inmediato carla pla:r.o; la sl/s/anda
d ebe preceder ti la tcl/ica. u No es una coincidencia que al final de los
sesen ta se fundase n en "adas universidades no n ea me!'ic:IIl:'lS dil'e rsos
ins tit utos o ccnlms que. separados I.k los viejos departamentos de ciencia poltica, Covemme,,,. y Admi"isf,mion. iban a desarrollar un enfoq ue y m todo e n estos campos que se conoce COulO Public Poliey Anal y'
sis, a nlisis de la poltica o problemas. as un tos o cuestiones publicas."
Desde IlIego. en este cambio de enfoque que \'a desde una ciencia
poltica centrada en e l pOi/er o el proceso formal de tomar decisiones
c" !m sistema. o de una ciencia de la adm ini stracin que at iende a la
orgauizacin o burocracia, has ta un:! ciencia polftico-adminis trath'a que
se rija en los problemas y ell los medios pa ra I'csoh'erlos el'aluando, c r i,
ticando, con espri tu creador, es obligado ci la r a Aa ron \Vildaw s k y,~!

ya

til ucin, en el 01 1'0 (ciencia politica ). el obje'vo Cli ms bien eSlabk.:er un mod " ,
lo ""altico concept ual ( tooria) Que pt'l'mita conocer v cOlllprender ffiC'Or la pottica'
si n embargo. el u/os opernti\'o oc Eas lo n aparece claro lA S"ste"IS, p ,t , 15): la
manencia del s i st c m~ poltico, Todo licn4' la m isma bas.o: Nmd""tisll1 ( ""-lla"io~atis,,,)
, cK: nli fi5la . ,racionalizadora . que se a pr~'Cia no slo en la simultnea ,denlida d
d~ ttrnllnos,.;:l h~l pactu pa s las.fnmlcr:o s . vid. la bibliograff" de AR Illo ORHZ, art.
Cl! .. en Pfmufl cac.", En Al emania , la po<lcrosarnen l e renaclda ciencia (le la a dm lnislmcin ha es la do mu y ocu pada por el tema , como mt:r a indicacin ; . Wild Schmll
Managcmenlss teme fur die Verwaltun R, PPBS und MtIO . en Dil': V~no'alt",!g, n,' 2
( 1971). p~g, I S; Ku.r, .. fiih rungsmode lle ( ",oderne Dcu tso:he$ fhrun,srunds.:ilze
und Managem en lt4-.:hn icken in del' Ve l'W;lll unll)" cn DcmsdJ/::s V er ...altrm:sbtall
1971), pg. II!8 Y ss,: Loux .Managernenlmoddle fr die ij~ren llich e VClwaltung . en
a m lr:ma revISla (1972). pg, 167 Y 5S,. apanll de los conOCidos manuaks, de Ellwein.
por e je mplo,
4,3, Pub licado en rllp A.", ~ r,carl Po/i/ica! Sci~ "u R~"I'~ "', \'01, L XI II . n,' ~ ( 1969).
Illpna t052 '1 ss,; muy m te re$3nle proclamacin de una ciencia polil ica dL-dicada a
<eval uar fi ~s y procurar los rnedios efo!Cli,'oso p;>ra rea liza rlos en la o'ida pUblica ,
una ,profesln,lKI.liqzada '1 compromellda en _soh'ing social problemso. la CU:l.1 exi ge
.un.r a Ia.~ d ISCI plinas a Ira \ '('7. Jo QUe llevara a est ~blCt:er \lna F~der3cin <1e
Clendas Sociales (loe, Cil, plig, 1(60); ,id. ti eSludio in t.'od uCIOrio de Alu:o y m io
en I'latli/icacidn, 1974 ,
.
.4' , Se sue len ll amar In SI;l ule o Graduale 5<:11001 01 Publk Puliey; 1967. en Mi,
clugan: 1968. en H a.~\'ard; 1'169. en Berkeley, C;llifornia; y, rcc>cn lemcn le, cn las
f~lIltades e mp.resaTlllles del MI! , Sta.nford, tOle" Se, es tudia cconomfa. dc~ho,
ps,coIOltia. pOhlw.::a. elC,. en renmones 1!,l erdl5Clphna ro a~. para en rocar y anahzar
lOS problc mas concretos de p rcsupuest ac ln . 8obierno melropoli, ano , pOblacin, elC"
a base de cca.~s~. ~e lal mMera que la s ,!fgarrhaciOll ts p,iblica,. 5e euu di:on d esde,
y sob re. las IllIe lal!vas '1 reSUltados pollIlCaS. en torno a prob le mas, Se In, ta ..le
p reparar a funcionarios ca fm ct'S,
45, Decano de la C",du a te School de Ikrk('lcv: .. id, . Tile Polilic al Eco nomy of
Effic!ency: ~os t , Oe,ocfil A ~alysis., ~}'Sl enl a...alysi., and PU18ram Bud l~ ling>, en
P"btlC, A.dmlnlSlra/KJ" R"" ....... (d,c lembre 1%6). p8, 2'92 y SS,; ~Re5C"i nl Poliey
AnalY~ls f,rom PPBS'.,en /bid" (marzo.ab r il 19691. pg, 1&9 \. ss,; .. T oo Self...,va lu3l inl
Ora3 R1zallons en {bId, ($CPllembre-octubre 1972), P.~I . 509 V ss,; y 7'/!e PoIilies o'
lile 8!,dgetary p rocess.. t9~" . entre o t ros trabajos. No e~ posi h le a na li 'r.3 r lo. pun l O~
de melodo y las oontnbuclones concrel as sobre el proceso J)OlftieO-admioiSlno',w. (1"
es te au tor ; ya q ueda apun t ado cn lineas I('nenles: lodas las tcnicas basadas en el

uno de los m s d u ros criticos de todas las nuevas tcn icas, y e n con,
creto del PP OS, que es. en s u opin in, imposible de llevar a cabo,
Es evidenle que, e n las ciencias socialcs, ra ra vez se ticne toda la
rozn ; el gran desafio del . public policy :lnalysis_ e n 13 fon na cxtrema,
damente agrcsh'a had a otros e nfoques, lal como lo ha hecho Wi\dawg.
ky." q u iz haya encon t rado un cie rto equilibrio en I>oste riores a utores,'
As . en unas in ves tigaciones fi nanc iadas po r la Fund acin Ford se ha
intentado una combinacin de e nfoques c uyo \'alo r no es fcil de cal i,
brar; .. }' en, un libra reciente, muy in te resante, )' en e l que se declara
d,esd~ el prlmc r momento la dife rencia e nt re el ant iguo enfoque .';n$.
tltW lOllai process., que se fijaba e n e l funcionami ento de la ins t itucin
y el . pol ic)' (III(jlys,., quc se fija e n problemas pbl icos su s tantivos, ):
que por ello se Urna opoliC)r process,.. se intenta una cierta sfn tcsis en.
tre los cnfoqucs y tc r minologla anlcrior y nue\'a,"
~ I ~ forma que sea, no hay duda q ue la revolucin oposbella;iorat.
l ~a s lgm rlcado un im'pa,Cto e ~ la, cicncia poltica y atlministrativa, que
t!ene a hora como obJct1\'o prmc lpal conocer. evaluar. resolver los problemas y las soluciones (posibles) a esos problema s e n la sociedad concreta, y no tanto e l poder, lo luc ha por l, o la orgtwitacin burocr tica.
o la clabOl-acin de l proceso formal , del poder polt ico en (con) un
marco CDllcepll/(l1 que se llama sistcma po/ilieo
Creo q ue Ik-gado a es te punto se IlOS aparece claro lo que est e n
juego: la pos ibilidad de un saber prclico orientado a una pl'ofes ionalizacin d el conoci miento. a la fo r maci n de <lJministradorcs y analis.
tas de las cosas y problemas phlicos, Y esto 110 h il ocu rrido slo e n los

pC,,:

por

modelo de 10m3 d~ ,(,ko:i~in, :oc caraclcri/,an

el hL-C ho de q u" los objel"'''''
(;lXI.ls) no son CQuOO;:ldos o ,!sln su) etos,a ,c!'mb,o. eon, lo cual los modelos COflS-

Il1 u,ldos, por d .'3n".I l< ll' de s lsl e~las> sOn Inutll es ,Y puro JU(.'Q:o:, frente a su supuesta
efw.::lencli' ( ra CIonalidad (.-co nrll .ca ) CSl ta f<lCtal/alrdad txJ f"ic<l; frent e a eSl a~
!cni,cu. f!01icy atlalysi!, para Wildawsk y. no es ~,lis que la aplicacin con Sl all t e de
1~ldI14-ncIH y COmlC,HII .ento ~ los I""<?b!",,.,a$ socmtes ... evalua ndo y tam i;ando me,
dlO$)' ,!lnes alten:a~II\'OS e,n ta cata hUId Iza de 10$ ,fines de la polfticol' ( poI;"y); vid, la
defi nICI n de po/.c)' de W.ldaws kv. en nOl a antenor al comenl ar la de Eas lOn,
46 , y Pat Cn:.-c me, QUC parece ~r su ms cerca no colega, lk."C;lno del los tilute lar
Publi c Po tic i". S w dies. en "'ichillan (Ann Arbo .).
47. AI .I.H~ Sc Il IC~, n .. dgu I"IIoo'u /jo" itl lile Slales, 197 1, polem 'nI con Wi ldaws ky.
defendiendo el p ros: '1 ALlce M, RII'LIN, Systelllcuic rllillki"g f()~ Soat ,(clioll
I'!J I, S'-; defiende en lenl'ral de los at,aQu~ conlra los l?IIros del p rBS en la admi :
m 511"CIn fcdenot (~mbos hbros publicadns por la Broo kln gs Ins li t u tion con Jo cu~ 1
p3~ scn l irse u!, lor~jt? enl re los .. tec ncratas> de Washin8ton y los ,profesOTes
dd Oest c )' Mcd locs le );
r I\I;SS M~ " y W I I .IlA\\'S~V. /mp/elflf!t.t<llicm, 1973. cOn el
divert id o ti t u lo . Cmo l o~ gr" "de~ )I'oye<:los <le Wa shingt on se e~tr'el!an e n O"k lan d .
lun a cIudad at lado de Sa n Francisco ),
48. Me refiero a Ford FQ'lIIt/ali<J " Prog ra/U for Rcsta rc/I ill Ullil'e rsjl Y AdmillisI ~alio",
o f Ihc Vice-PresidcllI Plannin Uni,'",rsiIY of California,
cerca
dc SO e5t ud los $Obre te mas de plan y organizacin en la colosal Uni"ersidad de
C" tirornia. dcstacalia lus Iraoo'os de Wf..\rHf.RSBY (con lice nc ialuras en ciencias y
!cln s). pOr ejcm p~o; _P PBS en l ihe r ,Ed,uca.l ion. Pla!ln lnll and Managelllcn t o. d o nde
mcorpora. IJCr o p .::n so ,Qu(' slo (eSC I-' ptl,'(l- lIIformatlvun,cntc, entre lo s .analyu .:al
base for p<>hcy '1IlIIyslso. los MIS y mod elos. Iras haber l'slu'iado el PPBS \'
.~y. t c ", nnal~'Sls> ,
'
Ouiero agrad~"CC r aq u al pfol~'SOr Glcnny, ,Jrcctor del Ccm"r for Resc:arch Dnd
~\'eI()pme~ t in !!igocr, Ed~cotion de Berkele)', asi como a sus colaboradores. senares Paltnd gt }' Schnntt ll?ln . las Rrandes faCIlidades Que me: oonc('dieron d uranle
mi est ancia Cn la Universidad de California,
49 . CIIARU;S O, J mms',A illl ro/1i/ctiOtl lo h".SI.d yof Public Palie)" 1970; c fr" pg,
1~9" su esquem a de _palley prnec.s, e n relaCIn COn cl SIs/cllla. act iv ida d es en el
gobier no y resultados (Qut /ml),

,.d,

om,""

son

{1
TEOR IA DE LA CONSTITUCIN

. IN ME.\IOIUAMo

Estados Unidos; no es ncon'celo a firmar que en Ale ma nia, 13 Rcgier.

L"l Teora de la COlIstitllcilI,!<. de Karl Loewe n s tcin , S" col ocarn en

la cie ncia politi ca que se ce ntra sobre el/JOder pol/ieo, pero no bu!>cando un anlis is sociolgico de grupos, int e raccionc~, cte., s ino !ln'ando a cabo un mrdlisis illsliltlcfona, poltico-his trico de los co ntrol es
sobl'e el JOder poltico y su procc ~o, tal como cristalizan en la cOnSti
tucin d e una comun idad estatal Su pregun ta y Sll es tu dio se refiere
a un lemu {UIIl/alflellta )' /ru.$celldelltal, como es el del Funcion am iento
v refo rma d e la co n s tilucl n , que es 1;1 ins ti tucionalizacin d e los con
roles polticos en e l Es tad o,
y aqu se ve el significad o de es t: segunda edici n e n la E spailn de
1975,
T odo pa rl'Ce indicar que e n la E~paa de 1975, el hambre de eon Sliluciona1ismo y politica es g r ande; 1:ls ulrimas ~ellla lla l:o, con cambio tan
t ra sc(' ndcnt;l, no ha hec ho ms qu ~ :Icentuarln.\7
y c ul ser ell E s paa el d est in o d" los difcrentcs sa b"res so bre el
ESlado } la administradon, rgimen polilico. o cosas publicas que se
h:1Il de sc r ito antes?
La Tem'a de 111 COIIS/iludtm, de Karl Locwcnstcin, con su impone n t~ exposicin dt los contro!<:s sobre el proce~e polt ico ~'n cl cons t itu
cion3l i!> nl O democrtico, la clasificacin de las cons tituciones, Sil es tu dio
sobre el sentimiento y refo rm a eons tit lleiurml es ob:>:ocrvado con tran quilid:l d por quie nes \'\'CIl e n ese sislema, pcro con ;1nsia y ardor po r
aqu e llos qu e lo ao r an,51 A la det/dll y soci%gi" poli/iea centradas e n
el poder. los partidos, los gru pos:, las idL'Ologas, etc., se les avecina un
fu turo frt il , )'a se ,'C a los aprcnd ices de b rujo con !>lIS cncue~ t as y adi
\ in;nzas e n torno a las elecciones. los c:. mbios y los conflic tos. El de.
rcd/O pblico, en su \'c rt icntc d e l/eree/IO eOlls/ ilucimlll/, no l endr~ das
felices: las , durante tantos aos:. poco alcndidas';\l leyes fUIldarn l'n tales
no ser.'l n objclO d e un anl isis dogma tico-jurldico, porque s te no n:s islid el embate dialctico de las fuerl;1 s const ilu yen tes_ y del d uali s m o

12

1II1gs/cl"e, tcorla del gob ierno.. d t; la maq u inaria g ub.erna mcnlal-adm.i.

ni Slnll iva, t iclle la m isma moti vaC in, aunque otro estilo, que el publr e
paliey utlat)'sis. a l rec hazar tajantemente una cic~cia pol itica cen trada

sobre el poder. y proc lam a r que [as tareas y funCIO n es, del ES1!ldo ,en [;\
moderna soc iedad, son e l n~ul0 correcto para const rUir una Ci enC ia poltica como ciencia prc t ica.
.
.
y por ul t imo, sea dicho que la leo ria del E$.Iudo sigue 'a~ lIdo UIl:!
tarea legtima, profunda y necesaria, e n cualllO que con mau;nal rllll (~(L.
m ent almen te jllridico se plant ea c r iticamcnlc y de fo rma general y <; I ~'

temtica, pl'Oblcmas tcricoinsti tu cioTl;l lcs del Es~a~o moderno, esto es,
d e la ins t itucin suprema de una com Unid ad pohtlca.J1
Q uizs aho ra ya tc n gmnos un m;:l rco qu e no<; penn;l;l Silu:l r la Teur ll
de /a Constitucin , de K)r l Locwc n s tcin, en es te ;lu de 1975, a los di,'z
a os d e su primera publicacin,
..,
El derecho plblico, co n s titucional y adlllllllstra \lVQ, se nos ,,:pa ~'cc~
bien ase nt ado (frcllte a u na e rrnea co rr ient e que ata c el es tudi O Jun
d ico normativo de las constituciunes), en la forma jurdica publk~., en
su interprcH'lcin y anlisis, pnra d ar respuesta de al,lIc~idad lega l a 1;1 ~
cor respondie n tes pregunta s. La T c?r:a d~1 ESlndo, .S l bIe n es una CSI)C'
ciaUlIad al elll!lnn,l1 no c lI'ecc d e legl!lmaCl n como mrento d e ordenar ~
sis tematiza l' los co nocim ientos pol t icos, jurdicos, histricos sobre el
Est ado,lJ
Frente a CS IO !-< tene m os la ciellcia poli/ica }' ad",inistrlu;,'a , cuya
evolu ci n , muy a 'g r:uu1cs ral:o gos," ha sido una fase pOlilicQ.illstitllciOlw!
(organi zacin , burocracia) para de s pus :'lCCI,H Uar su enfoque so~)J'': el
pode.r, las ideo logias, grupos, trata ndo postel'lorment e de con s tn~lr ~1Il:1
tcoda emprica CO,II/lIc lisla; paralcJ:llncrllc se ,dcs."l~...ollan unll~ t ~cmclls
de loma de decisitr que bu:>:ocan mayor ra Cionalidad y cllc:lC la, que
desembocan en un os e nfoqu es de s istema, etapa q\le s e ha criticado
-dentro d e una amplia crisis social y poli t ica- por un an~ l isis que se
quiere fijar en los proble mas, e n b politica que los soluciona , o p-,"etend e hacerlo. evaluacin de opciones alt e rn ativas, y que es esc ptiCO
ante vis iones ge nerales de p la nes y s istema s ,
SO, Vid, Il Ui'Nls. P(}/irik u/s prak/i;he lI'i.sSCU<rlllI(I, 1,%8, p ~g. 81 ~ 5~ .
.
SI Indcpcndicfll<'mctUe del ,'alor de cnd" ob ra, I:!. "np ....:s'on:ul1 e AlIc~",cmc
5I<1",;$/"'"e de H. KR t\(lI:R, t96-1. y ct \'olu!"cn tl.cl misrno ti lulo de R., ! 1 ~ItZOG, 1 ~71.
prueban, en mi opinin, el ""Ior pcdagg .... o " IIll rfnw"u do: t. lr",IIClonal> Teorla
del Estado. vid. a Olro ni"el. ZII'I'tUl'S, AI/g. SI//<IIsld're, l .' cd., 1910 (en Espaa
esto ~ lIe\'a a cabo en los lrad,cionales der<'Ch~s tx>llIico". h..w liada, ,'ez !,lCn<>~
frcc"cnt,,~), voo en la SIIIIII.sldlT(' una c,erla ,'oc:>Cln de S,"h.'S ' ~ \sOCloIglc a. h"I Ol'l a
de las ideas 1>olIl ic as. filosofa p-olilica, juddica) q,uc no, ca r~c" d" ,:alor. La 'X> lnhl<:
ob ra del profesor Luca Vcrdu , ya c,lada, rslUdm baJO la ""pr"s,n dct<:cho I'H)lilico, c u~'Sr;O'lCS dc IIIclodo, id,,::a~ pollicas, T<'Orb det Estado) d.' la Consllluc!n,
5" Vid LOt"\\'ESSTtIS Il pcndlcc a la 2,' edlc,n, mtroducCln ,
si Tcn'dr carcte r r<:dag\iCO una s veces l' cie nlfico Olro~ . ,d , d~ nOla~ anl,"<
y al principio de esle prnloco _ ,~Ia I:lbor la ha hecho)' la h:.cc (",,,rOI'$ ",,,/I2I1(I,s )
el derecho polhico; ,,,I, 1:1 opinin de tLCAS VUlDl' 01'. cir. , .
Sol, \' id. mi e$ludio induido ,.qu, ap."t .. do I.lt . mI oplllln el; que el con5111U
cionalisla anld que .complelarse. COn la cienCIa pOhhca. lo tiene que hacer ron el
derecho. en concn:\o de recho :.dministrari\'o, .'id. la OPinin de LI'CAS VFRIJO, D~rt
c/lo palltico. 1. pg, 39,
b
'd "
'A
SS. I' id 1:0 obra d lad:. d" W:,ldo y la n.onografb chada 50 re Jl IllHIISlroC'un
Publ;'"a pairocinada por las A~ociacionc5 Americanas de Ci~nc, r olit ica ~' Adll1i nb
trali,'a; la inlerprelacin d" 1:. e"ulucin ,,~ e,\ c lu"hamenle mla,

iJ

56. A diferellCia de una teoria iuridka e la conslIrucion. labor por hacer. "id.
mi eSludio ,,cluido aQuf. ~p~rI :.do 1.13, y opinin que co,",,,ane el pro"io Loe
wCUSlcin, vid, su "pndice " eS ll. edicin, inlroducd,,,,,
57, ,Quin tiene ha ... bre~ DcIC"l\]illados I:,,-upos en t:IS grandes cjmladcs? Loo
profe50res e i ntclt,c l tJa le~ con IIH"t!. lihido 'o,"uw,,'i UC docc",li? Los pcridk'Os }'
los sc",anario~? (Los empleados y trabajadorcs en a ciodad? Los cam pesinos )'
agricultores en el canlPo? Lo que no hay duda e", que el . pueblo. espaol hoy)'a na
tiene ha mhre de .do!.'l",n.~ a }' C>ocuela., 1'0"1<> procl anmba Joaquln Cosu a final dc:
siglo,
58, El C$ludio de 105 rc,m~"e.s JX!lilicos comparodos en nuestra Palria , no ha
recibido el i"'';!Clo old enfoque ana htico-inslltucional de Locwcns rein , mucho menOS
ct de "istcma polirico (por lo menos sa es la impresin que Icngo en eS IOS {!rimos
diez aios ---i:U cua rro uniwrsid:.des- al euconlrarme cou los alumnos que em
[l ie'-an a estudiar DcrL-cho Admi" islrol1'O en J." ail0 de la U <;e ncialUra de IlcrL-cho),
sino ms bien contina COII un enfoquc dc.scripti,'o jurldico, con obSt'f\'aclones pollieas, El rello....dor in len lo de Jimt!ne7. de r arga, de conslrui r una loona de rgimen
polilico (qoc m:ls qoc uu e.squemu utl//liI.eo SOn uuas proruudas y ocu,,"cntadas re
I1c"ione~ sobrc ta poltica ). 110 t,al'ecc: haber sido desarrollado; lo mimo le ocurr"
a Snc!,cz AIICS I!l (,'id, lI\i ,-"" rudio incluido aqui, :tp.rta do 3,411) cuyo ~sQu"ma
"Q" ltol y " ...ci.. d~ gQbiu"" desemboca <;n los :>eIOS qu<; ro, urolan el gob ierno
en scntido o rg:inico, "510 CS, al .eJeculi~o., lIIu}' complicado me: parece Ll1CAS VEllO",
Pri>lcipio~ de cir,oeiu poi/rico, 11. p(\g. ll)' 5$. , Y 10J Y ss. (forma de ESlado, de CI>
bicnlO, sis lcma de gobierno. rgimen pohlicol,
S~. Al elTl",,~.ar a exp li c3r r(!{) rla de fuenres. y I,dnci pio d" ler;alidad, " los alun .
nos ole 3," ao de la Lice ncia'ura, he cuido que dedica.- muc has daSC$ a eslUdiar
1"" princi pios cons rir uciona les de nues l..., le"es funda nlcnla lC3, .'id, mis ::uioncs
cicJosilados. La adminisl r.oci6n I,,',blica en ef marco del ESlado espaOl., Univer.
sidad AUllloma. t97,,",975,

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14

' IN ME MOHIA M _

TEOR! A DE LA CONSTITUC iN

cons t itucin escr ita y real; por e llo. e l derecllo lldllli' lisl~U.liv<:, c~:II~t i
nua r acra lo y _e m pequeecido_ e n su horilon le conlenclO50-Judlc la l ,
con lo cual segu ir s iendo inviable tina .Teo ~a del ES/(I(~o,. ni el! genera l.
ni, sobre todo, dd Es tado espaol. La CienCIa de la adll ll.lIIslraclll. prcticam e nte ine xistente e n Iluestro pa s . no te ndr ambiente para desar rolla rse. ni a l c~ t il o ... antiguo_ ni al . modc r no.,O
E l hamb re de constit uciona lis mo y politica en la Es pa <l de hoy va
a fomentar los tipos de s aberes sob re los asuntos pblicos que re plantea n constan te e insis te ntemente los rundamcn tos del Es tado , la conslUci n, el poder y su lucha por obtene rlo, mien t ras que los sabe res
q ue , pa ra d ecirlo con Rudol r Smend, ti enen va lor .. integ rador. p a ra el
E s tado,"' como son el derec h o co n s t ituciona l. la teora d e l E s tado, 'i la
ciencia poltica y admin ist ra tiva que parte de las ta reas y prob l<:mas
s u s tanti vos de la mod ern a sociedad e Slata l, sern poste r gad os, S I .n o

ignora dos. N o ser e s to u na prueba m s d e la fal la de, como se ~ I ce

h oy, Cf.lll sellSUS e n la vid a naciona l e s pa o la ? Qu no;; pue~e uni r a
los e s paoles? E s ave n l u rado ha b lar de un [X/eto soctal? St. en .camb io, pa rece fci l co nt es t ar que e l segu n do p acto , el wcro de gob,emo,
no p a reee vi vo .~ E s difcil ima g in arse unas leyes f un dame n lales q u e ha
ya n dado lu gar a inte rp r e la cion es tan di s p a n :s como las es p aolas; e ~
E s p a a se d iscu te h oy sob re qu i n es it"lar ~fe la solJe rtlf!llI; ~ob rc S I
e xi s le O n o "separa cin de poderes,,; s obl'c qUl l~ manda~ ~ I el Jefe del
E s tado o el pres id e nt tl d e gob ierno. o el cons.eJo de m~n~s t ros: s ob r e
com petencia n o r maliva d e las (;or leS y d gob l erno-ad mlO l s trac l 61~ (rese n 'a d e ley ), 'y sobre la virtua lidad de los fueros d e los cspa n o les.
_ va ciados .. por las leyes re!lI lado l"a s o r dina r ias.ll Se puede afirmar qu e
el COIISCIISIl S es unni m e so bre el c/ise ll sfls eo n s ti tuci on::. l.
60. Al escribir ","laS li......" s acaba de sa lir ~I li l:>ro de }U.AS IG,,\C IO JIM t_"I7. NIETO.
lA leQ,fo me,al d~ la ad ... blisIT"ci ... lA c.~.!e~ .. ad'!' ....SIUllfva a la IlIl dd. /l~14
luu sij~ ...dlico [sic}. 1975, q ue 1r;l13 de 13 admlnlStracln.cn ge ncra l y de la publica
. slo a titulo de ej~mp lificacin .: el libru parece cubnr una I~ un" en nuestra
Ii lcnoColra pero tcno dudas sobre el :\CIerto del enfoque y dd 1II~loUu . .
61. Rudolf Smcnd. OOOS I iluciOllaliSla al"m~ n. que con Kctscn . Sehmul y Uelh:r
reprcscnta 1"-'1 ms a tla , cimas de b T ..'Oria del , ... publ'" ..... ~lcnTn y europeO .. en
la d~"da de 1920-1930, Y muy estudiado e n Espa a pur F. J . Conde, Luc:ls Vc mu y
Garda Pi! layo.
..
.
.
62. Fr<,nle al trmi no . conseI1SUs_. ullhlado prufu~,mlC nlc l)\Ir lu SOC lolog la. ;;
delicias soci:ll es modernas me para'e mucho ms gr,fico voh'er a la leo'ja l;'OUuca
chbka y u tiliza r tos conce ptoS poc/o o c(,mtralo ~a l (acuerdo sob re los bl~,!cs }'
princI pI OS que ru nda.me~ '.alm c me rllen u.na .socledad) r. el pJI.'lra.,,,. (~fl ,()b,~rl1?
(acuerdo sob re los pm\C,p'os y ,elllas del eJercICIO del poder publico), ICeIC,\lelTlCnte.
Dahrendorf1. un socilo~o Que dICe cosas interesantes , ha \'Ue!I? a est udiar esto~
,rmi nos peTO sin en f...,nt arse con el p rohlema de cmo 5e ob lte n" n y sobre QUl"
IOn e505' .oonlralo s.: ,a es 1:t earac l e " ~l ica de todo lo Que yo desea rla.llamar
~ H.'Ora .\.OCilogica de la de mocracia. ( Li psct , Sc hump<'ter. cte.). cuyo onae!! se
encuentra en una (.-ola puti, ka lneajom.da en el lecho de Procu sto del duahsmo
ser JI d"b" ser }' Que nunca sabe Qu h~ccr_ con los _.vlll oIC5' (Webe r, .Ke]s.,n, ctc.~.
Pano un estud>o sobre este problema. VId. EktC VOa;EL.I~ , Nuel'(l eI"..",o e lo polltica, con un p rofundo roneeroto de .'fe!llogia dl'il...
..
63. N:>1Uralm,-,n te. much:>$ de las mte rpretacollC$ que ~~n aparecIdo recIentemente 110 son de rl"Cibo. CmO $e [lu~-de teer con ' r.",qUlhd ~d que se ~retenda
in terpreta r leyes fundamenta les con eJ em plos y principios del .Tt u lo PrdilnlnD r. del
Cdigo Civill? iD CO!I princi pios polltic~ anc1ado$ en otro SIglo, o en ot ro 51~ te
nla pOlI tico! iD con picajosos COme'!la r\os !"inudo~os y r~Quiticamen l ~ for lnalislas!
Que :le puede hacer una Interprelacln TaClonal e InstItu cIona l de mu chos d e estos
supuestOS probl elll~ ~ . Crl'O ha\x:do demostrado en Ley y ~~gl""~ ,m'",, ~ 'I el ""'echo
mblico occide Ulal. 197 1 (putCS lad nOITlIativa): . obre. un p nnlc rl~t cn to d~ .en tender
e l J ue~o ent re el jefe de l Est ado. presidente d.cl g.oblernu y conli-C IO de nllmst.ros en
nUC'$I r.>S lercs. ,id. DuullO { ....erel (!r or jlatU zaC,fl. 1971. pg . .187, donde el Jefe de

15

As , pues, e Sle ambiente con s u ha lo cons t i tuycnte n o va a ser prop icio para u n;) ciellcia pofitica admilll slrtlliva s u s tan t iva. es to cs, para
un _p ub lic policy an al)'sis_; el furo l' d e o l-acio nalir..ar el p l'oce so polit ico_, en frase tan clara de Kar l Locwens te in , v::. a pos terga r la raci onalidad d e la pofca de las cosas , q u e se seg uir hacie ndo a Iravs d e
una opoli t ic a por reaccin ....
Qui z sea I:t justici a dd p n dulo hi s tr ico que t ra s a os de _admi
ni s tracin y o rd e n _ se inclina aho r a a la ~pol l ica .; qui z:'t sea a lgo ms
proFu ndo: el desl ino en los l ie mpos mod ernos d e la c omun id ad polti c a espaola , d on d e, en c ont r a d e supe r ri c ia!t::s interpretaciones hi s tl'i cas,~ no ha h abido crisis de libc rali s:no y de mocrad:I, :.i n o c r is is permanente d e E stad o y adm in is tl';lcin.M
La seg unda edicin de la Tc()/'fa fe fa COflSlil/lciII, de Ka!'1 Locwcn
s tein, en la E spa a d e 1975, es t o do un s mbolo d e la in cc ltidumb le del
rutu ro.

E~ta<.lo apar.,.;" ]lar Illa"d<110 const it ucion al alejado d el gobierno de la naci n: el

tCllla era y e S de ta l illlpOrtand, 'lile e l In s tituto de E.,tudi os Administrativos me
cn<:al)l dlr ilj:ir un p ro~ramD <.le in,estigaci6n. que fue rullllinarllelllen te s u sp'-'ndido,
sin nmgn .. po d " e~ plie~cin. cuando se produjo el cam bio de gobierno en enero
de 19'14. Slo un:> broma o 1:> inoro ud a puede ll evar a d l[(\:Ir qu e en Esp.a el
titul ar de la sobera na ( pode r pblico) es el pueblo. que 10 ejerce. co mo en lOdo~ los
paises .a ua,'s d~ lus r)lanos. de Estado. sien do el jefe del Est ado Un rgano
e..~t 3ta i. con s us compete'Jefas. COTllO otru cua lqu ie ra; ,'id. mis guiones dc1ostilados,
ant es citadM. y mi prximo Estado. ad",i .. isITacj" }' dUl'clro.
64 . Vid. eS le d ual isTno 'pOll ica de pla n ...ers"~ .polili"", por reaccin . en el
eSludio ;nlroduCtol-io que e:leribf ron ARIO OI<TIZ, pa ra Pla .. if.ra ... ~ J . H . KA ISER,

1973.
65. Que cslan lleg:> ndo a l ClIric ter de fbula (.suc"so u ,\Celn ne tlcia que ~~. nana
O se repr"senla para deleilar.) en la obra d e don A ~ rico Castro.
66. Vid. mi contribucin" " '-la5 lf Symposiu H' de H isl oria dI' la Adminis

Iracin. 1971: y mi

pr~imo

. Gobie rno dc pueblo y p'o";ncias (I*XI- 19l5). Nacimien.

10 y crisis del Eslado y la adminis trac in pblica en la Es pa a ron tcm pornnca .

Aunque s lo ticne un valor anecdtico. e~ curioso obse rva,. que cua ndo B LOSIlF.I..
Compa ri" , Polii"al SySfcms. 1972, va d .."S ignando la rorma de ESlado. Mo narqua
o Republica.en looas las ,ladones del I1IlIndo. en ese ~o. ~I ll c:ar a Espa a. caloca Monarqu ia y un signo de illlerrOi! ~ci6n. el lo nico en loda la !i ~ ta: es de s uponer que hoy dic ha inl crrogac in se eli minada , pero Qui l.:'! nO el sen tido h istrico
de e ll a.

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PWI.OGO A 1. '\ EDICIN ALEMANA

El prese/llf! libro fue pllblic<do a filia/es del mio / 957, bajo el ti/lllu
Poli1 ka! powcr and [he govcrn m cntal proccss, en [ti UHil'crsily uf e lica go
Press. El" 'lile la edici" alemallo se Imb/ir/lle bajo el 11/1/10 Vcrfass ungsleh rc (Teora de la COIISfilu c i61l ) m erec e q/l i:s m/tl cxplicacill.
El olldlisis com paratil'O del papel (/"e jllega la COIlSfilllci" ':/1 los di
ferentes sisfenllu politicos y 1m los corrupmrtliell/CS tipo.( guberrIQ/IIcu/(l.

les, corresponde, scgin la sistemtica tic la Cieuda Poli/lea

umcr iculIQ

aqllel/a disci,J/iJltl que se COIIQce como Compar:lIi\'c Go\'C rnmCn L El peso

de l a CX1}O~-icilI yace, eDil/O corresponde al cMcrer fea/iSla ." pragmliri.

,..

ca d e la Polilical Scicncc. /10 en 1111 tratam;ellTO lCr;cD(II,s!raclO de la

esencia)' de l a (IInci ' l d e la COllsrilllcilI , silla Cilios res/dwdos, /uilitahle~
para /m el/ful/l//! politeo, del D er echo Comparado ell cOllexiu'l COII todos
los otros aspectos de la \lula estatal. A.d , pI/es. si biljo !lila Teora d o! la
CO" .~lilUcin se quiere ellle"de r la larca d e ca p /al' It. esellcill >' la siglli.
ficacin d e la Const ll,cin el! el marco de mI o fele" sislematico y 1//1;'
torio, tal como lo hace la Teora Cell em/ de! E swdo (AlI gerneinc Slaa l s,
Ichrc), es de set'io/ar que l/O ha )' rallw delltfica ptua esta lubof el/ el
umbie'He cmglosaj6n }' el! espeCIal im el americal1o. N(} exisl e 11 ;l/gw ra
malcria expos itil'a eOIl este lipo (le illler.5 IcricociclHifico, )' po ,. lo tu , /
10 II U exislc lIillgWIil lIome/jefatllra para designa r/a ,
El l/ echo d e que /la exista lIillglll campo d e ill vcsi"llcill 11/1101101/10
en los Estalfos VI/Mas que corresl'ol!tfa al (.ollceplo europeo d e la Tco na
de fa CO'IS/itllci61/, d epende ell /lllilllo u}rmi/lo d e l/lIe cm r/! IllS ,.all/a ~
cielllfict/s que eswdiall el ord e" poli/ieo 110 'tl)' "ill~ WIII q/le se pudiera
call1lJarar co// lo que 1m Europa ~l' conoce eDil/O T eo ru CCIIi:ral clel Estu
do, (/ la que estana asigmula fa Tea!'", de fa CmI Slilllci(}/I, Si es qllo'. e l!
olg/11/ /l/oda se CII/ llrCl/l1o! II ;'/I'cs ligaciolles de es te lipo, se ellCllelltra.1 ell
lodu caso ell el ('all/IXl de~'igllodo como I'olit ical Thcory (/ue eSl udia, si"

o
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I
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U

18

TEORi.\ DI! 1.,\ CONST JT UCI:-':

l! mbargo, prepolldenlt/(i!IIICIIII!, fa ,isforia de las 1<'Ol'as d el Estado ~' que

ignora la Teora del Es tado como ral, (lw/que , ..ciell/<!IIl i!IItC se /w Ilecho
palpable cierta lI t'cesidad !le IUW 11'0";a ge l/eral de la Poli t ica! S..:i<,nce que

pI/diese sistematizar dcbida /ll o!.rue el abrumador malui,,{ e/I/Jlrico.

As! pI/es, 1/11 libro d irigillo al lec/or americano baio el /fulo Co nsti
IUl iana l thcory o quiz Thcor y of conslil Ulions Iwb;es/! sido i/lOpOl'11I110
." hasta eq/ll'oco. I lIopon/lllo, porque

/10

ll ll bicse podido illl(l;illQrse lIada

bajo esta desig naciII; equivoco. porqlle el presel/tc libro es lodo ""!IIOS
11/111 exposiciII le6rico-abstructa de fa esencia de fa COIIs/i/llcio/l el! g'!II"
mI. SI/ eOIl/cuido alJ/lllla 1/lIIelro

II/ ..

a la prdclica de hecllO y {a di/Ulllica

rcal de la Cmlstitllci n talllO e n el ESflldo modenw como e n SIl (l"sol"rol1o

/istrico. Con todo, /l/U! premisa te rica consriw)'e el pWllO de partida
yel flmdamento: la impor/(mcia tfe la COllsliwci" delllro e/"I proceso
del poder polileo. EH este seulido, el mmedal ime.Higado)' elmollo de
ill1'estigaci/, estti" tomados lalllO del amplio emllpo dI! la Poli l ical Scknce como IleI ms rc(/ucido del Deredro COlIsr;I/lcional Comparado. o d idiO de otra mm lera, esre ,/rimo como 1111 'I/erlio de a)'llda para el prime.ro_
El/Jo edicilI alemana, sil / embargo, se pudo escoger s in ningwlO dI/da
el t;lIIlo de Teora d e la Const itucin, y I/{Isla puede decirse fJt1e es ell nil'O realmellte apropiado para 1111 libro que se propone COIIIO tarea expoller,
sistemdticumellle, desde /111 11/IIIlO de \'ista l/IIilario )' ordenador. la esencia de la COllstiUlcil1 )' la posicilI del orden collslilllciOllal en la dinmica del proceso 1}Ol/ko. AI/nque el libro cst escrito origil/arialllelll e
para el lector amcricar/O )' la experiencia amcrica/w es el crite rio flti1izado para I'a lorar femjmcnos scmejantes el! otros paises, el cl/adro compaffllh'o es tal! amplio desde el primer tIIomelllO que, lo que ell verdad se
o/rece, es IlIIa exposiciII gel/eral de la Constilllcin en el Es/ado moder11 0, sin Ilab er caMa e/I el peligro - (;0 /110 el alltor espcrade ded/lcir
/<tflleralil,Qciones ilcitas de las colldiciOlles y eXllerieucias americanas.
En lo q/le "ace re/ereircia al m a/eriol trabajado ell el libro )' a S/l u rfo'f ile, la obra tell dr que I/aMar por s sola. Pero quiz IJO sea comp/etam etlte ;lIoportwla 11110 illform acin general. Toda la Teora d e la COIIsr;tllci" ml/cstra tleccsariametl/e los rasgos de Sil epoca_ Cualldo Georg
Jellitlck, hace m s de medio siglo, escribi Sil T eora Gene ra l del Es tado,
aquella obra maestra del profl/lldo IlIlItult/ismo positivista. qlle desde entollces lIi fm Alemania tli ell " illg/llt o tro IlIgar 110 tel/ido IItta d igna sucesora, recogi la suma de las experiell cia s politicas qlle haba transmitido el
recin acabado siglo XIX a las sociedades estotales CMopeas. El! aquella
poca u ista toda va !/Ila socicdad estatal curopea mlitaria,)' tltla Teora de

PRlOGO

19

la COlls tituciII, mili COII tilla prepond eran/e orielll acin cI/ropea, poda 1'0ler como ulliversal, ya que el celllro del poder tlO se Ilabia trasladado
todavia a Amrica y a Asia. Actllall//Cllte, el retroceso europeo se corres.
ponde COII la extellsin de la experiencia cons/ ituciollal sobre todo el
mundo. Factores que IlOy estn en el cel/ tro d e la gestin estatal, tuvieroll
que. e.scaparse mlfouces al el/foque de Geo rg J ellillek, en el que todo acel!filado sentido realista estolJa limitado jllridico-positil'OlIIellte; si /l /a i /l clll s i" de estos factores, 11110 Teora de la Cotls tituci/l sera 1I0y 1111 vacio
esqueleto t!Drll/alivo. Aqu. se trata sobre tollo los grtlpos plura/is tas imposibles de captar /lormol;icall/etl te, como SOIl los partidos poll icos )' los
grupos de /l/eris, y el papel del indil'idtio en )' f retlte al Estado)' al d ominio estatal que igualmente 110 puede ser captado por Ilormas j"rdicopositivas. Y fina/m ell te, /(mpoco poda imagl/larSe el gra" m aestro. fi jo
el! el bien lu tlllamelltado terreno del Estado cOllstituciona l de la 1I/011arqua constitll cional del siglo XIX . qu e la fo rma gllbefllumcl1tulllt/iversal
del inmediato fl/turo seria la democracia constitl/cioll al. lIi qu e sta, e.1l
virllul de la IllleVa recll%gla de la dilldmica del poder ell la socied ad de
masas, sera desafiada por el retfocimiellto d e /l ila au tocracia sil! prece
dell1es. Y adems, ell su imagetl del mUfldo basada el! la rot" del E stado
d e Dcrec110 del siglo XIX, no }lUl,a etl ab soluto IlIga r para el carcter demoniaco del poder. En Sil or(lctt ontolgico juridico-positil'o 110 pudo acom odar la esetlcia de la libcrtad tli protegerla de los peligros que la ame
lIazatl.
La aClllal generacin se ha vuelto /litis cscptica y tam bi,,_ms I/Umilde ql/e la de SI/S padres. Es cOllscietlle de que 110 se puede dar I/It Estado
vlido de l/l/a vez para siempre y que, por lo tall/o, tampoco }lUy /1110 Teora de la Cotlsritllcin eternamente vlida, pl/diendo /all slo calla gel/e racin dar l/na interp retacin gene ral d e lo qlle ella m isma ha experimentado. Tras dos guerras lt11l11 diales y ell las SO/libras de una tercera qu e sera
etl totlces la t/tima, II OS Iremas vue/IO pro/llIldalllerlfe cO/lscietlfes tic la re
la /il'idad )' de la fllgacidad de tatlo acontece r IIll/lldia l. Jamas etl la Historia /ia sido mayor la Ilecesidad escatolgica de las ma,sas, y jamds se }/a
puestO mellos esperanza ell !/tIa frmula eSlata / salvadora_ Este carcter de la poca -o es 111 /0 enfermc.dad de la pocu.?- 110 puede dejar
de afectar a Hla T eoria de la Constitllci" escrita etl la /tillad del siglo XX, en com paracilI, por ejemplo, con el optimismo del siglo pasado
originado por la creencia ell la Ra z.lI y ell el Progreso. UI/a Teorfa de la
Co nstitflcin ell lIu estros dios, al pritlcipio de la era atmica, probable.

(
20

T EORf.\ DE lA. C()~SnT I 'CI6'1

m e/ue 110 eswra m ellos alllicuada el! el Glio ZOOO. que e ll la aClllfllidml /111
melito de es /e lipo emprendido al principio lle/ siglo XIX.

1,

VI/as palabras todailia sobre la raduccin. Ni amz la m ejor lraducci6"

-y /a mds lil e,,;./ /ID es siempre la m ejor- JJu ede reproducir el estilo -"
los matices del original. La Cienda Poli/jea americana 1/(/ aleO/Izado en
las ltimas dcadas, CrI eSlrecl'Q w1n eDil la psicologa social, !lila depu .
racin de expres i" y mIQ riqu eza de /l/Mice s fi lie frccllclllemelltc 110 es
posible reproducir el! airo (lioma. Terminos q/ l c en Sil IlIgar de origen
5011 absolulQm Cm e preciso s y co rrectos, pierde" S il Sig lli/ictlciII en la Ira
d ucei lI. Ej emplos :"0 11 pl//abras com o powcr ., ~ fl l /e. y /tasto "cm'en,/1I elll ~, que lJO siem pre se pucde" Irad lleir ml'ocamel/le flor " IJOdc,.,. (CII
alemall , . Madll." "I1Olllinio (<< /l errsc"afl .j )' . Cobicnw (<< R egierIm!! -); se Iru ta .~ e mprc de lel/er en Cllelllll el COlllc,\'tO. Es /e incollvcllieme
tendr que ser tCllitlo el! CIllW/1l por eI/eClOr.
La /radllcd" 1m sido h eelm por el .se/lar Rjjlligu 8 0em er COII gran
esmero)' IwbilidQd, y IUl s ido repasada por el lIIltor el! 10llos SIlS dctalfes:
COII sali.s /a ct;iII puede t1umilestar que, del//ro de lo posible, se aproxima
lo mdximo al urigillal. l autor IIQ quiere deja r de expresar, el! es /e lugar,
su proflmdo agnldecimieluo al sellor Doerner, as i como a S il alltiglla ed ilori,,/, qll e se ha ",us /rtldo l1is /mesta a IlIIhlictlr es /e libro.
E" comparadlI con la americana, la preselll e ellici" 1/0 sida ampliada, /la slo /)(Ira /e!/ler ell cu ema fa s aCOIllecimiell/os (l ile s e l!al/ ()(od/l(;;do d esde elllOl/ces -en especial, el paso de /a IV a /" V Repblica en
Fralleia r1958)-, silla tambin para fa cilitar al lector la compre/ts i" de
los fel/me/l o~' t ipit:ametlle americanos. Tm"hit la bi/)liografia e t t las
/lo/as 110. sido cotl siderablemetlle cOlllpletada _

K .\ RI. l OEwllNs n olN

Amhc rSl , M33sach"ssell ~

15 d e OC lubre de 19511

o..,We la I.ub liou:in d e la c<liein ale mana se h31\ producido n:lluraln><!nle u n:Jo
ju rld ie(HX)m t i Hlcio n ~1 O nO ( Fran
cia. Yu gosla vi a , d i,-cl"SO$ " a;&eS arroasitieos, ibcro<tJll cricanos , c IC.). Ni el aU lor '"
el tra d uc tor se ha n d ecidido a I cn~rlas en cuenta. 1:11110 por el hocllO de que la
pub lic:aein de una ob ro e~ille que se ponga en allln momc:ntO fin al inacabable
material, como por se r c"ide nle que estos aconl eci mknl os de rela li va relc\'ancia no
a fee "'" al \'lIlor lcrico y d e in formacin e mp.rica d el hb ro. IN del T.)

serie de acon lee imienlos polil ico5. con ",)na nc;a

O
PRWGO A LA EDICIN INGLESA

El presell /e li bro estd basa(lo etl seis eOfl/ercl/cias lju e el all/or, illl,itallo por /0. FmulacilI W algreell , dio c n la Universidad d e Cllicago e/l el/ero
de 1956. La mblicaci" d e este libro exigi IIfI.Cl'l1 formulaciII y ampliaci" dcl matcrial, pcro se //0 malltctu'do la misma CS/rue/li ra y orde"aci6t! de la materia.
Esta ;,n'est igacill es l/tia cOlltribucilI a la rama d e [a Ciellcia PoliIlca desigl/tIlla como Compar:lti\'c Govc! t-nm en t . Pero $11 enfoque, sin
embargn, difiere de los utilizados gel/c ralmel/te ell este campo. No se trata (le 11110 descripcil/ de las illsliluciOtles y riel/icas de los di/erelltes
rdetlcs polticos pas Iras pas_, tli tampoco desde III IOS plm/os de visla
fl m ciolUllcs, silla que intellla Jo r primera vez llevar a cabo la comparacill conslitucional en base a lo que reciclltemctlle se ha vellido Ilamalldo
cuadro [marco ] o estru ctura cOt/cep/llal . El anlisis d e la s iIlStilllciollc.\
y tcnicas poli/icas se ll eva a cabo som et iendo dicho //la/erial a IW e~'qlle
lila conceptllal gel/eral que sc cO/lstiw)'e el/ el crit erio clave para agrtlpar
y \'alorar la abrumadora \'ariedac1 de los lipos gllbe rnall1clI/ales lIis I/ico,
)' CotllelllpOrdlleos. El esquema o /a estrllctura cOllceptlll1l de 1" ;'lI'cs tigaci" es la pregmlla: Cmo es ejercido el pod er POll ico, fl/I/damento de
ladas las orga nizaciones polticas? Est el poder COJlce/l/rado ell la s mallOS de IlII I"ico cletell/ador ,leI poder 11 rgal/o eSlata/, o es / dislribl lido
/III/ /l/a m ente emre dife rentcs d etel/ladores del poder" drganos eslatales,
)' po r 10 tanto sometido a ItI! recproco eOl/trol e tUre ellos?
COII plcna in/cl/ ci", la '1L'es li~aci " l/O se basa - J tampoco se podrd
deducir (le el1a- en mUl decla rada y lillilu,-ja leoria politica, de lIatura I ctLl espccll /(.uil'a o m eta fi sica. Deber se, cOIIsidcftlda, IIIlI cllO mds, COII/ O
/lil a (;otllribllci" IJara compn!llder /a realidad del pru(;eso pull /ico.
Ntlllie ms conscien te que el /lu tor del im:ollllelliell/e i/t!erellte a /lila
e.tposicin de es /e tipo, qlle lrabaia COII WIQ IIuc\'a estrl/Clllra cOl/ccplllal;

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TEOII.I.\ IlE U. COS-STlT UC IS-

se IUlee necesaria ulla serie de defilliciOlles y de aclaraciones terminolgi-

cas que ciertall1erJle 110 sera/! del agrado lle algim os lectores. Pero sill
eSJa labor 110 SI! habra podido orden ar bajo 11/1 mismo techo conceptual
la abrumadom masa de material em prico. Por otra parte, la investigacin, por su Ifaturaletp simitica, telle lIecesariamente que conformarse
COI! presentar m s o mel/os 1m boceto. El aparato crtico y las Ilotas est'l por lo talllO reducidos a /111 mnimo. El alifar pide indulgellcia al
lector por la frecuent/! re/ere'lcia a $11$ al/liguas publica ciolles, que trotOI!
alg/lllOs problemas de l tem a gel/eral presell/ado ell este libro.
La presenle obra cOlltie/le los prolegm enos a 1111 tratado, ms ambicioso, sobre la comparaci'l de las /lstilllciOlles polticas, en el que el
Oidor est ocu pado desde "ace tiempo. El lec /or ser el que tenga que
juzgar si Jla cOI/segu ido someter la complejidad y la variedad d e la (linmica del proceso dt.l poder poltico baio l/tIa estructura conceptual lll/i/icadora. De cualqllicr forma , el aulor est profulld am etzte agradecido a
la Utlil'ersity o/ e l/icago Press por haberle dado ta oportunidad de emprender este /llelllo.
KARL LoEWENSTE I N

Atnhersl .\bssae hu$sclts

)\ de d iciembre de 1956

r
1,

1'1I1\J EIlA PAUTE

EL PIlOCESO POLTICO
y LOS TIPOS DE GOBI ERNO

(1
(1
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C.,l'Il u I O PKI MLRU

SOBR E LA ANATOfl.HA

DEL

PROCESO

DEL

PODER

I'OLfTlCO

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L\ [ NIC.\I \T IC\ n {f,ul\

Los [res illccllti\' s flllld a rn(,IlI'1 1c ~ que dominan la vida dd hornbr~

<:11 la SOciN!..d y ri ge n ];. totu1i ,bd de las rda ciotl("s humnnas , son: el
amo r, la fe y el poder: d e una manera misto:riosa , est n unidos ye ntrelazados. Sabemos q U{' e l pod~' r d(, la fe m ue\"c mo nl a iias, y que el poder d el
amor - rpo.,; ,hilau "aza-, - es d , 'encedor en lodas las b:llallas; pe ro
nu el> tnt'nus pro pio <Id hom b r o: el amo r a l pod e r y la fe en el podl! r.
Ln hi storia mllC~ tra como el a1l1u r y la fe han l'o ntribu id o a la felicid ad
dd homb rO', y cmo el podcr .\ s u m iscrb. S in embarg\)o ha y a lgo Cl1
comlm ,-'11 es tas Ir..':' fu er.!as: ,-'1 hombr ..' pue de sentirlas )' c.~pc rinlCntar
la:., a si como Olprcc b r su d ce lo subrlO' s i miSmo y s u m edio :lmbknl,:;
p(' ro :l lo quo.! no l1eg:l es :1 conocer su int erna rea lid ad. To da p rep:lraci n
lo;ka ~ s in!Sufidc nle pa ra pCllo.![l':Ir e n su esencia , I'or ello, d int en to hu
mano d e q uern co mprender e l .Ullur, la fe y e l poder tirne que q ueda r
J'ccluddo a cons HlI a r y Y:llo ntr s us m:lIlih-s[aciunes, s us efcc [us y res ul[:Id o~, Se pocld co nocer com o estas fu e n>:as o pe ra n , pero no se podd,
ca pta r lo que c]lu!o son realn1<,'n [e_ Cua lquie l' definicin o ntolgica es ta
aboca da al f!'3caso,) :I que la ca p:lcidad dc I)crcepcin hum:l na c st;'i CO IIfi nada al res ultado cx t(' I'IlO.

El.

1'0111'11.

l'Ollll CO

Aunque plJc.d e a p:lf~'..( ~' n cualqu ier t ipo de rd a cion e~ h UIll:l n:lS, d
.nmh,:.I', ('11 eS:l t ria da d e m OI ;'a dO l\es , lie lle u na impo rt ancia dcc ~s i\a ell
el ~i.tIl1Jl O ~ od o ]lo!!.t icQ. La polltiC". 110 cs-sTno la -!Uril:! p or el poder. As ,
lac k n~' ia j)ciHl k a y la filasorla pulili~' a no han podidO d ejar de es tudiar
('n los .!t imos a flos, c a,b ,'el d(' una ma ne ru ms m c nsa, el fl'nnH"no

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ASATOMI" UliL 'ROCESO OEL

. J'O\)E R

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I'OLlTlco:

2S

PROCESO t'QLincO y T'POS DE GOB IERNO

del poder . No deja de resullar sorprcndenlc que tooavia no se haya Jlevado a cabo ninguna p rofunda in\-esligacin sobre el papel que ha jugado, consciente o inconscientemente, ci elementO poder en la concepcin estatal de los grandeS tericos de la poltica, desde Aristteles a
Maquiavclo, desde Monlcsquicu y Rousseau a Lcnin. En las ultim as d
cadas se h a publicado gran nme ro de libros cuyo punto cenl ral es el
problem a del poder, ponindose es to de m anifies to b ien en el titulo, b ien
en el contenido de la obr3. Pa ra recordar ta n slo los ms conocidos,
sean citados Gugliclmo FerreTo. BcrlTand Russ cll . BCTlrand de Jou\'cnel,
Charles E. Mcrriam Y Gerhard Rilter,' entre muchoS airas.
Es bien cierto que la m ayo r parte de es tOS estudios sobre el poder
est\n dedicados a un anlisis hist rico; sin embargo, el inters c reciente
con que la ciencia 'j la teora poli ticas es tudian el papel que juega el
d emento poder en el proceso gubernamen tal , permite apreciar la insatis[accin producida por el anli sis estrictame nte _fu ncional- del (enmeno
del poder, a nlisis q ue conduca a calificar prefe rentemente el tipo de
gobierno seSn su a paratO ins titucional. Cada vez co n ms una nimidad
se considera el poder como la infraestructura dinmica de las ins tituciones sociopolticas. No deja de ser significativo, por otra pa rte, que el nt asis que 'se-pone en nuestra generacin sobre el fen6meno del poder
como clave para la mejor comprcnsin de la sociedad estatal. ha venido
a sus tituir el interes cientiflco por el concepto de sobcranla q ue a lo
largO de tan tos siglos ocup un puesto de hono r tanto e n la teora
polltica como e n la prc tica del derecho intemacio nal. Ouiz se pueda
decir que la sobc ranla no es ms, y tampoco menos, q ue la racionalizacin jurdica del factor poder , constituyendo ste el clemento irracional
de la poHtica. Segun estO, soberano es aquel que est legalme n te autorizado , en la sociedad estatal, para ejerce r el peder poltico, o aquel que
e n ltim o trmino lo eje rce.
Cabe plantearse la cuestin sobre s i el gran inters de nues tra generacin en IOrnO al fe nmeno del poder tiene su o r igen en el descub r.
miento simultneo del subConsciente colectivo, as l como hasta q u punto
d icho inters no ha sido romentado esencialmente al aplicar los mtodos
de investigacin del psicoanlisis al fenmeno colec tivo de m asas. No es,
este, lugar para tratar dicha cues tin, pero facilita la comprensin de este
inte rs repentino por el poder, como indispensable ncleo esencial del
fenme no de lo poltico, el tene r e n cuenta q ue el eonstit ucionalism o,

(NU<!~a

l . GUiLJ(I),IO FElllltllO, Th e Pr..ciples 01 powa

York , 1942 ); B EIITIUND
( Nueva York, 1938): BmIlR\ to:D III! J OUVEIHlI.. , O .. powef (Nueva
York, 1949); CII MttroS E. MIlM RIIoM , poli'kal p o,,'c r (Nueva Yor k , 1934): G:Ril AIlD
Rrrnll, Die Vimon1e der Macll' ( Mu nich, 1948). C{r.
lIAROUl D ,
.World Politi<.:S and Personal l nsecurit)'. , en A S rudy 01 PCI""'e f Glencoe, 111 ., 1950);
l llOlll
LASS ..... D.I. y AlltA lI AM KAI'LIN, powtr
SocidY (N ueva York, 1950).

R USSIll-, po",tr

tambi~n,

D.

,,,,d

WS5WI:ll~

producto del .,.,

... _Rsaffilen
. to racionalis ta
. .
revolucin d
y m eCillllclsta de los siglos XVII
: Iclonal poder mis tico, tal como s: uhoa .nueva clase socia l cont ra el l rae I~ sociedad estata l por la manar ~cla presente en la denominacin
qUla
ma 1Il1ckctual en la que se inc ub I
a~solula. De acue rdo con el cliaceptar q u 1 pod
, a teona tradicio al
.
ser t t I e e
er, demell to irracio nal de la d' ,n, se VIO obliga da a
, . o a mente elimnado, o or 1
In mica pOlhica, podra
mSllt uciones racionales para Ps
~ m~~os neut.ralizado, por m ed io de
es to, vive nuestra p",. un rn U ~JC~CICIO y control. En co nt ras te <o
em
'
I
. ... su rgl m lento dI
, oclOna
es e n el proceso del
d
e os 'Impulsos irracionales n
sobr e s i cabe exclui r :
una serie de d udas
q ue pueden ser lo m s pe rfecto posibie~r
lm,edl~
dede
med
funcion
, e mbl to
la ios
polt
ica. ales

y.X~III, no fu e sino la

ufica~as

~'e;ue Icvant~

LA

jU~

_CRATOLQC(A C01l0 CIENCIA

_ Para deci rlo nuevamen te' el- ..

ser conoci~o, observado, ex~iica~~der~!:ht ~co, como todo poder, p uede
_~s mamfestaciolles y resullados.L~ado s6lo en lo q ue concierne
~r hace, pero no pode mos deli~ -'
os, o c reemos saber, lo que el
t!Cndo
que una ciencia del pod erffilr
y su cse
u
u nasuc su
a tbstancia
l '
r ncG .~ Adm"l e se encue n tra en la infancia 'h
r o og':l.' clu s!e, es indudable
q
pod r llega r a converlrsc en s~ y aS.la cabe preguntarse si alguna vez
cer humano.
guro m strumen to de trabaJ"o d e I cono7

.No resu lta e n absoluto sOl'prendente

.
poltica anl .... l..lcana la rgo
que,
naCida e n una sociedad p I ucrahsta, la ciencia
.
t"
om~rtamlen to (btllaviorist appr ' 1) le m po dedicada al anlisis del
sent~do especialme nte a lrada roue 1 e~ el fen,me no poltico, se ha a
a "mbIente
del
y
d
. cien tfico se ha ro rma dpoo lalae x!mamfestacln
d'
.
. E n este
n a e [a mflue ncia ., d 'Is puesta a aplc . raoI r lOanamc n te a mboIClosa
"
.. teoque todava est por p robar si
ar a . a s ubs ta ncia del poder poltico
de las ciencias del comportamientSUSC~P! lble de ser medido: las tc nicas
de medicin.
1 e la
basadas en los mllIngun mis terio sac rosan to en la co dOS fan llcos de la m edici6 n no hay
.... unt" "
n uc ta d el hombre; para ello".. , "'1

poder~

e;

t~o~ cua~titativos

P~r~

co~ducta,

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c---c-

(VO' ( , ' , .

... ,"-

26

PR OCESO PO LfTl CO y TI l'OS 010 CQII IE.RNO

ca sacra ment o es la es ta ds tica. Frente a esta corriente doctrinal, es necesario afi r mar que no hay ninguna posibilidad de conocer la esencia del
poder tratando de medi r el grado dc in te ns idad de las respectivas inter acciones o infl ue ncias que se dan en las diversas configuraciones sociopolt icas quel dc una manera general, puede n se r abarcada s por la relac in, bien conocida sociol6gicamcnte, que se establece entre un IIder y sus
partidarios ([ollo1Vers). De esta ma nera no se ent ra e n el verdadero ser Y
esencia del poder. s ino que, en el mejor de los casos, lo uoica que s e consiguc, e incl uso eslO pa rece problemtico, es constatar que dete rminados
Il rupos pl'esentan, e n d e terminadas circunstanci3s. de terminados rasgoS
psicolgicos; ahora bien, las conclu sio nes q ue se podran obtener de estas
estimaciones aisladas d e l comportamien to colec tivo, de penden d e tantas
incalculables \,aria blcs _ muchas de la s cuales provienen del subconsciente colectivo-- que la r ealidad del ser del poder escapa igual que antes al
conocim ienlO humano, Los inten los que se emprcnda n c n esta di reccin
recue rdan los estriles esfuerzos de la fi losofla y d e la teologa e n d .....
m ost rar o nlolgicamente la existe ncia de Dios: c uan to ms cerca se est
de '::1, intelectualmente, tarto ms El se a le j a, Aquello que slo pue de
ser re\'elado por la fe, es inaccesible a la lgica,

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E l nte " segn
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de la o rganzael ejercicio de ur; e~C~i::~n~ro~s t:lt~~IC~ ~dcr polt ico anal.J!ce: como
sobre los dest inatarios d" pod: p SOCia
e os, de te ntado res. de l pode r
..
el', 01' control soc''' e l '
'
e la ciencill polt ica
'
.
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>='~.. n e estricto sentIdo
d" m "" o . 'l
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conh.:mporanea, se debe ente nder 1 ~ runcin " "
""-,,,
_
_....: ermlllar -una--<l . ,. _
~
_ , J o l . ....
Ido res
del ode'
.
CCISlon, asl romo la capacidad de-ms detenta,
decisin , ~o m;s!~ 0p~:!:.tio.s. destina~arios d"cl pQd~ ,a.J)bcdc.ccc dic h3 _

se acerca
sin cOi nc~di ~u~~'tar:~~:~r, el concepto ~onlT?l _ ~l .. ~
(rrCrrschuftj, ;;zn po r la
I
I
,al, co nceQto d e ~dOlllinio.
ncleo de todo . " .
cU,a. se la deSis tido de usa r este ltimo." El
plieado ms adel;~~~~a p,~IJt.lco. --:-este ir~l po~tanle t r mi no ser ex-

~~~e~~;r~;e~~~juyegc~ \11 YC~;~l~:~~a~lel~~~li~~a~n~!:~~~~n:nY e~~~ie~~

,

n ro ar e pod e r polt ico.

,
.
En el Estado m od
proceso de l poder con~~~~,/9nl~~JtuclOnal y democr~ico, la esencia de t
e
las dife re n tes ruerz;s Plurarnt mtento de es ta bleccr un cquilib rio ent re
lasociedad csta ta l s ie
IS as ~ue se encuentran compitiendo de nt ro de
1T01l0 de la per~~na r~d~ ~aranllzada la debida es fe ra para el libre desa I a
lOma na. En las mode rnas au tocracias bie n.
, .
un nico de te ntad o r del poder m n.opo~ ,1
como co.ntrol social, estando el m iembro individua l
es la ta l somet Ido a las exige ncias ideolgicas_ dsl grupo

PODER y SOCIEDAD ESTATAL

As, pues, en es ta obra no se t ra ta r e n absoluto de estudiar la esencia

del pode r ; para nues t ra exposicin deber n ser consideradas como sufi
cien tes las siguientes o b servaciones.' Por lo pro nto, tngase prese nte que
el poder es t e mpleado CO IIIO un concepto estrictame nte neut ral, fun cional y libre de cualq uie r 'valo rac i n, E l poder hace e~elusivamente a UDa
s iluacin o relaci n de heehQ" que en..!,, ticamente, no es ni bue na ni
mala. Conside;:Uda como un todo, la sociedad es un s is tema de re laciones
de poder wyo carc ter puede ser politico, socia l, econmico, religioso,
mo ral, cultural o d e o tro tipo, El pode r es una relacin sociopsicol6glca
basada en un reciproco de<:to e ntre los que de tentan y ejercen el poilcr
-sern denomi nados los dete ntadores del poder- y aque llos a los que
_sern aqu designados como lo s des tinatarios del "'Poder-,~
ma rco de la sociedad, el Est3do se presenta como la fSlrma

4. Sobre \o que silfUC cfr. KAill, t..IlEwtNSlf.IS, . polill<;;al SyslenlS, Ideoloics, and
I nsilutlons and Ihe Problem of Iheir Circulation. , en W..slcrn Poli,ieal Sciencol!
Qua,u,ly, VI (19)3), pg. 68'9 Y 55 ,
5. La Icrminoloa:a en in lllb e s: " o ...t:f holders (dctenlado rcs del poder) Y pCJwc '
addre5seu (destinatarios deL pode r ). Y en alem:n : /I.IaclrU,(jgef o Mac/inlrabc r 'i
Mnchl/ldrcssal t rl , respcClh'amen lc . (N, del T.)

consideraciones
y :t Es
la tas
estim
acin d ~l pap ge
Irn e' l-al'
,cs de be n ser ;Ihol'a apliradas al anl is is
estrur l ura d d
,c ,
Lac ~nc lona que j uega e l e lemento pode r en la
e onll nro,
p nmera ob ' ,. '
ele me n to p ode r no slo d
. ~1:acl n que _se 'ImP..!!.l:le_es que el
des tinata rios del Od ~-:--;-om lllaJa relaCi n entre los dc te ntadores y los
los dife ren tes del~ntaC~~:~~~_~upode
adems condiciona las relaciones entr\.'
__ _
. e
cr, eslO, natu ra lmente, en el supucsto
6: La. trnduccin de la palabra lIerr$cl It d
.
'
puUuca rnod erna Ir:as su ut ilizaci n y
I IG . ' ,e IIran IInpor'ancl~ en la ciencia
r ealiza r , En in lll~~ s.c cons tala ;, nn popu anue' ll por Ma>: Weber , no es f:kil de
Loe .
.
.,
.. _ 1' o menos u'cs t,'~duccioncS'
I 1 I
"ens~ern;
d ll""""/WII (domi nacin), Belld;x uc de
. rll "- rell a, ma ndo),
los ,Inn m os ,,,tu y fIIlecl {el qU' manda ' r' q
lod/l.,~ m3~ra$ usa lambin
mro" (coo rdin.1c;n ;mperal;"a), Parsons )E~ ~'~:':$ ma.nd lldol; ~",pera/ive coo,lIj,
fI~,rl Ct'sdlsc/lalt (qu eSle autor no conoc' 1 ha ducc!Il espallOla dc Wirl$f;I"Jlt
crrr. Weber en ' elldi H e.rrscJlIlft en tln ""n~'':
IndUCi do al parecer por d o",inaseilor y ,'sallo, con lo cual pa ree
, I que se r"1l10\lta a las rd aciorlCS C\ltre
rninaci!>, seoro que eJc.-cc~ re;e;" S ~~~~t~ h~blar de dominio (imperio , d<r
una cuestin. abierta . se ha ['referi do ;rnduci,~S' ~sa.a.l .. Aunque de$de luego es
parn:c q ue ,t"'~ un lI!":1do supe rior d ... ab~Ir...:C~ lo",n"o, ya q~e t;" le co~p 'o
l anl,:" .cnc:lJal'~ mejor con el sentido que ,iene wq~ el de dommacin, )' por lo
dOml~1l0 o dOl1lmacin como . 1;1")1 puros. a lo
e , 1', que hab l:'l de fonn"s dc
, mecln carac lerist ico d e su mc'looO d " Ji ~uc se lI "i1 a t raJi UIl proce:Kllk ab:;,
su lroducein de Jcll inck , h" b!3 d c ~c .'~S d".rC~kS .. Fcrn:l.ndcz de 105 Rios. CIl
esta obra: 3,12 1 )' ) ,22),
I e o,mn acl ll (", d . ""ludio al final d...
7. Sob,'''' eSl a d if"rencia "id. i"l,.a, p"g.

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28

ANATOMA

PROC ESO l'Olfnco \' TIPOS DE COIIL EkNO

de~que cn~ s is tema poltico en cues tin existan diversos dClcn tadores
del poder. En segundo lugar, para comprender la natuI1lleza- dc 2:I.!!..sistc.

m~ p'oltico en una socied)~ e51<1I31 concreta, deben ser dis tinguidos

- aunque con f ;;-cuen t cs ~ncomi tan cias entre dios- tres gl11do$ en el

p roceso poltico, esto es, -1tw Cmo obtienen los dctcn13dores del ~c r
su_ ejercicio? Este mom~lo del proceso del ~~.L pucdc ser designado
como la instalaci n o nombramiento de los dclcnladores de l poder.
UlliLY!!Z obtenido el poder. cmo se;= ejercido? El campo de esta
cuestin alx~rca la as ignacin jurisdiccional y_dis t ribuci n de las diferentes funciones rc lcvantes~ra la vida de la co mu nidad entre los dive rsos
dctentadorcs del po~e..r.\V Cm? ~cr controlado el eercicio del pod~r
wltieo,.Eor los.Eetentadores _ uno O varios del poder? En esta ltima _
c ues tin, sin duda la ms importante de las tres -me ncionadas. yace el
problcm~ de una adec~da Ii:!nftacin del ej~rcicio del poder; ~it
cin puede ser llevada a cabo:?. bie n a t ravs de la respectiva inte raccin
entre los difereOles de tcntadorcs del poder, bic n a travs de la in tcrven
cj de los .4.estiniH!l.!ios AIil poder. Y csto es el ncleo csencial~e lo que
his tricamente ha vcnido a silllamado e l Es tado cons titucional.

'((3)-

I
\

SORRF. EL CARC1I:M. DEMONiACO DEl L pODCR

Llegado a es te pun to, nueStrO a n lis is del fen meno del poder se ve
confrontado con un hecho psicolgico fUl'!damentaJ. Es evidente. y numerosas son las pruebas de e llo, que a ll donde el poder polt ico no est
res tri ngido y limilado, el poder se eltcede. Rara vcz, por no decir nunca.
ha ejercido e l hombre un podcr ilimitado co n mode racin y comedio
m iento. El poder IIcva en si m ismo un estigma, y slo los santos ent re
los dc tcntadores de l podcr -y dnde se pueden encontr3r?- se ran
c3paccs de resistir a la tenlaci n de abusar del pode r. En nuest ra exposicin ha s ido has! a ahoRJ!sado el concepto .. poder_ pa ra des ign::U:"'y'n
< lemento objetivo del acontecer
ltico s in ninguna c ualificaci n tica;
sin embargo, el pode r incontrolado es, por su propia nalUraleza. malo.
El poder encierT".l en s mismo la s!!nillLa~ su propia degene racin. E..lP
quiere decir uc cuando no est limitado, el poder se t rans fo rma e n
tirania y en arbitrario despoilSm-o. De_ah( Que el poder sin control ad
quieraliacenl o moral negalivo que revela lo de moniaco en e l ele mento
~er )' l o a tolgico en e l p roceso del poder. De esta doble faz del
poder fue plenamente cO!lsd erue Ari w~u ando enfrent laS fo rmas
_ pu~de gobierno a las formas _degeneradas; las primeras es tn des
tinadas...a.seO'ir aLbic n..c.QID n de los destinata r~$ d~_oder- las se~D
das, al esgs la interes de los de ten tado res del ~ e r, El famoso - frecuc n
temcllle ma.1 citado-- epigrama de lord Acton hace pate nt .... de manera

<

DE L PROCESO DEL PODP.R I'OL n co

29

aguda e l e lemento patolgico inherente a todo

d I
wer lend s to corrupl absolutc power tends ~~occso e pode r; . PoEl poder tiende 3 co r rompe r l' e l poder absohu .corulrrupt absolut c ly .
absolutamente.
.O_he. ~co.[[.om~e

~ CO!\lTROI. DEI. PODER l'Qb n co

t od~OIl el fin de e vi tar ese pelig ro s iempre presente, que es inmanenfc a

-:-:- ~e r, e l Es tado o rg~nizad0.Exge de manera im perat iva ue e l .
PO
,
lldiCO. tanto en i.nte.rs de los detentado res c:mo
_ _ lOS
e po er, .sea restrm<Tldo
v r
.,a do. S"lendo la na turaleza
hu~
~ _ _ t>-=-<--:Iml
mt icame o~o_~s , 1l.0-la-4!Lespe rar que .d icftas lim itaciones ac t e n aUlod d
-..!!... e. ~.m ~ que_debern ser introducidas e n e l proceso del p d
es e fuera--Limlla r (1 PQde J:..po.lit"
. _.1
o er
tadQres del
d .
- .
.- ...!.c.9_ qy!er~ ec ir limitar_a los detcn
"""--",,,-"po
""'iller.l, esto es e l nucleo de lo ue en la historia :mti
modcrna.E~ .la (?olti;a ~arece cQmo el-SQ!!stitucionalismo. U~~:d~
~ Ja cQmUDl dad-loJ}I]! una_serie de .rcg\;Ls fija s que obligan I.Wlt
l
e(~ntador7s como a lo~ destinatarios del poder, se ha mostrado c~~o~~
mejor mediO para dommar y evita r el abuso del pod
l' .
d.!! sus de tentado rcs. El m ecanismo de esa
I
cr po II,ICO por parte
_ 13das en un docum ento
. ~ reg a ~_que es tan , ya formu
zad
- _ro!fllal, I ~ consllluclnJ a prof undamen te enraj
.as en las costumbres y conciencia naciona l es co m co
" ~"~"
una detallada exposicin m s adelante . Esa ~s . .
~~x~s.lra
t ro de cu.!!guier _teo r ra de la constit~cin
tC t n constit uye el ceno

~~;~nda~~~E~d'

d:~:~

pod~parte de

csto..CI control que se ejerc: sobre los de tentadores del

.
r ~s una ~ues t ln central de los respec tivos valores sociopoliticos o
Idoolol;las, baJO cuyo dominio se enc ue ntra c ualqu ie r comunidad
Po r
parte, los de tentadores de l poder ne ce s itan la debida
para
e
va
r ah cabo las. tareas estat a les' por o t ra P'""
q e b d
,es "d"
tn Ispens able
.u aJo IC a au t ond~d q uede garanti7.ada la libertad de los des tin t .
n~~ del poder. ESlo. m ismo,. ~ic~o de una m a nera concisa: e l eSl abl~~.
m lc nto d~ u.n .armo Dloso equlhbno en tre estos dos valores fu nda mentales
es, en pnnClp lO, el eterno proble ma del ho m b re en la sociedad S .
n e ntre li bertad y sociedad esta 'a' . la ' I"b e rta d d' e egun
se
thaga
' t la. e lecci
d
los des
lIla aTlOS .el ~ c r slo quedar garantizada cua ndo se con lro le debida.
mente el eJerCICIO del poder lIe,rado a cabo po"
d
d
exis t
.
.
us et enta o res La
enc Ja. o ~usen~la de . dichos controles, s u e ficacia y estabilidad: as
como su ambllo e ml c ns ldad, caracterizan cada siste ma
, ","
ticula

.f
.
po .1 ICO en par
r y pc r m ilcn di erenc lar un s is tema pollico dc 0'"0
A
' . s ,,pues, S6 lo

u,~a

8. \lid. " f ra , p;i . l ~g y ss.

au~~;~~=~

ANATOMIA DEL PROCESO DEL PODER POl.fTlco

3\

PROCESO POdncp y TI POS DE GOBIERNO

30

el anlisis del mecanismo de vigiia ncia y cont rol del poder. conduce

comp re ns in d el p roceso polit ico.

E L SI STEMA I'OLfTl CO

Con la in troduccin del concepto .sis tcma politico_ se ab,re a Iro

a m ;oe'"iO'-nO al fe n meno del pode r. En e l sentido m_SJWlPh.O-1 oclo
~s lado con unas dete rminadas relacion';-clltre 1 dclcntadorcs_y ,los
dcsnalarios del i'O.!::!cr,..E.!Qrcsada en la forma ele unas perma?c~lcs IO St" udo ncs gubcrnamenlalcs~un sisti:,.ma poltico ; su caraclcnsllca c.sen~ c~.. I- cS e l a pa rajo 9..-mcf.fl.!Iismo---tral(s~~~al se llcv~ a cabo la d irecci n de la cOlUun ida;ty eI...riercicio del dommlO. Ahora bIen, e~ pleado e l1
csttO.- S~;Jltjdo el ccnecIDo -sis te ma politico-, al ser suscepliblc . de ser
a licado a c~a l qu icr Es tado . se e nsancha d e m ane ra que es prc ll cam~ n '
t~ in'scr"illle, a _no s e r que se lle ne dicha estruc tura con un contcllIdo
de te rminado,
,
"
d' "
"
U;-c1ave para llegar a una util dlre renc lac l~ los l s tln t ~s ,S I S
t cmas-POUlico$J..C .J<!lCuC!!lt~ e n l as di versas ideol~@!. y e n las ~l plcas
institMfiones que a s tas se...f9rr~sl~mden, por m ed IO de las .c~a1cS fun
c'ona- cad-; concreta sociedad estatal. Todos los siste mas poht,lcOS estn
1
tados necesariame n te sobre de terminadas ins titl,!,c ioncs e ldeolog fas ,
ffi.9
__ - ~
, d \
\
cJ'e rce el pode r en
Las instituciones son cLaparaJo,JLLrav &_ c c ua se

, dad organizada como Estado; las ins tit uciones son, por lo t,anto,
~;:O~~~ elementos o compone ntes de la maquina ria estata,l, e~ ~ec lr, en
- -,- -.- 'a, . \ gobierno el parlamen to , los tribunales d e JUstICIa , la ad
gues ros I ,'"
d
rd
, "
c'dn p,',b lica la policla y los s iste mas de valo res que a n sen I o
Inlnls ral
"
d 'd l fa se
. , ' lucio nes y de te r minan su rejos, E l concepto e I eo os ,
a \ as IIl S 1
'
d d
'nsarnlelluede definir de la sigu ien te manera: . Un Sistema cerra o e
,
p
que exp lican la ac titu del hombre fre nt~ a la vida y su
en la- sociedad, y que p ro u nan u na dete"!llnada ror~a de
" '- q uerorreSp' e a dichos pensamientos y c reenCIas, y
yaccl n
~'
\
. \'
' esd_
- - '-b
a , .al'" a , 10s .1 0 Las ideologla s son as cn s ta IzaClon __ c
q u e contri u) ' e . . . '
- '
-- -.
d I
los v;iore-;-ms c1e.vados ~1.!JQ~Lg~(ee una parte predom,mantc e, a
-- '- d d' - - -;::;-u rriendo ra ra vez- la socie d ad en s u totalidad _ E s 1m,
socle a ,o ---......

portante s ubrayar ex presamente q ue las ideologas y esto es lo que las

diferencia de la teora o filosofa poltica
impulsan ~ ~ r t idarios a
la acci n para consegui r su reaIi1.acin. J.dcologias son, por lo tanlO, el
tdos o el espritu: del dinamiSmo polt ico en una dete rmi nada sociedad
estatal.
Es tas dis tinciones y de fi niciones ape nas d icen a lgo nuevo, s in embago, s es necesario afi r m ar q ue la relacin que se establece entre las
id,-'Ologlas y las inst ituciones no han recibi do gene ralmente la debid;\
IItcnci6n, Son raras las ins tituciones con una fina lidad estricta men te u tilitaria; pocas son indiferentes o neut ra les frente a los va lores ideolgicOS
d e la organi7.acin poltica concreta, Mient ras q ue e l bo m bero o el policfa
-que llevan a cabo una tarea es t rictamen te funcio nal- a penas re flej an
ningun valor social propio, sino e l de mant e ner el orde n y la segu ridad,
la mayor parte de las ins tituciones est:in imbuidas por e l Idos de una det C rlni~13 d a ideologa, Un enfoque ontolgico dc la historia de las ins titu,
ciones polticas pod r:i qui7. mos t ra r que las ideologas sociopoHticas han
creado en cada caso las ins tit uciones adecuadas para servirlas, Seguro es
que la mayor parte de las ins tituciones estan fun dadas, condicionadas y
acuadas por una ideologa,
Esta ntima correspondencia e ntre ins tjuciones e ideologas es la ex
plicacin del hec ho frecuente me nte ob sen'ado de que in stitucio nes desa
rrolladas en un especifico ambiente ideolgico para cuyo sen 'icio fue ron
c readas, pie rden su identidad funcional c uando son tras plantadas mecnicamente a un sis tema poHticn con diferente ideologia ; e n este caso,
dic has insti t uciones sufren ilUlOm ticame nte una transformaci n, Elcc,
ciones, parlamentos, partidos politicos, ins tituciones desarrolladas en e l
sis te ma polltico del Es tado cons titucional, li bera l e igualitario, para la
realizacin d e su ideologia liberal e igualitaria, ca mbian su intrlnseca s ig,
nificacin y llegan f recu en te mente a ser u tilizadas e n un sent ido muy d i,
ferentc, cuando !Ion aplic<ldas e n un sistema poltico to tal itario,
As , pues, teniendo en cuen ta estas observaciones, e l concepto .. siste,
ma poltico. adquie re en nues t ra investigac in un especfico signifi cado:
se e ntende r:i por tal una sociedad esta tal que vive bajo una ideologa concreta poltica, socio polit ica, t ica o re ligiosa a la c ual corresponden
unas de terminadas ins tit uciones destinadas a l'eal i1..ar dicha ideologa domi na nte, Sis te mas polticos en este sentido hay relativamente pocos; his
t ricamente se pueden mencionar. entre los ms impor tantes, la teocr.!cia, la mo narqua absoluta basada en una legi timacin dins tica, el cons'
titucionalismo de cal':ic te r liber.!1 e igualitario, el colect ivis mo (corpo rativo, social o comun is ta) y el fa scismo de o rie ntacin m inoritaria,lite,
Es carac te ris tico de la conciencia ideolgica e n el proceso de l poder polil ico de nuest ros das, que aun aquellos regme nes polticos que se basan
e n el simple hec ho de la fuen..1 se sientan o bligados a colga r de sus bayo-

,.

(1

ne tas una bandera ideolgica c u)'o colo r generalmente es de tipo nacionalis ta.

t
1

I
I
I

I
1
J

I
I

ANATO,\UA UEJ. 1' ll.OCESO DE L l'OUEIt l'O l fn co

I'ROC ':SO l'Ql.I nco y T II'OS DE GOIHERN O

32

S I STEMA S I'OL fncos Y I:OkMA S DE GOBIERNO

El concepto .sistem 3 politico_ no tiene el mism o sign i ~ cado que ~I

concepto " forma o tipo de gobierno . c;.Q.m---'PncCJlto_ gCJU!nCJl~aJII
no _sistema pol..ic0.!'.1'!~:I!f~~!..O .s~ n cral una serie d~ t i os _~e gobier no
que csln_unid l.!.s por la identidad o afmidad d~ sus ldcol~~l as y. de las
instituciones que a stas corresponden. As, el sis te m a p,ohllCO del co~s
titucionalis m o democr tico incluye diversos ti pos de gob ,crn,!.Q~.e._ ~egu n
q~oio:-madl!.!..a~in t er,!-c" i n de los dife re ntes de l.!<nt ado~s. de l pOdc,r
e n la formacin d~- ~q.J un t~~ esta tal, se instit ucionali; an como pres ~
dcnci;jismopa rlamentarismo con sup re maca de la asamblea o del gabl'
nC;:-gobicr'no de asamblea::-gob[.!rno directoria l, de mocracia directa . o
scmidir ec-ta . Todos estos tiPos de gobierno es tn insp irados por una m lsma...ide.ologia..cstJl...ei._P9L M uella_c.Qru;epci n que t:onsid!< ra .b.....Y.oluntad
popular como el poder sup rem o. Frente a eslo, el sistema po lt!~o de !a
a utoc..E!.-cia p ~.!l!-J,!.n repe rtorio ms mplio de ideologa,s pohucas d()o
minando el proceso ~de l poder: se advierte~,.!.n tre otros, slstem.}s de va
lor';-e tipo minoritario-lite, de legitimacin mgica, timocrtico, proJi! taiio, rac ial, corpor3livo, todos e Hos ca racte rizados por negar el
p rin cip~ de gua~ad. En correspondencia con la , respectiva ideol~ga
do minan te, y com o mate rialipcin de ella, se constltuye n .!.as m~s dlversa~ f~nnas degohlerno: mo narqua absoluta, gobierno de asa mblea tal
co ~o 1;; practica hoy e l comunismo, la dic tadura personal del fasci smo y
del nazis mS'..... as c.QillQ los difere ntes _reg~e nes ,au toritario~ , orient~dos
hac.!!l2!n neopresidencialismo, cu yo tdos IdeolgiCO no es s~no una capa
/' exterior uc c ubre el monopolio del poder q ue ejerce e l dommado r de hecho: estas estl}!~ra s d5!poder pe"de ser denominadas go~ie rno.s horizontales. ya q ue n_o cs tl'ln en absolu to e nraizadas en los dest mata n os del

......... t!Qd..e.r.
- - En virt ud de una precisin te rmi nolgica, quede. pues, ase ntado que
en la siguiente exposicin e l concepto csis tema poltico- se refiere a la
estruc tu ra ideolgica, mient ras que el concepto c tipo de gobierno_ o
_rgimen polhico_ alude a la concreta confonnaci n de 13s ins tituciones
del sistem a polltico e n una determinada sociedad estatal.
D ISTRI BUC IN y COSCESTRAC IN DEL FJ F.RCI CI O DEL POIlER

En es te punto puede ser int roducida una tesis para identi 6car los di
,'ersos sistemas polt icos y la consecue nte diferenciacin de los ti pos de

3J

gobierno que aq u llOS- incluye n. E sta tesis es la clave del anlis is del
proceso d e l pode r inte ntado en este libro, y por 10 tanto el fundame nto
de la h.-or[a de la cons titucin q uc e n l se ensaya. La difere nc ia bsica
entre los diferent es s is temas polticos radica en s i el p~er , a o arg~ Bel
proceso ;ubemamental. est1 atribu ido a varios, en s i i nde pen dientes. d etcnlado res del poder. entre los c uales, por lo tanto. esl ai~tluig.o I!ra
ufLco mn ejercicio del dominio,
si di ~ho e jercicio del dominio es t
concent rado e!Lun solo dcte nt'!.do r del poder,~lo monopoliza.
Este nico detentador del oder ucdc ser una p..c:.~a individual
(el dic tado r) ..... una ~asamblt:a , un com it, una jun t a ._~~....E.~r lido. En el
caso elt: una de tentacin comunitaria y de una distribucin en el ejercicio del poder poltico, el siste ma polit ico ser ca lificado, segn sea s u
fund a men to, como cons tit ucional o cons titucional democrtico; his t rica
mente, es tos dos t ipos no son i d nticos," En el caso de UllaJ:.o_nCJ:nlr.lcin del pode r poltico en las ma nos c;le un nico detentador del poder.
el s iste ma politico se califica como a utocrt.ico , EllilW,..$Icme luego.
numerosas varian tes de cada uno d e estos tipos de confo r maci n del
poder. s iendo f recue nte etrec os la mutua y fruc tfera influe nc ia. de ta L
malle ra -que en cada 9s0 conc reto se impone u'n an lisis del aconteCer
real de l proceso de l poder.
El criterio de dis t ribJ!.cjn~ y c~!1lr_.tcin de l eje..r.cicio del pode r
d,ebc ser examinado ailicnd..Q12 a tod!!sJas Jases del prOCeSO gubernamental. S~~is t ribucin d el poder e n la dc!.lgnacin de_ l..Qs .d..,Uc.ll
(adoreS cua ndo. p'or ejemplQ. un cargQ Vi llt:.U.lrul.Q.iLCje.r.t.o ~podc r polhico
se ~.!> ti enc~ t ra vs de elt;Cciones libres e ntre los di"erso~ candida tos y
.2artido~~om pe t icin . ....E1Ul:poOOQ; -" c.st.o, se da r u na concentracin
d~der..s!lUndo_c1 .-4..et ell t 3dor del poder acce~e a l cargQ. bie n ror la
fuerza (conquista, r evoluci6 n) bien po r e lecciones fa lseadas. E n el ejcrciis
el gobierno y el parla lll c ~to . o
dic hal,!nci n la con
l und6 n les legis lati..... 2. bie n_ del
gobierno
r
Icgis lati \'2,.!;1 uno
-. el Ot ro. Fin a lm~ntc, el conJrol del poder politico estar dist ribuido e~
Irc d i fe~l1!Cs 4~en ta dor~Jicl pQ$l~ LCUj1nd.o , por ejemplo, e l parlamento
puede des t.ituir a l gobierno por e l _voto de no~o nfianza _~ O c uando el

r~:~~~i~~~~~~~~~t~!"~od~'~';',u~a~n~ .Q.1t

11 . Vid. i"fra, l'll. 8'.1 Y ss.

12. La tenninotOlla sobn: e!S la prc t ica cons tituciona l s uele ser difen:nle en
a1,l10",," y traduceio...,s; por ello !le hacen necesarias unas consideraciones. El parlamc ntari~mo tiene como priocipio conformador la idea de qUI el Robiuno debe
eOnlar con la ctmfilma dd parlam elllfJ (L.ocwenslcin: interde pendencia por intcgracin ). L1: icamC"IC, cstc principio nos da la clave para una correcta terminotogia.
EII la gcstin parlamentaria se dan una serie de \'Olaciones de ctmNan;:1I que ti"nen
como ~u l tado oror ra r O retiror (privar. perder) d icha confi~n:u. Las \'otucioncs de

34

PROC ESO POLlTlCO y 1"11'05 DE GODlERNO

AN ATOM(", DEL " RocEro DEL I'OVER 1'Ot.lTl CO

gobierno puede d isolver el par1am ~ to y~d e ~s ta manera dej,!!rJa ltima

clcc!.oradO. como_supremo detc'!..t ador dc!J>odcr . No hace falta
d eci r que seme jan tes reclprocos con l roles del poder no existen e n un
s is tema de concen t racin del poder.

~!u_np.a~al...ill.c2.t o!.l1a de l~s sistem a! poltico$ y de los~ ti pos de

J;obicrno en ellos inclu idos p.!Jcdc ~r exprcgs1a terminolgicamente de la
I~cjo r ma nera por los co nt ra puestos conceptos . palier:.ci:.. y _monocra.
~ c~rcsa~do el p rimero la dis tribucin y el segundo l.tconccnlracin
del poder politi co. Sin embargo, lo que se gana empica ndo UIlOS trminos
m ,s preci sos, se pie rde cuando s tos son poco usados, y )Of cllo a lo la rgo de e s ta ob ra ser u sado el c on cepto cons titu cion:lli s mo para d es ig.

d e-&i.~ ~

conflarua pueden tener luar : 11) por inicla liva del p,a rl:lme nto = m oci tl de cellSllra
Que conduce. caso de ser a p robada, a un VOIO de Cel1Su rll; b) por inicia ti\'a de l p ro.
p io lIobie mo '" cu esl i d" d e co,,/ia u~1I que conduce, en su C3$O, a u n VOIO de c o'"
(ill,, ~a (bien para investidura , o a lo lar:o de la aCluacin gubernamen tal ).
Tras lo dicho, las expresiones correc tas son: p ropOner lUl VOIO d e u ' ult ra (a r.
t icu lo 65. p:!.rrafo 1, Cons tituci n espao la de 1931 "" a mocin d e ce nsu ra); acordar
(art icu lo 64, p rrd fo 1, Cons lilueln d el 31) o , uhaUl r u n \'010 de ctns.ml. Dentro
d e es te marco se d eben comprender las iuurp~llIdones que iniciadas por el pa rla
mento (parlamentarios) p ueden conducir a una ' 'OfacilI de COII/UlIIta que puede ser
a su \ ' u promovi da -<amo se: ha ex pueslo ms a rriba- por el parlamento ("" mocin de ~nsur:a) o por e l ;obierno ( .. cuesti n d e confia nza). Vi d. Pll r lemen ls, Pa
ris, 1961, p:!.;, 275,
Por o tra parle. se deber hab la r de plOIfl ~ar o prop cmer 111 CIIQlidll de ca ll1 illlltO;
aco rdar (concede r ) o del/tgar el "011.1 dt con/iollZo,
La le nninologia alemana (art , 67 Ley Fundamenta l d e Donn ) M iu/ra"eus"of "m
se t raduce literalmente por '''010 de desco nfianza _, Asf se ha traducido al francs
(vid , DUVERGoR, Cons /illl/ io ll el tlocumellls poli l iq"u , 1957, p. 67 : oexprimer &a
d fianceo) '1 a.l espa ol (uyC$ Co.I5IUueio"IIIe.s, T auru5, 1959, p:!, 186 ), Sin emba r
itO, tras el cuadro aqul expues to no es :u:onsejable tal traduccin, si no q ue co nvierJC
hab lar exc lusivamente d en tro dd ma rco d e u na vOlaci n d e eo nfia nl a iniciada por
e1:obierno, del deS<!o del par lamento de acordar O recl'a~'''' (lIe,ar ) el >'f}t o d e C O II'
lian~II, y paralelamen te, aco rdar o r ecllazar (negllr ) el votl.l d e eellsu rll cuando la
iniciatiVB de la votacin de eonfia l17.3 p,arta d el parlamento, q ue es e l caso del ar
tieulo 61 de la Ley Fund amenta l,
No es tan correcto hablar de a probacin de una m ocin de censura (asi, a r t. 50
ConSl ituciones rrancesas de I ~ '1 19SA) como de aco rdar 1111 VI.I /O de Cell5"rll; la
eltpresi n mocin d e censura h:>ce referencia lil p ri me r pu nto del proceso : el d e
la propuesta de l voto de censura, ESla p recisin lenniDo lica, ap:>cle d e s u r un Iloica, est a poyad:> por e l art iculo 64 d e la Coru;tiruein eipaflOla de 1911 , La exposi.
ei n en Plldemw/5 (ap. d I" p,s, 263268 ) carece de la necesaria prec is in te rmino lgica: habla de /nol ion d e d firw cc, cuando d e be dec ir tIl o/io'! de cc nsltre (265); por otra
pa r te, inlroduce la e~pre sin , 'O h ! de ",i /irmee (266) Que una vel pa ....'CC hace r refen:.cia en lIeneral a la prd ida de la co nfianza parlame n taria de l ,ob il:rno, y aIra "el.
(267-'), a l VOIO de censura (MiSSlr/mensvolIlIIl , art, 67 Ley Fundamental d e Bono ).
Llegado a este punto, quiz sea conve nient e introd ueir u n concepto o e xpresi n q ue
h ic i.::se referencia a la prdi da de cou/ilm~a d el parlame ,, /o e .. d gob ien w, si n distlnuir si laI p(!rd ida tien e ulla r 01 Ulla va/acin de eon /ian l.ll in iciad a po r el :obierno (voto de confianza ), o pOr ~ l parlamento (voto de censura ), Es aco nsejable
in trodocir ~ >'f}/O d e 110 colllill l~a . o ~ V010 d e de,scm'{ io'lUl., q ue re irla como cale
garla ; eoer.lI -una especie d e Obubeg d fl- c om p rendiendo al \'010 de cens ura '1 al
VOIO de eoofianza. Todo es le complejo tiene s u nocle<;> en el hecho de que e l ~ voto
de no confianla. en traa la dim isin del gobierno (o u na serie de co~enc ias
extraordinarias) : b te es el pun lo de releva ncia j mid iea, Por ello e s aconsej able se
parar I~menl e (" id, art , 9.t d e la Co ns titucin ita li ana de 1<).17) est as s ituacio nes
d e hecho de aquellas en que, si bien queda perturbada la conr,ama cnl re a;ob ierno '1
parlamento , en ltimo tnnino carecen de relevancia juridica (votacin nel::ui va an te
una 1,,'1. impuesto s, etc. ) -aunqoc, sclj n Locwenstein, una con traaccin de es te tipo
conduciria norma lmen te a la dim isi n del gobierno--; a qu l cabda habla r d I: oUJlr esi" o mtl.>!ijes /ac j" de d eseO/II/ant a o de 110 eml/ian:a _ (indepe nd ie nte me nt e d e que
es to de$.-mbocase en una $ubsiui enle votacin de confia nza ). ESlo t:> mbin es taba
previsto en la Constituc in de 1931, arl , 64, p:!.rr , S, a l u igi r a c~ t a s s ituac iones oc
hecho los n:Quis itos fo rma les d el vo to d e no confia nza (en e l le XI O constitucio na l

35

n'.lr a la o rg a ni za c!'Q,!.l e sta ta l ~ara c t e rizad;'LPQ! u n a di s tribucin d e l p o-

Uc:t.....l'. el con ce pto . putoc ra c ia _ p a ra e L l!.roce s o flQltic o que opcra ~con

un a conce n t raci n del p'ooe r . La e xpresi n _dic ta d u ra_, corrie nt e m e nte
e m pleada pa ra los gobic nl oS aut ocr t icos, no cs sie mpr c co rrec ta , ya quc
ha st 3 gobie rnos dc estc t ipo operan , d e " e z e n c u a n d o , c on cie rt as r e glas
d e l juego con s t it uciona l en el e j ercicio dc s u poder; a s l, por eje mpl o,
s i la d e cisin p ol tica de l llOi co d e te ntad or del poder re qui e rc para s u
v alid e z e l ser co nfirmada forma lmente po r una a sa mblea, la cual, bie n e s
cier to , le e s dcil. Por cs to , el co n cepto " dic a dIl Q " se r..1e s ervado para
UJl tipo de gobi e rno en el c ua l un a ins titu c in e sta ta l, con excl u sin d e
l odas las dem s , d e tcnta .sLn2Q.er e n sus manos, m01!21l:Qlizndolo, El
Terce r R e ic h d e H itl e r po drfa s e r este c a so.
--- -

S OBR E LOS " ETE NTADORES DEL I'OOER

Qui nes son lo s d c te ntadores del pode r? Para r esponder a es ta pre.

g un ta , el co ns titud o n a lis ta sc d e be uni r c o n e l socilo go poll ico. k r ea.
1id.aJ1.d!::I"p{~e so d e l p o d e r ~l1,giere_esLablcccr una p r agm tica di s tin c in
c nt re aqu e llos rga~es ta ~aJ cs q~.Aetelltan s eje r ce n el poder en vir
! u d -d c una inves tidura co ns titucio n a l --es to e s , los d e tcn tadorc s del
p o d e r ofici al es, leg lt imos , viS ibles e xter iorme nte - y ti u e Uo s ue de ma,
1an slo se. ha bla ~ e vo to d e censur,), si es que habla n dI: t':: ner relevancia jurdica
en In rc!a~16 n gob,em o-par(ullen to (y tambin j d e d e Estado) (vid. PI'.IIEZ SERR,lSO,
Con"m/(lTIo, !?:!.:, ~ ~U1 l DI:!. CaIrlI U:"" Al. de Dueeho Poll / ieo, 1939, pgs, 611 -12,
con obscn.. ael6n polem lca sobre la o plll in <le ROYD VIIJ.A",",~ en $U Com ell /ll r io
La d isposic~ n p n:scn la in teTCSaDlcs pun los de su bsu nci6n e inle rp rclacin,
.
En relaCI n con la eU~ l in IcrmiDOlgica refe ri da, Locwe ns tein habla de Milc,
,'/Tn,,,el!S,'ol'~m o ,de ""le o{ ,fOll con{ id""cc, ~ n gene ro,l , enfren l ndolo a l a nna del
Kob,erno: dl>olucin del pa rlamen lo; la trad ucci6 n, confonne a lo CJtpues to, es de
~'OI,O ~e no confianl.a. (o de descon fianza), Ms a delante in trod uce las necesaria;
dl <l,rJClOnes en tre "Oto de censura '1 "010 dI: conrlanza, y ms ade lante dando ra7.6n
:> tOO? lo ex pueStO habla d e l{jrmliclles M isslrlluensvo"'m (es to es, \'oto de censura )
'1 ~ n '~lI ls l or",al vme 01 I1Ol1oCo'lli dellce (Ce.15",e} (e510 es, 1'010 de censu ra ) '1 de
r e/ecuon o{ a "ot~ 01 conlirl <!/lee (esto ..,S, n<''1I ar el \'01 0 de eonfi all7.a), Con todo , ~ n
o l ro I ~ ga r, ha bla de 0\'010 d e no conlianza o de s us <.-q ui"a Jc ntes. empleando "si [a
e ~pres. n \'oto de no CO nfi ilm:l e'l IllO idenl ilicada con vo tO de cen~u ra. Lo'! Ley fun.
da men tal de B'lnn hab la s lo d e ' '010 d.., censu ra -:r.rllcu lo 61_ '1 _de no acordar
111 confianza . - a rticulo 68--. La cOnst ruccin eo nup/ual aqui propucsla puede es tar
etl acuerdo o desacuerdo con el derecho positi,'o corrcspolldicllle, ( N , del T.)

,
)

u
)

36

PROCESO

roL/neo "

ANATO~ fA DEL " ROCESO Ilt! L PODER

T i roS DI! GOUTERNO

" eea no ofi cial 'ndirecta W~~n tc m~l!!=.E l ra~j lu cional, influyen y
cooformaD el proceso del poder - los dclcnlado res del PO~ L no Qficjalcs
e i n ~sibl es.
Los dC ICnladQr~all':.s...L.iiSiblc, son ag!!f!..!os rganos
y autoridades y cr~spo.!!dientcs fu ncionario;> que es tn cncargacl.9s--por
Ia..COIlswo.n del Es tado -normalmen te, aunque DO s iempre. conten ida
en un documento forma l d~ de~p,c nr dctermina~~~n
inters de la sociedad estata!. E l pode r poltico que ellos ejercen est
unido al cargo, y a t.ravs slo del cargo se atribuye el domin io a l d e tentador del mismo. En el sistema poltico ~~ consti tucionalismo, el poder
cSl~persQnalizado y ~par~i!Q.s!e la pers0l!ili~el: es inherente al
cru:g!L.ti~pcnd i ent~de la pcrsoE3 que e n un mo~ t o dado lo cjcFm.
A lo largo de la evolucin histrica de la sociedad estatal se han ro rmado
cuat(o detentado res d el poder de este tipo.
-'&Q!:ierno, !<.1.1Jls ant iguo y, fundamentalmente, el m:\s imprescindible de todos cllos, est e ncargado de ntro de l marco del Estado cons
titucional de I ~s fl!nc ioDes gubernamen tales de tomar y ejecutar la decis in." E l ambi to de actuacin de l gObierno cambia segn el perodo
histrico el ti especifico de gobierno.
_.r'2J La asamblea ~I 'parlamento) como representante de los dcstinata
~~del pode r, est en primera line a encargada de la legislacin y dcJ;
fll n dn dc...kontro@(...!!L obie rno. La calificacin de la. asamblea como
rtprejcntantc de la ma.sa de los des tinatarios del poder era meramente
simblica cuando la pertenencia al parlame nto, por razn del sufragio
res t ringido, q uedaba. reservada a la cla se aris tocr tia., plutocrtica y burguesa. la asamblea se convirti en una aut~Hica_ reprcs_e_ntaci n de la.
c.!l.!ndo su compoei(I,.Jlmpliadentro

.!!i los

'oLnco

37

deben ser clasificados como

q uedar en $us ncnso.
ls igno ran de manera exp!tede d uda ne de su
poder en la moderna sociedad de
ac t!..var a l o..!~s t inatario s del po-

dlm""',,

SlalllS

masas.

der para que

conlenlE n las primeras, los

detcn tad o res del poder cornt i t \!fio"a l~s en e l parl!,mento y en el gob ie rno; en las segundas, organi7.ado} como partido nico, son el Instrumen to im presci ndible dc-<"'o nt ro l
~

- 1.9

,
I

des tina-

I
I

proceso polillco a travs de elecciones,

e impacto de la opin in pblica en los
~Q.tnQ ~gtimos deten tadores
.d_tiJx>d.er los tribunnles de iy!ticia cua ndo, e n situaciones excepciona les,
.e.nJl!g;u de ejercer meramente la func in li ubo rdinadadc aplicar fa ley
a l corr~sp'ondien!e cC?l!f1icto de intereses, reclaman e l de recho de declarar
i nvlidas las l~es emi tidas por e l pa rlamento y el gobierno (control judicial de la constitucionalidad de las leyes).

13. Sobre es ta diferencia ,d. "/r,,. pr. 62.

I
I

eXige e n
proceso
poder -: La
l
se
frecuente mente a.1 des
tapar de una de esas cajitas barnizadas ch inas dentro d c la cual se encuentra. ot ra ms peque a, la cual con tiene a su ve:z u na terccnl todava
ms pequea, producindose: as i una cadena infinita de ilusin y rea lidad.
El manipulador de los hilos que entre bast idores mueve las m a rione tas
en e:l escenario segn su volun tad, es u n fenmeno omnipresent.e del proceso del poder. la e mine ncia gris det rs del t rono del mulCL..\parecc
revestida. de muchas fo rmas, ~o mQ. sacerd~t es'y c_o nfesores que d!l..."llinan
e l odo Y.-!1.lm~m.E.n arc~ absoluto, como p ro tegido ud e mpe rador
romano, como gran visir del s ult n o del s ha, como mayo rdomo de pa_
lacio de los reyes m erovingios , cOJllj) amante:s o [avoritas del Rey Sol,
como raml en e l Nepal, o como consecro c r son& - !IDembro deITItcJlell
cubil/el del pres idente americano. Algunas veces su influe ncia sobre los
dete ntado--;:-e s del poder oficiales est un ida a un cargo oficial, pe ro ms
frecuc niClC;--perma ncce oculta ~n la penumbra del a nonimato rrespansa e.
La variedad de tales influencias cxtracons ti tucionales en el proceso d el
poder escapa a cualquier clasificacin. En nues tra sociedad tec nolgica
de mas as ha s urgido un nuevo tipo d e invis ibles de ten tadores del poder
en forma de grupos pluralistas y agrupac io nes de intereses que dominan
los medios de comunicacin de masas. n La infiltraci n y configumci n
del proceso polltico a travs de los grupos pluralistas y de s us vanguardias - los grupos de presin y los l obbies- es quizs, c n comparacin
I~ . Vid . ill{,.", pg. ~J.
IS. \lid. ,,{rn, pr. 422.

38

PROCESO POL!lICO y , '11'05 De COBIERNO

con otros tiempos, el fe nme no polt ico ms significativo e n la moderna

sociedad de masas. Ahora que la masa de des inatarios del poder partici
pa activamente como elec lorado en e l proceso politico, la formacin de
la opinin pblica, que refleja y a su vez m olde a la voluntad del elccto rada, se ha conve rt ido en el aspec to ms im portante de la d inmica
de l poder en la sociedad pluralista de nues t ros das. El e lector f l.'Cibe
la inronnacin sobre los aco nt ecimien tos polticos y sociocconmicos,
junl,lTllcntc con el aparato ideolgico para su valoracin. no slo de los
dctc nladorcs del poder legt imo -gobierno y pa rlamento-- s ino, y quiz
con mayor ampli tud , de los partidos y grupos de inters que actuan en
plena libcrtad. En la po<:a de la elec t rnica, las tcnicas de com unicacin de masas se han convert ido en el mediu de enlace por e l cual se
facilitar a las masas la debida informadn sobre los hechos socicconm icos, as como su interp retacin ideolgica."
Por esta raz n , en la sociedad contcmpornea, los grupos pluralistas,
que disponen de lealtad de sus partidarios y adheridos, son dClCntadores
invis ibles del poder ; a stos hay que aadir los que dominan y controla n
en fa vor de dic hos gi"upos los medios de comu.nicacin de masas a tra vs
de los cua les se forma y es timula la opinin pblica y, con e llo, la actuacin del e lectorado como sup remo de tentador del poder.
Consecuent e ment e, e l cai"Cl ei" de un sistema poltico depcnde en muo
c ho d e si el acceso a los m edios de comunicacin, as! como su uso, es
igualme nte posible para todos los de len lado rcs del poder y grupos plu.
rali s tas, o si est concentrado en las manos de un nico det en tador del
pode r o de un grupo pluralista privilegiado. En e l Es tado cons titucional
y democrt ico, los medios de comunicacin de lIlasas son igua lmente accesibles a todos, mi ent ras que en el sistema polit ico designado cornu
"aut ocracia . estn monopolizados por u n nico de tentador del poder.
Este punto ser t i"a7.ado con amplitud en un captulo pos terior.
16. Es a<lIt ollOrlUlIO hacer una observacin sobre ta traduccin de ck rt a~
ex presiones. AI/us co""wm;ca/QlU t.'S un concepto clsico en d mbito a.nlosajn
de la ciencia polLtica }" ciencias socialcs. Fr\lCnle/llCnle no se suele traduci r.
J . Dl:Nllno ha propuesto, Mass commwlicafiolls. Madrid. 1957. t>s. 1t.]S, para
este trmino la traduCl;in de .comllllicacioucs com,,,,l!arias_. Sin embario, pese a
las ati nadas observaciones del proresor Bcncylo (que di:'linue aKudamenle en el
contcxto enln: comunicaciones individuales y colccth'as ) se prefiere aqul traducir
dicha exp~csin por "medios de comunicacin de mans . )' H IO tan lO por considera r ms plslic:l dicha expresin , como por estar }'a acuado en la Jilel"3tur:t cspat'iola el concepto par..tleto de sociedad de masa:. . Incorrecto e' .medios masivos de
comunicacin. (si es que 5/: ha querido tr,oduc; r ",Q.$ S-(;om",,,n;cQ/io,, mtd;<l), por
ejemplo, Revist <l de Es/udios Poli/leos, 125, ()~K. 316. OltimamcllIe JIt.ltJ<lEZ BIA"~CO
propone comunicaciones masivas (REP. 121. Jl-. SO. nota 2). El traductor h3 credo
lambin \'cr en Olros textos cspailo!es 1:1. expresin leclmologi(;,,1 ",ass sode/y t.raducida como sociedad tecnificad", de masas. l c ha paro.:.'(:ldo ms ,orn.'(:lo hablar de
sociedad tccnolCica de masas o di: sociedad de masas domi nada por ta tcnica.
O. m:los co.-rect:lmenle, pur t:l Iccno]oga. V,d . "fra, P~Il. 412. (N. drl T.}

ANATOM(A OliL 'ROCESO orL I'ODER I'OLfTICO

ESQUilMA DIl U

J9

SICUII, NT E EXPOSICJS-

Parece conveniente e n este punto hacer una bre\'e referencia a la e!>tructura dcl libro y a la ordenacin de la materia que ser tr:llllda. El
libro est dividido en tres panes. La primera parte comprende los captu.
los I y I V )' ofrece el cuadro pragm tico del proceso del pode r en la
politica y su relacin con el proceso gubcrnamelllal. Tras el examen fun damental del e lemen to poder e n la poltica que ha s ido lIcvado a cabo en
es te captulo. en el caplll10 1[ se presenta el anlisis del proceso guber
namental propiamente dicho, que se emprende r desde el punto de vis ta
de dis t ribucin o concentracin del ej ercicio de l poder. En los captu
los 111 y I V se intcntarfl clasificar a los diferentes sistemas polticos segn la d icotom a: concen tracin del ejercicio de l poder (_autocracia _) y
distribucin del ejei"cicio del poder _democ rac ia constitucional_). En es te
contex to tambin ser n some tidos a un anlisis fu ncional los tipos de
gobierno curn prcndidos bajo cada uno de ambos s istemas polticos.
La scgullda y la tercera parte, que constituye n la mayor del libi"o, est n dedicadas a la cues tin crtica de cmo a travs de especificos dis pos it ivos insti tucionales puede ser dirigida y cuntrolada la dinmica del
proceso del poder. El captulo V inicia la segunda parte con una inves liga.
cin sobre la const itucin como el ins \l1.1men to ms impor t" nte para el
control del poder. En los capitulas VI ; I X se llevar a cabo la investiga
cin sobi"C o t ras inst it uciones de control t,,1 como estn nonnalmente
previs tas en las consti t uciones o en sus equivale ntes. Las instituciones de
control pueden f unciona r d el/lro del correspondiente rgano esta tal de.
signadas aqu como cont ro les internos, o intrarganos (capit ulo VI}- o
pueden operar en/re Jos dire rentes detentado rcs del podei" - llamados
a qu controles exlernos o interrganos_. Esle tipo d e instituc iones de
control ser abarcado bajo la categora general de controles horizo nta'
Ies_. El tipo d e gobierno de cada Es tado depende de la d isposicin espe
c fiea de los conti"oles horizontales.
En la te i"cer" pa rte se enfrentar finalmen te a los con t ro les horizo nta
les la categorl::i d e los .. cont roles ve rtica les_. Es ta formulacin proviene
de que dic hos cont ro les o pe ra n en t re los d ifercn tes niveles de la socie
dad estatal, y eSlo no como consecuencia neces aria de las normas constitucionales. Cada uno de estos controles verticales tiene la tarca de fun cional' como restriccin efec t iva sob re los de tc nt adorcs ofi ciales del pode r
poltico. Dcnti"O de esta categora de inst ituciones d e control se invest igan tres diferentes c"mpos: la organizacin federa l q ue se cons ti tuye
como un pluralismo te rritorial (capitulo X), las libe r tades fund amentales

)
)

42

43

I' ROCESO I'OLfTl CO y TII'OS DE G08lEII.N O

AS"'\ TOMfA DEL PROCESO ( UBERNAMENTAL

litud aparente de las in s t ituciones y tcnicas polticas de los E s tados

cons titucionales y autocrti cos, que oculta la fundamen ta l diferencia que
los separa. Efec ti vame nte , ambos sis te mas poseen una fo rma exterio r semejante: elecciones, partidos ~Ili cos, parlamen tos, gobiernos, tribunales y a p3 rato burocrtico, y has ta s u s mismas tcnicas de go bierno presen tan una notable s imi litud.
E s necesario indica r que los tipos de gobierno no pueden se r comprendidos exc lusivilmcnte a pa rtir de las ins tituciones y tcnicas, la1
como estn desc ri tas e n los textos constitucionales. S i una clasificacin
ha de tencr sen tido, Icnd r:1 que es tar basada e n un anlisis de la rcalidad
poltica de l proceso gubernamenlal que, en genera l, no podr deducirse
de la cons titucin. Criterios realist as de_clas ificacin se de ber n obte
ner de la an:ltomla del proceso del poder, es d ecir, a t ravs del anlisis
d e la forma y m;Hle,a en la que se ob tie ne, ejerce y controla el poder
poltico e n una det e rminada soc iedad esta tal.

politeias, designando con es ta ult ima palabra a[ Es tado que se denomina,

con ex presin moderna, democracia consti t ucional. Pe ro Aris tte les era
de masiado realis ta y moralista para no darse cuenta de los defectos de
una clasificaci n mecanici sta y puramente cU;:lI1titaliva . El necesar io complemento a este anlis is lo encontr el Estagirita por modio de las transformaciones perve rtidas_ o degeneradas de estos tipas ideales_; c uan
do el dominador o dominado res u san el pode r pa ra s us propios fin es --es
deci r, en benefi cio de una persona, de una c l3se, o en la polis, d e 13 masa
de Jos des tinatarios del l)oder- en luga r de e jerce rlo pa ra el bie n comn,
e l t ipo de dominio se t ransfo rmar respec tivamente e~:ull. oli~qua
u ~cia ( dom inio de la masa, epresi n a ris totl ica para democra
cia). Esta sis tematizacin s irv i de base para la famosa teora aris to tlica
del proceso cclico del poder politico, esto cs , la indefectible s uces in de
las diversas formas de gobierno. Pe ro Aris t teles fue bien conscie nte del
hecho de que no c ;oiste n tipos de insti tucionalizacin del poder pol tico
buenos o malos en s, s ino que su valor depende e n cada ocasin de l uso
que del poder poltico hagan sus de tentadores.

LAS CI.ASlt"lCACIQNES TRAD ICIOI\AI.!l..'I DE I.AS FORMAS Vil COB I ERNO_

La necesidad d e clasificar y va lorM las socie dades es tatales seg(1ll su

tipo de gobierno es tan antig ua como el pens a poltico del h omb re.' Si
este es fuerzo inteh.'Ct ual hubiese s ido ll evado a cabo en vi rtud ta n slo
de una act itud d e I'art poll r I'art de l cient fico de la poltica, el trabajo
e m picado en esta ta rea a lo largo de los siglos podra co ns iderarse como
infructuoso. Oc u rre, sin embargo, que dado que la insa tisfaccin con su
propio orden poltico parece s er un rasgo esencial del homb re como ZOOIl
Jolitik01I, dic ho es fue rzo es taba fundam entalmente dirigido a descubri r
las ve ntajas c ualita tivas de cada _fo rma de gobierno , as l coino es taba
presidido por la bsqueda de la m ejor de dic h as forma s. Se puede po r
ello afirmar que cu alquie r pensado r poltico compromet ido en dic ha e m
presa llegaba fina lmente a establecer una distincin entre las formas
bue nas y malas de gobierno.

'" Arist6teles. - De todos es tos ntentos, la clas ificaci n a ris to t lica de

las form as de gOb ie rno se ha convertido en clsica . Siguiendo a He rdoto
y a Pla tn, Aris t te[es dese m boc e n su clebre divisin tripa r tita, tras
haber valorado una cantidad de ma te ria l hasta e ntonces no alcanzada y
que l y sus dis cpulos hablan acumulado en investigaciones sobre divers as localidades. Partiendo del cri terio c uantitativo del nme ro de los de
ten tadores del poder, Aris tt eles dis t ingui: monarqulas, ari s tocracias y
l . Cfr. KI RL
na l OS y $5.

Lot."\\T" sr~, ,,,

t'

Poli/kilI ReCOtlSl rIletio ll (Nue\a

York. 19461. pa:i.

La form a _mixta. de gobiern o. -Aristte les cons ider co mo la ms

deseable est ru c tura de la socedad :l la poli teia basada en la clase media;
de esta mane ra in trodujo el elemento sociolgico en la investigacin sobre las formM de gobierno. Con tinuando es ta lnea, algunos de s us ms
impor tantes su cesores c reyeron que se llegarla a la mejor. forma de gobierno -sin me noscabo de la cls ica divisin tripartita segun e[ nmero
de 10$ de tent adores del podcr- integrando a las diferentes clases socia
les en el Es tado, estando cada clase representada por un p ropio rgano
estatal. Polibio, deslumbrado por la gloria de la Roma republicana, se
encuentra a la cabeza de esa impres io nante lnea ancest ral constituida
por los rep resentantes y difusores de la teorla de [a forma m i;ola de
gobierno, que alcanza su punto m ;oimo en la escols tica m edieval y en
santo Toms de Aq u ino. Sus repe rcusiones influye ro n e n la primi tiva
tcorla del cons titucionalis mo moderno que, desarrollada pragmticamen
te por primera vez en la I nglate r ra pu ritana, constituye su contribucin
de incalculable ,'alor a la civilizaci n polf tica de Occidente y a la del
mundo. Defendida por J-Iarrington, Locke, Bolingbroke, Montesquieu y
los fed eralis tas, 1~~c1_ gobiem o _mixto_ djo J pos ibilidad de es ta.
blecer ua equilibrio e n e l poder poltico po r medio de la incorporacin
de las claSessocii les en correspondientes ins tituciones gubernamentales.
Po r o tro lado, los pensadores polit icos absolutis tas - sobre todo Maquia
vd a , asl como Hobbes y Rousseau , y la primitiva doctrina u [trademoc r ti
ca de la Revoluci n franee sa- mos t raban una fu e rte propensin a las fo ro
mas _p uras_ de gobierno, indiferentemente de s i se t rataba de monarq ui3
absolu ta o de democracia tota l; es ta (,ltima fue a s u ,ez conde nada como

)
)

v
V

'.

I'ROCF.50 POLnco ,

TIPOS DE COB IERNO

fo nna tirn ica por Burke , de Tocqueville, Donoso Corts y Burckha rd l.

Sea como sea, es necesaria tener bien claro que tan to para los pensa
dores relativistas como para los absolutis tas, la clasi fi cacin de las foro
mas de gobierno fue slo un medio para dis tinguir las diferentes socicdadc:s estatales: la naturalc7.a de sta se determ ina a partir de la forma
dI! gobierno en la que ha ba quedado inscrita. Sobre es te pu nto estn de
acuerdo poco menos que todas las teorias sobre la clasificacin de los
tipos gubernamentales.

lMaqlliave~).-1..a tradicin nos ha provisto dos diferentes. pero cia

ra me-nTCrl'a~i onados, esquemas de clasificacin, y la teora polllica no
se ha cansado desde entonces de enfre ntarlos y combi na rlos en va riaciones m s o menos ingeniosas . La clasificacin tripartita aristotlica fue
recogida con una inteligente simplificacin por Maquia velo. Innuido de
m anera perceptible por sus experiencias dentro del mbi to italiano, en el
cual cocll:is tan Ciudades Es tado republicanas y un neoabsolutismo postfeudal, Maquiavelo es tableci que en un principado (monarqua) la soberana radicaba exclusivamente en el detentador del poder, bien por
de recho o por fuerza -significativamente, el secretal"io de Es tado norentino fue bastante ms conscielllc del elemento poder en la poltica que
sus p redecesores-, mientras que la soberana en una repblica est
distribuida 1.'11 u na mayora o una colectividad de personas que cons tituyen los detentadores del poder. Dis tancindose del nomi n alismo cuantitat ivo de la vieja escuela, Maqu iave lo no reconoce a la 1 ris tocracia como
una forma especial y la adsc ribe a la repblica. Aris tocracia y democracia constituirn entonces una sola categora, la de la repblica, ya que
si ambas formas polticas presentan una diferente subs tancia sociolgica,
poseen la misma estruc tura gubernam ental .
En tiempos posteriores, esta alternativa monarqua-repblica fue aceptada sin mucha renell:in y espritu crt ico por la mayor parte de los
tericos de la poltica _ Hobbes, Rousseau-, la Revolucin francesa y
el primer liberalis mo del siglo XtX, y esto pese a que haba sido abandonada por MOlllesquieu con su orientacin sociolgica. Y todava se la
encuentra en la Carta det Atlntico, cuyo famoso artculo IH, segn el
cual _cada pueblo tiene el derecho de elegir la forma d e gobierno bajo
la que desee vivir_, limila la eleccin a la repblica democrt ica a la
monarqula parlamentaria; se s upone as --quiz.:'i con cierto optim ismo- que ninguna nacin escogera libremente la escla\'itud de una
au tocracia, o podra ser inducida a ella contra su volu ntad.

( MolZtesquie"ib- Dircilmen te ot ro teo rema puBtico se ha mos trado tan

te~e~ te alejado de la realidad C0l110 las doctrinas sobre las que se

basa la clasificaci n de las formas o tipos de gobierno, E l camino para

ANATO!>!!A DIlI. I'KOCESO GU BIlKNMII:STA I.

4S

una nueva orientacin urge ntemente necesitada est bloqueado por la

terminologa convencional. Los dos esquemas tradicionales de clasificacin son hoy comple tamente intiles y probablemente ya en el tiempo de
s u formulacin no es taban de acuerdo con la realidad . Indiferentes f ren te
al contenido ideolgico incorporado a las instituciones gubernamentales,
las clasifi caciones tradicionales se fija n tan slo en la es tn.lctula ell:terna
del gobierno y dejan de lado la propia dinmica del proceso del poder.
Este defecto se explica por la circuns tancia de haber sido considerada la
mstica del poder como un fe n m eno na tural del hombre rad icado en
la sociedad e statal, y porque la magia d el poder estaba tan p rorunda
m ente un ida a la idea de gobierno que no era posible c rea r, por m edio
dc instituciones, el contrapeso eue lo ne ut ralizara. Slo a algunos soa
dores ilusos --que, si de algo, era n ms conscientes d el elemento religioso que del polti c~ se les pas por la cabeza la idea de es tablecer unos
lmites al poder gubernamental para proteger la dignidad huma(la y la
libertad personal. Sobre el papel inell:pugnable y jams pues to en duda
que ha representado el poder absoluto, cualquie ra que sea su h bito, la
h is toria universal e nsea: tras la desaparicin del cons titueionalismo
clsico en Grecia y en la Repblica romana no parece haber surgido
fuera del mundo occidental cri stiano ni la sombra de una ins titucin poltica que hubiese limi tado el pode r del gobierno. La nica apa ricin quc
debe ser co nsiderada como una ell:cepcin , el ccnsorado chino, IUVO un
cuo ms tico que polltico.
Fue Montcsquicu, cuyo genio brilla ms con e1lfanscurso del tiempo,
el que concibi n las instituciones guberna mentales como el marco de or
ganizacin para el desenvolvimien to de las fuerzas sociales operando en
la sociedad estatal _ habla del .c1i ma _ o del cespr itu de las Icyes--,
acercndose de esta manera a la realidad del eleme nto poder en el gobierno. Montesqu ieu ampli en dos pun tos la clasi fi cacin tradicional de
los Estados . a la cua l slo se pOdla llegar -se segu a pe nsando- a Ira
vs de las formas de sus ins tituciones gu bernamen tales. Por una parle,
atribuy a cada tipo tradiciona l un p rincipio moral o idea social -hoy
didamos un telos ideolgico-: virtud a la democ racia , mode racin a la
aristocracia y honor a 13 monarqula. Es ta consideraci n ideol6gica renov y modific a Aris tteles al unir el clemento cualitativo al cuan titativo:
el error radicaba en que los valores fundam entalcs escogidos por Mon
tesquieu no eran adecuados a las correspondientes forma s de gobierno, y
que su material histrico no confirmaba s us principios. Pcro en su se
gunda innovacin, Montesquieu mos tr part icularmente su aguda capaci
dad de percepcin: de la monarqua, y como una forma especial, separ,
como ya en la Antigedad lo haba hecho Jenofonte, el despotis mo como
el ejercicio ilegal, arbitrario y tirnico del poder poltico a travs d e u n
unico deten tador del poder. Nadie podr censura rle el no ha ber podido

46

PROCLSQ I"()LfTl CO y T II'OS DE COBIERKO

ant icipar la forma actua l de la iran ia de un g ru po colectivo organizado

como partido. M ontesquieu contrapuso el des potismo a las fo rmas monrquicas y republicanas que quedaban agrupadas bajo el concep to de
Estado cons tituciona l _, es deci r, e n e xpresin modero:a, Es tado de d e recho. Es ta nueva clasificacin qued coronada con su an lisis del proceso
d el poder que h i7.o poca; la tr iloga d e las funcion es estata les o pod e.
res_, y la necesid ad, d eb ida a razones ideolgicas. de establecer lmites a
d ichos .xxleres_ por m e dio de frenos y con trapesos (los conocidos
cllccks ulld balances de la poste rio r Cons titucin ame ricana)."

Guglielmo Ferrero. - Una contribuc i n n ueva y comple tamente origi.

nal a la clasificacin d e lo s E stad os ha sido llevada a C:lba por Gugliclmo
Fe rrero, el historiado r it aliano cuyos estudios sobre historia r o rnan:l yel
cesarismo ple biscita rio bajo Na polcn le lleva ron a conoce r la importanci:a del elemento p o der en el proce so gube r na m en t al. Pa ra Fc rre ro, el num e ro de los de ten tadores d e l po::xle r no es esenc ial. El "alard e un r gim e n
polt ico n o radica ta mpoco en s u conformacin como m o n arqua o re p
b lic a . Lo real m en te d ecisivo es la relacin sociaps ico lgica e n tre lo s de
t e nt ad ores y [os d cst inatari-:..s de l poder. Para ser reconocido por [a masa
d e l pueblo e l gob ierno n ece sita es ta r d o tado d e auto ridad l egit im a. La
nueva d icotoma de Ferrcr o d is t ingu e entre el gobierno legtimo y el revol u c ionario. El re n m eno d e l pode r ser e nfocado a partir d e la sit uacin
psicolgica: teme e l gobie rno a l p ueblo, o, por e l cont rario , el gobierno
es t e mido por el pueblo? E l gobiern o legitim a se baS:l en e l consenti
mie nto voluntario, s in mie do y fuerza, p o r parte d e l pueblo: el gobierno
revoluc ionario e s t obligad o a apoya rse e n la opresi n por m edio d e la
fucr7.3, gene rando p o r tanto e l miedo. La liberacin de l miedo es la libertad d e ser libre; el temo r esc1aviZ:l tanto a los de tcntadores com o a los
d estina tarios d el poder. Aunque Fe rre r o mis mo conside r a l gobie rno
revo lu cionario como al peor tipo de todos, no pudo ignorar como his toriado r que el gobierno revo luciona rio puede a lca nza r la legit im id:ld y, de
es ta m anera, n o r malizarse. Cuando los d estina tarios de l poder con e l
tra nscurso de l tiempo se h an acos tumbrado a l rgime n y se dan c u e nta
de lo que ste efec t ivamente rea liza p o r e llos, llegar el momento en que
lo acepten como legitimo y e st n di spues tos :l vivir en armon a con l.
Ni nguna d e e s tas clas ificaciones es hoy t otalme nte sat isfac to ri a: ninguna corresp :lllde comple ta m e nte a las realidades d e l proceso ac tua l de l
poder. Con la introduccin del sufr a g io univers al ha d es:lparecid o la
aris tocraci a como una forma especia l de gobierno. la mo narqufa, que en
su tiem po estu vo imbu ida por e l m is ticis m o del derecho di vino, no es
hoy s ino u n plido r e nej o d e s u pasado, como lo muestra la to ta l racio2. Vid. in!ra, Jl~. 54 y

5$.

ANATOM fA DEL PROCESO GUBERNAMEI'/TA L

47

nalizacin y dem()(' ratiucin de las instituciones monrqu icas e n Euro pa

occidental. En los raros casos en los que s e aprox.ima a la dictadunl, la
mona rqu[a n o se ba sa e n la magia de la re a leza, s ino en los tanques y
fu siles dI! las fuerzas armadas. T ampoco el concepto de gObierno repu
blicano es una cat egora univoca; esta fo nna d e gob ie rn o puede identi
fi carse, como ocurre freCU(!lItelllente, con un d ominio d e mocr l ico. Pero
e l concep to de r epbl ica puede tambin com p re nde r un ejercicio au tOcrtico y tirnico del poder poltico, carecicndo por esto de valor la
distincin formal en t re m o narqu a y re pb lica. La fo rma republiciUli!,.Po.JL
gobierno puede ser h oy_J~s tru c tu rl\ pru-a el m onopolio del poder por un
nico de tentador d el poder con un carcter bast ante m s a bsoluto que el
romi r ca d e t iempos pasados, y sin embargo.no podr s e r c alific.'td o dicho
rgimen de m ona rqua. La ma~ r par te d e las ac tuales m o narqu as son
ta n democrticas como las repb iTCS-dc;;moc r a tic a s. Segn las d e no mina
ciones d e rcpu blica y m onarqua, G ra n Bre taa y la Arab ia S aud entra
r a n e n la m isma ca tegorfa, m ien tras que, po r o tra parte, hab r a que
clas ificar en el mis mo grupo a l r epublicano T e rcer Reic h y los r epu bli.
canos Estados Unidos. En una palabra, las clas ificaciones tradicionales
carecen hoy comple tame n te d e sentido para valorar las forma s de gobie r.
no segllO las r ealidades del proceso del poder que operan en ellas .
Es ta a ctitud e scp t ica a nte u na clasificacin basada e n la s imple dis
tincin de las ins t it u ciones gubernamentales se fortalece s i se t iene en
c u ellt;. que la nueva sociologfa hist rica de Mosca, Pare to, Miche ls y Max
Weber - p o r n o ci ta r a GiO\'anni B a nis ta Vico- ha most rado de mane
ra convincente que n o exis te en abso lu to una r elacin causa l ent re la
e s truc tura de l mecanis mo gu bern amen tal y la localizacin fc tica d e l poder. La d ir eccin de c ualqu ier sociedad estatal, independiente mente de
la inst ituci un al i7.acin de su .. forma de go bierno _, yace en las manos
de una mino rfa manipulado ra constituida por los deten tadores de l poder.
bien los oficiales y legitimas, o los no oficiales e invisibles. Es e s ta minora la que, como en toda o r ga ni7.3ci n colect iva, m aneja las hilos d e la
maquina r ia estatal. Descu briendo a e sa oligarqufa dominante y d iri ge nt e,
se pene tra en el nucleo d el p roceso del poder. E sta s ituacin ext raordina
riamente complicada ser s implificada, con s u m anera de pensar unilate
ral, po r los marxis tas a l presentar un esquema b lanco-n egro de la clase
capitalis ta dominante y el explot ado prole t ariado. Por o tra parte. la teor a neopluralis ta d e la d inmica sociocconmica y po lt ica t iende a
insisti r en el su pues to equili b ri o d e las fuerlas socia les concu rren tes y a
ig norar total mente la elds tencia d e una clase d omina nte.

"

I'KOCESO J'OLfTl CO l ' TIPOS D(i-GOIII ERNO

LA CLASIFICAC iN SOC IO LGICA DE LOS E STADOS

Cabra pregunlarsc si u n e nfoque sociolgico no presenla un camino

para salir de ese callejn s in salida que son las clasificaciones tradici"
na les basadns e n la forma de las ins tituciones gubernamentales, Pueden
dis ti nguirse las sociedades estatales t ras un a na lisis de sus estruc turas
sociocconm icas? Cualquier sociedad estatal. histrica o contempornea.
presenta un pecu lia r perfil. una especifi ca Geslalt (confo rmacin) com o
puesta entre o tros de e le me ntos e tnolgicos, geogrficos. his t ricos, socioecorlmicos. Au n de ntro de una misma ramilia d e pueblos, se
diferencian Italia de Francia, Noruega de Dinama rca 'Y Egi pto de I rak .
Consideradas, sin embargo, de una mane ra global, algunas de eSlas indio
vidualid3des eSlnlales presenta n gran afi nidad con otras por razn de s u
estruc tu ra sociocconmica y desarrollo tecnolgico. Es posible encono
tra r de nominadores comunes seg n los cuales cabria clas ifiC3r las socie
dades estata les, e n lugar de agruparlas seg n las formas de sus instit uciones gubernamenwles, m s o menos accidentales?
Por muy s uycstivo que d icho anlisis sociolgico pucda ser, esta clasificacin sobrepasa las posibilidades de nues tra ac tual preparacin me
lodolgica . .Es e vide nte la reJ3cin causal entre la estructura socioecon6,.
mica de esa sociedad es tatal 'i el aparato gubername ntal que aqulla ha
rormado. En este sent ido el dete rmini smo econm ico del marxismo ap3rece como un principio de confo rmacin indiscutible. Algunos ejemplos:
la de mocracia direcl3 de la Ciudad-Estado griega, en realidad una oligarqua, aunque con base amplia, fue slo posible sobre el fundamento de
una econo ma PJ'eindustrial basada en la esclavi tud . El Estado romano en
los dos ltimos siglos de la Repblica e ncam los intereses g ubcrname nlales y econm ico.polticos de la nueva clase eeueSl re. La fra gme ntaci n
de la autoridad estatal e n la sociedad feudal tuvo sus races e n la auta rq u ia de las unidades econmicas locales. El parlamentarismo britnico
clsico, tal como fue ejercido por la al ta clase media entre 1780 y 1880.
correspondi a l siS!ema de competencia econmica del primiti\'o capita
lismo al que por ot r,j parte debe su nacim ie nto. La economa dirigida del
capita lismo estatal so\'itico no puede separarse de la tenica de institucionalizacin monoltica del poder en un partido,
Sin embargo, por profunda que sea la impres i n que deje el material
his trico, eS le ser siempre insuficiente para obtener una teora on tolgica raciona l dotada de la necesa ria precisin para una clasificacin comparada de las sociedades es tatales. Por ol ra parte, los elementos de lo que
cada vez se e ntender pOI' _clase dO!1linan t e~ son demasiado indcte rm i
nadas para que si rvan como categoras en una clasificacin sociolgica .
Em pricame nte, cabe distinguir ciertos determina ntes sociales en el pro-

ANATOMIA DI; L I' R OCESO GlI lIEK NAMES TAL

"

ceso del poder como son Jos elementos milita res, b uroc~:il icos . ~a ~ i t ali s
las e indus t riales, plutocrticos. comerciales, pro lc tan os~ _se nonales_,
autocrticos. burgueses, agrarios. feuda les y c1rige>-t eocrtlcos del orden
social. Ade ms, puede ser pos ible que cualquie ra de estos compom:ntes
sociales est en situacin d e influi r de manera delcrminantc e n la estructuro institucional de la maquinaria estalal y. por lo tanto, en su ro~ma de
gobierno. Sin embargo, en la sociedad eS,talal ~oderna y tecnolgica 1~~
lipos .puros_ o .ideales_ ha n desapan!c ldo casI por completo, y persls:
ten slo en lugares alejados y aislados, como en :llgunos Est~d~ rabe:>
y en la teocracia del lama, e n el Tibet agrario. Y hay que mdtear que
estas pocas e:'l:cepciollcs desaparece n rpidamente en c uant~ se ponen en
con lacto con los grupos tec nolgicos occiden tales y comunistas ..
COllsiderado sociolgicamentc, el Estado mode rno est amplia mente
estanda rizado, o se acerca a esa estandarizacin. Todas las sociedades
es tatales en esta era de una nueva revolucin mundial. se han conver
tido ---o'se estn convi rtiendo- e n unas estructuras p luralistas en las
cuales elementos indus triales, capitalistas, socialistas, militares, burocr
tieos v a u n clericales, corres pondie ndo a las fu e rzas sociocconmicas
existe;ltes se encuen tra n inseparablemente mezclados y confundidos.
Tan to cl ~torga r a un d!!term inado ele!1l!!nto sociocconmico I.a cualidad
de ser una o cJ clase domina n te, as! como el califi car a una SOCiedad est a
tal como mili tarist a, .. feuda\. -un concepto particularmente equvo.
co-- _teocrtica etc., es gene ralmen te m s una cues tin de apreciacin
subj eliva que el resul tado de la aplicacin de m todos. cientficos: Al observador individual le puede parece r justo el carac tenza r , por ejemplo.
a la mode rna sociedad estatal americana como plulocrntica., al imperio
alemn guille rmino como una sociedad esta tal determinada por lo.s inte
re~s de la alianza entre la industria. burocracia 'Y militares, o al s iste ma
sod tico como . prolelario. Pero todas estas clasificacio nes son arbitra
ria:>, dejando dI' lado, por Ot ra parle, el hecho de q ue el predominio de
un detcrlni nado ele mento pluralista en una sociedad e sta tal constante
mellle fluctuante slo puede ser tcmporal. As, pues , habria que llegar a
la conclusin de que las sociedodes esta tales como tales no podrian ser
ordenadas en una consecuente teora de c\asiticacin ,
D 1ST R IBVC IS y COSCESTRAC IS DIO I. tlJlORC ICIO Df.!. l'O m , R COMO 8 .\ SE I''\II..~
;N,\ CLAS IFICACi N

Por lo tan to, slo se pod r obtener una li! clasificacin de los Es
tados a t ra\'CS de una inves tigacin comparada de s u s estru cturas reale~
de gobie rno. En las pginas li iguicn tes se s ugie re u~ n~e\'O e.nfOQue para
suplir el necesitado criterio d e clas ificacin, Es te e n ten? radica en I~ mOl
ncrJ.~' forma de ser ejercido y controlado el poder polltlco en la sOClcdad

1
50

PROCESO PO IJn co y 1'I1'OS DE GOBIeRNO

ANA TO.\l (,\

e s t a tal con cre ta . L~ . di s l i n ci ll entre la dist ri bucin d e l ejercicio y control de l poder polltlco y la concen tracin d e l ejercicio d e l poder que
e s t libre d e con lr o l, c rea el c uadro conceptua l para la fundam c nl~1 di co.t ~m(a d e los s is temas polticos en const itucionaJismo y au tocra c ia. La
u tilidad de este prin cip io yace en el h echo de que todas las rormas de
~ obic rno, la nlo d e l pasado com o de l presen te, p u ede n s e r ;3talogadas
en ambas catego ras. Se probar que la distincin ent re e l const itucionaIi,smo como, s is tema d e di s tribucin d e l ejercicio de l poder, y la autocracIa como sis tema d e concenlf3dn del ej ercido d el pode r , con s tituye
la clave con c uya ayudn c ualquie r rgimen poltico p uede ser ub icad o e n la
cat egOI':t qu e a l le corres po nda, Importa sin embargo hacer una im p a rta ~ t e re~,erva; dado que la evolucin polt ica no es un proceso mecnico,
c~ l s ten tipoS con rasgos in s ti tuci o nales lomados de ambos sistemas,

..collstiJucioluzJismo,

r'

E l ESlado const itu cional se basa en e l principio

d,e la ~i s trihucin d eLR~cr. la <ffiIribu cin del poo'crexiSecu ando
n o s e IIldepen di e n tes de tentadores del poder u rganos esta tales p ar l k !p'a n en , la rorm aci n de la ,volun tad es tatal. Las fu nciones q ue ~s J lan
Sido a Slglla das eS.!!lLSOmegd:iS a un rcspectivo_con lrol a t ravs de Jos
o tros dCtentado rcs del pode r; como est dis t ribui do, cI -~erc icio del pod e r poltico est necesariamen te controlado. E s u na verdad de Pe ro
G ru llo que donde dos ca b ezas t ielle n que t om ar una dec isin u na sola
n o podr prevalecer co n s u opinin,
E s c\'iden te que n o ser a co",'en ie n te - y prc ti camente p ara lizara
lodo_el proceso d el podcr en la pollica _ si todas las accion es, sin excepCin , de cada detentador de l podcr es tu viesen som e tidas a d ic hos c onI r~ l es, ~ra ser independiente, e l detentador del poder necesita una amplia ~ ul onomla, es d ecir, debe ser capaz de ac tu a r sin u na in lerfe r e nci
e x te n or, Cada especfica forma de gobicnlo, se basa e l' el grado o IIZ cdid"j
tle alllollom a y respectiva imerdcpendcnca de los di/cremes delemad;;!t.
res del poder, Por otra parle, l
de lo s d iv.cr...J
sos d e t e ntad~r~s d el poder
sc.r
I
simt rica y
per!e.c ta me_nte Ig,ual, Corno se ex po ndr en el prximo ca ptulo, 105 dive r_
sos ~I~S de gobierno d e n t ro del sis tema polit ico d e l COllst ilucio na lismo
se dls l zngu e n por e l d ifC l'ente peso que la co n st ituci n y e l proceso f c tico de l pode,r as~nan a los diferen tes d e tentado fl;:s del poder. Segn la
~specHica sztua,cln ~ nstitucio n al . e l grado d e autonoma y r especti va
I n t e rde~n de nc l a es I~ualmcnte variable , Exis te menos independencia y
m ayor IIllerdep e ndcncl3 c uand o el gobierno est incorporado en la asam,
b lea como parte in teg ran t e -in te rdepende ncia por in tegra ci6n_ com o
ocurre en ,el parla m enl3 r is mo, q ue c u a ndo e l gobier no y e l pa r l3rnento
son prc tIcamente autno m os - interdependen cia po r coordinacin_
como o curre e n e l pres idencialislllo ame ricano,

va-

om,

I'ROCESO GUOURNAMENTA L

51

En e l m arco d e la tcnica del poder d ist ri b uid o y, por lo ta nto, controlado, exis te un ci rcu ito abie l't o del pode r en el cua l las ideologias que
com p iten y las fu crL:ls sociales que las a poyan circu la n libre e igualmente,
El proceso de l poder en ta l sistema polt ico es pluralista y d in m ico.
~~ t u c ion_ali s mo :~rac t c riza a u n a sociedad e!!ata l basad a e n la
Iigertad e iiUiIaay que fu nciona como E s tado d e d erecho"

Autocracia, - En el sistema poltico o pue s to ex iste u n solo d etentador

d el poder; s t e pue d e ser una persona (dictador), una asam b lea, un comit, una junta o un partiflo, Dado que n o eJliste n ingUn dc t en tad <;J r del
poder dcpen die11le d e l, e l eje r cicio d el poder no est d ist ri buido, sino
concentrado en s u s m tlllos, Tampoco se encuen tra ni ng n control efect ivo
sobre s u poder. E l monopolio poUt ico del un ico de ten tad o r d e l pode r no
est somet ido a n ingn mite cons tit u cional ; su poder es a b sol uto, Este
s is tema poTt iCo tie ne n ecesa riamente que fu ncionar e n un ci rc uil.O cer ....... do de l poder. ell e l c ual se excluye la competencia de otras ideo logas y
d e las fu erzas soc i:l.les que la s propugnan, El s ist e ma p oltico de concentracin del ejercicio del poder ser d enom inado _a u tocra cia _o
'\ coll jiguraciollcs illtcrmcdias!- ~ Clas ificacioncs comp lejas no c umplen
s u fin y 'la d icotomia que aqui se expone de la autocracia como concentra'
cin y de l con s t itucionalism o como dist ri buci n de l ejercicio del poder
p uede po r lo m e no s va n ag lo r iarse de su sim p licidad , La inmed ia ta as igo
nacin de UII d e t e r minado r gi m en polt ico a s u corr espondie n t.e categoria se d ific u lta frec u e nte mente po rque a lo largo del desa r rollo h istrico.
e le me n tos de l siste m a polt ico autocrtico y cons t it u cional se combi na n
y se u ne n, En a s fonnns ..hhridas-O.lntcr.mc.diaS-5urgcn frc<:ue ntem ente
en pocas d e t r ansici n de u n sis te m a polti co a o tro, bien c u a ndo la
autocracia se desenvue lve hacia el constit uciona li smo, o por e l contrario
cuando un E s tad o que has ta a ho r a estuvo r egidO con s t itucio na lm ente
adqui e re la forma autocr.i t ica d el ejercicio del poder ," E ste t ipo hibriP9
aparece en n uestros das CO Il g r an frecuencia porque los .regitnenes au toc r ticos tie nen la costum bre d e enc ubrirse ad optando tcnica s y p l'ocedi m ientos tomados d el cons t it uciona lismo, B ue n ejemp lo de este fe n m eno
lo of rece e l ESlad o p seud ocon s ti tucio n al neopresiden cialist:'l l:'In to en el
m bito sovi tico como en el ambiclZte lati noa me ri cano d e nues tro tiem po: la rolzn ntima d e este m im e tis mo yace e n la validez que en nues t ros
dias se otorga a la legit ima cin democrt ica d el poder pollico, Pa ....... parecer respet able an t e el mundo, y q uizs, aunqu c c ueste crecrlo, tambin
ante los som etid os a s u pode r , e l rgimen autocrtico o aut o r itario se
s iente o bligado a someterse por lo me n os externa y formalm e nte a la uni-

o
O
O

,I

,
v
U

3, Para una expos icin detallada de esla compleja siluacin en relacin con el
allisis sobre t't Esudo au lonu.rio. "id, infra. pag. 76 y ss,

v
j

"

1""'10"'['" DU , "ROCESO GI.I 8r: II. N"'~f eNTAL,

I'ROCESO I'GLlICO \" TIPOS !lE GOIJIERNO

versa lmente aceptada ideologa d e la soberana popular. Esla situacin

hace frecuentemente dific il la larca de clasificar un dete rminado rgimen

polfticO en una de las dos categoras generales. Dado que el texto constitucional en estos casos es deliberadamen te semntico, tendr que p rocederse en cada caso a un anlisis emprico del proceso ractit o del poder.'
LAs

T~CN I CAS I'U SC IOSA LES DEI.

COSSTlT UC IOS ALISMO y

DE LA AUTOCRACIA

Existen, s in embargo. ciertos puntos de apoyo para facilitar la ident ilicacin de un s istema politico y de las forma s de gobierno abarcadas
por l. ~da sistema P.Qlitico utiliza mu determin~y
uliarc1.1&

okas polt icas que generalmente son ~chaz~~as por el otro sistema. Se
debe traer aqunr colaci la distincin anteriormente hecha entre idt.."Ulogas e instituciones ~ y que ser completada por la disti ncin cntrc ins
tituciones y tcnicas. Las instit uciones sop dispositi \'os organizadores
m ontados para la rea l iza~de las funciones que les es.tn asignadas.
A manera de e jclnplo, e l parlamento sirve como ins tit ucin de la legis.
lacin y del control del gobierno; la ins titucion detas fuerzasar~adas
y la insti t ucin de la polida protegen respectivamente la seguridad ex
teriol' y la interior; los tribunales r:csuelvclI los oonmctos de intereses
que surgen al aplicarsc las no rmas legales. !
Para el cumplimiento de la ta rea que le ha sido cncomendada, la
correspondiente institucin desarrolla determinadas tcnicas y procedi.
mientos adecuados a esta especifica funcin. Para hacer esto ms claro:
la asamblea parlamentaria es t organizada en sesiones plenarias y comi
ts para llevar a cabo s u funcin legiSlativa. Trabaja para ello con un
de terminado procedimiento, llamado .parlamentario_, compuesto de mociones, debates, deliberaciones y votaciones. Ninguna otra tcnica seria
s usceptible de realiza r la tarea parlamen taria. La burocracia de la admi
nistracin pblica -y por lo demas, cualquier otra buroc.racia- funciona
asignando determinadas tareas a determinados funcionarios que, si bien
las resuelve n bajo su propia responsabi.lidad, permanecen som el idos a
una supervis i n je rrquica y al control por parte de s us s uperiores. El re
clutamie n to y ascens o de los fun cionarios, asl como el descfl\olvimien to
~ . Sobre la ctasificacin de tas constituciones en nomllthas, nominales y 50: '
mnticas. vid. i"lro, P~I. 2t6 Y $5.
5. Vid. slIprll, ps. JO y 31. Cfr. tambiu lRI. L.oc\\e.;S1EIJ', cPoliticat 5ysten\).
Idcologles, and lnSlllUtlons and Ihe I' roblem of their Circutat iou. , en Wut...,u I'oli.
tiea/ Scimct Q""rlerly, VI (1953). pll. 696 Y ss.
SIl. En la L'tlicin in"lcsa (jg. 32) se encuentra el tnnino o rga"it flimwl, Ira..
ducido al alemn pa r orgMti$a/orise ll (I'". 29). J. lK:AS VEROO, REP. 108. P:lll . 39, h:.
lraducido eSle I~m\ ino en su ei la de la definicin de Loowen stcin pOr ora n7.ad.... r.
J. l1li P,.~c.', w s U'glmClles pol/acos, 1%2, pgs. l OS, 110 Y ss. , emplea el lerrnUl<>
.orl~nl3ciollal . pa ra desi lnar la reali dad de . 10 politico .

5]

dd aparalO burocr;;tico cstn regulados por norm as concretas. Los tr~bu.

nales descmpcan s u funcin jurisprudencial con la ayuda de las tCnicas
de celebrar ses iones, in terrogatorio de partes, tom3 d e pruebas, interpretacin de la ley, subsuncin del caso concreto bajo la norma general.
Estas tcnicas espedficas no son intercambiables; n i e l parlamento puede funcionar por medio de una subord inac in j errquica, ni la bu rocracia
por medio de deliberaciones pollt.icas y dec isiones mayoritarias..
.
No ser s iempre fcil d is tinguir entre una ins ti tucin y la tcnica utl'
Iizada por ella. Los partidos politicos , por ej emplo, podrian ser consi,de.
radas nicamente como la tc nica de m ovilizar y capacitar para la acctn
poltica a l electorado. Pero al mismo tiempo se ha n convertido, i~du~a
blemente, en autnticas instituciones pollt icas: e n el Estado constituc IOnal manejan las elecciones y de terminan la pertenencia a l parlamento y la
co mposicin poltica del gobierno; en las autocracias totalitarias, el par
tido estatal se ha convert ido en una ins ti tucin oficial fu sicnada y foro
mando una unidad con d Es tado y e l gobierno.
El carac tcr dc una determinada forma de gobierno pue de ser frecuen
t~mentc reconocido en las especificas tcn icas con cuya ayuda o pe ran
sus ins tituciones. Autocracia y cons titucio nalismo han desarrollado sus
propias lcnicas que no e nca jan en la estruc tura teolgica d~l s i st;~n a
poltico opuesto, y que cuando son t raspllItados a otro medIO pOhtlCO
no producen los resultados espcrados.
Entre l a~ tccuieas caracterst icas del sistema poltico del const ilucionalismo se encucntran en primera linea las elecciones, en las cuales di
\crsas idcologas, representadas por candidatos y partidos. luc han por
obte ne r el \ '0 10 del electo r, el c ua l, por su parte, puede elegir libremente
l'nt re las posibilidades que le son ofrec idas. Absolutamente indispensable
es la libertad en el ac to de votar, el sometimiento del parlamento bajo
la decisin de la mayorfa, la inam ovilidad de los detcntadores del cargo
durante la duracin prescrita legalmcnte y la respec tiva consulta y cola
boracin cn t re los d iversos dclentado res del poder. En una palabra, dominan formas de conducta poltica que se basan en la persuasin y la
comp re nsin, as como en el toma y daca de ese recproco ajustam.i ento,
tal como lo exige el respe to de la mayora a los derechos de la minoria.
El telos del sistema politico de la autocracia, por olra parte, genera
unas tcnicas politicas completamente diferen tes. Se basan en la o rden y
en la obediencia --<1rden emitida por el nico de tentado r del poder y la
obcdiencia p restada tanto por parte d e los dest inatarios del 'poder como
por parlc de todos los rganos s ubo rdi nados, que han sido creados por
el imico dc tentado r dcl poder en raz n de la divisin del trabajo y de la
ejecucin de sus rdenes. La relacin entre orden y obediencia est
tomada de la tcnica de las fu enas arm adas y rige necesariamente para
.!sta s tambin en e l Estado constitucional. Ningn ejrcito puede ser di ri

54

ANATO.\fl A DEL PROCESO GU BERN~ M ENTAL

I'ROCESO POlITlCO " TIPOS DE (;OBIE RNO

gido por medio de d eliberaciones, discusiones y decisiones mayori tarias,

c~mo los grupos de combate anarquis tas en [a guer ra e h-iI espaola l uv ieron que aprender pa ra su propia desgracia. La au toc racia moderna
es t d~da. por~lIo . de un inc2!1fundible cuo n! ili tar. La subordinacin
d e loaas las func io nes estatales bajo el mando de un uoica d Cle mador
d el pode r CS, por lo lanlo, inherente a una jefatura estatal autocrtica.
A CSIO corres ponde el hecho d e que e l nomb ra miento y_cesc..dc los [uD.;..
d onarios yace en la discrcdonalidad ~i co deten tado r de l podc r,-asi
c~ mo la im'cst idura de los miembros de la pseudoasa mblea parlamentana , que sern designados por e l pal'tido nico o po r otros proccdimienlOS a utoritarios. Carac terst ico de la est r uc tu ra-del Es tado cons tituciona l
cs el consentimie nto o torgado desde abajo, que se reali7..3 a travs de la
celebracin de elecciones y en las decisiones mayoritarias. Coaccin desde
ar!".iba es, por cont ra, la ineyitable tcnica del proceS!> del pode r en 9..a!:l~ oc ~cia ~ Para decirlouna vez m s, la t cnicaJlm i n_a nt~e la ord e~
la. obediencia est rrecu c nt c m ~nt c eamunada por e lecciones apareeSlns-
J!.lradas por la tcnica d el Es tado cons titucional, las c uales. sin embargo,
no afectan a l monopolio de l poder ej ercido por el de tenlador nico.

UNA A:iTlGUA TEORA:

LA _SE PAR AC i N _ DE PODERF.s

-{La dicotoma fundamen tal aqul propuesta de dis tri bucin y concen.
tracin e n e l ejercicio del poder polit ico sugiere un examen c rt ico de
uno de los dogmas polticos ms famosos que constituye el funda mento
del cons titucionalismo mode rno: ~ llamada _se paracin de pode res ...
esto es, de los -pode res_ legislativo. e Jeeuh i'<f)'j u"dlt i3l : El dogma-de la
equiparac i n del cons titucionalismo y de la separacin de poderes eneolltr su fo rmulacin clsica en el articulo 16 dc la Declaracin fran cesa de
los de rechos del hombre, de agos to de 1789: _Tou tc socit daos laquelle
la garan tie des droits n'est pas assurc e t la sparation des pouvoirs dte nninc. n'a poin t de cons titutio ll ,_ Y en la Asamblea cons ti tuye nte.
LaUy.Tollendal explicara con lgica convincente que te nia que haber
tres -ni ms ni Illc nos_ poderes separados: .. Un pouvoir u nique finira
neessal'cmcnt par dvorer to u t. De ux se combatrraient jusqu'! I'un aurai t ecns I'autre. Mais t rois se ma intiendraient dans un parfai l q uilibre
de man iere q ue s i deu,'( lutl eron l ensemble. le troisiemc, galemenl interess au ma inlie n de I'un e t de I'au trc, se jo igne a celu! qui es t opprim
contre qui o pprim c. el amenc la paix en lre 10us,_' Es ta ma nifes tacin es
una pcrf,:cLa ilus t racin del pensar mecanicista, al cua l de be su naci mien-

to la doctri na de la separacin de poderes. La unin del prin~i pio de la

separacin de poderes con la idea de garan tizar la libertad individual, es
o bra genuina de Mo ntcsquicu, el cual la habla tomado a su vez de Locke:
slo c uando los diversos detc nl adorcs del poder son indepe ndientes e ntre s y se con trolan res pectivamente, dndose de esta mane ra el jaque
-le pouvoir arrete le pouvoir- ! Jos destinatarios del pode r estar n
protegidos del abuso del poder po r parte de algu no de sus de tentado res.
La :lplicacin de esta teoria en las cons titucio nes americanas posteriores.
tanto la fede ral como las d e los Es tados, pro\'iene de esta misma fue nte
espi ritual.
Desde entonces , el principio de la sep3racin de poderes perlenece a l
bagaje estnda r d el Estado const ituci o nal.:..!!!f:lu!;!oJ.;Uns joven coleccin
.m. cons tituciones despus de la segunda guerra mundial se man tiene fi rme en dicho principio, sin tener en c uen ta su superacin y alejamienw
d e Ih realidad e n el siglo..xx4 Un s imple vis tazo a la fo rma ms corriente de gobierno. el parlamentarismo, hubiera podido convencer a los autores cons tilucionales de que e l poder legislativo y e l ejecutivo no estn
separados ni personal n i f uncionalme n te. Los mie mbros del gobierno SOII
m iembros del pa rlamen to; se ha producido. pues, una integr acin de estos dos podcres_ Si n embargo. es necesario reconocer que no slo cuen ta
el hecho de que dogmas arraigados no pueden ser fcilmente descartados, s ino que las razones para est:l ac titud cOllservadOla de las nuevas
eons tilUciones yace e n las dific ultades casi insuperables de fo rm ular la
nueva conformacin del poder en el te xto const itucional.
Lo que en realidad s ign ifica la as lla mada .. separacin de poderes ...
no cs, ni ms ni m e nos. que e l reconocimiento de que por u na parte el
Eirao tiene que cumplir deter:.minadas fu nciones -el problema tcnico
de la divisin del t rabajo-- y que, por otra. los des tinatarios d el poder
salen beneficiados s i estas funciones son realizadas por diferentes rganos: la libertad es el lelos id<.'O lgico de la teorla de la separaci n de
poderes. La separacin de poderes no es sino la fo rma cls ica de eltp resa;Ta necesidad~d~stribuir)' cont ro lar respectivamen te el ejercicio deu ..-l i
puPer poltico. Lo que corr ientemente. aunque errneamen te, se suele
J-/ designar como la separaci n de los poderes es tatales, es en realidad la
'
d istribucin de d e terminadas _ful/cioncs e ~t ~ lcs a di ferenles rgano!!: del
Es tado. El concepto de " pode res_, pese a lo profundamente enrai-zado
q uecst. debe ser entendido e n cste cont ex to de u na mane ra mcra mcnle--

7, la eltposktn en el lU lO hace rderencia at hmoso caplulo VI del libro X I

del Es prit des 10;$.
l . Para un CltllfllCn rC31is la de la dOClrina .1<: Montc5Qulcu, cfr . K.lKL l.uI!..
WL'~.IN ,

6. Sesin de la As:>mblca Na.cionat <le J I de agOS to de 1789. cilado por J UU$

Lo.I'ERlu t lll!, Ma",,,~1 d e d roi/ cOlls/i/lll iorrrrd (Paris, 19-17), p. 630, nota T.

ss

par, l ive

., The Ba la nce belween LeiSlalil'c and ElIL'Cut i\'c Powe r : A Sludy n Como
en U",iv"$i/y 01 C";"D6.0 La", Re .. i~ ..., V (1938),

Con~ t i lu tona l law~,

p;1. 538 y ss,

ANATO.\lI" 11m_ l' KOCI!SO GUIIERNAMENTA L

56

57

PROCESO l'OI.fTlCO y TII'OS UF. GO BIEII.NO

11gu r3 Ii\'3. En la siguiente exposicin se preferir la expresi n "separacin de fun ciones_ a la de .separacin de poderes .
Es necesario tener bien claro que el principio de la necesaria separadn dc las funciones estatales segn sus diversos elementos substanciales y su d is tribucin ent re direre ntes delenladorcs, ni es esencial para el
ejercicio del poder poltico, ni presenta una verdad evidente y vlida para
todo tiempo. El desc ubrimiento o invencin de la teora de la separacin
de fun c iones estuvo de termi nado por el tiem po y las circunsta ncias como
una protesta ideolgica de lliberaJismo pollico contra e l absolutis mo monoltico ele la monarqu a e n el siglo XVII y XVII I. Al desmontar el Leviatn en sus di ferentes elementos, el raciOnillis mo li beral q uera destnlir el
misticismo estatal del absolutismo divino de la monarqua. Es te proceso
reci bi su c uo especifico a nte la necesidad ideolgica de establecer y
proteger la libcrttld individoal. S lo el liber tllismo cons ti tucional identific la li bertad individutll con la separacin de _podcrcs . Es to queda
tlelarado por una bre\'c digresi n histrica.
Es curios9_obscrvar q ue e l constitucionalismo de..!a An tigedad fun
cion sin la separacin de funciones y frecucn temente en co~fIiclo con
dic ho principio. Es cierto que tanto en la polis como en la Rep.blica
romana se as ignaba;; determinadas ta reas a fu ncionarios ck-gidos; s in
embargo. fu nciones mate rialmen te di re rentes --ejecucin, legislacin, judicial- es t:lban frecuen temen te unidas en la persona de una mis ma magist ra tu ra. Los griegos no parecen habe rse ala rmado ante el hecho d;: q ue
la ekklesia ateniense reali7.ara s imultneamente funciones legislat ivas, ejecuth'as y judiciales, aunque por razones prcticas -para evitar colisiones temporales y e n inters de la divisin del trabajo- estas' ac tividades
cstaban a cargo de diferentes com its y departamentos inferiores. Tampoco preocup al alto sentido de jus ticia y rec titud de los romanos el
hecho de que la magis tratu ra -<:nsul, pretores, ed iles, tribunos del puebID- re uniese estas tres fun ciones. Probablemente, la razn nlima de
esta indife rencia fu e el poco in ters que el consti tucionalismo clsico
IU VO por la libertad, centrndolo todo en la igualdad an le la ley y e l Estado de derecho. Ni la poUs g riega ni la Reptiblica ro mana reco nocieron
derechos del individuo inviolables para e l pode r estatal. Frente a la ideologa del constituc ionalismo liberal de la poca moderna, la separacin
de funciones y su as ignacin a d iferentes rga nos esta tales no fue, para
la tiCa polt ica de los ant iguos, un principio esencial e n su concepcin
del Estado de derecho.
Hay tericos de la poltica que pretenden haber encontrado en la
Polt ica de Aristteles el ncleo de la moder na separacin de poderes.'
9. La exposicin hace referencia a la Po/iliclJ IV, t279 b 1289 b 20. Crr. lam
Rf.II~I, G ..sc/,c/lle da SlulJIredrl)\I.;suuschlJ/r ( Lelpzi. 1896), pgi

bien II U loUSS
nas 84-&5.

El Es tagi rita dist ingui tres p a rles o segme ntos --el trmino grit!go es
\Ioipt - en las funciones estatales -""Ca ~tltn.aIlEYOY upi ""Cay l OtY';'"
( _las deliberaciones sobre asuntos de in le rs.com(m -); ""CO ~2p ""Cd.; and.;
(_la organizacin de cargos o magis tratu ras_ ); y d "r.pi 8lla1;oy (_la (uncin jud.iciah). No se puede d ejar de ad mira r la modernidad d el padre
de la ciencia polflica , cuando a l principio de esta expos icin declara que
la diferencia entre las diversas constituciones --es decir, e n expresin
moderna, diversas formas de gobie rno- yace en la diferen te disposiCin
de estas tres fun ciones estata les. Sin embargo, la comprensi n a ris totlica de la diferencia entre estas categorfas no puede equipararse con la
exigencia ac tual de separacin de fun ciones tal com o se ha pre te ndido
deducir del texto e n cuesti n. De la exposicin q ue sigue a las citas m encionadas, resulta que Aristteles in te nt - lo cual ya es en s m ri to con
side ra blc- un an lisis de las funciones estatales segn su subs t tl ncia.
Nada permite deducir que Aris tteles o bservase empiricame nte o d escase
tcricamente la at ribucin de estas tres funciones a diferentes rganos o personas. Y justamente en este punto yace la im portancia ideolgica de la doctrina de la sepa racin d e poderes del liberalis mo constituciona l de la primera poca. E.~_1J9.0_nalj sm~d~.Ja Antig edAd no se
adsc rib i a la teora de b separ.lcin de poderes.

DI ST R IBUCiN DEL PODER \' T il.CN ICA DE LA REPRESENTACiN

Cualq u iera que sea el valor de l d escubrimie nlo aris to t lico de la separacin de fUi1cio nes -si fue esto lo que l descub rJ-, el hecho es
que se perdi par.l la posteridad. Dura nte el milenio, y ms todava, que
s igui al const itucionalismo g riego y rom ano, e l monarca absoluto ejerci e l poder concentrado, po r derecho o por f uerza, y reuni en s u persona las tres fun ciones, aunque por razones prc ticas las delega ba seg(m
s u arbitrio a funcionarios, autoridades o consejos subordinados. La concentrac i n del poder e n un do m in io absoluto fu e regla genera l duran te
este pe riodo, prescindie ndo de algunas excepciones en las ciudades italia nas del m edioevo y e n algn otro luga r. Por qu nac i, pues, en e l
umbra l dc la. poca cons titucional, la tcorla y la prctica de la separacin de funciones y distribucin del poder , convirtindose e n un hito de
la histo ria poltica de la humanidad? Se. va a intentar a.qu contes tar a
esta pregunta con una nueva teora. ~E.e la disJ ribucin. dcl_poder
est esencialmente u nida aJa.1eoria-Y_eretica 4!:. la '~~~~~~t~~
com o a la tcnica gubernamental q u e se ~sa en e lla. ~
d ica de la reFesentacin es que los representantes _,;ilq
que sea
la manerade Sllrnvestdi:ifif:--mibc"""'"pOr" adelantado e l e ncargo y la

58

I' ROCESO I'OLfT1CO y TII>OS DE G08IERNO

ANA TO,\lfA DE !..

a ulo ri7.acin de ac t uar: conjuntame nte en no mbre de sus represen tados,

y ~dc ligarles por sus decisiom..'S colcc tlYas. La tcnica -d e la representacin potitica fue comp le tamen te d esconocida e n la Anti gilcdad y en la
Edad Media. Si hubiese ex.is tido antes, los agudos juristas romanos, a los
c uales les era completamen te ramiliar la relacin del manda to. la habran
t ratado e incorpo rado en su sis tema . lo En los Es tados cons ti tucionales de
la Antigedad , en Grecia y Roma, se celebraron frecuen temente elecciones para c ubrt- determ inados cargos unidos a dc tcrminldas funcion es ;
es ta tcnica fu e escogida po r la o l'ganizadn de la I gles ia catlica y de
s us rdenes religiosas . que sirviero n as de im porta nte lazo de uni n,
Pero en absoluto se puede equiparar eleccin y represen tacin. aunque la
eleccin es una tc nica indispens able en un au t ntico. es d ecir. no slo
s imblico. p l'OCCSO de represell taci n, Slo en un sen tido s imblico. Jos
magistrados e le gidos representaro n _ la autoridad d e la comun idad es,
latal y la masa de los des tinatarios del poder, En !t imo t rmino. Jos
mandaban,
Por ello, no es una me ra coi nc ide nc ia Gue la aut ntica s eparaci n de
las funcio nes estatales y s u atri b uc i n a separados de tcnladores d e l poder, tuviese que espera r hasta que b tcnica de la representacin fuese
inven tada, o m ejor d icho, descobie rla. Al final del siglo XI\', coando e l
feudalismo se c :oo:tingu ia. surgieron c,lsi !SImult neamente en divcrsos Es ta
dos de Europa occidc nt;ll -sobrc todo. en Espaia (Arngn. Cas tilla.
Ll.'n)," Francia e I nglatc r ra- ins titucio nes rc presen lati v:ls, bien en virtud de del iberada im itllcin, o lo que es m as p robable, e n vir tud de la
le)' de co nvcrgencia, S igue s iendo una de las con t rO\'ersias ms fllsc inan
tes de la his to ria poltica cmo ocurri realmente este fe nmeno, sie ndo
ta nto ms r rob lemtico por el he c ho de que no se fOl-ma sen dichos c ue rpos representa tivos en ningn ot ro medio est ruCl urado fe udalmen te, como
Egipto. Bizando, India . Japn. China o el mundo islmico. u Las teoras

lO, Parc:cc que la pol m ica &obre el tem a no t len ... fin. cfr. 1.. recien te uposi

cin de J . A. O. UR SE.", Repr esenlalj,'e GO"unm en , in Greek omi Romo" lIislo, y

(Berkdey. 19S5). p g . 126 Y SI .. que es la n e rudila eolOO pO<;O oonv il'lCCn le. l..o$ grandes terralenientes y lo!< runcionarios que 50' reunieron en los con sejos prov inc ia les
de la ltima poca del Imperio romano no repn:sent ab.\n a nadie. nada ms que a ~r
mis mos, Y cu a ndo su s ac uerdos afc:ctab~ n talllb i n ~ 105 desti na tari os del pod.::r Qtle
no estaban r epresentados e ll la as~mbJ e a. esto em s lo eOf\se<:uen ei" de Su pode r
fctico, pe ro m.. como co nSCCUCTICia jurldica .
11. La lransfonnac: i n de los co nsejos feud ales de Jos reyes e n Espaa - ra rn,
Cas tilla , len , Calalui\a_ en aut m icus e u erpos represenlat i,..,5 eS l menos -'Vesli
lIad~ y ' $ me nos im'esli , ahle que la 511uacin semei an te en I n, ta te rra y Franc13
(se encuenlra a lgu n malerial en MMU \! R . M ~DDs. Po/i rical TI,,~or,. ond LAw in Me
dievol Spilr. Nueva Yor k, tl}30, pg . l59 Y ss, ), Las instit llc ion ':5 rc pTesentllti\'3$
pucden, 'luids, haber sur&ido , imullneamente :. la 5u slitucin de IQS fuer05 -de rl,.~
c ho consu': lud inario- por 10$ principios m ejor e laborados <k-l Cdigo de Jusli nia l\O,
12. RUSII10S CocLIOMS (edilor). " e"dalisrn i" lI islo~y ( Pri nce lon, N. J ., 1956),

I'ROCt!SQ

CUBER.'olAM I:NTAL

"

~l~~~t~!~~r~~St~a~ sido e~p~es tas con cier ta

segn la'c

periodicidad para aclarar es ta

1 lona romantlca. profesada inge nuamente por Mon lesquieu

~~j:~:~~~;n ~:~!~;2~lt ~~:~~t~::: uSe ,:~i~os:nf~~~t~O;~U;t all~~:;~:~~

. . lita ,
la SUpoSICin de que la tradic in de las
s ambleas provlllcla les representati vas_ de la lt ima poca dcl im
.
rOI~ lano, sobreviviend o en el subconsciente. volvie ron a re nace r c:;C;:
;.;:~~: ~n la Galin, La te~ra ms mode rna, y probablemenle la ms ~
. '. pun t a a I.a rece pCIn por las organizaciones secula res de las lcmcas represcnlat n'as que dcsd h . I
en la Iglesia catli
, e aCla arg~ .tie mpo es taban cstablecid:lS
ca y en as rdenes religiosas."
l~rafces ,de la tcnica representativa no pue de n ser eSlablt:ddas hoy
c.o n t a claridad; se p rOdujo el siguic ntc proceso sobre e l c ual es
:~cu larmente !Signi fi cati va la situacin en Ingla te rra ; " al final de l
\ e uda l, cua n~o la corona es taba necesi tada; de di nero, los dele ~os de
~~sr~a.p~s SOCI!lIc~ podcro~as financi ermncn te que estaban convoc~do!S por
_
' ), e em:lJ~Ctparon - probablemen te en virtud de los primi livos
d lOS de comunicacin d e l '
.
me
ha blan rcci b'd
as .lns~ nr CC IOllc S y manda las impera tivos que
I o, y tomaron a lll mismo s us decisiones baJ'o su propia res",
b
po~nsa
I Idad
De e" a ma ne ra o b ' "Igaron y .- repreScntaron_ a los .,upo'
........

"
O us..... lacloncs ( e persona
d i
'
r"
"
,
,s, e os que eran pm[.:l\'OCCS y mandatarios,
f
~alqu !.:!..a 3.,ue I.l~a SIdo el origen de In tcnica de la I'cprcscntacin
;:'~een tOI~~ caso la c~ndici6n previa e ind is pensable 'para dis tribuir c i
r po ItrCO en t re dlferentcs det entadores del pod
D
'
"
glos sig ui en t ~
e r, urante os SlE
eS euos ~rOm etcdo re s comienzos fueron aplas tados e n toda
u~opa por el abSOlu t!s,mo monrquico, que m ont cada vez con ms e fi .
cacta su apa ra to ad,nmtstrat i\,o cons tit uido pot ulla b
.
_
nal formada
h
urocracla profcslQeI d
to se elev ael:a ca~rec ~ r~mano. Solamentc en Ingla tc lTa, el p:rrlamen.
egona e separado e independiente d e te ntador de l
;:d~r. represell.tando los inte reses finan cieros y territoriales, Si n estar
cata m~nt~ ~omrna.c1as por la corona y en frec uente oposicin a e ll a es tas
~as s;;:la ~s aSpi raron a una legtima panicipacin en el proce~o del
e r. n Virtud de un sabio aUlocontrol, el parlame nto, como ins titu_

ri=

IJ e rr. lm Mou 101 . Les orilf le

r '
brati\C>. modernes. ~~ Re,~.e lit " S ,r e LII,eu~ d e,s tcc hniquc$ leclorales et d li(N. S,l. Nr. 10 (195,h P~II 106 :~~Ol,mlllte dl~,slo"e pa/i,ique el conS/;"lliom,dlc
G XJ\erllCmIln t de.s co'mm u ~a" I r!~ rd iK~1l C5pe<: rat p g, I~t Y ss.; del mi smo. L..!

Rev"c: (~o"ro ist de scie"ce poliriqll;.uil S (~~;lIne ~,ype de &m~"erf\em~nt mixle.,

forme orrgmaJe du gou"erncmcnt d 'S ho
p g, JJ5 y 5$., del mi smo, , Ul1e
rel;lI;euscs., en Re.",! i",erlllllio,Ul/; d :;lIl~c,:
l!:om'cl'ncmC nt des communauts
t4 , V. GWi'lQl L, IIMI:ISS 1'he :' . ' 011 CO"'(HI ' , \~ " (l9S5), p :\g. 751 Y u,
menl !Filadelfia. 1948),
'
11 o"lIr 01 ,Ir.. ElIgl.sII Rel',,,=,,,"ti,c Go,'cm.
en

G;

60

!'ROCESO I'OLfT ICO " TIPOS DE GOIHEII.NO

cin, super el perodo del despot ismo dI! la ra milla Tuda r. Dc nuc\'? por
razones tota lmente d eterminadas por el ambiente, el Parlamento triu nf
fi n almente sobre la p rerroga tiva real en la Revolucin puritana y en la
Gloriolls Rcvolutioll, eleyndose al puesto de dete ntador cent.ral del ~
der en la nue\'a sociedad estatal, que qued as convertida en "conslllucional -.

Todo esto es bien conocido. Fue esta configuraci n del poder la que
conduj o a l desarrollo de la teora de la separacin de los rganos C~UI'
tales y de la dis tribucin del poder poltico . llevada ~ cabo por Harn~g.
Ion, Lockc, Bolingbroke y fi nalmente por Mo nlesqUlcu y la ll~stra~l? n
francesa. No deja d e tener cierta ironla que cuando Mo ntcsquleu VISl!?
Lnglaterra ( 1729.173 1) mali nterpret funda me ntalmente el o~d en cansOIUcional b ritnico, e ntonces existente, al resaltar una separacin entre ~ I
legislativo y el ejecutivo. que virtualmcnte haba desaparecido desde GUIllermo IJI y Ana, y p rc ticame n te desde la subida al t ro no de la ~asa . ~ c
Hannover. Es to hace recordar a Polibio, glorificador de la Consll tuCLon
roma na cuando sta cstaba ya en plcna decadencia.
_ Reta-:,s pectivamentc, aparece cla ro que la invenci n o descubrimiento
de la tcnica de la representaci n ha sido tan decisiva para el desarrollo
polltico de Occidente y del mundo, como ha sido para ~l .desarrollo tcnico de la humanidad la invencin del vapor, la c1ectneldad , el moto r
de explosin o la fuerza atmica. Un gobierno es siempre indispensable
para una sociedad estatal organizada. P:.ro fue_la tcnica de la r.g' rescntacin la que hiw posible la ins titucin del parlamento cOfl!9-YU- delc?tioOr del pder separado e independiente del gobierno. La i.nde~n denc La
de los tribunales fue el complemento lgico de todo un Sis tema de detentadores del poder independie ntes ent re si. Sin la in troduec ~ n del
p rincipio de la representacin, el poder politico hubiese permaneCida. ma:
noltico indefini damente, como as ha ocu rrido fu era del mundo occ l d~n .
tal has ta que finalment e en estos terri to rios el absolut ismo ha sucumbido
al toma r contac to con la idea del cons tilUcionali,sm o liberal..Es seguro
-que tambin han contribuido a este proceso las influenci~s e sp ir~t~3 1c s
del Renacim iento y de la Reforma, que relaja ron la ms tica tradlClon<t 1
del some timiento incondicionado bajo el dominador. Pero el papel jugado por la tcorla polltica difci lmente podro ser sobrevalorado. El honor
corresponde a John l.ocke: inte rpretando retrospectivamente el resull.ado
de la Gloriol/s Rcvolu tioll , lo proyect como conjunto de reglas vhdas
para el futu ro; en una operac i n gigantesca, seccion el todopoderoso U"
viatn del poder estatal en dife re ntes segm entos funcionales, quebrando
as d e una vez para siempre s u poder. Un mri to no menos importante
corresponde a Montesquieu , que aad i a la separacin tcnica de las
funcione s estatales ya su atribucin a diferentes detentadores del poder,

"s .o\lO~d"

\)101. I'ROC~O cUERNULE:-':TAI.

61

el valor ideolgico que corres ponde a es ta teora como salvaguardia de la

libertad de os subditos.
No fal taron los eleme ntos trgicos con carac teres de conmocin mu ndia l, en aquel esfu erlo en el que es ta ba empeada la teora poltica prcrrevolucionaria al querer escindir el Leviatn para domina rlo. Cortada
segun las medidas de la sociedad esta ta l relativaml'n:c hom ognea del periodo prcindustrial, la teora poltica de esta e poca aspir sin embargo, a
una validez absoluta pa ra todas las sociedades estatales futuras. Pero lo
que ni Locke, ni Montesquicu, ni la Revolucin francesa pa ra su propia
dcsgracia no vieron o no quisieron ver -y esto es comprensible dado qu o.!
su intencin ideo lgica se d irigia cont ra el absolut is mo tradicional- o.!::'
que todo gobierno es poder. Su raciona lizacin del proceso del poder gubernamen tal les ind ujo a cree r que el poder poda ser neu tralizado y que
su carcter de monIaco poda ser exorcizado. Las inevitables consecuencias de eSla actitud fueron p rimero el 'ferror impuesto por la Con"o.! n
cin y, tras otro periodo de caos poltico, la dicladura na polcnica.
El constitucionalismo de esta primera poca se ha ba olvidado de la
sencilla ve rdad de que esa a lma m stica de la ciudad estatal, que so.!
crea ver en la _voluntad general, no actua po r s misma, si no que t leno.!
que ser dirigida unitaria y consecuenLemente por lo que hoy se llama
_lide razgo poltico_ (politicalleaderslrip). E l lide razgo poltico no es sino
el ejercicio, consciente d e s u objetivo, del poder polt ico. En la concepcin originaria de Rousseau sobre la volollti gnrole, el poder era u n
elemento dado y soblentend ido; esta concepcin, pues, por d efinicin y
consecuencia, era totalitaria. Pero la s ubsiguiente cons truccin mccan icis ta del E stado y del gobierno divid i e l proceso del pode r en dos partes
equilib radas de la5 que en virtud de la s upuesta bondad y deseo de coo
peracin de la naturaleza humana , se es peraba con opt imism o que estuviesen dispuestas a un conjunto j uego armnico en benefi cio del b ien
comun. La experiencia poltica del siglo XVIII ha mosl rado que todas las
funciones estatales son instrumentos para el ejercicio del liderazgo poli.
tico. La tarca del gobierno no est limitada, si es que alguna VC'l lo estu\'0, a ejecutar la voluntad popular tal como est formulada e n las leyes
emitidas por las asambleas . Es el liderazgo polt ico el que d irige y gua
a la voluntad popular. La legislacin y la ejecucin de las leyes no son
funciones separadas o separables, silla sencillamente d iferen tes tecnicas
del liderazgo polftico. Y pcrtenl"Ce a la biologa del proceso del poder
que el liderazgo poltico est en ma nos del gobierno. UII gru po reducido,
dicaz y con capacidad pa ra la acci n, e n lugar de ser ejel'cido por una
asamblea con m ltiples m iembros, lenta e incapaz frecuentemen te de formar u na voluntad poltica unida.

"

!'ROCESO POLfT ICO , . TlI'OS DE GOnmRNO

ANATOMfA DEL P ROCESO GtJDERNAMEN TAL

63

L A UECIStN I'OLrTlCA FUNIlAM ENT.\L

Es diHcil desalojar un e s que ma m e n tal que est profundamente e nrai7.a do~~' el dogma de la sepa racin de poderes es el ms sagrado de
la Icoria y prct ica constituciona l. El iconoclasta no pued e sentirse sati s fecho con slo remover de su pedestal a l dolo d e la t riple scpru-a ci6n del
ord en del do minio en los " po deres" legislatim, ejec utivo y jud icial: en su
lugar estar ob ligado a colocar o tro anlisis de la di nmica d el poder
m s d e acuerdo con la sociedad plu l'alis la de masas de nuestro s iglo.
A continuacin se expone una nueva d ivisin tripa r tita : la d ecisi n polt ica confo r madora o fundam enta l ( polie)' dewrmi"ationJ; la ejecucin de
la decis in ( policy exeCl.l lioll) y el COlllrol po ltico ( p o liey COlllrt!/).,e
IS. La t rad iciona l clasifioci n tripartita e~ cri t icada dc fonna interesan te por
J. Go:Ju!,;U\\. I' olitics alld Iodm i"ismlli..", jN""\'a Yorlr.:. 19001. en el primer
ca p ituLo: el auto r upo"c la hipt csis de que sola me n te ha)' dos funciolK'S de "gob ierno . es to es. 13 I.;::islocin y la admi n is trac,n , lo que corresponderla en nuestra
e" polkin a la fXll ic)' l/eeisiQt' y palie)' cxecU/iou: 5i" embargo. no reconoce el control ]')(IUt i"o como una fun cin c$J>t.'Cial y separada , Tampoco consilflle c aptar el
p roblema I.ms D UGOIl. I.mv i" t' ~ Mo(/c ", Slale j Nuc \'n Yor k, 1919), l'~ . 69 )' ss.
Lo que el auto" francs dlstin!!:u!! son dos c la.so;,s de Leis lacin. esto es. ola le:is lacin prooiamcnte d icha. yola lel!"islacin COn camct e r. realmente. dc admi n istroci n. jp:i,l. 81); I>.... jo eSla l lima com prende Dugui t la poteslad ubcmamenta l dc
cmit ir n~illamenlOS j urldicos. Un apume d e la nueva divisi n tripanila $e encuentra
en cI art k ulo c itado en la not a 8 de este ca plU lo (fl 1:. 576 Y ss.). Ciertos si ll1105
d e rebelda contra la d ivis i6n tradicLonlll se encuenlrall ell Alem an ia; ,,'d., po r
ejemplo, P~TER ScIINUIH,R, .Zur Problema lik der G<;:waltC n leilurlt im R.;:cht sstaal
dc r GCIICrlWarh. erl Arel,iv des offemlich" .. Reclu s, I. XXX II ( 1957), P~. I Y $5. Y
12 Y S.; WEIl NCR WOII:R. Sp"",,,,ugcu ",,,1 K,(lc tu "'C$fd~ulsel"!,, I'crfass''''fls,
s)'~lt"" jStuttgart , 195 1). El autor IU"O conocimiento de! trabajo de H EK.\ USN JUI RE1 SS,
oDie Wescnsverschiedl'l1hd t der Akte dc.~ lI errschem ur.d d.t~ Prob lem der Cewalte n.
leilunllo, en /.tensel, "ud Slaal, K<i1nBc rl in, 1957, p g. 113 'J 55. (con bibl iOlrafla e n
la nota I de la pg. 175) Ir.lS la publlcacl6 n de la edicin americana. JAIIRF.ISS se
enfrenta de form a fu nd a men tal COn el pmhlt!ma )' lIella a la conclusin ( pj.g . 186 Y ss)"
Iras rceh.a,u.r 111 tcoria Inldicio nlll de la se paracin de pod eres, de que cI poder es\at .. 1 eS I:! constituido s lo l)() r dos _pOde res., esto cs. d el pOde r que est a blece' la
no rma)' del poder q ue dec ide en c;ld~ ca . .. co ncrelo. exd u~'endo, por lo tan lo -<le
acuerd o completamente co n la tesis defcndid;l en cstc libro- ;1 \;1 fundn judicial.
como poder s ubsi d iarlo no equioarable (pgs. 186 'J Ul9 )' ss.). No hay pOsibi lid ad
aQ uf d e pOlcmi7,3r oon la tesis d e Jahrciss. Se.:o. ~in t!mb:l rIlO. se:l.b.do de qut! este
aU lo r no hace ninguna d ist inci n en trc . o;J i!! ribud". de podert!s y sepa racin_ de
poderes; la primera (';S una necesidad fu nciona l de dIstribucin de tr.lbajo1i'ftT13nente
a e uatquie r Estado Oril~ni1.:ldo. ""ro la ,',Itima es un proble ma que pc rtell<.'(:e ,,1 pro,
CeSo del poder o. como Jnhrci ss dira, al ordcn dd d om inio _. Por Olr-.. parle, .arece
Que h. d ivisin bipartit a de Jahreiss tielle un ca rcwr tnb fo rmalista Que lcalpOliti.
co. ya que flllnl l. apt renle rncntt!. amoos tipos d.;: ejercicio dd . pOder. puooc n cstar
h md a lnen tados y unidos en el m ismo delCntndor del DQder. Ou es lo que se ha ganda entonces pam el u/os histrico oril[ina rio. y Qu desde entonces siempre se ha
mante nido \~vo. de loda scpu'3c in de podert!S. es to es. 1:0 proteccin de la lihe n;ld
d e los soll1Clidos al dominio ? Por ot ra p:o rte. pllrecc que:: J;, restriccin de Austi n del
acto d el dominio a la relacin d ~ ordcn y obedicncia no es ao ropi ada a la ese nda
del p roce~ del poder "tiC liene IUKlIr preferentemente en formas no capt nb les juridiomen le. 1''''''0 las ob!<:rvacioncs d c Jahreiss son dilIas de atencin COll10 protcs ta
contra el esq uema tripartito cls ico tra dicion al y falsamente atribuido a !\Iontesq uie u.
16. La trad ucc in d e las expresiones conte nidas en to~ pa r~n t ... sis. pe cc:tame nt e
fMA "~

La de le rm in aci n de la decisin poltica funda men tal , o lo ma d e la

d CC Si~ ,polilica, consiSl e en la eleccin d e. una, Cl1ll'e va r ias posibiiidades pOh!I Ca S f undam e ntales fren te a las q ue se e n c uen t ra la co munidad
est alal, c;:,~~ ~~i~n es I~01t.i ca s ! u '!.d un e ntales, deben co nsideran.!!
aqu e ll as reso lu clQ nes ill!l.. SOCIedad que so n decisivas y de lerminanles,
e n el presente y frecuentcmen te en el f uturo. pa ra la confo r m a cin d e
d icha .comunidacJ . <29ncic m cn t a!!.!.~ulll os extranj e ros como internos,
m alel]a ll'!J cn lc j)lwden se r de nat uraleza poltica, sociocconmica y ha s ta
m Ofal, P OI; ej emplo, cuando se refic ren a c u es tiones re ligiosas. Dado q u e
la dC lllare~ci n . c nlrc el con tenido poltico y econmico de una d ecisin
~la d csap arcc id.. prnctica m c ntc. y dado que ambos c ampos cs tn un idos
lIlscpa rabl cmen te, no cabe que s e d una d ecis i n po lt ica fundamental
CWL.1J.na s ubstancia ~~Ius i ~ men!~ poJitic a o econmica .
_La deci sin c onformadora m s i mportant e con
que se cn rre n la ulla
'n a c in es la e leccin d e su s is tema politico y. d e ntro de ese s is tema. d e
la fo rma espec ific a d e gobierno bajo la c ual dese a v i"ir, en d s upues to
que la "olunta d co ns ti t uye nt e del pueblo te n ga la pos ibilidad d e dicha
e.lt.'Cc.in )' nO le sea im p ues to un r gimen por la fuerza......Todas las con stitucIOnes presentan , pues, una decisin po ll ica fundam en tal : s i la n;t.
eln desea adop ta r la m o narq ua constitucio n a l
la r,::pltb lica, e l parla.
mcn.lari~~ o o e l p res iden c ialis m o., Sill emba rgo, e ~ t as oporlunidades para
el eje rcIc Io del poder cons tituye nt e se s u e len dar raramente. En otros
ca m pos, se tendrn que toma r decis iones p o lticas f u ndame ntales cuando
s e haga n ecesa ria un a solucin ant e e l e n fre nta mie nto de d iferen t es inte reses e id eo logas. En la m a yur pa rte de eS las d ecision es confo nn a d o m s
b s circ u n s tancia s o bligan a un co mp ro mi so. En e l m s recien le a co nt e.

1;

c laras y oonso lidadas e n in~ls. ha lI'oducido muchos quebradcros de nbcu al tr::r._

duc to r y a l a~ lor. Doxisin poltica oonfonna dor.l <) fundamental (Gl's'IlII,,,,gs- ooer
Gru"de,,scl,e,du"8! a; la tenninologia Que ms se acere,. :tI oria;n:t!. Pero a lo largo
d e l texto se tr::r.d ucml. f recuen temen lC. pa .... ms sencillez. policy cle/um;"miOlI por
otom;.. o . ~e t cnninaein .. dc la decisin poUlic.a. o, loda";a p;lra m:\s concisin.
~omo ~dec'Sln .1)(j'.lIlea . (N. del ~ .). El traduclor CS P:1fi"t no ticne ",ucho qu e a fiadir
a esto. se ha .S<:ituld o ta !rad"~'C16~ ;tlernana de estll term ino loga que reprod uce y
m ,a tiza 0011 aclCI'IO e l sentido po!<:uha, del COIK:'Cpto inll ls de polu;)' en eSlC contexto.
V'~'. al respcc: to EA.s:0s, Thll! PoIiticlll Sys"'m. Nuc\';) York , 1960. p:\gs. 129-130. y
usswat... K~~N, pollcy"" "n pro:r:tma de objeti,os axiolllicos y acciunes, y I.ElCSI'R.
'-:As.~"'.. ~. pol,C'! - un cuerpo de p ri nc ipios para gu,ar la accin. Cfr. I:os co...
S'derac"?f'CS que ~~ palie)' hacen dos autores de le nllUaS rorrul.nicas, J . dc PARGA.
Los r .. gm~c'lt$ poI'I~S CO"le!,~porj",ws. M:tdrid, 1%2. ph. 102 )' ss . y MI!"NAUIl .
IU m (/uc-lloII el III ' Cle,ree polU!q,,~, ['at'is, 1959, \l:lIlS. 899(1 j polic)' _ linea de COn.
ducta adapl,.d3. en un ~b it o cua lq u iero. ,,;ll:. 91)). Se o b re ....ar... p ues, qll<l prcc:isa ndo
la \e.rccra fu nC in (pOIle)! com rol} se eleheri:t lraducir por ocon t rol de la dec isin
]')(1111,"';10, pero, como t n ~ I. caso de opo liey dcterminal ion ., se traduce pllra mayor
!<:nclll n par ocontrol palluco_.

I' ROCESO POIJTlCO

64

, ' II'OS DE OOIlIERNO

cer p oltico se pueden observar g ran cantidad de ejemplos: la eleccin

entre el libre cambio y el proteccionismo; la actitucl del Estado frente a
las c uestiones religiosas, como por ejemplo la separacin del Es tado y de
la Igles ia y las cscuclas confes io nales; la direccin que se de~r.dar a la
educacin. humanis ta o tcnica, o si cabe encon tra r ~n j!qu~hbno; la al
Icrnali va ent re un sistema econmico con empresa p ri vada libre del control eslala l o un s is te ma de economa dirigida; el pa:.l a l Es mdo ~e
bienestar; las relaciones entre los empresarios y los cmpl :~dos y trabaJadores en el proceso de produccin ; la disposicin de las 'I~UezaS naturales' la socializac in y nacionalizacin d c partes o de 13 totahdad de la econo:n ia nacional: la sub"'encin a l:l economa a graria: el paso de u~a
economa agraria a una economa indus t rial; la poltica fiscal y .m onetarla:
el s is tema impos itivo y su influencia en la distribucin de la nqueza ..
En el campo de las relaciones inte rnacionales, las deci si~ncs politlca!.
fundame ntales se han hecho ms frecue ntes. Dado que tambin hao desaparecido las fronteras cnt re las cues tiones de carc ter interno y las de
carcte r inte rnacional, la repe rcusin de stas en e l orden interno es muy
amplia. Eje mplos de ello son la en t rad:.\ e n una alianza o retirar~e de ella ;
la neutralidad f'e nt <: a las a sociaciones internaciona les; una actI tud ofens iva ante el comunismo o la resolucin de coexis tir con l;. la ayuda pa~a
los paises subdesarroUados; el reconocimien to d e un gobl~mo ext.ranJero; p roblemas de la seguridad nacional; el desarme: la actitud frente al
llamado colo nialismo e imperialismo.
Pese a que e n nuest ros das se ha acelerado e l ritmo de la Ir:ansformacin revolucionaria de los ,'alores y, necesariam ente, las de':lslonc~
polit icas fu ndamentales tanto en asun tos internos c~mo inter:n~clonales,
se han hecho m s frecuen tes , se puede decir que dIchas d e~ l s iOnes so ~\
rela tivame nte raras. En la prctica puede que no resulte s iempre fCil
distingui r 13S au t nticas decisiones confo rmadoras. de la ~ que n~ lo so ~ .
En una sociedad pluralis ta que se encuentra baJO la mfluencla de la
o pinin pblica, ser s iempre un indicio de si se ~rata de u~a verda~er~
d ecis i n conform adora, el inters que una determ mada medida des pl e rt~
en la comunidad.
. ..
s evidente uc las deci s ione ~C?1 li cas fundament31es sern IIllc tad~ s
y conformadas por un nmero rt:1ativ~~enle peq~eo de. perso~as, ~
ley sociolgica del papel dominante que Juega la hte u ~hgarqu\a en ~I
proceso del poder de c ualquier sociedad estatal, cu alqUie ra que sea .su
siste ma poltico o su fo r ma de gObierno, rige con m s fuerza en el mbito
de la decisi n fundamental. ~c.1s decisiones J?Ol1icas ~st~~ f n'cue ntcment.eJ ns piradas e influidas po[..de tcntado rcs del )oaer IIlVISI~e s,
formulacin y realizaci n es tn en las m~ nos de los dete ntadores d d
XXcr: .Iegltimos, es decir, del gobi~ r.n ~ ~:' en s u . caso, de! ~a rlamenl~ .
:;J:gn sea e l ti po de gobierno, la Imclatl\'a partir del gobIe rno o d el

su

ANA TO""" DEL I' ROCESQ GU BEKNAMESTAL

.5

p'arlarncnto. Pertenece , s in e mba rgo, 3 la esencia del cons titucionalismo

que en un de te r m inado momento del proceso d el poder te nga que darse
por lo menos una colaboracin ent re el gobierno y e l pa rla me nto.
En genc;ral, la g ran masa de los d es tina ta rios del poder est excluida
de la iniciativa de la dec isin poltica funda me n tal, aun cuando e n la
de m ocracia consti tuciona l participan posteriomle nte e n una Cuncin confi rmado ra, bien dirL'Ctamente a t ra\'s de referndum o i ndirectamente .1
travs de elecciones. CU3nto mas completo sea e l a para to de mocrtico en
el correspondien te rgi m e n polt ico, ta nto m s se in sis ti r e n la inte rcalaci n del electorado e n
proceso del poder. Por esta razn se exige
frecue ntement e que la s reformas cons tituciona les sean rOl tificadas por un
refe rndum. Pero e n absoluto se puede decir que toda s las e nmiendas
constitucionales contengan decisiones polticas fu ndam<::n talcs, ni aWl en
los Estados Unidos, donde la e nmie nda COi-mal est s u jeta a un proced imie nto especialme nte difcil. Desde la gue rra de Secesin, slo pueden
considerarse como dec is iones funda me ntales las enmie ndas referentes al
im pucsto federal sobre la renta y 13 eleccin popular de los senadores
(nmeros XVI y XVlI , 1913) y la prohibicin (nllmeros XVI II y XXI ,
1919 Y 1933, respectivame nte). La mayor parte de las enmiendas de !
Cons titucin suiza, tras haber s ido tom;da a principio de s iglo la de cisin
fundamental e n ravo, de una ampliacin d e la competencia federal a
costa de la compete ncia dc los ca ntones, no han sido sino subsiguientes
medidas de ejecucin.

el

"P~T.~~1;;;;;~:;,!:r:':f:;q;li,:t'~.
=::;,i;'i~~',"~el Las
primer medio ~ra
la
)(
.
es 1
decisiones politieas internas requieren, sin ~xc",p ci n, l; Corma lega l. Cuando la iniciati va para una tal decisin parte de l gobierno, lo c ua l s uek cons tituir la
regla, la aprObacin d e l parlamen to es expr esin de la distribucin del
poder: e l pa rlallle lHo as umc s u rcs po nsabi l.idad c n dic ha medida. Si el
parlamen to rechaza o modifica la medida, ejerce control poltico sobre
e l liderazgo de l gobie rno. En oposicin a o t ras pocas, la lesislaEln
es e l ~nQr.m1J...P-(i!, l;,.. r ealizacjlJAe I;s decis io nes politicas en e l
campo de las euestioneli internacipnalcs. Aq u se present a el te rce r poder
de Locke, el _fe dera tivo _, co n cuo part icul arm e nte m ode rno. La mayor
parte de las cons tituc iones exige n u na ratificacin parlamentaria de lo:.
acuerdos imernaclonales. Dado, por Olra- parte, que casi ninguna deTsi n
pollt ka e n asumos in te rnacionales puede ser llevada a cabo s in la disposicin de medios fi nancieros, el parlamento tiene o t ra oporlunidad m ~
para participar en la toma de la decisin. Cuando e n C~I SOS excepcionales,
la inicia tiva para Un:l. decisin fund ament3l c n poltica int e rnacional corres ponde excl usivamente a l deten tador de l ejecutivo --com o fue el caso
e n 13 e ntrega de cincuenta destructores por e l p resident e Roosevelt ;1
Gra n Bretaa y que o rigin la e ntrada de los Estados Un idos c n la {!uerrll

66

PROC ESO 1'Ol..fTl CO '1 TII'Ofi DE GO fl lE RNO

A S ~TO,\I i.\ DEL " ROCESO CU IlIORNA MES TAL

cont ra e l Eje-, la posterior legalizac i ri po r medio de la ley de Prstamos y Arrie ndos inco rpor debidamente a l Cong reso e n e l p roceso
de la loma de la decisin.
Si se aplica la ca legoda d e _tomar la d ecisin poHtica . e n e l s is te ma
polt ico del co ns li tucionalismo y d e la autoc raci a , se pod r deci r que , en
e l p ri me r s istema, gobierno y pa rla me nto se dis t ribu ye n e sta fun cin .
pud iendo s er posi ble la subs iguiente parlicip3ci n del electorado en dicho proceso ; e n con t ra d e es to, e n el s is tem a au tocrtico el {m ico d e te ntado r del pode r mo nopol i1.a la [uncin d e toma r la d ecisin polt ica. aun
c uando, pa ra prod uci r la ap;uic llcia de una so lida ridad naciona l, o rd enase la ::a p robacin por el parlamento o la nlt ificad n por med io d e un
rcfen!nd um.

lle vada s a cabo por el Es tad o d e b icncsta l' en la vida d e la co m un id ad ,

ha habido necesidad d e dctega r la mayo r pa rte d e la runci n leg islat iva
d el parlamen to e n el go bierno y en la s autoridades. Es to ha dado luga r a
q ue los con tac tos ent re el ciudadano y las autorid ades estata les se h icieran mucho m :\s frecuentes, Cuan t i ta ti,, meJ1\e, a la admin is t raci n h!
co rre sponde la mayor parte d e la ej ecucin d e la d ecis in pOltica y d e la
IO tulidad de la a c l n'idad es ta lal.
La le&i ~ la cin )' la ;d mi nist ra cin no son, sin e mba rgo, la s n ica s pa.
~ i b i lid a d es para la rea lizaci n d e la s d ecis iones fUTld ame n trt le s. La funcin j udicia l, e l te rcero d e lo ~ poderes equ iparado a los o t ros d os e n la
divis in tr ipart ita el ~ i ca, d ebe sufrir ta m b in b ajo la nuc\'a dh'isin una
s ignifi ca cin capilis tlemil1w io Cuand o J o hn Loc ke escribi su T\\Io r rca
rses 0 11 GOI'UU /l Cnl ( 1962 ), no e staba lod,lV.l en l'igencia e l Ac t o f Seulc'
rnc l1 t ( 1700), que fundame n ta ba la illdt' pe ndencia de los juec I's y no le
fue necesa rio. por lo ta nto, reconocer a l poder judicial como u n pode r
p ro piamente dicho, Tam poco se s int i obligado Mon lesquieu a conceder
a la funcin j udicial el mi smo ra ngo que a lo s otros dos d e tent adores d e l
pode r, gobierno y pa rla men to, La famo s a y - pa ra m uc hos mis tc riosafrase de q ue el pode r j ud icia l . de\'ie nt pou r a jos ; dire , in vis ib le e t p resq ue nul _ adq u iere, pucs, u na signifi ca cin muy d e finida: " 10 que el j uez
re a lmen te hal'e es a pl ica r la norm; gene'a l al cOlTespondie nt e ca so co ncre to, Dad_o. p ues, que el 'juez ejecuta la ley e n una forlll a parecida,
au nque con difere ntes tcnicas a como lo ha ce la adminis tracin, no realiza u na fu ncin indc]'lc ndicllt e en el proceso del pode r. La func i n
jud ici al es fundame nta lme nl c ejecucin d e la decis i n poltica fund ame n,
ta l to m ada an teriormen te y que se pre se nta e n forma lega l,
La ind epende nci a d e los j ueces fue U II postulado polit ico y no runcional. moti vada e n I ngla terra por e l d eseo de q ueb rar la pre r roga t iva
rea l y d e i nl rodu ci r e l Est ado d ... derecho, En Francia. las con s titucione..
revoluc io narias, i nn uidas po r las C'l: pcrie ncia:. ha bidas co n los par/cmc llts,
p resci ndiero n s ig nific a l iva me nte de elc \'a r la funci n j udicial a la a lt t....
gar fa d e pa rlll er co n los m is mos derec hos en el p roceso POllico . mientras q ue p usic ro n. e s bie n cie rto. e s peci al eOlpeflo en insis t ir sobre la
indepe ndencia j ud icial.
El judiciol review ame ricano (co n t ro l j ud icial ), por el CU:I! los t ribunales a l o po ne rse (1 l3s d ecis io nes del cOllg re~ o y d el presidc nte se !13 n
cons t it uido e n u n tercero y aut n tico d cte n tado r d el pod er. 110 I)e rte nece
e n absolu to a la leo rla clsica de la scpa racin de poderes, Ma te rial,

LI. fJECUC IN

un

LA OECHOU)N POLf Tl CA. FU NOUI[NH L

Biljo la c a tego ra d e _ej ecucin de la decisin politica .. , se comprende

llevar aJ",-prclj ca..-d~J~s i n , - e jecucin d e la decis in puede
a lcanzar cualq uie r campo d e las acti vidades es tata les; rrecucntc me nte
COilsiSte en la ejec ucin d e la legislacin, La mayo r parte d e la s leyes
--que co mpo ne nuestros cdigos son , o bien los ins trumentos pa ra J
ejecucin d e a n te riores d ecis iones po lticas. que tras ladan aho ra d ic has
resoluciones a la vida de la comu nidad . o bie n t ienen un carc te r eSlrictame nte ut ilitario al regula r exclus ivamente el desar rollo normal de las
relacio nes sociale s. Ej emplos d e ta le s leyes p uramente tcnico-utili ta rias
son dis posiciones sobre la s a nidad pblica , sobre medidas y pesos . y regulacio neS' anlogas. S u cualida d e s pecfica es que son a xiolgicame ote
ne ut rales y no a rectadas por los contrapue s to s intereses pluralistas , U!.
legislaci n ha dejado, pues. de se r una cat egoria fun cional sepa rada o
sepa ra b le d d re:.to de la s Ol raS acti vida des es tatales, tal como e ra co ncebida e n la teora cl s ica d e la sepa raci n d e pode fCs ,
La a dmi nislrocin es el aspeclo d e la ejecucin d e d ecis iones po ltica s
qU~l rg~ ~ co n ms fr:ecueCl'3 crlia ,r j,la- dia ri:r;-y-c s tc a specto c o rrespoJ1 e a lo-q~c tradiciona lme nte se ha llamad O" .. ejecu t ivo-, Bajo esla
e afego 3 Seae bc e n tender la a plica cin , lanto d e las d ecisiones polfticas
C0 ll10 d e aq uellas d is posiciones d e ca r c ter tcnico-u tilita rio a la s necesidade:; de la vida de la co munidad . Pa-a e s tc fil~ la funcin de la
cj;;;uci n polit ica es t equ[ pada-con u n p lantel d;- pcrso n~ - fu ncio narios, b uroc racia gu bcmall1ental=-q ue a plica n a l cas o concre to las no r~ma s ge ne ra les d e la legi $ laci~..!1 Elii 'SOCied ad estata l d el s ig lo xx, se
puede co nsid e ra r como e l fe n meno ms d ig no de se r res altado la transro rmaci n d e l Es tado legislativo en el Es tado a dm inis t rat ivo, Po r el e no rme crecim ie nto que han clI:perime ntado las inter"enciones a d m inis trati vas

67

caphlllo XI: tddo en el ~Olllexlo esla nll rmacin

M: refie re a la d"spenona\i;(acill del dc tcnl3dor del pode r judiciat : . 0 11 n'a poiol
eom nu d k melll te j ugC) devan! les yell"'. el on er.tllll la m ae iSl ratu l'e e l nnn les fila,
17. EspTl /les IOIl, li bro VI.

~js t rau ,

68

rROCF.SO POLtTl CO; Y TIPOS DI! GODI F.R';O

menle, pertenece a la categora de l control poltico y ser tralado en s u

lugar apropiado.11
Si se aplican ahora las C3u..ogorfas de la ejecucin, de la decisin poli~.fu ~dan::nla~ ~~ ~ i~t cma poltico de l consIlucional is.!ll0 y de la autoc raCia, se pOari1 d l"Clf que en e l constitucionalisnlo d icha {unci n, igual
que la funcLQ[L..fIc"la decisin poHtica. est distribui<Q ~ptr';': difere ntes
cetenta~ores del poder. El parlamento paniclpa al formul~ 3t ra'VsCiC
.
la legislacin 13. decisin poltica tomada , y a l establecer para la comu, nidad las . reglas puram~nte tcnico-utilil'a ri as. El gobierno participar e n
esta fu nCin a travs de la administ racin por medio de sus autoridades
Y. fun cionarios y. finalm c_ntc. los t ribunalcs lo harn al resolver los casos
concrc tos de connictos de i ntereses, as como al con trola r a~pliamente
la legalidad de la administracin, es dccir, si la ac ti vidad administ ra tiva
se e nc uent ra de acuerdo con la ley. En una au tocrac ia, por otro lado. l'I
nico detcntador del poder monopoliza la ejecucin de [a decisin funda me ntal, y si bie n puede de legar, seg n considere oportuno, la fun cin
e n ay udantes y rganos jer rq uicamente subordinados, no les o torgar
sin e m ba rgo ni nguna a utn tica independencia que se escape a su c;oclu
sivo poder de mando y cont rol.

--EL CONfROL
- . '(JUn co j
El ncleo de la nuc\'a divis in radica en la te rcera runcin, ;;; ~;.:-
el cont ro l poltico.' En una perspectiva hi strica, e l cOllstitucionalismo
ha. sido la bsqueda del med io m s eficaz pard mode rar y limitar el poder
. poltico, prime ro el del gobierno y dcs pu ~s el de todos y cada uno de los
\ delentadores del poder\Er lombrcraCionaC desconHa por na tu raleza de
todo po eri1im i~con toda razn. S i e l fin ms noble de la sociedad
es a lcanzar aquel estado que pe r mita el mximo desar rollo de la pero
sonalidad de cada m iembro, se puede decir que e l grado de acercamiento
a dicho fin se corresponde con los progresos que cada socie dad cstata l
ha rea lizado e n re lacin con aq ue llas ins tituciones des tinadas a controlar
y limitar el poder politico. El act ua l retroceso que expc ri me nta la li ber
tad se reneja en la poc'd Cuer.ta o eliminacin dc dichas instituciones d~
control. El
efical! para el control del poder politieo con
a diferentes de
dicha

]8 , Vid. ,.frll.

p~.

30tI >.

$ S,

,19. M AI.!Jl ICl! D U\ 'F.JI.cat. D roi, consl illuiOllllel ~I ilutilflliolls poliliqut'.S (Pars, 1955 1,
doot<:a a este aspecto una seccin ma.e$tnl (p:, 197 Y 55.) bajo el , '!U lo . 1....
limilal ion des goo\efn3.nl,b,

.9

ANATO~fA DEL PROCESO GUBERNU t ENTAL

e n ltimo t .!!!tinD~pe ra l"'panll"<J ue.eea , po.siblc..una<NOluntad esta tal

~"t:5'OIst ribuci n de l poder ent re d h'ersos detentado rcs s ignific-;-.. e.ra."~ad~!!2_de ello~ una limitac ion 'y un cont rol ~a;travs de
clleks
atld bala!,lcts - frenos y contrapesos-, o, como dijo Montcsq uieu en
frmula [amasa, - le pouvoir arrc te l} ' pouvoir~.
_ CmO se ejerce la funcin de control? La respuesta va ra ~g n e l
l ipa d e gobierno, y de hccho la dife re ncia entre las fo nnas de gObierno
radica en el modo de establecer la func i n de control entre los diferentes
tle te ntado res de l poder , as como e n la inte nsidad con la que funcionan
we.lichos controles. En la poca de formacin del constituciona lis mo, estos
con t roles fueron slo eficaces entre el gobierno - la corona- y e l parla.
me nt o. Posteriormen te, este dualismo originario se trans form en [a ca
nocida conformacin tr iangula r dd pode r , en la c ual al electorado le
correspo nde una fun cin de control, como rbitro e ntre los o tros dos de
... t e ntad ~ rcs dd ,E:Od~ El punto c rtico en el que el e lector ent ra e n la
esccna poltica se produce con e l tri unfo de Pit[ (17M) e n las elecciones
gene rales des pus de la coalicin de Fo;oNonh ," Pero e l l=Cconocimiento
to tal del e le c torado como s upre mo de tentador del poder se hizo es perar
casi un siglo en I nglaterra; fue en las reformas de 1867 y 1884 cuando se
democratiz el derecho electoral. La irrupci n del electorado, o de l c pueb lo_, en la realidad polt ica debe ser a t ribuida a la teora y prc tica de
la Revolucin francesa. Al princ ipio, la Asamblea constituye nte de 1789
tendi al concepto de representaci n de tipo li te tal como se encue nt ra
e n Montesquieu. La Cons titucin de la Convencin ( 1793), estableci flr
me men te e l princi pio de que e l poder de l gob ierno slo d e riva su legiti
midad de la \'olun tad de l pueblo , e i ntrodujo as! el sufragio unive rsal
(slo varones) como realizacin de la \IOlofll gtlral l! d e Ro usseau .\:F"
s iglo XIX acept, como algo dado, la basc dcmocr ti c3"de~l-prOceso dcl
poder, ponindose sta de manifies to en la ampliacin del derecho de
voto, en las elecciones libres que e;opresan [3 verdadera voluntad del elec.
lo rado y en la li bre com pet ici n de los partidos polfticos en los que se
o rgani:zaba e l e lectorado como dete ntador del poder independien te. La
funcin de cont rol se distribuye as entre todos los dete ntadores del
poder: e l gobierno, el pa r lamento y e l electorado . ....
-~ste punto es necesai1O haccr..Una im"portante aclaracin: la distribllci" ~I ~er QQ.ltico......}' el pOlllrol de l .J>Oder Poltic~on dos
categorias iguales, sino que se diferenc ian, La d is tr ibucin del poder s ignifica en si un reciproco control del poder. Cua ndo dos dctcn tadores de l

loo

20. Sobre c~lo se insislc en u n:> d e hu ob ra s cls k as dc l parlamenlarisma'

R')8EMT R~, Di~ PflrllllnenlClrisc!le Regiullnr in i l ,r er ""ehU .. ,md ihrer ,,,,,,ehlel;
Fo rm (Tubmlla , 1918), ~II. 18 )' ss.: del ~5 1no, Le r~gime PII r /emenlllir e (Paris, 192-4),
P,l, ] ~ Y ss,. C~r:. lamb,~n las no~as c nllcas de EIlSST Fp"u:'\:I(EL, Di~ r epriiselltlllive
,,,,d ~,e pteb,nllllU KQlllpoott!tlle Jln dcmo krClli5c1lctt VufIlSStmg$$t aa l , Tubinga, 1958,
p,. 53 Y ss.

70

p~e r en el ejercicio de u na funcin, por ejem plo d e: la legislacin. estn

ob hg~dos a coo perar, no pued e impo ner ,el u no a l o tro su opini n . L<l

d ivi s i~}a funcil!.~g i'[!l~iva _c!1 trLlas_ .dos .cmaras parbrncntarT:is

c;;cr s istema bicameral, la exigencia .sic una confinntlCin del '&Mdo
pafa un n o m bra m icnlo hec ho por e l p resi d-enlc a m e r icano, la necesid ad
de refrendo por el gabine te de un actu poltico d el monarca o del prcsjd Cnle de la r epbl ica, el p lebisci to p rescri to para la enmienda const it ucional -~os stos s_on ejemplos de la funci6"d.e con trol e" virllld de la
CUSl i lllcil1, segun la c ual un :lelo po ltico slo ser eficaz cuando dh'crs os de tcntadores d el poder p a r t icipan y coopera n en su realizaci n. Per o
la dis trib u cin del pode r no agOta la esencia d e con trolar el poder. P;;::
t~ de las ind}cadas, e xis tcn unas tcnicas del con t ro l au tnomas q ue e l
d e tentador d e l poder p uede u sar discrecio llal e independientemen te;
el d~ tentador d e l poder es libre de aplicarlas, _es ~dcci r, puede hace rlo,
per.o n o est obligado a e llo . Asi, pues, e s tas tcn icas no a parecen necesan ame nte en el proceso poli tico. Se pueden ci tar com o ejemplos: e l
VOI~ de /lO cQnfianza del par la men to al gobierno; el d e rec ho del gobie r n'tra dlsolvcr el par lamcnto; el d e rec ho d el e lectorado a r ech a;mr en un pIe.
biscito un a ley e mitida po r el p arlame nto y por el gobierno; el veto de l
p.residente ame rica no a una ley del Congreso ; el d cft.-cho judicial a cont rolar la const itucionalidad de las leyes del Congreso o del Parla m ento.
T<m9s st os son med ios de contro l a utnomos y est n rese rvad os a un
d e t e rminado de ten tado r del poder, que los ej e rce independien temente de
la accin d e los o t ros. En el Es tado consti t uc io na l, la funcin de cont ro l
~~b l.:.:, p o..'" '.!fIa parte ~ons i s t e en e l he~ ho de que un ac to estatal. slo
tIe ne fugar c uando los d Ive rsos de l cntadorcs del poder e stn dis puestos
a ~~ c2!Jl.l~n ac tua ~ i (~n.:l AEI~ s..:. da el cont rol por la d istriQuci n del podeL Pero e l control puede ta mbin consis tir en que u n detentador del
~Li mpi da la rca lizaf in de un a cto e st ata l, o que ponga en juego su
exis tencia com o ocurre en e l caso de un \'o to d e no con fianza d e l parlam e n to al gobierno, o la disoluci n d e l parlamento POI- el gobie rn o. Aqui
se da e l cont rol a u tnom o d e l pode r. Distribu cin y co nt rol del poder no
son en todas l as~ ci rcunslancill S id n ticoS":\Efjlfo c i"!f1cO -dc lii3lidO
d e ~ntrol poltico ya c e en la posibi lidad d e ex igir res ponsabilidad politi.
Exis te r esponsa bilidad polt ica c u:mdo u n d e terminado de te ntado r del
poder tie/le q ue d ar cucnta a o l ro de te n tador del poder sobre el c umplimien to de la funcin que le ha sido a signada, por ejem plo, el gobierno 31
pa rlamen to, el p3rlam e nto al gobierno y, en ultimo t rm ino , ambos a l
elec torado.
La r es o nsabilida d potitica es ta m bin una invencin d el constitucionalis mo moderno. La res ponsabi lidad d e u n fun cionado elegido fue u na
ins t it uc in perfectame nte corr ien te en el cOlls ti tucio n alismo de la Ant i.. edad; asl, por cJem plo. los funcionarios ate n ienses tenian que da r cuell'

ANATO.\l fA DEL P ROCESO GUBERNAMENTAL

I' ROCESO I'OL(TlCO y TIPOS DE GOBIEIIJ'O

71

la a una aut oridad de t ipo judicial ,u las for mas diferen tes d e r es ponsa
bilida d a 13s que estlba som e t ido e l funci onario republicano e n Roma
con relacin al c u m p limien to de los deberes de su ca rgo, o b pe rma ne n
)
tI;:, si n ningn plazo de prescri pci n, res ponsabilid ad d e lodos lo s fun don~ri os t.11 la notable o rganizadn es ta ta l de la re publica Ol igrq uica ven e
c lana. Aun d e n tro de un amb iente au tocrlico, la respo nsabilidad
personal de los fu ncionarios su bor d ina dos frellle al n ico detcntador del
poder es un req uis ito indispensable del monopolio del pode r,
La responsabi lid:ld co m o insti tucin d e contro l const itucion a; es nueva m e nte un a inve n c i n de los ing leses. Su~ tituy bs p revifls y toscas fo rmas
de resJlonsabilidad pe nal por medio d e la aClIsacin (impeacJm/lmr) y a ctos sem ej a ntes d e la jus ticia legisla tiva (bi/fs 01 altaillder), u sadas por e l
parl3me nto con tra los consejeros y funcionarios d e l rey, La importancia
de la r esponsabilidad polt ica pa ra e l cOl1t l'ol co ns ti tucional dcl )oder )Ol
tico difcilmente puede ser sobres timada. Fue el ariete racional q ue el
cons t itucionn lismo u s fre nte a la s umis in m s tI ca de los d est inatarios d e l
pode l' bajo la au toridad d e origen di vino de l gobierno, Cuando e l principio
de la responsa bilidad poHt ica e stuvo incorpo rado a l proceso po lt ico . fu e
posi ble pri\'a r n I gobier no o al parlamento que estuviesen en e l cargo d e l
de rec ho a ejerce r el poder, p ud iend o ser dcs t ituidos y sus tituidos d e una
fo rma constitucional , es d ecir, si n recurrir a la fuer13 o la v iolencia.
....:..r::a-responS:ibilidad politiea se ins t itucionaliza scgn el ti po de gobierno e n e l VOIO de no confian za del parlame nto al gobierno; e n la posibilidad concedida a l go bierno d e diso lvcr e l parlamen to; y fi n3 hnellle e n
las nuevas elecciones po r m edio d e las cua les el pueblo pued e confirmar
o rcc h aza r a los d c te ntadol-eS d e cargos par lamentar ios o Gu be r na m ent ales. la respon sabilidad poltica se ha convert ido en la tcnica m s eficaz
'para cont rolar al de ten tado r del pod er.' - - y a pi~;d ~ ahora la c a tegoria de l cc":,lIt ro l politieo en los sis te m as
politicos del eanst itudonal is mo y de la a utoc racia: el cons tiluciona1is mo
no es solame nt e u n gobierno con una base d e E s tado de derecho, sino
(lue significa un go bie rno r es ponsable. Un gobie rno se pue d e cons iderar
como res po nsable c uanuo el ejercic io del Jloder pOlit ico est d istribuido
y con tro lado e nt re d ive rsos d e lcn ladores del podcr~JCll icas deIJ;OJ1:
t ro l en s u to talidad estn anclada s cn la const itucin, la sUI) remacla de
la c o nst itucin e s el remate de un sistema integ r al d e cont r oles polticos .

'l

2\.

bre

~u

El funciona rio e~ l" ba some lido no slo a 1:1 dokimusia - la invL"'lia ~in soronduct:l imach a nl" como ciudadano y $U lt allad dcmocr.\l ica anles de ocupa r

el c a rIO--, sino 1,ullb i n a un intenso c., a me n d el ej ercicio d e ~u (:1'"\10, U"lIS fina liza,
el pe r iodo d~ Sle, ame la logis l<liyelllll)' II Q/(Cfr. GEOR\; B USOlT. Griecll ische SIGa/{_
k .",de ( Pane 11 , de 111!ISR 1Cll 5\'0Il00.\ ) (Munich. 1926 ). plls. 1072 y &$., t076 )' s~ .

72

PROCESO I'OL fTICO y TIPOS DE GOB1ERSO

E l gobierno autocrtico est caracterizado por la ausencia do! cualquier tipo de tcnicas por las cuales se pudiese hacer real la responsa-

,.

bilidad poltica del nico de tentador del poder; la ~ol udn eS..iQu la
ullima ratio. El poder no es t sometido a ningn lmite... est ~ra de
~qut~ c2lg~ 1 P:'~. faso deqUeestuvicsc Sbordintldo a otro
dete ntador del pode r que estuviera en situacin d e controlarle, ti sis te ma
_ habra dejado :!e s!r a~t~r~ co. _
_ __ _

CAI'fr UI.o III

I

LOS TIPOS D E GOBIERNO EN LA AUTOCRACIA

LA CLAVE PARA LA CLASIFICACi N DE LOS TIPOS DI! GOB IERNO

..
,
I

,
I

,
l

En los capitulos precedentes se ha puesto la base con la c ual se puede

ahora abordar la investigacin de los elementos que dife re ncian los diver
sos tipos de gobierno que, a lo largo de la historia, h an aparecido en el
marco de los dos sistemas polltico s de la autocracia y del constitucionalismo. Como clave se rvir la dist i ncin entre di stribuc in y concentra
cin dcl ejercicio del poder poltico.
El sistema poltico de la autocracia se caracteriza por la exis tencia
de un nico detentador del poder cuya competencia abarca la funcin de
tomar la decisi6n poltica fund amenta l. as como su ej ecucin. y que
adems est I~de cualquier control eficaz. En oposicin a esto, el caostitucionalismo presenta u n sistem a polhico en el cual coexisten di versos
e indeptndientes de~ t ado res d el poder que cooperan en la formacin
de la volun tad estalal.
En la o rdenacin especfica de los dispositivos para e l interjuego y la
coordinacin de los diferentes detentadores del poder e n la decisin po!jlica, la ejecucin de dicha decisin y el cont rol poltico , proceso ste
que conduce a la form acin de la voluntad es tatal, yace el crite rio dife
renciador de los diversos tipos de gobiernos constilucionalcs.
Sin embargo, es necesario tene r bien claro que pese a l carcter funda mental de la dicotom a de los sis temas polt icos, tan to _autoc racia "
como constitucionalismo,. son conceptos genricos. Dent ro de cada uno
de estos sistemas se producen considerables variaciones en la configuracin del orden del pode r, que es tar cada vez determinado por la tradicin nacional de la correspondiente sociedad estatal y por el clima sociopoli tico de un determin3do pe riodo histrico. La di slinc in se compli ca
todavia ms por la existencia de sit uaciones transitorias y configu r,cio nes
intennedias, fenmeno q ue ha dado lugar a que se desa rro lle una especie

74

75

I'ROC ESO PO LfT l CO \' TIPOS 1)(; GOUIIlR SO

TII>()S DI! GOII1EKNO I, S L\ AUTOCRAC IA

sim biosis entre ambos s istemas: un sistema poltico loma p restado

i nstituciones y tcnicas que e n s i pertenecen al ot ro sis tema. r e ro a u n
teniendo en cuenta estas formas m ix tas y combinacio nes. el nme ro d e
los tipos bsicos de gobierno dentro de cada uno de ambos s istemas
poli1 icos es sorpre nden temente pequeo .
En medio de todas las difiCu ltades con las que se cnfrcllla des de hace
u na gene racin la d emocracia constitucio n al y debido a l nel,ual resurgi r
d t': la autocracia. se suele olvidar con faci lidad que du rante el perodo
ms largo de la hi~lora ha existido un o rden d el dom inio e n el c ual los
destinata rios del poder se somet an incond iciona hncn tc 31 dominio indisc utid o dd correspond iente de tentadOl' d el poder. Perodos en lO!> c uales los
destinatarios del poder poseyesen una rel~lI iva Iibcrlad para de termina r
s u propio destino polt ico. han s ido r'a ros y de cor ta du racin. La comunidad hebrea bajo la ley de Dios, la g lo ria y e l es plend or de la d emocracia gr iega y la vi rt ud chrica, conscien te de la lega lidad , d e la Repblica ro ma na rue ron slu islas e n la corrie nt e del poder estata l absoluto.
Posterio rmen te, el absolutismo, segun el modelo de l im perio roma no y
bizan t ino, se ex tend i sobre toda Europa para durM la rgos s iglos, interrumpido solamen te por el eons ti tociona lismo o ligrquico localizado e n
cierlas c iudades il al ian3s y e n Eu ropa occid en tal. L, 'a utocraci3 del nico
deten tador d el pode r fu e, pues, la !fpica f orma del d om inio e n Euro pa
hasl a que a t ravs de ulla conc a te naci n mila grosa d e incen t ivos polricos, econm icos y religiosos s e produ jo e l conStiluci011 3lism o mod e t1lo
.en la I nglal e rra p urit ana.fDc aq u, se exte ndi primero a l Nuevo Mundo.
d espus a Francia, y posterio rmente al resto de EUI-o pa occidental. Fue ra
d e Europa occiden tal y d e Amrica, la autocracia per maneci como la
forma exclus iva del d omin io has ta nuest ros das. e n los que ha te nido
que re t ira rse an te e l carro triu nfal d el cons titucionalismo sobre to d o el
glo bo terrestre.
Si negati vame nte, la au tocracia se caracleriza por la auscncia d e una
dist ri b ucin d e l poder e n tre diversos e independientes d e ten tadores del
poder, y pos it iva me n te lOr la concen tracin de la to talidad d e l poder en
la s manos de u n solo d etentado r . lib re d e c ualquier lim itacin cons tituciunal , debera resultar feil ide ntifica r u n s istema au tocrtico con la ayuda dc esle c riterio. Aunque sus dife rentes formas de aplicac i n parecen
opera r con los mismos o parecidos dis posi tivos dellX)der, la .. autocracia
es slo un concepto genera l; s us s u bd ivisiones, es decir, los t ipos d e gobierno propiamente d ichos, esta n d e te rm inados por el lelos id eolgico
sobre e l que se basa e l monopolio del poder de su nico det en t lld~No
servida , pues. a una cla sifiCaciol t il el agru par bajo el lismo concepto
d e Estado autoc rtico el cesaropapis mo de Bizancio. la teocracia budi sta
e n el Tibe t y el Tercer Rcich d e Hitler , todos ellos s in duda a lgu na estruc tu ras a u tocr t ica s. S us fmes ideolgicos y s us medios de gobernar son

tan diferen tes q ue no cabe someterlos a una categorla j ica. Adems, en

nues t ra poca, en la que. todos los dc tc ntadores del poder afi r ma n el prin
cipio de que la legitimidad de todo dominio se deriva exclusivamen te de
la voluntad d el pueblo, se ha intl'oducido un n uevo rasgo en el repertorio
poltico: la au tocracia encubre su estructura au tocrtica de tr s de u nas
prctendidas instituciones y tcnicas constitucionales. Como lo ex ige el clima idcolgico de nues t ro t iemlX), se p:lga r{1 el correspondiente t ributo al
constitucionalismo en forma, esta vez, d e mera confesin forma l; pero en
rcalidad la a Ul ocracia es s u complet a negacin. Es te oscuro m imetis mo
dificu lt a la identificacin a prima locie de un sistema polhico como aulO
cn\t ico y exige sielllpre la penetracin e n su efectivo proceso d e l poder.

,
.,:.--d e

R tG I.\IEN AUTOR ITA RIO Y

Rt1GtMIlN

TOTALlTARJU

Difcilmente se puede encont rar un concepto polt ico que haya tenido
u na Significacin ve r bal tan equ voca y mayor semn t ica casus tica que e l
concepto d e _a utoc racia. Diversas designaciones se intercambia n segn
la poca: _d ictadu ra , derivado de la clsica concen tracin del poder e n
el caso de un gobicrno de c l"s is en la Roma repub licana; I _4.espot ismo_ y . ti rania ~, a m bas designaciones usadas como juicios de valor q ue
s e refieren m as a la ause nci a de l Estado de d erecho que a la exi ~ t e ncia de
determi nadas ins t ituc iones gubernamentale s ; _Estado polica, porque
una moderna a u tocracia slo se puede mantCll{'r a base de un rgimen de
fuert c co accin; v, fin almente, .. to ta!iwrismo. o au torit arismo. que se
e mplea n frecuentemen te como s innimos. L'l mayor pane d e estas des ignac iones son de e Elreter descriptivo emociona l. Sin embargo, para una
clasifi ca c in cientfica" d'; los rdenes autoc rt icos, la dis t incin en tre ti
pas tota lita rios y a utorit a r ios es esencia l y til.~
l. CfL el t il n:~umc" llc Cu sllm L. RosSITEK en COlIs tir"tl'Otl41 DiCICJlarslrip
( Princcton, N. J ., 1958). p :'i l/. 15 Y ss.
2. E l desapar=ido FKM'Z l.. N I;U "'~Il)(, <:mprcndi este iutemo en sus _Note'l o n
Ihe theory ur dictato,.:.hip_, publicadO en Tlle /)~mocral;c /l/Id Ihe ""Orodlar"" S",.u
(Glencoe. 111 .. 19511. p;'a:. 233)' s s . Su in,..".t ipdn se bas en p rimera lnea en ta dIStincin entre do!; Grandes catqori;>s, esto es, la. dict:u.lura cesa rista y la dictadunl totalitaria ",nque trat l:unbi ~ n de l),lS<lda la dic tad ura const;tucio,lal mm:!"a y la
rnonarQ;tia absoluta. Pero aunque le hubiesl: sido posible Lbr una elaborac in dcfi~;.
tiva a sus _Notes_, ~s improbable que s u clasificacin hubiese akanudo la ncsa rra
to talidad y matitadn. ya que no dis tingui elllre los tipos r01atitarios y autoritarios.
' resc in diendo de esta h l ra , mlL<:has de sus concl usiones sacndu del mater iat histrico corren pa""lclas COn I:LS concepcionu del aUlUr de estas lneas. NoR.\uS L.
SlA-'lI'li, II'hy Dcllloc~ac/u Fa l (Not r e Dame. t nd., 1957). p;l: . 16 y U ., distinaue enlre
d ictadul1Is mon rquicas, militari stas y d~ partido. }' senla Inmbin, aC~ I tl\d amcnte
(pg. 22). Que en "bsoluto too:.s tas _dictadun.s. deben ser catificadns de _fascis ta s .
3. La llislincin fue usada por pnrncra ' el DOr "ARI. LOt::v.B,SrJ;IS, Br<ll ",.de.
Vargas (Nueva York. t9-lZ). ,,~a . 399 y u .. pU:l estableeer que el ~8imen de Va]"K'~
no fu e ni fascista ni 10laliwrio. De f .... l"m~ ~c mejarn~, H U16ur ,l.. M.4rTltE\\'S lIell~

1,
76

PROCESO I'O LiT1CO , . T II'OS DE GOB I ERNO

El rgimen autoritario. - El concepto _a utoritario_ carac teriza una

o rgani zacin poltica en la ella'! un n ico de te ntador d el pode r - una sola
persona o . d ictador _, una asamblea, un comi t, u na junla o un partidG-

,
I

,
I

,
,

",.

monopoliza el poder poltico sin que les sea posible a los destinatarios
del poder una participaci n real en la fo r macin de la volu ntad esta ta l.
)
El nico de te ntador del pode r impone a la comunidad s u decis in polti.
, ca fundamenla l, esto es, la _dic ta _ a los destina tarios de l poder . El trmino
. auto ri l a r~o. se refiere ms a la est ruc tu ra gu berna men tal que a l o rden
social. E n ge neral, el rgime n a uto ritario se satisface con e l cont rol pol\ tico del Estado sin pre lende r dominar la totalid ad de la vida socioccon m ica de la comunidad , o de termina r su ac titud espiri tual de acuerdo
con s u propia imagen. La exclusi n de los destina tarios del poder de la
participacin e n el p roceso pulit ico no es incom patible con la existencia
de ot ros rganos esta tales j unto al supremo de tent3dor del poder, espc
cialmcnto:: d o:: una asamblc3 o de tri b un31es. Pero es carac te rstico de l
rgi m en 3utoritario que es tos rganos sepa rados, o bien estn sometidos
al control to tal del nico de tentador del poder, o e n caso de conmcto con
este estn o bligados a cede r. Este tipo de organizaci n auto ritaria , fo ro
mali7.a casi siempre su configuracin del poder e n u na cons titucin cs
c rita, cuyas nonnas, como se aj us tan a la configuracin d e hecho del
pode r, son o bservadas ~a l menl e. Tampoco es incompatible este sistem a
poltico con e l respeto a los p rinci pios. del Es ta do de de recho tal como
estn a rt iculados en la cons titucin.
Los derechos a la vida, li berlad y propiedad de los destina tarios de l
poder es t n asegu rados, mientras no entren e n colisin con el obje ti vo
y el ejercicio del poder poHt ico. El Estado no r m a tivo_ coexiste con el
s tado de . p re r rogativa . ' El regiI!!.e n autorita rio posee s ie mpre una
{ ideologa -ni!'lguna socied ad estatal puede e.tis tir sin ta l autoj us tifica.
cin mo ral o intelectual- a unque la mayor par te de las veces ni estar
consistente me nte fo rmulada, ni ser ejecutada e n todas su s consecue n
cias. La idcolo~ a esta ta l se limitar, e n el m ayo r nmero de casos, a
\ defe nde r y justificar la configuraci n del poder existente como est ructura
de te rminada por la t rad icin, o como la ms a p ropiada para e l bil:n d e la
comunidad. La ideologa qui z ms ge neral y cor rie nte de los mode rnos
~~;u torit ari os es el naciona l.i smo.
Histricamente, la fo rma autorita ria dc gobier no es un tipo muY
impon an tc de la organizacin poHtica. Se la encuentra po r una parte en
el perodo de transicin del absolu tis mo mo nrquico a la democ racia
constit uciona l y, por ot ra parte, en ese proceso regres ivo del Estado cons-.;

a la conchuifI efl su Rcport o f Spai n, h (New York T imes, 17 de septiembre d e

1956); a pesar d~ ~$tos hec hos Espai'la flO es un pals totalitario, sioo autorit a rio~.
4. Esta dicotomia esencial fUI: expuesta por EKJoi~"T FItAEK~1!.L en su an~li! is del
rZim t'fl nazis ta. fI.e Dual Slale (Nue\'a York. 19411.

T I POS DE GOBII!.R.""O EN I.A AUTOCRACIA

,.

77

tituciona i a la hegemonia de l poder ej ecuti\"O que se ha prod uc ido en nues

tra poca. En es tos casos a parece lo que an te riom lente se d es~gn como
el carc ter .. sincrtico _ o simbit ico de las fo rmas de gobie rno: por
eje mplo, la mo narqula .. legitimista . cons titucio nalmente li mi tada de la
Carta francesa de 1814 retuvo, deb ido a su s ituacin en la e ncrucijada
his t rica carac teres au toc rt icos de la estruc tura de l poder propia del
clltcietl rgime, mie ntras que a l mis mo tiempo se t uvo que inclinar aote
las CIlpcrieocias constituc ionales de la precede n te Re volucin fra nce.sa.
l a forma de l Estado auto ri ta rio re presenta un importante lazo de untn
en la e voluc in del Estado a utocr t ico al Es tado cons tituc io nal. E s te
ti po ha servido de modelo, prc ticam e nte, para todas las m o narqu as
cons tituciona les hasta q ue estas mis mas se han t ransf ormado en manar
quas parlame ntarias: su est ruc tura se ha ma nte nido e n al bounos Es tados
-en Alema nia y en los Balcanes- has ta e l 'final de la primera gue rra
mundial ,ocasio nalmente, has ta poca poste:l~ ,_
r ti="a ve rsiOlilrs(do e l Re ic h de Bismarck, un rgime n fundame nt .
fne nte au to r ita rio aunque camuflado ba jo una fachada de i ns titucione..!.1..
( tcnicas dem ocrt icaslErKaiser no'i6faba y ~destitua-discrecioarmen.
al cancili;;:del Relch s in estar ligado o influido por e l apoyo u has
tilidad que d gob ierno p udie ra recib ir del Re ichs tag ( Pa rla me nto ) elegido democr ticamente. El Kaiser y s u canci lle r de tentaban e l mo no polio
de la decisin poltica sin estar suje tos a u n con t rol a t ravs del Parla
me nto o del e lecto rado. El Rcichs tag no podia destituir d e s u cargo a l
cancille r re tirondole su confia nza , y no era consultado pa ra la iniciativa
de la decisin polftica, ni pa rticipaba ell ella. No exist an verdaderos par
tidos gubernamentales o de opos icin . El gob ierno p,:rlamc ntario erd
evitado de li beradame ntc. La dinmica de los par tidos e ra cati ca y no
te na o bjetivo, y el canc ille r dispona de mayo rias ad 1I0c, constituidas
poi' cambia ntes coaliciones de pa r tidos, para tra ns formar e n ac tos legis
lavos la d ecisin poltica tomada pre viamente por l. El do mi nio del
emperador pe r maneci a u tori ta rio h as ta el fin a l del Segundo Reich -es
decir, hasta la de rrota de 1918-, s in darse una efectiva p a rticipacin de
los des tina tarios de l pode r en el proceso del pode r mis m o.
- \ Los reg m enes auto ritarios ca rac terizan ta m bin esa e volucin reg r~
sh'a de una democracia completame nte ,:rticulada a u n neoabsolutis mo;
se exle ndieron , t ras fi nalizar e l ve ra nillo de S an Ma rtn de las de mocra
cias constitucionales en los aos veinte , sobre toda Euro pa con los ms
d h'ersos disfraces, la mayo r pa rte de las veces como va r iantes d el neu
pres idencia lismo. Sern estudiados ms adela nte.-

te

5. V. JOIIX A. H~ ..... QOOlI, M uda" CUlIslirllliu"~, desde 1787 ( Nu.:"a Vo",;, 1939).
pg. 9J . Esta obr.l es una \'c rdaden mimo de inrorm3cion:es sobre: los curllaclOS }' r~"
c.procas in nuencias en la hislOfi: dd ESlado co nstituc'Oflal.
6. I' id. i"{' (l, ":\11. M '1 ss.

78

PROCESO I'OLlTl CO y TlPOS DE GOBIERNO

/ tElrr~VI.;11 ~~ E," oposicin al autori ta rismo, el concep to de

dota lI~n S~O.~fcncm a IOJO el orde n sociocconmico y mora l

d!. la d lllrnlca esta tal ; el concepto, pues, a punta ms a una conro rma.
cin de la vida q ue al aparato guber name ntal. Las tcnicas de gobierno
de u rgime n totalitario son necesariamente autori tarias. Pero es te r.
gim~ n. as p,i ra a algo ms que a exclui r a los des tinatarios del poder de su
p a r t ICipaCin legitima en la formac in de la vo lunt3d esta tal. Su in lcn~6n es modeJar la vida privada, e l a lm a , el es pri t u y las costumbn:!s de
los .dc s l inata~ios del poder de ac ue rdo con una ideologa do minante, ideologm q ue se Impond r a aq ue llos que no se quieran someter libre ment e
a e lla: con los diferen tes medios del proceso del poder. La idcolog[a esta.
\... tal vlgenle pene tra has la el ltimo r incn de la sociedad es tata l; su
pretensin de do m ina r es .Iotal _.
Es c \'idente que un EMado to talita l"io slo puede opera r po r medio
de la ol'de n y de la obedicnel.3 . El ins t rume nto ms i mporta nte pa ra im.
~ n er la c~nforrn idad con los principios ideOlgicos es el aparato poli .
Claco, omnipresente y o mnisciente, q ue garant iza l a seguridad d el rgi.
m en y acaba eon c ua lquier resiste ncia pote ncia l. Por necesidad in terna, e l
Es tado totali tario es un Es t:ado polica; d e ahi quc corrientCIllCl1lc se
equipare n am bos coDCeptOs. Ot ro elem e nto indisp<'lls able del ej ercicio
d el domin io es el' partido n ico~ que opera no slo como el vo luntario
apara to policiaco so bre I ~ base ms amplia. s ino tambin como el ns.
lrurnen lo q ue dirigido por e l Es tado .servir para adoctrinar. coord ina r e
in tegrar ideolgic:amente a la co mun idad polltica . u dife rencia ent re los
modernos Es tados totali tarios y las his tl'icas fonna s dc la a u tocrac ia
yacc en e l partido nico. El circui to cerrado de l pode r cor rcs po ndc a la
est ru c t ura totalital"ia de la sociedad es tata l.
~xc.l u Siv id~d tirnica de la ideologa oficial del ESlado no per mite
l a hbre c IrculaCIn de o tras ideologas ni la compe te ncia con e llas. Los
e j emplos mas notables d el to talit a ri smo moderno son e l fa scismo italia.
no, el nacion:alsocia lisnlO c n Ale man ia, y e l comunismo e n la URSS, en
los paises sa t li les --qUI! son d c.~ig n:ad os oficia lme nte como ~d c llloc l'a.
cias .popu lares __ yen la China co munis t~ . Sus ins tit ucio nes polticas y
t clllcas gu bernamentales de coaccin ideOlgica son de masiado conociI d as, y no necesitan sc r expues tas.
f Sin e mbargo, el concepto _tota litario_ debe ser usado con cuidado. Su
validez cs l limitada a aquellas conformaciones d el proceso poHlico en
las c uales los de te n ladores de l poder im...e.oncn a los destina tarios del
\ p~ e r una d e t crmin a~ . d t:olog a S i la -ideologf:a estatal dominante es
a ceptada incond ic io nalme nte y si n res iste ncia por los dest inata rios dcl
I~od cr --e n vir t ud de la tl'adicin, o I)o r c reenci:as re ligiosas u otros mo.
IIVOS dc consentimie nto tci to-, el rcgime n pol!tico podr ser mat Cloia lo
m ente to tali ta rio, pe ro le fa ltara el elc mcnto c!>encia l de una coaccin

TIl'OS IJ E GOOIEk.'l:O llN LA AUTOCRAC IA

79

de liberada y planead;t. Por esta raz n dc tt.'lminadas au toc racias dt.' la

Ant igedad no cae n den t ro de l conccpto c tota1itario_, ya q ue e l lelas d e
la sociedad estatal y e l mIto de los controles sociales estaba n tan e nrai
zados en las re prescntaciones de los destinatarios del poder, q ue no era
n.:.'Cesario un meca nismo continuado de coaccin. El Egipto de los fara o
nes pue de representa r estc caso: con su econom a de plan ificacin esta
ta l, impresc indib le en virtud de las inundaciones a nuales del Nilo, con s u
dedicacin al c ul to de los mue rt os, con su divin izaci n de l do minador
como encarnaci n del ms all . la so.::icdad egipcia era es~ n ci a lm c nt e totali ta ria, y, si n e mbargo, no se lc puede aplicar dic ha designacin, dado
quc elmecanisrno coac tivo se haba illt egrado de tal ma nera en los usos
de la comunidad, que ha bia dejado de ser co ns iderado CO IllO ta l po r los
dest ina tarios del podel" los cuales no ofl'ecan ya ningn tipo de resisten
ci:l. Durante un pe dodo d e cas i t res mil ailas no hay ni ng n da to que
per m ita hablar de una .revoluc in de las masas . La misma s ituacin de
IOtal somet imiento de los dcsl inatarios del poder bajo sus dominadores
- rel igiosos o sccul arcs- se ~rescntl1 en todas las civilizaciones america
nas precolombi nas. La reciente suposicin segn la cua l el mis terio del
repe nt ino hundimiento de Jos Es tados m aya s fue debido a una re belin
popular contra e l do minio dc la clase s acerdo tal,' cs muy poco probable
desde e l punto d e vis ta de his toria universa l.
Po r otra parte, el absolut ismo -de indiscu ti ble cuo a ut ocrl ico y
auto l'itario-- de la Roma imperial, de Bi7.a ncio y de los reyes y domi na
d ores med ievales, no salisface lo~ req u isitos totalitarios. El te/os de la sociedad estat a l e ra aceptado si n resiste ncia tlltO por pa lote dc los detcn
tado res como por pa rte de los des tina tarios del poder, y estaba ta n
profundamente inc rlls tado en la t rad icin, que no neces itaba ni ser po.
pularizado por una fo rmu lacin ideolgica expresa, ni un de te rminado
a parato coactivo. La auto ridad sttu lar y e l monopolio espi rilua l de la
I glesia catlica se com pleme ntaban ; 13 religi n e ra un ins t r u men to de
gobierno, y el gobierno e ra un ins t rU lllento de la religi n. E l Gali leo fu e
tan re\'oluciona rio pa ra el e mperado r ro ma no, como ms tarde S a yona
rola lo fue pa r:! e l Es tado q ut.' proteg:! el do m inio nico de la 19lesi
catlica. Fue la Reforma la que c rc la figu ra de un diside nte legiti mo
que, inspirado por la nueva ideologla de a Ulodete r minadn es pir itual y
secu lar, proclam como un de rec ho inal ienable del hombre la posibilidad
de separarse, c ua ndo su conc ie ncia se lo exigiese, de las ideologas oficia
les, t:1I1 to religiosas como seculareso El to ta lita rismo moderllo con s u poderoso apa rato de coaccin y unificacT;;-slo pod~ se r de bidame nte va

A"d,.",

7. V id. S"L\ A ":IJ~ GRISWOLD MOIU.llY, TI"..

Mayas ( tc rcera e d ic i n """i soda
po r GEORG/! W. lIMA. ":UU; Standfonl Un i\'chil), Cal if., 1956), p;". 4J8 Y ss.; Y J . Rmn
S. TII OMI'50S, TII,. Maya C""h~atio" ( No rlnan . 01<13 ., 1954), 1';\.11. &4 )' n.

80

l ora~!o~l_ ~!1'l~I.dO ~r I ~ n0f!Il~u=-afirnl!

I
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I

\
I

el dert.:cho a pensar de

o tra manera y. por lo lanlo, el dere~ho de I:f!istcncla(

Aquel que se esfuerce en an;IiZar la realidad del proceso del pode r
no encont rar ninguna dific ultad insuperable para distinguir e l rgimen
a uto ritario del to talitario. E n la mayor parte de los ~asos el criterio yace
en exis tencia o ausencia de una ideolQsia Q..ficjal del Estado. Casi todas las
autocracias del pasado y muchas del presente se conforman con el ejercicio autoritario del poder - y esto en virtud de las m.s dh'CTSaS razones. aunque fr(:cuclllcmcllle en \'irtud de una sola, la de poseer y gozar
del podc r- y no intentan nunca impo ner por coaccin la ideologia cs
lala l dominante a la masa de los des tinatarios del poder. Ni el rgimen
au toritario de Napolen, ni e l de s u sobrino, como tampoco e l do minio
de Bis marck presentan rasgos totalitarios ; estas conformaciones polltica s
contaron con la aprobaci n casi unnime de los des tinatarios de! poder,
o, por 10 menos, parecan a [a mayor parte de e llos aceptables y sopor
tables. Casi todos los reg[mellcs autorita rios con temporneos - Pilsudski
e n Polonia, Vargas en Brasil y el grupo de gobiernos de caudillaje e n el
a mbie nte de Iberoam rica- carecen totalmente de ideologas oficiales
estatales o stas son a r tificiales, dbiles o inefi caces como en la Argentina
de Pern.
A ~ e l caso de que s e den las ms favorables condiciones de un
control esta tal sobre los medios de comun icaciones de masas, el mo ntaj",
de ulla es t ru ct ura to tali taria .integral . se presenta como una tarea difl
cil de llevar a cabo. Sera necesario una ideologa part icularme nte viru
le nta y seductiva, asf como un medio politico y un clima espiritual favorable. Ciertas naciones puede n estar ms predispuestas a l totalita rismo
que otras. Los ale manes, rusos y chinos muestran ostensiblemente. una
predisposicin nacional m'i favorable al totalitarismo que por ejemplo
los anglosajones con su espritu pragmtico o los latinos con su escept i.
kiimg. El fascis mo italia no no fue nunca ms q ue un delgado barniz
sobre un cinismo nativo y un individualismo inextirpable. Y es muy
posible que el to tali tarismo integra l se mues ln;: tan slo como un pasaje.
ro e pisodio his trico . Aqu yace quiz la verdadera significacin para el
futuro del proceso de dcsestalinizacin y liberacin que desde 1953 se
est abriendo paso apa rente me n te en la Rus ia sovit ica, as! como e l profundo sentido trgico de la rebelin del pueblo hnga ro de 1956. Proba
blemente es imposib le congelar de una mane ra permanen te la variedad
de los impulsos hu manos. La pes adilla de Orwdl quedar ms bien como
el desvarlo de un esplritu m rbido.
Fina lmente, se puede plantear la cuestin sobre la posib ilidad de un
totalitarismo democrtico, es to es, sobre si cabe llegar a la aceptacin
unni me de la ideologa democ rtica por parte d e los destinatarios del
poder. La respuesla solamente puede ser negaliva. Un i nte nto en este

81

TIPOS D8 COllIERN"O EN LA AUTOCRAC iA

!'ROCESO POlfTlcO TIPOS DE GOB IERNO

'"

sentido fu~ emprendido por los jacobinos y que, pese a su completo

fracaso, consti tuye uno de los episodios ms fa scinantes de la historia
polftica moderna." ~~c~a forma de vida democrt ica es la libre
competencia de las ideologas y relasfuerzas pluralis tas que las representan en un circu.ito abierto del poder, y la aprobacin otorgada coaed vamente es una conlrad;ct;o PI adjccto con la de mocracia .
TitES MODELOS DE AUTOCRAC I A

lA nrollarquia absoluta
La monarqua absolu ta en el s is tema de los Es tados n acionales e u
ropeos e s el ej emplo elsico de la au tocracia no to talitaria; s u legitima
cin yada en el derecho hereditario al t rono de una determinada d inas
ta, que era reconocido sin r esistencia por los des tina tarios del poder.
A este tipo de monarqu[a absolu ta se le otorgaba una santificacin
sobrenatu ral que quedaba reflej ada en la f nnula t fpica d e l a reale u :
_Por la gracia de Dios . - Este tipo d e dominio queda bien ejemplario
7.ado por su realizacin poltica ms inlluye nte, la mona rqua absolu ta
francesa de Luis XIV, famoso po r s u fra se: .. t' l!.tat c'es t mo i ~ , )' de
sus sucesores. La decis in poltica y la ejecucin de dic ha decisin eran
;;onopoli7.ad~s por el rey como nico dete ntador del poder, que gober.
naba y dominaba por e ncima d e cualquie r con t rol de otros rganos o d~l
puebla como un todo. El m ecanism o del poder funcionaba con tal preCIs in que significat ivamente la Fronda fracas, mie ntras que la s imuhnea
rebelin de los puritanos contra la res tauracin del absolutis mo real de
los E stuardos aca b con la de r ro ta de la corona. S in e mbargo, e n teora
exista una cierta limitacin cons tituciona l de l poder del rey francs e n
las 10;s otldamemoles du royaume, en las cuales quedaba e ris tal iza.da
la moral c ristiana de la poca; tam bin, h asta cie rto punto, en la prct ica
se e nrreOlaba a los actos arbit ra rios de In corona la resis te ncia d e los
t ribunales en Pars y en las provinc ias - los parlemctlts-. Es tos t ribu
nales detentaban el derecho consue tudinario de hace r ejecu tables, a t ra
vs de s u regis tro, los edic tos y los decre tos reales. Cuando rechazaban
un dec reto real por una prete ndida violaci n de la cOl/lllm e podan pn:
8.

Cfr. la interesante lm'cst;t::acin de J . L.

T AUlO:'; ,

TI!/!

Ris~

o{ Totalitaria"

Dtnlocracy (Baston, 1953).

9. La llnica mOllOllrafia sobre la institucin monrqu ica, todava hoy de. I[t'an
impOrtancia. que ha aparecido en las l timas d.;cadas. es KAIU. I...oEWO; STEI:-. DJe MQ
narchic inl Iud"r",," Slaar (Frankfurt am Mam, 1952): en esta obra se mtenta un
anlisis de orientacin ~iolilica sobre los diferentes tipOS de monarqua: .absotuta .
limitada constitucionatmente Y parlamentaria. Sobre el lema de la monarqul8, <.:fr. N
c ientcmentc tambi n C. NORff lctmi PARKt !lO~, file. E.'QIUlio ll o f Po/itica/ Thoug'"

( Boston. 1958), pg. 28 Y ss.

82

PROCESO POLTICO Y Ti ros DE CO lll ERNO

sentar a l rey objeciones - la remou slrallce-; al re)' le quedaba entono

ces la pos ibilidad de ordenar el registro por medio de las IClfres d e
j ll ssion, y. en d c aso d e que el Tri b unal mantuviese su punto de ViSt3,
poda a caba r fin :tlment c c on di cha r cs is tenci3 al ha cerse llc\'ar e n una
litera - lit dll j /lslice_ al tribuna l y o rde nar c l regis tro, ante lo c ual los
j ueces ya no se poda n o poner por ser e l rey el creudor del d e recho. 'o
Pero ning uno de estos m edios o per como una l imi l:.ci6n eficaz del poder absoluto dc los reyes, si bie n contribuyero n a mante ner d esp ierto un
se n tido In te nte p o r e l cons ti tucionalis m o. Para tomar [a d ec is in polt ica
fundamental, el rey sc serva de com cju ~ c ~n :. l iluidos por digna tarios de.'> ignados discrecionalme nte pOI" l. Para la ejecu cin d e s u dccisin poltica
-que en un a economa m er ea ntili stn dirigida c s t <l ta lmcHte tenia que
Se r de impor tancia cons ide rable- contaba con una burocr(lt:ia adm in islI-ativ3 ( ,ltImda lUs } con nota b le capacidad . L, d elegacin d ~ algu nas fundones e n funcio narios o aUlOridad es some t idos j cr rqu icn llle llte no fue
nu nca lo s uficient c m e nte amplb para permitirles una participac in en el
eje rcicio del podc r absolu to d e l rey. Jus tamente, cont r a es te ti po d e au toc ra cia r ea l se d iri gi e l a taque d e[ constitucionalis lllo lioc!"al.
Frente a esto, e n Alemania yen Euro pa orien tal (Polo nia y H ungr a )
la conrormacin monol t ica d e l absol uti s mo qued mitigada hasta u n
de rt o p un to y durante un cierto perodo p OI' la e s truc tura dualis t a de la
sociedad cstatal : c l d ominador compart a s u pGder con los est amentos
o rganizados (Stiiml eSIQm} de la nobleza , del c lero, de las ciudade s y--en
Escandinavia- d e lo s c am pes inos. Pe ro a l final d el perodo, estos elemen to s corpora t ivos haban quedado somN id os en c a si todos lo s s it ios
a l absolut is mo r e al.

E/ cest/rismo p/ebiscilC/";O lle Napa/ed il

El tipo d e gobierno au tori tario re presentado por Napolen merece

e n este contexto l/ na :l tencin c special por dos rozones: su mccani smo
ins ti tucio nal ofrece u na configuraci n autoritaria del pode r que tcn icoadminis trati vamen te no era m e nos eficiente que la de l ande /! rgime,
pero que sin emba rgo se ocul t tras una fac hada dcco r:lda c ui d:'ldosanwnte a l estilo de la ideologa democrtica de la an t er io r Revolucin
rrancesa. u E l bonapar tis mo c re con esta hbil unin e l prototipo de la
to. Una rocenlC

excclcnle e.~posicin ~m" riCl n ~ es I:l rC3liZ3da por FRA~"LI ,(

(Carnb rid8c. M:U5., t953); la obra clsica fr:ancesa e$ la de
ElIsl:Sl GLAS$l)S, Le ra./~",e lll d e Pllris (2 I'ols., Paris, 19(1 ).
11 . I'ld . K~R L LOF.WESH1!IS. The l) ic I31O"shifl of Napolcon lhe Firs / o, en So" O.
Allan tic Ouarterl)', xxxV (1936), p:t:. m y SS.; del mismo, _OpPO$lllon and Public
Op;nioo und~ r Ihe Oic /a tonhip af Napolron /he First . en Social R~~tJ rch, IV ( 1931).
11:111. -'61 Y ss_
l'

f OIlD. Rllbe Il"d S".ord

TiPOS DE GOBIERNO

,,~

I.A AUTOCIU,C t.\

83

autocracia mode rna~ h~billdo le m a rcado el ,--amino la m x ima de S iey es

s-eglI la cua l la confianza d ebe I'C nir de a bajo, el poder, sin e m bargo, d e
arriba. Cuando e l genio c reador del Corso l!(' \' a ca bo .!iU es t ru cturacin
estatal rue p lena me nte consciente de que el liderazgo poltico es b:ls tan te
ms q ue la mera m ecnica de l aparato gubernamen tal, y quc la v%llfe
g/1rale slo podra au tOlTealizarsc c uando reci bicse una d irecci6n uni ta ria. Para hacer acep tab le u n lidcl-azgo auto r itario a los fra nceses que h a ban \'\'ido la ino lvida b le experie ncia de la Revolucin, Na po len rev ist i
el muno polio de tom ar y eje<:lIt ar la decisi n po lt ica con u n as ins t it uciones pscudod clHucrt kas en e l p roceso gub-crnamcn lal, que o frecian foro
mal m cn le a los d es ti n'ltarios d e l poder un poder dis t ribuido y cont rolado,
aunque materialment e 110 e .~bla tal c0l1lro1. Bajo la constitucin d e l
ao VI II ( 1199), que h:'l ba si do proycctada e n sus r asgos fundame n tales
por N:tpoleIl, fu er on esta blecidos no mCIlOs de c u a t ro cucrpos r el,rcsentativos o asa mhlca s. Las decis iones po lt icas fundamen tales eran iniciad a s
po r el p ri me r cnsul y sus ministros e n el marco d e l consej o d e E s tado,
la ins titucin creada por Napolen con ms xito y du r aci n. El CUClllO
legislativo (Co rps lgis /at if) de liberaba sobre las medidas legis lat ivas que
le e r an p rese nta das par a ej(.'Cu tar las d ecisiones polticas, pero no le cstab:'l permit ido vo tar sobn:: ellas. T ras es to, e l Tribunado vo t aba sobre los
[lro)'l'c tos de ley s in pode r a s u I'CZ discuti rlos. M s tarde, t r:ls la eliminacin de ambas a s ambleas, e l senado se convi rti en el ins trume nto exclu
s ivo d e Napolcn para la ejec ucin d e sus decisiones en forllla d e legis l,,
cin por med io d e los senadoco nsullos y en \'a adminis traliva . El senado
estaba compuesto po r tina c uidadosa seleccin de los partidarios d e l rgi
gen que d emperador haba m alcriado y que des p u s. con un d cs:tgradecimien to ab:>ol u to, ufrecie ro n su ayuda pua hun dir lo. Se rindi Iri bu to
fo rmal a l principio de las elecciones, sa grado para la Re\'olucin. con un
s istema elect ivo ind irecto)' c lC l remadalllcnte complicado. L.1lista n acio na l
e r<l la c spide de un a p ir mide de elecciones e:>cal utmdas e imlin!Clas que
e mpelaban en s u grado ms infe ri or con las listas electo r ales d e IO:>lIrro,l'
d isse. // W./lIS, a las que seguan las lis tas de los (/c pt/rlemeuts; ~' n UII orde n
asce nd ente cada tina de las lis tas contcnb un d cimo de los mie m bros d e
la anl e rior. La pos ib ilidad de ser elegido para todas las asa mbleas legisliltivas dr..: pendla de [a inscripcin e ll la Ii ~ta nacional, y 1:1 su p resin de
tlicha liSia en virt ud de un" orden d el gobierno ponia fin au to m:l l iC:IlTIentc
a. la c ualifica cin para ur.:uxl]" UII cargu p blico. Los mie m bro s d e l Cuer po
legislatll'o y del Tribunlll e ran d~':>ign ados ronn a hnente por cl Se nado,
pero p nic ticamente lo Critll >ar el pri mer cns u l, m s tarde emperador.
ESI:I imagen del ti po idenl dc una cons titucin a uto ri ta ria adornad a
con un d isfra z. d e m ocdtico, ncccsi t:'l , sin emb..11go. ser comple tada. Jus
lame nte el m'lIne ro de los rga nos que pa r ticip:'ln eH el proce:.u legis-

o
o
)

84

I' MOCESO POL(TI CO

TI ros DE

TIPOS DE <:OU IE HNO

lalivo anulaba su eficacia. El poder estaba de tal mane ra dist r ibuido, que
~o lv!a, se dispersaba y se evaporaba comple ta men te. Las di~'c rs as
asa mb leas, ais ladas deliberadamente ullas de otras, estaba n confinadas a
realizar una par te dc tc nninada del proceso legislativo, sin esta r e n s ituacin de poder coordina r s us funcio nes has ta el punto en que les hubiese
s i ~o posible controlaul nico de te ntador del poder. la par lisis de un
~cr dislrib~do exces ivamenl~ dio r iendas sue ltas al liderazgo polt ico
del emperador y a s u plantilla de excelen tes consejeros y fun cionarios
adrn!nistrath'os. La mquina funcion tan bien que ni las largas y prolongadas ausencias de l e mperador durante sus campafl3s por toda Euro~ rjud i~ron su runcionamiento s in fricciones. Cuando Napolen hubo
jus tificado la confian7.a puesta e n l por la naci6n f rancesa a travs de
sus xitos en la guerra y en la paz, mante niendo y con solidando las con
quis tas socia les y burguesas de la Revolucin f rancesa, e l Tri bunado
-que se haba m os t rado ms refracta rio que las otras asambleas- fue
suprimido s in ms, y e l Cuerpo legis lativo fue conde nado a desaparecer.
Adems. Napolen eje rci sobre s u ad ministracin un control designado
como gmillatioFl, que cons is ti en que idnticas tareas o funciones e ran
adjudicadas a dife re ntes personas u rganos, c uyos crculos de ac tividad
por lo tanto se cubran de tal m anera que podan controlarse y vigilarSe
respectivamen te. Por e ncima de esto -y de aq uf proviene la expresin
_cesaris mo ple bisci tario_, Napolen dio una legit imacin democrtica
a s u do minio a l someter su s tres constituciones a plebiscito popular
( 1800, 1802. 1804). Aun cua ndo la tw ica de estos plebiscitos hubiese
corr espo ndido a las ac tuales exigencias de ho nestidad, lo que no fue e l
caso, y a un cuando no hubiesen sido montados' ex post tacto. no hay
duda a lguna que e l resultado de estas vo taciones hubiese s ido a probacin
abrumadol'a del pueblo f rancs al rgimen.

El t1eol'/'esidell cialismo
El rgime n autoritario de Napo!cn fu e, en su t iempo, una configu m.
cin lmica del podcr. que por lo menos e n s u periodo inicial uni la apa
riencia de una constitucio nalidad democr tica con una jerarquia estricta
en la estructura de l poder d e mando. Este rgi m en estaba obligado a
desaparecer con s u creador. Sin embargo, e l go bie rno napolenico ha
ofrecido a posteriores regme nes au toritarios el mod e lo para m o nopolizar
la decisin poltica y su ejecucin. sin someterse a conlroles politicos
efeclivos, y llevndose a cabo este ejercicio del poder bajo la apariencia
de una legitimacin de mocrt ica. Es te tipo fue copiadO con menos ha bili
dad . y todavfa revest ido d e una legitimaci n dins tica. por Napolen III,
siendo a poyado por la clase burguesa dirigente que se beneficiaba econm icame nte del rgimen, si bien la oposicin presen t ms coherencia que

..

GOb iERNO EN LA AUTOC RAC IA

8S

bajo Napolen 1. La vers in mode rna del bonapartis mo es e l tipo de

gobierno autoritario conocido bajo la d ~igna cin de neopresidcncialis
m o. l~ La e;\:presi n .. neop res i dencia 1is ~ o.~!s.Q.mo --Q.ui s.e e mplea, tiene
e n comu n con e l presidencialis mo ame ri~no .tan slo el nombre; con e lla
se designa un rgimen poltico e n el cual, a travs de detenninadas ins t i
tuciones consti tucionales, el jefe de gobierno - <=1 presidente- es supe
rior e n p oder poltico a lodos los o tros rganos es tata les. A ningun '?tro
rg;nu le est permitiao e levarse a la categora d e un dctentador del podo!r aut ntico capaz de competir co n el m o nopolio fct ico del presidente
ode con t rolarlo. El m:o pres idencialism o es fu ndame ntalmente autor itario
~rlud de la e xcl usin de los destinatarios del poder d e una par ticipa
cin eficaz e n la formacin de la volun tad estatal; esta exclus in se efee
tua por med io de un sufragio limitado deliberadamen te, all donde el
sufragio es universal, a travs de la ma nipulaci n del proceso e lectoral, o
a t.ravs de una combinacin de ambas tc niciJ,S. El neopresidcncialis mo
~rescindc e n absoluto de un parlamento, gabin e te y d e tribunales fo ro
malmente independie ntes; s in e mbargo, estas ins tituciones est n est ric ta
~ nte s o me tidas al jde del E s tado e n la jerarqu a de la confonnacin
4s1poder; la di ferencia entre este tipo de gObie rno y el totalitarismo yace
e n la ausencia o en la falta de relevancia de una ideologa estatal domi
nante. En general, s in emba rgo, este rgimen tiene un fundament o consti tucional en un sentido bastante semejante a la monarq u.a constitucional : los procedimientos cons ti tu.cionales precep tuados sern respetados
en la fo rmacin de la voluntad estatal.
En las ultimas dcadas, y prcticamente desde la primera guerra
mundial, pe rodo e n el cual la monarqua const itucional , implantada artificialme nte en diversos pases. se ha deshecho , el tipo neopresidc ncialista
ha gozado de una crecien te popula ridad por garantizar al detentador ni-'
co e l m o nopolio indiscut ible del poder s in expone r al r gimen, por otra
parte, a la afrenta de es tar en con tradiq:in con e l principio de la legiti
macin popular. Frecuc ntemente, e sta conformacin del pode r se ha mos
t rado o se muestra como la n ica a lte rnativa fre nte a una autocracia sin
constitucin. El neopresidencialis mo s u elc aparecer corrientementc, bien
tras e l intento fracasado d e establecer una de mocracia cons titucional, o
bien, en la direcci6n o pues ta, como la parada a medio camino ent re l.;J.
autoc racia tradicional y una futu ra democracia autntica.
Entre las prime ras a plicaciones del neopres idencialismo se encuentran
el domi nio de H orthy cn H ungrfa, erigido bajo e l ropaje de la tradici n
12. Cfr. K,\.RL t..oowESSTE1/o1 Thc PI'Csitlcncy oulside (he Uni letl S l a le5; A Stu dy
in Compara t i" e PoUtical tns li tu lions en Journal of Po/i/ies. X t (1949). 4-0. en p.
;ina 487 y ss. Una parle del materia t usado en esla seccin ha s ido lomado de dicho
articulo. Una versin alema na " a sido publicada baj o el Iltulo . Der S(,alsprasidcnl .,
en Archi,' des offenllch~ " R.t!c ll/s, l . 7S (l949l. p;l\l. t29 Y ss.

86

PROCESO f'01.IT1 CO y T II'OS (J I.! GOBIERNO

legitimis ta y dclmi!:. ticismo de la _sagraQ.3 coro na _, los regmenes de Kcmal Alaturk en Turqua y de Scipel y s us s ucesores Dollfuss y S chuse hn igg e n Ausl['ia , no teniendo n inguna s ignificacin e n e l lti mo caso
el hecho de que junto al cancille r fede ral , como au t ntico d":lc nlado r de l
poder coexis tiese un nom ina l p residen te de Estado. Tambin cay en el
ncoprcsidcncialismo la democracia consl itudonal de Wcimar - Alemani a,
e n su proceso d e dcs in legracin.'l
Una varia nte recient e e influyente del neo prcs idc nciali smo se presen ta
en clrgimc n de Pibud5 ki e n Polonia ba jo la cons t itucin de 1935: las
~]~lcas elegidas - Scj m y Scnadocontinuaro n funcionando com o
bio mbos demcratas, pese a que las clc;:doncs, basadas en un sufragio
rcstringi do a un .. patritico_ electol' de confi anza, es taban mani puladas
y la independe ncia de ambas :Js ambk'as legisla tivas estaba cercenada de
tal manera q ue ni aun en e l caso de comple to 3cue l'do hubiese n podido
eliminar el Iidc ra7.go presidencia l. Todos los rganos estab.."lll cuidadosa
mente desp osedos d e pode r para que no pudiesen interfe rir la acti \'idad
preside ncia l.
El ejem plo polaco innuy a s u vez en la constit ucin estoniana de
1938, as i como en la pse udoconstitucin de Vargas e n Bras il en 1937, que
tam bin habla tomado gran pa rt e d e su s elementos dc las rero rmas cons,
t itucionales introducidas e n 1933 en la est ruc tura corporativa d e Po rt u
galo Gracias a In fu erza de a traccin de s u ps'!udolegitim idad democr ti
ca, es te tipo se hizo partic ularmente po pular en l beroamcrica, d ando
nueva fo rma ,1 [os regmencs autc to nos d e caudillaje al "icjo estilo. .EslO
sc;., mosU:(U:ll.J.ilJ&Jls titucin,.ge f'ern. de 194 2, e n la que es taba previs to
que e l presIdente pOda sel' elegido inde rm idame nte. Pero el te neno ms
apropiado para este tipo de gObie rno se encuent ra en los nuevos Es tados
s urgidos tras el dom in io colOllial, o en aquellos que: han abando nado la
fo nna his trica de su absolutis mo mOllrquico. La Constituci n de Nas
ser en Egiplo ( 1 956~ y la de Ngo Diem e n Vie tna m del Sur son fo rmas
carac teristica s de neoprcside ncialislllo. Su espiri tu fl o ta tambi n sobre la
Constitucin pakis tan de 1956 y tambin ha encon trado vis iblemente su
hoga r e n la fo rma es tatal pcn 'cr l ida de Syng m an Rhee, pensada origina
riamente como Ulla imi tacin d d pres idencia lismo nortcame ricano, cons iderado por las autoridades a me ricanas de ocupacin como o portuno y
su sceptible de ser introducido e n Co rea. E.Lncuprcs idcncia lismo es t CO I"
ladQ de ac uerdo con las necesidades de los gObie rnos _horizon tales_
- llamados as i por no tenc l' ning una raz e n la s masas-, que desean ocul
tal' su nulo poder ba jo una ca p:. pseudoconsti tudonal o aun pse ud od~"
mocr.'.tica. E s seguro que todavia no se ha o do la (.lt ima palabra sobre
este tipo de atl1orita ris rno rn .. ncjable, q ue e ncaja p:lrticul:trme lltc en el
13. \' id. iuf.u,

p~~.

112 l' SS.

T II'OS DE GOB IERNO E N LA AU TOC RA CIA

87

proceso de retroceso que puede experimen tar una comunidad poltic3, a l

pasar de la democracia cons titucional a un rgimen autocrtico.
En todos es tos casos, la ins ta lacin del neoprcs ide ncialis mo presenta
un esquema u ni fo rme, si bien se dan cierta s va riacio nes locales. Bie n las
elecciones para la asamblea constituyente estal'fln manipuladas y CQntroladas por el gobierno, o, a ll donde las elecciones son relativame nte
hones tas, e l p roye c to de una co nstitucin auto ri taria ser dic tada a la
asamblea por e l ho mbre a caballo o, pa ra habla r en el es tilo <fe nuestra
poca mo torizada , por el caudillo en su cadillac. Frecuente mente, se con
rlrmal" por un plebi sdto la const itucin oto rgada por el hombre fue rte;
los resultados deseaos se obtienen mejo r m a nejando la masa popular
muy s u sceptible a influencias pe rsonales, unido es to al fr .. ude ~uberna .
mental usual, q ue a t ravs de una as amblea elegida, aunq ue s ta sea
todo lo dcil que d esee e l poder preside nci al. Las votaciones, que presen
ta dn casi una nimidad abs olu t .. obtenida por la inexis tenc ia de a ltClnat i
va, por el VOIO obligato rio o por otros medios coac tivos eficaces, es tar n
des tinadas a emostrar fre nt e al mundo c rdulo la legitimidad democr
tica dc los detent adores d el poder. Quiz lo que ms sorp r~ nde anh! es te
fe n me no es la bue na dis posicin de la opini n pblica extra nje ra para
acepta r como una autntica legalidad de mocrtica la falsificacin de las
no rm .. s democr ticas en las que se basan estos regmenes.
Es tas formas gu bel'llame nlales neoprcsidencialistas me didas con las
conoc idas y aceptada s no rmas de legitimacin democr tica tienen que ser
rechazadas. En j us t ici .. , s in e mba rgo, no se puede perde r de vis ta que
dichos gObiernos c u mplen de hecho baj o dcte I"l11inad:\s circu us tancias una
mis in his trica. Las naciones que t ras largos s iglos de some t imiento in
condicional a] absolu tismo m s craso vi"c n un cier to desperta r e n la ola
nac ion alis ta del siglo xx , no e~ t :\ n P" eparadas para un autogobie rno.
y sta es la s ituacin en todos los Es tados que ha n nacido fue ra de la
rbita de educacin politica de rn g[alc rra. No se puede espera r con raz n
que ninguno de estos Estados, co mo Mine r va nac ida de la cabeza de J'
pite r, e mpiece su vida co mo democracia constitucional plename nte orga
ni7.ada; e l intentarlo les conducira , si 110 a la dem agogia, a l caos y
a la anarqua. Dado q ue S il pasado inte lectual no les ofrece ningun
pun to de apoyo a partir de l cual los principios democr ticos pudiese n
desarrollarse orgnicame nte, muy pocas de es t"s nac io nes carentes de CJ(.
pcril' ncia e n e l dificil a r te del a ulogobiemo puede n elevarse, como
Mune hha uscn, por s us pro pios medios. Es tas Ilaciones necesi tan genera l.
me nte Ull perodo exte nso de tmns ici n en el que la d irecc i n sea ejerc i.
da desde arriba, has ta que quizs una nue"a gencl'acin cducada den tro
de un s is te m:. de go b ierno patcrna lista.autoritario se ha ya fa milia rizado
con la gestin ad minis t ra tiva de la moderm. sociedad tecnolgica . En los
nuevos Es tados, carc ntes de r:Ji(-cs const itucio nales, hasta se ha llegado a

88

PROCf.50 POTICO y TIPOS DE GOB IERNO

considerar recientemente la pscudolegalidad del Ileopres idenialismo

como un estorbo para el ejercido del do minio, prefirindose por tanto el
m o ntaje de una nuda dictadura militar," En el ao 1958 y en rpida
s ucesin, los gcncf31cs ha n tomado las riendas del poder en l raL:, Ubano,
PakiSln, Burma, Thaila nd.ia y Sudn. y la lista no esl! todavia terminada . En es tos casos, junto a las asambleas legislativas y los partidos
polticos se suele sup rimir tam bin la constitucin.
Es b ien cierto que los dictadores de nuestro tiempo, ya que as! deben
ser designados estos delenladores del poder neop residencialis13s pese a
los ropajes consti tucio nales que ellos mismos han escogido. constituye n
un grupo bien mezclado. Entre ellos se encuentran reaccionarios defensores de un SJatll qua, que quie re n eternizar los p riv ilegios de la clase
do minan te a In que ellos pertenecen, como sue le ser frecue ntemente el
caso en l beroamrica, o s imples bellacos en los que e l afn de pode r
cons ti tuye su nico impulSQ_ Pe ro tambin se encuentran entre citos ho mbres de amplia vis i n, fOlegros y capaces q ue: es tj,n lIarr>ados a juga r e l
papel de dells ex machina del progreso socieconmico para el bienestar
de la masa de los destina tarios del poder, ste es e l caso de Sala7.ar e n
Portugal -que modestame nte ac ta como permanente minis tro pres idente e n un rgimen , por otra parte, neo preside ncialista- y de Vargas en
Bras il. Tampoco se deber minimi7.a r la labor de Kemal Ataturk para
modernizar tecnolgic.1mente y educar democrt icame nte a Turquia. Por
otro lado, el rgimen au toritario pierde su j!--,s tificacin en virtud dc su
labor educadora cuando st': impone, ge neralme nte por la fuerza, en Estados que hasta en tonces ha ban s ido regidos cons titucionalmente, como
es e l caso de la Alemania de Weimar, de Austria , de Argentina o de Colo mbia, el Es tado de I beroa mric~ con la ms larga y profunda tradicin
dem ocrtica . Cuando se produce un tal retroceso, tarde o temprano la
sociedad estatal en cuesti n ex pe rimentar un proceso inverso. Las redentes y triunfa ntes re,'oludones contra las dictaduras autctonas que
(
\ se han producido en los pases claves de Amrica del Sur prueban este
fenme no de una manera categrica. Al fin de c ue ntas -y aqu yace un
cierto consuelo en nuestra poca contaminada de autocracia- la ideologa de la legitimidad democrtica estj, tan profundamente e nraizada q ue
a la larga no hay dictado r que pueda descansar sobre sus bayone tas.

14. Sobre las dictaduras militares cont emporneas, "id. Jl'A.N SUOUON. Les dicu.t u res militaires rpubliCllirle$., Politique, RC\J"~ It1Itmo/io,jole d es d OCl ril1l:S el des
inslilu/ions, N. S., n .' 2 (19S8), p;.97.

CAPtTULO

IV

LOS TIPOS DE GOBIERNO DE LA DEMOCRACIA

CONSTITUCIONAL

EL casSTlTUCIONALI S\tO l' LA OEMOCRACIA CONSTITUCIONA l..

El constitu_cion a1i s~o ... es igualmente un concepto genrico, y esto

todavfa con mas amplitud que el concepto de .autocracia .... Como s islema polflico, el const ituciona lismo abarca diversos ti pos de gobierno.
Todos ellos se caracte riza.n por la ex is tencia de di versos de te ntado res del
pode r ~~tre los c ua les I~ constitucin ha distribuido e l ejercicio del po~~o ht ICO, estando obligados a coopera r en la form acin de la voluntad
esta tal bajo la observancia de determinados procedimientos preceptuados por la constitucin. La prime ra tarca que se impone es una acla racin del concepto constitucionalismo .
. His.tricam cnlc, e l concepto -cons titucionalis mo_ tiene una dob le significaCi n; hace rderencia tanto a l orden politico constituc ional como al
orden poltico de mocrtico cons ti tucional. Ambas designa ciones no son
e~ a~ soluto idnticas y e l resurgir e n nuestro tiempo de regmenes a utarltanos hace ms necesaria dicha dis ti ncin. Para quc un Es tado sea
"constit ucional _, l iene que te ner una .Constitucin" que puede estar
formulada por esc rito en un d ocumento, o bien puede esta r cristalizada
en las costumbres y en las convicciones de un pueblo. Cons ti tucin en
':Slt': .sentido significa un sis tema de normas establecidas o d e reglas con.
,e n c.lO nal ~, las c uales re;~ lan las rcl::!.c iones entre los de lentado res y los
des tinatarios del poder, aSI como la respectiva interaccin de los diferenles detentadorcs del pode r e n la fo rmaci n de la voluntad estatal. Sin
em bar~la existencia de preceptos fo r males quc regulen el proceso
guberna mental no significa imprescindiblemente que el cli ma poltico sea
democr tico. ~s bien cierto que el primero de todos los regimenes estatales que invenl literalmen te la forma del gobierno const ituciona l la
pulis griega, se organil como una democ racia plenamente estruc tura'da.

rROCESO pOLTICO Y T II'OS DE GO H1ER';O

90

sin cmba'"go, bien antes de q ue se hu b iese rormado la act~a l de~ocr3cia

constitucional cldsticron Estados const ituc ionales, es decI r, regidos por
un sist('ma fijo de normas, pero que no pod ran SC ~ clasi.ftcados e n absolUlo de de mocr ticos, dado q ue la masa de los dcsllnatanos del poder 110
lenia ninguna panicipacin decisiva e n el proceso poUl,co. L ... Ro ma
republicana. las Ciudades-Estado italianas de la Edad MedIa y del Renacim ien to, .s l como ol rns ciudades en el Occidente y en e l norte d~ Eu.ropa
pc rlcncccn a este grupo. I nglat e rra goza ba d e un gobierno conSl llUClOnal
por 10 me nos desd e 1;) GloriollS nevo/ulio" , si n a1c'l n7.:lr hasta la gran
reforma d e 18]2 u na au t n tica base democr.tl ica. Y , sobre todo, no s~
puede nega r el cadcter de Estado cons tituciona l a las mon~lrquas cans tL:
lucionales legi timistas q ~ e duran te el s iglo XIX prevalecIe ro n po r e.asl
tOda Euro pa y fueron :Idupl ad;s am pliamente en o trs pa\'tes . Es te tIPO
no s olo nO era democ ni tieo, s ino que sir vi frecuentemen te cOtn.o c~adro
para 10 que hoy d esigna riamos c.om~ u n mer? gobierno auto n.t~no: E~
estadio fina l, la democracia con s titUCIonal, sena alca nzado relatl\ all~cntt:
ms tarde, cuando la masa de los dest inat arios d el pode r. O\~gan 1'lada
como clectordo en los partidos polticos y CO II la ayuda de elccclone~ ~Io
nestas en base a un s ufragio uni versal, partic ip e n el. p roceso poht lco
elevndose .1la ca tegod:! d e un independie nte y or igjl:!n~ deten t:!dor dcl
poder. Es to ocu r ri en I nglaterra , Francia, E s t a~os ~n1dOS y e n otros
p;lscs claves slo c n el siglo XI X. Po r lo tanto. 111 s t n ca me ~te. el cons;
titucionalis mo se pI'esenla como una pa rada a med~o ca n~ln u entre e
absolut ism o t radicioml l mon:irquico y d e la clase unIda a el y la poca
moderna de la de mocracia cons titucional.
.
En nu t,:s t ra poca el concepto cons t itucionnlismo. es e mme ntemenl e
e quvoco, d ado que In au tocracia co ntemp or_~ea _jus t ~me nt e aqu( yace
la d ife rencia e ntre s ta y o tros s is te mas politlcos semejan tes ~e l ~asado
preindus t rial- liene la cos tu mb re de equiparse con una CO?SlItucin e~
c rila. Como ya se indIC, s ta es 13 prctica tan to en los re;HnenCS, to~ a~l
tarios co m o en los 3ut o l'i ta rios, q ue se adhieren fO I-mal1llen tc al. prmc lplo
de legiti m idad Liemocrtica. En este sent ido. pllrament~ nom Inal, tambin las au toc racias son eonstitucionnlcs-. El que la realidad del proceso
del poder corresponda a las exigen~ias del. co~stit.l1ciona'i~mo, depende~_
de la es tructU1<l de las corres po ndie ntes InslL tuclOnes e XIsten tes pa ra el
ejercic io del poder po Utico.' En I ~ mayor p,,~ t e de los cas~s, l~~a c~ ns:
tilUcin .. ell u n rgimen au toc rjtlco no es S111 0 una com pllaclon de se
c undarias reglas ut ilita rias para la gestin administ ~a t.ha que se refieren
a l meca n is mo de un gobie rno controlado por un untCO de tentador del

poder.
1. Sobre la imporlante
(o nominal,,~) l' sem:inli"a~

distincin enl~ o;)llS lilUCio~ nonllath~as, ~mitl:l.l h laS

mrn, p.1 . t6 ) ss.

pscudocons t,tuelone5, ",d,

T II'0 5 \l E GOB I ER NO \lE 1. 0\ I)EMOC RA CI ,I CONST ITUCIONAL

LA DEMOCRAC IA

91

COSSTlTtJCIOX.\L COMO COSF I GUR ACt .-.: T R\,\.NGUL,\R

DEL l'O\lI: R

El siguiem e anlisis est udia el sis tctn:! poltico de la demOCf:! cia cons
titucional y sus dife rentes formas de realizarse. La infracst ruc tu r3 ideolgic3 comUll ;\ todos los lipos de gobierno que Itabd qu e t rae r aqui a
colac i n cons is te en el cllvcncimicn to d e Que lodo poder em3na del
pueblo, de que tanto e l go bie rno C01l10 el parla ml!nto debe n es ta r de
ac uerdo con la ,'oluntad del pueblo y de que elecciones libre!> y honl!s tas
fo rman un circui to abierto de nt ro del cual compcti n n las ideologas)
las fu enas sociales que las prom ue"en. La con formacin d e l poder es
lriangular: parlamento, gobierno y pueblo. El pod er pOltico est dis tri
buido ent re \'arios dl!tentad rcs del pOd e r que. po r lo tanto, cst:\.n sometidos a un contro l mutuo.
Desde l3s rc"o luciones d el s iglo X\ 111 10e han ro rmdo dentro de esta
rtfe rida est ruc tu ra di\'crsos ipos que se difcn.:ncian entre el los segn
qu de te ntado r d e l poder os ten te una sit llaci n prepo nderan te. Sin em bargo, los Iipos pu ros son relativamente raros. Son m;s frecue ntes, por
lo ta nto, los casos presenla ndo combinaciones sincr t icas en las c ua les un
de terminado tipo adopta rasgos ca rac tcr!st kos de o tros. Estos p rstamos
que ciertos tipos l'ca1izan de ot ros difkultan frec uen temente la clas ificac i6 n de un rgimen poli tieo co nc reto bajo de terminado tipo d e gobie rno.
Adcm:\.s, en t re los diversos tipos de gobierno a signables al sis te ma polit ico de la democracia const itucional no ha y ninguno q ue pueda pretender
scr . eI mejor., en e l sentido de que sea el tipo adec uado para todas las naciones. La preferencia de una nacin pOI' un determi nado tipo parece estar
re lacio nad:! mis te riosame nte COIl sus II-"diciones y experiencias, como por
eje mplo la tendencia de los :!lcmanes a ro rma r un poder ejeclltivO fue rte y
la fuc l7.a de atracci n que el gob ierno de asamblea e jerce en los franceses.
Lo que para una observacin supe rfic ial aparece como una abrumadora variedad de manifes tac iones de la de mocracia constitucional , puede
se r reducido a los s ig uientes tipos fun dame ntales:
1. Cuando el pue blo organizado como electo rado es el preponderante
dctent:!dor del poder, el tipo de gobierno se designa como _de mocraci"
direc ta ...
2. Se designa con el no mbl'c de "'gobierno dc nsamblea .. aquel tipo
e n el c ual e l pa rlame nto, como rep resentante del Jlueblo, es el supe rior
detentador del pode r .
3. " Parlame nt arismo, es la exp res in para aquel tipo e n e l cua l se
aspira a un equilibrio elltre los inde pend ientes dc te nt:ldores del pode r,
parlamento y gobierno, a Ir.'LVCS de la in teg racin del gObie rno c n e l pa rl;uncn to: los miemb ros del gobierno -gabille te- I>c rlcncccn al mis mo

92

l' ROCESO roT1CO y T I POS DE GOBIERNO

tiempo a la asambk!a. El parlamenta ri smo es, pues, la i nte ~depen dencia

Por integracin. En la mActica, el pa rlam~ruar i s mo se mamfiesta en dos
formas considerablemente d ifere ntes, segun que el parlamento sea superior en poder poltico al gabinete, o que el gabinete pucd ~ controlar al
parlame nto. i? p repondera ncia de la asamblea sob~e el gobierno ~S l~ en
ca rnada en el lipo d sko f rances del par lamentansm o. La supenon~ad
del g abinete sobre el parlame nto est i ns titucionalizada en el gobierno del gabine te b ritanico.
. . '
4. Cuando los dClentadores del poder mdependlcntes, gobierno y parla mento, permanecen separados, pero estn obligados co ns tituc i onalm c~.
te a cooperar en la formacin d e la volun tad c~la l a l , la intcrdcpendenci3
se lleva a cabo por coordinaci n en lugar de integracin. Como c~ cSl~
conformacin poHtica va implicado un papel de lide razgo para el ~J ecutl.
vo este tipo se de nomina presidencialismo .. ; en los Estados Umdos se
su~lc hablar, aunque errneam ente, de un gobierno con separacin de
poderes (separatiotl o( pcnvers ,.
.
5. Finalmen te, los tericos del cons titucionalis mo suelen conSiderar al
sistema de gobierno suizo como un tipo peculiar, para el cual se suele
usar generalme nte la denominacin de gobierno directoria! dada s u
es truc tura colegial.
.
.
. Ellpo idcal _, con expresin de Max Weber, de una co n fonn~c l n eqUl'
librada del poder eonsistiria en una dis posicin en la cual los di versos de.."
tentadores d el poder, o por lo menos el gobierno y el parlamento, se en
frenlar an con facultades coincidenles simtricamente de tal ma~e~a que
ninguno pudiese dominar al Otro. En esto consisti el s ueo me~a~lclsta d~
la eo ria estatal del p rimitivo cons titucio nalismo, ar ru mbada VISin utPI'
ca que no correspo ndi cn n inguna poca :l la realidad del proceso del poder. Ha resultado ser ley natu ral del Estado cons ti tucional queel centro de
gravi tacin pol tica oscile cons tan temente de tal m anera ~ue una vez la ~e.
gemonia yace en la asamblea legislativa y otras ve.ces el. hderazg.o pollttcO
lo os tenta el gobierno. En los tiempos de normalidad ue nde a IOcremenlarse el peso del parlamento y en tiempos de crisis el del gobierno. Desde
0"1 fi nal del siglo XtX- que prcticamente llega hasta la vspera de la guerra m undial-, el mundo ha estado en una crisis ininterrumpida, conse
cuencia de la revolucin mundial en la que vive el siglo xx. El re su l t a~~
final ha sido, lgicamente, un fortalecimien to de los gobiernos y c.l d.eb ll ltamiento de los parlamentos. El fe nmeno es unive rsal, '1 las d~s\'laclon~s
de esta experiencia general estn condicionadas por deten mnadas c lr
cunstancias locales.
En la s pginas siguientes se analizarn b revemente cada uno de estos
cinco (o seis) tipos de gobierno que aba rca el sis tema poltico de la demo
cracia constitucional. En es te anlisis se someter el proceso del ~e: a
la n ueva triloga: decisin poUtica fundamen tal, ejecucin de la deCISIn

TI POs DE COIUERNO DE LA DEMOC RA CIA CONSTITUCI ONAL

93

)' control poltico. Pero an tes de entrar en esta exposicin se tendr' que
hacer referencia a un punto importa nt e: los tres de tentadores del poder
-asamblea, gobiem o }' pueblo-- no se rian sino un mecanismo muerto
y un aparato estatal vano si no es tuvieran impulsados por aquellas ins tituciones que constit uyen las f uenas incentivas de la vida polftica en una
dem ocracia constitucional, esto es, los partidos polticos.

Los PARTlOOS PO L TICOS y EL I'ROCESO CUBERNAltENTA L

En la moderna sociedad tecnolgica de masas todo gobierno es siem

pre gobierno de panidos, indiferen lt!mente de que se trate de un sistema
poltico autoc rtico o dem ocr tico cons titucional. Todavia no se ha escri
to u na his toria de los partidos polt icos. Corno fenmeno poltico, los
partidos no tienen ms de trescientos aos y no operan como elemento in
tegral del proceso del poder desde hace ms de ciento cincuenta a os.
Apoy ndose en las defi niciones basadas en experiencias modernas, un
partido poltico es una asoci:lcfn de personas con- las mis mas concepciones ideolgicas que se propone participar en el poder politico o conquista rlo y que para la realizaci n de este objetivo posee u na o rganizacin
permanente. Gru pos unidos q ue pers<:guan objetivos polticos comunes,
organizados generalmente e n la re lac in lder-partidarios, tambin S<!
dieron frecuentem ente en el pasado; sin embargo. la ausencia de UD:l organizaCin permanente los dcscu:llillca como partidos polticos en el sen
tido moderno. Estas asociaciooes no pasaron de ser .. facciones_ o cama
rillas polticas, general me n te como segu idores t1d IOC o cl ientela_ de u n
lder poltico; cons ti tuye ron u n fenmeno corrien te en todos los Estados
cons tit ucionales del pasado, y hasta surgieron ocasion:llmente en las alJtoerad as. Ejemplos bien conocidos son las racdones aris tocr.ticas y re publicana s en la h ima poca d e la Roma r epublicana: los partidos de .. circo- de los azules y de los verdes cruelmente aplas tados por J ustiniano y
Belisa rio en la sublevacin de Nika (532); los biatlchi y neri en la Florencia med ieval. Muy significativo a este respecto es e l ej emp lo de Venecia,
cuya dominante oligarquJa de me rcaderes supo evitar la formacin de facciones a travs de una combinacin, imaginada d iablicamente, de proce
d im ientos elect ivos y tcn icas de sor teo par:l la designacin de fu ncionarios y comits gubernamentales.
Tampoco eran partidos en e l sentido :lctuat los cabezas redondas _ y
los caballeros_ de la Revol ucin puri tana, o los mismos whigs y tor jes
que se constituyeron inmediatamen te ant.es de la Gl oriolls Revol m ioll . TodavJa en el siglo XVIII , cuando el constitucionalismo fu ncionaba 'la con
plena eficacia, Inglaterra no posela ningn sistema organizado de part idos. En el mejor de los casos, operaban unas combin aciones aris tocrticas

PROCIOSO POLlT ICO y TIPOS DE GOBIERNO

TII'{lS 1m GOB1 [ R NO DE LA DE!\IOCR ACI,\ CON$TITUCJOS'AL

fl uc tuantes que lanlO apoya ban como se oponian a la co ro no.2 E n la convencin d e Filndcl fia no hubo ningn part ido polt ico y TIre Fed crulisl no
s e cans6 de lanzar diat ribas cont ra la influe ncia desi ntegradora de las
facciones.
La h istoria obl iga a conclui r que exis te una conexin caus al e ntre los
partidos pollticos y la integracin de la masa electoral e n e l proceso d e l
po d er PO'" medio d e la ampliacion d el su[ragio. El sistema de pa rt idos cs!U\'O obligado a pcnmlllcccr e n fo r ma r udimentaria siempre y cunndo el
p :ulamcn lo, en vir tud d e un s u fragio restringido, no era ms que u n club
(:c l'rad o de dig natarios rep resen tando una clase d o m in:lntc homognea.
E l par ti do poli1 ico se hace necesario, y, e n real idad, indispen sable para
organizar y acti \'a r la \'o\untad poltica de la masa elec toral. E l encuent ro
c lI / re ct ~uf ra g i o universal en ulla sociedad de ma S,-IS y la rnovi liz.;,cin dc
los eJcc tOl'c s a t t'aves de los pa rtidos po lticos se produce c\at'arnc n tc con
oca s in d e la primera aparic i n de un a ut nti co par tido po litico en e l
s e n t ido tcnico m oderno, e s to es, los j a cobinos bajo e l d Ol1'inio de la
Convencin. En es te c a so, una ideologa po ltic a compl eta fu e llevada a
la Illasa con la ay uda de una organi;o:acin y de una propaganda raciona
lizada por u na e s tructura d e pa r tido,3
En los Es tados Unidos, la apa rici n de autn t icos pa lt idos polt icos se
hace es pe rar has ta el pe rodo de d em ocrat izacin to ta l co n el presiden te
Jac kson; el s is tema a me ricano d e par tido qued d e finitivame n te esta ble.
cid o ant es d e la guerra de Secesin, Pe ro una vez ms corresponde a I n
g la terra el ho nor d c h:tbe r sabido ins t itucionalizar defini ti v mellle los par
tidos polit icos, En los aos 60 d el s iglo pasado, p ri m ero los libcraJcs - J oscph C hambcr la in y el CUll CflS e n Di r m ingham- y una dcad a d es pus
lo s eonscf\'dorcs baj o Disrae li d escu brieron la l;ica ine"o ra b le q ue yace
en la democratizacin d e l sufragio. E n consecuencia, c rea ron eSlruc tul'3S
dc par t idos perrn:tnen tcs que fueron e nc argadas d e inculcar sus ideologa s
a lo s vola ntes a travs d e o rganizacin y p ropaga nda , y de preparar las
eleccio nes que compre ndia sobre todo la inscripcin de los e lec tores en las
liSi as, la p rocla macin de candid atos y la fi na nciacin de la c ampafla e1eclora l. Los partidos se cons t it u ye ro n d e e s ta manera como u n ele me nto de
uni n indi s l>cns.1blc ent re el elec to ra do y los miembros de l parla me nto y
gob ierno, En una pa la b ra , la entl'ada d e los part idos flOl t icos cara c teriza
el paso d e UII cont l'ol oligrq uico-burgus d e l proceso del poder a la de moc racia con <; !lucional moderna . Ju nto al d escub rim iento de la tcnica de la
represcll taci n q ue, como ta l, c re el ins t ru m cn to P ra ills t itucionali r.a r la

dist rib ucin d el pod e r entre dive rsos detcntado res,' se pued e considerar
q ue [a intercalacin de los partidos politicos e n el proceso politico es la
invencin ms im portante e n e l cm po de la orga nizacin poltica.
Pero con esto no est lodo dicho. La sociedad estatal a u tocrt ica d e
la era p reind us tr ial d esconoci los pa rt idos polfticos. extraos a s u clima
polit ico. No ocu rre esto e n la moderna :,ocied ad autocrtica d e masas,
Tambi n para ella, el part ido estatal n ico se ha conve r tido e n u n e Je.
men to tan indispensable como el sistema pluripartidista e n el Es tad o de.
mocrtico cons t itucion1. El p:trti do (m ico es la g rapa o rga n izad orn q uc
mantiene ~ ujetos a dctc ntad orcs y des tina ta ri os d e l poder y sin ~l la mo.
derna au tocracia e s inc apaz d e accln . Las e"cepc iolles que presenta el
rgi m en d e Vargs en Bras iL (l937 1945) y ot ras dictaduras recienles
s udamericanas (Colombia, Vc nc wela) confirman la regla, En la poca d e
ma sa s, e l dominio au tocr:i lieo s in una infr;ICStI'lIC!ura d e partido esl
co ndenada a ser un experimento c f(me ro,
La ~,~p osi ci n enlra a hora e n e l :lIl:jli sis ya anunciad o de los seis ti pos
d e gobierno q ue , c umo fu e ind ica do, caen de ntro d e l s i ~ t e ma de la d emocracia const itucional.

94

2. 1-I!..... 11I B, NAMII:K, . Monarchy :ltId lhe 'art)' SiSlem., en PCT$O""W ;C5 ~1t{1 /'0IO'c r (Lond r es. L 9S~ ), Il~g, 13 ~' ss'
3, Cf r, CR.\SI! B~ r NrON, TI' e } ~oo;,/S ( Nueva ''ork, 1930), Sobre tos di reren re~
:lspOCIOS j u rdicos, socia les y doctrinarros del rgimen jlloobino, cfr , 1:, bib1i01!rafln
e n M_IUNtCC ll UVI;RCI:II, /)ro;1 c""slit"r;c""d el i"stilulic' ls polil,'rUH ( P3rl~, t955),
p g, ~I J Y ss, ( T r:l d , ca ~ t. , Arie!. Dar'celona,)

95

P RIM E" TII'O: I.A U ~ MOC " ACI A tlt" I!CTA

L ~emocraci a dit'ccta es el modelo de gobier no e n el cual el pueblo,

es d eCir, la to tal idad de aquellos q ue segllll la co s tumb re o la ley es tn
consi d erados com o ciudada nos dotados d e lodos los d crechos, se rcneen
asambleas - la e kklcsia d e los g ricgos- o en com its para llevar a cabo
la funci n de lomar la deci sin politic a y d e con t ro l flOli l ico, a s como
para part icipar en la ejL"Cuci n de la d ecis i n to mada, sie mpre y cuand o
se Ira t ~ ~ e med idas de ejecucin d e naturaleza j ud ic ial. La ejecucin d e
las deciSIones por va administrativa e s t norma lme nte asig na d a a fu ncionarios o magis trados que son e legidos o sorteados pOI' cortos perodos, y
que poseen compe te ncias cst ric l amentc d e lim itadas, Una d is ti nci n clara
entre las funciones ejecut iva , legislat iva y judicial no e ra conocida po r la
teor a o la prc tica d e la d emocracia dircct, ni hu biese s ido, de hecho,
compat ible con e lla. El ti po d c ' la d e m ocra cia directa slo poda encajar
en u_n o rden sOCia,1 relativamen te senci llo y asen tado e n un t.e rritorio pe.
quena. L1 etnologm compa rada ha confit'mado ampliamente la afi rmacin
de T ci to sobre las p rimi l i va~ t ribus te ut nicas en DI! Germ Qlliu ( X I ):
cDe rn ino ri bus rcbus p rincipes cons ul! :mt, d e m:l)'ori bus om nes.
E l eje mplo m'i s ramoso de democracia di rc et, lo cons t itu ye n las Cj ll~
d ades Estado griegas do nde d ic h" fo r ma poltica estuvo operando durante
4, V id, s OIpra, p g, 57 Y ss,
5. Cfr. KARt. l..o\\!:SSlUtN, Bra ziJ wrdcr Varga$ ( Nue\~ ~'or'k , 1942 ), p~:, 141
Y sigu ienles,

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96

PR OCESO POLO"ICO y TIPOS DE GOBIERNO

TII"OS DE GOBieRNO DI! I.A OEMOCRA CIA CONSTI TUCIONA L

un periodo no meno r de dos' siglos; su posibilidad de funcionamiento

dependi de la existencia de una clase soci:l.1 que tena tiempo para dedicarse a la poltica po r poseer una econo ma no tec nolgica basada en la
esclavitud . Mie ntras que los griegos han dejado a la humanidad verdaderos lesOros en literatura, en arte, en filosofa , en ciencias naturales y en
ciencias polt icas, su sistema de gObierno result un fracaso; expulsa ron
a Temistocles, su Washington, que les haba salvado del imperialismo
persa y que tuvo que buscar un asilo inseguro en la corle de s u mo rta l
ene migo; des te rra ro n a ArJst ides, que desde entonces se ha conver tido en
el s fmbolo de la honestidad poltica. Hicieron beber la copa de cicuta a
Scra tes; se dejaro n seducir po r Clen, que desde entonces cuenta como
el prototipo de los demagogos; se rieron de Aris tfanes y de si mismos, e
ignororon I:s :dvertenci:s de Demstenes sobre la quin ta columna dc'
Filipo. y asi, en los griegos, se cerr el circ ulo aristotlico bajo la bota
m ilitar de los macedonios.
El fracaso de la experiencia gricga con la democracia direc ta ha ser
,'ido para -;0 alenta r i~cn tos pos teriores. Pese a tener unas condicio nes
suciocconmicas sem ejan tes, la primitiva Repblica romana s upo evitar
dicho tipo gubernamental. Por a Ira parte, las Ciudades-Estado limitadas
te rritorialmentc a la Italia medieval y a Europa occidental se cons tituyero n como oligarquas. AlIf d onde aparecieron, las corrientes democrticas I no fueron lo suficientemente fuertes para convencer a la clase dominan le de la capacidad de la masa de destina tarios del poder para
participa r en el proceso politico.
La democracia directa surgi en el siglo XIII en cienos cantones y comunidades de campesinos e Suiza, y fue despus sustituida casi total
me nte por ins tituciones rep resentativas. En aquellas localidades donde
las ins tituciones de la de mocracia direc ta se han mantenido - las mds
gemeitlde exis ten todavfa en cinco pequeos cantones de p reponderante
economfa agraria- deben ser consideradas ms como piezas de musco
que como una tcnica eficaz de gobiemo .~En todos los cantones, los c uero
pos represcntat ivos ordinar ios -Consejos can tonales (KalltDlzsrlC)preparan el orde n del da de las 1ndsgemeillde, y por doquier el aparato
gubernamental desempelia la funcin administrativa. Por otra parte , en
cantones dotados exelusivamente con un gObierno representativo el pueblo participa en el proceso polftico a travs de iniciativas populares y plebi scitos celebrados en los cantones. Los toWII m ce ti"g~ e n N~g l ate-

ITa, tambi n en un p roceso de desaparici n, g07..an dc una jurisdiccin

demas iado limitada para pode r se r conside rados como democracias di.
rec tas de la rcal.idad polftica.
Sin e mbargo, ciertos ras gos de la d emocracia d irecta estn experimen
ta nda en tiempos modernos u n resu rgir impo rtante e n las tc nicas plebis
c itarias que son aplicadas tanto en la toma de la decisin poltica funda.
menta l, como en el con tr ol pollico. En la teorla cons ti tucional esta va.
r iante ha inducido a hablar de un t ipo semidirec to o semirrepresen tativo.
E l electorado pa rt icipa e n la funcin de tomar la decis in a travs d el
refernd um; s te es el caso, es pecialmente, all do nde est presrito para
enmiendas constituciona les: en ciertos Es tados los electores puede n i n
cluso iniciar la decisin pOlftica fl!ndamenta l que tendr que ser, canse
cuen temcnte. aprobada por el gobierno y el pa rlamento.'

6.

Sobre ta organizacin polftica

social de las ciudades en la poca feuda l. cfr.

Hm l\'II ICII Mlne ls. Du SIIIII( d es hohtn I.l illdGl/us (Weima.r. 1948), p~:. 2S9 y ss.
Sobre las tendencias democriticas en la Repblica Florentina en la poca del Rena

cimiento,

cfr ., por

ejemplo,

L OOPOI.O \'ON RANKII Savon;!rola

und die norcntinisc

Republik eeen Ende d es runrzcchnten Jahrhunderts., en Rlmlc e, Meis le,..'ulc e X

IMunieh, t915). pll. 77 Y n. Sobre ta Toulouse medieval, crr. JOIIS H. MUIoo"DT, U buly
~"d Politc~1 Po\\'cr in Tou/ollse, 10SI).12JO (Nueva York , t954 ), p:\. 149 Y ss.

SECUNDO

91

TIPO : EL GOlllERNO DE ASAMBLt1\

D e todos los tipos de gobierno democrtico cons titucional , el gobierno de asamblea es el menos conocido en la teoda de la constituci n, y,
por otra parte, donde se le conoce es el ms desacreditado de todos, ya
que por haber sido aplicado conscien temente por primera vez en la Revolucin rrancesa se le considera responsable de la dictadura de Robespierrc
.Y del Te r ror. En nuestros das, este t ipo ha experim en tado el ms iRes.
p'e ~o y extraordi nario res u rgir al co nstituirse en el tipo fundamen tal d e
gObierno en el mbito del poder sovi tit."O. Como forma de gobierno, cI gobi ~ rno de as;mblea posee una cabeza de Jano, sirviendo como ins trumen.
to orgnico tanto a la de mocracia como a la autocracia.
La primera a paricin, claramente accidental. de l gobierno de asa mblea
se produce con la entrada his trica d el const itucionalismo moderno. E l
Parlamento Largo en Inglaterra (1640-1649) domin y gobern como nico
detentador del poder has ta que fue somet ido por Cromwell y el Ejrci to.
Dado que s u monopolio f c tico d el poder no estaba fundamentado por
una teorla polltica convincente, el dominio del Parlamen to provoc la
ms acerba c rtica antipa r lamentaria por parle de los protagonis tas de la

7. Pan. una
I). 326 y ss.

e:<poskin detallada dc los pruoedimielllOs plebiscitarios.

vid. infra,

8. . En lo que alca.nu el con'!Cimiento det autor, no hay nlnlluna illl'estiKacin sistem tlCll sobre este Ilpo de aoblemo. El curso (hectoKrafiado) cn la Universidad de
Pans (I954-.5S) de M. D.uflD, Le. gmwerne,nctl d lUsemblc, estudia el Parlamento
Lar~ en Inll t?terra. Suiza (~onfederadn y Canlooes), los Ulnde, alemanes y las
repc:t ~ da5 versloncs en Franela, aunque no ta. formas apl icadas por los soviets. Crr.
tambu:'n ~RL ~ENSTElN., "fhe Presidency outside Ihe United $tales : A Sludy in
Comparat.lve Polll>Ca.t Instttutlons., en Jo" "U2l of pOIil ics, X I (l949). I). 470 y ss.;
dr. tambin la versIn alemana de este estudio, .Der $ taatspf'iisidenz. en Arclliv
dQ .ollentlichen Rec1I/S. vul. 75 ( ~ . .serie) (t949), pI&:. 162 Y SS., donde ~ dcsina el
gobIerno de asamblea como oblerno de COIwencin.

98

I'IWCF.$O !'OI.fTI CO y TIPOS IlE GOBIER";O

incipicnlc democracia absoluta cncamados:en las figura s de los indepen.

d ie ntes y de los L~\elc rs. E l famoso Agrccment of the People ( 1647) castig la arroganci3 dd absolutismo del parlamento y exigi, CII un avance
au tntico sobre su tie mpo, elecciones an uales y o t ras mcdid3S pa ra controlar a l parlamento. En la his toria cons ti tucion3! inglesa, e l gobierno de
asamblea qued como un e pisodio pa ra e l cual apeon3S s i hay un recue rdo. ya que fue s ucedido inmedia tame nte por la res tau raci n monrquica
y, posteriormente. por la G(o riOIlS Revollltioll con su parla mentarismo incipie nte y su gobierno de gabinclS'_ Dado que ni los conte m porneos ni
s us s ucesores fu e ron conscie ntes del gobierno de asamblea com o esquema terico de una cs tl'uctllra gubername ntal , Lockc ignor este tipo y
t:.mpoco ? lo ntcs quieu tuvo nUnc.l mo ti\'o parn trM:.rlo,
El gobie rn o el e a S:lInblc:. aparece por primera vez de una (orm:. ple na,
me nte consciente en la Rc\'olucin francesa con ca te:ora de aut nti co
tipo de go bierno dellloc rticocons til llc;ional. Como la Convencin se deci.
di 1'01' el gobie rn o de asamblea en s u Const itucin del 24 de j unio d c
F 93, se le conoce desde enlonces ms familiarmente bajo la des ignacin
~8ollvcrll e m e l!t COIII'C lllio lllle/. Si se considera el desa rrollo to tal de 13
Revolucin frn ncesa como un cnFz'cnta rniento e ntre la pZ'udcnt e conecp'
ci n ele Mo ntcsquieu de una representacin li te y e l radica l principio
rousseaun iano de una dl'lIlocracia p lena, era lgico que a l fracaso de
la Cons ti tucin ele 179 1, cargada de doct rina rismo y que int rodujo en la
I'ealidad del proceso del poder la _scpal'acin de funciones_ de Montes.
quieu, s ucediera el proyec to cons li tucional de 1793 de Condorce't inspira.
do e n Rousseau y no menos doctz'ina rio, y sobre el que se mon t I:z. Const ilucin de la Convencin, Fiel a las pre misas rousseaunianas la Const it ud n fuc_debidamen te ratificada por el electo rado, pe ro tu~o que ser
s uspe ndida antes de que e ntrase en vigor a causa de la invasin q ue
s ufri Francia con la prime ra coalicin. Sin embargo, en la pl'c tica los
gobiernos rc\'olucionarios de la Convenc in se aj ustaron a las direct rices
co nstit ucionales, El dime ro experimento con e l gobierno de asamblea
acab con el Ter;'or de donde prO\'ienc la 1n.11a fa ma de que goza es te
tipo de gob ierno. Aquf. sin cmba.!go,--yacc u!la injus tici a his!rica , El go.
b ic rno de la Con"encin cont ribuy plename nte a salva r a Franc ia de la
i ll\'3Sin eX lranjera y a prese rva r la Revolucin,
l gobierno de asam blea tie ue e l s iguie nte esq uema: la asamblea leg is~t i\'a e legida por el pue blo es t do tada del domi nio absolulo sobre tod os los Olros z'ganos es ta tales, y slo ser responsable fre nte al e lectora.
do sobe r; no, q ue ser el e nca rgado de re novarla co n int ervalos regulares
de tiempo, En o posicin a la estruc tu ra d ualista del gobierno parl:Hnen tad o -que 1'01' lo me nos e n teor a s upone dos de tentadorcs dd pod er
independ ientes, la as.1 mb1ca y el gobierno, con recprocas pos ibilidades
de pode r-, en el go bierno de asamblea el ejecUl ivo est e stric tamcn le

T II'S DE GOB t E RNO ll l! L\ DEMOCR AC IA CONSTITUC IONAL

"

99

sOllle tido a la asamblea, siendo ta n slo s u rgano ejecutivo o su servi.

da r, des ignado o dcsti luido disc recio nalmente por la asamblea. La de le,
gacin en el gobierno o e n de termi nados minist ros de fu ncionc5 cjecUlivas tiene tan slo u n carcter tcnico y no fu ndame nta ningzn derecho
que pudie!>C ser ejercido fucr,!. del ma rco impues to por l a~ i nstrucciones
otorgadas poI' la asamblea, o de la s upcn'isi6n de sta, Ningn rgano
e~ta t aLP~ t ~galm~l!!e al!lorizado para interferir cn la autonomia y e n
el monopolio del poder ej ercido por la asamblea, En vi nud de esto no
hay ni nglin derecho del gobielllo a d isol"er el parlamen to, aunquc cabe
pensar en una disolucin po r parle de l e lec lo z'ado soberano! Un sistema
bicarneral sera fund a m cnt:.lme nte incompatible con u n gob ierno de
asamblea, Tampoco encajarla ell este tipo un j l'fc o preside nte de Es tado,
a no ser que es tu viera la n slo lla mado a ejerci lar tarcas puramen te een~ lIloniales, o un cbeza mou{trquica que no eStuvie ra sometida al con,
t ro l de [a asamblea. En una palabra, el modelo cls ico de .un gobierno
de asamblea es un Rousscau si n adu lk rar y s in mezcla, arch idemocrtico, a rch irrepublicano y _monoltico_ hasta el fina l, Con el se da c l extrao
fe nmeno de la concen t racin de l poder en una asalllble'!.,q ue, democd ,
t k arne nte e legida, j ugar como (m ico de ten tado r del poder,
Desde ~u introducci n po r l Convencin_ e l gObierno de asa m blea
se ha convertido paz'a Jos f ranceses en una especie ele idea fija nacional
que aparece C0 l110 un l/ClIS ex IIIl1ChjlU/ tras un periodo I'cvolucio nario
o una crisis nacional. Los fran ceses recurrieron a este tipo expresamente
cuando crearon la Consli lucin de la I I Rep(lblica en 1848, que eOnlradictoriamen te estaba equipada con la ins tit ucin de un pres idente e le_
gido popula rmenle; ca yero n en esta forma gubername nt a l, mas por
casua lidad quc po r neces idad, ell el gobierno de Asamblea nacional ( 18711875), Y otm "ez, casi a utomticame nte, tras el hundimiento de l rgimen
de Vichy y de l episodio autorita rio del go bierno p rovis io na l del gene.
_ ~I ~e Gaulle. L1 ley de 2 de noviemb re de 1945, \'ige nte d u mnte el perodo de e la boracin de la Constitucin, rue fiel a la tradicin, La concepcin dd gobierno de asamblea apa reci es t rec hamen te unida a la
primera COIl:. (i tucin de 1946, de influenc ia comunis ta, Tras habe r s ido
rechazada, j us tame nte en virtud de es ta razn, por el e lectorado francs
en e l referndum de 2: de jun io de 1946, la IV Re pblica to m fina lmente
la fo rma de l parla men taris mo clsico frau ces en la Cons tit ucin del 27
de octubre de 1946.

O
)

,
)

)
9. Est .. posibilidad eSl pn:viSlu por las con s/ilUcloncs de atgunos wlIller atem anes, lamo en Wellnar como e n Bonn, l)(Ir ejempto, lA ConSl iluei n p rusiana d e
1920. ar'l, 6, as como la pos ibilidad de aUlodi$OluciUn de ID Oieta del La nd , El nioo
in tento lid declorado de t.h:s tt uir al Landla!: ~c emprend i en el ao 1932 y fracas,

100

TIPOS DE COOHlRNO UF. LA

PROCESO POLTICO Y TII>OS Oll GOBIERNO

A part~ de Fra ~ia, el tipo de gobierno de asamblea fue adoptado por

la C0l!!!.!!..~n~~iza de 1848, completamen te revisada en 1874.'t
Tras la prime ra gue rra mund ial, habiendo recibido un nuevo impulso
la conviccin sobre el carc ter indispensable de la democracia, el abcrn~c a~ m blca fue adop~do por todos lo_
s .ii uder de la Repblica de
~a (asl como en 1945 en las cuat ro zonas de ocupacin), por los
Ires estados blticos: Letania, Lituanill y Estonia, por Austria (por 10
menos ent re 1920-1929) y por Kemal Ataturk en la Constitucin turca

~. combinndose, c~ los dos lti,UC;;-casos (as" com-;- ~Eslonia).

con la ins ti tucin de un presidente de Estado.

Pero bastante .-!!'s importante que su !pa rici n en estos Estados,
ms o I~enos al ma rgen del acontecer mundial, es el re s~l.:gi r del gobierno de asamblea en la Cons titucin estaliniana de 1936 de la U.R.s.S.,
desde donde, tras la segunda guerra m undial, se extendi a todos los
Estados satlites organizados como _de mocracias QOpulares:o: Albania,
Hungrfa, Yugos l av~ (hasta )953), Rumanja y. tras '-.-ortos -epiSOdiOS intermed io~o rientados hacia su respa:tiva tradicin, Polonia y Checoslovaquia, asl como Alemania oriental, China roja, Mongolia eJtterio r~ Viet:
nam y _Corca del Norte. Ningn Estado comunis ta pucd; p-;:escindir de
~ este tipo estndar.
La adopcin del t ipo de gobierno de asamblea en el mbito de intluen
cia comunista es un acon tecimiento realmente notable en el marco de la
historia constitucional reciente. El auto r no est e n sit uacin, dado que
s u desconocimiento de la lengua le impide est udiar el material ruso, de
explicar por qu los comunistas han desempolvado u na forma de gobierno apa re ntemente anticuada y cada hace tiempo en el olvido. Puede ser
que los tericos sovi ticos se hayan sentido a traidos por el carc te r aparenteme nte archidemocrtico del gobierno de asamblea. Esta atraccin
puede ser, quiz, tambin responsable de otra institucin que goza de gran
preferencia en el mbito comunis ta, el plebiscito, que tambin se remonta a la Convencin. Posible mente, los de te ntadores del poder sovitico
adoplaron este tipo ms bien por razones maquiavelis tas, ya que el gobierno de asamblea, e n virtud de su propia ley vital, tiende a convertirse
automticamente y sin cambio del texto, en un rgim e n en el cual un unica de te ntador del poder posee el monopolio de su ejercicio.
Dircilmente existe una prueba ms elocuente del abismo que puede
exis tir e ntre el nominalismo cons titucio nal y la realidad del proceso politico que la his toria del gobierno de asamblea. Una asa mblea soberana
cons tituida por muc hos miembros y dominada por disensiones de partido
e intri as, no ~s t tcnicamente capacitada para una accin concertada
.!!! como lo elloige la funci?n de toma r y ejecutar la decisin poltica
10. Sobn: la. \'Crsin

suiza del IIQbiemo de aliafllblea.

,,d. .. Irll., pi,.

141 y ss.

DE..\lOCR~C IA

CONSTIT UC IONAL

101

fundamental. Un gobierno eficaz eiige, e n el fo ndo. ulla estruc tu ra ol igrquica; deber estar dirigidO por un grupo pequeflo y cerrado de perSOna s
que poseen la debida voluntad de accin. Una asamblea no puede gober.
nar. A lo sumo lo que puede hacer es elevar al grupo gobernante a su posicin de poder. Una vez que hnya ocurrido esto, la democracia. si&?iendo la ley aristotlica, se transforffi n en autocracia. El gobierno de
asamblea es la plataforma plenamente archidemocrtica a tra\'s de la
cual se puede montar un gobierno autocrtico, bien de una persona (dictador), de un comit, de una junta o de un partido. Y aq ui yace quiz la
autntica razn de la preferencia comunista po I' este tipo.
La transformacin automtica del gobierno de asamblea en una conformacin autocrtica del poder queda confirmada por la his toria de tal manera, que casi se puede habla r de una ley b iolgica. La Convencin cay
bajo' la dictadura. de sus comits ms ac ti vos, el Comit de S u ret Gn
rale y el Comit du Salu l Public (et de la Surveillance Gnrale), y final
mente bajo d ictadura de los presidentes de los dos himos. Danton y Robespierre." 1.3 11 Repblica acab, despus de los tres aos, en la
dic tadura de Napolen IIr, que haba sido elevado imprudentemente por
la Repblica al cargo de presidente a travs de una eleccin popular.
Los tres Estados blticos, tras algunos aos de agi tacin, tomaron el
rum bo del autoritarismo, asi como Aus tria despus de 1929. Mus taf Ke
mal Ataturk, que habia sido elegido cuatro veces sin opoSicin con la
ayuda dcl partido unico, hizo de Turqula un rgimen es trictame nte au torita rio y fue sucedido por su primer minis tro, lsmed Inon, dotado de
las mismas prerrogativas. Solamente los Uillder, bajo la Repblica dc \Veimar, constituyen una excepcin a e5ta regla ; pero, cons iderados polticame_ote, estaban demasiado al m arge n para corresponde r real men te a este
tipo; e n el ro ndo, eran tan slo divisiones territo riales del Reich, regidO
en principio parlamentariamente, pero en ltimo trmino autoritariamente. En virtud de las m ismas razones, es decir, de su limitado poder
poltico y de s u incorporacin en una estructura gene ral de gobierno regida democrticamente, los Liinder se han s us trado ta m bin despus
de 1945 al destino de un gobierno de asamblea.
La tesis de que la Consutucin sovitica est basada ampliamente sobre el gobierno de asamblea y que d icho t ipo gubernamental, por na11 . Aun cuando fuese COrT"eCla la suposicin de B. AIIRt.:IN&G UI1n6VITCH, de
que la Conn,ncin. de hecho. slo accidentalmente se const ituy como un tIObiemo
pa rlament ario. no invalida la lesis de que el gobierno de asamblea p resenta un tipo
Il\lbernarncmat s"i ge"uis. Pero ta lesis de MIRKI SE-vUI!fZlNITCII CSl3 rbalida pOr
los hechos y no es sostenible. Cfr. de este autor. '/lrlemenlllrismt SOIlS //1 COIIvent,'o" , P:.orls, 1936. y canlra l R. VIu.,\.RS, .La Convention, p rae tiqua.I-<f11c le rou .
Vl!'rnemcn l parlemtntain:?o. en Rt"wt du drQ;1 public, LVII (1951). J)ll.,. J7S y U.
M~ U1UC~

DUVfollQ!R, Droit co usl;/Utiollnel el inslillll;QUS POlitiQ!lts (Paris. t955), plll

c~i5te una diferencia en tre un voto de no e onfianla

na 4t4. sellala cust icamenle que

y la auilJotina.

102

103

I' ROCESO I'OL rn CO y Ti ros ti lO GOII I ER NO

T II'OS DE GOR IE IO;;o OE LA 1lI:'\IOCRACIK COS STIT UCIOS AL

t ura lc1.a . cond uce a u n ejecutivo fu e r te y has ta a u n rgi me n a u tocr tico,

es el cam ino pil ra comp re nde r e l con s lituciona lis mo sovit ico, o por lo
mc nos la confi gu racin de l do m inio d e la poca es talinista . A. primera
vis ta, la COlIst ilUci n so vil ica aparece como el t ipo clsico del gobie rn o
d e a samb lea : _e l rga no s u per ior de l pode r estatal e n la U.R.s.s. es e l
Soviet S upremo de la U.R.S .S . (arlcu lo 30). El Soviet Supremo. q ue por
ralo nes fe derales est com p uesto de d os cmara s, es una asa m blea d e
u nos trescien tos m ie m b ros. S in embn q ;o. d a do lo poco frecu ente de sus
reuniones -por lo gene ra l d os \'cces al a o y tl n slo por u nos d bs, sufi
cientes para cum plir s u fu nci n d e conllnnar las d esig naciones de los
fun cionarios polit icos m;'is im po rta n tes y r a tifi cnr las d ecis io nes po lLt ica s
fun dn mcntales del gObierno-, el ti pO t rad icionl l ha s id o modif ica do para
hacerlo m s mn ncja ble con la in novaci n de un Prcs idi um . Aunque nom inalme n te e l P residium es ta n slo el com it pe n ml!1Cn tc del S oviet
Supre mo . d e hecho s u pera cons ide rable m e nte a eSl e u ltimo en pode r rea l.
En la p.-c tica cons t itucionni. la o m ni potencia jurid ico-cons ti tuciona l d el
S o viet S u pre mo ha sid o de leg;:da e n e l Presid ium. pero s in que d a r a fectado el tipo d e gobie r no de a sa mbl ea como ta l. La Co nst it uci n se a d a p ta
ta mbi n a l gobicrno d e a samb le a al d esc r ibir la posicin de l consejo de
minist ros (nrt c u lo 64) como _e l rga no ejecutivo y adm inist rativo s uper ior d el Es t;ldo _, e s tric ta me nte subord in3d o nI So vie t Supr em o y a s u
P rcsid iu rn. _res ponsable y oblig ado a p resentar cue nta s_ ( arlculo 65). De
a c ue rdo l.."(ln la lgica d el s is te ma , la c ualidad de mie m b ro d e l consejo
d e mi nistros e}[cluye la pe rtenencia a l P re s id ium del S oviet Supremo.
Pe ro ta m bin la \'crs i n sovit ica c s t some tida a la ley b io l gica d e l
gobie r no d e asam blea. Aunque el c o nsejo d e m inis tro s o, e n realid a d. s u
p res iden l.e -S talin d e tent e s te c argo d esde 1941 has ta su m ue rte e n
1953- es co ns t itucional mente u n rgano so me t ido a la asa m b lea . se ele v
a dom inado r absolu to d e todos los o t ros rganos es ta ta les inclu yendo a
la asam b lea _sobcra n:. _. Esta pos ic i n d e l ma ndo fu e Toda via fo r talecida
a t ravs d el pa rt ido unico lllo noUt iea mc nte estruct u rado q ue ha bla pene t rad o cn todo e l a parato e s ta tal. Los mie mbros d e s u g ru po d irigent e.
e l Com it Cent ra l d el Pa r t id o Comunista , ocupan la s posicio nes cla\'es
en e l co nsejo d e mi ni stros y e n e l Presidi um - una s it uacin que t iclle
s u mode lo e n e l conl ro l que los j acobinos ej ercie ro n s obre la Co nve ncin-, y los m iembros del Sovie t S up re mo son elegidos e n base a una
l ista u nica . a la cual solame nte tie nen a cceso comunis tas segu ro s o re p resen ta n tes d e co nfianza d e g lu pos a p ro bados por el par t ido. Bajo es ta s
co ndicio ncs, no ca be d uda de que la ve rs i n sO\'il ica coincid e p le name nte co n la con fo rmac in del pode r p ro pia d el tipo del gobie rno d e asambl ea y que s te , por lo ta n to, se tc nia que con\'ert ir nece sa ria m e nt e e n
rgim en polt ico p refe rido d e la a u toc racia comunista . El circ uito ce r rad o
d el poder se e ncarga d e que la \'olu ntad d e l pueblo cor responda a Jos

in tereses d el par tido (mico, as como a las d ocisiones po lticas d e la o liga rquJa do minan te del partido, IIc\'j ndose a ca bo lodo es to tras la fa chad a de u na Icora gu bername ntal arch idemocr.\tica.
T ER CF.R TII'O: t: L GOCll::'NO

I'A KL\~I EN TA RtO

Fwulm /l I!/I10S)' p r; cipios bdsicos

E tpa rlamcn ta ris mo . en sus di\'c rsa s manifestaciones, es e n nuestro!:

dlas el l ipo ms corrien te d e gobierno democr t ico const itucional. ~n
oposicin al gob ierno de a samblea y a l presid e ncialismo. am bos p rod uc
tos artificia les d..: la t ..'(/"Ia po Utica, el parla men ta r ismo se ha d esa r rollado
o rg nica y e mpiricmncnt e. Una vez q ue las p re r roga tiva s rea les ha b lau
sido eliminad a s por la C lor iOIlS RC)lo/wioll, se fuero n fo rma ndo p rog resi\'amente los p ri ncipios d (" gobie rno parlame nta rio: prime ro, que el gobie rno d el re)' -el gabi nete.,.- necesita el a poyo d e la m ayoria d el par
lame nTO o. po r 10 me nos . d e la Cm a ra de lo.~ Co munes, y s egu ndo . que
la re s ponsabilidad polltica del ga bine te frente al Pa rla men to ser a se ~1''J,da d e la mej or manera cuando sus miem bros sea n sim ultnea men te
m iemb ros d el Parla mento. E l gobie rn o d e gabinete propiame nte dic ho se
desa r ro ll a accid e n ta lme nte - ;1 no ser que se s iga la inte rpre tacin hegeliana d e la his to ria como e l ac t ua r lle no d e sent ido del es p ritu absolu
to--, por la form acin d e la figu ra del prime r minis tro; como el p r imer
mo narca d e la casa d e Hanno\'e r no poda ente nder ingls y se ten ia q ue
ma n te ner apanado d e las sesiones d el gab ine te , fue necesario que alguien
se e nc a rgase d e p res idir el consejo real , y s te no poda ser o tro que el
consejero principa l d e la eOl'ona, e l primer mi nistro. El res ult a do e se ncial d e este p roCe so his t rico q ue se ex t ie nd e sobre una cen turia y med ia
fue e l esta blecimien to d el gabi ne te como u n d ete n tador d el pode r ind .."
pendie nte y c a si a u tnomo. Al p rinci pio . en e l s iglo XVt ti dom in a l Pa rome nto a t ro v s d e l soborno d e s us mie mbros, un proced imie nto q ue
Wa lpole emp h..-6 con maes t ra y que aee r ta da m ne te p ued e ser dl..os ign ad o
como gQfl! rn mellt /})' co r r llptioll. M s ta rde. t ms las d iversa s rdorln a s
elec to rales <Ie l s ig lo XtX, el gabinete correspondi m s a la volun tad electo ral e xp resa da e n las e lecciones ge nerales. Y d e es ta ma nera el du a lismo
origi nario d e gabinete y coro na se t ransform en la configuracin t ria ngula r d el poder: Cma ra d e los COl1lunesgabi nele-clcc to ra d o. En es te
p roceso o rg nico no h ubo elementos ni e speculat ivos ni intencionales;
t u \'O sencilla me n te lugo r, para lo cual necesit6 su tiem>o."
12. La mayor parte de los h iS l or iadore.~ del parla rnc nt3 risrno brit nico pasan de
brao sob re el h echo da Que I n:l;1. letT3. por poco . no adqu il-re ..~I a ro rma de Bobic:r
no. Al fi n;l. t ud siB to 1(\ 11 ' I<l bialL s ido reconocidos los siguientes principios: l. Cicr
tos car:os admi n i51",li ,os como. I'>Or ejenl fllo. el carao de j llc~. er3n inoompalibl e~

,,
)

)
)

J04

TIPOs DE GOBtERNO Dli. LA DEMOCRACtA

I'ROCESO I'OLfnca \' TlI'(lS DE GOBII!RNO

CON~Tl TUCION\L

lOS

sobre el otro. En este d ualis m o. ambos detentadores d el poder comparten ~

las {unc iones d e d ete r minar la decisin polt.ica y d e eje: utar dic ha d ecisin por medio d e la legislacin. Dado adems que anbos estn some
t idos a mutuas restricciones y conlroles -controles interrg:mos-, e l
~onlrol poltico est tambi n distribuido entre e llos. Como conrormacin
dualis ta del poder, el parlamental'ismo correspondi a l consti tucionahs
mo p rimitivo, incompleto to d ava hasta e l reconocimiento d el electomdo
como d e tentador s upremo del poder. Esta lt ima fase sera alcanzada
c uando el dtttorad o, bien en elecciones peridicas o, en el caso de d isolucin del parlamento, en interva los irregulares, dc te rnlinase la composi
cin de la a sam blea y, por lo tanto, del gobierno.
El d ipo idea l_ d e esta configuracin sera el equili brio ubsolulO ent re
ambos d etentad ores independientes d el poder, gob ierno (gabinete) y p a r
lamento. sometido pcrid.icam en te a una nueva o rientacin poltica por
el veredicto del elC1:torado. Ambos d etentadores de l poder estadan , en
eSle caso, eq uipados con iguales poderes y posibilidades para limit3fse y
controlarse. Desd e 1789, la h istoria d el gobierno constitucional no es
sino la b squeda d e la frmula mgica pa ra crear y man te ne t un equilibrio estable en l re el gobiemo y el pa rla mento. E s ta bsqued a ha sido
haSla ahora infructUOSa. Casi en todos los t iempos, el uno o e l o t ro deten
tador de l poder ha pesado m s en la balanza de la din mica del poder , y
las oscilaciones entre liderazgo del ejecu t ivo y la s u p remaca del parla.
mento parecen ser inhe rentes y esenciales a la prc t ica del gobierno
constitucional.'"
Todas las varia ntes del a utnt ico gobierno parla me n tario t ienen e n
comn los siguientes elem e n tos eSlructurales:
Primero: los miemb ros de l gobierno o d e l gabinete son a l mismo tiem
po miembros del parlamento. Este principio se bas a en Inglate rra en la
costumbre constituciona l o en convenciones, s in ninguna relacin ju r.
d ico-- rormal. Desde Walpole, e l primer minis tro ha s ido siempre mie mbro de una de las dos cmar.ls, y hoy rige esta regla p ara todos los
m in is tros. La mayor parte d e los o tros E stados parlamenta rios han se
guido esta noona.' El sent ido Intimo d e esta disposicin yace c n el
hec ho de que la a s a m blea puede ej ercer un mejor control sobre sus pro-

E l gobierno parlament ario es ~ l nico tipo estndar de la democracia

cons tituciona l con el cual la Revolucin francesa 110 hizo ningn ensayo.
Con la de rrota de Napolen se habla convertido I nglaterra, 1:1. ciudadela
d~1 cons ti t uciona lismo libera l, e n la primera potencia mundial. La fonna
de gobierno parlamcmario, que se adaptaba al temperamento de su
poblacin, haba evitado la re\'oluci6n e n I nglaterra y no puede const itui r,
por lo l anto, ninguna sorpresa el q ue esta fo rma gubernamental se convirtiese en el modelo envidiado e imitado por todas partes. Se C}llcndi
al conlincntc con la Carta belga de 183 1 y, poste riormente, a todo el
mun do.

El parlamentarismo es tambin un concepto genrico que abarca ma

nifes taciones diversas y muy diferentes. Para la debida comp rensin deben d e ser resaltados tres pUDtoS.
P rimero: la c)[istencia de inst ituciones represt:nta t i\'as o . pa rlamen ta
rias_ e n un Esta do no s iGnifica, a la vez, que en dic ho Estado c"iSla una
fo rma de gobierno parlamentario.
Segundo: e l gobie rno parla menta rio no es en absoluto idntico con el
gobierno de gabi nete. Dado que este llimo es una versin especfica del
Gobie rno parlamentario, deber ser reservado dicho concepto para la ma
n ife s tacin insti tucional britnica .
T erecro,' para que pueda ser calificada como parla mentaria, la estruc
tura gu bername ntal d ebe de poseer d e terminadas caractersticas comu
nes a lodas sus manifestaciones, pero que no se encuentran en o t ros tipos
d e gobie rn o.
Funda mentalmente, gob ierno pa rlame ntario es e l intento de establecer
e ntre los d os indepe ndientes y sep3rados dete ntadores d el poder -asam
blea y gobierno- un lal equilibrio que ninguno pueda gana r ascendencia
\:
con la cualidad de miembro en la Cmara de lus CumunCll; 2. El nmero de 105 fun
ciunari05 en la Cmara de 105 Comunes debla estar de tal ma nera limitado ~ra ex
cluir una indebida influencia del Iilobicmo en lus miembros del Parlamento; 3. El
Parl am~nto puede ejercer lan slo un eficaz control $Obre el cobiemo cuatuJo un
cierto nmcro de detentadorcs de caJ'I\:OS politicos. esto cs. los ministros. sean sus
mitmbros. Para reducir la influencia de la corona en la C!1mara de 1<>:5 Comunes. la
Aet uf $enlemcnt de noo (12 y 13 W . 111 . c. 2. seccin 6) rue tan lejos que todos
los detentadorcs de cargos, incluidos los ministros. Qucdaban excluidos de 111 Cmara
de los Comune5. Si esta pruhibicin hubit!$C! entradu en via:ur. habrla hecho .bS()lutamente imposible un I;ubicrno reSpOnsable y un sistema de :abinete. Felizmente,
la prohibicin tena que empezar a rca: ir con la su bida al trono de la casa de Han
nover. Pero antes de que esto ocurriese se pusu dicha disposicin fuera de \'iCOr a
travs de la Succcasion to the Cruwn Acts de 1705 (4 Y S Anne, c. 16) y 1707 (6 Annc.
c. 41). Scn las nuevas disposiciones, podian continuar siendo miembros de I ~ C
m~ra de los Comunes los detenladurcs de los llamados dntil\:uos_ carus. esto es.
aquellos que el<lilfan ya el 25 de octubre de 1707 -y a este I\:rupo pertcncclan los
ministro5-. mien tras que los detemado rcs de los _nue\'os_ carlilos fueron descalifica
dus. Sobre esto, cfr. O. HIXlI PIIJlJ,II'S. Tire Cmrslil"/io,,ol Low 01 Grco/ 8riaill ond
tlr", CommOllwetll/h (Londres, 1952), P:llil. 100 Y ss.. Y Se/cet Commiuee on Oflicees
ond P/acc.s Ulld" the CrO"'n. lL C. Pa!Xrs, n. 120 (19-1 1), pl\:. 13 Y ss.

13. V. KJ. ~ l.oI;.....""SUIIJ . The Bal;J.nce between Le:islati\'c and Exccuti"c Pu

.....er: A Study in Comparativc COllstitutiunal Law., en Ullivl!rsily 01 ChiCllgo Lo"",
Roevie""'. V (1938). p:ia:. 680 y ss . donde se da una visin hiSIrica subre los SllCesi~'OS
periodos de preduminiu pa.rlamentario o ejecutivo.
14. La rea:la no deja de tener ""ecpelones. En los Pases Bajos. un miembro
parlamentario nombl'1ldo minist ro puede contin uar detentando $U mandatu slu por
un tiempo mximu de l!'eS meses (Constitucin de 1815 en la redaccin de 1947, aro
tlculo 99, pjrr . 2). En la Repblica de Wcimar (Alemania) fueron nombrados. con
cierta frecuencia , no I'arb.mentarios _ministros t<:n ico$~, y en I.In caSu h;sta el
canciller (Cu.ro) no era miembro del Rcichstag.

106

TII'OS Vil GOB I ERNO DE L\ lIE MOCRACU

I'ROCESO 1'O!.fT ICO y TII'OS DE G081ERNO

pios miembros que sob re e lemenlos extraos a ella; de esta ffianCr:l pod r
SOInc lerlcs a una serie de pregu ntas y respuestas, p id indoles cuentas
sobre e l d cscmpcii o de su cargo, y exigindoles de esta mane ra responsabilidad I!Olitica.
eglllldo: el gobier no o e l gabinete est constituido por los j efes d e l
partido mayori ta rio o de los partidos que, unindose en coalicin, fo rman
una mayora, Dado que deben ser miemb ros del parlamen to, e l gabinclc
es un comit de la asa mblea; e l gobierno est fu sio nado con el pa rlamcn
.a,-rormando parle d e C:s tc. Pero, a pesar d e la u ni n personal entre
miemb ros d e l gabinclc y de l parlamento. a m bos d ctcntadorC5 d el pode r
estn separados funcionalmente y son independien tes, Dado que el gabine te tiene el carc te r de un comit parlamentario, este tipo p uede ser
desig nado apropiadame nte C0ll1 0 i.nl.crde pendencia por integracin ,
Tercero: el gobierno o, res pccti vame nte. el gabinete mis mo tiene una
es tructura en forma de pirmkk con un p rimer m ini s tro o presidente dd
c-nscjo a su caber.a, reconocido como lider, Si bien la s ituacin preponde rante del prime r minist ro puede cambiar de un rgimen parl:une ntal'o
a o t ro, la d is tribuc in del poder potitico entre l y s us colabo rado res ha
cambiado de ta l mane ra recientemente como para poder ma ntener la si
guiente tesis: el prime r minis tro ostenta, dentro del grupo coleCl ivo de l
gobierno, u na si tuacin indiscutible dI.! supremacfa sobre sus colegas mi
nisteriales_ E l poder llubernamental est concentrado e n la Ilersona del
primer minis tro, que se presenta, pues, como el lder,
Cuart o: el gobierno pcI'1Tl:mecer:. en el poder siempre y f;uando cuente
con el apoyo de la ma yorb de los miembros del parlamento_ Perde r
legitimac i n pa ra gobernar c uando la mayo ra le niegue su apoya o
c uando nuevas e lecciones cambien la est ructura mayorita ria en el parlaQ!Cllto_
Quin/o: fundame ntalmente , la funcin de dete rm inal-Ia decisi6n poltica--;;sr-dis tribuida en t re e l gobierno y e l parlame nto_ Y ambos cola boran necesariame nte e n la ej ecuci6n de la decisin poltica fundame ntal
por medio de la legi slaci6n_ En I::a prc ti , sin emba rgo, su respecti va
participacin e n la iniciati\'a de las d ecisiones politicas -y aun en la
e laboracin de los proyec tos d e ley- depender. de la ve rsi6n del parlamentarismo que rija en e l cOITespolldiellle Estallo, La ejecucin dI! la
decisi6n poltica fundame ntal a tra\-s de la administraci6n, sc rn confiada , por o tra parte, a l gob ie rno, sometido, s in embargo, a la constante
supervisi6n del parlamen to,
Sexto: el punto lgido de l ti po de gobierno p::l rl:.lInentario yace e n e l
con"'irOi'ol it ico, Solamente se podr habla r de un :lUt ntico parlamen
tarismo cuando ambos dc te nladores del poder, gobie rno y parlamento,
ope ren con reciprocas facultades y posibilidades dc control, que adems
de bern ser realmente utitizadas, El ins t ru m en to ms eficaz con e l que

la

CO~STITUCIONA L

107

cuenta e l parlam en to es la posibilida d permanen te de exigir responsabilidad poltica al gobierno: se ha blar d e responsabilid ..d colectiva cuando
sea afec tado e l ga binete. como un todo, y de respo ns abilidad indi vidual
cuando el afec tado sea tan slo un miembro del gabinete. La ullima ra l io
del control parlamentario es el voto d e cel/sura acordado por la mayoria d el pa rlame nto al gobierno o la negativa a conceder e l ,'oto de COIIfia ll za pedido por e l gob ie rno, L'l consecue nte dimisin del gobierno
cond uce bien a la disol ucin de l parlamento y a nuevas e lecciones, o bien
sencillamente a un cambio de gabine te, Por pa rte del gobicmo, el med io
1l1\S riguroso d e control poltico es la flcultad gubernamen ta l de disoh'er
el parlame nto y convocar n uevas elecciones. Aqu el electo rado soberano
jugm., el pape l de rbitro entre cl partido o los par tidos que se e ncuentren en la opos icin y e l gobierno mismo. Si l:l oposicin gana las elecciunes, es de suponer que el elcc tol':ldo retira su confianza al gobie rno
::tclUal y un nuc\'o gobie rn o deber sel' fo r m:ldo por el plrtido --o la coalicin de paJ"tido:>- victorioso, Cuando, por ot m part e, la mayora gubernamental es nuevamente elcgidl, se podr presumi r que el eleclOrado
apoyn la actual poltica del gobierno y q ue s te deber p ermanecer e n e l
poder. Pero el veredicto del clec tol"lldo slo podr ser clarame nte constatado e n un sis tema bipart idis ta,
El derec ho de d iSOl ucin d el pa rlamento y el voto dc no confianza
estn juntos com o el pis t n y el cilindro e n una mquina_ Su respec tivo
potencial hace funcionar las ruedas de l mCClnismo parlamen ta rio, AII
donde estas respec tivas fa cultades no se correspondan adecuadamente,
por ejemplo, c uando el derec ho del gobierno de disolver el parlamentQ
es t atrofiado o , por el contrar'io. la ficc in parla mentaria d e desaprobaci6n est lim itada. dificil me nte podm funcio nar un s is tema parlamen tario aut ntico y has ta pued e ser que deje de existir. En el primer caso
-:lIrofia del del"l.:c ho de d isolucin-, el n:gillleil gravi tar hac ia una s upremaca de los dc tentadores del poder parlame nta tia_ El gobie rno se
debili ta y el parla m en to se for talece. Cuando, por a i ra parte, la posibili
dld de destituir al gobierno a I ra\'s d e un \'0 10 de cens ura est lim itada ,
e l rgime n tender hacia una situacin de prepo ncle rnncia del gobierno.
E n ambos casos te nd r gran importancia la estruct ura de los pa r tidos,
e ~to es, si se Irata de un s istema pluripa rtidis t3 o bip3rtdis la , y tambin
el gmdo de disciplina interna q ue exis ta en los paltidos que, naturalmente. ser mayor en el s iste ma bipar'tidis ta que e n el sis tema plurip:mklista.
Ante es ta alt ernati va, lo eleccin que tc ndr:'\ que lle \'ar a cabo una nacin
no sera ni \'OIUn llria ni racional, si no quc de pender muc ho m s de la
cvolucin histrica y del ca nlcte r nacio nal. No eS l,os ible pOI" el s imple
e~!ablecimiento de dis posiciones constit ucionales impo ne r c ua lquie r tipo
de variante en ti !! pueblo,
L., I-calidad politica dc la d inmi ca dd poder ofrece ejemplos para

o
O

o
)

)
)

108

PROCESO POLfnco y T LI'OS DE GQB IERNO

c ual uier vcrs i~cJ 2..arlamentarismo: una asamblea fuerte y un gabinete dbil en Francia bajo e l clsico parlamentarismo, un ejecuti\o
fuerte}' una asamhe; dbil se presenta'en el rgimen de Bonn de la
XCiiia occidental, y la comple ta concorda ncia de gabinete y mayora
parlame ntaria se da en lngltlterra, donde se ha formado un gabi nete
ferte, bajo c uyo liderazgo polltico se ha _sometido vohinta riamcnte el
parla mento.
Parlamctlt ari:;/110 c/dsico: Frmlcia

Francia adop! el parlamentarismo _autntico con la Constitucin de

~ anl~~~...! il?? r~ncs - la forma ds ica- de parlamen
tari~mo se debern considerar cU3tro cuestiones diferentes, aunque nti
mamente unidas ent re s.

1875. 15 En

Estructura dualista_ del PJl.der ejecmil!o. - La JI! Y la IV Republicas

estu viero n dotadas de 10 que se suele llamar _ejecutivo dualista_, esto es,
3guclla cO!lformacin polftica en la que la funcin ejecutiva est d ividida
en tre dos rganos es ta tales dir~ rentcs, el presidc nte de la Repblica y el
gobierno o gabinete (consejo de ministros). En realidad, este dua l.ismo
solamente se da en e l papel. El presidente de la Repblica est completamente tapado por e l""primer ministro (presidetll du colIseil des mi"istres). La II I Y la I V Repblicas habfan sacado consecuencias de la 11 Republica y haban puesto partic ular inters en que el jefe del Estado no
fuese elegido directamente por el pueblo, sino por ambas cmaras de l
Pa rlamen to. Su instalacin a travs del pueblo habla tentado y conducido
a Napolc IU , ungido con el aceite democrtico, al poder-absoluto. l a
aversin congniy!' de los fran ceses hacia un ejecutivo fuerte tiene su
raz en las experiencias hechas con a mbos ~Icones y con. el intento,
por poco fracasado, de Boulangl!r ( 1&89).
Presidentes fue rtes no son queridos; el Parlamen to no los aguanta
mucho, corno qucd demostrado con el ejemplo de Alexand re Milkrand
(1924). Entre las personalidades destacadas que ocuparon la presidencia
slo Poincar pudo mantenerse, porque s upo auto limita rse sabiamente.
De Gaulle fracas des pus de 1945 frente al peso de la tradicin. Y, en la
e leccin misma del primer minis t ro - la unica prerrogati\'a au tnoma
que le ha quedado al presidente de la Re pblica- estarn impues tas Jimi
t5. La Mona rqu(a de Julio (Cons titucin de 1830) no pudo runcionar como gobierno parlamen tario de bido a ta preponderante inlluencia del rey Luis-Fel ipe. La
Const itucin cocktail de 1S48 es clas irlCada diversamente por los cons titucionalistu
rranceses de ;obicmo parlamentario y de KQbierno presldenciatista; cfr. MARca PIlI!
wr, Preci:; de droil ro'U(i/uliom,eI (Parls. 1'J55t p:s. 124 y 5.'1., t42 Y ss. SegUn los
criterios de nuestra clasificacin, debera ser calificado como ;obicrno de Mamblea.

TIPOS DE GOB I ERNO DE U

OEt.IOCRAC.A ' CONSTITUCI ONA L

109

- ladones estrictas por las constelaciones de los partidos, siendo su papel

~o m s que el de un honrado mediador.
\ . /l1estabilidad del gabinete. - 1..0 que ms llama la atencin al observador supe!ficial del parlamentar!s'l!0 clsico rranc~ es la inestabilidad
de l gabinete. A lo largo de 6S aos, la III Rcpublica tuvo ms de cien gobiernos diferentes; la IV en trece aos consumi ms de veinlicinco. Las
razones de esta precaria si tuacin son ms de tipo psicolgico e ideolgico que de tipo funcional. Obsen.'ado psicolgicamente. el individualismo
francs es el responsable del pluralismo de partidos, siendo esto ac recentado e n la lB Repblica por el sistema elecloral basado en el escrutinio
uninominal, mayoritario en cada circunsc ripcin elec toral. Y no presenta
apenas mejora el hcxagonalismo .. de los bloq4es de partidos bajo la representacin proporcional de la IV Repblica_ Ideolgicamente, tiene considerable peso el hecho de que el fran cs cree se riamente en el principio represcntativo heredado de la Revolucin y en la supremacla de la as amblea
f ePfesentativa_ Asi mismo, detesta la reglamentacin desde arriba y la
divinizacin estatal. Naturalmente, ta mbin juegan una serie d e elementos menos- h o~orobles: envidia personal, rivalidad y ambicin de los lderes polticos y el extrao fenmeno con carc ter biolgico, segn ~I cual
e l prestigio, aun del mejo r gabine te, se marchita tras corto t iempo.
""'=-- La razn funcional de la falta de es ta bilidad del gabinete yace en
la atrofia del derecho gubernamental de disolver el parlame nto. Una vez
que e l gobierno ha s ido desposedo de l arma ms e fi caz, el derec ho de
disolucin, que es t sus pendida como espada de Damocles sobre una
rccalcitrante asamblea, tendr que cacr irremisiblcmente bajo el pode r
dcl parlamento. El abuso q ue el presidente MacMa hon - Le seiz.e mai
( 1877)-- hizo del de recho de disolucin, dej el arma inservible para e l
res to de la 111 Rep b lica, y la fr \Qla disolucin parlame ntaria de E.dgar
Faure en diciembre de 1955 ha podido suponer e l mismo cfccto para la
I V Repblica.' la ausencia de la poSibilidad potencial o fc tica de disolucin protege a los diputados durante la duracin de su mandato parla mentario -cuatro aos y cinco aos e n la IrI y IV Repblicas, respectivamente- contra las vicisi tudes de una campaa elcctoral. En la I 11 Rcpblica, un diputado poda cambia r de partido sin estar obligado por ello
a presentar cuentas a sus electores, cuya memoria en Francia como en e l
resto del mundo es igual de mala. Consecuente m ente, la disciplina de
los partidos fue todo menos estricta, y el diputado era slo responsable
ante s u conciencia. La situacin se mantuvo, en esencia, bajo e l sistema
16. I!MIUl BUIoIORT, .I...a mise-<:n""<l'mrc de la rll iUOlulion _, en Revllll du uro;t public, LXXVII (1956), p. lOS y ss.; GOORCllS BEIlLlA, . La dissol utlon ct le r:ime des
pOUvoirs publics., en Revlle du dro;, public, LXXII (1956), p;. 130 y 55. Vid. ta1llbi~n la carla del autor al NeIV York Ti/l":; del 11 de diciembre de 19S5.

1
11 0

I'ROCI!SO I'OLTlCO y TIPOS DE GOBIHRNO

e lectoral proporcional de la pi Repblica, del que se habia esperado

la formacin de partidos cmonopoHt icos . Si antes [a mayarfa gubernamental se desintcgrab; por la salida individual del dipu tado, bljO 1:1
IV Rcpiblica los gabinetes se disolvieron por la re tirada de la coalicin
gubernamental de partid os cnteros o facc io nes importantes ,dl! e llos. L"\
consecuencia inevi ta ble bajo la 111 Rc publica ruc que b.s cm aras. abandonando s u responsabilidad, delegaron en el gabi ne te amplios y plenos
poderes ( pfeins PQlIl'oirs), L:l I V Rcpubl ica renov esta prc tica, pese a
la \'oluntad contraria expresa de la Constitucin, y eSl a \'C7., adems.
con la bendicin del COllseil ll'/at." De aq u la pr etensin de los reformado res de fortalecer las facultades gubernamentales d e- d isolver cl
Parla m ento, dornesticnndo as i a la asa mblea y fortaleciendo al ej ecutivo.
Peq uens reformas de procedimien to -conocidas bnjo la des ignacin de
racionaIi7..,cirh del pn rlamentarism o- fueron introducidas con e l fin
de eleva r la cst.,b il idad de l gabinete. La .inves tid ura ,. del ga bi ne te que
preceda a la confi r macin d efinitiva a travs de la Asamblea Nacio na l,
agr avaba de ta l ma nera las dific ultades para la formacin de UII nuevo
gobierno que fue elimina da por la refor ma cons ti t ucional d e diciembre
de 1954. Otras m ed idas --como los perodos de .enfria m ien to,. a nt es de
la vo taci n final, y la ex igencia de mayoras cualificadas par a la des t it u
cin del go bierno- han p odido con t ribuir a evi tar tc ticaS de sorpresa.
pero han c urado tan slo ciertos sn to mas sin s anar e l ma l fu ndame nt al
concretado en la fal ta de sentido de responsabilidad pa rlamentaria .'
- S in cmba rgo, pese a la g ravedad que supone la fa lta de estabilidad del
ga binete bajo el parlamenta ris mo clsico basado en la supre mad a de la
Asamblea, hay una serie de circu nsta ncias atenuantes a l e njuiciar e l r
gim en poltico fra ncs, que pasa n fcil me nte inadve rt idas para el obser~xtmnjero: la slida estabilidad d e la ad mi n is t raci n publica cOI'!
s us elicie ntes funcionarios, aunque s u perburocratizados, la pro teccin
que el ciudndano e ncue ntra c n el COIlse il d'~ tQt frente a l abuso del poder
gu bernamental y el man te n imiento del mismo personal m inis te rial, aun
que en d iferentes puestos, en cada nue va formacin del gabinete - lo que
los fran ceses ll aman _enyesa r ,. (rep!atrer)-, estando as l s iempre dis ponible un euadlo de lideres po!iticos ex pe rimen tados. Pe ro, sin e mbargo,
lo m s decisivo fue la ci rc unstancia de que en la l V Republica prctica
mente la mayo r parte de las c risis mi~iste rialcs cstu vie ron e n conex in
con impo rt an tes decis iones polticas fundamcntales -econo ma, fi nanzas,
relaciones e nt re la Igles ia y e l Estado, poltica exterior-, de ta l m a ne ra
que los part idos re presentados en la Asamblea pudieron hacer valer c ree
17. VIII. ,fra, p~~. 277.
18. Una apreciacin eXlremadamente pe$im i$ta de 13. I V Republica eS ta d o:: ~U tl
G IIUlAUU, .Ou Dt, i ~mc Rt publlquc, I"cxpdcncc dc.'l dix anneso. en Rn"c interna/ion"
le de /'Juswire polirique 1:1 cOlIslir miOlm cllc (N. S.J. numo 21 (1956). pag-. I y ss.

TIf'OS DE GOBIERNO DI! LA DB IOC RAC IA CONSTI TUCIONAL

111

t\'amcnte su derecho a coparlici par y no se deja ro n cercenar su derec ho

Por una decisin del gabinete. Desde e l pun to de vis ta d e nuestra expos icin sobre e l proceso del poder, s ignifica es to que los fran ceses lOman
muy en serio su democracia. Los f ranceses creen firmemcnte en el prin.\
cipio de la disltibucin del poder, segn el cu al difercntes combinaciones
de partidos asumen la responsabilidad para las diferentes decisiones potleas, y de testa n esta r some tidos a l monopolio de u n nico detentador
del poder, indifere ntemente de que ste sea e l gobierno o una finne coali !
cin de partidos. Dado que e l carcler nncional no se puede cambiar , no se
ganar mucho reformando dis posit Ivos fun c ionales. Y cabria plantear
se sin m alicia la cUi.:S tin de s i la polftica nacional fran Ci.:Sa es realmente
ms contradictoria e imprevisible q ue, por ejemplo, la poltica l-ealizada
bajo el ;;l;;bado liderazgo de un ejecuti vo fuc,te e n e l sistema presidencia
lista americano. Dado que nadie puede prever e l fu turo, esto no quiere
decir que Francia se vea obligada un da, po r r nones internas o externas.
a equiparse temporalme nte con u n ejecutivo verdaderamente fuertc, y
cntonces hab r que "cr si esta ins titucionalizacin se consolida frentc al
fundamen talis lllo democrtico profu ndamellte c nra izado en la tradicin
nac iona1. ls ,
_ En este punto quiz sea ad.ec uada una ob servaci n general: el p3rla.
men t:lr is mo a la jrol/f;oise parece ser el tipo de gobie rn o na tura l para lodas las repblicas de mocr..H icas con un s istema plu ripa rt idista )' --esto
debe ser aqu atladido- para aq ue llas entre stas que carecen de experiencia en la cooperaci n polft ica en t re los partidos, t:ll como se ha
dcsarrollado c n las viejas mo narq uas parlamentarias del occidente y del
norle Eh: Europa. La existencia de un inamo vible jefe del Estado monr
quico ha podido con tribuir algo a esla esta bilidad poltica, aunque no se
debe de considerar esle dato como decis ivo. El modelo francs parece
tener u na fucn..a de a traccin irresist ible para aquellos Es tados que dan
s us pri meros pasos con la dc mocl"3cia cons titucional. T ras la primera
guerra mund ial fue adoptado casi por lodos los jvenes Es tados que despus de siglos de domin io autocr tico alcanzaban la li be rtad. Po r doquier
- Checoslovaq uia fue una no table excepcin- las const ituciones, en muo
c hos casos escrilas por positivis ta s profesores de derec ho constitucio nal
inaccesibles a las enseanzas de la poltical scic1!cc, fij aron el cent ro de
gra\'cdad poltica e n las asambleas si n tomar medidas contra el plu ripa r
tidismo y las dise ns iones de los par tidos, que uesuncn sin esperanza a los
parlamen tos. Las crisis polt icas c ntre e l gobierno y el parla men to no
pod an dejar de su rgir. La pa rl isis c rnica en la fun cin de tomar la
decisin poltica dio como resultado que el hombre fue rte se apoder del
lidcrnzgo, mon ta ndo u n rgimen a llto ritario. Esto tentl que ocurri r irre
t Ba.

l/ id. "fra, pV. t t6 Y ss.

1
1

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112

T IPOS DE GOBIERNO DE LA DEMOC RACU COS STIT UCIOS.\L

I'KOCESO POLfT l CO y TIPOS DE COBIERNO

m cdiablcmc nlc e n todos los Es tados, prcticame nle, que ha bla n alcanzado e n poca recie nte la de moc racia : Polonia, Yugoslavia, Rumania, Bulgar ia, G rec ia, Alemania y Aust ria. Despus de la segunda guerra mundial, el e squema ~e la supre maca parlamena ria se ha repe tido en la mayor
parle de las nuc\'as cons tituciones, y dado que comprcnsiblemente no se
ha desa r rollado un s is tema biparlidis ta -ele men to que parece esencial
pa ra un funcionam iento sin fricci ones del parlamentarismo-- no es injustificada a la larga una cierta preocupacin por el fu turo del parlamentar is mo clsico . Hoy por hoy, parece como si diversos rac lores hu b iese n ret rasado la cris is incvila ble: la necesidad de la reCons lruccin econmica,
la expansi6n de la p ros pe ridad y, fina lme nte, l a amenaza del comunis mo.

Parlamem arismo hbrido : el ejecutivo du.alista

No ta rda ron en p resenta rse ensayos para remedia r los defec tos cst.ructurales de la forma fran cesa de l parlamenta rismo, ocasionados por la su
premacfa de la asamblea y por el pluripartidismo, La Const itucin de
We imar e n Alemania pro b una conformaci n nueva del poder. Al pa rla.
menta ris mo t radicional -completamente desconocido por los ale ma nesse le injert un p res ide nte e legido por el pueb lo que, como de te ntado r del
pode r independiente del go bierno y del pa rlamento, estara destinado a ju
gar un contrapeso fre nte al Reichs tag, e legido tambi n por vo tacin popu
.lar, y al gobierno apoyado por la m ayo ra del Rcichstag (Dic ta de l Rcich).
Es te conj un to de o bjet ivos cont radiCtorios condujo a la cons truccin
morta l de l proceso d e l pode r en We ima r: el ca nciller del Reich e ra desig
nado y dest ituido por e l preside nte de l Reich (a r ticulo 53), y a l mismo
tiempo, necesitaba la confia nza del Reichs tag para desempear su cargo
(articulo 54). Ambos requisitos slo seria n compatibles s iempre y c ua ndo
e l pres ide nte y la mayora parlamentaria --en un sis tema pluriparlidista
siempre una coalici6 n- es tuviesen de ac ucrdo sobre la persona del canciller y sobre s u poJHica . Caso de que es to no ocurriera, tena que s u rgi r
un conflic to irreconci liable e ntre el preside nte y la mayo ra del Rcichs tag,
e n el c ual ambas partes podan hace r va ler s u pretens i6 n de ha blar e n
nombre de l pueblo, ya que a mbas ha ba n s ido elegida!> por l.
La ca ts trofe sobre vi no co n la dest itucin del cancill er Br ning
( mayo, 1932) por el pres idente del Re ich, va n Hindenburg, pese a que
e l gabinete dispona todava de la mayora pa rlame ntaria, y su ma ndato
tarda.rfa todavla ms de dos aos e n expirar. Los res ultados son bie n conacidos: los gob ier nos parlamentarios fue ron su stituidos por gabinetes
preside nciales. que, si bien pose lan la confianza del p residente, no con
taban en absoluto con e l apoyo parlamentario. Weimar se convirti6 en
rgimen autoritario, y es to todavia antes de la pa rlis is Jina l del Reich s tag

11 3

por el rpido inc re me nto de las fu e rzas extre mis tas a ntiparlumtn l.arias,
tanto de derechas ( nacionalsocialislas ), como de izquierdas (comunis tas).
La accin ilegal de l pres ide nte vo n H indenbu rg para ac reccn tar el poder
preside ncialista a cos ta de l poder parlamen tario fue la b recha a t ra vs de
la cual poco despus (e nero , 1933) Hitlerpudo llegar legalme nte .. al poder.
Debe ser , s in embargo, anotado que el sis te ma .. duaHsta_ pa rlame ntario al es tilo de We ima r ha funcionado con xito en Finlandia ba jo la constituc in de 1919. El preside nte, que es elcgido (aunque indlrec lame nte)
por el pueb lo, es de hecho el j efe de l Es tado parla~ ena ri ~. Nombra y
des ti tuye al gabi ne te se gn s u c riterio, d e ac uerdo, bLcn es CII: rto, co n la
ma yo ra parlame n ta ria que le a poya , y le s u stituye en Cu;:IO~ O co~side ra
q ue no cuenta ms con la confia nza del l\iksdllg. No se reqUlcre nm~una
confi r macin oficia l del gabi ne te a tra\'cs de la m ayo ra parlamentana, )'
el pres idente puede mantener en su cargo a un gobierno que sola m ente
es tolerado por la mayo ra . De es ta manera , la c uadratura dd circ ulo entre la confianza presidencial y parlamentaria, punto ste en el q ue fracau
S Wcimar, ha s ido rcalizada por lo m enos ha s ta ahora e n F in1andia .

Parlamelltar is/II o cont rol ado: la versin de~

Basndose en las experie ncias de la Cons titu cin de We ima r , la Ley

Fundamental de S OLl n introdu jo una variante interesantc de lo que de b e
rla ser, segn 1;1 concepci n alemana, el ve rdade ro parlame ntaris mo. ~..,
fo rmaci n del gobie r no, e s to es, la designacin de l canciller federal, es
llevada a cabo dem ocr.\.ticam e n te de m a nera impecable: a p ropuesta del
preside nte fede ral es e legido s in debate po r el Bundestag ( Dieta federal)
(ar tcu lo 63). Ser clegido aquel que rena los vo tos de la m ayora de los
micmbros del Bundestag. El e legido ser nombra do por e l presidente federal. Una vel. e n s u ca rgo, el canc ille r no podr ser , p rc tica!De nte,
des ti tu ido d ura nte e l ma ndato del Bundestag -cuatro a os.
Es ta envidiable es tabilidad del gobie rno, que tan pos it ivamente se
d i f~a de We imar
d e Fran ci~ ~a !!~~1canzada t ras habe r cer ceo
nado considerableme nt e e l derec ho del gobie rno de disoh'cr e l Bundestag
\', vicevers a, la posibilid ad del Bundestag de -destitu ir al go bierno
Por el vo to de no conflanza. El d erecho presidencial de disoluci n esta
blecido en el ar ticulo 25 de la Consli tucin de Wdmar ha sido s uprimido,
ya que se cons ide raba incompa ti ble con las tarcas puramen te de cereo

19. Sobre la situaci n ~n Fin landi a, \'id. U ),lS U\:r, . Les !e<: lions ~ ~a prsi
dcnc c de la R publiqu(' fin l an d c s~., en Re"IIe /rllU rlJlSC'. dt seu,'"c! poIa.q"", IV
( 1959 ), p g . II ~ r S~.

114

PROCESO I'OLlTlCO y T1i>OS DE GOB IERNO

m onia O s imblicas d e l pres iden te federal.' La Bonncr Grundgeselz ha

hecho prcticame nte imposible la d isolucin del Bundcs tag. De igual forma es t cercenado el con l rol pa r la m e ntario sobre el gobiern o rep resent a d o por e l voto de no confia nza. El ca nciller slo [Xldr ser des t itu ido
(ou' tculo 67) por el Bundcs tag c ua n do st e h aya elegido al mismo tiem po
n s u s u cesor (e l a s i llam ado voto ,,-cons tluc tivo_ d e cc nsurn ). Pe ro e ste
ca so slo p uede darse cu ando un partid o de la coalicin gubcrnarncnl:ll
se u na a la oposicin, de 131 m a n era que sta se hace lo s u ficientemen te
fu e rte para constituirse en mayo rfa. Durante los dos p rimeros manda tos del Bundcs tag esta .situa cin no ha s u rgido, y dada la cons telacin
ac tua l de part idos, tampoco podri a haber surgido. E l sistcma pluripartidis ta existe todava , pero se ha ate nua d o considerable m e nte y, con f recuencia, se dice que se acerca mucho a u n s istenia bipartidis ta , o mejo r
toda\'ja a un sist e m a d e part ido y medio, dada 13 p repo nderan cia numJica de la unin c ri stia nod emcr ata d el c ancille r Adcna uer y de s us a liados. Fre nte a es to, los socialde muuta s , que no han pOdido aleanzar
mucho ms de un tercio d e los vo tos electorales, n o han podid o hacer
nada , n i aun en el ao 1956, c ua n do hiciero n tambalea r no tablemente la
mayo r la gu bernamental. En e l primer mandato d el Bundes tng (I 9~9 1 953)
la posicin del d octor Ade nauc r estaba a segurada, porque la coalicin se
mantuvo firme. E n el segundo periodo ( 1953-1957) d ispuso d e una mayor a absoluta con s us p rop ios c ristianOOemcratas. a los que dom in con
mano d e h ie rro; esta situacin le per m iti p rescindir en el afio 1956 d e
s us d os partt/crs e n la coalicin . En las clecciones para e l t e rcer m andato
( sept iembre d e 1957), que tu vieron el c arcter de u n a .ava lanc ha _, la
Uni n C ris tiano-De mocrala logr ampliar s u venlaj a de ta l ma ne ra q ue
jun to con s u ",s ucursal- b vara pudo d e t e n tar la ma yora absoluta en el
Bundes tag, queda n do as a segu ra do nuevame n te el cargo de cancil ler
e n e l docto r Ade naue r o e n' s u s u cesor por cuatro anos compl e tos , en el
su puesto de que se m an tu viese la solida ridad d c los par t idos. A los par
t idos de la oposicin, soci aldemcratas y liberales , slo les qued el
consuelo , en verdad b ien pequeo, de q ue cont ra su VOlun tlld n o se puede
llevar a cabo ningu n a enmie nda constitucional.
La es.tabjlida.5!, del gabi ne t e e n Bo nn n o e s ac tualmente, por lo lanlo,
m enor quc e n I nglater ra, y, prc t icam ent e, el canciller fed e ral no p uede
ser d es ti tuido du rante la duracin del mand a to de la C ma ra. Aquf, sin
emba rgo, se acaba la comparacin con I nglaterra. La posici n d el canc ille r es tal} fuerte q ue. t anto s us enemigos como s us par tidarios, se
quejan del d esem peo aut oritario de s u cargo. Po r la est ab ilidad del ga bi.
20. Sobre los requ isi tos, mu y eom [)li e'ldos. b ajo los eu:'1Ies es I>Osible una d isolud n , cfr. Tm:woR AlIvN'l., V~IHJt;/":J SllIal$ro.-dll (S." cl., Munid " 1956), 1';\11. T12
Y $Iulentes.

TI POS DE

GOtHe R ~O

DI! LA DE.\ IOCRACIA CONSTIT UC I ONA L

115

ncte sc ha pagado, de hecho, un alto p rec io: el p r oceso de mocr tico ha

sido, en parte, paraliz.ado; la ma yo ra parlamentaria se som Cle sin p rotesta al gobierno; la opinin p blica no tie ne e n absol uto in fl uen cia
so bre la mayora gubernamental, p r olegida en s u mandato por la re presentacin proporc io nal. y toda vla me nos in fluencia c n el go bierno, protegido d e la posible deSlituc i n por la dlrlcultad de encon tra r un s u cesor.
Al evitar el E scila d e la ines tabilidad gube rna mental , e l rgimen d e Bonn
ha ca do en el Ca ribdis de un pa rlamentarismo castrado. En e sencia ,
el rgimen es demoau torit3 ri o_,1' por lo m enos d u ranle el m and a to de l
Pn.rJ31l1e{to; bajo esto se d ebe en tender que, s i bie n e l gObie rno llega
al cargo en fOI'ma democrtica, el liderazgo po lilico ser pos te l-iormente ej ercido il uto ri lariamente y si n ninguna lim itacill ejercida por .el
parlamento o el electo ra do. Las d ecis io nes polt icas funda m e ntales seran
tomadas slo por el canci llc r , e l indiscutible scor de l gabinete; la d ecisin tomada ser trans formada, segun sus rdenes, e n leyes por una
d isciplinada m ayo ra parl am en taria, debie ndo ser aq u reco nocido que
d if(cilmente existe o t ro grupo de tcnicos par lame n t ar ios que t rabaje tan
int ens a y concie nzudame nte. No h ay medios efectivos para un c ontrol
polfl ico aparte de las elecciones fed erales que t ienen l ugar cada cuatro
aos. Se ha cons iderado conve niente eliminar elecciones complementarias para que no haya ninguna oportunidad de const a tar el cambio de
la di reccin poltica dura nte el m a nda to. El ac tual s istema es difcilme nte ap r o p iado para trans m it ir el fu nciona miento p a rlame n ta rio o de
la d e m ocr acia.
~--

Parlam w ta rismo Irel/ada: la l' R epblica

\~dUlfes.

<;jEn nues tra agi tada poca , las no ta s c r it ica s que se

hi'cler o n al parla m en ta r is mo clsico encarnado en la 111 y I V Republicas
francesas han sido confi r m atlas c xp resamente por recio:ntes acon teci mien
tos. El 13 d e mayo de 1958 csta ll una rebelin milita r e n Argelia, pun to
c rtico d e la I V Rcpub lica, cont ra el gobierno centris t a de Pflimli n re
ciente me nte fo mlado, y que h aca e l n mer o veintic inco d esp us d e la se
gunda gue r ra m un dia l. Los rebeldes exigieron u na re fo rma fundam e nta l
21.

El ooncepto fuc uliliuUo por pr imera Ia

(J'

po r KAIt1. LooWENSTEI N en James

T. Shotu'ct1 (~'11ito r), GOI'c. rmll ttll$

COllfi"~ "fal F.llm~ (2.' !!d . Nuel'a York.
1952) pago 580. E t t;1>O ca si idnt ico d e cs tabilidad gubcrnarne llt at, Que se acerca a

la in~movilidad del gObierno d uran te el periodo lellis lali vo. c;o; islc lambin en la ma
yor parte de los f.ij"dcr. Si n e mb;lI'lo, e n el ao 1956 el Iro I<lIli J!oo r la cu la la c uando en el Es tado d a'e de We51falia ren!lna del norte to, li bc rald"rncralas, e n un a
man iobra de sorpresa, abandonaro n a sus campaneros dc coa tici n , los cr iSlianotk
mcra ta s, y se u nieran a la QI>O~ ici n soci~l demcrata, ocu pa ndo st a el c~ r~ de
minist ro preside nte y forman do nuevo gabmete.

(\

1
)

I
I

116

PROCESO I'OTlCO \'

Ti ros DI; GOBLi!RNO

del m odo de gob ie rno, postula ndo el liderazgo del di viniZado h roe de
la resistencia, genera l Charles de Gaulle. Bajo la presin de una amenazadora invasin de Francia por los rebeldes que hablan domina'do ya
Crcega. ta Asamblea Nacional se vio o bligada, el l." de junio de 1958,
a aceptar las condiciones del ge neral de Gaullc para tomar las riendas
gubernamentales, confi ndole el cargo de prime r ministro. En su gobierno estaban re presentados, por medio d e sus lderes, los pa rtidos tradicionales: los socialistas, los radicalsocialistas, los republicanos popula.
res y los independientes. El gObierno de de Gaulle exigi y obtuvo
amplios poderes para que en el trmino de seis meses y con la suspens in de ambas cmaras gobe rnase la nacin por m edio de decretos, y la
do tase-de una nue va constitucin que correspondiese a las ideas del ge
neral s obre un fu e rtc_poder ej ecu tivo. E.I 13 de junio d e 1958 fue p rom ul
ga d ~J~r ambas clmaras una ley de enmie nda cons titucional (Lo. COIl5/ ;'
Iu/;mmdle), que delegaba en el gobierno, excluyendo al Parlamento, el
ejercicio del pollvoir corrslituuII' , que, segn teoria de mocr:ltica, yace e n
e l pueblo. S in embargo, e l gobierno estaba obligado al mantenimiento de
determinados principios inalienables: e l s ufragio unive rsal. como fundamento del poder pblico, la responsabilidad del gobierno frente al Parlame nto, la independencia de los tribunales, el manteni miento de su run
ci~o _ddensores de los derechos fundamentales. Pa ra s uplir hasta
cierto punto la exclus in del Pa rla men to del poder cons tiluye nte, esta ba
pre\'is to e l establecimiento d e un comit con carcter cons uhivo no mbrad o por las comisio nes parlame nt arias. Fina lme nte, la ley con'syt ucional
en cuesti n determina ba que_el J>royef..to coftst ituciona l, tras un informc
(avsTdel Con~eil d'f. la t, seri a some tido a votacin popula r, de tal manera que, tras e l t rmino de un proceso de l P94er constituyente plena.
mente auto rita rio, equiparado al oprobio d e una const itucin otorgad:a ,
se lIegarfa a una legalidad democrt ica, con lo cual queda ra asegurada
la legitimidad del Ilue\'o orden.
El ro 'ccto del g~~CI!!O (al'ulIl proje l de cOlIslitmiotl), c uyo arqui!ec to ru ~SI sena;!Q.r y min istro de J ustic (Carde de Sceau.t) en el g:a.
binete d e de Caullc, ~ ic he l Debr, fUI!.. PI~~pn tado al Comit consult ivo.
Como e ra de es perar, dadas las circunstancias, s te 110 pudo negar su
aprobacin, a unque hizo ~o~s i dc rabl es propuestas d e modificacin con el
fin de suavizar determinados rasgos :autoritarios y man tencr la tradicin
del sistema pa rlamen ta rio. Sin embargo, s610 se t uvieron en cuenla pareialme nte es tas propuestas y, en m odo :algu no, e n los puntos ms importantes.
La part ici pacin de tLnlltin en el proceso fue p':articular~n te pequena. Sondeos de opini n dieron como resultado que slo una mlnima
part/." de la poblacin habia ledo el proyecto cQRsJ itucional, y cabria, adems, preguntarse hasta' qu pun to ha bra e ntendido un documen to estatal

TI POS I)I! GOBI ERNO DE U

I)E~IOCRACIA

CONSTITUCI OSAL

117

tan complicado. Pero la g ran mayora esta ba de acuerdo en conceder

al ge ne ral de Gaulle es te mandato de reforma con la esperanza de que
con s u prestigio seria capaz' de acabar con la gu..:rra, d..: ca~ i c uatro aos
po r m edio, de un compro miso entre los intereses dc Francia y del Frente
de Li beracin Nacional argelino,
El refern dum sobre la Constitucin tuvo l uga r el 28-30 de septiembre
de 1958 e n Argelia, y e l 30 d e septiembre e n Fra ncia yen otros te rritorios de
ultrama r. El resu ltado s u per las espe ran7.as m s optimistas de los
partida rios de de Gaulle : en la Francia metropolitana, la Constituc in
fue ap rubada con 17.667.000 contra 4.624.000 votos, que corresponde al
78,5 por cicnto del electo rado que tom par te en la votacin. E.n el fondo,
slo formalmente hubo un referndu m sobre la Constituc i n ; materialme nte fu e, sin embargo, un plebiscito n sobre la persona y e l programa
del general de Gaulle, al c ual se haban unido muc hos que en realidad
hubiesen recha7.ado la Constitucin . Los procedimie ntos d el referndum
padecie ron tam bin el defecto de la inexistencia de una alternativa, ya
q ue e n el caso de q ue la Cons ti.tucin hubiese s ido recha zada , de Gaulle
habra anunciado s u dimis in, con lo cu al se hubiese producido un vado
constitucional de incalculables consecue ncias.
Co n su promulgacin (5 de octubre de 1958 ) e ntr en vigor la Con s-itucin que histricamente que dar como la Cons ti t ucin de de Gaulle,
La Constituci6n de la V Republica. - Contra toda esperanza, la nu~
va Constitucin most r muy poca similitud con el s is te ma preside ncialis ta a ~ ricano. que e n un E s tado p1uriparti dis ta no podrfa haber funcionado nunca. No pocos de su s rasgos ms ca racte rs ticos estn tomados de
la Ley Fundamental de Bonn , lo que no deja de tener cierta irona. Tam
bin se puede deduci r que e l ti po britnico de gobierno de gabinete, ca
rac terizado por una pos ici n de preponderanc ia del gobierno, ha es tado
prese n te en la concepci n del poder constit uye nte, ya que se ha incluido
en el documento constitucio nal, lo c ual es poco frecuente , dis posiciones
afectando el p rocedimien to de gesti n pa rla mentaria. Tanto por su texto
como, sill duda alguna, por la llIencin de sus creadores, la Cons titucin
pertenece, sin duda alguna, al ti po de urga nizacin de la de mocracia
cons tituci!!nal. Sin embargo, se diferencia fundamentalmente de la sobera na parlamentaria que encarna la democracia represen ta tiva, porque el
ce ntro de gravedad poHtica, de acue rdo con las intenciones del general,
se ha trasladado comple tame nte de l Parlamento a una estruc tura dualis
la de l poder ejecuti\'o : el presidente y e l gobie rno.
La posicin de primada de l pres idente se muestra ya ex temamente

22. Sobre la diferencia,

~id.

illlra, p. 33 1 Y ss .

118

119

I'II.OCESO POLfT ICO 't TII'OS DE COBI ERNO

Ttf'OS DE oonU,RNO n E LA IIF.MOC RA CIA CO';ST1T UCIONAL

en e l documento, al an tecede r los articulos regulando el poder prcsid~n

dal aq~cllos rerere ntes a los o tros detenladorcs del poder (artculos 2-19>El pres idente ser designado por eleccin indirecla. El colegio electoral,
lomado del modo de designacin del Senado en la lB Repblica, da gran
importanc ia a las pequeas y ms pcquc,ias comunidades cuyos alcaldes,
vocales y mie mbros d e l consejo m unici pal. tendrn de recho a l voto . segun
e l numero de su poblacin. El predo minio de los elementos agra.rio<on.

El nuevo orden se diferencia d el sis te ma preside ncial ista nor teameri

cano y, sobre todo, del neo presidencia lis lIlo, por el hecho de que el liderazgo g ubernamental - la toma de la decisin y los med ios paro su ejec u c i n~ corres ponde no a l presidente, s ino a l gobierno o , mejor dicho,
al prime r m inist ro (artculo 20, prrafo 1). El gobierno es responsable
ante el Pa rlamento, es decir, ante la ASamblea nacional (articulo 20, p.
rrafo 3). Son de sealar, sin e mbargo, dos nuevos pun tos esenciales: por
u na parte, el cargo de m inis tro es incompa tible con el mandato parlamentario y con c ualquie r tipo de cargo ofici al (art iculo 23, p r rafo 1).
Esto es, evide ntemente, el ncleo de lo que de Gaulle y sus co nsejel"Os
e ntienden po r separaci n de poderes_o En realidad, lo nico que se da es
una, separacin de fu nciones que, sin e mbargo, es t ruc turalmente puede
ser conci liada d ificil men te con la esencia del autn tico parlamentarismo.
No se puede dejar de tener la sospec ha que esta separaci n de fun ciones
no ser SillO la pa lanca para se pa rar llbsolutamente el lide razgo g uberna
me ntal de los par t idos polticos, haciendo as ilusoda la responsabilidad
del gob ierno a nte el Pa rlament o que es t constituido, al fin de c uentas,
de partidos organizados.
A es to hay que aadir que la respo nsabilidad parlamenta ria del gobierno es ta blecida en la Constitucin (articulo 20, prrafo 3 ) slo podr
hacerse efectiva con dificultad y con una constelacin de fu erl.as pol.
ticas especia lmente favorables. Es t n previs tas d ive rsas posibilidades.
Primero : la Asamblea Nacion al puede acordar un vo to de censura al
primer m in is tro (artculo 49, prrafo 2), que requiere una mocin apoya
da por lo menos por una dc ima pa rt e de los miembros de la Asamblea .
Segllndo: el primer ministro puede pedir un "o to de conlianza de la
Asamblea Nacional para un p rograma d el gobierno o para una declara
cin general de su polhica ( fdem, prrafo 1); e l efec to de de negar dicho
voto se debe equiparar al \'o to de cens ura, a unque la Constituc i n no
d iga n3da a este respecto. En ambos casos, la privaci n de la conlianza
debe ser expresada por la mayora absoluta de los miembros. ~ i e l Parla
mento tie ne x.ito a l exigir responsa bilidad a l gobierno, se produce neceo
saria mente la dimisin de este lt imo (articulo 50 ). Ot ro impedimento
iI!!.po rlante pa ra h acer efectiva una res ponsabilidad gu bernamental perma ne nte an te el Pa rlamen to, yace e n el hecho de que, caso de ser rechaza
do el voto de cens ura, los firmant es de la mocin no podrn presenta r
ol ra dura nte la duracin de b sesi n en cu rso (artc ulo 49, pr rafo 2,
rrase quinta ). Aparte de esto, exis te toda va una tercera pos ibilidad de
responsa bilidad gu bernamen tal (artic ulo 49, prrnfo 3): pod d ser c m
pIcada por e l gObierno tambi n para e l texto de una ley presentada poI"
l: caso dc que tras esta presen tacin, y de ntro de las \'cinticualro prime.
ras horas ( ! ) no te nga lugar un;). mocin de cenSlIl'll, se conside rar que
la ley ha s ido aceptada . Es ta sit uaci n corresponde al estado de neces idad

sCl"Vadorcs que de esta m anera se produce, se compensa hasI3 cierto pun-

to al poder designar -:sie ndo es to una concesin de l gobierno a la critica

pblica_ cada ciud3d con m s d e 30.000 habi tantes u n e le ctor po r cada
10.000 habitantes. con lo cual el nmero to tal del cuerpo elec toral se
eleva a 80.000 elect? rcs. Durante los seis aos d el desempe ilo de s u cargo -en realidad , un pe rodo ClI lI'cmadamente larg:o para el de tentado r de
un ca rgo do lado de verdade ro pode r y des ignado por e leccin- e l presidellte cs irres ponsable y prc ticame nte indis tituible, ya' que es t someti
do solanle ntc a la ac usacin d e a lta traicin ante la lla llle COll r de Jasll
ce (articulo 68, pr raro 1). La Constituci n concibe el papel del pres iden te
como e l rbitro (arbilragc} entre los de te ntadores del poder y como el
garan tc de la unidad y con tinuidad naciona l (articulo 5), Pero, por enci
ma de es to, s us p re r roga t ivas son ext remadamente importantes : no mb ra d iscrecionalme nte al pri mer ministro y, a pro pues ta de .<le, a los
minist ros (artic ulo 8). Por o tra parte, su poder panl destituir al pri
me r minis t ro no se de riva del tex to, pero debe ser s upues to, dadas las cir
c u ns ta ncia s. El pres iden te puede someter a referndum dc tcrminadas
c us tioncs (art culo 11 ), Es de gran importa nc ia, fina lmente, la facult ad del
p resident e d e d isolver el P~ rlamel1to (art culo 12), que tendr lugar d is.
c recionalme nte y que est, p rc ticame nte, libre de cualquier autn tico
control inte rrgano. La introducci n de' la disolucin parlamentaria, d is.
ros ith'o a t l"Ofiad o en la 111 Re pblica y paralizado por me dio de limita.
cio nes de p rccedi mienlO e n la IV, se cons idera en ge ne ral como un freno
CfiC37. de ir'responS3bles destituciones del gabinete, que tanto desacredita
ron a la 111 y IV Re p blicas. Una disposicin muy discutida (artculo 16)
concede al preside nte la fa cultad d e lomar todas las medidas que consi.
dere necesa rias en el caSo de un ser io peligro para e l f uncionamiento norIllal de las ins tituciones gubernamentales y an te ot ras graves amenazas
para la \'ida es tatal. Es ta dictadu ra cons titucional est, sin emba rgo, exp resa mente d ir igida al rest ab leci mie nto de l orden cons ti tucional. Vis ta en
su to ta lidad, la pos icin del p res idente es la de un monarca constitucional
que, caso de hacer uso de s us poderes de excepcin, se co nvierte en un mona rca a bsoluto, Como un mona re.l, e l p res idente est alldesslIs de la mele,
ta nto de los otl"OS detentado res de l poder como de los part idos, como u na
especie de monarca republ ica no, y es te pape l encaja pe rfectamente e n de
Gaulle, si se ti ene en c ue nta la conciencia d e m ision d e! ge neral.

120

121

P IWCESO l'OLfTI CO y TIPOS DE G081eRNO

TIPOS DE GOU IERN'O DE LA DEMOCRACIA CONSTITUCIOSAL

legislativa del ar tculo 81 de Ja. ley Fundamenta l de Bo no, aunque s in la

limitaci6 n temporal que sta prescri be. As, pues, cuando la Asamblea Nacional no quiera hace r uso contra una ley que desaprueba de su ' arma

tados democrticoconstitucionalcs, estas disposiciones son -:Como parte

esencial de la estruc tu ra estatal y han s ido recogidos en la Constitucin
misma, s ustrayndolas asl, por su carc ter constitucional, a los reglamen.
tos parlamentarios que, adems -en una limitacin pos terior- , debern
ser controlados en su cons ti!ucionalidad por e l Consejo cons titucional
(anlculo 61). As!, por ejemplo, el nmero de las comisiones permanentes
en ambas cmaras est limitado a seis (articulo 43, prrafo 2). Mociones
de enmienda, o enmiendas en el pleno que no hayan sido prcscnladas a
una. comi sin para s u preparacin pueden ser excluidas a propues ta del
gObIerno (articulo 44, prrafo 2). El gobierno, y no el blmroll de la Asamblea, determina el orden del da de cada reunin (artculo 48) que slo
podr COl\lener las propuestas gubernamen tales y aquellas que pro\'engan
del Pa rlamento cuando hayan sido aprobadas por el gobierno (idem).
Solamente en una reunin semanal tendr.n prioridad las preguntas de la
Asamblea al gobie rno (Idem), con lo cual se h a puesto fin. prc ticam e nte,
a l derecho de interpelacin. Tambin la soberana financi era de la Asam blea Nacional est somet.ida a amplias res tricciones. Ya en la Constitucin de 1946 no cabfa autorizar ningn gas to para el cual no estu viese
previs to un ingreso; ahora no estar permitido, en absoluto, ninguna
propues ta o enmienda Que tienda a disminuir [os ingresos o a aumentar
los gastos (artculo 40). La posicin clave del entonces poderoso com it
finan ciero de la Asamblea Nacional ha quedado considerablemente reduc ida. Finalmente; cuando ambas cmaras dcl Parlamento en e l plazo
de 75 das tras la prese ntacin del proyecto a la Asamblea Nacional no se
han ~~ es to de acuerdo sobre el presupuesto y no se han pronunciado
d cfil~ltlvame ntc, e l gObierno podr, por med io de decretos, hacerlo entrar
cn vigor ( ar t cu[o 47), con lo ~ual ser ejercida una saludable coaccin
sobre las cmaras para evitar que la ley financiera no sea promulgada a
su debido tiempo, d efecto ste en el que incurri frecue ntemente la
111 Repblica.
Tras estas disposiciones tcnicas y estruc turales de la Constitucin se
deduce inequvocam ente lo que se puede llamar elleitmOliv de la nu~va
Ca.rla: s u consciente actitud antiparlamentaria de la que surge, indi recta
e Inve rsamente, el forta lecimiento del poder ejecutivo. El Parlamento
pie rde, y e l gobierno gana. E l cercenamien to de los p'le nos QOderes parlamen~rios se t raduce, por o t ra parte, en el debilitamie~lO d e una dinmica de los partidos libremente conformada, y sta es el e lemento vital
del autntico parlamentarismo. La dis mi nuci n e n sustancia parlamentaria es, en realidad, una prdida para el gobie mo de partidos.
Espedal inters merece la i.!!trodl!E.Ci6n del Consejo consti tucional
(COIlsei! Coustitllliollllel. a r tculo 56 y ss,), que es una novedad e n e l
derecho constitucional francs. Est cons tituido por nueve mie mbros con
una duracin de su cargo de nueve afias, debiendo ser renovado un tercio

ms grave, el \'010 de censura, el gobierno podr dicta r al Parlamento una

o varias leyes.
Junto a la responsabilidad y la inamovilidad del presidente, la Consli~n de de Gaulle ha creado, adems, un gobierno cuyo poder est
fortalecido por todas partes a cOSla del Par lamento. Entre todas las disposiciones que con esta tendencia se exliendcn por lodo el docume nto
constitucional, slo podrn ser ci ladas e n este contexto algunas de las
ms imporlantes. Sea, sobre todo, indicado que la fac ultad legi slativa del
Parlamcnlo est conside rablemen te disminuida a travs del ingen ioso mtodo de enumerar en la Cons ti tucin las materias para las cuales, y so.
lamente para ellas, es necesario una ley parlame ntaria (artculo 34). Estc
cat logo, en virlUd de la c ritica pblica que sulTi el proyecto gubernamental originario, ha sido considerable mente ampliado y abarca, sobre
todo. la to ta lidad del derecho civil, penal, electoral, derecho de trabajo,
fisca l y financiero, educacin nacional, defensa nacional, regulacin del
funcionariado de carrera, asl como medidas de nacionalizacin. Si bien
este catlogo parece ser suficientemente amplio, ya no cabe hablar ms
de la facul tad legis lativa ilimitada del Paclamen to, tpica en e l E s tado
democrtico constit ucional de nuestro tiem po. Todas las c uestiones no
incluidas e n dicho catlogo sernn reguladas por el gobierno a travs de
dec retos. Y todava ms: el gobierno puede exigir tambin de la Asamblea
el otorgamiento expreso de los plcius pouvoirs (articulo 38 ), que pueden
extenderse al domi nio de la propia legislacin parlamentaria, aunque es
bien cierto que decre tos relacionados con estas mate rias podrn ser revocados a propues ta del Parlamento.
La prdida de poder del Parla mento se deduce tambin por l a lim ita
cin de los periodos de sesiones que en total no podrn durar ms d e
seis meses a l alo (articulo 28), as como de las dificultades impues tas
al derecho de l Parlamento de autocom'ocarse (articulas 29 y 30): tan
slo la m ayorfa legal de los mie mbros puede convocar una sesin extraordinaria, q ue deber te ner un orden del da concreto y finaliza r 10 ms
tarde antes de doce dJas. Con esto se toca una s ituacin que en nuestra
exposicin designa como autonoma fu ncional del parlamento, esto es,
su derecho a otorgarse libremente el reglam ento de su funcio namiento
inlemo.u
Para la dinmica poBtica de un Es tado, las disposiciones sobre la
regulac in del orden interno parlamentario son frecuentemente ms importantes que la constitucin mis ma, Frente a la prct ica de otros Es

n.

Vid. in/rll, pg. 242 Y ss.

122

PROCESO I'O I.fTlCO .. TJI"OS DE GOD I EltSO

TIPOs DE GOBIERS"O DI! LI OHI OCR,\ CIA COSSTlTUCIO SAL

cada tres aos. Tres miembros estarn nombrados por el presidente de

la Repblica, otros t res por el preside nte de la Asamblea Nacional, y los
t res restantes por el Senado (artculo 56). El Consejo constit ucional es defensor de la legalidad de las e lecciones para e l cargo presidencial. para
ambas cmarlls y en Jos rdcrnd ums dispues tos por el presidente (a rtc u los 57-60). Finalmente, lambin le est asignado el examen previo d e
la constitucionalidad de las leyes parlamenta rias (articulo 61, prroro 2,
y artcu lo 6). Es te sustit-utivo del con trol judicial d e las leyes, y 011'05
correspond ientes aspcc los d el nuel'O orden de Francia como e l sistema
bicamcral, la disolucin p a rla men tll ria. la enmienda const itucional. el
Consejo econm ico y la COlllfllfwalll -la organizacin federal de Francia m e tropolitana y s us territorios de u ltramar- sern tra tados a lo largo de la exposicin.

La Co,sti/u citl de d e Gaulle eN la teora de la constituci", - Sera

inoportuno emitir un j uicio de valor sobre un documen to constitucional
que, prescindie ndo ya del hec ho de que necesita ser comple tado en puno
tos esenciales, prcticamente est todava sin experim entar. Es bien conocid o que cuen ta menos el tex to o la intencin dc una cons titucin, que
e l uso que los detentadorcs del poder establecidos y las personalidades
,en las posiciones cl:lves hag':ln de las fun cio nes que les han sido as ignadas, Sera tambin una parcialidad doc t rinaria inadecuada, a partir del
oprob io de su nacimien to autoritario -aunque haya sido extername nte
compe nsado por un refe rndum ----deducir conclusiones sobre la viab ilidad prctica de la Cons titucin, en la que fundam en talm en te se pone e n
j uego la pos ibilidad de que Francia tenga un gobierno capaz de gobernar
y que cuente con el apoyo de la mayora d el pueblo. Sin embargo, es
licito y es opor tuno coloca l' a la Const itucin en el ma rco de su tradicin nacional constitucional que, justamente en Francia y pese al g ran
m'lmero de Inter rupciones revolucionarias, presenta una contin uidad y
tenac idad poco corrientes.
S i e l objet ivo fue crear un gobierno capaz de gobernar y remediar la
corta vida de los gabinetes, no se podcl negar que ha s ido alcanzado a
t raves de los impedimentos impuestos al vo to de censura y por la fa cultad d e disolver el Parlamento que tiene e l pres idente. Adems, la Cons tit ucin arremete en rgicamente contra una serie de conocidos defectos de
sus predecesores. Aqu h;-brfa que recordar la pro hibicin d e vo tar en el
Parlamento por representacin (articulo 17, p rrafos 2 y J), la Illoderna
estructuracin de la gestin financie ra, el equilibrio que se alcanzar e n
los connictos e ntre ambas cmaras paralizadores del funcio namiento es tatal, a travs de la comisin de arb it raje (art iculo 45, p rrafo 2), y sobre
todo la ins talacin, con marcado carcter de Es tado de derecho, de l Consejo consti tucional, que podra elevarse a un de te ntador del poder d e

12~

prilller o rde n. Pe ro cabria preguntarse s i los defectos d e la JII y IV Rep:

blic~5 no hubieran podido ser sanados por una cura menos radica l, y si el
prec.. o que finalmente la de mocracia francesa tiene que pagar no es deInaSlado alto. S obre todo, suq;cn las dudas ante e l hecho de que e ntre
Hxlos Jos dete ntado res de l poder establecidos, slo la Asamblea Nacional
s~ ba sa .en el s ufragio directo y unive rsal, mientras que los otros se legi,
t!m~n blCn a t rav~s de la eleccin indirecta con un de re cho de \'010 mu y
h~lIad o --el preSIdente y el Senado-- o bien a t'-:l\'s del simple nombraImento -del primcr minis tro, s u gabine te y el Consejo cons titucional_o
No provoca m enos r eserva s el de recho de disolucin del pres iden te,
fac u.! tad soberana separada radicalmente de la dinmica orgnica de los
partIdos. No es t en IIbsolu lO excluido que el presidente, bien como fue el
ca~o en el, f~moso y desacreditado se i ze mai del ao 1877, desti tuya a un
p~-III er IIltnst ro que c uenle todava con la mayora de la Asamblea, o
bIen q ue. en lugar de acepta r la dimis in de un minis tro prcsidenle, al
que ha Sido acordado un vo to de cens ura, disueh'a la As amblea Nacio,
nal y convoque nuevas elecciones esperando de stas una constelacin de
par tidos favo ra ble al gobiemo. derro tado, No se puede dejar de recordar
la Repblica d e Weimar, en la cual el abuso del derecho de disolucin
c~:md.ujo a los gabinetes presidenciales y a l gobie rno p res idencial autontano.
Las mism as rcHexiones s urge n ante airo punto cardi nal del nuevo orde~: la incompatibilidad del cargo m inis terial con el m a ndato parlamen.
t~no . Profu ndamente dife rente a una disposicin anloga en la Constituc i n fe~era l americana (articulo 1, seccin 6, prrafo 2), donde dicha
5cparac ln del cargo ministerial y dcl mandato parlamen tario va contra
el parlamenta ris mo autntico q ue se basa. en la integracin del gobierno
en el ~a rlam ~ nto y, por tanto, en la es tructu ra de los partidos. Estas ra,
zone~ Ir re baliblcs muestran ya que el acoplamiento de la separacin de
fun CIOnes con la responsabilidad del go bierno ante e l Parlame nto no solamente es plenamente contradictoria, sino que lleva e n s la sem illa de
graves confli c los. cons titucionales que solamente se podrn e\'itar s iempre
y cuando e l gobIerno, apoyado por e l presidente, c uente con u na segura
I ~ayorfa e n la Asamblea Naciona l. En este punto, el rec uerdo conduce ineVItablemen te a lafatal const ruccin d e la Rep b lica de Weilllar, que hizo
d_e pcnder al canCiller tan to de la confianza del preside nte del Reich (arIlculo. 53) como la del P:u-l~m e nto ( R eicJlstagj, sin decidir qu debera
ocurnr cuando no se cum plieran am bos requisi tos simultneamente.
A pesar d e la confesin normal de [a ConSl itucin por la dinmica libre
de p:trtidos (articulo 4), se aprecia en todo el docume nto constitucio nal
ulla e ~lem i s ta d liacia ellos, La eSlruct ura tradicio nal de los partidos muest ra , sin e mba rgo, y pese a los dircrentcs cambios t::onstitucionales una
eSpecial cons ta ncia. Y esto debe de valer lan to ms pa ra la V R cpbl i ~

124

PRocJ;SO POLiTlcO ,. TIPOS DE GOBIERNO

ya que el derecho elecforal introducido por el gobierno de de Gaulle a travs de dccr-e to Cancula 92, prrafo 2) ha abandonado el sistema proporcionai y ha vuelto al sistema de la 111 Repblica ---escrutinio uninominal
con mayorla absol~ta en la primera vuelta y mayora relativa en la segunda vuelta-o Fue una deci sin de gran politico del general, que desde el
prim~on",cnto utiliz una estrategia poltica maestra, el no haber prestadO la fuerza de atraccin de su nombre a un nuevo partido con rasgos
personalistas, la Uni n de la Nueva Repbl ica, e insistir en la plena Iibel."
lad de los partidos po l ticos, d e mantener su cuadro tradicional en la pnmera Asamblea Nacional. Es de suponer tambin que s iempre y cu ando
de Gaulle ostente el cargo de presidente se evitarn los conflictos en tre la
mayorja parlamentaria y el gobierno apoyado por la confianza del presidente. Tambin est fuera de duda que l se..- el primer presidente de la
V Repblica . Tampoco es imposible, al escribir estas lneas, que el presidente consiga con su prestigio encontrar en e l problema argelino un compromiso cntre los intereses de Francia y las exigencias de los nacionalistas
argelinos, que le cons tituira en el padre de una agradecida nacin. Pero
. qutl ocurrir cuando este papel de hroe sea cargado en unas espaldas
,
F
.
ms dbiles? La experiencia poltica, y no en ltimo lugar en ranCHI, cn
sea que una constitucin no pued e ser duradera cuando est cortada sclID las medidas de su creador. Existe el peligro de que bajo uno d e sus
sucesores tampoco sea posible en Francia, a pesar de que ah!, como se
sabe, las cosas marchan d e diferente mauera, juntar d os polos opue.stos,
y que, en llimo trmino, un poder presidencial fue r te e independiente
no se pueda avenir con la respo nsabilidad parlamentaria,
Si finalm en te se quiereJ?l!.scar una .!e~E!!~st~ -completamen te hipottica en este momento-- a una p regunta obligada en nuestro con texto, esto
cs, ~i la V Repblica ha creado un t ipo de gobicrno nuevo y original, habra que decir lo siguiente: la consti tucin tiene una cabeza de Jano. Por
una parte, corresponde con su confesado y afortunado esfuert.o de fo,-ta'
lecer al poder ejecutivo del presidente y del gobierno a costa del Parlamento a una tendencia \'isiblc, aunque no a una necesidad palpable, de
nuestro tiempo, a la c ual quiz se haya adelantado sealando nuevas dir~c tri ces. Por otra parte lleva en s rasgos de retroceso y hasta reaccionarios al limitar al Parlamento a una reducida posicin de poder, para en
contrar una situacin semejante a la Constitucin d e 183p y hasta a la
C;;(ta d e 1814. Si se quisiera, por lo tanto, encontrar una etiqueta para el
lipa de gobierno encarnado en la V Repblica, se podra hablar de un
parlamentarismo domado, refrenado, .disciplinado. o, todava ms claro
aunque expresado ms bruscamente, de un parlamentaris mo castrado,
fo rmacin hb rida que, segn las circunstancias, se acerca ms al neopresidenc i~)smo que a la democ racia plena. Caso de tener xito su empresa,

TIPOS DIl COB I ERNO DE LA DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL

125

de Gaul1c hab ra enriquecido la teoria de la cons titucin con un nuevo

t ipo gubernamen tal d igno de ~er adoptado por otros pases.
Francia es para Occidentc y para e l futuro del Estado. democrtico
const itucional demasiado importan te para no tener que desea r pleno xito al osado intento del general d e Gaulle. Pero los crticos ms versados
fran ceses y extranjeros temen que la V Repblica sea todava ms corl'a
que s us predecesoras, y que no sobrevivir la rgo tiempo al liderazgo de
su creado r y primer presidente.
CUARTO

TIPO: GOIlIERNO DE GAIIINETE

En con tras te notable con Francia, el parla m entarismo e n Gran Breta a, y en aquellos pases que h an seguido el modelo britnico, encarna la
indiscutible p reponderancia del gobierno -primer ministro y gabinete-sobre e l Parlamento, o ms exactamente, desde el Parliament Act de 1911
( 1 & 2 Geo. V, c. 13), sobre la Cmara d e los Comunes.
E l parlamell tarismo britnico ha experimentado COllsiderables cambios. Durante el siglo XVI II le era posible al gabinete, con la ayuda_d!,! !a
corona, manipular la Cmara de los Comunes que todava no haba sido
reformada. El parlamentarismo autntico comenz a funcio nar nonnalmente. s610 despus de la G'an Reforma de 1832 a l ampliar se el s ufragio
a la clase media adinerada. Durante un corto periodo, los aos 50 y 60
del siglo pasado, el parlamentarismo britnico tendi inequvocamente
hac ia la superioridad de los Comunes sobre el gabinete. Entre 1852 y 1868
t uvo lugar un movimiento de gabinetes que present remo tamcnte cierta
simili tud con el posterior parlamentarismo elsico francs. No menos d e
diez gabinetes se suced ieron uno t ras otro, alguno de ellos de muy corta
duracin. En una serie de casos, la c a da d el gabinete se produjo a l
fraccionarse el partido de la mayora; ni los liberales ni los conservadores
mantuvie ron una disciplina de partido. La Cmara d e los Comunes, constituida como un elub reservado a unos miembros que provenan de una
clase social homognea, era ms o m enos i naccesible a un control por
parte d el electorado o del gabinete. La destit ucin de un gobierno no
traa consigo en todos los ca sos la disolucin de los Comunes; 2. pero
la supremaca del cuerpo legisla tivo sobre el gabinete fue s610 temporal.
La situacin cambi radicalmente con la ampliacin del sufrag io a la
clase trabajadora por medio del segundo Refonn BiII de 1867. La apa
24. Esta situacin escapa, illllalmente, a la atencin de la mayor parte de Jos
obse,,'adores de la historia del parlamentarismo britnico. Uoa exposicin deta llada
se encuentra en KARL laiWE.-':STElN, .Zur Soziologie dcr parJamentarischen Reprlisen.
tatian in England nach der grossen Reform: Das Zeitatt . . r der Parlam .... ntssouve rani_
tal (1B311867J', e n Archi" {ir Soc;al ...se'lsc}a{t "ud Sozialpolirik, LI (1924), pginas 614 y ss., X 666 Y ss.

T JI'OS DE GOB IERNO DE LA I.JEMOCRACIA COSSTlTUCIONAL

' 26

PROCESO }'(JLfTlcO

t: TI POS

127

DE GODIIlRSO

ricin de p artidos o rganizados de mbsas intercal la masa de l e lectorado

en Ci proceso poltico. Durante Jos ltimos ochenta aos, el siste ma parla
menta rio britnico presenta una conformacin t riangular constituida por
la Cmara de los Comunes, e l gabinete y el e lectorado. Sin e mbargo. en
esta cons telacin slo el e lecto rado y el gabinete detentan posiciones con
igual fuerza, mientras que los Comunes c umplen sencillameule la funcin
de t ransmi tir la voluntad del electorado al gabine te. En realidad, el po.
der politico real de la- Cmala es inferior al poder de los otros dos dc len
tadores . La dinmica del poder funcio n:'! ms bien e nt re el e lec torado,
q ue de termina e l partido de mayo ra y s u lider como primer minis t,r o. y
el gabinete, q ue entre este ltimo y la Cmara. Una de rr~ t a del gabm~tc
en los Comunes sobre un a c uest in considerad a como vllal conduce, 111varia blemen te, a la d isolucin de la Cmar;::, cuya duracin de ,'ida, tras
ha ber s ido in tensifi cado el proceso poltico, fu e rcd ucida e n 1911 de siete
a c inco aos.
Los rasgos principales de la versin inglesa de l gobierno parlamentario se pueden resumir en los sigu ientes pun tos:
1. El parlamentarismo bri tnico se basa en la existencia de dos parlidos alte rnati\'os que poseen siempre las mis mas c ha rlces, s i no e n las
p~xima s elecciones, si por lo m enos a largo plazo, de obtene r la mayora. ESla si tuacin t radicional s ufri una interrupc in te mporal con la
aparicin del partido laboris ta, que pl'csent el dilema de un sistema tri
pa r tidis ta ( 1913- 19 ]1), Tras dos gobiernos mino rita r ios ( 1923-24 y 1929
193 1 ) el realis mo brit nico resoh'i .dicho dilema al eliminar al tercer
partido. el de los libe ra les, volviendo a un sisle~la bipa rtidis ta nie?
adecuado para un gobierno de gabine te, Por las m Is mas razones, los bntnicos han mantenido tenazmente la represen taci n mayo ritaria con un
diputado gencralme nte po~ cada circunscripci n electoral. la resis tencia
a la representacin proporcional s ignifica que los ingleses pr:efie re n un
gobierno capaz de trabaj ar y las inevitables des i g~a ~dades umda,s a una
re presentacin m ayorit aria , a una igualdad mecam c tsta que encIerra e n
s el riesgo de gobiernos ines ta bles. Los desplazamientos de poblacin se
tienen ampliamente en c.ucnta por una distribucin peridica de los
puestos parlamentarios.
. ,
2. El gabinete es un COlllit re lati \'a mente pequeo conSlltUldo por los
lide res del partido mayoritario. Todos s us miemb ros, as como los o t ros
minist ros, esto es, los mie mbros de l gobie rno que no pe rte necen a l crculo
in terno del gabinete. deben se r m iembros del Parlamento. La mayor pa rte
de ellos son m iembros de la Camara de los Comunes; la part icipacin de
l~ -lo res en la formacin d e l gabinete fu e regu lada legalmente por el
Ministers of t he Crown Act de 1937 (3 Ed w. VI II & 1 Geo, VI, c. 38).
- 3. Ellide r reconocido de l partido mayoritario que ha ga nado las elecciones generales ser el primer ministro, consl itu y ndose en e l lider in-

discu tible ---consolado ramente se puede decir, en el superior- del gabi

ne te cuyos miembros designar d isc recionalme nle. Su pos icin sobre e l
gabi nete es tan preponde ranl e que, prcticamcnlc, e n la mencionada con
IigulOlcin triangular del poder, e l primer ministro ha ocupado e l luga r
del gabinete, l tomar la decisin poltica fundamenta l y la fonna de
su ejecucin, y segn sea su personalidad y prestigio, segui r o no e l
consejo de s us colegas c n el gabinc te. Un grado mnimo de consulta
cSlj 3scgurado a travs de las disposicione s d e procedimiento de l ga
binete que, por ot ra par le, son muy e ls ticas, lo cua l indica una cierta
dis tribucin de l poder. Sin e mba rgo, el primer minis tro monopoliza de
tal manera la determinacin de la decisin poltica fundamental, que al
guna "ez ha s ido calificado de ",dictado r const itucional _. Pero esta calificaci n es incorrccla. El s is tema bri tnico de gabinete es t pro tegido de
ca~r en el auto ril:lrismo por la autolimitadn del primer mi nis tro y del
gabinete. por su res peto a los derechos de la opos icin q ue e n un cambio
de la direccin poHtica podrfa lomar las rie ndas gubernamentales y pagar con la misma moneda y, sobre todo, por la actitud del gobierno ante
la opinin pbl ica.
4. En virtud de la concentracin de la decisin e n las manos de l
primer ministro y de su gabi nete, la Cmara de los Comunes participa
en la ejecucin de la decisi n a tra" s de la legislacin, y esto en el grado
que exija el estado de la o pinin pbl ka. En ren lidad, la Cmara toma
parle en l decisin politlca e n un grado limitado. esto es, a l confirmar
en p rincipio la decisin to mada a n te riormente por e l gabine te. La negativa a un impor tante proyeCIO legisla lh'O del gobIerno conducirla a la d isolucin y a l Dr bi traje del elec torado e ntn: los Comunes y el gabinete,
Desde los afias ochenta de l siglo pasado no se ha producido ningn caso
de desaprobacin al gabinete por su propia mayo ra en los Comunes. De
esta s ituacin se deduce q ue la iniciativa legislativa yace en el gobierno.
Ninguna p rop uesla que no est a poyada por e l gobierno se podr conver tir en ley formal. La iniciativa legislativa de los llamados privar e
memb er s, es to es, de los dipulados de am bos par t idos q ue no pert cnecen
al ga binete o a l grupo ministe rial, ha desapa recido cas i totalme nte, estando limitada a mejorar el carcte r apollico de las leyes exis tentes." El
gobierno pOS(''C un control absoluto sobre la to ta lidad del p roceso legis la
ti'{Q; las leyes sern redac tadas por la bu roc racia ministe ria l, rundame n
ta lmente, la Trea.sury; el orden del da y la dis tri buc in del licmpo d e las
rcuniones de los Comunes se llevan:!. a cabo de ac uc rdocon los programas
lcgi.slati,os del gobierno, Sin emb argo. la tarea legislali\'a se realiza r
en una leal cooperacin con la oposicin. Y esto, no tanto para e vitar me
lS,

Cfr, la recienl., inveSligacin de t' , A, 81lOAflItEAD, Pri""f., M emb"rs' Bilis i"

fll" 110m" o{ CommOIlS (Londres. 1956).

128

PROCESO pOlfTlCO y TI POS DE GOBI ERNO

didas de venganza cua ndo la situacin cambie, s ino po r un autntico sentido de fllirne ss de mocrtica.
S. El conlrol poltico est fin almente asign ado a ambas cmaras del
Parl a~cn l o y al electorado. Dentro de los Comunes es en primera lnea
la"opos icin, y menos frecuentemente los mie mbros de la m ayor.~Lgl!-b~r:
name nlal que n o ;e r tenec~ a l gabinete y a l grupo minis terial (los backbmcllers), la que acta como por tavoz de la opinin pblica y de todo el
pueblo. Los informes que los diputados traen de sus ~isitas semanales,en
su s respecti vas circunscripciones y que presen tan al lide razgo del partido
a travs de los enlaces (IV/ips, literalmente : l tigos) son un importan te
medio de control.
Las tcnicas de con t ro l ms visibles son las horas ,de p re~nla. ( queslio/! li meJ. Las pr_eIDilltas 4lrigl das individualmente a los minis tros tie nen
sobr e todo el objeto de controla r el aspecto adminis trativo de [a ejec ucin de la dccisi lomada. En I nglaterra , la admin istracin tiende cad~
vez-mrs a- su;;;ae:;e de los con troles eficaces dc los Comunes, siendo
esto un fenmeno gene ral en la transformacin del Estado legislativo en
Estado administra tivo. La C mara de los Lores carece de poder poltico
desde el Pa rliament At de 1911, ya que s610 puede re t rasar como mximo un ao la e ntrada en vigor de una ley. Pe ro ta mbin to ma parte en el
control poltico a travCs de deliberaciones legis lativas llevadas con ms
calma y por m edio de sus frecuentes debates gene rales do tados de g~a n
nivel. En gener al, los im ponderables de un a mbiente liberal d emocr~t1co
armonizan constantemen te el curso de la mayor a, del gabinete y pnmer
minisl!-o, con la ..2plni n pblica. b.s eleccio~es p arciales (byelec/io ~lsJ que, durante el ma nda to normal de cinco anos de la Cma~a de los
Comun.es pue den alcanzar has ta cuarenta, son sondeos de la realidad poltica observados con gr a n inters p or el gobierno y la oposicin, hasta
que, fin al mente, las e lecciones generales ofrecen la oportunidad soberana
de decidir sobre el ser y el no se r de la mayo ra gubernamental y, por
tanto, del gabi nete, La [echa de las elecciones estar dc te rmi nada exclus ivamente por el prime r minist ro. Pese n que los polticos bri t.nicos .no
es tn libres d e escoac r un momento poltico favorable para la diSolUCIn
de los Comunes y d~ establecer dis minuciones fi scales en beneficio de los
electores, stos llenen por costumbre, en ltimo trmino. o torgar tanto al
gobierno como a la critica realizada por la oposici?n u n veredicto hones
10 y fair en e l d ia del juicio. Las leyes electorales mtenta n , de ntro de las
posibilidades humanas. otorgar a lodos los pa rt idos las mis mas chrInces
para la victoria o la de r rota.
. , '
6. La calidad de los m iembros del Parlamen to bntamco yace por
enci ma del trmino m edio de la mayor parte de los o tros parlamentos,
aunq ue ya nO_E.r~sent~ esa lit.!t que Jo fo r~ab~ .en e ~ s i ~lo x~' La gran
mayona de los diputados son hombres de mte llgencla, m tegndad y ex-

TiPOS DE GOBI ERNO OE LA DF. .\ IOC R .\ C H CONS l"lT CC 10 N.IL

129

periencia. Cmo cabe., pues, explicarse e l hecho de que estos re presentantes escogidos se some tan como buenos soldados a la orden de sus
superiores? La clave para la comprens in del gobierno de gpbinc te briJ,
nico radica en la i nquebran table discip lina de "partido. La s razones de
es te fc!~eno son m~ltip!es.
La fi delidad al partido induce al miembro. 4-~1 Parla men.!-o a g ua rdar
la lnea de...!u partido aun a cos ta de s us eropias convicciones. En mu~
raras ocasiones. y de acuerdo el gobierno con la o posici n, te nd r luga r
una votacin Ubre; as. por ejemplO. sobre la rc[orma del libro de relOS o
sobre la a bolicin de la pene de lJluerte. La fi delidad a l par tido COI~p~,!-
sa: el diputado podr solamente con la ~da de s te alcanza r o conse
gu ir de nuevo s u escao parlamentario. Los diputados in dependientes han
desaparecido prct icamente desde que e l partido labo rista su primi los
puestos asignados a las universidades (1948). El sen tido comn y la ellpc
rie ncia d iaria han enseado al diputado las ventajas del sistema actual :
el gobierno ostenta el liderazgo indiscutible y, por tamo. la responsablli
dad, la maquina ria legislativa fun ciona sin f ricciones, los derechos de la
opos ici n son respetados y el alterna r de los partidos asegu ra r la confu rmacin democrtica de la poltica. Todo esto slo se puede alcanzar a
t ravs de la disciplina de partido que es a lgo ms que la coacci n mednica de la fraccin polt ica. Y, finalmente, la a menaza de disolucin parlamentaria reca lca y ace nta todos los otros mo tivos: caso de que la
mayora gube rnamental se quebrase y que el gab inete fuese derrotado
en una cuestin polt ica que ha s ido declarada por l de vital i mportancia, la consecuencia inevitable se ria la disolucin pa rlamenta ria. Nue"a ~
d cccioncs suponen para el diputado nucvos gastos p a ra la campana electoral y le exponen a las vicisitudes del juego elec toral. El dipu tado est
o rgulloso de su escaii.o y no desea pe rderlo; de aqu que obedezca a lo"
parly wllips, a aquellos que tienen el ltigo en el partido, \'otando tal
como stos se lo ordenan. !"a fue rza de la discipli na de parti do qued
p robada en la crisis de Suez de 1956, que produjo la escis in de la nacin
y -de la mayora conservadora en los Comunes. La maquinaria dd parlido trabaj horas ext raordinarias, y la temida revuelta de los backbellc hers. no tuvo lugm'. En la votacin decisiva dcl 6 de diciemb re de 1956
slo quince miembros del partido gube rnamental expresaro n s u oposi
c in sim blica al abs tenerse.
Desde el punto de vista de l proceso de l poder polt ico se debe r cons ide rar al gobierno del gabinete como una fu sin de ambos detcnt adores
del pode r independientes, gabinete y Parlamento, para const itu ir un mecanismo nico de l poder. en el cual ambos rganos es tn rc l icamenk
integntdos. En esencia, el gobierno de gabinete es inte rdependencia (k
a mbos d etcnladorcs del pode r por integracin. El contrapeso yace cn el
cons ta nte control a travs de la opinin pbl ica, cncarnada en la opusi-

TIPOS DE GO B IER~O UI! LA .DEMOCRACIA CO~STlT UCIONAL

] JO

13 1

t'ItOCHSO POLiTICO \. T II'OS DI! GOBIERNO

dn y e n las pcridicas eleccio nes generales. Comn uno de los ms afortunados tipos de gobierno de nUes tro tiempo -y probablemente de todos
los tiempos-, el gobierno de gabinete se basa en la eis tencia de dos
partid os. y de no ms, .,9ue ~ompiten :t se alternan en el gobierno, constitu ' ndose el electorado como rbi tro.
El gobierno degab ine tc ha s ido aplicado en aq uellos d ominios bri
t nicos -Canad, Aus tra lia, Sudfrica- que o bien he redaron de Ingla ter ra la estrue tu.ra bipartidis ta, o la imitaro n. Manjfestaciones tri partidis.
tas temporales tiende n sie m pre a transformar se de nuevo e n el siste ma
b ipartidis ta tradicional. Pe ro la ada ptabilidad de este tipo gubernamental
para o perar como un gobierno efi caz bajo las leyes del fair play de m ocrtico es tal. que puede fun cionar con xito en nacion es polit icam ente
maduras con una base p luripartidista. En aquellos casos en que la es tructura biparti dis ta no exis te org nicamente puede ser creada a rtificialme nte cuando dive rsos partidos for men du rante la duracin del mandato un a
coalicin gubernamenta l estable, a la que se enfrenta una opos icin igualm e nt e firme . J!s te es el caso de los paises escandinavos --como Noruega
y, por largo t iem po, en Suecia, donde los socialistas ha n ten ido la mayora absoluta, o en Dinamarca, donde a un un gobierno minoritario puede
es tar en el poder- y e n B lgica y Holanda, que son capaces ambas de
combinar la est:bilidad de gobierno de gabinete con el s is tema pluriparlidista. Las naciones mencionadas poseen una larga expe riencia e n el
autogobierno responsable _ Pero incluso E s tados nuevos con un s is tema
pluripa rtidis ta y con un violento te mperame nto politico. han ado ptado
con fo rtuna el ti po de gObierno de gabine te. por ejemplo, I rlanda e Is rael ,
que s ignificativamente han pasado por la escuela polit ica b ritnica . Se
pued e comprobar, por lo tanto, q ue e n la mayo r parte de es tos caso'i la
represent::.cin p ropo rcional, que favorece la fo rmacin de muc hos parti
d os. no s ign ifica un impedime nto para la aplicaci n afortunada del g()biemo de gabine te_ De c ualquie r manera, ~st e ti po requ iere de la naci n
que lo practique, sino una gran homogeneidad social y econm ica - 10 q ue
es- de mucha ayuda-, si, por lo me nos, un gran sentido dc responsabilid ad politica y autolimitacin , cualidades stas que no puede n ser c rea
das tan' s10 11 travs de una determinada regulacin cons titucional.

Q UI NTO TIPO: I1 t. I'RESID ENCIALl SMO

Desde la segunda gue rra mundial. el si stema gubernamental ame ri

ca no le es tan familiar al lec to r alemn y, e n general, a l lector euro peo
por m edio de co nfe re ncias y escritos, que se puede p rescindi r aq u de
s u descripcin limit:'mdose 13 exposicin 3 un 3n;ilis is est ructural. Este
anl isis consis ti d e n aplic ar al tipo gube rname ntal del p residencial is mo,

y dentro del esquema conceptu::.1 d ~ dis tribucin del eje rcicio del poder .
las tres nuevas categorias cons titu idas por la determinacin de la decisin
poltica fun dame mal , la ejecucin de la decisin )' e l control poUtico.
El gobierno a mericano cs designado comnme nte como u n gobierno
de separacin de podercs ( separatioll 01 pO'Ivcrs'. En los Estados Unidos
se habla ltimamente, cont inuando la designacin primitiva, de _sepa ra
cin)' coordinacin de poderes . Fuera de los Es tados Unidos sc con~e
es te s is tema gubernamental , e n \'"ud de la posicin dominante del p residente, como . gobierno presidencial. o .presidencialismo . Ya fue in'
dicado anteriormente q ue en el marco de la llamada se paracin de ... pode res_ , el concepto de .poderes. tiene un se ntido ms figura th'o que
es tructural)' debera ser su s ti tuido por el eonccpto de _fu nciones _, con
lo que queda ran designados los d ife rentes :Imbi tos de la ac tividad cs
ta tal. La concepcin defe ndida en la poca de c reac in 'le I~~ Estados
Unidos sobre una estricta y- rgida separacin de fu nciones, vig~nte tanto
en ; ICaria como en la prctica constitucion.3.l ame ricana y fran cesa, se
nos ai arece hoy como un-Q!9duc to ar tificial del racionalis-mo especula tivo de la 1 lustracin, debiendo s u naci miento al traspaso de los principios
mccanids tas de la fs ica de Newto n a la realidad sociopoltica. Este in
(ento estaba insp irado por la c reencia de que con el establecimiento de
un equilibrio en tre los d ive rsos detentado res del poder se produci ra una
armona permanen te en la sociedad es ta tal . Pero esta suposicin de que
detentadorcs del poder equilibrados se dedicanan volu ntariamente a cooperar al bien comn no es taba fundam entada psicolgicamente, y des
cuidaba peligrosamente el car~ c t er de monaco de la dinmica del poder .
La coexistencia de d iversos de te ntadores del poder rgidamente aislados
fue una ilusin intil, como qued demos trado claramente en la Cons ti
tuci n francesa de 1791, que in tent poner en prc tica la separacin de
funciones de Montesquicu.

I
)
)

El principiO : llltcrdepelldellcia por coordillacilI

No exis te descripcin ms adecuada para la \'ersin a mericana de la
separacin de funciones que la declaracin de Thomas Jefferson: . An
elec tive despo tism was not I.he go\'crnment we fought for; hut o ne which
shou ld not o nl)' be foun ded in f ree principies but in which the powers of
go\'ernment should be so d ividcd and balanced among scveral bodies
of magistracy. so that no one should transccnd their legallimits. ""ithout
being cffeclually c hcckcd amI restrained by the othcrs. ,. Los "einticinco
26. Not es (-"1 th e Sl<Ile 01 Virgiu ia. Ol1ery XIII, s:. 4. Ford ed. oC le/terson';;
Writing., cd . Wittiam P edCI1 (Cha iX'1 Hil1 , N . e., 1955) , 111 , p g. IZO. El hall<l1.go d c
es ta c ita h ay que a~radttrsclo a los editores de los I'apers 01 Tholllas Jeffe r$otl
(I'rincct on , N. J .) . EI despO t i~mo electi vo 110 fue el gobic rllO por el Que nosotros

132

PROCf:..'>O I'(JLhICO y TIPOS DIl GOBIERNO

hombres de la Convenci n de Filadelfia fueron mejores consej{fOS que

sus colegas de la As amblea Nacional fra ncesa. Con la idea de evitar tant o
el despotis mo legislativo como el absolutis mo del ejecutivo, mo ntaron en
su s istema gubernamental d iversos e indcpendienlcs detcntadorcs del poder, que esta ran unidos por mutua coordi nacin. Para alcanzar este objet ivo fueron utilizados dos principios diferen tes y has b. cierto punto
conlradiclo rios. Oc acuerdo con la teora cons titucional c!~ ina nle, las
aclividadcs estatales fueron divid idas en tres campos separados. cada
uno de ellos asign--do a un bod)! o/ mogistrof1.: e l ejecut ivo al presidente.
el legislativo al Congreso y el judicial a los t ribunales" En cada uno de
estos campos se concedi 31 respectivo dctent-dor del pode r autono ma y
m onopolio de accin, no pudie ndo scr violado este mbito por ninguno
de los o t ros de ten tadores del pode r. ~ s te fue el principio de la especiali.
zacin en el ejercic io dc las funciones estatales a signadas. Sin embargo,
como se era absolutamente consciente dc que un a is lamiento r gido de la~
funciones conduci rla necesariamcnte a bloqueos permanentes entre los
diferentes detentadores de l poder, parali7..ando as e l proceso poltico, se
c)(igi que en ciertos "puntos de contac to., exactamente dete rminados.
los detentadorcs de l poder independientes deberan ser de tal manera coor
dinados, que slo a travs de su cooperacin alcanzana validez eonst it\.!
cionalla es pecfica actividad estalal asignada al correspondiente de ten ta
da r del poder.
En s u to talidad, el mecanismo del poder se presenta, por lo tanto ,
como inlerclepcndcncia de los div~rsos detentadores del pode r por coordinaci n. Es fu ndame ntalmente d iferente de la interdepende ncia por inh:
graci n, carac ~ristica del ti po parlamentario. En esta ltima, el gobie rno
y el pa rlamento estn indisolublemente unidos y fus ionados, no pudiendo
llevar a cabo s u funcin sin la cooperacin, antecedente o subs iguiente,
del otro de tentado r de l poder. Frente a es to, la interdependencia por
coord inacin significa que los independientes detentadores del poder actan con autonomla dentro de la esfera de accin que les ha s ido asig nada, estando s in e mbargo obligados a cooperar en puntos de contac lu
establecidos de antcmano. La C)(igencia dc cooperaci n implica, a l mis mo
tiempo, una dis t rib ucin del poder.
Los detalles de la coord inacin e ntre el pres idelHe y el Congreso son
demasiado conocidos, y bas tar aqu hacer una e)(posici6n sumaria. Los
casos de cooperaci n presc rila juridico-constitucionalme nte no son nu m \!rosOS, pcro rad ican en pu ntos estratgicos del proceso politico. El presi .
luchamQS; 11()$Olros tuchamos por un gohic mo qu<, no eS I UI'~se fundadu !Kilu " n l u~
principios de la libe rt ad, si no por UIIO en el que los poderes gubcrnarne Olales eSlu\' l<-.

sen de lal manera d il'ididos y equilibrados enlre las diferent es aut oridades. q ue'
ninun poder pud iese Ir.aspasar sus l miu,,, 1"Gall's si n ser cfiCaZtllC nh: cont ,-o lado )
restrin,ido por los o tros .

'[>Os V E GOatE RNO \)E LA unl OC RA CIA CONS TI T UCiONAl.

133

dente toma parte en la legislacin a l firmar una ley adop tada por el Congreso, o al negarse a hace rlo (veto ). Caso de que e l preside nte sea \'eocido
por una mayora de dos t('rcios, el veto no procede y la ley entra en Vigor.
El Senado participa en la poiitica exterior dirigida por e l pres idc nte a tra
vs de la ratificacin de tratados, y e n el nombramien to del fu ncionariado, fllncin as ignada a l preside nte, por medio de la necesaria co!!,f irma.
dn senatorial de los no mbram ie ntos preside nciales. gn a mbos casos,Ja
accin del presidente pue de ser definitiva me nte impos ibilitada por negarle su apoyo e l Senado. El contro l judicial, por o tra parte, otro punto de
l'untacto entre los de ten tadorcs del poder, no estaba pre\'is to en el esquema constitucional ordinario, ya que los trib una les es taban limitados a apli,'ar las leyes decretadas por el Congreso y liml adas por el pre s idente~
Adems de estos casos de coordnaci n prescritos cons titucionalme nte,
~'x i st en o tras mutuas influe ncias c)( traconstituc ionales entre los de tentadores del poder. Po r nombnu algunas: el pres idente, en su calidad de lde r
del partido, influye e n la acti tud de su pa rtido en el Congreso. ELCongreso, al autorizar el presupueslO, Se intercala en toda la esfera de act ividad
presidencial que requiera medios L'Co nmicos. El presidente puede iidar
la legis lacin por medio de sus amigos de panido en el Congreso. El senador influye dentro de su Es tado e u los no mb ra mie ntos para determinados
puestos, asimismo en e l eje rcicio del .pat ro naje _ presidencial sobre los
o,;;rgos. En todos los rincones de la prc tica constitucional se encuentran
es tas -cone)(iones.
.
- -{ Ildepefldencia redprOl.:u de los de t elltallores lIel poder

El factor decisivo para diferenciar el gobierno p residencial tanto del

de asamblea como del gobie rno parlamentario radica cn la redp.!'~~~<!e llcia ~ I r ;Wde[! t{; y de! Congreso. El presidente no est
o bligado ero absoluto a presentar cuentas al Congreso. En el lenguaje del
parlamentaris mo es to quiere decir que no e)( is te una res ponsabilidad poltica que se pudiera hacer dectiva a t ravs del vo to de censura o por negarse el Parlamento a apoyar un proyec to legis la tivo cons ide rado de gran
importancia. Indiferentemen te de la opinin q ue le m.erezca el presidente
- Y. en ciertos casos puede ser muy poco favo r able-, el Congreso no podr destituirle de su ~g!? Es t'!: solamente podr ocu.!.rir~a .!ravs .!Jct ~ Ig;;:
10rado_ q~,_tras.!'.lt .. ansc urso de los cua tro aos de du racin de s u car:~
go, podr negarse a e legirle de nuevo, caso de que vuelva a presentarse.
Tampoco podr el Congreso conseguir la d estitucin d e un miembro del
gabinete del preside nte. I mpeaclmll!ll /, la a c usacin que no fue jams un
conlrol eficaz, ha quedado perfecta men te antic uada, u
Correspondiendo a la inamovilidad e irresponsabilidad del pres ide nte,
~obi e mo

27. Vid. i"/nl, pg. 266 Y ss.

J 34

PROCESO PQLi TICO y TlI'OS DE GOBIIlRNO

TIPOS DI! GOOIERI'O DI! LA DEMOCRACI A CONSTITUCIONAL

135

el Congreso

per manece tambi n e n su cargo durante e l perodo p r l!\'slo

c.~n l i tucio~al men te. l':.IdependicOI cmcn lc del desacuerdo que pueda exis-

t IC

-y ,en ciertos casos esta desavenencia puede ser muy grande_ entre

el pres id ente y la m3yorfa del Congreso, aqul no podr disoh'cr el Cong!cs 2 La inm unidad recproca y autonoma politica se d educe indirec tamen~c de la Cons ti tucin (urtculo 1, seccin 6, prrafo 2); . No SCllator al"

R epresc nl a li.v~ sha~l, d ur ing the t ime for whch he was c lccl(x1. be a p po inl e~ 1,0 :lny CIvil offl ~e u nde r he Uni lcd Sla tcs .. .. and no person h o lding
o~l ce u~d e r the Um lcd Sta tes shall be a member of eilher housc dur ing
bIs conllnuance in office. : La incompatibilidad const ilucion:l l del caro
go ~ubernamelllal con el m :lnd:lIO p:lrlamentario es un punto centr:ll dd
rgIme n polit ico americano. Excluye nd o rad icalme nte c ualquier identidad
p~ rson~l ent re un miembro del Congreso y o t ro del gObie rno o d e I:l adm i.
mst~aeln, se ~:l CC abso luta men te impos ible la inte rdepe ndencia por in t,e.
gracln, esenc Ia de l pa rlamen ta rismo. El sistema separa a los de te n tadores d el poder u nos d e otros y s u cooperacin y coord inacin: en 1:1 que se
basa su comn pa rlicieaci6:n en el ejercicio de l poder, queda limi tada a
los p un tos d~ ~'!.!a c to constitucio na les y enracons tituc ionalcs.
Dado quc los dife re ntes de te n tadores del pode r son mantenidos a is la.
damente unos de o t ros, se d eberan producir bloqueos e ntre cllos y, c o mo
c~ nsecuencia d e eslO, d eberia ser temida cons tante me nte una paraliza.
c ~n de todo e l .ap~nllo es ta tal. Si e s to no o c ur ri durante los prim e ros
a ~ os de la Republlca a m e rica na, fue debido a la socied ad ag raria y so.
~ta hn e llte ho mognea d e. la poca p rc indus lrjal, en la cual una oligarq u:
19ua l ~ c nt e homognea d irigi la empresa e s ta tal. Y que esto no haya
o c urr Ido m.1s ta rde, cuando los Es tados Unidos en traron en la poca de la
ind u strializacin y d em ocrat izacin, se dcb(' al nacimien to \' a la ac t i\'idac!
de los pa rtidos polticos, que ni pudie ron ser p revistos
fueron desea.
d.os por los fu ndadores. de la Constil ucin.-L a rtid~ polti eo s(' com'ir.
t l e n e l lazo .Qe l!na um n q ue no exista entre los di"ersos detentadorcs
de l poder, a islados cons t itucional m en te. El partid o poltico es el eombust~ blc d e la. ma qu inar.ia esta ta l, s in el c ual es ta u ltima se hubiese paradu
Slll r emedIO. El par t Ido es la correa d e trans mis i n para trans lormar d
lide razgo po l~ t ico de l je~e d e gobiemo en el a ctua r del Congresq.
. Fue pr:lcl lea men te c te rto en el p3sado y te ricame nte lo puede segu ir
s tendo hoy, que el d eten tador del cargo presidenci31, c uando d isponga d I.'
una mayo rfa segu ra en a mbas c m aras -y ste fu e el caso casi in"aria.

nt

27a.. Ninlun sen3dor (1 r.,p re~n t~nlC POd r. !ll,entras dure ct termino por el cu ~1
fue dClldo. se r .nomb rado P~ 1"3 mngun cmpl..'O ",nl, dcpendiente de la aUlorid ad (]"
tos E s tados U,!,dos, .. , y nad Ie ,!ue ocupare .un empico dependic:mc do: la auto r idad
de _ESlados Umdos podr ser nllembro d e mOluna de las t"maras. mientras desem.
)en<! tal I'm pteo.

blemcnte e n el pasado al princ ipio de un nuevo perodo presidencial

has ta o,ue b. t radic in se ro m pi por las elecciones de 1956-- est en
s itua c in de coord inar la pollt ica de l presiden te con la d el Congreso. As!,
pucs. cuando la constelacin bipartidista sea especialmente favo rable, el
sistema preside ncia li sta americano, prct icamen te, se po dr. cas i convcr
t ir en esa variante dcl pa rlame n tari smo d esignada como go bierno d e
gabinete, )'a que el presidente podr apoyarse en su part ido, mayoritario
en el Congreso, para realizar s u poltica.
Pero es to ya no es la sit ucin nonnal, s i es que a lguna vez s e p rodujo. Se d ebera d e pensa r que, dada la sepanei n cons ti tucio na l entre
los independientes d e tentadores del poder, la d isciplina de pa r t ido sera
casi indi spensable para U ll luncionamien to s in fri cciones d e l meca nismo
d el pode r: e l presidente slo podr.1 cumplir su misi n d e lide razgo poli.
t ico cua nd o la mayora en ambas camaras de l Congreso le sig:l lealmente,
en lo bueno y e n lo malo: de otra manera, en un s is tema bipartid ista el
partido de opos icin podra d esbaratar s u polit ica. Pero es ju stamente
e l s u puesto de que e l pre sidente p ued a a poyarse e n la mayo rla d e su
par ti do, e l q ue fa lta . Presc indiendo comple tame n te d e la es truc t u ra id eolgica d e l s istema bi partidis ta americano, que en puntos esenciales e s
e nteramente ,singular, la funcin d e los partidos es d iferente bajo el siste ma presidencialista y bajo o t ras fo nnas de gob ierno. Son d os las razones principales para q ue el pres iden te no p ueda im poner su volun tad a l
Congreso. Por u na pa r te, suele ocurrir frecuentemente que el partido del
presidente p ierde la mayorla e n u na d e las d os cmaras con oca s in de
las e lecciones inter med ias (m id-term ~lectioPls), que tienen luga r hacia la
mi tad d el pe rodo de s u cargo, ocu r riend o as, con frecuencia, que el pre.
s idente se vea enfrentado a d os cmaras e n la s cuales la oposicin d eten
ta la mayo ra. En s('gundo lugar, los partidos ame ricanos en el Congreso
se ca rac te rizan por la a usencia de disciplina d e pa r t ido, lo que q uiz
cons ti tuya su mayo r d el eeto. Puede ser q ue para este fenmeno existan
impera t ivas razones sOeiopsicolgicas; el Senado, especialme n te, es t
const ituido por noven ta y seis sup('rindividulllis tas .. p r imado nnas que
no es tn dispues tos a some terse a ninguna di rectriz exterior. Ad e m s,
puede ser que m uc hos m iembros usen su partid o para conseguir e l ma no
dato, pero un nlme ro co nsiderable entre ellos con sig uen s us escaos
como indepe nd ientes. La razn fu ndamental para la inexis te ncia d e la dis
ciplina d el partido cs, s in embargo, que, com o en e l pa rl::uncllIa ris mo c1
sico fra ncs, el presid ente no posee el derecho de d isolver el Congreso.
Los mie mbros d el Congreso son tan inamo vi bles como el presid e nte mis
mo. E.ste p u nto puede ser que tenga m enos importancia en los diputados
ele la C.m ara de Re p resentantes, c uyo mamb to dur a d os aos _ i nu ~ i ta
d a men te corlo para una a samble a legislativa-, que en los senadores
c uyo perodo alcanza seis aos. Con una disciplina de parlido, y caso d e

136

PROCESO I'OLlT JCO '1' TI POS OF. GOBJERl"O

q ~~rc sidcntc dis p_usi~a de una mayora segura en ambas c.... Jaras,
clis.tema americano fu~cio~~r!!. probai2.1cmcntc como el gobierno parlamenl ~i.?_e!l.. In g~ ~!"1!4-s in_di~ciplina _d~ .p~i do , no supone mucha diferencia en el rc sidencialismo si e n la asamblea legislativa es tn re presentados dos o ms partidos pol ti~os.
ha mostrado la experiencia en
lbel]t'illlrica, d onde se ~-pQ9.ic!--rer ~Ut; el siSl ema pl u ripa rt idista usual
no dcb ili!a el poder del legislativ0J....!!i el sistema bipartidista fortalece a l
Rrcs idenlc.
.
Llegado a es te punto, h ay que hacer refe rencia a otro aspecto: durante los ltimos vei nte a fios, por lo menos desde el fmal del N cw Dcal , el
sistema bipart idista americano se ha t ransfo r m ado e n una especie de
forma hbrida: es tan to u n s istema bipartidista como pluripartidista. El
esquema bipart idis ta funciona invariableme nte en las elecciones para- la
presidencia y p ara el Congreso: la aparicin efmera de te rce ros partidos
en ambas votaciones son las excepcioncs que confirman la regla. Pero
una ver; que las elecciones han te nido lugar , en las ltimas dos dcada; se
han p roducido p rofundas flS uras en e l sistema bipartidis ta t radicional.
Tan to los r epublicanos como los de m cratas carecen de homoge neidad
~o ltica . Los rep ub licanos estn escindidos en la faccin Jibe; al y co n ~~r
vadra, y e n los demc ra ~s se rpues tra toda va una escis i n ms p rofunda entre los progresistas del Nor te y los archiconservado r es e n el Sur,
producindose esto 110 sI~ como- consecuencia de la cuestin racial, her~ci,! tOdava sin liquidar de la guer ra de Seces in. Es ta s ituacin es la
razn de esas mayodas legislativas constantemente fluc tuantes e n e l
Congreso, y del conocido fe nmeno de las evo taciones c r uzadas (crass
votingJ. en las cua les los disiden tes del part ido gu bernamenta l se unen
a la oposicin en la vo tacin y los desertores de la Qposici n vo tan con el
pa rt ido gube rna m ental. Las condicio nes casi anrq uicas en el actual Congreso contribuye n a a umentar las dific ultades para llevar a cabo el
liderar;go poltico presidencia l, que no podr apoya rse ni e n la lealtad ni
en la disciplina de par tido. Aqu hay q ue sealar ta mbin q ue el "'patronaje preside ncial sobre los ca rgos adminis t ra ti vos ha desaparecido en
gran parte, debido a que e n la act ualidad el pe rsonal de la administracin
pbJica est constituido casi e n s u totaUdad por funcionarios de carre ra.
Este arma presidencial. p rimitivame n te tan poderosa para persuadir al
Congreso - un pariente lejano de l governmeut by cormp/ioll de Walpole- ha perdido prc tica mente toda s u eficacia.

CILma

E l regimell de gobi emo ameri ca/lo y la '/lleva divisi6/1 triparti ta

de las funciones estatales

__Difcilment e ningn otro tipo de gobiemo democrtico constitucional

se ha a lejado tanto de su concepci n o rigi naria como e l presidencialismo

T II'{IS !lE GO lllIlR NU IJ E LA DEMOC RA C IA CONST IT UCIONAl.

137

amerLc~ nq, Vna observ~cin superficial de la ~in~ica~F?li l ica ens ea ya

q ue la 4ivisin clsica en funciones separadas de gobierno. legislacin y
judicial es t superad~. Por ello, se obtiene una versin ms realis ta aplicando la nueva divisin t ripa r tita: de te r minacin de la decisin, ejec ucin de la d ecisi n y control poltico.
la imagen ge ne ral es la siguiente: en la mayor par te de los casos la
iniciativa pa ra la decisin poltica fundamen tal parte del presidente, ocasionalmente, sin embargo, el Congreso puede tambin encender la m echa.
I nde pendientemente de donde prove nga la i niciativa, el presidente est
obligado a compar tir la decisin real sob re todas las cuestiones polticas
importantes con el Congreso y, frecuen te m e nte, baj o las condiciones
prescri tas por ste, ya que sie mpre existe la necesidad de po ner en forma
de ley la decisi n polti ca funda mental to mada, y, adems, en cas i todos
los caso:;; tambin porque los medios econm ico:;; necesarios pa ra su realb:acin deben de estar otorgados por el Congreso. Las comisiones encargadas del presupuesto controlan fr amente cada paso q ue la admi nist racin pla nea. El contraste con l nglate r ra, donde no ocurre que u na
decis in poltica fundamental del gabinete sea frus t rada por los Comunes pese a sus prerrogativas fi na ncie ras, siendo .concedido el dinero pedido, en los Estados Unidos suele ocurrir con frecue ncia q ue no sea concedido el di nero pedido. Aun e n poltica exterior, esp ecialmen te asignada
a l ej ecutivo, no se puede hacer caso omiso del Congreso cuando sean necesarios medios econmicos, teniendo que tener en cuenta, adems, que
cualquier tratado internacional necesi ta ser ratificado por el Senado. La
ejecucin de la decisin to mada, nuevamente dominio especifico del presidente segUn el texto constitucionaJ, es ta m bi n una fu ncin que debe
ser compartida por el presidente y el Congreso, ya q ue es necesa rio em itir leyes y o torgar recu r sos pecun iarios. El cont rol poltico, final men te,
est e:d endido en ell ipo gubernam ental americano de la forma ms amp lia. Aqu ha bra que recordar los famosos frenos y contrapesos (cllecks
and balances ). Frente a l Congreso, el presidente usa el veto q ue, e n cont raste co n pocas anteriores de la Re pbl.ica ame ricana, es u sado con
m ucha ms frecuencia contra leyes que e l ej ecutivo desaprueba po r
razones polticas. Con ayuda del ve to, en su form a actual. el p residente
aspira de hecho a una par ticipacin en la f uncin legislativa, m uy por
encima de la intencin o rigina ria de la Cons tituci n. Por su par te, el
Congreso goza de un mayor repertorio de posibilidades de control sobre
e l gobierno y la admi nistrocin, y hace uso de ellas de for ma c reciente:
j unto a los "puntos de contacto_ establecidos consti tucional men te ----confirmacin de nombramientos personales y ra tificacin de tra tados internacionales :1 t ravs del S enado-, el o torgamiento de medios econm icos
y la ac tividad de las co mis iones de investigacin han tomado lugar pree-

138

PROCESO POLiTlCO y TI ros DE GOBIERNO

mincnle. Los frenos y cont rapesos no estn confinados tan slo a los
casos previstos por la Co ns tituci n.
El pueblo, organizado co mo elec to rado en los pa rtidos polticos, to ma
parte tambin en e l control politico. Dado, s in embargo. que no e xiste
Ilinguna pos ibilidad de d e s t itu ir al presidente a tra vs d e un VOIO d e no
c onfianza o disolve r el Congreso, casos stos que pueden conducir en e l
parlame ntaris mo a nuevas elecciones, el ejercic io de la funcin de contro l
a travs del eleclorado no es ni conlinuado ni aClua li7.ablc en cada m omento; estar paralizad o durante el mandato y slo se activa r en pocas
de eleccio nes, que inalte rableme nte tendr lugar cada dos o cuat ro a os
en la primera semana d e no viembre. So n Taras las elecciones co mple
menta rias para e l Congreso y no s on valoraq,as cn absoluto como indicios
d e Ic ndc ncias politieas. Desde el punto de vista de una intens ificac i6 n d el
co ntrol dcmocF.ltico el mandato corto, en SI objetablc, d e los mie mbros
de la Cmara de Representantes es beneficioso, ya que da pos ibilidad .
por lo menos cada uos afios . de conocer cm o marcha la corrien te polt ica. Por es ta razn, el pres idente y el Congreso son mucho menos sensibles a las tendencias del electorado que e l ga b ine te britnico y la Cmara de los Comunes, pero est n, por otra p a r te, mucho ms expuestos
que s us equivale ntes britnicos a los pressure groups y a los grupos d ~'
inte reses q ue o peran co n un desembarazo s o r prenden te." Solamen te es
en la segunda mitad d e l pe riodo de su mandato cuando la ante na de l
m iembro de la Cmara de Represen tantes se deja os tentar ms por el
estado de nimo electo ral en s u circunscripein.
Finalmente, es te s is te ma de cont rol, que no tiene lagunas, abarca tambin a l poder judicial donde yace una pec ulia r manifestacin de l sis tema
g ubernamental americano. Los t ribunales . e n prime ra linea la Suprem e
COllrl , se in lerca lan en e l proceso del poder a l r eclamar , o usurpr, e l de
recho de invalidar leyes del Congreso por ser incompatibles con la Const it ucin. As , pues. t ras pas ando s u funcin normal de ejecutar la decis in
politica, la S uprem e Court se ha a s ignado un co ntrol sobre las decisiones
polit icas ap robadas por d Congreso y e l presidente. Si bien no cabe con
cebir al tipo de gobierno americano s in el cont rol judicia l de la cons ti.
tucionalidad de las leyes?" la in te rcalacin del pode r judicia l en el
proceso del poder c s, desde luego, comple ta m en te ajena a la concepcin
o r iginaria de detentado res de l p oder respectivamente inde pendientes.
y es to tanto ms se lie ne e n cue n ta que el tribunal, que co nstante m en te
inte rviene en la aeti\'idad de los otros detentadores del poder, es t excluido de c ualquie r cont ro l ejercido por s tos o p or e l eleClOrado.
Con~ iderado en un con texto fu ncional , e l t ipo ame ricano de int erd e.
28. I' id . " fra. p l. 432 Y S5.
29. El t( ma 5C r.'I tra lad o en ro rma detallada ms adelante.

iJPOS DE COBlERS O DE LA DEMOC RACIA COSSTIT UCIOSU

139

pende ncia por coordinac i n no es ni p res idencialis mo ni lo quc se d es igna como gobi<'rno d e congreso, expresin sta quc vendra a designar la
\'e rs i6 n ame ricana d el gobierno de asamblea . Si e l t ipo de gobierno se
incl ina ms hacia la una o hacia la o t ra configuraci n poltica, esto depende r de la persona lidad que se e ncue ntre e n la Casa Blanca. Woodrow
Wils0l!.Pl!do designar ace rtadamente e n los ailOs oche nta del s iglo pasadQ, el rgimen poltico ame ricano despus de la gue rra civil de S ecesin
como un gobierno de congreso. La s up remaca del legis lativo se aproxim
en es te tiem po a la s ituaci6 n de la Fra ncia re publicana. El s istema a meri
ca no se convini e n un pres idenCialismo aut ntico solame nte b ajo el li
dgrazgo de una fuerte persona lida: en el siglo XIX. l ac kson y lincoln .
y en este, el viejo Roosevel! , Wils on y Franklin D. Roosevelt _ Desde en
mnces, ('anta bajo Truman com o bajo Eise nhowe r se ha tendido ms al
ma rco de un gobie.rno de co ngreso. Observadores e xt m njc ros, como en la
Francia contempornea, que ven en e l s istema ame ricano Ulla garanta
per s e cont ra el riesgo de una. s uprcmacla del Parlamento,'O mal interpre
tan la din:imica del poder en los Es tados Unidos igua l que Montesquieu
e n su errnea inter pretacin del rgimen gubernamen ta l ingls bajo la
casa de H annover.
No es ninguna e.1(age racin cuando se designa a l tipo ame ricano de
gobierno como el de ms d ifcil funcionam iento, particulannente si se le
equipa con las complejidades d el federalismo, que por su parte supone
t ambi n el dificil intento de es tablecer. e n base terri torial, un e quilibrio
entre con t rapues tos inlereses del poder. Que e l sis tema sea capaz de funcionar es cas i un milagro, slo explicable por la abunda ncia y fu erza de
una nacin que puede permitirse e l lujo de un s is tema gu bernamen tal
pes ado y ruinoso. Pero su \'alor educativo 110 d ebe ser minimizado. J u stamente esa interdependencia por coordinacin, que es inheren te al sis tema
poltico americano, ha e ntrenado al pueblo ame ricano e n e l arte necesario
de l compromiso poltico. Y en es to no cambia nada e l ruido cons tante \'
e l, ocasio nalmente, cor ro mpido y pcnoso olo r d e la poHtica dia ria am e ric~ .
na. En poca de c ris is - guerra civil o CIterior, t ras tornos econmicosel sistema b'Ubcmamental americano ha s ido s iempre capaz de mantener
la eficacia necesaria. El centro d e gral'edad polt ico se t raslad al pres idente, s in obligar a ste a recurrir a medios ilegales , some tindose el
Co ngreso \'oluntariame nte a su lide razgo.
No puede sorpre nder , por lo tant o, que el preside ncialismo americano
no haya encontrado races en ningllll ot ro ambien te poltico. La introduccin en e l parlamenta ris mo europeo de un preside nte que, al estilo ame3D. FKAN~ I S GoI;U ~l Vers une nouvelk orientation de ]:, ri:\'ision eonslitutionnelle? . en Rf!\'Nf! fran{:aisf! d e sci,,"ce po/iiq"". VI ( 19S6). 493 Y ss., se muestr:o jus-

ti!ic:.damcntc esc pt ico ante la s rcc ic nl eJ propues tas de Jos profcwrcs DUVERGER y
CAI' n~Sl' de inuooueir e l s is tema p rcsidenci al i~ ta e n fra ncia .

().

)
I

140

141

I'ROCESO 1'0 t.lT ICO y TIPOS 0 10 C081 ERNO

TiPOS DE GOBIE RNO OE LA OEMOC RA CIA CONSTI TUC ION AL

rica no, fuese independ iente y e legido di rectamente por e l pueblo, ha significado la sente ncia de m uer te para el constilucionalis mo. La 11 Repbli.
ca f rancesa, la Repblica de Weimar y la Espaa republicana son prueba

En una palabra: ~l tipo de gobie m o ~meri ca n o, bie,\que se le designe como . presidenciali smo_, o como gobie rno con "separacin de poderes. o con "separaci n y coordinacin de funciones_, es casi u n produc to
especficame nte naciona l del pue blo ame rica no, q ue h a reci bido ms
bendiciones de la p rovidencia que ni nguna o t ra nacin e n la his toria de
la huma nidad. El m ilagro de la Re pblica ame ricana no se bas a en s u
Cons titucin, sino que se ha dado a pesar de etla.

de ello. Estados ma rginales como Finlandia son excepciones y en estos casos el presiden te acep ta la situacin creada por la din m ica parlamentaria.
En I beroamrica, donde desde hace siglo y medio se experimenta con el
s is tema prcs idencialis lil america no, cabe deci r que ste no ha apo rtado en
absoluto la co ntin uidad const itucional y el buen gobie rno q ue se espe raba
de l. Por doquier el presidencialis mo d e inspiraci n no rteamericana ha
dado lugar a u na f onna iberoamerica na de a utoritar ismo, e l caudillis mo.
La preside ncia se convini en el inst rume nto de pode r para la a m bicin
de un ind ividuo a l>oyado por el ejrcito, la o liga rqula terri torial y la I gles ia, o la presidencia adq uiri, en concesin a la tendencia de la poca, rasgos euasiplebise ita rios para poder navega r co n el viento de las masas sublevadas cont ra e l arcasmo feudal. Frecue ntemente, u na junta militar,
s iemp re co n u n preside nte a la cabeza, domina sin ningunas preten siones
ideolgicas y se present a con un d isfraz pseudocons tit ucional, o como
nudo poder u fano de no poseer ningli n ado rno consti tuciona l. E[ presi
dencialismo americano ha podido fu ncio nar tolerablemente slo e n algu
nas pocas nado nes politicamente m aduras y con una clase media inde
pendiente como, por ej em plo, Arge ntina y B rasil hasta 1930, en Colo mbia
has ta 1948 y e n M6:ico e n los ultimas t reinta aos.
tJl tima me nte, e l p residencialism o a m ericano ha pe rd ido muc ho del
carcter mgico de q ue goza ba e n Iberoam rica.u Chile posey, desde
1891 a 1935, un gobierno parlamen tario com pleta mente ar ticulado, e n e l
que la inesta bilidad del gabinete y e l dl ollmement d ll pOllvoi r se asemeja ron m uc ho a las ltimas dcadas de la [11 Repblica f.-a ncesa y,
j ustamente, por las m ismas razones: al presidente le fal taba la facultad
de disolver el P3r1amen to. En el ao 1925, Chile re to m a un pres ide ncialismo modifi cado, dotado, sin emba rgo, de ciertos rasgos pa rlamenta rios:
el Congreso puede operar como co n trapeso de la sup rem acla presidencial
y e l gabine te no puede gobernar s in el apoyo parla menta rio. La Cons titucin ha confi r mado su utilidad tam bin e n pocas de c risis . [nte ntos
semejantes para conciliar e l preside ncia lismo con el gobierno pa rla me nta rio como e n Cuba ( 1940), Vcnezuela (1 947) y Guate ma la ( 1945) han s ido
de corta du rac in y h an acabado en jun tas autocrticas a nticonst ituc ionales. Otros experimentos hechos con e l presidencialismo a mericano en
As ia son todavla poco convince ntes, como en Filipinas (Constituc i n
de 1935 ), o completamente descora7..0nadores, como en Corea del S ur
(Const itucin de 1949).
JI. Vid . U ;ntercs.1nle e~posicin d e Wl1l.1Al.t S. STOK.ES, . Partiamenl ary Govem .
menl in La tin .... metica., e n "-muican Po/ideal Scicncc R~",."",, XXXIX ( t94S),
pg. 522.

SEXTO TIro: El. GOBI ERNO IH RI:CTORUI_ ES SU I 7.A

Suiza presenta, para e l eS lUd io~o de in s tituciones pollicas comparadas, un tipo de gobierno slIi gellui s, a unq ue la Constitucin de la Confede racin S uiza de 1848, comple tame nt e r evisada e n 1874, siga muy de
ce rca e l ti po de gobierno de asamblea. Una vez ms, sorpre nde el abismo
existe nte entre la vol untad de la Constitucin y la realidad polt ica. El
r gimen poltico SUi7.o en la ac tualidad no l iene nada e n comn con
el modelo clsico de la Revoluc i n francesa . E [ pu nto centra l [o ocupa la
Asamblea f ed eral ( Bll n desve rs(m u n lun~) que, segn e l articulo 71 , es .. el
de tentado r d el poder s u premo_ (obers l e GelVllll) de la Confede raci n .
Es t cons ti tuido por dos cmaras, la cmara baja llamada Consejo Nadonal ( N ll tional ral) y la cm a ra alta, Consejo de los Es tados ( Stand erll l) ;
es ta ltima es un rgano federal que ha si do co nsciente me nte imitado de
la realidad ame ricana, a unque no posee la s upe rio ridad que sobre la o tra
cmara detenta el Senado a mericano. Po r o tra parte, e l gobierno fede ra l,
llamado Consejo Fe de ral ( Bllndesrllt), est constituido por u n g rupo de
s iete ho mbres que, como la cmara baj a del Pa rlamento, es tn elegidos
por uo pe riodo de c u atro a os. La eleccin tiene luga r;; travs de ambas
c ma.-as del Pa r lame nto, q ue juntas cons ti t uye n la Asa mb lea Federal
(lJund esv er so mmlzm g). El gobierno suizo es, pues, un rgano colectivo ,
un dirCClOrio, ~.- I~ cua l ~1 !.ipo de_ g<!p~rno ser tambin desig nado
comp_gobierno di rec to rial. E sta ins tituc i n se re monta a la Constituci n
direc torial fra ncesa de 1795. En oposic16n ,7isesigue -ex~lusivamente al
leXlo constitucional, a la Asa mblea Federa l do tada de ilimi tados pode~es,
e l Consejo Fe deral cs designado poI' la Constit ucin (arlfc ulo 95) exclusivamente como la _a u toridad ( B ebo r de) ejecutiva y directora suprema de
la ~de ra cin ,., E s d igno de se.- notado que es tas disposiciones corresponden cas i textua lme nte a los artic u las 57 y 64 de la Cons tit ucin
sovit ica de 1936, que presenta, como ya se d ijo, un tipo puro de gobierno
de asamblea. De acu e rdo con e l principio fu ndame nta l q ue ins pira la
Co nstitucin del gobicrno d e asamblea, el Consejo Federa[ es sola mente
el agente subordi nado del Parlame n lO y no un de te ntado r de poder, independiente por pr opio derecho.

"2

I'ROC ESO POLITI CO y Tiros DE GOO IERNO

L1 conformacin fc t ica de l pode r no correspo nde a la concepcin

a m ericana de separacin de funciones, aunq ue a lgu nas veces, errneamen te, haya s ido com pa rada con ella. Tampoco es el Consejo Federal un
gabine te de partidos com o en e l pada menta ris mo, a unq ue sus mie m b ros
estn escogidos por e l Parlamen to en tre los lde res de los partidos. No
cabe, por :lnto, habla r d e un gabinete constituido por las fracciones del
Pa rla mento, d a do que la pertenencia a l Consejo Federa l es incom pat ible
con el manda 10 p a rlame nt a rio. Pese a esto, los miemb ros del Consejo Fede ral estn presentes en las sesiones plenarias y en las comisiones en
ambas cmaras del Parla mento, to ma n d o, a sim ismo, p a r t e d i rectamen te
e n el d ebate . La carac terslica esencial del parlam enta r is m o est a u sente e n el sis tema suizo: la Asamblea Fed era l no podr obligar a d im ili r n i
a l Con sejo Federal considerado como un lo do, ni a alguno d e s u s m iem b ro~e9.~ ~ed i o de u n vo t o d e no confian7.a; a s, p ues, a q u yace, al mismo
lie m po, una im portan te \'ari acin d el a rq u etipo de l go b ierno de a sam b lea ; con st e, sin e m b a r go, coincid ir n uevame nte en la p osi bilida d p ara
0:1 gobierno de d isolver la Asa mblea y en la ausenc ia d e un presid e nte de l
E sta d o . E l p res iden te del Co nsejo Fed e ra l, una funci n a n ua l en la que
se irn alterna ndo sus m iemb ros, lleva e l ttulo m e ram ente d e p res id en te
fede r al y eje r ce su s f u ncio nes d e pro tocolo:
El proceso natural q ue nece saria me nte sufre el gobier n o de a samblea
ta m b in s e ha producido en la rea lizacin s uiza de este r gimen p o ltico.
Fie l a su m od elo, el Consejo Federa l se ha co n vert ido en un fu e rt e rgano e jec u tivo que d om ina a los otros d e tentado res del p oder: en lugar de
m antene r se co m o mer o age m c subordin ado d el todopoderoso Pa rlame nto, ha tomado pape l de lde r p o ltico que no le ser disputado p o r la
Asamblea . En e s te desarrollo , fuera del texto y d e la voluntad de la Co nstitucin, son respon sables di ve r sos factores: e l Consejo Fe de ral es un
comi t de coa licin d e los ms i m porta nt es pa r t idos qu e se r eparte n entre e llos los s iet e p uestos segn u n ac ue rdo a nterio r. Desde hace alg n
tie mpo, lo s socialis tas t am b i n estn re p resentad os; tras h abe r s ido largo
t ie mpo excluidos por los par t idos b urgueses, no se les ha pod ida n egar
ho y la e ntrada, ya q ue los sociali s tas co nstit uye n , alte rn an do con los liber ales, e l p a rt id o ms poderoso. Pe ro aque l que ha sido u na vez e legido
mie m bro d e l Consejo Federal, dese m pear su c a rgo sin consideraci n
a lguna hacia su pa r t ido, y se dejar guiar exclusivam ente por el bienes ta r
de l E s ta do s ui zo; ser e legido, p ues, por su c a pacid ad a d ministrat iva y
o lgani zado ra, y no po r su posicin d e po!itico e m inente de un parti do. Es
una conven cin consti t ucion al q u e e l miem b ro del Consej o Federal pernlan ezca e n su cargo ta n to t ie m po com o lo d esee, de ta l m aner a q u e S u iza
dis p on e de u n gnlpo cas i p e r ma ne n te de tcn icos gubernamenta les, como
no se da e n n i1"!~n o t ro p as. La corru pcin es casi desconocida en e sta
fe liz n aci n. El rasgo esencial de la organizacin de l Consejo Fed e ra l es

TIPOS DE GOB IER NO DE L\ DEMOCRA Cl.\ CONSTITUCIONAL

143

q u e e l com it o d irectori o gobernante a sume, e n vi r tud de dis posicin

consti tuciona l , la resp o n sabilidad colec ti va p or su con d u c ta a nte e l Pa r
la m en to y e l p as."
La inic ia t iva p ara las d ecision es polticas fu ndame ntales p a rte de l Co nsejo Federal, y as 10 e sp e ra e l pas. La Asamblea Fede ra l, po r lo gener a l,
acepta las d irect r ices p olticas de l gob ierno y las trans fo nna en leyes,
com o parte d e la fun cin d e ejecu tar la decisin, a u n q ue a mbas cma ras
pueden p r esen ta r p royec tos de ley. El respe to an t e cl lider azgo poltico d el
Consejo Fe deral va ta n lej os q u e los tp icos con troles pol ticos del P arlam ento ha n d esapa recido casi por completo. E n este sen tido, Suiza t ien e la
suerte de ser casi un pa s s u bd esarro llado. Rara m en t e s u e le ocu r rir qu e
o:l Con sejo Federal sea des a pro b ado po r el Pa rl a m e nto ; c a so de qu e esto
se p rodu zca , el gobierno se someter a la d ecisin pa r lame ntar ia .
Segn la Cons titucin - y csto es aIro rasgo es p ecfico absolutamc nlc
compa tble con el con cepto del gobie r n o 4e asamblea b ajo la soberana del
pueblo- e l c ont ro l p o lt ico se d es p laza del gob ie rno y del -Parlam ento ,
que con stituyen el cen tro de gra vedad poltico, a l p u eblo constituido e n la
to talidad de los elec t o res; la costumbre cons t itucio nal s igue tenazme nte
oto rgando el derecho dc vo to s lo a los varon es. u Los elec to res d~be rn

o
)

32. Vid . " f r a. pg. 237 Y ss.

33. La Const itucin Fede~a l no dice nada sob n: este punto, es tableciendo lan slo
en los artculos 43, p;irrufo 1 y 74, prrafo 1. que lodos los ha bitantes de u n cantn
tienen Que pa ~t ci pa r en todas las eleccione~ IIcncrales y los ~efcr ndums. Esto se ha
entend ido siempre Que haca referencia tan slo a los habitantes va rones. El a taque
contra el monopolio politico de los hombres. en cuya defensa se usan lamo anrumen
lOS federa tes como sociolgicos y econmicos, se llev en dos frentes, en la Federa
cin y en 10$ cantones, entre los cuales especialmente los ru~a1c:;; no queran saber
nada del sufragio femenino. En los cantones tuv ieron lu:ar, entre 19[9 y 1956. no
menOS de veilltill ueve ofensivas l"1PIC'S, sin xito, en nue,e cantones y dos medios
camones (cfr. A"rot)o."l!TTI! QU I NCII I!, ~ r.., suffrage fm inin en Suissco, en Revue Ira,,
('aUe de sciencc poUtiqllc, I V (I9S4). 53J Y ss. Slo en el cantn de la ciudad dc
B a.~ i lc... fue adoptada en el ao 1957 una enmienda co nslitucional segn b. cual a las
mujeres se les podra conceder el derecho de voto; se hilto uso de es tu, finalmeme,
el 6 de diciembre de 1958 en referndum. La Constit ucin de Zurieh autoriw al 1cll"is.
lador " otorgar el sufragio femeni no en el ao 191 1, sin que ste se ha)'" decidido
hasla hQy a tomar esta medida.
En la Federacin, segn la opinin Renera!. seria necesario un a enmienda cons! i.
lucionaJ. Todavla en el ao 1953. los Consejos de la Confederacin Se haban unido
por abrumado ra mayora a la posicin IlCllan'a del Con&Cjo Federal. Pero el 2 de
marzo de 1957. por primera vez en la historia suiza. fue permi ti da por las auto rida_
des locales la participacin de muje res en un n'f~ rndum f~d cral que se celebr en
una pequea localidad de as montarlas (420 habitantes) del cantn arehiconscrvador
de Berna; en este refer ndulll se lralaba de hacer obliKato rio tambin para las muje.
res el servicio de bomberos. En tres eom un idades ms grandes, todas ellas en camones de babIa francesa O ilaliana, las mujeres participaron con un carcler consultat i,'o
en ta votacin (Vid. N ew Yo r k Timts, de 23 de mano de (957). S'md t~ neamen t e. las
aUlOridades federales cambiaron sorprendentemente de ao; titud. El Consejo de tos
Estados y el Consejo Nado nal apoya ron con una gra n mayora una medida del Con.
sejo f ederal, que recomenda ba la introduccin del sufragio femenino al nivel federal:
esto permiti que se pudiese "'lmeter a referndum la enmienda constitucional. Como
era de esperar, la propUCSI" fue rec hazada pOr los electores. con una mayora de dos

144

TI POS DE GOB I ERNO DE LA DEMOCRACIA CDNSTlTL:CIO'; ,\ l

PROCESO PO L TI CO Y TIPOS UE 6QBJERNO

vola r sobre todas las enmiendas constit.ucionales, que en Suiza son ms

frecuentes que en ningn otro s itio porque la competencia federal est
siendo consta ntem ente ampliada; un pas con alta densidad de poblacin
y s in riquezas natu rales, a cJl.cepci n d e la fue rza hidroclctncn, eSl
o bligado a un amplio control de l gobie rno sobre la economia. El puebl
toma parle, adems, en e l cont rol poltico a t ravs de su derec ho de exigir
la ralificaci n por referndum de cualquier ley votada por las asambleas
~ leislalivas. El e leclorado puede, ade ms , iniciar la decisi n polftica fundame ntal al inducir a las a utoridades fe derales, por medio de iniciativa
popula r, a que se regule legalmente una detcrmUlada cues ti n. En los
ultimos aos, el caso ms notable de democracia plebiscita ria ha sido
el restablecimiento del derecho constitucional del pueblo de poder exigir e l
refe rndum para todas las leyes." La ve rsin originaria del gobierno de
asamblea ha quedado as! t,!?!,!sform da en Suiza en un proceso del poder
en el cual e l obicrno eje.rce el indiscl!li~e liderazgo poltico con el con
t rapeso de un cuns tan te cont rol polftico a travs del elt:ctorado.
El tipo de gobierno directorial suizo es una forma polltica no susceptible de scr imitada, surgjEa en un puc~l Q. po!!!..icamen le maduro, social
men te homog4!1eo y cO!1,.un tcmpe!am..s:nLo _esl,able y sobr io. :olamente
Uruguay ha in tentado un tipo scmcj~n te d~ gobie rno colec tivo -el. as
lla mad,?, colegiado- en la. Constitucin de Batlle (1917 ) desde 19 18 a 1934 ;
tras est9 .Y9lvi a u_n pr:.e~i de.EQ!!li sm n:todificado. El gobierno colegiado
apareci nuevamente en la Constitucin de- 19SI ; el cargo de preside nte
fue suprimido y e l poder ejecutivo fue trasladado a un Con sejo Nacio nal
de gobie rno con nueve mie mbros (colegiado integral) (articulo 149 y si
guientes). En ambos casos, el rgano ejecutivo colectivo esta ba destinado
a limitar a un mnimo el peligro de un excesivo poder p residencia l tipico
en Am rica la tina. as! com o a hacer participar a la oposici n -desde una
gcneracin fun c io na en el Uruguay un sistema biparlidisla- en la res
ponsabilidad pol!lica." El primer periodo de e nsayo con el gobierno colegiado es considerado, en general, como afortunado. Sobre el xito del
segundo intc nto recie ntemente e mprendido son las o piniones muy dispa
res: coincidi con una crisis econm ica que puso a prueba e l Es tado de
bienestar, quiz demas iado acele rado e n este pequeo pas. Las elecciones
ge nerales del 30 de noviembre de 1938, en las que ta mbin fue objeto dl'
disc us in e l siste ma de gobierno colegiado, el par tido _b lanco_ de los na
cionalis tas ( hcrre ri stas) desbanc en to tal sorpresa a l partido colorado_
contra uno y por lodo~ los eantonc~ a execpcin de los de habla francesa de Gincbn.
Waadl y Ncucnbu rg. En Waad l se concedi a las mujeres si mu ltneamente la com pl<-.
t3 illualdad pOl i ;c3 al ni"el C3nt01l31. Sobre toda 13 cuesti n, cfr. el d ivertido artlcu
lo de JEA s F MMlo;oI S AU8UIT . Le sunrng" fmi nin en SUi5~. La con,stitutio n r,,!dnll..senH -clte revi se? . ell RevlU: /fllll(I'S{! de scl/'l1ce politiquf. VIII {I958l. 358 Y ss.
34 . Vid. i"'f ru. pg;. 29\ Y ss.
JS. Vid. "fra. [J~ . 496 Y ss.

145

que desde haca ms de noventa aos se encont raba en el pod<!r. Es to

hace probable una vue lta al presidencialismo. ya q ue se achacan a l
gobierno colegiado muchas de las dificultades econmicas de los l timos
aos."

36. Sobre la evolucin dd de recho COIlS ;WC10Il31 en UruIIU3}' . cfr. A. L BAIUA'

lo ... n . Caractristiques g"';ra]cs d ~ l'or gan isatiOIl COllstitulionncl1<! de l'U r uuay
en R~~Ii~ ;,ucTUlllj""llle dI' drQil ccmparr.. VI (1954). 455 Y ss. s"br" 13 Co ns t;\uci"
de 1952 cfr. EDUARDO J . COUIU Rt! el al" Le~i~ lllciIJlI vigtllU el! el Umgrou." ( Mo n\e, idru.
1m), pg;s. 58 y sS. y 69 y liS.

SEC UN DA

P AIlT'~

LOS CONTR OLILS DEL PODILR

POLTI CO.- I: LA CONSTITUC iN
Y SUS CONTIWLES ]-fOIll ZONTALILS

CAPTULO V

LA CONSTITUCIN

LA CONSTITUCiN COMO IJI S I'OS ITl\'O DE CONTROL IJEL l'OIlER

La clasificacin de un sistema poltico <:9mo d emocr tico ~QP.~i tucio

na! depende de j a exis tencia o car encia de inst itucioncs~fj:c tiy;s P9r me.
di ~de las c ua les el ejercicio del poder poltico es t!! dis tt ibuido e nt~os
delenladorcs del pod~, y por medio de las c ua les los dclentadorcs d el poder estn sometidos al control de los destinatarios del poder, cO,nstitui.w
e n dc tcntadores supremos de l poder. Siendo la IH!t1mlJeza humana como
cs,J1oJ;:abc...especar que _el" detentado r o los detc ntadores del poder sean
<:a paccs, por a utolimitac~lun!~ria , ~e liberar a J.os destinata rios de l
~er a s mis![los deltE.gic~ abuso de!"pQde r. Instituciones P.ill3' controlar eLpod.et:.oQ...n acen..ni..Qp~:a lLpoL.SLsolas, .sino..que deberan ser cr eadas
.llJl1.enadamente e inC:Q[pOradas cQnsci~ ntem~!1Jc _cn el proc~~.d..e r.
Han pasado muchos siglos hasta que e l hombre poltico ha aprend ido que
la sociedad justa, qu<.: le otorga y garantiza s us de rechos individuales, depende de la existencia de lmites impues tos a los delentadores d el poder
en el ej ercicio de su poder, independiente mente de si la legitimaci n de
su dominio tie ne fu ndamentos fc ticos, religiosos o jurd icos" Con el
km o se ha ido reconociendo q ue la mejor manera de alca n;w r esteohj etivo ser ':--.
haCiendo constar - los f re nos que !!l soc i~d d!;...sea jrnnqner a
los de tentado res del poder en forma" de un sistema qe reglas fijas -"la
constitucin _
destinadas a limitar e l ejerc!90 ..JkLpQfl~litico .
La constitucin se ~nvirt i as en el. dispositiyo_ rundamen ta l para el
control...deLp.coc!:s9_Jlel ~~r.

----

Sob re el ieJos de la constitucin

Cada sociedad estatal, cua lquiera que sea su estruc tura social, posee
<.:iertas convicciones comnmente compartidas y ciertas formas de <:o n-

15 1

LA CONS11T UCIN

ISO

!Jo COSSTIT UCI!'oI

y sus

CONTROl.ES 1I0 R IZONT,U.rs

ductil reconocidas que constituyen, en e l sentido aris totlico de poliuia,

su _cons titucin_,'
.
Consciente o inconscicnlcmcnlc, estas convicciones y rormas de conducta representan los principios sobre los que SI! bas a la relacin e nt re
los de tentado rcs y des tinatarios de l poder. En las fases primitivas de la
civilizacin poHtica se equiparo e l gobierno secular con los valor es ,t.las
i nstituciones religiosa s ck la com unidad. ~ ! _poder poltico fue e jerci do
po r los dom inadores ac tua ndo como re presentan tes o e ncarnaciones del
mundo sobre natural , a los que libre y Eonsuetud inariamcnte se some ta n
los des tinatarios del pode r. Pe ro con el fin d e la era mitolgica, el hombre
se descubri a si mis mo como un individuo libre, y ~ Illpez a dudar de [a
[cgitim:lci-n m stica del podr d e su s dominadores polticos, exigiendo un
run d:l mcnto r acional de la obediencia d ebida a 13 3utoridad pollica. Mientras que Los hebreos c r eyeron todava que los lmit es d l poder polil ico
se encontraban en la ley del Se or, somet ie!ld o po r igual a gober nantes
y gobernad os, es el m rit o inmorta l d e los griegos habe r procedido a la
sec " larjzadu y r acionali.acin dd proceso del ~der . De e sta manera
fue d esc ubie rta la r9 r ma _ds goble rn o con s tituc ional
La h is t9ria del cons t i tucional is mo no es s ino la bsq ueda po r el ~om '
bre rollti~ de E.!.Ii..IRi t ac iones al poder ab solu !.o ejercido po r l~s. del.e ntadores del.poder, a s l como el esfu erzo de es t ab l e~r una justifica c i n
espi ritual, m ral o tica d e la a utoridad... en luga r de l sol!~!Uniento ciego
a la racilidad de la aUlOrida d C!.'( is t ente, E stas a s piraciones que dar on con
c;o;Jadas en laJlcs.Ciari~ ~PIobaci~~a.!!.!; de lo!...d estinata rios del podeJ:..de las cQntrDkiA...oc ia l~~eje l'c ~ 9s por lo.s _domina~ ores y, consecuen te
mente, e oJa par ticlpac i n ilEti\'a ~e los d 0l!1inados en el proce so poltico.
Las limitaciones imp ues t as a l nudo poder e s ta ran aseguradas por el
a c u erdo de la sociedad es tata l sobre. cier tas reglas fijas. reguladoras del
p roceso p o lt ico. Se c r ey que este objetivo seria alcanzado de 13 mejor
manera c ua nd o el ejercicio d el poder polit ico estu\'iese dist ribuid o entre
diversos d e te ntadores d e l pode r , que es taran a sl obligados a una r cspL"C'
t iva eoopcl-ac in, en lugar d e m o nopoliza r el ejercicio del d ominio un
det e nt ado r unico. All donde el RQ9,g~d i $t ribuid o, e l do minio est3
onlro l. L, to talidad
limit.:.do y c~ t a Ir1ljiacin !..!:~e con s igo res tr iccin
l . Para Aristlcl~1 concepto de po/,uill abarcaba .Ia totalidad de la estroctur,
social de la oomnnraid. y no slo su narco \eaal. Lo mIsmo ocurre< con el concepto
rU p,,'/iclI dc OOOino. El conec\)\o .co!lstituci6n. fue usado pul' I) rime r~ vet en el
sentido aClual par Cicern (de Re pr.bhcll. 1. 401. Posteriormente. se des'anaron las
leyes impcrialu como Constil\.ldones (V. UIJ'IASO. Dlge$IO, 1,3,. 1,2). E.slc uso tu", recogido por ta I gh,~ia y permaneci .,hu.. nte totla la Edad Moo,a. L;i sl:nlfiC3ci~ ac
l ual de fa patabra como lA tolalidad de las normas fundamentales de la comuni dad,
tambin de \;J.s no escritas, no apar(.'(:c ha$la el sialo XVll (cfr. CIIAIlU:S H OW~R"
McI ~wAIN, Sonle< Ilust rotion for Ihe Influencc of Ul>chaug.td Name. for chanlllng
Inslitulons., en I nurp,erll liollS o( Afodern u,tll PJu/osopJllu: PllperJ P,esellled 10
Rosc~ Po, ... d (Nueva York. 19-17), pg. 4s.l Y ss. (45990).

de es tos principios y n o rmas fundamentales con s titu ye la conStituc in

ontolgica d e la sociedad esta tal, qu e podr estar o bien enraizad.:. en las
convicciones del pueb lo, sin for malizacin expresa --consti tuci n e n sentido esp iri tu a l, m ale ri a l- o bien 1)O<Ir est ar co nte nida en un d ocumento
esc r ito --const itucin e n sentido formal - o Por ello, la Constitucin de
Halle S t'lassie, en Et iopa ( 19] 1), que e n su a r tculo S establece: c En el
I mperio etope el poder su pre mo yace en el e mpe rador., no podr. ser
con sid erada como una au t nti ca Cons tit u cin, ya qu e prescinde d e ins litudon:llizar la d is trib ucin y la limitacin del ej ercicio d el podt'r,2
En un sentido ontolgico, se deber considerar como el.!!&s de toda
constitucin la c re aci n cle ins tituciones p:l ra limitar y controlar e l poder
poltico. En este sen ti do, cada.cons!itucin. presen ta un a dob le s ign ificacin ideolgica: liberar a los dt'st ina tarios d el podcr d el co nt rol social
a bsolu to d e sus d o mi naclo n 's, y :lsignarlcs u na legtima pa rt ici pacin en
el prOCeSo d el pOder. Para a lcan za r este props it o se tu vo que som eter e l
ejercicio d e l podel' poltico a d e terminadas reglas y procedimientos qu e
deban ser r es pe tados po r los detc ntadores d el poder. Desde un punto d e
vis ta his t ri co, por tant o, el conS l itucionalis lllo, )' en general el oonstitucion a li.~mo m oderno, es un producto de la ideologa libera l."' En la moderna sociedad d e m asas, el n ico medio prac ticab le para hacer part icipar a los destina tarios del podc r en e l p roceso poltico es la t cnica d e
re prese ntacill, qu e en un princi pio fue m e rame nfe simblica y ms
tarde r c a[.3

2. En justic ia debe ser aad ido que el enllXTador Ha ile Selassie. uno de: los
hombres ms esclarecidos de nueSlro tiempo, con ocasin de celebrar el \'ci micinco
anh-ersario de Sil subida al trono (1956). decret una rdorma consl tucionnl segn la
cual en e l ao 1957 debeda ser elegida una C:lo'nara de Diputados. Mie nlraS que el
, .. rraalo eSl abicrlo pa ... lodos tos electores. la tli gi bitidad est drulicamenle limi
lada par cuatificaciones econmicas. Los miembros de la d ,mara alla son nombrados
por el "mpe rador. Ninguna de ambas cmaras posee \erd"de ros poderes. porque
lodas las k')'es requie re n In allrobacin de! em llCrador. Los ministTos son rl!.~(lOnS3
bies 5010 ame <'l. No ha sido Ile"ada a cabo Una revisin de los artculos conSli tueK>nales que estatuyen et poder absolulO de t emperador. Sin ernbno, parece que la
reforma reali7..ad;, significa un paS<} educativo hacia una polilcrior consl;tucional iu .
cln y de mocrati1.3cin ( Vid . N e", )'n rk Times de 17 de rebrero de 1937).
211. En Su lrabajo sobre la reromla constitucional ( V id. i nlr a. nuta 14). el pro re
sor LOU\'1C'i5UIN, en unos p.rrafoli -no lraducldos par contener las mismas ideas
que el present~ C3pilU to- ded icados al Idos de la constitucin, emplea la sicuienle
formu lacin que tiene i n l e r~i traer aqu! 3 oolacin: .(Cul es la es<;:ncia, el U /tlS, de
una constitucin esc rIta? Por lo_p ront o le cOl'responde una funcin de orden (O,.
dlm~5"mk(loll ) al fijar las rt'lIlas de juego cs,m las cuales, por una JIIlrle, se desa
rrolla el proceSQ pol tico -que no es sino la lucha por d poder polfl ico en el Esta.
do-, y, por otra, :;e forma la "olunlad eslata t obligatoria. Pero, por Olro 1:tdo, [a
COn5lilucin promue\'e la libertad de 10$ d"Slinatarios del poder o ci udadanos al es
H,blecer las nonnas que d istri buye n las funciones estatale:! entre los diferen les deten
tadores del poder - la famosa k'cnlca de la separacin dc poderts .
----r.-trr.spra, p.:. 57 '1 ss.

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152

- LA CONSTITUCiN Y SOS CONTRO LES HORIZONTALES

u.
Sobre el contenido material de la consli fllcilI
La necesidad de fo rmular, y por lo tanto de formalizar, el orden fundamental de la sociedad estata l en un documento serio --constitucin en
sentid o formal- como un s is tem a, sin lagunas, de no nnas fundamentales
es un desarrollo r elativamente posterior del constitudo nalis mo_ As, esto
no fue postulado por el constitu cionalis mo de los griegqs y de los ro manos1' Parn Platn y Arist teles, as( como e n toda la teora poltica griega,
IVolilcia file1il constitucin en el sentido material. Aun los ms agudos
juris tas de la poca posterior de la Rep blica romana, sobre todo Cicern
y los estoicos, no exigieron que las no rmas fun damentales de la comunidad fu esen escritas en leges materiales, o simplemente codificadas_ Ellos
tena n conciencia de un derecho superior que, conforme a la na turaleza,
predominaba sobre todas las legislaciones humanas. La concrecin de
normas estata les fundamentales hubiese sido contrario al ser y a la esen
cia del orden superior, rebajndolo a l nivel de las efmeras leyes estatales.
La exigencia de un documento escnto y unificado para las normas
fundamenta les surgi, en primer luga r, con la Revolucin puritana como
protesta frente a la pretensin del Parlamento Largo de ejercer una auto
ridad absolu ta e ilimitad~ El origen espiritual de esta peticin .era religioso -la representacin bblica del pacto solemne _. En el SIglo XVIT
y, ms accntuada rnc nte, en el siglo XVIlI , el concepto de const itucin
adquiri su significacin actual bajo e l poderoso estimula nte de la idea
del contrato socia l; vino a sign ificar el documento especfico en el cual
estaban contenid as en un sistema cer rado todas las leyes fundamenta les
de la sociedad estatal, que imbuidas de un lelos ideolgico especfico estaban destinadas a doblegar la a rb itrariedad de un detentador del poder
nico - por aquel tiempo representado usualmente, aunque no siempre,
por una pcrsona individual, e l monarca absoluto _so metindolo a restricciones y controles. Con esta finalidad, el Leviat n, para usar una figura
de la poca, tuvo que ser domado; su soberana, has ta e ntonces monoltica fue dividida en diversas secciones o departamentos, as ignando a
cada 'una de estas par tes una actividad estatal especial. Es to c onstituy e l
principio de la independencia funciona l, que supuso e levar a la categora
de rgano estatal indcpendiente o detentador del poder 10 que en s no
era sino un segmento del orden to tal. ~idad orgnica de!... ~s!ad<t fue
e~!!.-ces restablecida a l combinar conjunlamenJe a estos detentado res
del poder autnomos e independientes en la fo nnacin de la voluntad
estatal. Todos estos dispositivos, cuidadosamente planeadOS de antema;;;;;. fueron entonces incorporados en un documento cspedfco que fue
elevado con especial solemnidad al rango de ley, s icndo llamado .:ley
fundamentah , . instrumento de gobierno o .. constitucin ,.. .

CO';STI TL"C N

153

Estos principios fu ncionales no nacieron, como Minerva, de la cabeza

de Jpi ter, s ino que se desarrollaron le nt amente, tras muchos intentos y
reveses. Pero tras los ensayos profundos de las revoluciones inglesa, a mericana y fran cesa, la e."<penencia e n el cam po constit ucional haba
alcanzado un punto en el quc se pudo llegar a un acuerdo sobre los requerimientos mni m os de cualquier formalizacin del orden con stitucional. Los siguientes ele me ntos fundamentales estn considerados como el
mi,.t,m o irreducible de tina au: en tica constitucin: '
Q) La diferenciaci .~e las .'hers~~ r~est;!!ale~ y sy_a~igr~'!.~ iQn a
direrentes rganos estatales o detentadfl res del poder para evitar la con.c ntracin del poder en las manos de un nico y autocrt ico dc ten t ~d~r
del podcr.
2. Un mecanismo p laneado que establezca la cooperacin de los diversos de tentado res _d el P?~der. Los di;posi tivos )' la~ ins li tY.C.ioncs..e;.fo~ma
de fre~~s y_~~csos -los clleks alld ba!tl/lces, famili ares a la teora
co nstitucional americana y francesa- , s ignifican simultneamente u na
distribucin y , por tan to, una ljmitacin del ejercicio del poder -pol itlco.
J. Un mecanismo, planeado igualmente con anterioridad, para evitar
los bloqueos respecti vos entre los difcrcntes detcn tadores del poder autno mos, con la fj.na lidad de evitar que uno de eIlos, caso de no p roducirse
la cooperacin exigida por la cons tit uci n , resuelva el impasse por sus
propi,2s medios, esto es, sq,!!!,etiendo e l proceso del poder a una d ireccin
a utocr tica. Cuando, fina lmente, bajo el impacto de la ideologa democrtica de la soberana popular de l pueblo, el eonstitueio..nali smo alcanz el
punto en el c ual el rbitro s upremo en los coniiictos en tre los de tentadores de l poder es tablecidos qued enca.r nado en el electorado soberano, la
idea originaria del constit ucionalismo libcra l qued cornplctad q cnJ a idea
del llnstitucionalismo democrtico.
j. Un mtodo, tambin establecido de antemano, para la adaptacin
pacifica de l orde n fun~amcn t a! a las cambiantes condiciones sociales y
polticas -el m todo racional de la reforma const ituciona l- Pll-.ra evitar
el recurso a la ilegalidad, a la fu erla o a la revoluci n . .....
5. f inalmente, [a ley fundame nta l debe ra contener un reconocimiento
expreso de ciertas esferas de autode te rminacin individual -los derechos
individuales y libertades fundamentales- , y su proteccin frente a la
intcnrencin de uno o todos los detentador:es .del p oder." Que este p~~to
Fuese reconocido en una primera poca del desarrollo del eons tlueio nalismo es un signo de su espt."Cfico le/os libera l. J un to al principio de la
dis tribucin y, por lo tan to, limitacin del poder, estas esfe ras absoluta.
4. Cfr. K. C. Wli EARE Modcrn Cons t itutlcms. , en !fume Ullivenily U brQry o j
.\fodem KnOwledge (Londres. t951). pjg. 46 y $S. Este pequeo ,"olumen collliene
una excelen te exposicin del complej o lerna de 13 con sti tucin en nuestros das.
S. V id. ;flfra , pg. 399 y ss.

LA eONSTlTUCIS
154

LA CONSTITUC~N

y sus

155

CONTROLES H ORIZONTALES

mente inacces ibles al poder poltico se han co nve r tido en el ncleo de la

consti tucin ma te rial.

COSSIDERACIOSES SOB RE L\. EVOI.UC IOS !-II ST(i RICA DfL l.:ONSTITUC ION.\ I.I Sl10

La distincin e nt re constitucin fo r m al y mate rial que condujo a la

codificacin en u n docu mento escrilo de las normas fundamentales de
b sociedad cstu ta l, adq uid su fo rma definitiva l'n e l ambiente racio nalista de la Ilus tracin. Sin embargo, la existe ncia de una constitucin
eseri la no se iden tifi ca con el cons titucionalismo. Organizaciones polticas
an teriores han vivido bajo un gobiemo constituciona l si n sen tir la nece'
sidad de articular los l mi tes establecidos al t:jc rc ic i.o del poder pol lic~ ;
estas Iim itaciollo.!s estaban ta n profundamente enrlu1..lldas en las convIcciones de la comuni dad y en las costu mb res nacionales, que era n respetadas por gobernantes y por gobe rnados .

Los h ebreos. _ E l primer puebla que prac tic e l const itucionalis UlO
fueron los hebreos. fl avio Josefa acu para la forma de su sociedad
ef trmino de 4I teoc7acia . Desde ento nces este concepto ha s ido aplicad o
a aq uellos s is lem a;-~l t icos e n los cuales los sbditos viven o pre te nden
vivi r bajo e l dominio de una a u toridad divina. E~ este sistema, los dete nt adores de l poder en esta tierra _segla res o sacerdotes- son me ramen te age ntes o re presentan tes del poder divino. Esta ideologia del dominio fu e com lm en los impe rios orientales de la Antigedad , do nde
los valo res religiosos y seculares esta ban fusion..dos, aunque en cier tas
pocas slo s ubconscienternenlc, en un marco ideolgico cohe rente que
engendr a su vcz las ins tit uciones adecuadas p ara dichos valo r.es. ~
teocracia a pa reci bajo difere nt es nombres y fo rmas en el mu ~do Isl mIco, e n el budismo y en el s into smo. El ejemplo europeo ms I~po rl a nt c
se dio en la Gine bra de Calvino. Este ti po de go bierno se m a nt iene todava e n e l Tibet.
El rgimen teoc rtico de los he brc;:os ~e carac te riz -y aq u se oculta
u n demento decISivo de ia" histo r ia de la organizacin polt ica~ ~q ue
el domi nado r, lejos de ostentar u n poder absolu to y arbi trario, estaba
limitado por la ley del Sciio r, que someta igua lme nte a gobe r nantes y
gobernados: l!9E ~ba su e<lnstit ycj n mij.l c~ 1. Los hebreos fueron
los prime ros, probablemente como un efecto lejano de la rerorma fa .--..Inica de Akc hnaton en Egi pto, que ins i s~l .:n la lim ililQQfi..del p_~r
secular a travs de la_lcY.-!llPii.; gra n par te d e la Sagrada Escrit u ra
e~ t acalcada a elthorta r al do minador de la j us ticia, as como a re
cordarle s us deberes morales rrente a sus subditos para que la ira de
J ehov no caig3 sobre tOO3 la hum3nidad . L.... poltica rue, pues, una

func i n de la teologia, y el poder secular estaba confiado poI' Dios a los

detentadores del ' pode r e n es ta tierra. Los pror etas s urgieron como voces
reconocidas de la concie ncia publica, y predicaro n contra los do mnadores njustos y ca rentes de sa bidura que se hablan separado del camino
de la Ley, constituyndose as en la primera oposicin lc;tima e n la
historia deJa human idad OOntr3 el podcr estatal establecido. Los ~fet~s
rundamen taron, con ayuda de la constit ucin mo ral de [a sociedad estatal, s u rebeli n cont ra la autoridad quc habia olvidado la ley. Du rante
ms de dos mi l aos, la.l!.ibllit..ha...Ud.9, por encima de su p:lpel de impe.
rativa ley moral, la lIorma estndar p:lra valora r gobiernos seculares, y
apenas ex ste !('Qr a pol tica posterior que no haya podido obtener sus
al'g Ulnentos de la Bib1itl.

Los grit;&os. - Durant e dos brc\'cs y brillantes cent urias existi en

Creer;-un rt<iimcn politico absolu tamente cons ti tucional. A travs de uno
de esos milagros, frecue ntes en la his toria d e las formas de gobie rno,
esta nacin, excepcionalmen te dotada, alcanz casi de un solo paso el
tipo ms ava nzad o de (;obie m o co ns tituciona l: la democ racia const itucional. La de mocracia direc ta dc las Ciudades-Es tado griegas e n el siglo \' es el nico ejemplo conocido de un sistema poltico t;;on plena
iden tidad en tre goberna nt es y gobernados, en el c ual el pode r polt ico
es t ig ualmen te dis t ribuido e nt re todos los ciudadanos ac tivos, tomando
parte e n l todos por igual. frente al impacto permanente q ue los g riegos han supuesto en la evolucin polft ica de] mundo occidental, tie ne
poca importa ncia el hecho de que la I'olis-Es tido fuese ms bien el domin io oligrquico de una clase ociosa, relativa mente reducida, mon tada
sob re la inrraes truct ura de una economa de escla\"os.~
Todas las ins t ituciones polticas de los griegos re neja l1 s u profunda
I ave rsin a lodo ti po de poder conccntr:Jdo y arbitrario, y s u devocin
casi fa ntica por los principios del Estado de de recho de un orden (emlOma} regulado (h::mocrtica y consti t ucionalmente, asl como Ilor la igua ldad y la justicia igualit a ria (isonom a}. La s difere ntes funcio neS cS1illaks
fu e ro n a mpliamente dis t r ibu idas entre di"ersos detenladorcs de cargos, V
rganos o magistrados; el poder de los l timos fue res tri ngido por inge- X
nios as ins ti tuciones de co ntrol. Ent re e llas Illerecen ser citadas como las
ms sobresalientes: los d etentado res de los cargos estaba n nombrados
IJOr so rteo; estaban p rescritos periodos COrtOS y rotaciOnes en los cargos;
los detentadores oc los cargos no podian ser reelegidOS; todos los ciudadanos activos te nian acceso a [os cargos pb1ico~, dado que no se exigia

Esto ha sido nu eValncnle pueSlo en duda por A. H. M. JONf.S. ;l/h" .. ;" .. Det?S8J, pg. 10 ~. n. Este libro conl icm: una cspecie de rchabi
!Ilacin de la gestin \lOU\Lca de la democ racia at eniense frente a s us d':: l rac tores tra
Sa.

lfIocruey (Nue\'a Yor k,

dicionates.

156

LA

CO~STlTUCIN

y sus CO NTROLES H OR IZONTA LES

LA CONSTITUCIN

ninguna cualificacin especial. a excepcin de ciertos puestos encargados

de tareas tcnicas. Junto a estas instituciones, producto de la ms consecuente democracia, se cons tituye ron las figuras jurdicas de la pro sc rip~
cin y del destier ro, d irigidas contra aquellas pe rsonalidades de la vida
pblica cuya popula ridad poda pone r en peligro la estruc tura democrti
ca d el Estado. El poder poltico estaba asi distribuido de forma racional
y, por 10 tanto, eficazme nte controlado.
Pero el fundamentalismo democrtico fue , s in embargo. lle vado hasta
tal extremo que la asamblea de los ciudada nos activos (c k'klesia ) se lu"'O
que sentir todopoderosa, no sometindose a ningunas limitaciones constitucionales, excepcin hecha d e aquellas inherentes a la tradicin moral de
la com unidad. Las venta jas de la de mocracia di rec ta griega se convirtieron e n vidas, teniendo que fracasar al final por most rarse e l pueblo incapaz de refrenar su propio poder soberano. En ninguna poca de su agitada
his to ria, las Ciudades-Es tado griegas, Atenas la que m enos, alcanzaron
estabilidad interna. Su mis ma forma de gobierno, junto con la incons
tancia de su carcte r nacio nal se convirti en el suelo fecundo para lo
que ms te man los griegos: stasis o, con las palabras de l p rofesor Mcll
wain, _la ausencia de equilibrio, el estadio de la desarmona estata]..

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La Repblica romalla. - El orden republicano de Roma que d ur mucho ms tiempo - desde el siglo v hasta e l final del siglo Tl - presenta
el ejemplo clsico de u na sociedad estatal que siendo fundamentalmente constitucional , no cometi el error de una excesiva democra ti7.acin. Las asambleas, no menos de cuatro, eran ms bien ins titucionalizaciones de la es truc lUra social tradicional que e ncarnaciones de funciones
de mocrticas , y s i bien no desaparecieron to talmente, ms tarde perdieron s u papel de ;entros pollicos.' La organizacin estat al republicana
fu e un sis te ma poltko con complicados dis pos itivos de frenos y contrapesos para dividir y limitar e l poder polt ico de los magistrados establecidos. Consisti en un ampl io repertorio de limitac io nes mutuas: los
controles intrarganos tales ;omo la es t ructura ;olegial de las magist ra, turas altas y superio res ; du raci n a~ual de los cargos y prohibicin de
reeleccin inmed iata. Y los cont roles mte rrganos que aco plan eficazmente a los diferentes de tentadores &1 poder, como, po r ejemplo, la intervencin de los tribunos de la plebe ante la conduc ta ilegal d e l otro tribuno
y hasta de los ms altos magist rados ; la par tici pacin del Sellado -que,
6 . C IIARLI:S H nwARII Md lWATN, C<mslilwionalism. Atl cierl ti/Id M odan (Nuella
York , 1950), pg. 4\ . .'!.I.:l.lis ~i Rn iflCa dC$orden interno. La palabr a se cOD " irti. en
expresin para designar la atmsfera del latente Rolpc Jc Est ado a consecucncla de

fU tl!ndcneias ent re las fuerzas democrticas y las

de ERosp6larnos (405 a. de J .).

7. G. W. BOTSfOlHl. Thc ROIIIGn

Asscmbli ts

ot i~!"Quicas

tras la derrota

(Nue\'a York , 19(2).

157

por otra parte, se cOl}yini posJe_rio nnen te en un au t ntico ;Clltro del poder- en el nombramie nto de los fun cionar ios y la solucin, completamentam e nte modCma, del gobierno de crisis en la ins titucionalizacin
de la dic tadura constitucional que estaba previ sta fun damen talmente
s610 para de terminados fines e invariablemente para perodos limitados.
El constitudonalismo republicano, arquetipo clsico para todos los
tiempos del Estado cons titucional , no estruc tu rado ne;esariamente como
de mocracia plena, se desintegr en las guerras civiles de los primeros
s iglos antes de Cris to y acab en el dominio de Csar, que fue u na monarqua en todo salvo e n el nomb re.' Este cambio se llev a cabo a travs
de la acumulacin s in limitacin te mporal de los principales cargos rcp ublicanos en su persona, asi como a t ravs de s u hbil.manipulacin y
cOlTUpcin del Senado. El ;esaris mo re publicano qued establecido y
legitimado con el principado de Augusto. Finalmente, todos los residuos
de la Constitucin republicana qnedaron eliminados en el Im perio. Poster iormente, el rgimen poltko romano se abri a las influencias de las
tcnicas gubernamentales orientales, partkulannente sasnidas, asJ como
a ideologas teocrticas. En su forma final, el Impe rio se constituy
en el prototipo del absolutismo monrquico con fuerte s elementos teoc rticos, fundad o e n la fusin de auto ridad religiosa y secular en la persona del emperador. En el Imperio bizantino ese sistema polt ico se prolong durante un milenio como ;csaropapismo.
Y. sin embargo, la influencia del constilUcionalismo republicano se
pe rpetu, ms de una m anera simblica que de hecho, en el dogma de la
lex regia, segn el cual el dominio absoluto del m o narca tena su fuente
originaria en la dclcgadn d el poder poltko de l pueblo e n el emperador."
La tradicin de la legitimidad republicana corre como un rio s ubterrneo
a travs del pensamiento poltko antiguo y medieval , surgiendo a la superfic ie e n Azo y entra, en virtud de la influencia de este ltimo en Bracton, en la ;orrien te de la tradic in poltica inglesa.
I/g/alerra y /a Revo/uciII puritana. - La segunda y m oderna fase del
cons titucionalismo comienza ;on la Re volucin p.uritana en Jng l~;' y

8. Cfr. Loos HOUA. [ .Jli ins /i/rI/i<ll15 po/i/;qu e5 des ROlll ail/s d e fa ci/e a rb a/
(ram, 19(5), p.-\g. 226 Y ss.; cfr. Tambin FRANZ. N~UMAN S, TJ." Demot;Ta tic "lid II"
Alllho ritariGII SIG/e (Gkncoc, 1Il., 1957 ), p g. 238 y ss., sobre los fundamentos del dominio de Csar y Augusto.
9. La famosa frase de Ulpiallo en el DigcslO, 1, 4, t }' en la Ins/isudoIlCS, 1, 2, 6,
reu: .Ouod priocipi placoit lee:is habet \'igorem cum lex re"ia Quae de eius imperio
lala esl populus ei e/ ad eum ~uum imperium et potes/atem coofe rr,l.a Cfr. tambin
EwN ZWI:I G, Die Lflhre mm PVllvvir COrl51 il llUII I (Tubil1li1:a. \\(09), pR. In y ss.;
MciLwAIN, en ta plil:. n y ~$. de la obra citada en la oola 6 de es/e ca pitulo, y la
crtica de KAltl U 1EWOi S11Zi S en su recensin a es /e libro en American Poli/ieal Scicn .
Ct Rcvicll', XXXIV (1940), pg. uro y ss.

LA CO~STITUCIN

LA COSST1T UC l 6N y SUS CONTROIX !> H OR IZONTAI.ES

1S8

con su s reperc us iones e n las co lonias inglesas del Nuevo Mundo. lo La

cOicidencia e xcepciona l de u na se rie de ei ."cunst ancias favo reci la transfo r1lacin
moaqua absol uta e n monarqua cons litucional.~!l ~a
d Cslruccin de la Armada desapareci e l estado de excepcin que habla
ob ligado
Parlamen to a someterse al lidera zgo de Isabe l. La dinas ta
extranjera de los Es tuardo s ubi al trono. Los dis tritos de las ciudades
( borOllghs). que sopol"t aban la p r inci pal cargn fiscal, hab,fa." c nvbd ~ ~
ho mbres de pres tigio a la Cmara de los Comunes para e Xigi r s u pa l"II CIpacin en la legis lac i n finan ciera. D isiden tes r e ligiosos da m :lron r,o r ~ u
dc n:."Cho de autodctcrminarsc espi ritual me n te frente al frreo clencahs
m o d e la Iglesia estat a l. La nueva clase media e n e l Pa rlame nto r es ucit
su s ande/u amI ndubirable ,.ig/lls alld priv i/egeds, qu c s i bien se habl n
a pagado d urante los largos ailos de d espotis m o d e los Tudor, no haba~
s ido olvidados completamente. L.., nueva Cmara d e los Comunes no qUI'
so por m s ti e mpo d a rse por con te nta con un simblico orde n constitu
cional q ue los E s tuardo, ya d e por s i, tenan tendencia a ignora r ; la C
mara insis ti en implan ta r las limitacio nes tradicionales a la corona, y
exigi s u partici pacin en el proceso poUtico. La cruc~ gue rra aca~ con
la v ictoria del Parlame nto so bre la corona en la Glo r w il s R evolu/ w II de
1678, en un m omento en el Cllal la monal'qua absolu ta, libe rada d e limi
taciones const itucionales, aJcan7.aba s u cenit e n toda Euro p:l.
. En este per iodo hizo su aparicin la pri m era co ns titucin escr ita ." Si
se d ejan aparte los estat utos coloniales que fue r o n otorgados por la coron a, el lugar de honor e n tre los d ocumen tos cons titucionales c.reados por
p ropio impul so lo ocupa el fu n dame n ta.1 O r d ers of Connect lCut ( 163? ).
El Agreeme n t or the People (1647), lencam en te el d ocume nlo ms m
lIu ye nte naci en la misma Inglaterr a. Pese a que no s e t r ata de un a c to
legislativo fo nna l, s ino d e l plan de un grupo privado, e s te .doc~men to
d e be ser cons ide rado com o e l p r imer proyecto d e un a cons tituc i n m od e rna totalmente artic ula da. El I ns t rumen t of Govcrnm cn t ( 1654) de
Cro mwe ll es, finalm e nte, la p r imcra cons t itucin escr ita vlida d el E s ta
do moderno, a no se r que se quiera recon oce r la prio ridad a la Regerin Bsfo;n de 1634, en Suecia, que cstableci los pri ncipios d e gobi~ rn o cn
c aso d e im pos ibilidad o a usencia e n el ext ranjcro del rey. Los mgleses

CIcla

al

10. Una "Iluda e.-pOf;icin de ' la inCll bocin nlelccluat de 13 constitucin escrita,
la p resenta ZWI:IG en tl1 obra dIada e n la nota 9 de eSI., el pllulo;. ~ra Inll.1:,tcrm

'i d W~ln:R R OT HSCIIIlJl lJcr Geda llk~ der escllricbcI'CII Ve,.fass,mg ni de. "mgllScI~m
F IUSCIS D. WORM UTlI . The origillS 01 .lfodUII Co"st"',
/ioll.Ql;$'" (Nueva York, t'H!) . Sobre 13 c\'olucin en el Nuevo Mun~o, cfr., K:"Rl. Loo
WIll"STI!IN , Volk "lid l' ar /ame ll / " aeh d er S/Illl/S/hco r/e der frantosrclum /l.ollo lI/11\1c r .
s/1",,,,lu"8 "Orr 1789 ( Munkh . 1922), P:\i1. 44 Y ,;s,
.
.
.

~e':":'l"tion (Tub in ga , tOO) ;

11 Quid se ICllla que o lmltar '" mc!rito dc la prunera consu lucin e5Cflla a. los
iapo~: M. A N~SAKI infonna !\Obre Tite Texl o( a Con s a/wio .. ;11 S~'~II/U'I Arl lde
by P rill ce DO/o/m;1I 6().1 ti. D. CIlSC <11111 Co",mcllt, X LVII ! (t95J), p.1g. 20 Y ss.

159

abando na ron, en ltimo trmi no, In con ce pcin d e una ley rund a m ental
escrita. Empezand o con la legis lacin an te ri or y p osterior a la Glor iolls
RevQll1lion - tlabcs Cor2,us Act (3 1 Caro 11 , c. 2/ 1679), B11I o r....B.ights
( 1. \Vill & Mary, sess, 2, C. 2/ 1668 y Ac t of Scttlem ent 12 & 13 W il l. 1 11 ,
C. 2/1700)- los ingleses se cont e nta ~o;-C"o n-Ia r egulacin e n leyes individuales de su orden fund amental , y la conviccin popular les otorg
tanta solemnidad constitucional como si h ubic rnn estado codificada s e n
u n documento consti tucional fo rma l. Dcsde entonces persiste e n I nglate
rra la orgullosa t radicin d e un E st ado co~s tituci ona l ~i n cons titucin
escri ta; Ingla t e r ra y Nueva Zclal}d a son hoy los <lO icos E stados, dignos de
est e nom b re,_q~~:.J?ucd Hl J,!.ITscinli.!i.r de cllA...

Et. UN IVllk S,\l.ISMO DE LA CONSTI TUC IN ESC RI TA

E l tri un ro d efinitivo dd d ocume nto constituciona l escrito, como sancin solem ne del constituciona lismo democrtico, empez e n el Nue vo
Mundo, primero con las Cons tituciones d e las colo nias a mericanas que se
lransfonllaron en Estados soberan os a l rebelarse contra la corona inglesa , y despus con la Cons t iluci"n d e la Unin en 1787. Durante largo
tiempo los tericos polticos franceses, imbuidos por las ideas d e l contralo social )' de la so ber ana popul3l", hablan a bogado ta mbi n por una
cons titucin csCl"la. E s ta exigencia surg i con plena fuc r/.3 en la Revolu
cin f ran cesa. El es p iritu inve nti,'o de S ieyes, a mpliando el d ogma rous
seauniano, expuSO la tcoria de l pollvoir CO lIsl i/lla n/ : e l pod e r cons ti tu
ye nte le pcrten ece por derec ho a l pueblo. Sieyes supo aplicar h:ibilme nte
esta t(."Orla a las tareas del mo m ento. y as ign al Te rcer ESl ado, como
verd ade ro rep r esentan te d e la nacin, el poder n o rmativo so b re e l orde n
social. Po r espacio de ms de un siglo, lo s t e r icos pollticos h ab a n e xi
gido la raciona1i7.acin de l proceso del poder politico, limit ando el absolutis mo dc la cor ona y t r:ls ladando el centro dcl poder de [a coron a ni p ueblo
ya s us rc:u'csen ta n tes. E st a peticin q ued conc re lada e n c l e stablecim ien
to d e un docume n to const itucional ro rmal quc se convirti e n el sello d e l
nUe \'O o rde n socia l, s ie ndo consider.ldo com o la garantfa de que, de una
vez para s iemp re, el gobicrno cons tit ucional no podia ser otra co sa q ue
cons tit ucionali sm o d emocr:i t ico sancionado a tl"3vs d e una cons t itucin
escrita.
El te rce ro y, po r ahora, ltimo es tudio del constitucio nalis m o, e s el
univcrsl!islllo d e la constituci6n e scrita . Es to es la consecuenc ia lgic:l de
las conquis tas de las I'e\'oluciones ame r icana y f ra ncesa. Po r toda la t ierra
su rgieron const it u ciones como comitiva d e la vic t oriosa ba n de r a trko tOl.
T ras e l pa rn tesis de la autocracia napolenica, que se hab ia ada ptado
c u idadosamen te a la n ueva moda, la tecnica de la constitucin escrita se
exh.:nd i a la monarqua con t incnta l. Cedie ndo a la p resin il-resis ti b le de

160

LA CO~ ST ITUCl6N y SUS CONTROLf~" HORIZONTA LES

la opinin pblica, la monarqua continental otorg a sus pueblos. bien

voluntariamente (constitucin otor gada.), bien obligatoriamente. u na
constitucin. Todas es tas constituciones establecan ins tituciones representa tivas que limitaban la pre rrogativa real. En algunos casos los docum entos constitucionales fueron inj ertados en el dua lismo t radicional ent re
la corona y los es tamentos. El m s influyente entre estos .instrurncnto,s
constitucionales fue la Carta _legitimista. de 1814 en FranCia. Las constituciones de principios del siglo XIX son como un compromiso pragmtico
-;nt re~la tradicin y revolucin, como una solucin trans itoria ~ . p~ r 10
tan to, como e l puente entre el absolu tis mo monrquico y el c?nstltuclOna.
lism o democrtico. El punlO de viraje que condujo a la versin ac tual de
la monarqua, equivalente al constitucionalismo democrtico, fue la Carta
belga de 1831, que llev a cabo la cuad ratura del crculo entre la prerrogativa real y la soberana del pueblo po r la frmula, lomada de la Revolucin francesa y desde e ntonces sagrada : Todo el poder emana del pu(....
blo (art. 25).
/t La cons tituci n esc(ita 2ll$i_el I!I~e~tro del c ual se ~lca..nz e n
generaciones
sterio,.!es la compl ~aJ!Ymocralil;a.82!r~cl p r~e10 ~e P.Odt:r,..~. La e"tcnsin del su fragi~ de u~a oli ga rqul ~ p~opletana a la
tOtalidad de la poblacin adulta trajo consigo necesanamente la democ ratizacin completa del parlamento, y su depende~ncia de lo~ ~ lectore~
organizados en partidos polticos. De esta '!Iaera, el ele<:tora~o se elev~
a la categoda de detentador supI"Cmo del poder, al que eSlanan sometidos todos los otros deten tadores: parlamento, gobierno, corona. Desde
Europa la consti tucin escri ta condujo su carro tri unfal por lodo el
m~ndo:"Durantc el l timo siglo y medio se ha convertido en el sm bolo
ae1 conciencia nacional y estatal , de la autodeterminacin y de la independencia. Ninguna de las n3ciones que, en las sucesiva.s olas de nacionalismo que han inundado el mundo desde la RevolUCin francesa, se
han ido liberando de una dominacin extra njera, ha dejado, frecuente
mente bajo graves dificul tades, de darse una constitucin escrita, fijando
as en un acto libre de creacin los fundame ntos para su existencia fu
tura. La .soberania ,P 9Pular..,y.Ja co_ns!ituci6n escrit~ s~ han co!,!vertido,
P!~tTc; e ideoI9sis;tm..snJe, ell conceptos _sinnimos. \

EL I'ROCIlDI~UEN10

\I

DE I. PODE R CONSTITUYEN TE

Toe acuerdo con las tcorias d.: la soberana del pueblo y del pouvoir
do u5fitUGn t o rigina rio del pueblo soberano, se ha generalizado, y hasta
estereotipado, un procedimiento para la elaboracin y la adopcin de la
constitucin escrita: 1~ un aS3mblca nacional ~ constituyente ser elegida
t2. Para una ""posicin dC lall ada de ta s ...'c nleas. cfr. KAII.\. l.oP..\'BiSTl:IS. Po/ ti
ca/ Reool15/ rllclio/1 (Nueva York, 1946), pg. 212 Y ss.

LA CONSTITUC i N

por t2do el pueblo para estE- tarep especfica. Con!!!fis fr~~~~Cl~ .9,.,:e.
t;,n ) i~ pQ.J!.as~d.?s, s~P!"escribe imperativamente la...ratificaci4D .figaLPor
eLpueb lo soberano. La ratio d e esta exigencia es que la ley fundame ntal
aflquie-re una m ayo r solC;Udaa travs_deJa_aprobatin. por etpJ!~bI9
s~b~I!I!Q; ETiris toria del poder constituyente ha ocurrido solamen te
una vez que el electorado haya rechazado el trabajo de sus representantes
elegidos libremente para la asamblea nacional: los franceses rechazaron
la primera Cons titucin de la IV Repblica (1946). Frecuentemente, en
cambio, la ob ra de la asamblea nacional ha sido confirmada por una ma'
yora no muy abrumadora del elector ado, y en estos casos, si se tienen en
cuenta la s a bstenciones, slo es una mino ra del electorado la que ha votado rea lmente a favor de la constitucin . I=:ste fue e l caso en la segunda
Consti tucin francesa de 1946 y e n la Constitucin uruguaya de 1952.
Una modificacin impo rtante del proced imien to del poder consti tu
yen te, que ha sido tpico para el Estado consti tucional democrt ico desde
la Revolucin francesa, se produjo con ocasin del paso d e la IV a ' b
V Repblicas en Francia ( 1958). La Asamblea Nacional deleg, de manera
semejante a como ocurri en el ao 1940 con la instalacin del rgi men
de Vichy, el ejer cido del pouvoir cOll5t itlla11l en un gob ierno formado por
el gener al de GauUe, teniendo que excluirse a s misma completamente
de elaborar la Constituci n. Las propuestas de m odificacin que fueron
hechas por la comisin consu ltiva establecida po r ambas cmaras no
e ran ob ligatorias para el gobierno . La legitimidad democrtica fue res
pe tada po r la presentacin final del proyecto gubernamental a la decisin
de los e lectores en un refe rndum cons t ituciona l. u De esta manera, ..t
gob ierno de de Gaulle sigUi la prctica corriente 'e n los regmenes au toritarios como, por ejemplo, fue el caso en la Constitucin de Gamal Ab
dd Nasser en 1956, en EgipLO.
En conclusin, se puede deci r que la constitucin escrita es un fenmeno comn Y 1,!niversalmente aceptado en la organizacin esta tal con
tempornea. La cOIl\'iccin de que un Es tado soberano de be poseer un;1
const it ucin escri ta est tan pro fundam e nte enraizada que has ta las autoc'i1!ci?s ac tuales se ven obligadas a pagar su tributo a la legitimidad d ...
mocrtica inheren te a una con sti tucin escrita. Pero ya no puede se r'
mantenida la concepcin de la Revolucin americana y francesa , segn la
cual la creacin de una const itucin escrita es, de una vez para siemp n:,
s mbolo y realizacin del autogobierno de una comunidad . En nuestro),
das, la cons titucin escri ta se ha convertido frecue ntem en te en la tapa
dera para el eje rcicio de un nudo poder. Una constitucin forma l no hace
en absoluto a un Es tado, salvo en la m s es tricta significacin literal, un
au t n tico Es tado cons tit~io.n al..
13 . Vid. s"pra , p:'ig . li }' ss.

1I

161

162

LA CONSTITUC i N l' SUS CONT ROLES HORI ZON TA LES

SoBRE! LA ESEI'iC lA , n !CNICA y

LIMIT ES UE LA R EFOIUJA CONSTITUC IONA L"

E l que se propone, e n e l marco d e una cort3 conrerc n ci3, 1r.l13 r un

t em3 t an ampl io como es el d e 13 refo rm a constitucional d esde e l pun to
d e vi s la no d e una d eter m inada con s tituci n, si no d e l derec h o y de la
poltica co ns tit ucion31 comparados, es plenamente conscie n te de qu e no
puede o frecer ningun 3 exposicin sis te mtica, sl ndole tan slo posible
hacer u nas s ugerencias. es tas puede n tener, si n e m b3rgo, ciert3 utilidad.
Po r una p3rte, e l 3ulor escrib i h ace j u stament e treinta a o s una m onografa sobre los proble ma s de la refo rma co ns ti tucion3l b ajo Weima r , y
desde e nto nces no 113 d e j3do esc3par es t e te m:. del mbito de s u inte
rs ;" pero, por ot r a p art e, in t e nta enfocarlo no com o un co n s t ituciona lis
ta, s in o ms bien desde la 3 cti t ud d e un cientfico de la politica. E ste
in len to pued e se r que ta mbin m erezca la pena, ya que la problem t ica
de la r cform3 cons titucional ha sufrido un sorprende nt e 3bandono e n el
campo, po r otra p3rte 13n t r3baj ndo, d el derecho publico.'"
14. La presen te seccin sobre la p roblem tica de la ro.:form a consti~ucional 00 se
encuen tra ni ~ la edici n in:16a ni en la ed icin alemana de l A TeonlJ de la COtu
' lUcW" del profesor Loewens tcin. Durante el primer semestre del ao .1960 el profesor Loewenstein recorri las Uniu:rsidades ms importantes 6e Alemama dando con
ferencias 50bre temas de derecho consti tucional y ciencia poli tica. An te la famosa, y
lle na de; trad icin. Sociedad J urd ica de Derlrn _ Juri s tiKhen Gesdlschaft e, V. Der
Un- el profeso r Loewenste in dio una confere ncia el 30 de junio d e 1960 sob re ~te
tem; de la morma connituciona l. Manteniendo los pensamien tos u pu<,stO$ en dICha
conferencia y as formulaciones en lonces emplcadru:. el profesor LocwcMtein reela~
ro d idio tema ampliando considerablemente los p nmeros )' capta ndo ron m3s precl'
si n las serundas. Por o tra par te. enriQueci ootable mcnte el. apar.lto crit~ . El
consejo directivo de la Derliner Ju ristisc he n Gcsellschaft ha pubhcado este trabajO r n
su recientemente c reada Schrifte nn:ihe con el n umero 6: KAM L J..Q:\\-a.:STl!IN, ()bcr We
5"" Tu:/milc ,md Greu~e" dcr Vuf<l.S.~,m8.wllll" "",g. BcrUn.I96 I. Walle r de Gn l)'te r "
DerUn. El profesor locwenstein mani fest al traductor eSpafi?1 ~~ deseo de .q ue.este
trabaja fuese incluido en el caprtu lo V de su T wrQ de la COIIS/tUCIIr. 1.:1 e<htorral)/
el tnlductor han acogido con s;tisfaccin la propucst; del profesor toe-..o."etl~ t~ln
--pese a ~ ta r ya hecha la traduccin de la obra-o !-anta pOr co,:, ~lacer a ta n d,stm
ru ido autor. como pOr tener la SqUridad de Que con cllo la ~1C16n espaola ~e la
r w rla de l a Coru.iwcitI queda completada y valorada en relacin con las antenOl"eS
ediciones alemana e inslesa. Queda ta n s lo pOr ha=r u na observacin: cI traductor ,
con el beneplcito d el autor, se ha permitido su p~imir algu rtos p!rrafos d.eI folleto
mencionado, ya qlle ,..., hubiesen repe tido innceesaTlamente :.ISllllOs. pensa nll en tos e.~
pu~tos en la Tcorla de la CotlstitucilI -p.:!::,. &-13 y 5152 del menCionado rol.le to. S III
embar:o. u n:.s notas del apara to crtico se repi te':!, ya ~~e como la obra tambi n C$ de
consulta queda asf faci lit ado el control del m:lt en:ll ulll,zado por .~ autor. (N: d.el r.)
15. KARL 1.,a,........El"sreIN, Enclleimmg:.fo""en d~r VrrfQSsw!g;~.mdrru"g, Tub mgc.n,

Ca.:

1931. l orJol. Vr:,-fosnwllsruht urld Ver!elSSIIII /{SPrlUZS d.er ~erem ltre" S/aatell. Beri lO'

GO ttinllen.ll eidelber. 1959, )' es t:l T.eorilJ dI! lel .C~ns t"ur:r ,!,
16. La q llc ent onces fue una pflmera c~posr.c,n de conjunto: C ltAItL7S DoItGl'.A ULI.
lablissemenl el rvsOIl des eO tlstilllliorlS e'l Ellrope. M ~" A".'rrqm:, Gme.bra. 1&95.
nO ha encont rado, sorp rende n t<,mentc, en mls de mcdro Sig lo ninguna suces.n. Toda.
vfa t ie ne impor tanc ia ho), GEORG JW.INEI(. Allge tnein c SuuusldlTt, 3.' 00 .. Derlln, 19f2.
pja:. 519 y ss.. y de l mi smo. Verfasswla:$uJlderunf .. nd V erfaSS""f$1.andlrUlg. Bedm.

LA ,,:{lNSTlT UC IN

163

Po r lo pronto se ha de repetir una tesis Que coloca nuest ro p rob lema

en un ma rco ms amplio: el Es tado actual es fundam cnta lmcn lc un Estado cons fitu ciona l. La abrum:ido;;mayora de todos Jos Es tados en la
aC lualidad posee una constitucin .escrita_, esto CS, ... articulada _ en un
documento determinado." Slo c uando el proceso poltico es t sometido
a las no rmas de [a c,.ons tiluci n C!iita, estar considerado como u n Es caJo de de recho. Bajo ... proceso po!ftico_ se e ntienden aquellas cnicas por
medio de las c uales s e obtiene, ejerce y pierde el poder poltico o -no
pudiendo ser e quiparados siempre ambos conceptos- el dom inio legal."
U.,!!<1 comunidad pol t ica ser:i ca lifica-.?a .como E s tado de d e recho cuand_o
las Donnas estab l ec~~a s p or l a _c~n s ti tuci n p ara e l d esarroll o del pr.occso
poltico oblig ue n y ligue n por igual tanto a los rga nos es t atales -aeten.
ladores d el pode r- co m o a los ci udadanos --destinatarios del poder.
Aho ra bien, " ol vicndo la m rolda hac ia la con sti tu ci n d e l E stado li bera l. democ r tico y con una estruct ura pluralis ta, se obse rva que aun la
mejor constil uci n --es t O es, aq u e ll a que goza del m ayo r con se nso y que
ha sido elabo ra da d e la fo rm a m s c uidadosa- es lan slo un compr omiso, no pudiendo ser, adems, o tra cos a . La cons ti t ucin p resent a la
situ acin de equili brio te m poral e n tre la s f uerzas socia les qu e pa r li cipan
e n s u n aci m ie nto , t a l como esln crepr esen t adas_ a trolvs de los p art idos
polt icos. Los grupos que parlicipan en el a c to d e creaci n co nst itucio n a l
se esfuerzan, a t ravs d e u n a mu tua acomodacin de s us inte r eses, p or
conseguir u n eq u ilibrio ace ptable para lodos c Uas, y q ue p resen te el m.
ximo acercamiento entre la con s liluci n real y legal, ta l como fue formu.
la do por l..asall e en s u famosa co n fe rencia de 1862 sobre la esen cia de la

1
1

1906. Un estudio, toda";a sin illlUllllr, de I~ problemas t.'Il cuestin se encuentra en

JOSP'II 8ARrll tu~Y & PAUL Oua., Trelit d'l d roi t COllSliIUioIlUcl, 'ars, 1933, p:ia:. 188
.1' ~S. Em re tos nuevos estud ios habra que cit ar : K. C. WH URIl, M odulI ConstilU,
/r)1ls. Lond rcsToron to- Nuc.a York, 1951; WII.l.tA~ S. LtVISGSl1l.'1, Federalisrn and
Con uitu,io,14/ C/raJrge, Odord. 1956; en ambas obrns $Olamcnte se tra ta de pasada I.:a
prQblemlica alemana. Enlre los nue.os manuales vid. MAURlce DuvtMGER I ,zsritutions
poIitiqu"S et droi, Cmsti,utionnd, S.' ed., Pars, 1960. p3g. 221 y p assm; jUUE.." U FEIl.
l\lbrn, Manuel de draft colll"litutiOlllld, 2,' al., Parri. 1947, p3:, 265 )' n. Material de
derecho comparado referente :1 10$ problemas aquJ t",'ados se c ncuen tr .. ta m bin en
la obra monumentat (has ta a hora 7 tomos) del .,rudito a rgentino V . SU:;UNOO LISAII.F.s
QU",.A.'lA, Tratado de 1.. Ciencia del Dereello COILSliluclona l rgenritlo y Comparado
101. 11 , Buenos Aires, 1953, especi:.lmcnte pj,S. 94 )' ss .. 116 y 15.. 164 y n.
'
El VerflJss""gsns.isIU - r.,gistro constitucioml1_, publicadO conjun tamen te por
los Inst ituloS de la:> Un i\'(:rsidadcs de Hamburso. Kiel )' GQtinaa, haUa ahora tres
partes (Ateman ia. Europa. Amrica). Fr::mkfu rt 11. M . 195458. es una tarea muy meri lan ... pero no se h:ln m antenido hasta ahora las fccms para la publicacin)' no
cst Ijbre de (a::unas.
17. Sobre la cons titucin tn :cneral vid. sll/"a . pg. H9 )' ss.; asl co mo con.
front ar ta clasificaci n Que se hacc ms adelan t\:, P311. 216 Y ss., sobre las cons titu.
ciones nQffilacl\as, nominat ivas y semnticas.
18. Este es el te ma fundament al dol la presente Teoria de la COlIstimcilI, "id.
eapimlo 1, p.1g. 2J y SS., Y capllulo 11 , pjl!:. 46)' ss.

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)

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".' .
LA CONSTlTUCIS

LA CONSTITUCiN Y SUS CONTROLES HORIZONTA les

16'

consti tucin,l- o, como se podra tambin decir , que muestre una concordancia e nt re la estruc tu ra social y k-gal. Po r ot fa parte, es necesario tener
en cuenta que esa identidad ideal no puede ser nunca alcanzada. Una
co ns tit.uci n . ideal- no ha existido jam s. y jams existir. No es tan
5610 el hecho de q ue una const itucin no pueda adaptarse nunca plenamente a las tensiones internas, en constan te cambio, de las fuerzas polticas y de los intereses pluralls las. sino que no exiSle ningn . tipo ideal ..
de con s titucin que pueda e ncajar poI' igual e n todos los Es tados. Las
di re rentes naciones se e nc ue ntran en el mo me nto de otorgarse una constitucin e n diferentes estlldos de desarrollo, y s us ind h,jdualidades nacionales es t n demasiado difere nciadas para que pued a da rse un modelo
consti t ucional aplicable-a todas por igua l. Y es esta mult iplicidad la que
produce esa dificultad me tdica de una teora general de la constitucin,
as com o tambicn su inagotable incentivo.
La "1I(acilI cOlls/it to cional

.,....

lJ?csdc un pun to de vis ta puramente terico -y con e llo e ntramos en

el temo propiamente d icho- una const itucin ideal seria aque l o rden no r'
mativo conformador del proceso poltico segn el cua l lodos los de.'IarroUOS futuros de la comunidad, ta nto de orde n politico como socia l, econmico y cu ltu ral , pudiesen ser previs tos de ~ manera que no fuese
necesario un cambio de no rmas confonnadoraJCada constituc in inte
gra, por as l deci rlo, tan slo e l stal/( quo eistentcen-crmomento de su
nac im ie nto, y DO puede: prever el futuro; en el mejo r de los casos, cuando
est inteligente mente redactada, puede intentar te ner en cuenta desde el
principio, neces idades fut uras por medio de _aparlados y vlvulas c uidadosamente colocad~s , aunque ulla fo rmulacin de masiado els tica podria
perjudicar a la segur idad jurldica. Asi, pues, hay q ue resignarse con el
carc te r d e compromiso inhe rcnte a cualquie r cons ti t uci n. Cada consl i
tucin es un orga n is mo vivo , s ic mpre en movimiento COIllO la vida m is
ma, y est sometido a la dinmica de la realidad que j ams puede sel'
captada a travs de rnnulas fi jas, Una consti tuci n no es jams idnti
ca cons igo misma, y es t sometida cons tantemente a l pallla rile; heraclitiano de todo lo viviente,
Estas inevitables acomodaciones de l derecho cons tituciona l a la realidad cons titucional son tenidas e n cu enta slo de dos maneras, a 13S cuales
la tcor ia general del Estado ha dado la denominacin de ~E'1:WJ~
I!,!cional y mutad'!!!. CD/mil (/~iol!al,oo El c~ccpto de re!Quna C.QRSlitudo19.

Vid. G~lIrnm elte Rede rl u rld Scltrille",

lin, 1919, pg. 25 Y ss.

editado por Eduardo Bcmstcin, Ber

20. \'id , Jl!U.ma: , AlIgemdml SllIlIls/e/lre, pg,. 514; h. " Vcr{usll ugJii"durmg .,.
VerltUJUnllSWlludlrmg, Berln, 1906. Sobre la traduccin de eSIOS cuneeplos dcJ derech,)

publico alemn se ha de hacer una pequea observacin.

VU{tls4''''~Jiind,m ",g ~ha

''V1
I

165

Da~ li~c ~ signifi.cad~ foiin~ I"Qa~ti~. En s'Plidg fprwal se ent iende

b.!lo.-&i~ha

d.eOOJ.nwac.1D.JaJcnica ~.dku1jUa_ cua l se modifica el

I ~..!..o, lal como existe e ll el momen to deJ ealiz.ar el cambio de_la
t LtUcl611~ En este sent ido es -o, por lo menos, debe de serlo cada \ 'czrTiOailcaci6n del texto cons titucional. En la mayor part e de las const itu
ciones, las dis posiciones a es te r espec to se e nc uen t ra n a l fina l del
docume nto. La rsform~ smS! iylilopal s;p .spltido _materiilJ, por otra .p~r
t !1...~~~o~l _proccd Unj !; nl o eje e,nrnienda constitucio nal, e~to e.s,
el objeto al q ue d icho procedi mie nto ~e refiere o se h3Jc[erido. En..c\
proceso de reforma cons ti tucional.participan de u na forma de terminada
los de t e nta dore~pnwistQ ~P9c.JaJ;onstil uciu _mi sma para.es te
~~i6n C9QsJitusiQna ~ por o tra lado, ~ produce u na t ransrorm~~n <;.n..J~~aldad
a f!2nfigJraci n del poder polUco-de.Ja
e ~tru cl~r:.!OC~ ~ ~el e9~i l i brio d e intere,!:S. sin que qued e a!;tualizada
dic ha, t ",:n s for"!a~n en el doq..lffi&.l1I9-Wnstit.uciCUlal; c Llex!o_ de a
constitucIn permanece intaclo, Este t ipo de m utaciones conSlLtUClo nalCS)
....se da e n todos los Estados dotados dc una constitucin eSCrita y son muc ho ms frec uen tes que las Icform as COlls tLt uc lO na les form a les, S u f reo
cuencia e inte nsidad es de tal QI'den que el texto constituc ional eo vigo r
s er do minado y c ubierto por dichas mutaCIOnes sufriendo un considera.,Ele aleJam~n t o dc la realidad, o puesto fuera de vigo r ...
....

7o-ns-

l:

Las reglas cOllvellciOllales CtI I "glat erra. - A d ichas mutaciones constit ucionales les est, rob rc todo, garanti zado u n amplio espacio de accin
por el hecho de que e n todo Es tado cons t itucional, junto a l derecho

lrad',lcid? al caslellano gencralnk:lLle por reformll crmstiluciO/Ul/: esta es, pues, la denomlllacin que se l15a para dt.osillnar el problema lIenerol de la modifi"aein de la
constitucin; as!, por ejemp to, AVAU , en su tradu<:cin de la obro de Scll MITT, ha.
bla d e orefonna conslilLLdonat., p.111. li S Y SS.; GARCt.\ PtLI,vo, Derecho cOllsti/ucional
compa rado, Madrid, 1959, pAII. tJ7 Y n .; S NC UEZ AGl'.STA, DertelJO poliljea, Granada,
19S9, pg, 397 Y SS., esp. 402, etc. Se SiIlIlC, pU"", la tennino to;ia usual rc~rvando el
CO!J<:eplO tcnico de enmienda consti tudonal para los casos en Que lo exija la fonnu.
lacin del con~ exto ( " jd , asi tambin 1;> Iraducr.in de A~AI.I a la obra de Scluun
pg . 117, n~m . 11 ). En cuan to at 5CLilundo "oncepto Y e r{ou.n"'l;l Wa ud/""g, G,oReIA P';
uro, l oe, 01 .. ha propuesto la expresin m,t(lIcin COll$ ,fuciOntd . Et LradU<.:lor sigue
aqul la sugerencia de Garel .. Pelayo por considerarla coocisa y correcla. Quiz de
UI!" ronna ms plstica ~ncbc~'; A~t a habla apuntando a eSIe: problema de f lllseanllento amslirucio tUlI, aunque ms bien puesto en relacin oon la distiocin elltre
conslituclones semntias. nomiruoles y norm:r.th-a.s, vid op. cit. 392393. (N. d d T.)
21. Como un ejemplo OLnlClerlstic:u sacado de I:r. prctica de: la Republka Federal
Alcmaruo se puede ha.cer una referencia a la transfonnacin del fedl'r:llismo establesi.
do en la I...cy Funda menlal, que ha dado OJmO U>luhado la posibilidad de q uc el part~.
do mayori tario en l:r. f ederacin, cn virtud de su preponderancia en la confil[Uracin
de las m:r.yoras formadas pOr los partidos en los distin tos Gobiernos de los Uindrr
pueda coordinar y conjuntar la pollti....'\ de stos y d e la Federaciu; vid . AKSOUI
IIEINIlENIIEIMER , ~ Fcdera tism and Ihe P a rty System; The Case of \Vcst Gcnnanyo, en
Amtric,m Poli/jcal Scimu Rellit w, L11 (1958 ). Esta tcnica pareci que iba a salir
tambin in en la reciente disputa sobre el scllundo pro&rallla d e tclc.'isin has ta
~ rr.lO.S ante el Tribunal Constitucional Federat (BUlu/~\'Mlflssu ngsge richtJ.

J:

\
lA CQNSTITUCI S

166

167

LA C(lNSTlT UC IOS y SUS CONTROLr.S IIORIZOST.\.U:S

conslituc1onal contenido e n la constituci n mi sma o concre lado en Icycs

ordinarias, se forma un derec ho const ituciona l no escrito re nejado sobre
tod o en la c o nd uc ta de hecho d e los rganos e statales, El mejo r ejemplo
d e este d ere cho con s ti t ucional no proclamado en e l lexlO son la s conven
ciones constitucionales (collstitlltio/lal cOllve ,ltiotl s) en InglalCrra,~ en
base a las cuales se desa r rolla a lli e l p roceso polticO, Vistas cn s u 10 lalidad , dichas conve nciones se p resentan como el sus t ituto de u na eo n st ~t.u .
cin esc rita. Es to da lugar a que coinc idan la rdorma y la mUlaClOn
const ituc ional al adaptarse e l s tica mente dic has com 'cnc io nes a la n:ali
dad cons litucional modificada. Es bien cierto que recie ntemente se est
p rod uciendo e n este pun to u lla notable tra ns formacin, ya que d e forllla
creciente r eglas que has ta ahora. han sido convenciones consti t ucionales
han ado p tado la fo no:! de ley.!'
.
_
Esta s reglas conve ncionales pu eden ser d ifcilmen te captadas a tra\'l.:s
d e u na p recis a deli nicin. SC_ l!St 10 ms cerca de su realidad c uando
s e las designa como aquellas form as de conducta d e los rganos estalale!>
superiores que, basadas e n u n ejercicio d e hecho -preced entes-, son
cons ideradas cn general como o b liga torias. Es cierto que no p uc den se r
aplicadas e oac tivame nte por los t ribu na les y q ue .e n c~a l q u ier m? me.n~o
cabe desvia rse de cUa s , pero s iemp re y cu a ndo s1ga vigente su eJerCICIO
cons ta nte son obligatorias, tanto para los d e lentado res como para los
des tina tarios del poder . Gran par te d e determinados fenmenos fu nd ;me n talCs para la con !onnaci n d el poder poltico, que en o t ro s lugare s
e stn re vcs t idos por p roposiciones jurdicas cons ti t ucionales en u na const itucin esc rita, t iene n lugar en Inglater ra c n el ma rco de dichas regla s
co nvencionales: la transfor maci n de la dec is in po lt ica mon rqu ica por
la d ecis in pOlll ic.'l pa rlamenta ria, la med iatizacin ~c la coro na peLel
~ab in_e te, a consecuencia d e la c.ual ~I rey queda privado de todo ~e r
poBt ico independ ien te. la part icipaCi n d e ambas cmaras e n la legisla
ci " e l domin io d e la d inm ica poltica ejercida por el gabi ne te. y de l
gabi~e te por e l primer m inistro. t A pesar d e q ue n inguna ley les haya
2l L:l e:<prCllin se remonta a A. V. DICE\", LQ U' af Ihe C;:0IlSlil",iolr, a ho ra ~.n sU
IX edicin po r A. C. S. W" hll. Lond res. 1939. pig..417 ~ ss. VIl.I.. s?bre es to t an~~l en ~ t
mejor co noccdor a ct ualmenle 'd d erecho oon slltuc llmal bn tmc o J . h'UR JJ:.~S lliCS .
Cllbi'!f!1 Gt)\'enlmelll, 3." e d . Cambridge, 19S9, pg. 3 )" ss.
.
23. 1.0$ mas r eeien tes ejem plos importantes son los Represenl3.uon o f p~t ...
Aeu, 105 dos Parlamcnt AclS de 1911 y 1949. el Cro",n. Proce~dln~~ Ac t de 1941, M lJll~'
\eu of the C r owll Ac t de 1937. Hou s.: o f Commons DI.'iQual lfica lton Act de 1957.
2~ . Aqu se hiw, sin embargo. ilnpfe$Cindiblc el lransfonnar por le~' fo rma t el
,,<,10 absotuto dc la OJ,mal1:1 dc los Lore~, que se basaba e n una rell.la coII" cncJona t en
un ve to tan slo 5uspcns ho. 10 que 51: ll ev a cabo el1 ambas P ~rh3men\ Act de 1911
(\ 4< 2 Ceo. S, c. tJ ) '1 1949 (12, 13 &. 14 Ceo. 6, c. tOl).
25. !lasta el Minis tcn; of the Crown Act t! 1937 (1 Edw,lI &. t Gro. S. c. 33). el
iabinete y el pri mer minis tro no hablan sido citados oficialmente en absoluto. eXCl'1>10 en dos re re renc3 s de pasada ~ n anti gua s 1cyes.

o to rgado jams facultades gubernamcn ta les, y de que las decisiones lomad a por e llas carezcan juridicamen te d e cualq uier poder de mando,
es tas reglas encu ent ran siempre una absoluta obediencia. Sobre co n ve nciones s e basa la form acin del gobi erno por e l partido mayo ri tario
victorioso en las elecciones generales, la toma d e posesin d el cargo d e
primer ministro por su Hder, su !acuItad d e disolve r a la Cma ra d e los
Comu nes y convocar nuevas eleccione s a travi!s d e la corona c uando el
part ido ma yo ri tario haya s ido der rotado en la Cmara de los Comuue::.
sobre una cues tin q ue le p arezca vital . d ejando de e sta manera al e1ec
torada la decisin fi n al~s tas els t icas convenciones constitucionales tie
ne n el m ismo grado de realidad const ituciona l que si estuviese n fijada s
form almcnh! como propos iciones j u r dicas e n un d ocu me nto. A pesar,
pues, de que en esta silUacin de hech o no cabe habla r d e re forma cons
li tucional propiament e d ic ha, ya que no hay nada concreto que (ueS\;.'
susceptible de ser reformad o, tam bin ha s urgido en I nglaterra el p roble,
ma d e la reform a constitucional com o d esviacin d e las convenciones
consti tucionales exis ten tes o d e decisio nes polfticas fundamentales en
vigo r. Una coda m uy...d.iscutidaJTlan.ti.c.ne_q ue_es t as.modi fi~io es d e las
reglas cO.I!\'e n cional es.deberalLscLl!...ut~!.iE.1das o
~10JYI9 ~o.!. ~...!ill!:!!E'
s le riorme n te de fo rma. E\cbiscitaria ~ r medio de l!n_m_a nda to_ ponular_(en las elecciones ge ne rales electoral manda te)," Es ta doct ri na se
b-sa, es c ierto, en el sano j uicio de que en un Estado d e mocrtico el
pueb lo, organizado como elcctorado, e s e l q ue tiene q ue tom ar las d (.'Cisiones fu nda menta les, pe ro no ha podido im po ne rse e n la prctica fre nte
a las criticas q ue cont ra e lla se han hecho -dent ro de la m s recie nte
his toria poltica se pued en obtener ejemplos a su favor y e n s u contra-,
de la l manera que u na mo d ificacin d e u na com'encin cons titucional
reali7.ada por el gobierno con su mayo ra no es i nvalida por el hecho de
no haber sid o c u bierta por un mandato electoral.
... La mwacilI cOll sf itucional ell los E stados U/lidos. -l)csd e u n p ri mer
momento, los Estados Unidos gOl.3 ron d e u na constitucin cu yas dis posiciones fueron ta n fe lizmentc redac tadas, e s pecial m ente las refe re ntes a la
dis tri bucin de c o mpetencias e n tre e l E s tado e ent ral y los Es lados miembr$'. <lu e por medio de la in te rpretacin j udicial p udiero n ser a d ap tadas
a las rela ciones s ociales somet idas a un c ambio constan te, Pero, tambii! n
a ll, el d erecho cons l ituciona l esta luido ha sido a lo largo de las generaciones tan modifi ca d o por e l uso const ilUc lonal no esito q ue los pa dres
de la Cons tituc i n d e 1787 tendr a n realmente que hacer un gr an csfuerLO
para reconocer s u c reacin. Es tos hechos son ya b ien conocidos. En pri
m er lugar. habra que aludir a l con trol judicial que se ha co n ver tido en l'
26. Vid. J r_"lil,cs, (lp. cit.. pago 593 y ss.

1
)

,
)

V'
168

LA tONSTl T UC IN y SUS CONTROLES 1I00HZONTALES

pilar de la democracia americana. Pese a que ninguna expresa atr~bu~jn

de com,pctencia en 1Q. Constitucin misma autoriza a los tribunalcsJ;de.
rales a dcp larlr inaplicable y. por lo tanto, anticonstitucional una ley
aprobada por el Congreso que est en contradiccin con la Cons.lrtucin,
la competencia del cOnlrol judicial ha quedado enraizada de tal manera
como norma constitucional no escrita desde la hazaa del e/liel lflstice
J oho Marshall a principios del s iglo XIX," que en la actualidad solamente
podra ser diminada por medio de una enmienda constitucional expresa,
y aun CS IO parece dudoso en virtud de la clusula $upremc law af lile
lond e n el artculo V de la Cons titucin. Otra regla convencional consisti
en que ningn presidente debera detentar su car go durante ms de dos
perodos, prohibicin sta que, t ras la tercera eleccin (1940) de Frank.lin
D. Roosevell, adquiri fuerza de derecho cons titucional estatuido en la
enmienda XXII (Ql11tmdmetlt J, por m edio de una norma adicional a la
Constitucin, aprobada como enmienda constitucional ( 195 1). Otrujemplo ms de la superposi~i6n del texto de la Constitucin por ';prctica
cons titucional, que es dond..e yace la esencia del fenmeno designado glmo
mutacin constitucfonal, es el u so del derecho de veto presidencial frente
a las leyes aprobadas por el Congreso.18 Segn su sentido originario, el
veto del presidente le'nd ra que servir tan slo para impedir la entrada
en vigor de una ley del Congreso que e n su opinin fu ese tcnicamente
defl..'Ctuosa o materialmente inaplicable. Durante ms de un siglo se manluvo dentro de este marco limitado, tras el cual empez a desarrollarse
dando la posibilidad a l presidente de oponerse a una ley que le pareciese
poco deseable por razones polticas. Esto ha tenido como consecuencia
que el p residente, en contra del principio de la separacin de poderes que
dom ina la Constitucin, se haya elevado a la misma calegoda de..P.aJ;me, __
en el proceso legislativo que ostenta el Congreso. El veto se h a r;:~iJertido 1
en una de las armas ms poderosas del poder presidencial, salvo en el
caso de que el Congreso est en si tuacin de anularlo con la mayora de
los dos te rcios prevista jurdico-constitucionalmente . .Q1.(0 ejemplo~~ac
terstico sera la erosin del federalism o en su.estruc tura jurdico-constitucional, por medio de las subvenciones federales a Jos Estados, que de
esta manera se han convertido frecuen temente en verdaderos pensionis.
tas de la Fede racin, debiendo sQmele.rse, en los campo~finafl!Ciados_con
las subvenciones federales, a las indicaciones y s upervis191l.de la..F:.(.'d~rat""

cln.' Todas estas mutaciones constItucIOnales profundamente _enraizadas en la din m ica constitucional han. tenido lugar sin una .enmienda
cons titucional formll.
---~~,--,<=

27. Marbur)" v. Madisotl (1 er. 127, t803); cfr.

Imd V erfassutlgsproxis, pjg. 32t y ss.
28. Jbid . pg. 271 Y ss.
29. lbid., pg. 116 y S~.

~~

I..ooWL'ISrEIN, Verjassungsredll

LA CONSTITUC i N

169

"f' ~QQt CQ/lstitllciora/ en Fratcia. -

En es te contexto se puede
hacer una referencia al eu rso fenmeno del u so consti tucional que se
practica, no ya sin una proposicin jurdica consti tucional vlida, s ino
neutralizando y has ta poniendo fuera de vigor una de estas nonnas jurdicas. Un ejemplo adecuado, cuya im P.Q!j~.e.G el d_e?ar.wl1o...politico
dc..Francia dificilmente puede ser exagerado, es la a trofia del $Ierecill! de
disolucin del presidente frente al - Parlamen to (Ley constitucional de 25
d~ero de 18is, art. S). Bajo la In Repblica se hizo uso de este
derecho tan slo una \'ez, con rasgos de golpe de E stado -el fanlOSO
seize It/Qi de 1877 del presidente MaeMahon- . El comple to fracaso---eleccin de una mayora en la cmar a hos til a l gobierno- condujo a la
atrofia absoluta del derecho de disolucin bajo la 111 Repblica con las
conocidas consecuencias polticas de la supremaca parlame ntaria y de
los frecuentes cambios de gabinete.'"
Otra prueba ms de que el u so constitucional puede anular a una
proposicin jurdica const itucional expresa, se encuent ra en la prac tica
francesa de las leyes de autorizacin por medio de las cuales el gobierno
est en s ituacin de ejercer, en e l marco de los plenos poderes (pleins
pouvoirs) o torgados por e l Parlamento, la legislacin en forma de regla.
mentas gubernamentales con fu er7.a de ley (dcrets-loisJ. En las ltimas
dcadas de la III Repblica este disposilt\,o.q ue en s no era en absoluto
an ticonstitucional, haba producido una erosin de tal grado en la funcin legislativa normal del Parlamen to, que la Constitucin de la IV Repblica (art iculo 13, fra se 2) prohibi expresamente la delegaci n de la
funci n legisla ti va. A pesar de esto y bajo la fuerza de las circunstancias,
las leyes de autorizacin surgieron de nuevo, llegando a ser expresamen
te aprobadas e n su nue\'a forma por el COllscil d 'I:.tat como prctica no
anticonsti t uciona (.S,
O tra contribucin ms a l hecho de la mutacin cons titucional se en30. 1A.dcsu,,udo del derecho presencial de disolucin ha continuado en la I V R,,publica pse a la facilidad-constitucional otorgada a su ejercicio. El uruoo intento-del
g"iliinete Edrar Faure (2 de diciembre de 1951) acab en un fracaso poHlico; "id.
DU\'I:RGUI.o p. cit., pags. 452-451, 491-492. El derecho de disolucin ilimitado concedido
al presidente por la COnstitucin de la V Repubtica y que no necesita ni el" refrend
ministerial se ha oon"ertido potencialmente en el arma ms poderosa de de GauUe
contra el Parlamento.
3]. Esto fue oonscll"Uido por la ayuda de dos cotlslilUcioncs jurdicas. Esto es.
por la ,,-cad r e, en la cuat el Parlamento fija tan slo el marco de la polltica 1<."IIisl:lo
tiva, dejando su posterklr desarrollo a los I-eglamenlos del rubiel-no. y a travs de ]a
in:enios.a distincin entre aquellas materias quc dada su naturaleza son accesibles a
la regulacin por va reglamentaria de aquellas que necesitan una ley formal parla
men ta ria, siendo el Parlamcnto mismo, como instancia legislativa suprema, el que
efecta dicha dcmarcaciLl en el proccso llamado de .dlegalisation. (de1egalizacin).
La distincin fue aplobada por el Canseil d'etat, avi s dc 3 de febrero de 1953 (publicado tambi~n en la Reme dc droi/ public, 1953, pgs. t70-171). Sobrc la cuestin de
los d crels-lois, de los plei"s f'Ouvo irs y de las /oiS-l;odres, "id. OUVEIIGF.II , op. cil., p.
gina 488 y ss.

1
170

L \ CONSTlTU CION "

sus

CONT ROLES 1I0R1ZONTALl'.S

c uenl ra baj o la Const itucin de Wcimar -cuya observancia, como es

bien sabido, no es taba sujeta a control judicial- en el uso que la prct ica cons titucio nal h izo d el a rticulo 48. Conce bido originalme nte ta n s lo
como e l ejercicio d e un a m plio poder de polica para s up rim ir a h eraciones del o rden y de la seguridad pblica, el articulo 48 se co nvini en
seguida e n la base de la d ictadura const itucio na l y con dIo e n el a riel e
que u saron los dClc n ladores de l poder, indiferentes ante la Cons ti tuci n,
contra la democracia de Wc imar."'

La refo r ma colIs /illlcio/lQ/

Volviendo aho ra al problema p rop iam e nte dicho de la reforma cons

titucional, que sola me nte su rge en las cons tituciones escri tas, lo p ri mero
que habra que p regu n tar es bajo qu circunstnncias es necesa ria o es
motivad a dicha re forma. No es pOSible esta b lece r a q u c rilc rios ge ncrnles. En prime r Jugar, I~modificacion'es que cxperime nlan)as relaciones
socia les, econmicas o poltica s son las respoosa b tes d e que u n a no rma
constifuciOii, q ue pareda r a7.ona ble y suficienle e n e l m o mento d e c rer
l<;t COns tit Ci6 n. haya perdido s u ca pacid a d fu nciona l y tcnga~cr :pol'
lot"'i nfo. cOriplel ad a, eliminad a o aco plada d e a lguna otra mane ra a la.!
n ucvas exige ncia s e n inters de un desarrollo s in friccio nes d e l p roccs,.9
poltico. Pero d e una casu s t ica no se puede deduc ir, te rico-consti tucio na lme nte , una lis ta d e ca tego ras ge ne rales sobre la c ausalidad d e
la reforma const ituc ional.

. ___ ~ Lagwlas co"st ilucio;~(JIil'.-- Una rcfo ilna constituclon31, q ue aq u su r

ge en la fo r m a-de compleme n to cOlls l ilucio nal, se puede p roducir c ua ndo
la co nst iluci6n cont iene lagunas que deben ser c ub ie r ta s con e l fin de evi
tar q ue q uede e nto rpecido e l proceso polt ico. Estas l3~ na sy~cn se r
d escu bie rta s u ocultas. Una lagu na con s t i t u ci onalt!esc~Wl\ exis te cua n
d o el pude r co ns tituye n te fu e conscien te d e la neces ida d d e una regula cin jurdico-co ns t it uc io nal. IJe ro por d e te nninadas razones omito hacerlo. l!!l-cjc mplo d e: es!~ es la c ues t in refe rente 31 rgimen d e d densa
m ilita r en la Ley Fundamen ta l de Bonn. Al Consejo Pa rlame n tario le pareci en el ao 1949 ino po rtunO, por razo nes d e po ltic a e xte rior, regula l
e l rgime n de d cre nsa . Cuando se hi zo necesario una co n t ri b ucin a le mana al sistema d e fe ns ivo d el mu nd o occiden tal, la inevita ble a t ri b ucin
32.

Vid . GI;RIt ~ KII AN50:: I\ UrI., Die l 'crf/J$$lwg des Deu Ischen Rcichs

171

u CONsn TUC lN

" Q I/I /J . .,4.1/-

g"SI, / 919, Vu:rte Vellrbeil l/" " 14 ed ., Berlln, 1913, P~i . na y S$. E5 ta interpretaci n
tan :unflliada fue autorizada por los tribunales, 1Iiiemprc que tuvict"on uculn de
hacerlo sl CQnlO por los comentaristas de ta Consti tucin. y no fue jams cri:ieada
tampOCO por el Reichsta; sobre ciertas excepciones sin importancia "id . op. cil.,
p .g . 292 Y $S. Esta aprobacin ca si u n~ni mo:: queda eJ< pli.... da no tanto por el hleislente controt j ud icial como por la misma tradicin autoritaria de la rama . Iiberal_
de la ciencia. del derecho publico atemn.

."

ju ridico-cons tilucional de d icha competenc ia a la Fedef3.cin se llev a

cabo--tras u n d esafortunad o intcnto de introducir la por la p uerta trasera
d e la com petencia fe deral so bre ac uerd os d e derecho inte m acional- por
medio de la ley cons tit uciona l de 1954 , que com ple t el cat logo d e las
ma te ria s legis l:l tivas de cxclusi"a com petencia fe d eral e n el a rt~u lo 7J,
a l imer ta r la correspond iente d isposici6 n e n e l n me ro 1 d e dicho art culo. u
Po r o t ro la d o, ~ na lagu na cons t itucional ~ se p roduce cuando,
en el mome nto d e c rea r la co ns t it ucin, no e~o no se pudo p reve r
la necesida d de regula r lIorm n!ivamcn te u na s ituacin de termina da. AqlJ
se pod ra cita r l a enmienda XXII d e la Const itucin a~erica na que esta
b leci la p ro hibicin d e que nadie f'dese no m brado preSId en te por ms d e
do s ~ru!.os, " E n e s te con te;. to se p uede hacer a lus i6n a la ms im port;;;te de todas las lagu nas consti t uciona les ocultas: e l desa rro llo d el p ro c eso poltico e n los t ipos de gobierno parlame n tarios -esto es, a que lla
forma gu bernamental q ue r ige en la m ayor par te d e los Es tados d e macrt ico-constitucionales- no est e n a bsolu to c3ptado juridico-constit uc ionalmente y , has ta quiz sea neccsario d ecir, no es en a bsoluto s u ~e pt i b~e
d e u na lal ap reh ens in. As , no exis te n inguna no r ma que d e te rmme baJO
qu circu nsta ncias estn p ermit idos o pue de n ser p uestos en marcha e l
" o to de no confianl'.a o la disoluc in parlam en taria, disposit ivos parla.
men ta rios q ue se condicio nan y complemen tan. Se pod r de te r m ina r cons
t itucio nalme nte el marco fonnal d e s u e jec ucin, pero no s u causa o
mOl ivo. Es c ie n o q ue recie nte mCnte se h ace pa lpable la necesidad d e
precisar las reglas de juego d e la ges ti n pa rla men taria; lo s dif<':rc n tes
inten tos q ue se ha n hecho e n e s ta direcci n, y q ue puede n ser aba rcado.s
bajo la consigna de c.e.cion~liz.acin de l pode r po llico. , .no h an consegul'
d o hasta aho ra, sin embargo, un xito com pleto. A este res pecto, se pu e
d e n citar, por e jemplo: la necesidad d e una in"est idu ra pa rl ame n~aria
con u na mayo ra absoluta del p ri m er m inistro, d esignado po r e l p reSidente en la I V Repblica francesa, o la inserci n d e los llamados per odos
d e enfriamien to e nt re la pe tici6n p resentada por e l gobierno pa ra pla n
tear la c uesti n de confia nza y la vo ta cin su bsiguiente , o la m ism a m e
d id:l d e p rudenci:l res pecto a la p ropuesta d e un "oto de censura y b
cor res pond iente \o tacin, o la neces idad d e una rna)'ora cual ifi cada par.!
la ca da d el gobie rno (a r t cu lo 49. prr afo 2, y 3rt c ulo SO, p rrafo J, d e 1:1
Cons t itucin fra ncesa d e 1943)."'
33. Lc:y de 26 de tnal"ro de 1954 (DGIlL. 1, pg. 5-1), que ent ro en \ior el 5 <le
(BG BL. 11. J>tiS . 628). La tesislacin necesa ria para la ejt.'CUCin de csta
norma hizo n...~esa ri a una serie de enmiendas COIlSlilllcionales contenidas en la ley de
ma~'o de 1945
I <} d.-

rnrro

d e t<}56

(DGB L, l. p. 11 ).

J I. Vid. I..oEWr.."';STEIS. V~rfassmri$fecllt (Citado nOl;l 15 de eSIl! cap.), pg. 265

)' sia"wntcs.

JS. La ;'l'estidur.. ud I,rimer rninistro con una rna}oria absolula prob ser

I:OU

o
)

()

172

1..4. CONSTITtX l6N V

sus

CONTROI.ES HORIZONTALES

LA CONSTITUCIN

Ocasionalmente, se suele imercalar -en una constitucin el elemento

rio." Por ello. tambin se puede apreciar la huella autor ita ria en las
disposiciones sobre reforma const itucional en la Constitucin de de Gau
lIe de 1958.'

licm~

con el fin de raciona lizar el proceso de reforma constitucional,

estableciendo obligatoria mente la posibilidad de una revisin consti tucional pcridicl1."" Pero por una serie de razones este dispositi\'o no ha
probado su eficacia. Algunas constituciones son tan corlas de vida que
ya haban caido antes de que se hubiese alcanzado e l plazo previsto,
o:omo fue el caso en Polo nia; en Olras, esta dispos icin solamente tiene
valor en el papel, ya que ni e l pueblo ni el parlamento tienen ninguna
influencia en la dinmica constitucional, caso ste d e Portugal bajo Sala
zar; o la rev isin, aunque sea en general considerada como necesaria,
conducirla a tales dificultades que se la ha pospuesto ad ca/elidas greJecas
ente r rndosela con todos los honores c n un comit , como en las Naciones Unidas.

E/lugar riel pollvoir constitllant . - La cuestin central. sin e mbar

go,- de la reforma constit ucional es: dnde _est su lugar poltico? 0, vis to
sistemt ico-constitucionalmente, cules son los rganos estatales autorl
~d_os. o en su caso obligados, a tomar la iniciativa de refor ma y lleva da
entonces adelante? l..!! ideologa del Estado .c ons tit ucional dcmocr tico
exige que la compe tencia para la reforma constitucional no sea e l mo
Qopolio de un nico detentador del poder, sino que debe de estar lo ms
distri bu ida que sca posible. Todos los detentadores legtimos del poder
..:...gobierno, parlamento y el pueblo o rga nizado como eleclOrado- deben
poder participar e n e lla. A t ravs de la m:uma dispersin de esta par
ticipac in, la rdorma constitucional realizada adquie re el ms amplio con
senso y. con e llo, la ms elevada legitim idad. Si se permite epresar e l
problema.de la situacin del pollvoir cons tituant en- ro nna 4,e J!lima. se
podra deci r: soberano es aquel e nt re los de tentadores del poder que
decide sobre la reforma cons titucional . El ma terial de derecho compara
do has ta permite sacar la conclus i n de que a partrrde la tcnica de
reforma conSlilUcional aplicada respectivamente. se puede deduelr el ca
rc ter poltico del rgimen. AII., do nde tanto la competencia para iniciar
la reforma como la capacidaJ para llevarla a cabo radica fundamental
mente en el ejecut ivo, se trata de una fonna dc gobierno autori ta

-. ( La reformeJ cOlIstitllciollal ell SI/iza. -

-<='

poco apl'Qpiada para tlar I!li tahi tidad al gabineu: que rue elimi nada por una enm ien
da const imcio nal de 7 de diciembre de t954: ~'id. DU\'EI!.GEIl, op. Cil., p!ig. 4lI4 . Sobre
el problema de la .nu:;onnliucin del poder poltico_ ,id. e n general B. M IRkllltm
GUI!YZEVI'I'Cu . Les CQlIst/utlOIlS modum~s, Pars. 1951, \'01. 1, pg . 14 Y SIi.
36. Ejemplos: Portu gal (Constitucin de t933 en la fonna de 1951). articu lo 176
<",riodo de 10 a05 tras In u ltimn rev is in constitucional. reducibte a S por un
acuerdo aprobadO por una mayora de dos terci05 de la Asambl ea Naciona l). Polonia
(Constitucin de 192 1), articu lo 125, p~rraro .. (25 aos tras la adopocin de la Cons.
titucin en sesin conjunta por el Sejm yel Senado; Cart~ d e las N3Cione$ UlIidns,
articu lo 110 (10 aos tras entrada en \i~or).

173

,.

Emre todos los Es tados ac tua

les, Suiza es el que presenta la distribucin ms amplia en la competencia parn fa reforma c~~ t ucional. Se suele dis ti[lguir all e ntre la
revisi n fOHI-y paici:if. Las revisiones parciales fue ro n y son eX1r1!.0rd ina
riameote frec uentes, de tal manera qc la Consti tucin rederal suiza, s i
se prescinde de a lgunas cons tilUcioncs d e los ESlados miembros de Esta
dos Unidos, es la consti tucin que ha s ufr ido ms reformas. Desde 187"
hasta hoy, han tenido lug;Jr n ada mellas qucJUlinJ\\ y Qo~"enmicpda~. En
t:!...Procedimiento de reforma part ic ipan cons titu ci0.!l.!1~n lC _tod~~s
de tentadores del .poder - las JI..9S_ _ secciones_ ~~~!l!) fLe_E ~samblea
federa l, los can tones y el e lectoaulQ-- Y.E gobierno tambin ....POr lo
m'enos de [arma indirec ta. Pueden tomar la ini iat' a tan to la Asamblea
Federa.4.gmQ el elcctoraJQ, ~o en este caso_ necesaria la peticin ~i!
50.000 ciudadanos suizos con derec ho de vO,tq~ O Para toda rdonna constit ucional, independientemente Jc qu rgano la haya pues to cn marcha,
37. Esto puede ser comprobado ya hasta en los m:l.s an tIguos rcglmeuc$ auto
ritarios que se concedieron una constitucin. SC .... n las dispmicioncs de Napolen J.
9.-S<:nado. cuyus miembros e ran sus c riaturas , ef.tuaba la n:forma con s titucional a
tp.v$ del st!mztus_ccmsldt. La Constitucin imperial de Napolen 111 (articulo. U ), fu,",
fiel a este modelo. El Senado poda no slo efc<:tuar enmiendas consti tucionales. que
e-ntr.tban entonces en vililor tras haber sido aprobadas par el jde del ejecutiv\!o sino
que tambin es taba expresamente autorizado (articu lo 27) para cubrir launas C?II~.
tmx:ionales e interpretar la Constitucin misma. Sobre la prepOndera ncia del tI",SI'
dal te en la Constitucin polaca de Pilsudski (1 953), \'id . KAIIL l.\Ic,.....t:....STIlL... , . 0.,,,
Siiitsprisident_, en Archiv des ffentli1:hell Rec:hts, \"01 . 7S (1949), p. 167 y ss.
33. Articulo 89; sobre esto D U\"I:II.{III, op. cit., ps. SlO Y 626 Y u. Si hay lurar "una \'otacin sobre una n:forma roOS lilUelonal e n el ParlamentQ convocado en Con
no est excluido que el pres iden te. con a yuda del Senado. cuyo elemento prin
: .:e, C. el rurat. pueda imponer una refonn3 constitueion31 que se3 rechazada rad io
a.i~~!o,ia de 13 Asamblea Nacional y oon d io de l pals. (Vid. D....,,'EJlGER.
op.

I de
do

""",

1 81~,

a rticulo 11 123. Confrontar el manual c.ls;C!?

Bundesstllursrecht, ZUrkll, >:ir. 850 y ss. Una Iilran
realizadas ttcnen por objeto la dis tribucin
vid. lambi.5 n

sobS,l:
I
"'

.". ~i, ~!.ao"~,, I

para
confederados J Pa rlamento ) estn de acue rdo o
De tod:u formas , en caso
apT05iCion-;-- la Asamblea. Fcdt:-ral puede, simultneamente. presentar su propia 11m.
pues-ta para- votac in.

LA CUSSTlTUClS

175

LA CaSSTlTliCTS' y sus COS TROLES II<!.RIZOSTUE.<;

e l refeo.:na.um (Volksabslimmllllg} es absolUlamente obligatorio. En la

votaci n definitiva tiene q ue pronunciarse a favo r de b refo rma eons titu
cional tanto la ma}"or;; de lodos los ciudadanos s uizos que participan en
ella, com o la mayo ra de los e le c torados de los cantones. H;;bla que sealar, adems, que si bien al gobierno federa l, esto eS, ;;1 Consejo Federal,
no le es t atribuida ninguna posicin oficial en el marco del procedimien
to de reforma constitucional -aparte de la obligacin de t rans formar en
fonna de ley una p ropuesw de iniciativa presen tada por los elec tores s in
formulacin precisa-, acabar, s in emba rgo, por in tercalarse indirecta
m ente e n e l proceso: por una parte, puede present;;r l mismo una prepuesta d e re forma a la Asamb[ea fe deral, que, segUn 1.. prc tica constitucional, 1.. trata r bajo cualqu icl ci rcuns tancia como si fue ra su prop ia
propuesta ; por otra. la inten;encin g ubernamental se deja semir a tra
vs del principio adopado por la Asa m blea Feder.al de no Irata r ninguna
inici3th'a de re\'is in sin q ue e[ Consejo Federa l haya expresado su opio
nin a l respec to por medio de un informe. ESlo coloca a l Consej o Fe deral
en situacin de ejercer un veto suspensivo." El p rocedimiento de refo r
ma const itucio nal s u izo mues tra considerables defeclos tcn icos, pero se
distingue por la md ma participacin de todos los rganos estatales
- Parlame nto, gobierno, e lectorado y cantones,
FreCt/ (:r/cia de ta r e{orma cOll stilUciollal. - Si se pone en relac in la
frecuenci;; de la reforma cons tituciona l con la duracin - [arS"l o cortade la vida de una cons titucin, se debe ria de pensar que cua n to ms vieja
sea una constit uc in, ta nto ms necesi tada estar de ser reformada. Es,
s in embargo, el hecho que las m s antiguas constituciones no son en abo
soluto m s achacosas que las nuevas, y que, por (>1 contrario, su elen prc....
sentar una sorprendente fi r meza renejada e n [ a rareza de refo rmas cons
titucion;;les a las q ue se han visto sometidas. Esto vale sobre todo para
la Constitucin rcdem[ ame rica na que deICn ta,'OO n s u afio de nacimiento
1789, el decanato de las constituciones actuales, as como t~lllbin el r
..:ord de mxima duracin en absolu to. Desde su g nesis ha n sido aad i
d;;s lan slo 23 allli!lldlllwIS'~ -la tcnica que alli existe para la reforma cons ti tuciona l- y entre stas, las 10 primeras, que abarcan los dc re
c hos fundamen.talc:s, no cuentan en absoluto, ya que fueron pre ~'istas
dese" el principio como parte orgnica de la Const ilucin ." As , pues, los

.l(

Ii UGlIES, Op. cit., p!ig. 1J7.

El IlmCro IJ fue :alc.anzado en la prima\"cr:a de 1961 cuando un ,ml~"dmeHt
( XXII I) aprobado pOr el Conllrcso en 1960 y p resen tado enlonces a los Estados miem
bros fuc aprob:ado por la Legislatura del 3& Euado. Con dio qued lin:atmentc garan
tizado a 105 ciudad::lnos del distrito de Columbia, Que se encuentran en Washington,
el derecho de \'013r en l::t.li elecciones federales; sobre esto Lom\'lt..",STlJS, Verfuslun,.
srhr, p1g. 51 Y ss.
41.
42.

H. Sobre la rdorma conslitucional en Estados Unidos, en

J5 Y !<S.

\\'l:.'<sreIN , V .. rfllS5wIglredll, p~.

~enernl,

d r.

lo&

ame ricanos, co n trece enmiendas cons titucionales en ms de siglo )' tre~

c ua rt os se ha n mos trado ext raordinariamente rescITados respec to a la re
forma ~onsti t uciQnal. Ade ms, entre es tas trece, apenas ha)' alguna de ver
dadera trasce ndencia pa ra la estruclura cQn~titucio n a l , si se prescinde de
la enmienda X I V efe<:tuada tras la guerra de Secesin. Esta prudencia
slo es comprensible si se tie ne en cuenta que el pr~cso de aco mod~cin
de la Consthucin 3 las condiciones sociales cambIantes de la soclcdad
moderna ha tenid? lugar a tr3vs de la interpre taci n de cier l a~ d ispos iciones constitucionales por los tribunales federales; en especial, amo
pliando las clusulas consti tucionales de la secci~ 8 del artcu~o 1, tales
como _comercio_, .. bie nestar general_, y por medio de la tCnica de las
competencias implicadas se ha realizado, sobr e todo, la tarea de eq ui~a r
a h es t ~u ctura federal de la Consti tucin con los necesarios rasgos UnI ta
ri9s. La m isma observ;;c in de que viejas cons tit uciones, I~or 1.0 gelleral,
estn menos som e ti das a cambios q ue o t ros textos constituc IOnales de
ms reciente fecha, se t iene q ue hace l lambin ante las Constituciones
de Suecia y No ruega , as como ante las de Blgica y los Paises Bajos, perIClleciendo todas ellas a l grupo de las ms anliguas." Las nl1.ones para
esta estabilidad constit ucional r..ldican por una parte en la e xtraordinaria
dificultad a q ue est sometida cua lquier reforma constitucional, pe~,
sobre todo, en el hecho de q ue la prctiC;;! estalal ha efcct uado por mCd,1O
de mu tac iones cons t itucionales la acomodacin a las modificadas rcl;;elGnes sociales, con lo cual no ha sido necesaria una reCo rma constit ucional
de tipo frontal. Esta situaci n ha producido, por otra parte, tanto en la
masa del pueblo como e n los d etentadores responsables del ~e~, un
a lto senti mie nto dc respeto frentc a la ley fu ndame ntal, un sentlllllcnto
constitucional," que por lo menos en los E s tados Unidos ha dado luga r a
una milologfa cons titucio nal en la que la Constitucin fede ral .tiene el v;;
lor de algo sagrado. Cuanto m s se h a iden tificado una nacin .co.n s u
\ constitucin, ta nto ms rese rvada se mues t r.a en el uso del procedImiento
de reforma consti lUcional.
L\

T~C"tCA

1)"-

L\ REFO ~IA CO~ STlTtJCI OSAL

Tl-lcnicarncnte un .. reforma cons tit ucional solame nte puede e fe<:tua rse
,:u:lndo se aiiadd a lgo al texto existente en el mo menlo de realizar la
modificac in -suplemento-, o bien se sup rime a lgo -su presin-o bien
se s ustituye el texto existente por o tro ----cambio-. El proced imiento
-14 Dinamarca se \'io obligada por una sede de razones, sobre todo por ta eli
minacin del sislema bicamc:ral Y la introduccin de 1:1. s~.i6n remen~a :al trollO, a
~u Slitui r ta Constitucin 19 15 por u n nue\"O le:<to ConSlllUClonat del ano 1953.
45. I'id. ufrll , pg . 199 Y ss.

176

LA CONSTlTUC t)N

y sus

CONTROLES H ORI ZONTA I. "..$

I.A

puede extenderse a va rios artculos o tan s610 a UDO, a una parle de un

art.culo (prrofo o frase) o a varias palabras. o tan slo a una palabra
de n t ro de u na frase.
_ Mayorias rnrlamctllaria.s cuqlifiCQdas. - La norma cas i ge neral en
nues tro ticmX;- sobre el p rocedimiento de reiOnna constitucional es que
en l participen prepondcrantcmcntc los rganos legiSlativos, y de que se
':.(Cctc por va Iegisla tiv:u.'!. Aqu existe nuevamente la regla gene ral
de que el procedimien to de re[orma constitucional en comparacin con el
procedimiento de legislaci n o rdinaria est sometido a unos req uisitos
de te rminados que dificulten su realizacin. En este punto surge el dilema
con el que ha tenido que enfren tarse constant emente e l legislador cOllstituclonlll desde el siglo XVIII: si los requisitos pedidos se pueden cumplir
fci lmente de tal ma nera que la refo rma conslituciona l puede ser efectuada en cualquier momen to sin ningn impedimen to esencial, se producir
una situacin que invite a la mayoria parlamentaria que se encuentre en
el poder a moldear la co nstitucin segn sus intereses. E ste peligro se
produce especialmente en aquel part ido mayo ritario que, gracias a s u dominio de los medios de propaganda, es t ta n enraizado en el poder que
no puede temer ser apartado de l. S i, por ot ra parte, ~g~ncias l2ara
llevar a cabo una reforma cons titucLon1 son tan difkilcs de cumplir q ue
solameepo<lraTcr efect uada en el caso de un consenso extraordinario,
~e corre el peligro de que una enmienda necesaria no p ueda ser realiza
da, o caso de q ue lo fuero, seria a costa de un conside rable re traso. An te
una d inmica constitucional tan est rangulada, cl proccso poltico busca
e~lIonces canales extracons titucionales que con...dcmasiada facilidad puc~mb<iCaLen la ilegalidad -desacato, rodeo y violacin de la const itu ci~-. A este respecto, las constituciones revolucionarias francesas
ofrecieron ya ejemplos alannantes. E s cierto que reconocieron el inalicntlble porwoir cousliWaut de la nacin, pero los padres d e la constitucin , profundamente imbuidos po r la perfeccin de su obra, d ificultaron
de tal manera la refonna cons titucional que cada u na de las tres consti
tucio nes revolucionarias de 1791, 1793 Y 1795 tuvo que ser s ustituida por
medio de golpes de Estado." La tarea, pues, de l poder cons tituye nte es.
teniendo en cuenta tan to las experiencias genera les como la situacin na
cional concreta, conducir su barco constit ucional evi tando caer en e l

:f~:~~~~~~~~~~~~~~;~~

pone en marcha por lniclati\<:

";;,'; ;,i;pOpular,
5i n que ladele-idalllra
Estad os miembros
la Unin

de 1791 (tI tu lo VI , artIcu lo 1-8) pr.:saprobacin

co nstitucional a tra,s de t re~ :'Isamblea s legis.
consecut ivas)' slo la c ua rta , para la cua l los m iemb ros de la tercera asam.
no eran ele-ib1es, pedla , finalmente, d l'Cid ir sobre la reforma .

~"

111

peligro de procedimientos de reforma excesivamente difciles. o excesivamente fciles.

La tcnica para dificultar la refo rma cons titucionaLque,_introducida
meferenlemeote ,desde el principio_deJas constiblciones escritas, ha de=
jada probada a mpliamente su efiS03ci;l, ha J!ido la de exlgi rJll;yorf~ p~ r
lamentarias cualificadas para Ja ado pcip. d!:. la ley enmendando_la constitucin. Con ello, no slo se alcanza r un consenso m s am plio entrc
los il3DidosEEgidos en el parlamento y entre las f ue.l'zas socialcs lepresentadas por ellos, elevando as! el grodo de la legitimidad d e la reforma ,
sino que ta mbin se concedcr a la minora disidente un veto que puede
jugar el papel dc un cficaz cont rol intrargano. Es ta tcnica supon<;
un cerrojo frente a las manipulaciones a busivas de La m ayoria parlam entaria, radicando aqui un regulado r de la dinmica politica cuya importancia difcilmente puede ser exagerada ."
,
pauta que se suele t;ncont~r actualmente en much~s~~~i
que
QtL-P.rcti;;Q.dcJos ~roe.ricaDQS aplic desde un 'pnn,cl p~~ e~E.,
de una ma)'ori.!! de dos tercios
el cuerpo legislat IVO, para
aprobadn(k lia- rcfurrna cons titucional. Tambin Weim ar ( a,rtJcu~o. 76,
prrafo 2) y Bonn (a'rfculo 79, prrafo 2) ha n adopt ~ do es t'a dlSposl,Ctn,
Sin emba rgo, ocasionalmente se encuentran tambin olrns solUCiones
como tres cuartos o tres qui ntos,
La exigencia de requisitos especiales para la refor ma constitucional
dio"'o casin a~"-di st ic i , e ;actualidad com pletamente su perada, entre consti tuciones rlgidas y flexibles, SCgUD que eltista o no exis ta un pro-ced imiento especial de rdorma,
Durante el siglo Xllt, y especialmente en las constituciones orienta~~s
segn c" pr iCpT monarquio, no - CUeron ra ras las reformas const lt~
cionales sin mayorias parlame nlarias cualificad'as. El ejemplo ms conocIdo fue la C ns titucin it aliana Carla ~~ ~84 8 en I!l. cu al~gll
el modelo de las Cartas r eales, a r efQ.rrna constitucional fuc compretImente s!!~i&.da .. La consecuc ncia fatal fu e que, como Mussolini pudo

r~~isito

48, Vid, ill/rll, pa:. 2-45 y

:1

COSSnHJCI~

$S,

'

49, La reforma lonmll del ramoso aniculo 9 de la C;ms~i tllC In Japo~ d"
1946 segun la cual Japn no podrla, j ams. pOSeer fuerzas de tierra, mar () alr~, no
ha ~itlo se r efa::tuada, ya quc, dada la oposicin de los socialdemcra tas que dISponen de un tl're io de Los miemb ros en ambas cmaras,. no se puede alca~~ la mayo:
ria de dos tercios prescrita (articulo 96) para cualqUIer reforma conslllUClOnal. La,s
unidades mi litares q..., a ~r de todo se han ronnado y Que llevan la ~e:sla euQucla de . fuel7.3 de ddenSll_ son. por lo lanto, estrictamente anticons tItucIOnales.
Este problema sin resolver peSa sobre la poltica i,nterior y ~xtcrior del JllP~ desd~
hace 10 anos. La sentencia, que 01.1) de ran atencIn , del Tnbun:ll Supremo Ja~ns
"n el llamado caso Sunaknwa (numcro 710/ 1 959)~ relacionad? co,,! el es!a~jona m,cn t()
de las t ropas america nas cn el Jnpn, pudo dejar la c ues tIn SIn d ec"dlr,
50 Igua lme n te la Constitucin de la Monarq ua .."Spaiiola dc 1876, Que e5lu,'O
en vi:or hasta 1 931~ Sobre b siluncin it:lliana bajo la Consti t,l,lCin de 1,&48 inr,orn:"
en un estudio muy meritorio W~I,TrM l mssER, .Oie VerfassunllSanderUnll IR der IIa l,e.

LA CONSTJTUCJON

178

LA COlliSTlTUC IN

y sus

m od elar a su gusto la Cons lituci n poI' \'Ia de la legislaci n ordinaria

con ayu d a d e su s cmaras comple tamentc fa scis tas, obte nidas gracias a
las leyes elec to rales especialme nte concebida s, cl texto constit u c io nal s ir,
vi tamo an tes como despus d e marco legal para la comp lc ta degene.
racin d el E s t~l do con s t it ucionaJ.".ft,ctu;dme.n te, la exiS le ncia d e una t c
n ica cspec ia l d e I';form a e s lan genera l qu e slo Nueva Zelanda, l.-"CJui.
pada exc1 u sivmncn te con un manoj o de leyes constitucion ales en lugar
de un n ico d ocume nto const itu cional, e I srael" prescinden de dispos ic iones es p eciales sobre la reforma d c s u s textos fund a mentales, En este
cont cx lO ha bra que ci tar lambi n 31 C3nad, qu e tiene una situac in es,
pecial, dado que s u Cons t itucin, la Briti sh No rth Americ a Act de 1867
(33 Y 34 V ic., c. 3), h a s ta mu y r ecientemen le no podia ser e nmendada
en absoluto por el Pu'lJ m cnto d e l domi n io. s ino slo a tra vs d e u n a
ley del Pa r lamenlO b r it n ieo. E sta ano m ala h3 s ido finalme n te elimi
n ada por la ley brit nic a de 1949 (Brit ish Norlh Ame rica Ac t Nr. 2, 1949;
31 Ceo. 6. c, 8), gozando desde en tonces Canad d e una amp lia au lonomfa
co n s titucional ; a pesa r d e todo, ciel' tas dis po s iciones de la Con s t it uci n
del do minio solamen tc son modificables por medio d e una ley parlamen,
taria britnica .S> En relacin con la s r eforma s constituciona les d e competencia p rop ia dc l dominio. no exist e n ingull procedimiento especial di re
ren le d e l p r ocedimienl o d I'! leGis laci n ordi nari a ."
Apa rl e d e las mayoras parlamentarias cualificadas, habda que ci tar
a dems las sig uienlel\ t cnica s especiales: la adopcin de la re fo rma d e
la cnm ic nda constitucional en una sesin comlln de ambas ctuna ras del
parlamcnto, constituyc ndo el eje m plo ms conocido al'csp ecto las Cons,
~!'~ de I~ ~1I _Y . k !.V R ep~b li cas rr.lIlccsas: ,E s te procedimiento.
exis t en te tambin en la Uni n Sudafl'icana, ha s ido objeto recientemente
nisehen Slaatsrechllichcn TraditDn. ei n Beitroll wr l..ehre \'on der ,SI:. rren Veras
Zeitsc!lrift fUr oflenrliches R ecl,t, vol. X (l 960 ), 1>.11( . m
y s.s. LA tdm 'm", constitucional se ekctu. en pa rre. IlOr u na desv iacin tc.i la o derogacin de 13$ normas constitucionales Y. e n pane. a I r:"'~ de aU lnl icu enmiendas
del leJCtO oonslitucional, pero en ambo.; c:l.5OJ por 'lO de legiSlacin on.linaria. Pa reci exist ir un cierlo neleo de norlllas libre de cualquier refonoa. al cxiirsc el reQu i,
silO de la partici pacin co njunta del P"dalllcnlO y de In coro na para su modificacin.
S I. V id, Lt:t ssnl. op. cil., pg. 212 Y ss,; la inlerealad n del Cran Consejo Fas
ciSI:l. segn la ley nmero 2653 de 9 de diciembre de 1928, fue lan slo una dispOSi.
cin de Jl'CIla. pero fin.almenlC lo QUC acab con Mussolini.
52. Lo llamada u-y de T.-ansicin de t949. Que sirve de Cliquc1clo consti tucional,
ha sido ha5m ahora modi ficada tan slo uml vez en MI II:XI O.
53. Por ello to\'(> Que efecluarse la int rodu ccin de. las pensiones de ,"eje7. cn cl
dominio a u'''n's de una ley briln;ca de 1951 ( 14 & 105. Gco. 6, cap, 32); 10 mismo
ocurri con 1.. d istribucin de los escaos de la cma.-a baja en las pro"indas
e n el ao 1952 (1 Elizabeth 2. calJ. 15). SoOTC la sil uacin en C",, ~d . Clxlrenmda menle
complicada y mu y diseulida. " id. LI \' II-o'GSTOS, op. cit. pg. 92 'J ss. 'J L..ooWE.o;~TE I S.
..id, i.,/~ .." pl. J80 y 5.$.
54. Arllculo 91. Cf;ss 1. insertado lJOr la Brilish North America (nmero 2)
MI. de 1949 ( 13 Cco. 6, cap, 81),
$ lI n(lO , en (j,~l ~~~clchisc'e

179

CONTROLES II ORIZON TA LES

de cierta a te n cin. ya qu e fue u sad o ab u sivame nte por el gobie rn o nadonalilota para solucionar 13 c risis cOllstitucioll3l (19SI, 19.56},U En e s tos
c a sos la cma ra baja su cle se r. naturalmente. la prepo nderanlc por po'
locer el mayor nmero d e miembros. Entre o tras mQ(!;l!.iQ~es d~e ~9Wf!
habra qu e c itar. Hnal rne nte,..las._di sp osicion es segn la,! cual ~s l~na rero~,
ma cons ti tucional debe ser ap[obada por (.L p ar lame nto v~na s vec~.. e~
se siones con secut iva s .... o r epelidamel)te d entro de la m lsma esln.
siedotambin p os ible que se h aga de pender la adopci n de 13 enmi cn d~
de la aprobaci n e la cOn'cspondie ntc mayo r a legal, en luga r de la cons'
tit u ida por 10 5 mie mb r os presentes del parlamento. ;,~

Participaci611 del electorado. - En lo que hace refe renci~ a ~a i nter

vencin d el elect o rado en el procedi m iento d e r eforma cons ti tUCional. se
d ~os ibilid a(\e s : por u na p a r te, la d isolucin del p arlame nto tr3S
1:J l.ipnWacldc'a rero l'll~o r d,l!!illl9, .I.a q:lcbraci n d e nueva s elec,
ciones y~n~e va agrobacin PQr e l nuc\'o parlame nto, Y. por otr o. lado,
la propia ac t itud d el e\ccto rado expresada e n un referndum. La pl:lfllCra
u
modalidad ex is le e n B lgica, en los Pases Bajos y en Noruega . Sm cm,
bargo,tras la s experien cia s hechas e n la prc t ica con eslOS m t,od?S h?y
razo nes para dud a r d e qu e en ellos se e ncuen tre la solucin ~rchld emo
crt ica. En la disolucin a utomtica del parlamen to y celeb raC i n de nue,,'3; elecciones yace una dificul tad extraordinaria en el proce~ im ie nt o de
reforma . q u e explica la rela t iva y absoluta rarC7..:l d e las enmlend~s CO,~S,
t ilucionales en est os pases." Es cierto que se puede ret rasa r la dlse uSlOn

(l

55. Sean la Consl il udn de 1909 (Soulh Africa Act (9 FA " :. 7 cap. 9]). Art . 102. las

t1~madas disposiciones <enlerradas_ (eurre" cI,ed j de los . ar.hculos 13$-\31 , rc~cren,

tes al derecho de \'010 de la p6blacin de color en la pn~vlllc ,~ de El Cabo (balO las
cuales lampOCO u lil n com prendidos los flearOS) y la cq u'p;lTaCln del lenaU3J<l ,nalr.':s
)' afriono. slo pueden ser modificadas en sesin COmn dc ambas Clbn::o,:"S y I;O~

una mayorl3 d e dos tereios. Sobre esta Cllcsl in se cKtendi una larga CriSIS constl'
lucional (1951.56). Que slo acab con I~ e1im;n:,cin del derecho tle vo lO e r~.lua do
lJOr el "ictorioso partido nacionalisla; "id. CWI:';IlOLI:'; M . c..RTIDI, T'~ PoI a'eJ 01
fllequa/iry, Nuc" a York. 1?5a. !>, .1I0.Y ss.
.
56. Por ej~mplo, Suecia (ConslllUcln de 18(9). arl lCulo 111. !>rr3fo 1. ,
Si, Inlia (Cons tilucin de 19-!7. aTlieulo 138, p rrafo t). Tra, haber dec ,,~ ,do la
Cm:lr:1 de DilJul:ldos po r una simple disposici6n del reglameolo parl:! menlano que
5"' lenian Que haber r..,ali l:>do :>mbas I....c lll ras anles de ser presentada la pro~tesla
de rdonn:l al Senado. el p la~o dc deliberadn fue: ampliado en contra del sentido 'J
el ICXIO de la Conslltucin a ms de seis meses; slo cn 1957 se puso ,el reH tame nlo
1,~ rl ",nen l ~Tio de acuerdo con la Consritucin. He aqu un ('je'"plo I~r c r,:sar:l e de
c6mo una re forma conslilucionaJ matcrial puede tamb i~n ser produc,da lud orecla,
men te por la gcslin parlamenlaria: ,',d. Ixrs.o;f.II , op cit" pila. ~j 'J s.s. ,
58. Olaica (Conslilucin tic t8.3I), articulo 131; P aiSC'S BaJOS (Const,IOCln de
1815 en 1:' rorma de 18-17). arllculo 202. 2OJ; Noruega (Co n~ t ituc,n de t814). artkulo
112; Dinam:ll'(:a (Cons tit uci n de 1953). articulo 99. .
.
.
59. En B.!lica se han er~'C t u 3do cn tota l. la n slo se iS reronnas, CO,?SI 'luc.lOnales.
la ltima <:n 1954 p;lr.t laci litar la cnlrada d.., n"lgica en 1.... o.-gan'LaclOncs IIlICma,
ciona1cs doladas de aUlori d ~des sUPl"3nacionatt'S.

LA CQSST IT UCIN

y sus

CONTROU;S H ORIl'.oN TA LES

so}>re la enmicnda has ta la u lti ma sesin del mandato dc la cmara

( Legisl afu r period eJ an terior a la d isolucin no rmal, con el fin de evitar
una d isolucin extraordinaria, pero con frecu encia no hay tiempo palOlo
cl ~. A~.!!l~~,. !1na disolucin extraordina r ia d el par lame nto con nu evas
elecciones s upone siemp re un riesgo polt ico interno, y, comp rens iblem ente, la correspondiente mayo ra parlame ntaria har todo lo posible
por eludirlo. La consecuencia es que an enmiendas cons titucionales u rgen~es son poser:gaaas a l a rgo plazo, conduciendo esto no pocas \'e<:es a
dicta r medidas antico ns titucionales que no pueden ser c ri ticadas por 13
inexis tencia en diChos pases de control jud icial. Y, finalm ente, n uevas
elecciones s uponen siem pre una cues t.in de poder polt ico y, necesariaIJKnte, pon~ rn en segundo plano el carcte r plebiscita rio de decisin
p opular sobre u na refOrma constitucional concre ta, ) ,
El re / ertl d u lII C01!Stit llcion ul '

j'

ful..s!.re[c( ndum.:onsQt~ i onal faculta!ivo u obligatorio tiene lugar ,

en cambio, una autntica participaci n plebisci ta r ia del e lectorado en el
~iento (le reforma cons titucional. Pued~ exis t.i; bien en forma de
votacin popular sobre la enm ienda ~o ns lj l ,!c~ al efecluada por el par~ame nl o --el caso ms f recuen te-, o tambin en rorma de partici pacin
del electolOlodo a travs de iniciativa popula r y co nsigu iente votaci n
fi ~. tras haber cxp resado el parlamento s u actit ud positiva o negath'a
al respecto, caso ste mucho ms ra ro y que solamen te se encuentra comp letamente estructu rado en S uiza ~
- Como tantas airas lenicas del Estado mod em que fueron ap untadas
en la Revolucin fran cesa, el referndum cons litucJonal fue aplicado por
primera vez por la Convenci6n Nacional de 1793." Esto fue un Rousseau
autnt ico y s in falsea r, y bien se puede comprender la Revolucin f ron:
cesa como una lucha ent re las doctrinas plebiscitarias rousseaunianas y
el pr incipio rep resentativo de Montcsquieu." Desde entonces el destino
de la participacin inmedia ta del pueblo en el pollvoir corrstiflla ttt ha sido
completamente ines tab le, Cay en el descrdi to porque, su sceptib le de ser
manipulada sin esfu erzo desde arri ba , fu e u tilizada desaprcnsivamente
por las dictaduras para legitimar s u poder: t ras la primera guerra mu n.
60. Ya eslab~ contenido en el anteproyecto de la Gironda do) 15/ 16 de feb rero
de J793 (tilulo) '1 pas entonces a la Constitucin de 24 de Junio de t79J (articulo 115
y ss.), que, fue posteriormente suspendida; la Constitucin misma fue adoptad:!
por I.as pnme ras a$3mblcas con unas C!l:traordinal'ia~ mal'orlas; cfr. l.AF!;RRlb

op. ell" J)ll. 96.

t! ~ , Vid . Roeur RmsLoB, Die StaalSlheorie de r fr"n isischcn Rwofu tioll.
u':l p~~!f,. t 9 1 2; KA ItL .LoEv.'IlN$TEIN, V(ll k u ll d PIJrfam elll IIael, der SlaUlsauffassm,g der
IrlH1~osl5ehell Nallona/IICfsammllms: de, 1789, Miinche n. 1?22; ROII.I:RT K. GoocH,
Par/U"m!II'ary Govcrnmctll iu Fr(me~: R~\IOllItiouary Originis 17B9I7f)/ IIhaca

N. Y 1960.

CONS TI TUC i N

181

d ial, cuando la ola arc hide mocrtica inund E uropa, se h izo nuevament e
popular, ya q ue se concibi la tcn ica plebiscitar iJ como el contra peso
necesario fre nte a la prepondera ncia d el parla mento. En el curso de esta
evolucin se llegaron a hace r has ta experimenlos de iniciativa y referndum sobre leyes ordina rias, pero e n especial sobre e nm iendas con s titucionales aisladas,' aunq ue en n ingn sitio el resultado constituy un "ita convincente. En ca mbio, para la adopcin de una nueva cons titucin
como tal, el caso prop iam entl! d icho de aplicacin del pOll voir cO l/st if llant, el referndum se ha pues to hoy ms d e moda que nunca y, comprensiblcme nte, goza de especial predileccin en las dic tadu ras, ya que s u
resultado puede ser . di rigido. - pudiendo ser has ta fal seado---- con ms
Cacilidad que las decisiones parlamentarias, en las cuales no puede ser excluida completamente una ciert a h onradez pUblica con el fin de mantener
las apariencias,
Tras las experiencias acumulada s a lo largo dcl ticm po hay raz n para
duda r, s in embargo, sob re si el refer ndum constitucional es una ins titu
cin uti l o peligrosa, por muy inataca ble que sea tcricarnentesu valor de
au tntica p roclamacin de la volun tad popular. La cueslin es: puede el
elector medio emitir realment e un juicio razonable sobre un documento
tan complicado como es una mode rna cons titucin, o su c riterio en el reCerndu m es tarn tan de lermina do emocionalmente que sea im posible una
decisin autnt ica de la voluntad? Las ms recientes experiencias f rancesas orrece n a este respecto un in teresante e ins truc tivo malerial. Desde
la ltima guerra, los fra nceses ~ viero n obligados nada me nos que cu atro veces (1 945, dos veces cn 1946 y 1958) a va lar sobre una nueva cons ti
tucin.' Cmo ha superado esta prueba de inleligencia el electo r francs
que pertcnece a uno de los ms agudos de nues tro tiem po? La vOlacin de
21 de octubre de 1945, extraord inariamente complicada p or una doble pregunla, p rodujo una a bru m ado ra m ayora que exp res s u deseo de separarse de la 111 Repblica. La capacid ad del elector f rancs qued ta mbin
paten te al rechazar el primer p royecto constitucional el S de mayo d e 1946.
Por primera vez en la hisloria constilucional f ra ncesa, y lambin uni versal, el l>ucblo rechaz un proyecto adoptado por una Asamblea Nacional
elegida poco an tes. En cam bio, en la votacin sobre el segundo proyecto
consli tucional, el 13 de oclub re de 1946, la confusi6n de los partidos y de
los elec tores fue de tal orden que la Consritucin fue slo adoptada por
una minoria, dado que la propo rci6n entre los vo tos nega tivos y la s abste nciones fue de 2 a I en relaci n con los votos favorab les. La vO lacin
de 28 de sept iembre de 1958 sob re la Constituci n d e d e Gaulle, en cuya
elaboracin qued comple lamentc excl uido el Parla m ento, trajo con sigo
62.

Crr. el brillan te trabajo

tle E It~ ST f lUl:NI>a., Die repriiJellla,illc u ll d d ie

Komponell/e im d ~ ",ohlJt i.~cltell VulassungSSlaa/, Tilbingen, 1958.
Pa r a m:ls dclallcs \'id. DU\"EROCR, op. ci,., p gS. 461 y .ss., 47172, S07-{l8.

Illcbis~ilii,~

61

..... CONST ITUCiN

182

~.

S US CONTROLES 1I0RlZOS r ALES

una ma yo ra d e 2 a 1 (comp rendidas aqu las obstcncioncs) a favor d e la

ConstilUcin, PerO lo mismo que los fra nccsE;!5 haban vo tado el ailo 1799
po,' el carismtico ge ne ral Bonaparle, vol \'icron a vota r por el ge nera l de
Ga ulle, ya que no les que d a ba ni ngu na o tra eleccin. La Constit uci n e ra
el m a l me nor en compa racin con la ame nazante dic tadura militar; la
Cons ti tucin m isma le fu e al pue blo compJctamc ntc indiferente. Y s i esto
ocurre en ese tapiz especial que e s el mundo poltico de los fnmccscs, habr razn para preguntarse cul es e l valor rea l del refer ndum consl iludonal celebra do en otros lugares.
Finalme nt e, cabria decir, con una deducci n a maiore (Id m imls, que en
el SUpU CSIO de admitirse la institucin del refe r ndum cons tit ucional, solamente es aconsejable e n el ca so de una nueva cons tit ucin, m ien t ras
que la votacin sob l"C d e te rminada s e nmiendas constitucio nales, ca s i siempre de na tura leza tcnica, exige un esfue rzo in telectua l por pa rte del electorado para e l c ua l ste no est p repa rado. Los casos d e Suiza y Aus tralia
p ue den, quiz. ser las excepciones que confi r men la regla. Esto es, d e
lodas formas, una cuestin que has ta cierto pun lo queda abierta.

_ lA reforma C:Otlstiluc:iOflal etl el E stado fede ral. -!2.n e l E s tado fe d eral

~ _c~s !itucin escrita CS2 b s-luJ m ~!U e_nccesal'ia, ya q ue sulamen te a
travs d e e lla es pos ible tanto la unill d e g stados :mlerio l'm e nle sobera
nos en u n E s wdo global, como la delimitaci n de competencias entre el
Es tado centra l y los Estados miembros. La lgica d e una estruc tura esta'tal e xige la partici pacin de los E s tados mie mbros en la re fo l'TTla co nst i
tuc ional. s ta es la regla sin excepciones.' Asl, e n los Estados Unidos es
necesaria. t ras la aprobaci n de la reforma cons t itucional po r una l11a)'o
rfa de d os tercios del Congreso, la rat ific acin por t res c uar tos de los Es
tados." En Ale ma nia. bajo [a Constitucin d I! Bismarc k d e 187 1, fu e aprobada por el R eicllstag una ley d e rdorma cons t it ucio nal con m ayora
sencilla, [Jero fue derrotada en e l Consej o Federal (Bundes ra t ) -rgano
carac te rs tico d e la es t ru c tunt fcdt:ra l- por [a oposicin de ca torce voloS
( la llamada clusula prus iana del artcu lo 78). T ambin baj o \Ve ima r estab a pre\' ista la apro bacin del Rcic:lIs rat (Consejo d e l Rcich ) con u na
mayo ra d e dos te rcios (a r tculo 76, pirrafo 1, fra se 3). Esta regla, que
d ej pro bada su efica cia , ha sido a c ep tada sin modificar por Bo nn (ar
t c ulo 79. prrafo 2). En S uiza , la e nmie nda const itucional d ebe Sl'r aprobada no s lo por todos los ciudadanos s uizos que participan en la vota
ci n, s ino tam bin por las correspondie ntes mayo rfas d e e [eClores en los
64. El estudio mil.! rientc es d libro de lJ vi nllston ci tado e n I~ nota 16 que
h,1ce una corta r eferencia :a Alemania (p:l l>. 28 1 Y ss.); K. C. W IlI!AIl ~. Federal G(J,,~,.,,
meOlf. J.' ...'d~ Lond res. Nueva York-Toruutu. 19SJ (del ,:ual existe 1ambien ahora una
edicin a lemana). carece de com pTms in para IJ. realidad alemana.
65.

lA CONST ITUC t s.

183

cantones. Ins t ruc t iva en este contexto es la experiencia fede ra l de Aus

t ralia." Tras la Constit ucin d e 1900. el Com rnonweahh of Aust ral ia Ac t
(63 y 64 Vic., C. 12, art culo 128), la propues ta debe ser e n princ ip io ap robada por la Cmara d e Representa n tes y por el Senado con la mayorfa
absoluta d e los mie m bros [cgales , tras lo c ua l ser e ntonces presentada a
los electo res de los Estados mie m b ros. Es to -jse tam bin para el caso e n
q ue ambas cmaras no es tuviesen d e ac ue rdo. La pro puesta scr auto ri
z."lda cuando haya s ido aprObada tanto por la ma yora de todos los elect ores de la Commo nwcalt h ( ~ stu cs. d el Eswdo "Iobal) comO por [a mayora
d el e lectorado de [os E stados miembros. As f, pues. e l p rocedimiento d e
reforma cons tituciona l que tiene e n c ue n ta ple na men te la o rgani i'.a cin
federal se aseme ja e)tler na mente a l s is te ma s u izo, pero 105 resultados son
radicahncnte diferentes. Desde 1900 pasaron por el Pa rlam ento 24 propuestas de e nmienda. siend o tan s610 4 de la s mismas :.probadas po r e l
elec torado. en o posicin a las 62 que fueron aprobadas e n Su iza en un
perodo d e tie mpo supe riur tan slo en trein ta aos. Ade ms, e l Senado
negaba muy frec uen temente su aprobacin al sentirse prolec tor de los
Es tadO$. Es esta unin de e le mentos federales con plebiscitarios la responsable de que la Cons titucin austra lia na haya resul tado poco mCllos
q ue inmodificable; la consecue ncia es una s ituacin nada benefic iosa,
ya que 11 0 se ha podido cfectur la centralizacin absolut a mente necesa
ri: d e [a ges ti n es tatal, especialmen te urge nte en e l ambito econ mico.

Afgul10$ problemas csp cciafl's de la tcnica d e reform a COlI sl it llciOll al

La revisirt totul, Es razona ble y prc tica I~ dis tinci n hecha por
algi'in:rreoi'istifCiones entre re\'isin tota l -conformacin absoluta men
te nuel'a de la cons tit ucin- y revisin parc ial -renova cin d e ciertas
di sposiciones-? En Su ila , I:J ('evis in tQta l. u na a ccin que comprensible.
mente cnc~ra i'ie.mpre gran impor tanc ia, est rodeada d e todas las
caicl:... s- inwginabJcs (a.-Iicu los 1[ 8. 11 9 Y 123). la inciati\'a puede pa rt ir
del Consejo Fe d eral , d e UDa d c..am bas cmara s d el_Pa rlame llto o d e. los
can tOIlCS (art icu lo 93, prr<l fo 2). Si am ba s c ma ras est:in d e ac uerdo, e l
proyecto e labo rado por e!@s e s some tido ,1 una votaci n popular, co!1Io
e n el caso de revisi n parcial. exigind ose la p rob~cilI por las mayorCas
d e los electo rados de los can to nes (a r t icu[os 118 )' 123). Pero si una d e
las d os cm .. ras dc la Asa mblea Federal ex pl'c sa ~ u o posicin, o el p rocc
d im il:."nto fue puesto en ma rcha poi' la iniciativa d I:.", por lo me nos. 50.000
ciudada nos, e l proceso se complic a cons ide rable me n te. Po r lo pron to.
tend r que ser ap ro bada por vo tacin popular la cuest i n prel iminar

1.,IE ...... rN"'F.( N. Vaf a5's,," g,trtc/lI. 11:11>. 40 Y s s.

u
U

18.

LA CONST ITUCiN

de si una rc\'isin total es verdaderamente deseable. Es de sealar que en

esta fa se no in tcn'icncnlos can Iones. Si se aprueba la propuesta de refo rma.L ambas cmaras_scrn disuelta s y @.Duc_va::::ASamblca-Fcdcral toma

Clonccs en sus manos la tarea de elaborar una nueva constitucin . El

~ producto fi nal tendr que ser sometido a su vez a una votacin popular
(articulo 123)," La Const itucin ac tual de la Conrederacin Suiu es cl.la

{f ,

185

LA CONST ITUC IN Y SUS CONTROLES 1I01tIZONTALI,S

misma el producto de una revisin total de la Con~ti1!!f in de 1848. Desde

entonces han sido presentadas lan slo dos p ropuestas. de revisin tOlal ;
la primera en el ao 1880 a causa de una cuestin que en realidad concerna a una revisin parcial, pero que por razones tcnicas t uvo que ser
re\'eslida de revisin total. La segunda propuesta fue hecha e n el alio '1935
por los nacionalsocialis tas en la Federacin- con ayuda de los can Iones
rcaccionarios catlicos . En ambos casos la r evis in tOlal f ue rcch31..1da
en votacin popu lar por u lla abrumadora mayora.._,
T ambin e~...!ll!dosJlPi.dos .est _pJ.:c.llist.a.. la rcvisi41lJ5ill!L. En la
Conslilucin- de -Ia U n in _s lLh:tC~.Jan slo u na referencia indirecla al
lene r el COl}g~Ji~ .q ue c.onvpcm.:. una convencin_E.2!.l.!.H!!c;iol1al a peticin
d'c las le WWIr.aS_d.c las ~ijjt parles de loUW!f!!? (arlculo S,
segunda milad de la frase, que habla de am c ll dmCl1 ls en p lural). ~a
hoy, esto no se ha producid.~, Y.- d ifcilmente s:~~aL <LUC se
prodl!!S.a_cn~tu..f.O_ ~~' E n cambio, la tcn ica de cOJ\ vocar con\-e"C ioncs S2.nslilllciona.1es para c rea r una constil uci.Q.o !.Q.~~IJ!len t e nueva
e1.l _'p"~evis~n todos los E~a~~s m i em~r~s, hafi~9.2!~gra.n uso de
e ll !;~. se or~~ pues0:'n..fampo experimen t a~para el p!.obl~ de la
enmienda constitucional indebida me nte abandonado I?9Ul dlL~ho com_p~ra~1 Oesde-;I-p rincl)io de la Unin se han celebrado ms de 200 con
venciones de es te li po y el procedimiento cxis te todava actualmente e n
u nos 30 Es tados micmbros. Frecuenteme nte se unen la convocacin de 101
convencin cons ti tucional con una inicia tiva popular, y, por otra parte,
la ap robacin definitiva de la consti t ucin-nuevamen te el"borada co n u n
referndum . Tambin se suele usar muy a menudo la participacin popu
lar d irecta en la revisin de artculos consti tucionales, eludindose a,s
en " Igunos de los ms modernos Estados las legisla turas dominadas fre."
cuen temen te por los grupos de inters. ~ existencia conjun ta de convenciones constitucionales y o tras tc nicas de reforma q ue dificul tan en
mayor o en meno r grado el procedimiento de e nmienda conduce a UII
desarrollo paradjico: e n algu nos Estados, sobre todo entre los ant iguos,
67. El procedimierlCo eSI:\ e"I>lIcuo aqu ~e ~onna mu~ simplifICada. Se prod.u~en
complicaciones cuando una de la, Climaras, M b,en da fonnalmente su VOto IIOS!UVU.
de tal manera Que 110 es obligado una disolucin. se reserva para presentar la cueslin de In revisin total en et pr"imo procedimiento de elaboracin: Vid . 11tx:1l1il1.
up. cil . P.1I. 134.
68. La m:l$ reciente

CcmSl il"l iOtull Rtws;clO!,

eKPQsicin es W. BROOKE GRA\"ES, Maior Problerlls o{ Slate

Chicnlilo, 1%1 .

las constituciones muestran una sorp re nden te resis tencia a cualqu ier
enmienda_y, con.ill.o, un gr"n-apcgo-a lavida e n vi rtUd de l~di~pOsTc1o
nes-jficl!!.tagdo su .reforma, en otros, sobre tbda e n los ms modernos,
la re rorma cons t i t ~cio nal se ha com 'er tido e n un fcn6meno ta n ru tina rio
q ue e l documell!9, apenas seca. s u tinta, ser re m endado con ."uc,'as e nm iendas quc.. a.JoJacgo del tiempo llegan has ta el centenar.
Como una necesaria vlvu la de escape, la revisin tota l no puede ser
criticada tericamente; pero s u valo r pcietico puede ser pequeo. Si e l
descon tento de los des ti na tarios del poder con su cons t ituci6n esta tan
extendido que aspira a una transfonnacin rndical, o --el caso ms freo
cuente- si u n grupo desea apodera rse del podel-, pero se sie n te impedido
por el p rocedim iento de refonna e n vigor, suele producirse, por lo general, un golpe constituciona l revolucionario. Los Iluevos delen tadores del
poder elaboran e ntonces una constitucin en la que ellos a p artten como
los correctos de tentadores legales del poder. Ejemplos del m s reciente
pasad o son Corea del S ur, do nde la Constit ucin de 1948 fue usada de
formil lan impropia por el presidente Syngman Rhee que e n la p rima" era de 1960 cay ante un levan tamien to popula r ; la continuidad canst itudonal fu e, sin e mbargo, respetada al decidi rse el Pa rla mento nuevame nte elegido a efectuar u na re"isin to tal. 70 E n cambio, la junta de
militares que e n 1960 lleg a l poder en Turq u a anul la Constituci n
de 1924 por UI1 golpe de E stado y de j elaborar una nueva cons tit u
cin por un grupo designado de an temano, q ue falsamente se llam
_Asamblea Naciona\.. El nue vo texto const itucional fue som e tido a votacin popular el 14 de j ulio de 196 1, y pese a domina r cI aparato de
p ropaganda, el gObierno slo obtuvo el 47 por ciento de los vo tos e m it idos, ya que las abstenciones y los votos en contra cons tit uyeron ma~
yoria ."
La reforma COIIStitIlC;OIlOI _tcita_o - Como fue anterionnente sealado, ~tnli.c.a"refor:ma..consti lUciQn.a.lslJpone-siem p re,...a_di[~~lIDa de !a
mutaci n , una e nmienda del texla con stitucional. En es te proceso la r egla deberla ser que la modificacin fuese hecha visible e n aq uel lugar

69. El Estado de Nuc"a York, pOr ejemplo. ru. tenido. desde la poca de la
Re\-olucin seis consliluciones complctamenle nuevas, creadas por convenciones
conslitucio'nates, la wtima de 1938 y Que desde hace allilunos aos "a a ser sustituida
por una m:\s mOlkma. La Constitucin de Tennes_ de 1870, por Olr.l. parte, no pudo
",r ,,,,urmada cOl a D50IUlO nasta I 'IJ~. La Conslitucin de Maine de 18 t 8 sufri. nas".
1955. nada menos Que 81 IImendmcnts.
70. En nUCSlrn ~ poca, de un ritmo de vida lan a;itado, has ta las correcciones
entre d manuscri to y las pruebas Q u~-dan anticuadas. TrOlS haber derrocado por un
Iilolpe de Estadn al robierllO lelilal el 15 de mayo de t 961. la camarilla de oficiales
public una orden el 6 de junio titulada . Ley rereTenlc 11 medidas extraordinarias
para la reconSlrucdn nacionat., qne elimin completamente la Constitucin.
71. l/ id. New York Times de t de julio de 1961.

186

1-

1..4. CONSTlTtJC ION y SUS CONTROLES H OR IZOST.+.LES

d e l te xtQ don de espcdfica rncnLc se ha efectuado la enmienda. S lo d e

CSlima ncra puede saber el lecto r d e l texlO const itucional q u derec ho
cons t ituciona l est e n vigo r y cul no. En los E stados Unidos, sin em
bargo. se escogi desde un prime r momento el m todo de los articulos
s uple me ntarios (amct.dmenrs), no fa vo reciendo en absolu to esta tcnica
la b ue na disposicin y la cla ridad del texto constitucional. El a rtic ulo
s u plcmcnla rio ni ind ica qu disposicin constitucional ha s id o e n mendada, ni lamrxx:o marc a vi siblem en te la enm ie nd a efec tuada e n el Jugar del
tex to que ha sido modificado; a s , p ues, solame nte se sabe s i una p roposicin jurdica es t en vigo r c uand o se t iene muy presente todos los
artculos s upleme ntarios," lo c ual no es, en verdad, extremada men te dirc il, ya que a parte del bie n conocido Bill of Rigl!ts no existe n ms de
trece.
Aunque qui z se t rate slo de u n defec to esttico, el caso cs que Wei
ma r padeci ta mbi n e l ma l fundamental heredado de In Const ituci6n de
Bisma rc k; la lla mada reforma cons ti tucional tcita . e:sta cons is ti6 en
que s i bien la no rma cons tit ucional e ra modificada por e l procedim iento
prescrito pa ra la reforma cons titucional, la e nmienda mi ~ ma no quedaba
sealada en e l luga r corres pondien te del texto cons tituciona l. La consecuencia fu e qUl:: cuando e l a o 1933 5C acerc, el texto cons tit ucio na l
aparente m e nte e n vigor estaba cargado de mltiples enmi endas s in r egis
traro No solame nte no se saba lo que realmente todavla estaba en vigor
d el texto constituc io nal , sino que en vilt ud de la descalo ri1.3ci6 n de la
Cons tituc i6 n no cabla esperar ningn autn tico sen t imiento const itucio
nal, ya que las respec tivas mayorfas formadas por los partidos en las
asambleas legis lativas pud ieron sa ltar sobre la Cons tituci n segUn sus
alegres c llpric hos, con s610 re5pctar las d ispos icio nes rd e rentes a l p roced imiento de rcrorma constitucio nal." A este abuso, u na pecu liaridad alemana sin parale lo en otros rdenes consti tucionales, se le ha puesto fin
e n la Repblica de Bonn (articulo 79, prrafo 1, frase 1). Ac tualmen te,
ca da rdorma cons titucional debe de quedar registrada en el texto consti tucional mismo. Con e llo no solame nte ha quedado excluida la a nti ~ua
d eshonestidad tcnico-constitucio nal, sino que ta mbi n se ha puesto un
impedime nto a rrvolas e nm iendas cons titucionales de una mayora parlame ntaria , ya que las asa m b leas legislat ivas est3.n o bligadas a hora a
confesar abiertament e c ualquier mod ificacin cons titucional.
El q u ebralltamie. /lto de la COI!5t illlcin." - En relacin con la reforma co ns t it ucional tci ta, ha y q ue recorda r el fen6m eno 110 idn tico con

72 . Sobrc csto t..ouWUiSlIJIN, V e.rfan''''gsreclll. pg. 29, nota l.

73. Vid. t.lHIWf''SfI!lN, E r$ch"iwm g$ fo mum (citado nota (5), plI. 30 Y ss. (sobre
la rcforn'a constitucional directa).
74. I.a expresin l'uflU$m,gsdurch brcclu ...g es un trmino tambin tl pl:o en el

loA

CONSTITUCtN

181

e lla y que igua lmete est limitado a ,Alemania; ~ llamado quebranta~enlP Ae @..&9!ls liru ci~obrc e l cual han corrido ros de tinta de los
e ruditos alemanes. a Es im pos ib le de tene rse aqu con del.3l1e sobre es te
punto; sea dicho, sin embargo, que el a uto r opi na que no se pue de impe~ Uegislador constitucional _q ue brantar_ una no rma establecida por
l, es to~,---m ~ner su validez general, pero hacer una excepcin en
casos ~c tos b ien ponderados, siemp re bajo el s upuesto d e que la excepci6 n sea ordenada desde el primer mo me nto con valor consti tucional
~ caso de que ~urgiese la necesidad pos te riormente, sea sealada visiblemente !!.!! el tex tl] <;9 n~tu~ion a l .

Leyes conslitucion ales y leyes cualificadas. - Da j o ley cons tit ucio nal
se entiende la regulacin de una ma te l"ia de derec ho publico que si bien
no es recogida e n el texto cons t ituciona l m ismo. a l poder constit uyen te le
parece de tal impo rtancia que ordena en la constitucin que tan to s u re
g ulacin por la legislacin como s u refo rma tend rn que lleva rse a cabo
segn las dis posiciones especiales v lidas para la e nmie nda consti tucio
nal propiamen te d icha. Estas leyes cons tituc ionales se e ncue ntran, por
ejemplo, e n la cons tituci6n italiana de 194 8 (artculo 138, prrafo l.. )."
Sistem tica me nte son s imi lares a las lla madas leyes o rgnicas ( lois argolliques J de la tradicin cons titucional francesa, e m itidas y reformadas
segn UII procedimiento ms complicado que e l de la legislacin ordinaria; los requisitos, s in e mbal-go, son menorcs que e n el procedimiento de
refonna constitucional propiamente dic ho!' Es tos disposit ivos son tiles,
ya que u na const ituci6 n no pue de regularlo todo; por medio de la tcnica
de ca lificar a determ inadas leyes como leyes constit ucionales, se destaca n
por s u importanc ia gene ral ciertas malcrias de la rut ina de la legislaci6 n
o rdinaria, dorndolas de una superior ga ranta de exis te ncia.
Fe n meno diferente al an te rio r es el d e las lla madaS leyes c ualificadas;
stas pueden referirse a materias de cualquier tipo si n que necesariamcn te
derecho constitucional alemn, eomo los citados en la nota 20. Se lraduce por _que_
br:ontamiento de. la ConstiluCj,_. 3s1 t3mbin Ayala cn su traducein de la ob ..... de
$chmil1. (N. del T.)
75. UlEWE...STEI N, ibid., pr. 164 y ss.. 219 y ss.. y todo el capitulo VI . plil. 231
ss.; GEltIfAR lL1 811OLZ, Sl rukwrp robleme du modumm D emokrol ie, Ka rlsruho::,
1958, plil. 185 Y SS.; y, sobre todo. HOII~T EIUI K~. Ve rrU$UnlCs!inde runll und Ve rtassunlilsdurchb rechulI., en Arcl, i ~ d es ffeut licltell Rechts. vol. 79 ( 1953-s.). p. 385

y siguientes.
76. Cfr. l.."tSSER. op. cit., ljl!. 242 Y u . La $ ms impOrt3'lIes emre ellas junto 3
los estatu tos de las TCiones, son lal leyes sobre la Corte Constitucional de 1!J-18 Y
1953. Una regulacin ejemplar, ya que cOn ello la si tuacin y la competencia de eSe
im portante rgano conslitucional ha n quedado liberadas de la arbitrariedad de las
ma)"oras parl3mentarias a las cuales rc.~u ltMe o pudie$C resultu incrnQ<b la juris.
prudencia de dicho rgano judicial suprclllo.
.77 .. Constitucin de 195/1, articulo 47. 1..35 leyes oranicas que. frcme a tas leyes
ordmanas poSCt'n ona 2aramia sur>erim' de exislencia, son muy nume rosas tn !a
Consti tucin d ~ de G3ullc; "jd. lam b j/u DU\I;.U.ll:.R, op. cit., pK. 610.

I
I

I
I

I
I
I

188

L\ CONSTl TUC IS , -

sus CONT ROLES 1I 0 1I.l Z0N' TALr:.S

e s tn re lacionadas con el proceso polt ico, no necesi tando tam poco te ner
natu ra leza ju rd ico-conSIIuciona' . El legislador ordinario prescribe al emi
tirias q ue slo podrn ser mod ificadas segn las medidas establecidas para
... 1 procedimiento de refo r ma const ituciona l, o bien las dOla de otros requ is iros especiales. De estas leyes c ualifica das se hizo uso, en un grado no caf t'Ole d e impor ta nc ia , bajo Wcimar, continuando una tradic in jurdicocons titucional y sin ningu na a utorizacin otorgada especfi camente po r
una norma jurd ico-cons lituc ional," esta s leyes eran y3, segn el artculo 32, prrafo L, anticon stitucionales, y no ha n vuelto a surgir ms bajo
Bonn.
Lmites de la r eforma cmlslilllciounl

Al empezar la lt ima parle de nues t ra exposicin habra que decir q ue

la cuestin referente a los Hmites de la rdo rma const ilucional es u n \'ie
j o problema que en tiempos recientes ha adquirido u na mayor im portancia; no es la ltima razn de es te interes la a rbitrariedad de los de tentado res del poder con las constituciones. Pa ra emplear la f nnula plstica
de l viejo m aes t ro Anschtz " se t rata de d ilucidar si la cons titucin
estll por encima del legisla"dor constitucional, o a su disposicin. Aqu se
esconde u n con junto d e cuest iones extremadame nte amplio, y q ue afec ta
ade ms a los va lores fund ame ntales de la d e mocracia.

). Plazos de espera. - tw:ltLp..r2..nJ.P.s tLegislador cons titucional puede ordenar que su obra o sea some tida a ninguna enmienda durante un detennil) a~rodo_de tiempo con e l fin de da r pos ibilidad a la conslltucin de
o!"c1 imata rse, y a la nacin de fa m iliari7.arse con ella. Es te pensamie nto se
encontraba ya en las extraordi na rias d ifi cullades impucslas a la re(o nna
de las cons tituciones r e\'olucionarias francesas. ~b ie ndo alcanzado un
mayor grildo de realismo, se te ndrla hoy buen c uidad o de no conge lar la
d inmica poltica, lo c ual t rae ra cons igo e l peligro de producir atascamicntos constit ucionales insolubles po r va legal. Sin embargo, son e r
fCcta mente defend ibles plazos de espera p ara reforma r de terminadas dis
POsiCio nes constitucionales, sob re todo cuando s u rormulacin se genera
en un compromiso alcanzado con gran d ifi cultad . Aquf habra que citar.
por ejem plo, la prohibic in con tenida en la Constitucin federal a lemana
(art. 1.-, sec_ 9, clusu la 1) de mod ifica r e l sta/u quo e n la c uestin de la
escla,'itud durante un perodo de 20 aos ( hasta 1808), o en o tros lugares
cierta d isposicin que s irve te m poralmente para protegcra una m inora.u
78. Crr. la lista de este liM de !ere:;; cualir>cadas en looWI!.-.lSTIlIN, E rsch~inll"g,<
lom ,en. piS. t ~29. }. para un caso c:ar.lclcrfu ico. Id " Die Rcchlsgltillkcit dcr Ncu
r<,clun, der Bierstcul"Cnlsehidigun en Archiv des iiffenl/ichell RtdHS, vol. 13
(1 9m . plC. 2J4 y ss.
79. Op. cil .. pals. 401 y 405.
81. De esta manera la Constit ucin de Rhodesia del Nor1e de 1956. docu

CONSTl TIJC IS

189

E n la mayor pa rte d e los casos es tos plazos de espera no carecen de j ustific acin material.

Disposiciones illum gibles."--- Bas ta nte ms importancia han adq Uirido

retientem enle las llamadas dis posiciones intangibles de una cons tituc i n.
q ue tienen como fin li brar radicalmente de c ualquic l' modificacin a dc
" 1erminadas normas cons1ituc ionales. Aqu hay que d isting uir, por lo
pronto, dos situaciones de hecho: por una pa l'te, m edidas pa ra proteger
concre tas ins ti tuciones cons t i tucional ~s - i.n ta ngib ilidad articulada-, y.
por o tra par te, aqucl.las que s irven para garanti7.ar determinados va lo res
fundame ntales de la conslitucin que no d eben estar necesariamente expresados en disposicio nes o e n ins tituciones co nc re tas, sino que rige u
como cimplcitos_. _in mane ntes_ u ",inherentes_ a la constituci n. En el
primer caso, de term inadas no rmas consti tucio nales se s us traen a cualquie r enmie nda por medio d e una prohibicin jurdico-constitucional, y,
e n el s egundo caso, la prohibic i n de refor m a se produce a partir de l .. espritu_ o telos de la cons titucin. sin una proclamacin expresa en una
pro posicin jurdico-cons t iluc io nal.
El intento de una tipologa de las dis posiciones a r ticul3das de intangibilidad podra inte nta rse de la s iguiente manera : 1. La proteccin de la
forma re publicana d e go bie rno frent e a la restauraci n monrquica;U este
problema ha perdido ac tua lidad has ta en la m isma Ita lia, donde el paso
de la monarqua a la repblica e n el referndum de 1946 Slo fue ap robado por una mayora relat iva m e nte pequea.2. la prohibicin que se e ncuentra no pocas veces e n Iberoam rica de reelegi r al p residente tras uno
o ta mbin tras dos periodos de .mandato en el ca rgo presidencial ;u co n
mento oonstitueional Que ha suscitado :randes discusiones. prohIbe po r un periodo
detenninado una modificacin de la proporcin (9 a 16) en la representacin de la
poblacin ne~ra y blanca en el Parlamento, con el fin de cI'itar que la mayora
blanca cambi~ esta proporcin a su favor. ~
81. As! Francia. 111 Repblica. articulo 8 de la Ley Constit ucional de 2S de fe
brcro de 1875 (a"adido por Ley Constitucional de 14 de aosto de (884); ConstilU
ein de 1946, artculo 95. Constit ucin de de Gaulle d e 1958. :articulo 89; en sta fu<:
adems prohibida loda reforma constitucional Que aten tase contra la ~integridad del
territorio_o Esta disposicin c:arcci desde un primer momento de precl.sin jurldica
y produjo "x>Jlsiderable$ dificultades en el paso de lo:! terri torios de ultramar (a rrica.
nos) a una situacin de independencia dentro de la Comunidad francesa. A pesa r
de la facilidad de eambios estructurales dentro de b comunidad que est pre\'ista en
el an!culo 85. se produjeron dertu des,iaciones coDSl itucionalu. v id_ DII\"ElCEIt. op.
cil p ~. 629 Y ss . Y 765 Y Mi. Anlogas disposiciones prOleo;:lOr.U eont ... la re!ilaura"
dn se encuentran en Italia (Constitucin de 1948. articulo t)9) e, i m~ l"5lImente, contra b eliminacin de la . Mon:arqufa demacrotiea_ cn Grecia (ConUituein de 1952. articulo tOS, prra.fo 2)_ En lodos estos easas no puede ser en absoluto lntada por el
Parlamento una propuesta en este sentido. Toda esta eueu in de disposiciones li bres
de reforma es t." t;!oda ampliame nte por BARTHtt.Ulv-Dul'Z, o p . cit .. J>.. 227 y ss.
!l. Ejemplos: Guatemala (Constitucin de (945). arttculos 2 y 206, prrafo J; aqu
el articulo 12, prrafo 2. hast:a declara justificada la revolucin popular cuando dicha
prohi bicin sea violada. El Salvador (Conslitucin <k: 1886), articulo 171 (remi tiendo
a los a rtkulos ~2). L:a prohibicin contenida en el artlcuto H de la Constitucin

190

LA CON STlTt.:C I6N

y sus

CONTROI.I'S 1I0RIZOlliTAL ES

ello se dc.bcr~ que el presidente. disponiendo sobre el aparato del

poder estatal , se c n ra iee en e l poder y se convierta en di c tador. 3. La prohibi cin d e modificar la fo rma dem gcrl ica de gobierno; como gatos
e scaldados, los Uillder al emanes han t enido, Iras 1945, muy en cuenta las
experiencias del paslldo.~3 4"0 En el mis mo capt ulo caen tam bin las p rohibiciones d e m odificar los der~hos fun da m entales." 5. La c s tl-u c IUl-a
Cederal.' La prohibicin con te nida e n la Constituc in federal ame ricana
(;r t cu lo V, al fi nal ), d e que ningn E s tado pueda ser priv3d o sin s u consentimien to de igual rep l-esentac ilI en el Sen ado, no pertenece a e s te
grupo: no es n in gun a autntica d ispo s icin de intangibilidad, ya q u e seg n la d octr ina dominante nada se opondra a elim inar este precepto por
m edio de una enm ie nda cons tituci o nal , que llevara tambin a tener que
rayar la di sposicin seglln la cual cada E stado tiene q u e es t a r represe ntado e n el Senado por dos senado res (ar t culo 1, seccin 3, clusula 1). La
cuest in es, adems, completa m ente ac ad 6m ica. ~ Oca s ionalment e se en:
cuentran tambin plohibicioncs generales d e s fec tua r reformas que CQntradigan el e spiritu de la consl itucin.
Entre las c onstituciones de todos los grandes E s tad os modernos no
exis t e n ingu na qu e llegue tan lejos en el establecimiento de disposicion es
in tangibl es como la Ley Fundamental d e Bon n . El articu lo 79, p r rafo 3,S1
prohibe radica lmente enmiendas const itucionales po r med io de las cuales
fuese afec tada la o r ganizacin d e la Fcdel-acin en L iiml er, la partici pacin fu ndamental d e Jos Uimfer en la legislacin. o" los principios rundel Kuom intang de

]~. Repbli ca China de 1947 (v lida hoy tan slo para la isla de
Formosa), prohibiendo una te rcera reeleccin presidencial ha $ido \'iolada $in rodeos
en favor del dictador Chian KaiChek en el ao 1%0.
&ob'e la rcful"Im. oonsli tucional en Ibuoamerica infomla en Kene"al la exposi
cin s i ~tcmtica muy til dc. Jos.rt M ,RA)/IJA. Ref ormas)" Tendencias COtl5tit"ciOflalru
de la A",rica Lat ina [1945- 1956), Mxico, 1957.
83. Ejemplo~: Haden, ",tlculo 92; B:l.Vie"-,l, art iculo 75, " os. 1; Hesse, :.rtlculo ISO
(aQul se prohibe expre.~amcn t e montar una di ctadura): Palatinado del Rhin . artcu
los 174 y 129 en conexin con el P,dmbul o. En esta cOn< titucin se \'a todada ms
k jos y se ,kelara int1lodirlCable la disposicin ,;obre la ,-d onna cO II$ti!Ucional (articulo 129. p rrafo 3).
84. Ejemplos: Hesse, articulo 26: Dremell. :>rLlculo 20 : Palalinado del Rhin (artlculos citadus ant eriormente).
115. Cfr . Brasil (Conslicucin de 1891). art iculo 90. prrafo 4 ( prot ~cin de la
forma rcpuolic:> na de gobierno y del dcrecho de los Estados de igu:>1 represen tacin
en el Senado); Cons titucin d.: 19-1-6, articu lo 217 , prrafo 6; Australia (Cons ti tucin
de 19X1. articulo 128. p rrafo 6)_
86. Noruella (Const it uci n de (814), ",.t iculo 112: Grecia (Cons tiludrl de 1952),
articulu lOS: aqul se jlro lt lben ,:xp,-esam.:nt.: 13 I-e.'isin tocal y at.:nlar COlll ra las
nonnaS que se refic n:n " la monarQuia democrtica Y. como el que cose dos \eces
sostiene mejor, declara libre de cualquier r.:v isin todas las disposlcioncs . fundamen_
l a le~_. Aqul habda quc "",ata r que Gn,cia, juma ron Francia, delenla el rcord
eu ropeo de l mayor nmero de conSlituciones:.
87 . V id. Tl IIXJOOR M ... u1<.7., D",,scl,es S(Jllts~cdll. 9.' ro ., Munich , 1959, pg. 191

ss.;

F Il I WII.ICH

KAII.L I'lI.o.\ lMIi,

Vm,

de~

WcimoTcr

gcselZ, Tubinga. 1960. pall. I n ~' ss.

ss. Corrcc ttlmCnle deoe querer (,cir _y .

V~ ~fQSSlmg

:;:" m Bott/lcr Grllnd-

LA CON S1IT UCI6N

191

d :lInentales e stabl ecidos en e l a r tculo I y 20 . Se puede definir de u na

forma ms o menos precisa 10 que e s la es tru c tura federal cu a ndo se t ie.
n e bien en c ue nta [o qu e est p a sa n do hoy e n toda s partes con el federa.
lismo que, has ta en pa ses tan co n scientes de su t r adici n federa l como
S uiza, se ve so melido a un incansable proceso de eros in. n Pe lo manlc.
ne r e n s u ca s tidad . virgin a l el extremadam ente elstic o derecho fu nda.
m en ta l de la dignidad h umana d el artculo 1.0 o las vagas generalizac iones, po r n o decir lugares co munes, de l ar t culo 20 pla nt e a ta!es problemas
d e inte r pre tacin a los tribunales superiores federale s , por no h a blar ya
d el lcgis lador, q ue h ay que preguntarse co n razn s i e l poder co n s tituyen.
te no ha id o demasiado lejos en s u s exige ncias. Hay que tener presente lo
que el artculo se propone: no sol am e nt e se califica a la Repllblica Fede.
ral co mo un Estado de m oc r tico y social de derec ho - s iendo cemocrti.
co unvoco, p e r o socia l ambi guo dado su c3r:\cte r de concepto jurdico
inde terminado-, sino que, adems, el artculo 20, inmune a toda en m ien.
da , gara n tiza en sus prr.tfos 2 y J la ins titucin, ta n d isc utida tericam ente, d e ta _s eparacin de poderes_o Se p u ede deci r de forma realista
y sincera qu e en un Estado d onde un so to pan ido deten ta casi siem p re la
mayora abso lu ta e n ambas c maras, c n el c ual, pues, el Parlamen to es
slo u n ins t r umento d e l gobierno del pa r t ido, que ta separacin d e poder es e:'!ste en un senti d o supe rior al merame nte forma l? E.I derecho const it ucional y [a Icalidad cons t itucional se separan aqu de fomla ta n drst ica que la garanta d e proteccin opera tan slo como mera se mntica;
jurid ico normolgicamente no sign ifica absolutamente nada. oo No e s m uc ho mej or la situacin con el co n cepto del E st ad o d e derecho in mu ne
tam bin a cu a lqu iel- revis i611. Ser a absurdo s uponer que t:! futul:o legislad or cons tit ucional se pe rm itiera, co n una enmienda constitucional, un
.n aque frontal contra el E stado d e de recho_ (die R ec1llss laallic1k e il). "
A esto no se atreven ni los ms osados di Ctadores . La s ero s iones de l E stado de de r ec h o se p roduccn justam e nt e por acciones que vio lan la cansti-

1
I

89. Vid. ,,'ra, pjgs. 354 y 375 Y ss.; para los Estados Unidos. "id_ LooWI!NST~ HI,
Verfasslluesr ecltt, pg. 116 }'

nota 32.

ss.: para Suiza.

el

trabaju de ScI-j' NUUlR cilado en la

90. En es te OOI1tHfO puede ser planteada con razn la cucslin dc si la proleccin .otol: gada a ciertos ac" e~d os internacionales frente al conl'-o] de conlorm id:.d
COnst,t uc,onat y el. corrcsl'onJl cntc debt:, de control del Tr ibunal Co nst iatcional f cde.
nll, la l como ha SIdo lIe\"ado a cabo en el art culo 142<1 para los tratados de Londres
y !'aris. y QUC ha s ido despus i~corporada ~ e {o~ma gencral cn el artculo 79, p.i"r.-a.
fo 1, frase 2. no presenta una mdudabtc VIolaCin del pri ncipio de la divisin de
)()(jeres ex pr~sado en et artIcu lo 20 y d.:.-elarado COmo inlangiblt:, por el arlcu lo 79
p_arraro ~;. ",,1. U)IWF~"_~lmN. Di" Qff~"'lic"e I'e,walltlllg, 1954. " :\1: . 3S5 y S5.,
bIIM KI). Ib.'de"-,, 1956. p~g. 449 Y ss., aSI COIltO MAU)/Z. op. cit . pg. 192.
. 91. ~.'d. K ....R ~. Lo!;\\"ENSTF.1N VerfaSSU!l2Srcc ht "nd Verfassungsrealital ., cn Ar.
c1nv d es offeu lllc.hefl Rl.'c/ts! vol. 1? (195 1_52). pg. 429 Y SS., Y la opinin del dipu tado
Dr_ K?l l, pos [ c n o~cn t e vlceprC$Idcnte del Tribunal COl1s tiluciona t Federal en el
Consejo Parlantcnl~rI.o,. SI..'g~ JtI cual. las dist>usiciones >rotec.toras del arl. 79 no son
n ad~ m~ s Que prohIbICIones meficaces rrente ti revoluciones y go l>cs de Es t~do .

192

LA CONSTlTUCI S

y sus

CONTROLES I-IORIZOSTAI.F.s

lUcin o q ue la eluden. En una palabra : a nte las disposiciones de intangibilidad de la Ley Fundamental d e Bonn hay q ue decir. desgraciadamente: seguro que son productos de la buena fe, pero quien mucho abarca,
poco aprie ta:>_
En generol. serIa de sefla la r que las disposiciones de intangibilidad incorporadas a una cons titucin pueden suponer en tiempos normales una
luz roja til frente a !'layoras parla mentarias -deseosas de enmiendas
con stitucionales -y segn la experienci a tampoco existe para esto una garanta completa- , pero con ello en absoluto se puede decir que dichos
preceptos se hallen in mun izados cont ra tod a revisin. En un d esarroll o
normal de la dinm ica poltica puede ser q ue hasla cierto punlo se mantengan fiJ1l'les, pero en pocas de crisis son tan slo pedazos de papel bao
rridos por el vien to de la realidad poltica. Cua ndo en l ber03.mrica un
preside nte se quiere hacer dictador, anula s implemente, por un golpe de
Estado, la const ilUcin que le prohibe la reeleccin y se prescribe una
llueva q ue le t ra ns mite 'egalme nte _ el poder ilimitado. En el caso de que
los griegos llegasen a esta r cansados de s u mona rquia, tal como ha ocur rido
fTecuentcme nte en el lt imo medio siglo, la clusula de no revisin de la
forma monrquica de Estado no supondra ningn obstculo. Y, por otra
parte, el argumento empleado para j us tificar las dis posiciones protectoras
dllirtlculo 79 de la Ley Fundamental de Bo nn, segn la cual de esta m anera se ha hecho imposible la toma del poder _legalmente_ a lo Hitler, es
muy desacerlado, ya que los nacionalsocialistas no _e nmendaron _ la Constitucin de Weimar, sino que la quebrantaron y despus la suprimieron.
~

Los lmius i",ntm entes a la reforma constilucio /lal. - Mucho ~s interesante, aunque mu cho ms compl icada, es la cucs t ~n de los limi tes de
la refonna cons titucional que se producen por la inmun idad de q ue gozan
cierlos valores ideolgicos fu ndamen tales, implcitos, inmanen~es o inherentes a un constituci6 n. En oposicin a los lmites expresados en la constitucin mis ma, cabra aqu habla r de lmites no ar ticulados o tci tos. De
lo que aq u se trata, en el rondo, es de un renacimiento del derecho natu
ral , emprend ido como defensa frent e al pos itivismo jurdico, especialmen
te de la escuela vie nesa de Kelsen, que preuomin durante los aos 20,
aunque s u influ encia se deja sen tir mucho antes. EJ[presando la problemtica en una frmu la concisa: EJ[is ten normas cons titucionales a nt i
constitucionales,u cuya ant icons titucionalidad rad ique en el hecho de q ue
c1lcgislador const it ucional haya sobrepasado los lmites internos que le
es t n impuestos por los valores fundamental es inma nentes a una consli
92. 1.3 literatura ex tremadamen te exte nsa sobre este pun lO se encue ntra en
M.lUNZ. oVo cit., pcs. 21 6-17. Vid. Ono B.u:II OF. Vuf assw'l!swidrige VerfaSSllllgS/l/)f
mell, Tubinaa. 1951; ConfM l fJl Dttrrl.fl, .Unoonst it u lional Cons titu tional Nonns _. en
V, g;/lia La ... Rmew. "01. 42 (1956). pg. 1 Y ss. Para mate ria l de derecho campando
sobre esta cuestin, " id. LltiA1t ES OUlNT~~A . OVo cit., \'01. 11 . 1)31/. 143 Yss.

U. CON.~TlT UC I 6N

193

tuci n? El Tribuna l Cons t itucio na l Fede ra! (Bul1d esvcrfassllltgJgcl'icllt)

se ha unido a la teora ius naturalis ta a l haber reconocido una j erarqua o
t!Scala de valores e n las no rmas cons titucionales de la Ley Fundame ntal,
y con ello unos lmites inmane ntes)' no a rt iculados im puestos a toda re
fo rm a cons titucional.... El mbito en el que se s uele n producir estos conniclos en torno al cont enido ideolgico fun dame n ta l de una constitucin
s uelen ser, en la ma yor pa r te de las veces, los posibles casos de aplicaci6n
de los derechos fu ndamentales. Const ru yendo un caso eJ[tremo, se ra anticonstitucional si el legislador const ituciona l hiciese una eJ[ccpcin fo rmal del pri ncipio de igualdad precep t uado e n el a rticulo 3 de la Lcy Fun
damental -inserta ndo en d icho a rtic ulo un prrafo 4- al establecer que
dicho p rincipio no regirla pa ra los peli r rojos? Si bien el tlu tor no pued e
decidirse a pro h ibi r radicalmente un quebran tam iento creclUado por la
cons titucin misma al permit ir excepciones para situaciones j uridicas o
s upues tos de hecho dete rminados'" una norma constitucional de este
tipo es tara tan en co nt rad iccin con el p rincipio de igualdad y co ntra los
sen timie ntos de la ab ru mado ra mayorla del pueblo _y, por descontado ,
de los pel ir rojos-, que e n es te caso Iwbra q ue habla l ' de u na ant ico ns ti
tucionalidad in he re nte de prima facie. _
.
Pe ro el pwbkma de los derechos fund amentales y de 1::1 anticonst itucionalidad inmanen te a cua lquie r norma q ue los afec te estableciendo
eJ[ce pciones a s u validez genera l - d eja ndo de lado los casos donde el
mis mo legis lador cons ti tuciona l. por razones bien ponderadas, las ha pe rmitido usando la f6rmula res tric tiva bien conocida de . 1'0 1' medio .dc ley
o en base a una Iey_ yace ms profundame nte.
En el fo ndo. de lo que se tra ta cs de si los de rechos fundame ntales-O.
mejo r, los derec hos del hombre- son trados consigo por e l hombre con
su nacimien to a la soc iedad esta tal, s iendo pues iO\'iola blcs e inalienables
dado s u carc ter natural, o si po r el contrario so n otorgados por la sociedad estatal en \'irtud del orde n de la comunidad , pudiendo ser, por lo tan
to, limitados y dete rminados en s u mbito de aplicac in. Aq u i es t, e videntemen te, el problema ca rd inal de los de rec hos fundam enta les y de s u
inmun idad cont ra inh:n'e nciones cons titucionales que sobrepasan la me ra
protecci n o gara nta cons tit ucional. Pero m s que de un proble ma juridico se tra ta de una cuestin de c reencias do nde no se puede a rgu mentar
racionalmente, a un cuando por necesidades p rflc ticas de la convivencia en
la co munidad humana es t revestida de formas j u r dicas. En el m undo
j urdico a nglosajn, donde tan to la cons t itucin como los de rechos f unda93. Seu/ellcas. vol. l. p:ia. t4 y ss .. y \'01. tll . Jm~ . 325; ,id. tambin las senten
cias det Tri bunat Conb l;!Ucion"t B;I!a r o. de i:uat conte n ido, de t6 de junio de 1950
(VG H n. F. J 11 111) Y d : 24 de oct ubre de 1953 , JUfi~/fm~;II"'" t959, vl/. 3 10:
sobre e5l0 M ~w.:t. op. cit .. p . 230}' n .
~ . Sobre e~ae tipo d., qU.,bl"3n l~lI\ ien to en ta Constit ucin de W., imar, " id. u . '.
\\ r_o.:SlI:IS . Ersl'1, e",ml."fu rlllclI . pg. 246 Y 55.

lO4

195

LA CONST ITUC iN Y SUS CO NTRO I..ES 1I 0 lUZONTAUS

LA CO),lSTlTUC IN

m enta les fueron clo borados po r la filoso fa iusnaturalis ta d e la Ilustracin, riunf una concepcin segn la cual los de rechos fun damen tales
-en e l mbito e nto nces e n vigor, q ue desconoca los .. d erechos (unda m enJales_ a l tr:lbaj o o a la libertad de asociaci6n- represe ntaban el equipo
na t ura l de cualqu ier homb re del c ual no poda ser privado, as l como tampoco poda ser perj udicado en dicho mbito po r el poder estatal de la
socicd3d . La Cons titucin americana estuvo penet rada des de ,u n primer
m omento por esl:) concepcin, que todava vive e n c lla. b En los ingleses,
la s ilUacin no es muy diferen te, aunq ue los c lcmcnlos ideolgicos no
sean tan "jsib lcs. Los franceses, por 01 ra pa,rte, cuya contribucin a la elaboracin de los derechos f Ullda menl ales apenas es me nor que la de los
ingleses y los america nos, tra taron de sos laya r e l d ilema por m edio de la
dis tincin entre Sol:!Clj lll@ de LpMl;;,.blo (sollvewim'l ti" pcupfc) y soberan a nacional (soll\'croinc l lle fa IIOI;oll),- la consecuencia f ue que el m~}io y- el alca nce de los derechos fundamental es estaban d e te nninados
por la nacin a t nws de s u s represen ta ntes. Si bien la estructura de esta
t<'orfa es en si lgica , trae cons igo el p e ligro de nbrir todas las puertas a
la arbitra riedad, en fo r ma de raisO/l d 'ctat, de los r epresen tant<,s, caso
de quc no estuvicse refrcnada por unas premisas iusnalUralistas.
Pero tan to la concepcin anglosajona sobre la inalie nabilidad de los
derechos fund a mentales o la fran cesa sob re su concrecin a t ravs de la
"olun tad general, han tenido que ser llevadas en s u efecto fi nal prc tico
a una solucin m s cong rue nte. Tamb in en I ns!.~t; rr<!..Y....s~ados Uni@s
lo~~:ec!:!?s fu nda me ntales tuvicr.9.!l. que aceptar limitaciones en inters
de la "ida comunita ria. Es to ha '5fdo sicmpre.{Cconocido" ta"lopor la ju;~s:pruaenr:ia a mccna como brit nica. Aun cuando la libertad y la ~,:,a l .
dad fucr.m t radas d el estado natural a la socied3a esta ta l, su ejercicio
,,"s t som e tido a las condiciones de la vida..comuni t3ria; son , por lo tanto,
r e lat ivas y no abso lut as.~' En 13 de marcaci n entre los -intereses individ:!alcs y coJeCiI\;Qs. q ue constituye su ta rea p rincipal e int e rmi nable, la
S u prellle COllrt h a partido siempre de la idea de que no existen de rechos
de libertades absol ut as y de que tampoco son pos ibles en un orden co munitario. En relacin co n esto se ha ido formando r ccientemente, y no sin
oposicin por p arte de alguno de sus miemb ros, la teora d e la llamada
posicin pre rere il tc (preferred posilio'l) de los c uat ro derechos fundame n
tales de tipos ge neral o s upe r ior contenidos e n la primera e nmienda ,
esto cs, la libeltad de confes i n, de opini n y prensa , de re unin y de
pet icin.' Segn esta teora , corresponde al legis lado r, o a la au toridad

correspondie nte, apo rta r l::l prucb3 de q ue .u na int ervencin en dic has
libertades es razonable. Es ta d iferenciacin dentro d e l cat logo de los
derechos fund amen tales tiene una cierta scmejanza con la doctrina cstablecida por los tribunales s uperiores alemanes afi rmando la c ltis tencia
de una jerarqua de las normas cons titucio nales, pero no debe ser entendida en e l sent ido de que se pudiese deduc ir de dicha je rarqua la anticonstituciona lidad de normas cons t ituciona les. El problema d e no rmas
const itucionales anticons titucionales no ha surgido jam s en los Es tados
Unidos, por lo menos en la Uni n misma, y no slo porque las en miendas
constituciona les scan de hecho lan poco frecuentes, sino porque una limitacin impucs t3 al legis lador constitucional cs un fenm eno completa
men te cxtra o a l pensamiento juddico ame ricano. Cuando la SlIprelllr!
Courl se vio oblig:lda a en fl'cn tarse con estc problema, la cues tin de la
conronn idad constitucional fue tratada siempre como un asu nto de tipo
poUtieo y, por lo tan lo, no justiciable."

95. EIII\' \ RII S. OJK"I~, _The "Hll>hcr La ..... Bad:round of American Conslilu,
l iona t La ..... ", en HGTI'Grd La\\' Rel'j",,,, \"01. 42 (1928-29). p:\gs. 149,36S y $S.
96. I/ id. DU\1!ltCl:l!., op. ci/., ps. 34-35.
97 . Lot:WI:SS"lli N, Vcr(oS$"" g$ ' ~c"/, pg. 481 Y ss.
98. A modo de ejemplo Tlw01IQS Y. Collins, 32l U. S. St6 (1'4), Y K m'acl .... Coapu, 336 U. S. TI (19-19).

;;COl1lrO\;c,:ria e n Suiza.~~ En cambio, 1:1 cuesti n de los limites inm ne

es lmpueslM"1f1Iegis lador cons tituc ional ha agitado en tiempos

recientes los nimos de los c iudadanos suizos. Po r lo pronto, en este contex to habra que adelantar algo que puedc producir alguna sorpresa en
ciertos lt.-ctores y no escuchado con gusto por los p ropios s uizos, y es
que Suiza, uno de los paises que desde la antigua Grecia ha institucionalizado de forma ms fu !::rtc la democracia, vi ...e desde a proltimadamente la primera guerra mundial en una especie, q u izs en eltpresi n algo
drs tica, d e ana rqua consti t ucio nal. Esto tiene s u ra z n de ser en dos
tcnicas cons tit ucionales q ue han s ido uli li:r.adas por las au toridades
fe derales.'"
En el ma rco de una serie de luchas cfeClUad as con el fi n de implantar
una conducta constilUcio nal correcta a las a ut oridades fe de rales, incluido
e l Parb me nto federal, ha habido necesidad de acla rar las rcc ientes dudas
sobre si el pueb lo soberano est impedido o limitado e n el ejercicio de
s us capacid3des de in iciatl'a const itucional, por los lim itc." inmancntes
a la Consti tucin. El motivo inme diato que clio luga r a es ta controversia dogm t ico-collstilUcioll<tl fueron dos iniciativas populares: la inic iativa
99. Un 1I",~",Jm ttl t a p robado por el Congreso ':11 el ai\o 1861 y p ropuesto a 10$
Estados queda prohibir IOda reforma conslilucional fUlUra Que inl('!Vinic:se ~ n las
relaciones nler"", do: los Es tados , pero fue superada at "Slaltar ]a lucrra de Scc~ .
sin, que: j uslam('n le de es to I ..... I. El Sllpra/I~ COllrt 00 perdi mucho 'lempO ('li_
minando t od... duda que. por supuesta amicon5li l ucionatidad . pudi~ n planlear Io~
Q"Icnd",,,,,,s XVIII (prohibicin) y X I X (dcn.-cho d e ...oto femenino), ...id. Rlrode
f slo"d \. P(JI"I U. 243 U. S. 3SO ( 1920 ), y f.esser \'. Gomer/, 259 U. S. 13O(1912).Cfr . 13m
bin LE..'ITF.I! B. Oltl'U]J), TI,e Amllwf i"l o( F~dllrtl l Catls/it"ti,m, Ch icaso, t!M2. pg. 9
Y 55 .. Y LI!WI.Oi QU HH~N~ . o p. cit., vol. 11 , pll". t46 Y SI.
100. Sob r e e$ la situacin de anticonSlilucionalidad en Suiza. vid ,,{ra , pg. 291
y u .. asi como]os Il11bajos de SC m Nillf. ... y NEF ci tados en]a nola 39.

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196

I.A CONSTlT UC I)<l y sus (,.'ONTKI) LES HOR IZON TALES

Chc"a licr ( 1954), puesta en marcha por promotores de orien tacin poltica de izquierdas, querfa imponer ciertos limites a los gastos de armame n10 en Suiza. La llamada in idativa Rheinau (1952), propuesta por los ami
gas de la na t ura leza para c\ rilar que los famosos saltos del Rh in quedasen
es tro peados, deseaba anular una concesin otorgada a una sociedad privada por e l gobierno cantonal de Schatfhausen para la construccin de

una central elclrica. En ambos casos la iniciativa popular habla consc

g uido las ftTmas req ueridas para segui r s u curso, habiendo s ido la m bin
pClmitida por el Consejo Federal, pero fue r echazada por una convincen te mayoria tan to e n la Asamblea federol como en las cons iguientes
volaciones po pula res. nI Ambas inic iativas se presentaron e n la forma de
refo rmas constit ucionales. Con tra la iniciativa q ue p rete nda limitar los
gas tos de arma me.n to, se hiw presente que la defensa nacional es asun to
de l Consejo Fe deral y de la Asamblea Federal, carecie ndo aqu ! el pueblo de competencia cons titucional. La inicial iva Rheinau fue a tacada con
e l argumcllto de quc el o torgamiento de la concesi n se trataba de un
ac to administra tivo efectuado correctamente por las auto ridades canto na
les compete ntes , y e l pueblo no puede. arrogarse una competencia admi
n istrativa que no ha sido prevista por la Constituci n.
No se puede por m enos de reconocer un peso considerable a las
c rit icas e le vadas con tra la licitud de la iniciativa en ambos casos , ya que
se intervenfa en el mbito de juris diccin de ot ro rgano estatal, fijad o
en el prime r ca so por la Co ns tit ucin federal y en el segundo por la
Constitucin cantonal. Esta cuestin dio lugar a una profun da y ampl ia
discus in a un n i\"C1 ms a lto"n esto es, si el pueblo soberano, por m edio
d e in iciativas y rererndums, pue de efectua r una enmienda consti t ucional con cua lquie r con te n ido, o si al pueblo como legislador constitucional
le estn impuestos mate rialmente tambin lmites refere ntes a l contenido.
tOI. La inicia t iva Cheva licr \tC'o'aba el t itulo oficiat de . l niciaIla popular para
financiacin dc al"lllamCnlO y pan prole:in de las conQuislas sociales . El iMonne
OCla t ivo del Consejo Federal se. encuc nt r.l en B8t. t954 1, p:i.a. 4ll y ss.; ,id. tam b in ibidern, pfop. 61. 639, 655. La iniciatin Rtw: inau quera com plementar el ~rra
fo 2 del ar ticu lo 24 bis ......( $IC anicutu ponia bajo la 'illilanda de la Federaci n la
utilizacin de las ruerzas hidroe tctricas-, poc un impuesto P<lra prote<:cin de las
bellezas naturales, antes de lo cuat se hubiese supri mido a Irav~1 de u na di sposicin
tranilQria la eoocesl6n otoradll por las a utoridades cantonales pan la construccin
de la ~nt rat elk t r iea. A pesar de Que el Consejo Federal habla aconscjado en su
in fonnc (881. t952 l . plll. 72 t Y $S. ) por ra.wnes mater iales rechaza r la inic iati va po.
pu tar en la oonsiauienle votacin , dio curso, sin embar;o. a la iniciativa popular ha
ciendo ta no,""ble obser vacin (ibid"m. pg. 751): 'PU..s:i la ~acnu::ia es e t rimcn
poUtico <le la confiaEB-en la.intdi&~a~...l.a..buena-voIu R t
ctpuebf..
- '02. En dla' sooresati !;Obre todo ct conocido co nslilucionatls ta de lurlch WEKNIlR KACI : vid . R ~'Chtsfra;cn dcr Vol ksini liali'"e und Pa rtialreronn., en l t ilsch rif
tU, Sc;/I",cit~riscJes Reclll, '01. 7S ( 1956), p:l.g. 740 Y ss.; 10ClI, .Gcfahrcn in der Ent
w ick lun: der d irek ten [)emo krat ie", en N eu e Zric/l er Zeililng, nm. 1.734, de 16 d e
junio de 1956; II ,1NS IhJM~M , Die Scllrank en du Verf(lsJUngsr~vsion, bid., mim o 129
de IS de enero de t!JSS.

LA CONSTITUC i N

197

Aqul tambin desemboca la pregunta e n la cuest i n : exis ten normas

c~les..anticon sti tucion ales?
.
.
Es ta c uesti n tc6rko-cons titucional no puede ser Juzgada e n un vaCIO
poltico. Aq u entran nuevame nte en juego. las te ns io nes eltis tentes ent re
el pueblo y las autoridades fe de rales. Los burcra tas gubernamen tales en
Berna son ta n conscientes de l poder y ta n celosos d e pos ibles rivales
como en cua lqUier o tra part e del mundo. Dado q ue e l Consejo y la Asamblea Fede ral actan polticamente s iemp re de acuerdo , la iniciativa popu
lar ha sido freeuememe nte utilizada en tiempos rI..'Cienles por los partidos
poHticos de la o posicin COlllO un correcti vo a la pollica de la todo poderosa coalicin const itu ida por ti Consejo y la Asamblea Federal. Esta
situacin en un Es tado cons titucional democr tico es completa me nte
j ustificada y la mayor parte de las veces til , baste citar como prueba de
e llo que la u til izacin abusiva d e los decretos urge nt es fede rales no hubiese; sido ctim inada s in la p resin popula r. 'o ,
A 10 largo de la di scusin, las constltucionalis tas c ristalizaron y destacaron una serie de lmites inmanentes que se e nfren tara n al pO llvoir
cOI!Sl i lllafZf dct pueblo: la imposibilidad de he cho de ej ecutar una reforma parcial, e l pone r e n pe Hgl"O la exis te ncia nacio nal al reducir, por
ejemplo, el potencial de defen sa, la violac in de la es t ruc tura de Es tado
de derecho , del o rden fu nda me nt a l democ rtico, de los derechos fundamen tales, en especia l si fuesen perj udicados el pr incipio de igualdad y la
dign idad humana, e l orde n fundamental federal. Todos es tos valores
fundamenta les,. deben s ignifica r un limite impuesto a cualquier enmienda cons ti tucio nal, y natu ralme nte ta mbi n rige cuando la aecin parte
de las au toridades fe de rales.
No cuesta mucho suponer que ~s ta s dudas rrente a l poder ilimitado
de l pueblo sobe rano haya n s ido inspiradas por la Ley Fundame ntal de
Bonn , a no ser que se quiera ir ma liciosame nte un poco ms lejos y pensa r que los ciudadanos de la Conro:deraci6n s uiza han s ido contagiados
dogmlico<ons titucionalme nte pot sus vecinos alema nes, a los c uales,
por o tra parle, no se sien te n nada inclinados a copiar ciegamente. Lo que
la Republica Fede ral de Bo[m ha aneJado con vigo r constitucional e n e l
tereer prrafo del artc ulo 79, debe ser introducido o interpretado en
Suiza por medio de UDa analoga cons ti tucional, por no existir una e xpresa proposicin jurldico-constit ucional. De la forma que sea, las resef\'as
m a nifestadas frente al ejercicio ilimitado d el pallvo ir COIIS lilllant parecen
de cua lqu ier manera esta r fund amentadas en los s iguientes casos: una
in iciativa popular es ilcita c uando en ~f es contrad ic to ria , hacie ndo imposible su realizacin p rc t ica por las autoridades re de rales encargadas
de ej ecu tarla. En e l caso especia l de Su iza, pas q ue ha introducido la
103.

Vid.

i,,/ro.,

pg. 29 t Y 5S.

198

L\ CON STIT UC i N

re visin 101al, no pueden ser u tilizadas, con e l fin d e una revisin to tal
cam uflada, u na serie de re vis iones parciales a cumuladas. Adems, sera
lici to una iniciativa conSl i tuciona l q ue pusiese e n peligro la e~istencia
d e la Confederacin y, por Jo tan to, de su Consti tucin. Y, fi nalme nte;
una iniciat iva popular no p uede modificar e n un caso conc reto la dis t ri
buci n jurdico-cons titucional d e las competenci as entre los rganos estatales; a si, pues, no pued e, por cjemplo, te ner como obj eto u n a c to
j ud icial o una medida administrati va quebrantando la Constitucin en u n
caso concre to, pero dejando al mi s mo t iempo que siga ri giendo la d istribuci n de compe lencias exis tente.'o.
Po r o t ra parte, al autor le pa re ce, en s u calidad d e o bserva do r extra nje ro, quc los const itudonali.stas s uizos ha n menos precia do el s ano
sentido comn y la madu rez po lit ica d c sus conciudadanos, as como ha n
sobres limado los peligros de una exc esiva tens in de los d e rechos del
p ueblo e n lo que hace refere ncia al normal desa r ro llo d e l p roceso pol
t ico e n s u pafs. J ustamen te la larga e xperie ncia e n Suiza mues tra la s igu ie nt e imagen , plenamen te t ranquilizadora pa ra el escptico; entre 1874
y 1952, d e 48 enmiendas consti tucionales propues tas por la Asamblea Federal fue ron, nada menos, q ue 38 a ceptadas por el pueblo y ta n slo
10 rec ha7..adas , m ient.ras que d e las 50 inicia t ivas popu lares ta n slo 14
tuvie ron xito, s iendo la s 36 res tan tes rech:lZadas por e l e lec torado o por
los Slim/eli. ' O> Adems, los elemen tos federal es se e nca rgan e n la refor
ma cons t itucional d e que los c antones agricolas. ms caute losos, eche n
los frenos para el caso d e que e l e lecto rado d e las regio nes induSl riales
empujase demas iado fue rte . Y todava hay que aadir ms; el proceso
poltico en Suiza se ha d esa rrollado d e tal ma ne ra que la Asam blea Fed e ral , a un si n ha ber sido expresam e n te des ig nada por l a Co ns litucin,
puede cOlI\'e rtlrse en su d efen sora. L, d ccisi n d e d icha c mara legisla t iva d e rec hazar u na iniciativa por parecerle inapropiada, a n tes de que sea
som e t ida a la votacin popular, enc uentra en el e lecto rado u n eco cons iderable. Ade m s, inicia t ivas an t iconstit ucionales d e prima !acie. no son
pe r mit id a s desd e el primer momen to po r el Consejo Fed e ra l, encargado
de la t ra m ita cin y ejecucin. As, p ues, se han incorporado al p roceso
poltico tales medidas de ca ute la por medio d e la costumbre cons titucional que algu nos s uizos debe rian te ner menos mie d o ante e l pueblo o, lo
q uc es lo m is mo, ms confi'::lIIza en su razn.
En ll imo t r mino se pod ran e li minar lodas las dudas y reservas ra104. Ik acuerdo con esto, por ejemptQ, la Constit ucin del canln de Clarus de
1881, 1,~ ~ una enumeracin exhaustiva d e las oompetencias de 10$ Lnndll51lemeindc,
en el ar ticulo 35, nmeroS 1-8, prohibe e" prcs:lmcncc en el lcimn p:\n.. fn ,1,:1 "rcleulo incen.'enciom::s en las sencencias y ell los aCIOs ad minislrati\'os efectuados por las
aUlOrh.lades de los camones en el marco de s us comroel"m:ias.
tOS. Vid. t t\'lNGSTOS, op er., pg. 181. Y los euadros si n6p t icos "n las p:igi

nas 185 y 181.

199

LA CO,,"STIT UC ldN ,. SUS CONTROLES HO RIZO STA LES

zonables si en Suiza se cogiese e l toro por los cuernos y se decid iese introduci r con plena amplitud la jurisdiccin cons titucional. Entre los m\s
im portantes cons titucionalistas n o se discute la necesidad de rcfonnar
m lt iples puntos d e la Constitucin fe deraL'''' Si bien la Federacin se ha
encargado con stitucionalm ente de garantiza r las Con stituciones de los
cantones,I O' con lo cual c st:!. perm it ido un e xamen de s u cons titucionali
dad lle vado en la prc t iCo'l de la r efo rma ms e)l(3c t a, n o existe en Su iza
ningon con trol judicial frente a la s leyes federale s. Si realmente f-u cse neo
cesario preven ir posibles iniciativas populares ant iconstitucionales, la
solucin m s clara y m s prctica sera el es tablecimiento de un tribunal
cons titucional , para lo cual el T r ibunal Federal d e Lausana e stada magn l
fi came nte c ualificado.
P OST SC RIP TU M: SOBRE EL SENT t MIENTO CONSTITUCIONAL

Si se inten lase redondear con cierta s conclusiones generales el mate

r ial aq u pres entado, hab ra que insisti r n uevamcnte s obrc el hecho de
que toda const ituci n escrita, como toda obra humana, no solamente es
en s{ incomple ta , sino que aqui la d e fici encia es mayor, ya que cada constitucin no es ms que un compromiso entre las fu e rzas sociales y grupos
plura lis tas q ue participan en su conformacin. Si se modifica la s ituacin
de _equilibrio, ta mbin scr necesa ria una reforma d c la constitucin. Una
const ituci n es tanto mcjo r cuan to con ms fac ilidad pued en efectuarse
cambios en la estroctura social s in modificacin de la m ecnica del proceso po ltico . Aqu yace el secreto d e la estabilidad d e la Constitucin ameri cana, d e las co nst it uc io nes mon rqu icas en Escandi navia , B lgica y
Holanda, y tambin de la muy difamada Cons ti t_ucin de la 111 Republica
fran ce s a cn la c ual la s enmiendas constitucio nales fueron cxtremadamente raras. Las reforma s constitucionales son a bsolutame nte imprescindib les como adaptaciones de la din m ica cons t it uciona l a las condiciones
sociales en constante c ambio; pero cada una de ellas e s una intervencin,
una operac in, en un organismo viviente, y debe ser sola me nt e efectuada
con gra n cuidado y extremada reserva. Aunque la magia de la c reacin
cons ti t uciona l que exis ti en el s iglo XVIII haya desaparecidO consid e ra
ble me nte, y aunque la mitologia que rodea a la Cons ti tucin americana
sea un fen meno nico, que no se pued e alcanzar racio nalmentc, toda
cons ti t ucin d ebe, po r lo menos, tener pa ra su pueblo una va lidez supe'
rio r a la del p rodu cto dia rio d e s us ruedas legislat ivas. Vis ta desd e esta
106. Cfr . el muy iluslmcivo proyect O para una nueva Const itucin Federal elabo
rada por el conocido iuspublieis!:l de Ilasilea M.u: hll1Olleo: con la ayuda de 5US ell C,,
diantcs: Die B,,,,des.'erfllss,,,,,, wie s,'e se;n " 0.",,,,, Basilca, t ~59; el proya::IO saca
fn:cuentemenle provecho de las modemas sotuciones de 1;0. Ley Fundamental de Bonn_
tOO. Arlla d os 5, 6, 85, nm. 1, y 102. nm. 2.

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200

COl<o!STlTUCI l'o' y

sus

atala ya toda reforma const itucional, a unque sea de naturaleza p u ramcnle

tcnica y no afecte en absoruto n los inlereses del pueblo propiamente
dichos, significa una depreciaci n de lo que se podra designa r como el

sentimiento constitucional de un pueblo. Refonnas conslitucionalcs emprend idas por razones oportunis tas para facilita r la ges tin poltica desvalorizan el sentimien to const itucional.
Con la expresin _senti miento cons titucional_ (VerfassungsgeflllJ __sc
loca uno d e los f~n m e n2.s psicoI6gtc<H;oclal~s_1'_sociQ.lgic~!!cn:
cia 1i s~ poltico ms d ifciles de captar. Se podrfa describir como aquella conciencia de la 1=omnid~d que: Irascendie[ldo a todo's os J." _.agoni smos y tensiones existentcs politiopartidistas, econom icosociales, re ligiosos o de o tro lipo, integra a ~etentadores y destinatarios del poder en e l
marco de un orden comunilario obligatorio, jus ta men le la constitucin,
some tiendo e l proceso politico a los in tereses de la comunidad_ Esle fenme no pcrlene<:e a los imponderables de la ex;~acional y ~o puede
ser producido racionalmente, aunque puede ser fomen tado por una educac in de la juven tud lIeyada a cabo ,consccuent emente y, bieo es c iertO: de
manera muy dife rente a la disposicin sobre el palC1 de la Cons tilucin
de Weimar (articulo 148, prraro 3, frase 2), segn la cua l cada escolar,
a l te rminar la ~sc uela, d ebla r'ccibir en lilaila un ejE!.lplar de~ ~ C~ti
IUci4n. Tambin puede con tribuir en algo a l fo rta lecimie nto del sen ti
miento constitucional el manejo consciente, pero no insistente, del
s imbolismo nacional.l Oll Sin emba rgo,~onacin del sentimiento_cans~a.l depende.. a m pliamente de los fac lores irracionales, de la m entalida~_L la vivencia jlg;lrica d ~ un pueblo, especitilmente de s i la
c.o~s.tj tucin!la salido airosa tambi n en poca s de necesidad nacional. El
sentimiento constitucional no puede ~e r !?,J;?licado exclusivamente por 1,,longevidad de una constitucin, aunque s in (dal.i validez de la Cons litucin de la Unin ameriCifna, s in modificar durante cerca de dos --;iglo.s,
ha contribuido a s u fuerza s imblica casi mstica.

IP,:!:!l~~~"~:Ce.~:,~
:::
este
e~tremad amente
y otros en los cuales est dbilmente desar rollado. Los suizos, por ejemplo, se distingue n por s u sent imiento democrtico nacional muy fu erte al que, sin e mbargo, no corresponde nada la valoracin sentimenta l de su constitucin; los suizos no dudan en refonnar
su docu me nto constitucional cua ndo surge la necesidad para cllo, aunque
sea indicado que e l documento constituciona l no pudo series to talmente
indife re nte cuando se vieron obligados a ocuparse de l e n 85 a os ms
de cien veces por medio del referndum constitucional . E n cambio, Jos
El sentimiento
la Conciencia

108. Sobre e$te tema de la

lOCiolo~ ia estatal indebidamen te abandonado, ~id.

Bclrflchwtgeu iibu pOlischen Symbo/is/TIus, homenaje a kudotr
Laun. l-tamburllO. 195.3, piI. SS9 Y ss.

K .. RL loI!wI:lolSll!1N,

LA CONSTITUCIN

CONTROLES IIOlllZONTA l ES

201

be lgas, que solamente han e fectuado seis enmiendas constitucionales e n

ms de 130 aos, poseen un fuerte sent imien to cons titucional, q ue hasta
pudo hacer frente a la c risis e n lomo al rey Leopoldo 11 1 (1950). Finalmente, los fra nceses, cuya condencia nac ional no le va a la zaga a la de
r:ingn otro pueblo, les es comple tamente i ndiferen te la cons titucin
que se encuentre, respccllvamen te, en vigor. Esto no es nada extrao.
la 111 Repblica no lleg a lener la coherencia q ue trae consigo un doc ume nto constit uciona l uni6cado, s ino que posey tan slo un haz de
leyes constitucionales pro\'isio nales, aprobadas sin consenso nacional. la
IV Repllblica s ufri la misma falta de ac uerdo nacional que exc luye toda
posible integracin en ella, y slo muy pocos piensan que la Const itucin
de la V Repblica, escrita por de Gaulle para de Gaulle y a probada por
la nacin tan slo c n \'ir tud de de Gaulle, sobreviva lalgo tiempo a su
c reador. Dada la ete rna hendid ura en e l alma francesa - les dellx Fra'l'
ees- que uno tiene que acep ta r como un fe nme no casi bio lgico, los
rra ncescs no han llegado a m ostrar jams ni a un e l contorno de un autntico sentimiento cons titucionaL
Seria injusto hacer unas reflexio nes en este contexto sobre la Ley Fundamental de Bonn cuya edad alcanza poco ms de una d cada; sin
embargo, d ebe scr sealado que dentro de este corto periodo de dura~i~n ha s ido ~ome l ida. nada menos que Do 30 enmiendas.l y, Pe ro parece
Injusto dedUCIr de este dato que e l tex to const it ucional fuese redactado
s in cuidado o qu iz con excesivo c uidado por habe r sido insertadas e n
l demasiadas cuest iones de naturale1.3 puramente tcnicas. lo que lIa
109. El cuadro en la pgina I de la edicin de bolsillo Que hiro la Editorial

de la Ley Funda mental, 26 edicin, Munich y BerUn, 1960, menciona en 10lat

siete teyes que eliminan, nlodifican o incorporan dClenninadas nonnas constitucionales, elevando hasta 30 el nmero de enmiendas del texto constitocional. Aproximada_
mente la milad fueron efectuadas cuando la Federacin tom posesin de todo el
rimen de defen..a "'11 la Iq> dd t9 d", marzo lIe 19S6. Pero, adem:ls de C$ IO. partes
esenciales de la I.cy f undamen tal se han mostrado necesi tadas de una reforma,
como la ronnutadn de competcncias. la "'~raia atmica (arl. M, nUm. Ilal, la nucva diu ribucill de lu fucnte~ de impuestos entre la Federacin y los Uttlder (artculo 1(6), la. oollCentracin o cquilihrio financiero (arlicuto 107), la cj:udn de la
compensaCIn de ear:as (nrtlculo 12Oa) . l Era necesario que todas csta~ cucstiones
adquiri.:sen validez, villor constitucional cuando el deseado elemento reg:ulador de la
estructura fedcral se encuentra ya en la rmrticipa.cil1 del Consejo Federal~ Por Olra
parle. se encuentra tambi!!n la climinacin o acorta mien to, medidu que 110 dejan
de levantar dudas en una e$truclura de Estado de derecho. de cicnas oblipciones de
de recho internacional pblico (a rticulo 1lS.a) 'i la mutilacin, imposible de defender
en un ESlado de derecho, de la competencia de control del Tribunal CooslilUcional
~cdera t en relacin oon .det c~i~dos ~erdos de derecho intemacional pblico <ar
t~~lo 142<1), una au tntIca /01 d (JC("<UIC>n Que despus fue generalizada en la di5po$tctn rund~ mentat sobnl la reforma constitucio nal en el aniculo 79; en este ca$O fue
a~erns omitido reflejar en el texto conSlitucional la excepcin hecha ~ la competencIa Ilcneral de cont rol otoriIada al Tribunal Constilucionat Federal en el articulo 93
si~ndo exiaida Qblillator((I111CnIC e~ t a publ icacin por el artculo 79, prrafo 1, frase 1:
VId. supra. nota \lO.
8eck

202

lA CONSTITUCiN Y SUS CONnmu,s I-IORJZONTALES

lA COS"STlTUCIS

roa r ealmente la atcnci n al observad or es que ninguna de estas e n mic n

das, si se exceptuan las c u est ion es r eferentes a l rearme, goz del ms
mfnimo in ters en la opinin publica. De este hecho habr que deducir,
por una parte, que la Ley Fundamental, o rden supremo de la comunidad,
se ha mantenido com ple tamente extrafta a la masa d e los d estinatarios
d el poder y, por otra, que dic ha ley tam poco goza entre los detentada.
r es d el poder responsables, gobierno y Parlamento, d e aquel p restig io que
le es d ebido a u n orden fundame ntal establecido para largo tiempo.!O! E l
observador ejercitado en el de recho comparado no puede evi tar tener la
impresin de que el gobierno federa l y los cuerpos legis lativos d ominados por el p a rt ido mayori taria adaptan la con stifuci n a sus in te reses politic os, en lugar de dejar qu e stos sean refrenados por la constitucin.
Es tas observac iones e mpricas conducen a u na afi rmacin general y
profundamente inquietante: e n nues tro tiempo el pueblo -y esto ri ge
t an lo p a r a 13 amplia llIasa como para la mayo r a de los in telectuales ha d e jado de tener un conta c to persona l con su consti t ucin~ La con sI u cin no dice nada sobre 10 que ms le i n((~rcsa al ho mbrc' d e la calle,
el pan diario, el trabajo, la familia , e l descanso, la situacin y la aflnuacin de la cltistencia del indiv iduo en una sociedad cada vez ms com plicada. Para la masa de los ciudadanos, la con slitucin n o es ms que
un aparato con e l cua l ~e efeet ui! la lucha por el poder entre pa rt idos
y fue rzas pluralislas, s iendo e llos tan slo los especladores pasivos. Si
bien es cierto qu e aparentemen te ha surgido d e l pueblo a t ravcs :Iel su

fragio un\'cr sa l, la rea lidad e s que la conslitu ~ i n es el produc to de los

politicos profes ionales y d e los managers pollticos, h ab indose convert i
do s u gest in e n el campo de batalla de los intc resados y en la pelota de
juego d e los es pecialis tas d e [a consti tu cin. Vaciada de su te/os delna.
cr.:l.!ico, la constilUcin es en muchos lugares com ple lumente ajena al
pueblo. Y nada pueden cam biar los intentos bien intenc ionados d e acerca r a l pueblo las reg las de un mero mecanismo de gesl in revistindolas
d e un le nguaje I>op ular, y es to en el s upueslO de que la naturale7.3 de la
cosa permitiese a estc intento tener xito.

110. Un

~jemplo

no(;>ble sobre el grado Que ha ak;,mzado la indiferencia conse;lucional de lo, detentadores dd poder en la R.r.l'ublica Federal C"S el ,lIenlo em
p rendidO pOr el candllcr federal -con absoluto menosprecio del catlo80 de com
pctencia de-los W"dtr rcn~jad;!. en el 3rlku.10 ~ de h3cer pasar a I~s rua nos
de 1.. Fedencin todo d n!lIimen de tel<'l:OITlUnlC3C10nes (en este caso n:{endo ex prt'
s.amcnte a la tde,isin). El can(iller federal con la colaboracin del min istro de
JU$ ticia f<,clera!. que a fm de cuentas debe de ,dar ex oficio por d respeto a I ~
Constitucin, fund ( nu )'a que tU"iera intencin de fu ,,?ar!) una sociedad de telt."" Isin dc respcmsa bilidad limitada que. contratada tltcluswamente por t i, deberla d,'
senir. &t'IIn la opillin lIelleral, ~omo medio de propallanda pa~ el partido eslalat.
esto es, r1 >;Inicio cristlano,",",\-'mcrata. C. D.. U. --<Id ea~II!~r Adenaner- en
1M prximas elecciones IIl."ner31<"s. Se em pr<,nd, c.~tc: proc~'(!l m,enl o ~q.uc ca r~
da de posibilidades pOlit icas ct camino de u~a autnt,ca reforma conShluc.'ona l t ~1
como 50.' habla hecho con la atribucin dd rtLmen dI! defensa 'J de la cncrllLa ~tIIll
ca a la Federacin. Elle dnico rodeo constilucional recibi t i debido tralo del
Tribunal Constitucional Federal; ,'id. l;u sentencias 2 del Tribunal Constituciona l Fe-dcral 4-60 de 17 de diciembre dc 1960 (ordc!> pro"isional) y 2 Tribunal Consti tucional
Fcd," ral 1-60 de 28 de feb rero de 1961 (Sentencia dl.!l1ni li m) (ule 1Limu impreso en
J",is"'''zeil,m:. 196t . p;. H7 y u .) IN. del T.) .
Sob ..... 1:1 CllC'uin <" 1:1 \'"Iidel constitucional en Bonn, !'id., tambin AOOLF ARNIII ,
IRa "iel!1 u/mlle Gmnd:"Jel;'.. TlihinllR , 1960. eL! IICncral sobre el prohlema de b
,a1i de~ constitucional, ";11. Kos1L\u Hr.ssc, Die IIormo/i,'e Kra(1 tle' V er(<li$u"~, T
binjta, 1959.
111 . Vid. Ku~ Lor.wL"STns, . VenMisungsrech'_ y .Verr,.."unlls~al I ~'., en
Arrll;" des "e",lirlwn Redu J, "01. 77 (I951S2).

1'~1I .

42

~. S5.

2<13

La grall cllestin de confial/ za. - En virtud de este fenmeno observable en muc hos lugares, consis tenle en el alejamiento que siente el pueblo
hacia su con st iluci6n, que ta n slo nominalmente es suya, adquie re una
n ueva importancia la p regunla: ia quin le debe corresponder e l }Jo/lI'oir
cO/l5ti/lllmt en todas sus m an ifestadones, esto es, no 5610 en el ac to mis
mo d e c reacin con s t itucional, si no tambin en el de r eforma con Slitu
cional en d etalle? El postulado mantenido en liempos pas ad os en virt u d
de la leora democrtica,' l2 segun el cual h abra que asegura r una base
lo ms amplia posible, incluyendo junto a l gobierno y a l parla men to
tambin al electorado, n o ha le nido, evidente mcnte, en c ucnta de mane ra
com p leta la rca lidad estatal conlempor:i nea. El curso de nues tl'Q t iempo
parece discurrir en direccin opuesta . Si bien la tccniea p lebiscilar ia so.
brc cUt$l iones de soberana, sobre t odo en modificaciones l e rrjtoriale~,'"
tras muy diferentc fol'tuna vu elve a gozar de una sorp rendenle pre ferencia, la parlicipacin d e l pueblo e n e l pollvoir C()lIstilllant se limita cada
vez m:'is a la aceplacin de una nueva con stitucin, donde j Ut."ga el pape l
d el sello que otorga un mayo r grad o de legitimidad. En la ac tu alidad se
h a abandonado casi completamenle la intercalacin del pueblo organizado como e lectorado, e n el procedi miento de refonna constitucional propiamente dicha, tcn ica sta que goz cn la ola archide mocr t ica I ras la
p'ime ra guerra mundial de cierta popularida d.'" La Ley Funda mental
d e Bonn, que ya ha prod ucido un cierlo efecto i nternacional en la con
formac in constitucional de o t ros pases, sigue aqu la tendencia ge neral:
se ha se parado de tal manera de la part icipacin d irecta d e l pueblo q u e
realmen te se p u ede hablar de una desconfianza, cuando no de una ver

11 2. Vid. l'II/1"', pg. 172 ':! ss.

tU. Sobre la distincin. de""uidada fre<:uentemcnlc en el Icnuaje di ario cnt ..e
referndu m 1c[lislnt 'o y el ptcbi$Cito, " id. $"pro, J)ll . J.ll Y ss.
114. I'id. s upra. pll . t80 }' ss. Una excepcin nOlab l" ~ la Constitucin ita~II:'

1~8 QUC ha in troducido para la legislacin ord ina ria tanto 1(1 inicia ti"a (:.rtcu
lo 71, p:lrrnfo 2) y el ...,r(.'f~nd"m populm (art!Culu 7S1. como el refe rndum consti
tucion:!] facultati,'o (pero no 13 iniciativa de re"isin) (artculo 138, p:lrr:.fos 2 y J).
Estas disPQsicione na h.,n tenido importancia prctica hasta ahora en "irtud del
equilibrio cxistentc ~n las n:laciones de 11.15 partidos; \'id. LI:tSl'':I'.It, ov. ('11., p:lg. laS
y sgulcntes.

de

1
1

o
I
)

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}

204

I,
j

lA ?lSSTITUCldN

LA CO.'':STlTUClds y sus CONTROLES HORI7.0NTALF..s

dadcra encmis iad fre nte al pueblo. Si bie n en ella se concede magn ni.
mame nte que el pueblo ci,erlc su Jloder estatal originario. lanto por lccciones como pOI' votacio nes (3 rt. 20, pr. 2 ), slo pe rmit e los plcbi sci los
en el caso de internas modificaciones territoria les (3 rts. 29 y 18) -donde
son d e por s i necesarios-o excluyendo en cambio completamente al pueblo e n la legislacin conslitucional. actividad basta nte ms importan le, y
esto por no hablar ya de una inexistente participacin, que hubiese podido ser lan slo facu llativa , en el proceso de legislaci n o rdinaria. la misma dcsconfia n7.3 se manifiesta en la e liminacin d ectuada por las leyes
clcctorales de elecciones complemen tarias que, como ~ pequeas disoluciones parlamentaria s, son cons ider::adas e n m uchos paises democrticos
como barme t ros indispensables p::ar::a conocer las corrie nt e.c;: electora leS:
Puede ser que las e xperie ncias apa rentemente desfavorables hechas en
Weimar haya n contribuido a es ta aversi n a fa\'or de la Jiarticipacin direc ta del pueblo en el proceso polt ico.... Los LAuder, en cambio, s e ma ntie nen frecue nte m e nte firmes e n la tradicin de Wc imar y permite n la
participacin di recta del pueblo en [a legislaci n cons titucional," aunque
lla ma la atenci n el poco u so que hacen de la ins titucin de reforma
constituciona l.
En este punto, el cientfico de la politica es pecializado en derecho comparado se enfrenta con u n ve rdadero dilema: en quin te ndr quc te ne r
ms confia nza --o qu iz me nos desconlianz.a- , en el pueblo que ac ta
como e lectorado y que est movilizado, infonnado y ta mbin adoc t rinado
por los par tidos polticos, o en el parlame nto cuyos m iembros est n some tidos a 13S direc trices y dictados de las. oligarquas de los partidos?
Esta situacin no queda descri ta con toda exac ti tud con la conocida antino mia de democracia plebiscitaria y parlamentaria, ya que los representantes ha n dejado desde hace tiempo d e ser una lite. I.ibrcs en su capacidad de decisin , represen tantes de toda la nacin y responsables tan slo
an te s u conciencia: en la ac tualidad , estn ms ligados a los par tidos y a
115. o.: una uemocrad a jov"n q ue daba sus primeros pasos !lO ~ poda es pera r
razOllablemen te que Il';'I lase con medida), ponderacin una insti tucin completamente
extraa. De los siele casos en los cua les se puso en marcha una inidati va pOpular
(vid. AN SCUUrt.. op.

cit., pilg . 30 )' ss_) fucn;m varias de cit as im pulsadas por grupos

de inters y no meredan lIe""r a la val acin_ Pero por lo menos 13 propuesta expropiacin de as an tiuas FiirslmJ,(uu r -d inastf:u~ (,otacin de 20 d e j unio d e t926)
tena un n(deo pe rfectamente justificado, y tambin mre la inicia,li,a P'lrIzukreu:er A _ ba~ acoral.ado __ (l92l1). pueSta en marcha por Jos oomunis tll$. se pensana quid. de OIra ma ncra en la Rcpllbliea Federal Alcmana tras las cxpc:riencias
hecha! con el rearme. absolutamen te impopular.
116_ Por ejemplo. Da,iera.. articulo 75. prraro 2, frase 2: IICS5C, artculo tl3:
Palatinado del Rh in, articulo t29. El Tribunat Conslitucionlll Federal dedaro, ron r.I In. invAtid:lS las It.oycs de Hamb uro y Brcmen referentes a los refernd ums sobre
armas atm icas por sobrepasa r la com]"IC te ncia d e tos Ui ..d flr (sfl"lflncias, vol. 8.
pg. 105 Y ss.), mi en t ras que es discutible la interdiccin de me ras votaciones declaratorias efectuadas en los Gcmeinde -municipio-comuna- de Hesse sob re la misma
cu"sli6n (Id .."" \'01. 8, p\g. 121 ).

205

los intereses que e l elec to r aislado. Mient ras que la garra de hierro de la
jcrarqula dd partido polltico no puede ser aflojada e n virtud d e la coaccin ejercida por la fraccin y por la solid;ridad d el partido, las co ns ignas de ste ej e rcen en la conducta del e lectorado una influencia mucho
ms floja y en absoluto decis iva, como lo mues t ra la eJlpcriencill. La teo logia popular eJlpresada en e l popular dicho vox populi vox dei puede que
sea una mstica vaga y hasta una propaganda to talitaria, pero e l gran pe_
ligro para el orden del Es tado de de recho yace no en el pueblo, s ino en e l
carcte r hb rido de las mayoras parlamentarias y en los maquinadores d e
los pa rtidos cuando s u decisin es defin itiva. La eleccin es dificil. Como
ocurre frecuente me nte en la poltica, hay que e nfrentarse con una cuenta
en la que queda res to. Oc cualquier munera a l autor, que ha vivido en
una democracia dura nte ms de un cuarto de s iglo, le es ms simptica
la \IOX popllli -reconociendo que en absoluto es infalible- que la inte rpretacin a ut ntica de la vol un tad divina por u n todopoderoso jefe de
gobierno y los caciq ues de s u partido_
As , pues, habr que tra tar fundamentalmen te a la reforma cons titucional con el mximo cuidado y reserva. Si, de todas maneras, d icha reforma
fu ese absolutamen te necesaria para un desarrollo de friccio nes del proceso
poltico, se debe rla de buscar y encontrar para ella el mximo consen so
que, en a bsoluto, se cubre o se ago ta s iem pre con las mayo ras parlamentarias exigidas constitucional mente. Una reforma constitucional o btenida par la fuerza o impuesta a una minoria. importante tan to numricamente como por su peso poltko, no solamente daa. a esa minora s ino
al sentimiento constitucional. Evitar esto es la tarea construc tiva d~ una
mino rla consciente de sus res ponsabilidad es. Todava no ha habido ningunJl sociedad es tatal que se haya hundido por causa de una cons titucin
incomple ta o necesitada de reforma, pero muc hos regmenes han fracasa do por e l excesivo poder del partido o partidos m ayoritarios. Es ms fcil
vivir con una consti tuci n con lagunas que con una que se haya convertido eu la pelota de juego de la a r bitrariedad de los partidos. Y, fina lmente,
cada participacin popular e n la refo rma cons titucional, sea co mo fuere
s u modalidad tcnica, es una contribucin viva a la educacin polit ica y
~.1lsJcmento de la integracin p'olticD. Una naci n vivir tan slo de~ o- --~- mitido COmporta rse d emocr ti c3 me~
c r tlca
mente cua ndo le est per

------

--

SOBtU, LA CLA S IFlCACIS DE LAS CONSTlT UCIOSPS

Los esquemas anticuados de clasificacin

El nmero total de las cons ti tuciones que desde e l final del s iglo xVllr
han estado en vigor, no ha sido ja ms fijado con exactitud, no exist iendo

I
206

LA CONST lTlT I S

1..\ COSSTl T UClO~

y sus COlTROLES II ORI ZOSTALES

hoy ta mpoco ningn Hcgist ro cons titucio nal>. com pleto. LL ' Debe consti-

tuir, si n emba rgo, una conside rable ciFra si se t iene n e n cuenta las const uciones de los ESlados m iembros en los Estados Federales. I bcroamCrica de ten ta e l rcord e n el nume ro de constituciunes; la Re pblica
Dominicana ha Ic nido vein tic inco, Ha it \'ci ntids y Bolivia quince e n e l
siglo y medio anterio r a l :uio 1952.1" Desde en to nce s, el nume ro de constituciones ha aumen tado todava. En Europa. Francia y G recia se dis putan este dudoso ho nor; la prim era puede vanagloriarse. desde la Revolucin, d e ha ber teni do quince. s i se tienen e n c ue nt a dctenn inadas los
o r gQ uiqll(!s; la segunda cuenta desde 1&21 con diez.'"
Una mil'ada a eSle mar de constit uciones escritas basta para mos t rar
quc sus ins tituciones fun ciona les s igue n siempre coi ncidie ndo con el modelo que surg i con la apa ricin de las pri me ras cons tituciones a l fi nal
del siglo XVIIl . Todas ellas d ividen las funciones es ta ta les en legis laci n ,
ejecucin y j udicial. asign ndo las a d iferentes rganos estatales o de ten
tadores del poder. .Jodos los documen tos constit ucio nales de los ultimos
- aos proclama n la idea de la sobc ra nia del pueblo, y esto aun aquellos
rcgime nes cuyo proceso de l pod er no es, ostens ibleme nte, d e mocrtico.
La ma yo r pa rte de ellos aade a la estruc tura gubernam ental p ropiamen.
te dic ha un cat logo de derechos fundame ntales. Todos_ellos, si n excepcin. esta blecen e lecciones. p or lo m enos. para la as amblea representati.
Ya, y aigunas de e llas tambin para el no mb ramie nto de los rga nos
ejecutivos suprem os. El proverbial ho m bre de Marte al que le fuc..:se n
presentados es tos docu me ntos no podra imagi narse que bajo las coinci
de ncias es t ruct urales y. frec ue ntemente, textuales de estas dispos iciones
yacen las ms difere ntes conrormaciones de la d inmica del poder. Si
bien la falsa ide n tidad d e los m ecanismos runciona les s ubraya la neceo
sidad de l.Lna clasificacin corre c ta de las constitucio nes escri tas, es jus
tament s u l ipicidad y s u esta nda rizacin 10 que contribuye a dificultar
esa tarea. Una vez m s se muestra que las categoras clsicas quc la
ciencia polt ica arras tra de ge ne rncin e n generacin son perrec tame nte

117. El Instil u! fur I nlc rnatl o nak'S Olfentlichcs und Ausltindisches Rochl d e ta
Uni '"ersidad d~ Hamburo se ha p roPUCS lo eS la ambiciosa larca . El pri m er cuaderno
se ocupa de Ale mania (dr .. E. MOI'/.o.. F. GROTII y 11. DOCKI:R. Vcrfan .....gSrt,iJl~~.
Parl ~ 1 : Al emania ( Fra nkrur! a . M., 1954). el segundO de Europa (sin Alcm:anial
( Fran krurl JI M., 1956).
118. Cfr. J Cill s 00 G,uJ:>DI2.. wLa incs lllbi lidad consli lU<;:ion~I., c n Dcrec/lO co",
ptlrado de LAllloomica en Baleln del I nsti l"/o dd Dcreclw ComP<l r ado d~ Mbl.
Ca , V (1 952), pg. 4S l ' $S. Cfr. Jos~ MlIl,ISD.1. Relorltlll.$ JI /.ende .. rias coltSliluriomlles
NI 1<1 A",iclI IA/ i lla (19$4--1956). Mxico. 1957.
119. Sobre Fn nci a. cfr. la conocida rok'CCin de O UGU l rMOSNI!KBoNN ~ RIl. t.es
eo usli/,lIimlS el 'es prillci fUlles lois p</i/ i ques de la Frailee 'epuis n8':}, 7." ~ ., por
GOORGI!S D~u" (rads, t952). Sob re Grcci~ , ~id. N ICH Ot..\S ILTCIU S, I nlroducliQ U
10 ' '' ~ COl1sllll/iollal Il is/ory 01 Gruct (Nueva York. 19-10). La ms reciente Consti
lucin irie~ da la del ao 1952.

207

insufi cientes; para confirm ar esto es s uficie-nte una rpida \'lSlOn sobre
~s categodas clasificatorias contenidas en los ma nuales:
l . Aquella clasificacin que diferenc ia entre las co nsti tuciones que cs
t:\n con tenidas en un documento formal y aque ll as que no lo es tn . pas a
de largo sobre el problema. Prc ticamente tod~~os .itados poseen .!J.~o~
una con stitucin escrita. En la actua lidad carecen de e lla solamenle Grnn
Bre taa, Nueva Zelanda y ~a . A nt~s de que Jos comun i st a510~aran
el poder, Hung r ia pe rteneci ta mbin a este gru po. Pero un Estado sin
constitucin escri ta no es en absoluto un Estado carc nte de constit uci n.
Au nque Gran Bre taa tradicio na lme nte ha desdeado la unificacin de
sus convenciones constitucionales en un documento nico y especfico. la
mayo r parte del orden fundamenta l b ritnico est art iculada en forma de
ley. e mpezando con la legis laci n del tiempo de la G loriOIlS R evo/wiOIl
has ta la serie de Rep rcsc ntat.ion of r cople Ac ts t ras 1872, Parliament Acts
(le 191 1 y 1949, Y Ministe rs of t he Crown Act de 1937 y o t ras.
Por otra part e, se comp rende perfectame nte que la ausencia total de
un d ocumento cons tituc ional no debe ser equ iparada con la elCistencia
de ulla constitucin no escrita. Vacos consti tuciona les de este tiro son
em'ac te rlsttos e n muc has autocracias contemporneas. As . e l Tercer
R~ ic h de Hitle r prescindi deliberadamente de una cons t.itucin escrita,
cuando la Cons titucin de We imar hubo dejado d c exis tir esencialmente
con el d ecreto d e necesidad del pres idente del Reich de 28 de rebrero
de 1933. que ha bia sus pendido parn t iempo indefinido las libertades cvi
cas fundamentales. y con la Lc~' de Autori7..acin (Ermclll i gllllgsgesel,J
de 24 de ma rzo de 1933. Igualme nte, una Junta revolucionaria o un domi nio m ili tar en los Estados iberoamericanos puede prescindi r co mpleta.
mente de un docume nto constituciona l. Un caso especial en este punto 10
constituye eI 'dominio de Va rgas en Brnsil (1937 a 1947): la Cons titucin
de 1937 nac i m uerta. ya que fue de rogada inmediatament e por una clu
s ula de suspensin y por la proclamacin del estado de s it io.1:11 Semejan.
l eS inter regnos s uelen fi naliza r con la ace ptaci n de una nueva constitu
cin. con o s in a probacin de los dest inatarios del poder. Pe riodos acon sl ituciona les pue de n tambi n surgir ell el viaje de reg reso de l Estado
au toritar io al Es tado cons titucio nal de mocrtico. ta l como s e ha mos t ra
do e n el rgi me n subsiguie n te a Pern en la Argen t ina. que, t ras la cada
de Pe rn (16 de sep tiem bre de 1955), elimin de fac to la cons titucin pe.
ron is ta, pero slo el 27 de abril de 1956 puso fo r ma lme nt e e n vigor la
Cons tituci n d e 1853. Situaciones parecidas se han p roducido e n Colom.
b ia y e n Venczuela (1957) t ras la expu ls i n de las dictadu ras mi litares de
Rojas Pi nilla y Prc1, J imnez. Los vados constitucionales q ue se produ.
110.

Cfr. KA RI. Lot:wDSTl'r .....

na 46 v ss.

B,lI;:it u udu Vargas

(N ue\'a Yo rk .

1 9~2 ),

p gi

)
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)
)

208

I
I

I
I

1
I

sus COSTROLES 1I0lUZO),lTALES

ce" Iras la cada de una dictadura plantea n a los dctcntadores ac tuales

<!el poder una larca dificil: con el fin de crea r los f(."quisi tos y los presupuestos necesarios para convocar nuevas elecciones y eJc:gir una asamblea constituyente, sc vern obligados a implantar, frecue nte m ente durante largos aos, una dictadura, aunque, bien es cierto, con ciertos
rasgos democrticos.
!odos los Estados con .!lo documento cOlls litucional poseen adems
.derecho cons titucional en forma de ley, as como una gran cantidad de
usos consti tucionales y reglas convenc ionales no formuladas por escrito.
ESla circunstancia condujo a la lcoria del Es tado europeo contine ntal a
O; ti l distincin en tre derecho const itucio na l Co rmal, que est reunido
en un nico docume nto llamado .. Constitucin _, y de recho cons tituc io nal
atcria l, constituido por leyes individua les y nor mas constitucionales
consuetudinarias.
2. Otra de las c1asificacio,!!!s trad icionales distingue, en relacin con
la mecn ica del procedimiento para enmiendas constitucionales, e ntre
constitucio nes Oexibles y rgidas. En la prctica, esta d is tincin coincide
con la c1~s ifi 9lcin entre constituciones escritas y no esc ritas, dado que
las fomlas constitucionales dc las ltimas pueden ser modificadas por
legislaci n o rdinaria; hace tambin rd e rencia, s in embargo, a aq ue llos
Estados con un documento constitucional prop io, en el caso de que la
-cons lilucin misma pueda ser cambiada como una ley corriente: un
ejemplo es la Coma ilUcin Carlo-Albcr to de 1849 en Italia . E.!ta clasifi-cacin es tambin altamente forma lista e irreal. La constitucin contenida e un docume n to se adapta a las t ransfonnaciones no slo a travs
.de unaemienda- conuilucional Corma.I, sino tambi n por el uso constitucional, las reglas convencionales y la inte rpretacin a travs de las
is tancias gubernamentales, el parlamento y los tribunales. As I, ~jo la
Cons titucin de los Estados Unidos, e l procedimie nto formal de enmienda cons titucional, deliberadamente complicado con e l fm de asegurar una
.estabilidad cons ti tucio nal, no ha sido u sado desde la fundacin de la Re
pblica nada ms que t rece veces, si se e"cluye correctamente las diez
primetas enmiendas (ametldmenls). Sin embargo, la constitucin originaria ha cambiado de tal mane ra a tra\'s dc la mutacin constituc ional
y de la in terpretacin de la Suprcme Courl, que sus creadores no la reconocerlan. Por o t ra parte, los fundamen tos de la constituc in inglesa
no escrita , que a pare ntemente seda fcil cambiar a t ravs de ley ordinaria, se han mantenido relativamente estables. Las e nmiendas inevitables se han llevado a cabo modificando las reglas convencionales no
escritas. Dado que an en Estados con docume ntos constitucionales, la
,enmienda constituc ional fo rmal no es el medio ms impor tante para
la adaptacin del documento cons titucional a las transformacioncs fcticas, el procedimiento de enmienda constitucional, y con cllo la diCeren-

U. COSSTIT UCldN \'

lA CONSTITUCiN

209

: ia ent!"e Es tados con y sin docume nto constitucional, ha pe rdido 3msu significado como c riterio para una clas ificacin.
J. Otro de Jos es quem:s de clas ificacin trad icionales se re fi e re ms
bien a los tipos de gobierno que se deducen de las constHuc io nes, que a
estas m is mas. La dist incin en tre .formas_ d e gobierno o . de Estado_
republicano y mo nrquiCO e s bien conocida: Una :Implicacin de este
criterio pura clas ificar las cons tituciones conducira a coloca r a Gran
Bretala y a Suecia en la misma ca tegora que Arabia Saud o el Nepa l,
con lo cual esta c lasificacin queda, evidentemente, sin valor. La distincin entre el ejecutivo parlamentario y no parlamentario es un ejemplo
ms de que la dis tinci n se basa sobre las Cormas o t ipos de gobierno y
no sobre las constituciones mis mas: en este caso se te ndrla que poner en
el mismo grupo al presidencialismo americano y la Carta francesa de
1814, Jo cual es un resultado igualmente insatisfactorio. Otras c1as ilicaciones estndares se fijan fundamentalmente en caracters ticas o instituciones marginales como, por ejemplo, s i el rgano ejecutivo s upremo est
elegido por cI parlamento o directame nte por e l pueblo, o s i la legislacin
" ie ne luga r con un s is tema u nicame ral o bicameral.
~ 4.
queda la distincin entre organi zaciones estatalcs f edeEs seguro que este criter io ha conse rvado ms valo r
ra les
que
mi)or parle de los otros; s in embargo, como se expondr ms
adclante,'" esta clasificacin ha perdido gran parte de su valor para cap'
lar la rcalidad, ya que el principio fede ral ha s ufrido una progresiva
erosi n en Jos Es tados tradicionalmente fed e rales.
Es ta rpida vis in de las clasificaciones habit ua les mues tra claramente la necesidad de nuevos criterios mas orientados a la s ustancia y a la
escncia de la constitucin. Esta tarea se intenta en las pgina s s iguientcs.

~ Iiamcnte

Cou s/iWcioll e.s origi"arias y derivadas

Bajo una cons tit ucin ,ori~~ se enti~nde un jIocumcll t9 de gocontiene un principio funcional nuevo, ver~de ramente creado r, y por tanto .original _, para e l proceso de l poder poltico ' para la
formacin de la voluntad estalal. La expresi n de cons titucin derivada_
(o ~ d e ri';;ati va _) des ign~ un tipo
constituc in que sigue fun amenta me nte los modelos constitucionales nacionales o extranjeros, llevando a
cabo tan slo una adap tacin a [as nccesidades nacionales. El decidir s i
una constitucin es realmen te c lcadora o s implemente una copia, supone,
f recue ntemente, un juicio de valo r subjetivo. Mu y pocos cons ide rarn a
la Cons titucin francesa de 1946 como verdade ramente creadora, mient ras que las opiniones scrn di spares ante la Co ns titucin de Wcimar ,
CJu~' conticne una serie de rasgos o riginales.
b.is.l:WLQ u~

de

121. V id. nfra, pg. 353 Y

ss.


210

211

LA CONSTIT UCIN Y SUS CONTROLES H ORIZONTALES

LA CONSTITUCiN

LaS= constituc ione{ o r iginarias son relativas y a b soluta me nte poco frecue r. tcs. lo largo de los a os ha ha bido poco e s pri tu inve nt ivo e n la
-creacin de cons titucio nes, lo q ue tie ne s u razn de ser e n e l carc te r
fundame nla lme nle conse rvado r del hom bre polItico, que CS, por lo ta nto,
ad verso a roturas viole n tas co n e l pasad o. Una e s pecie" de vis illc rtia c
c onduce a las reformas co n ~ liluc ionatcs . la mayora d e las vece s, nuevam e nte a los cana les ITad ic io nales de la ex perie ncia nacio na l. A esto hay
que a ad ir q ue expe rimen tos con novedades cons tit uciona les suelen se r
pel igrosos. Solame nte r C" olucio na rios sociale s en g ra n escala so n a propiados pa ra produci r nue vas fo nnas cons tituc io nales.
Como~t f~soriginariolLde co ns t ituc i n, e n el se ntido aq u expuesto, se
p ~c n. cons iderar: el pa rla m en ta r is mo brit nico - in te rde pe nde ncia por
integracin-, e l sis te ma c ons titucio nal amer ica no d e l p residenci:l!is mo
- inte rdepende nc ia poI' coordinaci n-; e l constitucio nali smo rra ncs
e n 793, q ue p rod ujo el tipo d e gobierno d e a sam b lea ; la s cons t ituc iones
napole nica s, q ue introduje ron e l cesaris mo p lc bisci tario ; la Carta rran
cesad e 1814, q ue mont la mo narq ua limitada cons t itucio nalmente con
b a se legitimista; la Carta belga d e 1831 , que reco ncili e l princi pio monrquico con la soberanfa popular: y la s Constitucio nes rusa s .Soviet _
de 1918 y 1924, quc rom pie ro n to talmente con la tradicin cons titucional de Occide nte y at rib u ye ro n a los . Consejos _ d e trabaja dores y ca mpesinos el papel decisivo e n el p roccso de l poder. P roba bleme n te se pod ra incluir a qu tam bin la Constituci n polaca d e Pilsuds ki , que d io
nueva rorma a l neopresidencia lismo. El c ons titucio Dalis ta gourmet podria
to dava anadir la vers in , lle na d e s uger encias pot ica s y mo ns t ruosamente ina plicables, d e Gab ricle d 'Annun zio so b re una sociedad e s ta tal corporativa bajo los S tat ut i d e ll a Reggenta Italiana d e l Cam e ro . Fiu me_ en
1920,112 o la Cons t it ucin ,c hina d e l Kuo m inta ng d e 193 1 con sus cinco
Y uatlS co mo detenta do re s d e l poder. Prc t icame nt e , todas la s ot ra s co nsti tuc io ne s escritas son m s o menos derivadas, e n el sen tido de que se
a propiaron d e ca rac le ris t ica s d e o tras fo rmas cons titucio na les y las a da ptaro n a sus nece s idades nacio na les.
A es te proceso na tu ra l d e s incret is mo a travs d e l cua l se pone de
mani fies to la di nm ica d e la hi sto ria cons titucio nal , se pued e a t ri buir
o t ro re n meno raramente observado. Las cons t itucione s t ienen en co mun
con !?s vestid os fe meni nos, q ue es tn so me t id a s a la moda de su t ie mpo,
Po r ello se p rese ntan e n g r upos o e n fa milia s c u yos mie mb ros pued e n
segui r la lnea d e s us antepasados has ta la cons tituci n mad re, que ha
tra ns m it ido a s us d esce nd ien tes rasgos com unes. Frecue nte me n te, el ca
rc ter " ol.:igi~rio_ de una d e te r m inada co ns tit ucin se po ne d e ma ni fies

to en la manera y f recue ncia con q ue es imitad a por o tras naciones, que

b usca n una rI'mula para la confo rm aci n co ns ti tuc io na l de s u d e s tino.
Las familia s de constitucio nes est n cons titu idas por todos aquellos d oc ume ntos c o ns t itucionales que p rovienen de una comun cons tituci n o ri
gi naria . Es c u rioso sea la r q ue c on frecue ncia las co ns tit ucio nes pura
me nte d erivadas , y que ape na s son ms que u na com pos icin d e e lemen
tos toma dos a o t ras cons ti tuciones, ej ercen una intl ue ncia extrao rdina ria
en otras nac io nes que est n j us ta me nte a pun lO d e hace r u so d e su
Km voir COIlstitllfl m'_f modo de ejem plo se p ue d en ci ta r la Constituci n
f rancesa de 1791, a pesar d e su p rop io fraca so, y la de 1875; la Cons tituci n de Wcima r e n la Ale mania d e 19 19, y, fin a lm en te, la Const it uci n en
la U.R.S .S. d e 1936, abso luta me n te copiad a.

122. E l tex to d e: es ta Consti t ucin , "n ica en su t ipo, f uc imprim ida por
d 'JIa/ia, mi mo 209, de I de ....,p t ic m bn: de 1920.

" t Popo/u

..

Co nsti/ucioll es ideolgico-programdticas y utilitarias

Otro c rite rio di gno d e ser tenido e n cuenta para una clasifica ci n rea
lis ta de las cons ti tuciones e s e l anl isis d e su contenido ideo lgico. Cabra
es tablecer una dis ti ncin entre cons t ituciones.-;'c arga das" ideolgicarnlil!'
te o con u n 9lr9gram- i~o y, por o tra! parte, cq!SiCiones ideol gigmE!le- nc u t ralcs-O pur!..m...sn1e ~ . I?ado que el lelos del constitucio nalis mo d e la p rimcrorio cafue la limita cin d e l pode r abso luto y
la pro tccci n de lo s des tina ta rios d e l poder contra la a r bi tra ried ad y falta
de mesu ra d e los de te n tadores d e l pode r, to d as las co ns ti tucione s d e l
fina l del s iglo XVIlI y principios d e l XIX es t n necesa riame n te teidas de
ideolog a libenll ; es ta intl ucncia se manifiesta la tc ntc ment e e n la dis tribuci n de tareas e statales a va rios d e te ntad orcs del pod er, re spectivame nte
c o n t ro lados, y abie rta me nte en la inclus in en el d ocumento cons t ituciona l d e u n cat logo de d e rec hos fu nd a mentales, Una vez que e l co ns titu
ciona lis mo liberal hubo sid o ace pt ado gene ral me nte e n e l mundo occide n
tal , y los componentes li berales no parcc lan requerir n ingun n f~sis
especial, s urgi o tro ti po, que se presen t como u n c uadro p uramc'nte
u tilita r io d estinado a regu la r , s in intencione s ideo l gicas d ecla radas uocul ta s , elmcca nismo del p roceso guberna me nta l. Es te t ipo de docu mentos co ns tit uciona les rc lleja n fiel me nte el o pt imis mo naciona lista d el siglo XIX, que to m como algo sob re nte nd ido el p rogre so ir res istible del
cons t itucio na li smo. Co mo ejemplo se pued en ci ta r la Cons ti tucin Fe d e
ral de Bismarc k de 1871, q ue no e s m s que e l e s tablecim ien to de e sta tutos, como e n una a sociaci n, regu la ndo la ges t i n de los ne gocios gube rna me n tales en los rga nos esta tales ; u pcriores. S u con te nido id eolg ico
es igual que el d e una gua tclef nica ; cua lq uier rde re ncia a lo s derec hos
fu nd:l me nta les, que e n to d os los t iem pos rue aj ena a la trad icin ale mana , b rilla por s u a usencia . Jus tam e nte es ta a use ncia de c ualqu ie r ado r no
ideolgico representa f recue nte mente pa ra e l soci lo go co ns t ituciona li s ta

I
)

)
)

212

LA CONSTl T UC t dN

loA CON STl TUCldN , . SUS CON TROLES H ORIZONTALES

un s igno de 1>U carete t' )' telos fundamentalm ente a utorita rio. Tambin
la Cons ti tucin de la 111 Repblica francesa de 1875, q ue data de la misma poca, fue Slo un m a nojo de instrucciones para las relaciones entr\!
los de tentado rcs del poder establecidos, y aun sobre este punto de earc
te r esque l tico. Pe ro si b ie n el documento guarda silencio sobre los dere
c hos individ uales, la Declaraci n de los derechos del hombre de 1789
valieron, por lo menos tci tamente, como d erechos sobrepositivos.
,
Es tas constituciones ideolgicame nte neutrales se proponen, sin nin
s.n tipo de prdercncia ideolgica , ofrecer un cuadro funci o nal dent ro
del c ual las fue n:as sociales y poli ticas de la comunidad debe rn en frentarse en libre concurre ncia; es to, naturalme nte, e n el supuesto de que ut i
licen las ins tituc iones existen tes y se sometan al mecanismo prescrito
para el p roceso del pode r. Una de las ms recientes constituciones de
carc te r p redom inante mente utilitario es la de la I V Re pblica fra ncesa
de 1946, que slo hace referencia, de pasada, a la ideologa liberal en el
prembulo, Su sucesora de 1958, conservando la s upe rficial rden: ncia
las a nte riores declaraciones de de rechos, no es sino un seco es tatuto de
organ izacin para los dc tcntadores supremos del poder. En nues tro t ie mpo, que se llama asimi smo ideolgico., el ambien te de la opinin pblica, como e n el siglo X\'III, ha incre men tado considerablemente s u carcte r ideolSico. ~u chas de la s recientes cons tit uciones son tan conscientem en te ideolgicas, que casi se pod ra decir que una cons t i t~ cin nu
parece es ta r completa c uando no est imb u ida por todas par tes de una
de terminada ideologa, E stas constituciones so_n frecue nte me nte vcrdad~'
ros catecis mos po](ticos ms que ind icac io!le ~ ..mat,"-riales p-fa el desenvolvimien to racional del proceso gubernamental. Es te punto puede ayudar
a expl icar el empeoramie nto del estilo contemporneo en I.a fo rmulacin
constitucional , cuya ve rbosidad no tiene nada en comn con la concisi n
de la Consti tucin ame ricana o la precisin de la belga. Un conocido
ejemplo de cons titucin condicionada ideolgicamente es Jalellicana
de 1917, con su expreSa o rientacin hacia un orden social de tipo socialis ta. Otros Es tados conmemoran el naci miento de su Ley Fundame ntal
bautizando una calle o una plaza con dicha fecha; Mxico es, s in em bargo, aparente mente el nico pas que ho nra de esta mane ra un artculo de
la Constitucin, e l 123 , que proclama el principio del Estado social de bienes tar. La Cons tituci n de Weima r mezcl! con promisc uidad ideologas
Iiberall's y socialis tas , Cada vez se completa y se amplfa ms el catlogo
clsico de las libe rtades individuales por m edio de derechos sociales y
econmicos dd pueblo, para c uya r ealizacin se hace necesa rio una accin pos itiva por parte de los de tentadores del podcr. m Si bi en la Co nstitucin sovitica de 1936 mos tr una cierta reserva ideolgica -el ncenlu
123. Vid , !/ra,

I'~W . J~8

)' ss,

sociali s ta se limita a los derechos y deberes de los ciudadanos (artculo 11 8 y siguientcs)-, la Cons titucin hngara de 1948 est llena de referencias a los tra baj adores, obreros, proleta rios y dc.:ms. Las Cons tituciones de Porl ugal (1933). Aus tr ia (1934) y Eire ( 1937) navegan bajo la
ba nde ra del catolicis mo, La Ley Fundamen lal de Bonn es tablece, en un
luga r preeminente de la int rod uccin a la estruc tura guberna m ental propiamente dicha (a r tculo lO, p rrafo 1), el p r incipio ideolgico de que .. la
Repblica Federal Alema na es un Es tado fed e ral, d em ocrt.ico y social .. ,
repitiendo el elemento social y aadie ndo el concepto Estado de derec ho l en el ar tculo 28, donde se declarar tambin que dic hos principios
son obliga torios p ara los UIIder. En todos es tos casos, la estruc tu ra ideolgica posee ms 9"!.e un mero carcte r declarativo. Tiene un cQmpleto
s.'ntido norma tivo y enfre nta n la prc tica constitucional con la tarea
comple tamen te nue va de enjuiciar el proceso polftico e n s u conform idad
con estos valores y p remisas ideolgicas,'a" S i esta tende ncia pe rsiste,
puede ser que se haga necesario buscar un correspond iente criterio pa ra
la clas ificacin de las constituciones.
LA PERVER Si N DE LA CONSTlTU Ct N A TR\ vlls

DE 1,04. AUTOC RA CIA MOOFlRNA

gs. n!eriores sugerencias que tendfall ms bien a desentraa r la

esencia y con'te nido de las cons tituciones y no su mo..-ca nism o e xterno,
puede n ser tiles para un n clasificaci n realis ta, p c ro sufrc n el mismo
defl"CtO fundamental que las categorfas t rad icionales clsicas, Eallan just a~e nte al no toma r en cuenta un hech o que, en tie mpos recientes, ha
cambiado de manera decisiva la significaci n de la constitucin escrita.
Si al principia, un documen to cons titucional fo rmal senoia para limitar el
ejercicio del poder poltico e n in teres de la libe rtad de los desti natarios
del pode r, la existencia hoy de una constitucin escrita no implica,
en a bsoluto, ipso flleto una garanta de d is tribuci n y, por lo tanto, limilacin d el poder. Cada vez con m s frecue ncia , la tcnica de la const ilu124. En la Repblica de Bonn, la necesidad de pOner de aC\Jerdo la pr:.ktica
poltiea eon los principios ideoliCO$ de b Ley Fund;unentnl, que po.stutan el Estado
SQCial y <.Iemocritico de <.I erecho, j usticia socIal y respeto a la dignidad humana ha
exigido considerables esfuerzos a tos tribunales {cfr. ] IJUIJS FEDf:RF.It . Die Rec'hts_
sprcchung des Bundesverfassunsgerichts zum Grundgcsct7. g r die Dundes repuhlik
Dcutschland o, en Jallrbucll des {jffemliche'l Recllls der Gegellwa rt (n. serie), 111 (1954),
Pi, 3S y. ss. El problema ha producido una literat ura muy eXlensa; vid. ER Nsr
FORsr... OFf, VU1QSs,,"gsprob le", ~ d es SozialSlaate.f (MunSler, 1954); H AN S GI;ft8l!R, . Die
Sozialstaa tsklausel des Grund:esetu so, en Arc /jv des offeUlliclltlr Rech ts. LXXXI
(1956), p. 1 y ss.; GU NTI-:lt DUR'C, . Der Grund r:htssUl~ vo n del' Mcnschenwrdeo
en Archiv des olla't l ie/l e'l R~cl,u, LXXX I (19561, 117 Y ss. En base al arUculo t.;
de. la Constitucin, que tiene por obj ~to la protcc::cin de la dinidad humana, el
Tnhunal Federal Supremo (B ulldesge fl clltl, o/) , prohibi el um del dct ~'C tor de mcn
!iras sin d consent imiento del acusado ( ,'id, EIIIScl,d dllllltell des 811l1d~ge riclll sll ols
'" SlrQfSQcIIU I, V) 054 , 333),

214

LA CONS Tl TlJCIN y S US CONTRO LES HORIZONTAL.ES

LA CONSTlTUCt-"

cin escrita es us ada consc ientemen te para camuna r regmenes autoritarios y totalitarios. En muc hos casos, la constitucin escrita no es m s
que un cmodo d isfraz pa ra la instalacin d e una c oncent racin del poder
Cn las manos d e un detentador (mico. La cons ti tuci n ha quedado p r i\'3da de su intrnseco telos: ins titucio nalizar la dist ribucin del ejercicio
del poder poltico.
- Apenas sirve de cons ue lo que la de mocracia cons titucional e n s u der ro ta haya conseguido una victoria prric a: ningun sistema polt ico d e
nue s tros d ias puede permit il'sc rec ha za r abie r tame n te la ideologa d e moc rtica, segun la cual lodo el poder emana del pueblo y e l ejercicio del
pode r solame nte es legtimo cuando est de a c uerdo con la volun tad popular. En u n sen tido esp iri tual, por 10 m e nos, e l mu ndo es pi ritual se ha
separado del ;ul o ritaris mo. Las protestas nos tlgicas de c ierta s liles
marginale s pa ra que vuelvan los buenos t iempos, cuando pe r maneca esclavo aquel que era e sclavo, no pued e n cambiar nada en es a \'e rdad inamovible de que hoy el pueblo es por todas pa rtes la fue nte del poder po.
tico. Aun un Hit le r dej ensalzar a l Tercer Re ic h, po r medio d e Goebbe ls ,
como u na _democ racia e n noblecida _, c ualquie r l que pueda ser el sentido
d e sta o de semejantes fra ses sonoras. Y para c it a r un ej emplo muy rc'
ciente : al pres ide n te-dic tado r Gama l Abdel Nasser le agrad a des ignar a la
.Constitucin_ de su rsimen d ictato rial, i m pue s ta a la nueva. Repblica
rabe cons ti tu.ida po r Egipto y Siria, como ~ d c lllocrtica_ . Una. cons titucin d emocrt ic a reviste siempre a cualquie r rgime n d e u na cier ta re...
petabilidad. Los maquiave lis tas de l t ima hor nada han descubierto que
e l credo d emocr t ico e s la pancar ta b ajo la cua l pueden perseguir s u
sombra larca, La constit ucin escrita s e ha convert id o, por lo tan to, en
la tapadera d el nudo poder. ~ nque el d oc u mento con s t itucion~li proclama so le mneme nte las formas exlCl'nas d e l proceso democrt ico, las retadones internas no aflige n a nadie, a excepcin d e l pueblo a l q ue se le
ofrece la forma y se le priva de la substancia. En la mitad del s iglo xx .
la autocracia i:.:a con ironia la fal sa bandera dc la d e m ocracia. La cons tituci n es, pU I'a d ecirlo con S hakes pe are, slo u na rosa para c ualquie r
nombre ... Las manipulac iones de los m'ld e m os detentadorcs del poder
a ut6cratash;n trans forll1do la cons titucin, que de ser u n i nstrume nto
para la liberl ad, se ha conve rtido e n un instrumento para la o presin. S u
tel os o riginario, la d istr ibuci n del poder politico e ntre diversos detentadores del pode l' con el fi n d e limita r s u pod e r absoluto, se ha t ransformado en el efecto contrario.
~EI honor his trico d e haber reali1.a.-;lo, conscie nte me nte, la metamorfos is d el constituciona lis mo e n ins t ru me nt o {Itil para propios fin es autoritarios, perte nece a N apo l e n.' ~ cu undo no ya a l precedente esta blecido

por Julio csar. De aqu d erivan su d esignacin los conceptos de _cesa_

rismo_ o -bOnapartismo_,''' como domin io autorita rio pero disfrazado de
Es tado constitucional democrtico. Tras la ex pc ri l!ncia de la Revolucin
fra nces a, ningn gobierno poda pretender ser legtimo s i s u poder no
prove na de la vo luntad d e l pueblo soberano. Ni en tiempos de Csar o
Napo len existieron partidos politicos. La invenc in tcnica que el autoritarismo necesitaba para te ner xito e n una sociedad tecnol gica era el
partido nico o pa r tido estatal; e s to dio la posibilidad d e mantener, apa.
rente mente, Jos d iferentes d e tentadorcs d el poder. pero som e tindolos al
mis mo t iempo al nico d e te ntado r d c\ poder real , independiente mente
de que ste sea una per sona ind ividual, una junta, un comit, una asamblea. un partido. E l partido n ico d o mina a todos los dC lc ntado res del
poder y rganos es tatales e s tablecidos, incluyendo a los miembros d el gru
po d o mi nan te m is mo, a la asam blea, a los tribunales, a l ejrcito y al fun
cio nariado. Una vez que la competencia entre las fuerzas sociopolificas
riva les ha s ido excluida e n un circuito cerrado d e l pode r, la constitucin
pie rde su s ignificado quedn ndo reducida lodo lo mh a un cuadro func ional para que [os dctentadores d el poder con l ro lados por e l par t ido administren la empresa gubernamental.
Una m~da a s ier.tos documentos recien tes que se llaman _co ns litu
ciones_ es s uficien te parn constatar la p rog resiva ext incin de l sentido
original de la const itucin esc rila. Un nmero c rec iente d e Es tados, que
slo e n un sentido no minal y sem n tico son Estados co nst it ucionales.
alardean de poseer pulidos d ocu mentos constituc iona les e n los que no
fal tan n inguno d e los accesorios de una de moc racia to talm ente ar t icu lada. Du rante el s iglo xx, fu e l beroamrica el mbit o pre ferido en el qu.-:
surgi la a u tocracia reves tida de gobierno cons titucional. Sin e mba rgo.
a ctualmen te florece en m uchos pases la prctica d e adornar la simple
aut ocracia con una consti t ucin escrita . Ent re e llos se encuentra n Estados d esd e hace largo t iempo independientes, y otros que acaban de lib.:rarse de un do m inio feudal y colonial. Al primer grupo s iguen perten.:ciendo siempre a lgu nos Estados d e lberoa m rica , au nque ltimamente se
aprecia una ola democrtica COntra las d icta duras; a l segundo grupo pertenecen p r c ticamente todos los Es tados rabes, j unto a l Irn , Afganistn, ThaiJandia (Siam), Core a del SU!' y Vietna m del Sur. Pe ro el mayO I'
grad o d e pe n 'ersin d e la constitucin escrita para filies a u tocrticos ~
encuentra en el mbito comunis ta de l poder : e n la Unin Sovitica, en
s us s a t lites de Europa y As ia, y en la China roja. Po r todas partes , la
pl'o mulgaci n de estas const ituciones rue celebrada con gran pompa. Pe ro

t2S. I' id. "ltQ, p g. "lOS Y ss.

215

126 El bonaparti$mo. fu.: el trmino IICncralmeme usado en el 511110 XI!Io: par~

d<'Sillnar et rlgime P"fSO"""/; cfr. por ejeml.to. Vos TR(,,$(:I . ~r. , Po /i/ k ( ~ . ro .. Upzi tt.
19]8), 11 , pg. 203 Y ss. En la lcluatidld, la compe teocia cmr!' tos seeuidQ~5 de Na.
pgI~'n to han PUCSIO en d<'Suso.

216

I..A CONSTIT UC ION

y sus

CONTROLES HORIZONTA LES

del poder cons tituyente d.cl pueblo soberano es taba bloqueada

.
estas nuevas ---o pa ra el historiadpr, no Ino
el proceso poUtico desde arriba,l2' En
poca tecnolgica la 3uloc r.lcia se ha completado de tal manera
que ~e d~e has ta maneja r la Ley Fundamenta l segun su volu n tad .
Cabria, en este contexto, plantearse una pregunta para la que, en ver-dad, no se puede dar ninguna rc:s puesla definiti va : por qu se esfuenan
e s tos reg menes e n demostrar s u legitimidad d emocrt ica ? Para qu necesitan cons tituciones. elecciones y todo el montaje de la democracia

cons titucional? Es porque quieren engaar al mundo, a su propio pueblo, a s mis mos? Cree un autcrata moderno que a travs de la cons titucin puede adquirir mayo r respe tab ilidad democrtica ? O, con e l tiem
po, se ha conve rtido en la vctima de su propio juego, de tal manera que
c reer en l? Los plebiscitos de Napolen 1, pese a su tcnica primitiva,
renejaron co n bas tante exactitud que la mayo r pa rte del pueb lo francs
estaba detrs de su rgimen . En el caso de s u sobrino se hace m s dudaso admitir el apoyo popular; ninguno de ambos pudo, sin e mba rgo, esca
parse a la poderosa magia de la Revoluci n francesa. Las e lecciones que
llevaron al poder a Pe rn (1946) fue ron, po r lo menos, t&-nica111enl e im
pecables, unque su llamada du rante la campaa elec to ral a la masa de
los _descamisados_ fuese pura de magogia . Pero Mussolini, Gocbbels. Ngo
Dinh Die m , Nasser y tutti quami fuc ron o son ho mbres modernos y nada
estultos, y por e llo resul13 di fci l admitir q ue c n:an de buena fe en 13S
proclamaciones de s us cons tituc io nes y e n los resultados de sus elec
ciones.

LA

CLA SU'- CA C N .ON "!'OL(iCA _ DI! LAS CONSTITUC IONES

Te nie ndo en cuenta el cambio fu nda mental que ha s ufrido e l pa pel de

la constituc i n escr ita en la realidad sociopoltica, se hace comple tilme n
te necesario un nuevo intento de clasi ficacin . P!LI1! e vita r la pa lab ra
_ell.is te ncial _, tan de m oda. este nuevo a nlis is se lIilmar ontolgico_. ' 1S
De acue rdo con esto, las cons tituciones podrn ser dife renciadas s egn
su carc te r no rmativo, nominal y semn tico.'"
t27. Vid. in/ra. pll:. 315 Y ss.

IUI. El Webs/c"s New ColI.."a /e D ic/iolllU'y define _on lolllico_ ~mo un t~rmi
nO quc hace referencia a la .cicocia det ser o de la realidad; la rama del $i.bcr que
investiga la natu ruleUl, las cu;ttidades esenciales y 1:15 relaciones del ser. (t he 5Cie~
of bein&: or rca Llty; the branch of knowledll:<= tha t investintcs Ihe nlltun:. eS$ential
Pl'OP"rties. and relations of beina:). En la filosofia sistemtica. la palabra ontoIlico.
est$. bien as.:nlada desde l....G>, .."'.. dI: Plat n como elI.u esin de la realidad abso.
luta de la idea. El Grosse Broc klruus (1955) le defi ne: . Aquello que es conocible en el
ser.'

129. Sobre lo que sigue. ,id . l lll. !..oF..... ENSTEI.. R.. f/uions mr rhe Valu" 01
R~'OllIliorrary At:e, 0:" ARSOID 1. lUJlCll eR (editor), Corrstiru/iotlJ

Constit"fKms it' Ollr

LA CONSTITUC i N

1I7

La CQIls liw cilI IIor m at i vQ

E!l..illgi!,L.Q~~anal zal:..la esc.m;ia.tlJ...gmu.: n ~ns tijuc;jo n es. ~l

c ri ter.io ~el anlis is ont i o
d ica en la con.cordancia de J~
CQ.Il,H l tuc lonales con la rcalidad de l proceso d e l poder. Su punto de par.
t ida es la tesis de que una cons tituci n escri ta no funcio na por s mis ma
una vez que haya s ido adoptada por e l pueblo, s ino que una cons t itucin
es lo que los de te ntado res y dCSlinatarios de l poder hace n de e lla e n la
p rc tica. En una a mplia me dida. la cuesti n fundament a l sob re s i se har
realidad la co nformaci n especfica de l pode r prevista constitucionalmente de pende del medio social y poltico dqnde la constitucin tie ne q ue
valer , Cuando se implanta, sin una pre via e ducacin polltica, ulla de moc racia constitucio nal ple namente a r ticulada e n un Es tado , recin li berado
d e 13. autocracia trndicionill o de la tutela colonial, es ca si un milagro si
to ma rafces inmediatame nte. Pa ra que una constitucin sea viva, debe
ser. por lo tanto, efectivame nte _vivida_ por destina tarios y de te ntado res
del pode r , necesi tando un a mbie nte nacio na l favo rable para s u realiza.
cin. la t.radicin autocrtica ell el proceso g ubernamenta l te ndr que
ha berse perd ido lo s uficie nte e ntre los gobernan tes y los gobe rn ados, pa ra
q ue el Es tado cons tituc ional tenga una a i re c llal1c e de ll.ito. Para que
u~ a cons titucin sea viva, no es s uficiente que sea \':Hida e n sentido jurdi CO. Para ser real y efcctiva , la constituci n te nd r que ser o b sen.'ada
lea lmen te por lodos los inte resados y tend r q ue eslar integrada e n la saciedad esta tal, y s ta en e lla. La cons tit ucin y la comnidild hil brn te ni.
do que pasar por una s imbiosis. Solilllle n te e n es te caso cabe habla r de
un~ eonst jll!fl!tt no r ma tiva: s us normas d o minan el p roceso poJ t ico o, a
~sa, e l proceso de l poder se ada p ta a las normas de la co ns titucin
~omet e a e llilS. Para usar UDa ell.prcsi n de la vida dia ria: la cons tituc~ es so m.2~un tr~J~...9uc $kntlLbien y q ue se lle va rsl ~'i.
_ .. ....
Imll CQnsllU~iOl,l11 Tr~"ds aflt~ Wo rld ",ar 11 (Nueva Yorl;:, 1951), fl r . I!U y ss. EL
articulo ha SIdo tambIn pubhcado en la Re" .." frlll lf aise de cierree politiqu e, 11
{1952}. pg . S y ., Y 3\3 y $S. Un ~ traduccin -por cier to, detestable- se: encuentra
tant ~ln e~ ARNOW J. Z URCHER (editor ). VtrfCl$Sr m gCII Ilach d cm l ",eiulI Wd l krieg
(Melscnh.elm..Glan, 1956). ~'\II: . 2 1 ~ Y ss. BE~lA !.lI S AK l. ~ N 0 " the stabilily and l'ealilY
of Constltutlons_ . .eu Scro p/a Il rtrosolr" "IIl /!iI., Stud,e~ n Social ScitlIU, f U ( 1955),
p.g. ~ \3 Y ss .. parllendO de las categonas establecidils par el autor. clasifica las canstltUCIOnU selfUn su f('spoctiva estabilidad o rr:lllilidad. Estados con constitueiones es.
rabies sou aquellos qU!: ha ll continuado funciona ndo sin un cambio revolucionario'
I'!'$ constituciones frtilcs eJl:iSlen en aquellos Estados en tos que el poder polt;co ~
Sl ~O. a ~a nzado en un proced imiento no previsto par la C(l1l$!itucin. El criterio de
d ~ ! "lCln se basa, es cierto. en defllelllos ontolllicos. pero parece demasiado meca.
nlCISla. Cuando una constitucin es estable, no $illnifica esto simul t:l.rleamentl: que ser
observ"da; por lo oontrurio, su penmmcncia puede justamente resul tar de Que
110 es ob~ lV.ada J?Or los detentadores del poder. Frecuentemente. el progreso hacia
un conslIIuclOnalosmo democr:itico slo se POd r alcanzar a tra v de un cambio
re\'olueionario con el presen te orden constitucional.

218

LA CONSTI1UCIN

y sus

CON TROLES HORIZONTALES

LA cotls/ imcilI /lominal

El carcter normativo.J!c una co n slit uci6.[LO~b~do como

un hecho d~o X_ sobrentcndid<:,. ~n o gue cada ca~ ~~J>.tr}....;;cr co~ fir
mado por la prctica. Una ,qmsl it,uci n podr ser Jundlcamcnle vlida,
p c~s'j ' I:t""arn mica_ dcl""i~...E~J2? lli ;:2.Jlo se adapJa a sus no~as. la

Ei5'Sfitucin carece d e l:ealida.d cxiS I;i1cial. En este caso, cabe caltficar a

d k h~-ro;;silud n de n ~ minaJ. Es ta si!uacin no J!eber, si n embargo .
ser confundida con la o.:; o nocida manifestacin de una prc tica consti tucl'OaIarrcrcn tc del texto constitucional. Al principio era la palabra. pero
sta cambia s u s ignificac in en c uanto lOma C0013(: 10 con la rcalidad. Las
cons l ilucioncs 110 cambian tan s 610 a travs de enmienda s const itucionales formales, s ino que cst:'in som et idas, qui zs en mayo r g rado, a la m etam or{osis imEcrceptible que s ufre oda norma e s tablecid~ ~r efec to ,del
ambiente pOlit ico y lIc las costum b l'es .. Lo que la cons t it UCin nommal
implica -e s que los pl'csupuestos sociales y econmicos cxisten!es - por
ej cmplO,"la ausencia d e e du cacin en genel'a l y, e n particular, d e edu ca
cin poll t ica, la inex is tencia de una clase m edia inde~,!die_nte _y o t ros
fac tores- en e l momento actual opera n _con t ra una concordancia absolu ta entre la s normas cons'titucionales y las exigencias del proceso del
poder. La sl llacifu;, d c h echo, impide, Q no permi te por ahora, la com~le
ta integracin de la s nonna s const itucion.lles en la dinmica de la Vida
poltica. Probablemc n tc , la d ecis in poltica que condujo a promulga r la
cons titucin, o este tipo de constitucin, fue prema tura. L" C,\>pcra nza,
sin embargo, persiste, dada la b ue na volun tad de los deten tado res y los
destina tarios del poder, de que tarde Q temprano la rcalidad del procesu
del pode~Corr;;ponder:'i al modeJo establecido en la cons tilucin ~ ~t
cin grimal'ia d e la cons t itucin nomi~a l _es educath'a; ~u ~!,j ~S , .cn
{;iuturo ms o me llOS lejano, c o nvertirse en una cons lilupn nor~a t,!,' a
y d e termina;-;:;;;ren te la d inmica d el proceso del poder en lugar_de
esar sometida -; ella. Y p ara con tinuar con nuestro smi l: el traj!tcuclga
d l ..r:,,~nt ec ie rt o t iempo en el annario y ser p u esto cuando el cue rpo [laci~1 haya c recido.
La cOllstilllcill semlllica

Finalmente hay ca~os -que d esgraciadame nte estn inc rementando,

tanlo en n(lmero como por la im porta ncia de los Estados Drectados-, en
los cuales, s i bien la cons tituci n s er plename nte aplicada, su r ea lidad
ontolgica no es s ino la formal iz::tci n de la exis te nte si tuacin ~el poder
1?0lt ico e n beneficio exclusivo de los de ten tadores del poder f.C ~ICOS, que
disponen oc! aparato coa c livo de l Estado. Mientras la tare a ongmal d~ I~
constitucin escrita fu e limita r la concen t r .. cin del poder. dando pos lb l'

LA CONSTITUCIN

219

lidDd a un libre juego de las fu erzas sociales de la com unidad dentro del
cuadro const itucional, la dinmica social, bajo el lipo const itucional aqu
analizado, te nd r rest ringida su libertad de accin y s er encauzada en la
fo rma desead:l por los d e lc ntado res de l poder. La con formacin del poder
cs t congelada en bcncficio de los detentadores f c ticos del poder. independientemente de q ue s tos sean una. persona individual (dictado r ). u na
junta, un comit . una asamblea o un part ido. Es te t ipo se puede des igna r
como constitucin semnt ica , Si no hubiese en absolu to n inguna consti tu
dn formal , el desa rro llo fc tico del proceso del poder no sera notablemen te diferente. En lugar de senoir a la limitacin de l poder, la cons t ito ci n es aqu el instrumen to para estabilizar 'j etern izar la inte rve ncin
de los d ominado t"es fcticos de la localizacin dellod er polt ico. Y para
continuar con el smil antel'o r : e l t raje no eS en a bsoluto un tr;Jje, s20
u n dis fraz.
La cla s ificacin de una constit ucin como normativa, nominal o se~!!.ti~.Q..nQd r ser hecha ~ rlir del
9 .S-.CSto con ms clzn dado
que las const ituciones s uelen guardar s ilencio sobrc..rugMllO~9s a spectos ms irOrta tcs---ae-roceso del-- de l' como
r cjSI!P~ ist~a
decto r al, los a rl idos p;glft icg.U 10U[HINJI:luralista s_ Los ti(lOs de constituci n n omina.l y sem ntico presumen siempre de ser normati\'os, y por
ello s e hace necesario en cada c a sq adcnt ....d.rse en la realidad del proceso
d e l poder . Adems de esto, la cap laci n de la c ualidad ontolgica de una
de le rnl.inada const itocin se dificulta por la s imilitud equvoca d e las
insti t ucioncs polt icas o s adas por todos los Es tados. E l c arc te r es tereotipado de todas l::ts inst it uciones e statales y de todas las tcnicas del
40111ln io no puede ser cambiado ra lvo ligeras va riaciones, el mecanismo
del do minio es igual e n todas partes: y e s to no puede ser de o t ra manera.
I..as cons tituciones so n ins trucciones para la direcc in d e l proceso d el
pode r y no pueden individualizarse de Estado en Estado, convirtindose
en t ra tados de psicologa nac ional. Dificul tades especia les s u rge n en la
dist incin cn t re la cons tituc i n nomi na! y la nomluti va, En las consti!'ycio nes semnticas, s in ('mbar o se d an s lntomas se ur~ oc
rmiteE
Tl.-conoccr s o car.eteL0!1.!2!gi,co: c!!!Lndo el p ~ id e tl~_ d..rl-&U~dQ. puede
per~nece r !;in limitacin_ t.emparal en su cargo;_cuando est autorizado
a poner s u veto a las_4 ' i nes ge la p so. blea JEs~, sin que. e ll
utitmo trmi no, se rec urra a la decis in del elec to rado: cuando la confirmilcin de las d ecisionC$ polt icas fundame ntales est reservada a plebi scitos man ipulados, en luga r d e un pa rlamen to libremente elegido:
cu~do en l a.L~FcionJ!s e~l permj lido ~Iamente un par t ido.
Es im posible, en este lugar, da r u na visin com pleta sobre la distribucin del const itucionalismo normativo, no minal y sem n t ico en ms de
noventa pases que es tn dotados d e constit ucin , Ba s te J: a li rmacin

o
O

220

LA CONSTITUC i N Y SUS CON1"ROLES H OR lzpNTALE S

general de que la constitucin normativa _sucJc ser 11\ r:cgla en los pases
occiden tales con una larga tradicin de gobierno constitucio nal y con un
g rado- relativamente alto de homogeneidad social y ccollSimica. El normativismog ozu ~c ~Il rcord ininterrumpido en Gran Br~ laa, en las monarquas del norte y del oeste de Europa, en los _dor!1inio~ britnicos, en
Suecia y en los Estados Unidos. Francia. It alia, Alemania y Grec ia han
vuelto a f ormativismo Iras interludios revolucionaros. Adems, rec icne:ssoccudes estatales, especialmente aquellas que han pasado por la
escucla bri tn ica como I ndia, Ceiln, E ire e Israel, se es[uerl.all seria
mente, y no sin xito, en la observancia escrupulosa de s us constitucio
nes dc orien tacin occidental y rrecuentemen te muy complicadas. Se
"iuede citar como un tes timonio de la fuerza de la tradicin normativa,
el hecho de que el gobie rno nacionu\ de la Unin Sudafricana ha lIcvado
una lucha tenaz para imponcr su ideologa de la suprcmaca de la raza
con medios, aunque con frecuencia dudosos, constitucionales, en lugar
de usar la mera fuerla. En otros casos donde igualmente existe una pre
paracin en la e5cue la inglesa -Birmania y Pakistn-, y tambin en
I ndonesia, no parece que las con!:itiluciones hayan pasado de la fase nominaL a la fase normativa. Turqua es un caso especial; una constitucin
en un principio puramente semntica se ha convertido, por lo menos ac
tualmente, en normativa.
La constitucin Ilog,pl encuentra su terreno na tural en aquellos
E sta~os eri"os que el con'iiitucionalismo demoer-tico occidental se ha
implantado, s in una previa incubacin espiritual o madurez polti~, en
' un o rden social de t ipo colonial o reudal-agrario. Aqu juega un papel
importante ia ause;'cia d e una clase media consciente i~~eleclulmentc
d~ s misffij!eys on inde~ ndencia econmiq. Por otra parle, la eliminacin del a nalfabetismo s igue siendo un requisito indispensable para el
fuclonamiento con xito de una constitucin normativa. Ni la radio ni
1;;8" smbOlos clectoraics r~ciellteOlente empleao;- p;ra analfabetos son
ins trumentos vlidos. IberoamSi.9L5.9ru!n~knd~" tanto a ntes como
ahora el terreno tradiclOnalcn e l que se asienta la constitucin nominal.
No se' pu~csco~r, --;in embargo, los progresos innegables hacia un
proceso no r mativo; Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Uruguay, Mxico
y Costa Rica persisten, aunque con interrupciones ocasionales, e n un
autntico normativis mo. Los nuevos Estados a fricanos y a sit icos, novio
cios e~ las tcnicas del gobie rno constitucional, tendrn que pasar prime
ro por un amplio periodO de aprendizaje bajo la constit ucin nominal
antes de alcanzar la fase del normativismo constitucional.
La constitucin semntica, finalm ente, no parece tener ningn campo
espCcfioo. p C'd en surgir por d oqu i ~r. En el pasado, las constituciones
cclOSNapoleones encarna ron este ti po. los documentos constituciona
les de la mayor parte d e los Estados neopresidcncialistas pertenecen a

U CONSTlT UCt/\

221

illJ\...PM<;goria. Como otipo ideal_ de una constitucin implantada con e l

fin de .tIsent~r ~I poder en un grupo dominante, se puede citar la Cons
tilucin d e Cuba proclamada por e l dictador fulgencio Batista t!'as su
g~PLd!!: _ f:stado (t952).1IO Prc t icamente, todos los Estados islmi<;os,
con las posibles excepciones del Lbano -siendo cris tiana la mitad de
su poblacin- y de Turq ua, tienen constituciones puramente semn
ticas. La camarilla d ominante di nstica, de ligo oligrquico-fe udal
plutoc rt ico, apc~as se p_rc~~pa de la ~ t ra d e sus cOl}s tituciones y m e
nos .todava deU~s peto a ...u ...$.spidtu. La prct ica del totalitaris mo con
temporneo vara considerablemente. Mussolini se content con pervertir
la Constitucin en vigor Carlo-Albertina de 1849, hasta el punto que sta
no present ningunas limitaciones a su rgimen personal. Por esta razn
pudo permitir la observancia s u perficial de los procedimientos constitu
cio nales, cometiendo el error del aprendi z de brujo al retener la institu
cin monrquica; sta, junio con su propia c reacin, el Gran Consejo
Fascista (Gra" COlIsiglio) fue quien le derrib. Hitler fue ms realis ta y
c rodo: jams pens en trabar su despotismo ni aun con una constitu
cin semntica.
-f La const itucin semnticu en la forma d e l tipo a rc hidernocr t ico de
gobiern o de asamblea se ha convertido en prctica corri~nte dentro d e l
mbito sovitico. La concepcin estalin ista de la constitucin escrita era
p uramente esttica; la constit ucin registr m e ramente la conformacin
del poder existente, sin pretender ser el marco para un c ambio futuro en
la localizacin de l poder,'1t es ta bleciendo y perpetuando la ac tual situa
cin, configurada como gobierno de asamblea dominado fcti camente por
e l partido comunista, donde a su vez Stalin ejerca el con trol absoluto.
Esta frmula ha mostrado ser til para todos aquellos pases donde ha
podido implantarse la autocracia comunista, y an en naciones con una
considerable tradicin en el gobiemo constitucional, como Hungra y
Checoslovaquia. Es dificil decir s i Jos cambios que se estn produciendo
desde la muerte de Stalin en el sistema polt ico sovitico suponen la
t rans icin grad ual de una cons titucin estdc tamente semntica a una
nominal o hasta normativa. A un joven lUSO educado y adoctrinado por

no. Bajo es te docu mento constitucional compues to dI! 2:57 artlculos fonnulados
impL-.:ablemente. el presidente ser designado por el consejo de ministros (a rt. 118);
pero el lado irnico es Que los ministros $On designados y destituidos disc recio nal.
mente por el presidente (arl. 120, nm. 11 l. Las enmiendas constitucionales requieren
u na mayora de dos tercios del (onsejo de ministros (al1 . 251). La s ituacin fue _nor_
ma tiz:da., a la manera como se suelen lIormalil.ar las cosas en Cu ba, por la nue'a
constlludn de t955, modelada sobre la d e 1940, pero s lo tras haber sido elegido
p?r un periodo de cuatro aos el cneral Ba tista en noviembre de t954, y esto tam o
bln a la manera eubana de ccleb.... r elecdones. Batist a fue derrocado el 2 d e enero
de t959 por un autntico levantamiento pOpular.
131: Cfr. A! U; II U. MUS HKHEl.Y. La notion sovi tique de oonst itution", en Re"ue
d e drQ,t pub/le, LI (l9S6), pg. 897.

LA CONST ITUCiN Y SUS CO!'li TROl.ES 1-I0RI7-ONTALES

u. CONSTlnrCIS

el comunismo, y que, por lo lanl O, n o dispone d e ningunos mdulos

convenientes de compa racin. le puede parecer igual m e nte norm ativa su
cons tituc i n, como :Jo un francs la suya. Existen sntomas de que si bien
el circu ito de l poder podr permanecer cCITado ideolgicamente por lar~o tiempo, la Jibcralj~aci6 n de los con troles gubernamentales y la c reacin de una mnima es t ruc tura d e E s tado d e derech o pueden a yudar a
desmantelar la constitucin semntica. Pero un entonces, el con stilucionalismo sO\itico dificilmenl c se aproximara a la democracia constitucional occidental. Ade ms. JO! experiencia hi strica ensea Que un rgimen
autocrtico se destroza a s i mismo y deja de ser aplicable al emprende r
un proceso de liberalizacin interna,\Desdc 1789 has ta la ru ndacin de la
Uni n Sovitia, ningn rgimen d e estc tipo ha dumdo lo s uficiente p3ra
pe rmi tir que una nueva generacin pueda c r ecer bajo l.
Hay que conceder, desde luego, quc la clasificacin de las consti t uciones en normativas, nominales y semnticas no es ms que un prime r
inten to, que necesitar ser, posteriorment e, matizado y precisado, Pcro,
por lo menos, tendr el mrito de haber roto con unas catego ras trad i
c ionales absolutamente carentes de sentido realista y d e estar ms de
a cuerdo con las experie ncias de Iluestro tiempo,

psi co~g~~ que puede conducir, finalmente, a un a atrofia de la conciencia

CO nstitUCiOnal.

222

LA DESVALOR IZAC iN DE LA CONSTITUC iN ESCIUTA EN LA OEMOCKAClA

CONSTlTUCIONoI. L

La democracia constitucional en medio del s iglo xx se encuentra en

u na ' c risis, Aun en E stad os coI1 un orden cons titucional completamente
desarrollado, la constitucin esc r it':!. ha sufrido una importante desvalo r i
zacin runcional y una prdida de prestigio.' ~' Su brillo h a empalidecido
v isiblemente, Dos problemas dircrentes, aunque re lacionados cntrc s,
tcndrn que ser u-atados aqu. El primcro hace rdcrcncia al h ech o de
que la const itucin , aun en los Estados con t radi cin no rmati va , no ser
observada lan escrupulosame nt e por los detentadorcs del poder como lo
e ra antes: n o se a c tuad siempre de I~ manera que beneficie a la ley fundamental del Es tado, 1;1 ~egundo se refiere a la alarm ante indiferencia d e
la mas!l de los des t inatarios dt!l poder fren te a la constitucin , actitud
\J2 L.., seccin de derecho pblico dd IV Con:~eso de ta Academia de der=ho
comp3rado , Que IU\'O IU':3r en 1l':05to d e 195-1 "n P"ri5, d~'(l ic a C$IC lema loda 13
usin d e un da ( "Id, el informe general de HASS SPAS SQI;, .Die Rolle der Verf:,ss
ungen im segcnwartigen poli ,ischen ulld so'zi alen Lcbcn ., en O$luulcl.iscl.c Zl!irs
cllritl tii r illclllliclll!s Rt!cM, VII (1 955), pg,,9 )' ss, c nm: o t ras poncncias que rueron p resenladas en la sesin, scan ci ladas: W, J, GAN SHOf' VAN!If.ll. M,ElI:SCII, d.c rle:

d e ta COll51;lulion bclge dans tn ,'ie polilique el sociatc", en Re,rlle de l'Ulliw;;r s;t de

lJrw:elles, 1954, pC , 169':1 ss.: JUSI! MIKAStoA GoN7.AI,IZ, . Et Ilapel de la consti tucin
en la .. ida poltica ~ial conlempor.'ine;.., cn Bolelu del I m;t U,uo del Veree/IO Como
pi1rado d e Mleo, VII (t9S'H, pilll:, 61 )' ss.

223

Fallos collscientes e , la aplicaciIl de la COIISlitllci(l1l

Si se a,cepta com o e l presu puesto fundament31 del cons ti lucionalismo

democrtICO que la const itucin crea da por el pouvoir cOllstilllot!l dd
pueblo soberano ligue 131110 a d etcntadores como d es t inatarios del poder,
has.ta que sea enn~endada a tra\'s de un procedim iento previsto consli.
tuclonal",1t'nte, sena de espera r que la constitucin, ta! como est escrita,
ruese aphcada plenamente, con su ,'alidcz normat iva y s in excepcin , por
los deten,tadores del pod e r: gobie rno, parlamen to y tribunales. Pero se
pueden, clta~ ~asos en lo~ cu~les lOs detenladorcs de l poder, sin respe to
a las dI SpoSICIones COllstlluclonalcs, descuidan f recuentemcnte los debe.
res que les ha impuesto la constitucin,
Est a si tu3cin de falla de ollscr\'allcia consciente de la constitu.::in
no ~I~be ser con,fundida con ot ro fenmeno comn : e n la constante como
~e11C1n que e~ l s l e en tre los dctcntadores del poder e n el proceso pol.
IICO, ca~a u no l?tentar buscar en 13S normas cons tit ucionales quc tiene
quc a,pilcar la Intc:pretacin ms cmoda para s u s tareas especificas.
Pa r eJempl~, cJ.goblcmO rede ral se atribuye una competencia basndose
e n I~ ,conS It~UCIn, a ~os ta d e los Es tados miemb ros, y viee\'ersa: una
comiSin de 1ll\'eSIgacln parlamen taria extiende s us racultades ms a ll
de, s,us propios lmites; el gobie rn o se niega a presentar los documentos
eXlg~dos por ,el p,ar lamento; en lodos estos casos yacen legtimas controversias conslltu clonales, a un cua ndo la re..<;pectiva inte rpretacin se3 cali.
ficada por el oponente como un a violacin de la consti tucin, pudiendo
~e r e Slo ,has ~a confirmado judicialmcnte, No exis te, sin embargo, un abu.
so c~nst JtuClona l por parte del d e tcn tador del poder, sino que, po r el con.
trano, cada opon ente ruodamenta su conducta en la constitucin.
~ que aqu se .cnl~ende bajo una inobservancia consciente en la apli.
C~ I~ d ~ la con s tlt~ CJn, es aquella situacin en la que una d isposicin
con s lL~u cl onal ,csencl.al n~ ~r d d iberada y consecue ntemente aplicada
o realizada. ~) cha diSpoSICin permanecer entonces como u na lex im.
~fcct?, c~mo letra muerta, en contradiccin con la supuesta ohligatoned~d lIlaliena~l" d e la ley rundamen tal. Las ra:wlH':s para eSla inobser.
Yi!,nCIa son, vanas, Una disposicin cons t it uciona l .se puede presen tar
desde el pnmer momento com o irreali2:able, Si n e m bargo, en la mayor
par,t~ de los casos, I~ s I:azoncs d e esta inobservancia son de lipo puramc~tc
:Xl1 !t l:O.:
conve~culHe~1O d,el, go~icrno, aClualmen t e e n el poder, d e que
a 3pl,lc,lCln de chcha d iSpOSICin Ida contra sus intereses especficos; la
aV~~Sln de la cO,n s t el~c,in de pa r tidos que con lro lan la asamblea Icgis.
1:lIn a contra la diSpOSICin en cuest in ; la prcsin socia l y econmica de

:1

o
O

o
)

224

L\ CONSTlT Ue tS y sus (OST ROI.ES H ORt ZOSH I.ES

determinados grupos de inters cont ra s u realizacin; fac to r es de poll ica

exterio r . La eliminacin de dic ha norma a travs de una e o mienda cons
t"fWciona l' ser frecue ntemente imposible por la ralla de la mayorla rc
querida,- o puc d-; ser todavia ms impoHtica que su inobscrvaLlcia tcit3 .
Una inves tigacin detallada sobre este fenmeno no existe. Los si
guie ntes casos escogidos si n.'e n simplemen te para ilustrar esta s ituacin.
Siguiendo el ejemplo de la Constitucin francesa de 1791 (articulo 39).
muchas const ituciones designaron a los diputados parlamentarios como
representantes no slo de aquellos elec tores que los haba n votado sino
de la totalidad del pueblo, llegando a p rohibir expresamente e l mandato
imperati vo.'" Desde la aparic in de los partidos pollticos se ha convertido en un fenmeno corrien te la sumis in d el diputado a ulla disciplina
de partido ms o me nos estr icta, que le obliga a vota r segn las decisiones del lide razgo del pan ido o de l cauc us del pa rtido, De esta mane ra,
el mandato impe rat ivo prohibido por la constitucin se int roduce en la
prctica .
, -La Constitucin aJ!O!lesa \te 1946, designada acertadame nte como
. Cons titucin de McAr thur _ porque fue p rom ulgada por d ecis in de lal>
a~id'3CiCsdc-ocup;cin americanas, estableca solemnemente: (artcu
lo 9, prrafo 2) que el Japn .nunca mantendr fuerzas de tie rra, mar o
aire _o Bajo la pres in americana, el Japn ha recons truido s in embargu
su potencial militar bajo la etiqueta r;emntica de .. Fuerzas .de gefensa
nacional _. La controversia sobre este punto se ha ido a largando durante
es tos aos, sin haber sido r esuelta por una e nmienda const itucio nal.' ~
Antes de las elecciones de 1956 no h aba en ninguna de ambas cmaroll>
las mayoras reque ridas para la enmie nda cons titucional q ue podria habe r
eliminado dicha disposicin, y desde enlOnces s igue fa ltando en el Senado ,
Todo lo que h a s ido hecho es establecer Ulla comis in de estudios.
La Constituci6n francesa de 1946 prohibi ~pre samente ( artculo 13,
fra se 2) la de legaci n de fac ultades legislativas parlamentarias. Sin em
bargo. esta disposiCin ha s ido frecuentemente desacatada por el goble r
no 'i el Parlamento; la prctica de los pleins pouvoirs se ha introducidu
nuevamente en el movimiento parla menta rio y ha sido has ta tolerada y
s.m cionada por e l Corlseil d'~/a/.'" En la Constitucin de 1958 ha s ido
solven tada esta falta de concordancia entre e l texto 'i la prc tica constitucional. El gobierno es t autorizado ju rdicCH:onsti tucional mente a
133, Cfr, por ejempto la Constitucin de Wclmar, 3rt. 29; l.tcy Fundame~t:lt , ~c
Bono art., JI!' Constitucin el>eeo$JoucllI de 1920. n I. 22, pl.rr, 1. La ConStllUClvII
de de' Gaulle de 1958 prohibe expn::samente el m:mda to impel';u i\'O {art. 21, ~rr, 11,
I ~, efr, H~IWI,~ S. OUU;,Y y J OIIN E , T UIlSEII, The New IQJXI" ( ~ in~e:lpolis,

19506), pg, 3t7 y ss, hobrc las diiusulas de des;tnne en los debate COnstitucIonales);
4g. 2OII Y ss.; sobre la FueTLA de Policia (lkfensa Nacional). P~II , 307 Y ss" Y 320-32 1
{sobre la actitud de los partidos polticos}.
IlS. Vid. 5upra, p.111, 2t7 Y ss,

ns

LA CONSTlTUeI l\

exigir del Parlamento, por un tiempo ilimitado, una ley que le autor ice
a llevar a ca bo l>U programa por medio de decretos (artculo 38),
En Italia no se pudo o rganizar durante ocho aos e l Tribunal Con
titucio nal, p revis lo como remate de la estruc lUra de Es tado de de recho
por la Cons t.itucin de 1947 (articulo 134 y s iguientes). Es to fue debido
e n parte a que los partidos parlamentarios no pudieron ponerse de ac ue rdo en las personas de los cinco jueces que tenlan que ser nombrados por
el Parla mento; y en parte tambin porque los gabinetes sucesivos no es
taba n dispues tos a perder s us fac ultades policacas cjercidas en base a
leyes de la poca fascis ta, ostensiblemente an t.icons tilUcionales y por lan
lo nulas. Cuando e n 1956, el fina lmente creado tribunal declar rpida
mcntt: invlidas las leyes obje tadas, el gobierno de Segni no se a pur
gran cosa y eontinu6 aplicando las dis posiciones anticonstitucio nales, r ecord:mdo probablemente la famosa frase del presidente Jac kson t ras la
sentencia Cllerokee Na/ioll \'. Gwrgill (5 Pe!. 1, 183 1): - . John Marsha ll
ha dic tado el fallo y a ho ra tambin te ndr que ejecutarlo . Solamenh,'
cuando el respetado presiden le Enrico de N icola hubo presentado dOl>
veces su dimisin como protes ta , el gobierno hizo honor a la Consl ilu
cin y abandon su prctica ilegal.
La divisin de It alia e n regiones, prevista por la Constituci6n (artc u
lo 114 y siguientes), no se ha realizado hasta hoy en gran parte pese a
la expresa dis posici n constitucional (artculos 8 y 17 de las disposicio,
nes trans itorias ) de que los eSla tutos regionales sean som etidos y presen
tados dentro de un ao. u.
La par ticipacin de Blgica en las o rga nizacio nes supcrnaciollales erol
claramente anticonstitucional has ta 1954, en que la s it uacin fue remt"diada por una enmi enda _ cons t.ituci ona l .I~'
La adhes i n de la Repblica Federal Alema na a los tratados de la
C~ .Ik(e:nsa que impicaba
establecimiento de 1.111
nuevo ejrcito alemn, ca ree/a de fund amentos constitucionales. La vio
laci6 n de la t"cyJ undrupsn t!!LJ!e.J!oIlJl fue reco nocida pos teriormente
por e l gobierno de M.~,'p~ r con la c reacin de la competencia federal,
has ta e ntonces in~ist e nt e, por va de enmienda cons titucional ~.u,

ce

pa:, 374 y ss.

t37. Cfr. W , J . G.\SSIIOt' n ,,,, Ilt:It Ma:RSCII , . La ConstilUlIOD bel.." et I'volution
de l'Qrdrc international _, en Alllla/u de droil el d~ l a scitnce II<Jlitiq"e, XII (l9Sl J.
pa:. 33 )' ss,
t38, El deS:lfoTtunado procedimiento ante el Tribunal Constitucional FIerat 'i b
enmienda con$litucionlll -<luc en s misma es anticonstitocional- . Ile.oada a CilOO
para cub~ir la taguna de la Constitucin, ha'l sido tratadas por "~MI. U lE''';ENSTEIN en
. Thc 80nn Consti tution and the Eun:pcan Community Trcatiscso, en Ya/e La ... 10UT
"&ll, LX IV (1955), pa:. 80S 'i SS,; observaciones de derecho comparado sobre la parti
cipacin cn Of'&aniza.::ioncs 5upra n3C'ionales 'i su compJtibilidad con las coIIstitucio,
nes se encuent ra n ia:uatmcnte en up, di., p:l,. 8JO, nota 107. La Constitucin de 0...
136. Vid. ulrll,

226

I..A CO~ST IT U C I6N

U. CO~S Tl Tt1CIN

y sus CON TROLES HORIZONTALES

El Tribunal Constitucional Federal, al que se recurri, mos tr no estar

e n condiciones de resolver la controversia cons ti tucio nal.
La Constitucin de Weimar haba previsto una ley de ejecucin para
el famoso art iculo 48 que constituy los fundamentos de los decretos
de excepcin para .::1 primer perodo del rgi men de We imar, y para la
d ic tadura conSl ilucionah del gabi ne te, tras 1930. Es ta ley no fue nunca
promu lgado por el Rcicllstag con la consecuencia de que las facultades
ext rao rd inarias del ReicllspriisidclII fueron bastan te m s amplias que la
in tencin original, convirlindose en el ins t rumen to con cuya ay uda HitIcr a lcanZ3 ra . Iegalm en te _ e l poder y mo nta ra su dominio autocr tico.
Asl m ismo, la ley prevista en el artculo 2 1, prra fo 3 de la Ley Fundam ental de BOlln pam rt."gu la el orden interno de los partidos poll ticos, no
ha sido nunca promulgada; ni el gobierno ni la mayora parlamen taria domi nante es ln lo suficien tement e inte resad os para insisti r en l::t
pu blicacin de dicha ley.
Los m i s mos~ i7.0s, pueblo fa moso por su lealtad a la ,Cons tilllcin,
to le ra ron d urante treinta aos la costum bre, frecuentemen te cons iderada
comu a nt iconsti lUcional, de las llamadas .. !:esoluc!s?n ~r.!!dl!ra l cs urgent.cs_ usadas con u na fi nalidad q ue no es tab~te rmin ada ni PQr la letra
n i por el espritu de Jo. Constitucin. F.1l ~ el pueblo im puso a las
rea c i~s__aJ!!oridad es federales la vuelta a la legalidad constituc ional. m
Y, finalmente, debe ser admi tido co n pesar que tambi n e n los Esta
dos Unidos, pas o rgulloso d e s u lealtad cons titucional, e l carc ter no rm ativo de s u ley funda men tal no tendr siem pre una va lidez absoluta.
En el ao 1920, el Congreso omiti conscientemente la o bservancia de la
disposicin cons tit ucional sobre la r ed is tribucin pe ridica de los escaos en la Camara de Re presentantes e ntre los Estados m iembros ( art icu lo 1, seccin 3, p r rafo 2). E s ta.omisin puede ser considerada como un
pequeo defecto s i se la com para con la s ituaci n que se ha p lanteado
Iras las d ecis iones fundamenta les de la Suprcme Cotlrt en 1954 sobre la
segregacin racia l e n las escuclas: mientras q ue alguno dc los Estados
o puestos a la integracin racial - Virgi nia , Carolina del Norte, Gcorgia,
Ar kansas- s iguen respe ta ndo la Cons t ituci n ya que q uieren s ust raerse
a ella por medios legales o judiciales, los otros - Mi ssissip pi. Louisiana,
Alaba ma- la ignoran e n abierta desobediencia.
La erosi6n d e la conciel1cia constituciollal

Los a n te riores e je m plos de inobse rvancia consciente de la ley fundamen tal, aun cn Es tados con co nstituciones plenamente normativas, pucGaull e, ple nam ente de a cuer do con el curso de Su tiempo, CJ< i:e u na en micnda constitucional antes de la ent ..... d" en ,' ~or de un acuerdo internaclonat q ue sea con l!~U'io
a la constitucin sCjj:un la opinin dd Consejo Constitucional (art. 54 ).

139. Viii. /lfrll , p\y. 292 Y ss.

-227

den parecer escandalosos slo a un pedante constilUcionalista que ~ pe

r eal II/lmdus- se o bstina en la ejecucin de cualquier peg!lel1el cons titucional; se podra, pues, sin ms, pasar a o t ra c ucs t i n ~ S in embargo,
estos ejcmplos son, s ino o t ra cosn. s [ntomas ser ios sobre la prdida dc
prestigio de la constitucin escrita que e n la primera poca del Estado
cons titucional galO de un res peto casi sobrenatural , muy por encima_de
su ut ilida~ para racionaliza r el proceso polhico. La t ris te verdad es que
la constitucin se ha dis tanciado emociona l e intelect ualmente de los
destina tarios del podcr."o Para el .. hombrc de la calle_
~onsti tucin
significa muy poco. Solamen te una fl'accin microscpica de la pob lacin
en todos los pases est lo suficientemente interesada para leerla, por no
hablar de aquellos que la pueden rea lmente asimilar.
El derecho costituciona l se ha convertido p ara el l~gCLc:.'!. una ci~n
cia ocul ta; su conocimiento est reservado a una mi no.r.llt_<!c-jl!!1ll;l.s
profesio nales e n la prctica y en la burocracia g ube rnamental. Y esto no
pue de ser de o lra mane ra. Las cons t it uc io nes son cada ;C;;;ls complicadas. Las decisiones pol ticas conformadoras son dom inio de los polticos; para su ejecuci n es tn llamados tan slo los tcnicos const itucio
na listas y especialis tas. La masa de la poblacin ha perdido su inters en
la ~.? ns t i ~_n..!. :t_s t ~ ~po:-a nto, su valor :tfecf h-:O para
pueblo. Esto
es un hecho indiscutible y alarman te. Los docume ntos cons tit ucionales
bien pcnsados y a r ticulados, fueron considerados t: n la poca de su p ri:
me ra aparicion como la llave mgica para la o rdenacin felil de una
socie dad esta tal. Hoy, man ip ulada po r los polticos profesionales, la const it ucin ha cesado de ser una realidad vi va para la masa de Jos destina
tarios del poder .
E;tisten na t ura lmente grados de apego y de indiferencia de un pueblo
a s u constitucin. g~sv idcnte que una const itucin necesita tiempo para
fijarse en la conciencia de una naci n. Cuanto m s tiempo haya estado en
vigor tamo ms habr aprendido la comunidad a vivir con sus ven tajas
y desventajas. Solamen te por el hecho de esta r en vigo r du.rante largo
tiempo uaa const itucin ej erce una podcros., influencia educativa. La
fo r ma y manera de su ada ptacin a los cambios socia les tie ne igua lmcnte
repercusiones en la conciencia const itucional de l pueblo; frecue ntes enm iendas pueden IIcgar a producir el estado de indiferenci:l. No hay n ingn paralelo con e l s ingular fenmeno de la cons tit ucin ame ricana q ue,
por encima de s u a lgo gas tado si mboli smo como mito nacional, ha prcstado durant e m s de s iglo y mcdio, y s igue prestando, un incalculablc
servicio al adapt a r pacffi camcn le d proceso del poder a la competicin
de las fuerzas sociales, tal como estn re presen tadas por partidos y gro

el

"

.'

1-10. Sobre lo que si:uc, .'id. l.OOWlNSllllN, QP. cit., nota 27 de este ca pItul o.
p:. 222 y

S~.

128

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LA CON~T1TUC I N

y sus

l.\ CONSTlT liC I ~

CONTROU:S 1I0RI W:"'HlES

pos plura lis tas. E s t ~ sorprendente x it o no se puede separar natu ra lme nte de las favorables condiciones sociales, econmicas y, sobre todo, geo
grficas: un continen te de la abundancia y. por lo menos hasta la era
at mica, libre del peligro de una agresin exlranjera . Retrospcctivamc nle, es una cla ra d istorsin palritica de la ve rdade ra s ituacin, el a tribu ir
a la existencia de la const itucin la ausencia de indisolubles conflic tos de
clase e n Amrica y. mucho menus, la luc ha d e clases. Antes seria 10 contrario: la congruencia progresiva en tre fo rma const ituciona l y sus tancia
sociocconmica se ha podido man lener porque el m cc:mismo funcional
del proceso del poder estaba de tal manera orde nado que ningn det~n
tado r del poder podrla llegar a ser pre ponderan te sobre los dems, y nin
guna clase social podra quedar privada por largo tiempo de s u part ici
paci n legtima en el proceso poltiCO. E l proleta riado tUVO que luchar
du rame nte contra el capitalis mo que dominaba la o pinin publica y so:
habla a trinc herado e n la Supreme Court; pese a esto, se pudo eleva r, d~n
tro del marco cons titucional, a la categora de po.rlner con los m ismos
dcrechos en el proceso de producci n. en la revoluci n pacfica del New
Dea/. Con excepcin de la gue rra civil de Secesin, la lealtad a la consti
tucin no fue puesta en duda en ningn conflicto social importan te )' 101
cons titucin, aunque algo daada, pudo sobre\'i\'ir a esta prueba. En opa.
sicin a esto, la consti tucin no tiene para los sobrios s uizos. q ue no SOIl
menos devo tos q ue los americanos a la fonna de gobie rno cons titucional.
ni un carcter sacrosanto, como queda paiente en las frecuentes enmien
das constitucionales, ni est cargada de sentido emocional y simblico.
Quiza sea correc to decir que tambi n fue ra de los Estados Unidos ,.
en algunos pocos --de hecho un pu ado-- de los "iejos Estados demn.
cr.ilico-const itucionales de Occidente se ha man te nido un lazo psicolgico
autntico entre la nacin y la constitucin. pero que basa s u fu erza, si n
embargo, en razones purame nte utili ta rias. A este grupo perte necen las
monarquas del Ilorte y del oeste de Eu ropa, Sui z:a y los dominios bri t
oicos. por lo menos Canad y Aus tralia. En ellos. la cons titucin es el
cuadro til y seguro do nde tendr lugar la lucha par el poder. Pero, qu
valor podci tene r la constituci n escrita e n aquellas sociedades es ta tales
que tras muchas generaciones de vivir bajo el dominio de una a utocracia
autc tona o una flOtencia colo nial ex tranjera, hacen sus prime ros inten
lOS con un rgim en cons titucional? Ou \'alor tendr para los franceses.
p robablemente el pueblo del mundo ms "ersado en poltica, el act ual documento consti tucio nal, c uando pueden obsernr s u rpido desgaste?
Cuando d 28 de septiembre de 1958 votaron sobre la Constituci n de d ....
Gaulle. se habla ent regado oficialmente a cada elector un texto d el docu
mento. Pero, cuntos lo haban leido? Cu ntos de cllos h ablan e nten
dido su alambicado orden normatil'o? En las urnas votaron por el gene.
ral, porque ten an confianza en l o porque les pa reci el mal menor.

229

sindoles comple tame nte indife ren te la constit ucin. Y de qu cS le sir\'i

a Weimar el bien intencionado ges to de ulla disposicin cons ti tuciona l
(artiCUlo 148, p rrafo 3. frase 2), que prescri ba la entrega gratui ta de u n
...jemplar de la Cons titucin a cada escolar al final de sus estudios?
Pa rece, difcil pe nsar q ue la cons tituci n signifique algo, en c ualq uie r
lug:l r, para el homb re medio triturado ent re I:lS fuerzas de ar'iba y de
abajo ; su act itud an te -su- cons titucin es de indife rencia. parque sta
muestra' rndife renle ante l. La masa de l pueblo es 10 suficientemente
l ~da pa ra reclama r un ,!,iniqio de j us t icia social y de seguridad econ
Imea. Pero ni la ms perrecta constitucin est en s ituacin de sat isfacer
es tos deseos, po; m spretencioso q ue pueda ser e l ca t logo de de rechos
fundamentales t.'Conmicos y sociales. La cons ti tucin...!!Q Ruede salvar e l
a bis mo c ntre pobreza ' ri ~q,1:f!~0 pued!! t.!:aer ni comida, ni casa , ni
ropa, ni :~ucaci n ,.!!.i~an so, es decir, las neces idades esenciales de la
\'~. En aquellos pases occidentales donde la sociedad esta tal puso proa
hacia el Estado de b ienestar -y es to es hoy el caso por todas partes-o
...s tc rumbo no se tom por obra de la cons titucin, c uyo liberalismo se
opona a es ta poltica , sino a pesar de la cons tit ucin y fue ra de ella . Ade
ms, el contenid o d el documen to cons titucion:ll ha perdido conte nido
matcrial. l.ls preguntas vitales que afect a n a la vida diaria d e la pobla.
cin no son decididas, desde h ace tiempo, por los rganos establecidos
cons titucionalme nte. sino por los grupos de inters y los parlidos polti
cos sobre los que la co!!stitucin guarda silencio y que, por lo tanto, ope
ran fuera del marco constilUcional.'.!' Los salarios y las condiciones de
trabajo de los q u e depende la rnaymh de la poblacin ser n negoc iados
JlOr los oligarcas de los grupos p luralislas -asociacioncs de c mpresa r ios
y los s ind icato5--. La comple ta indife rencia, c uando no hostilidad , d e la
masa de dest inata rios del pode r fren te a -su - constitucin no dej a de
tener cierta j us tificacin: lo q ue la cons ti tucin d escribe compleja y de.
l3liadamente --el interjuego de los dc tcntado res del poder en el proceso
politico-- no concierne al hombre medio. De lo que las co ns tituciones
no hablan y sobre lo que pasan de largo, cons tituye para l, justamente.
las nt.'Cesidades vitales de su existencia diaria . Los principios ideolgicos
propagandsticos son para el hombre de la calle promesas vacas. La
consti tucin no ha hecho lo que l deseaba ms: la c reacin de un o rde n
social a prueba contra sacud idas y c risis. Au n el pleno emp leo e xis tente
ha s ido comprado a costa de u na latente inflacin . .No....c1.eja....dcJc.oe.rJlna
cie t iron ~du:u;I~V&...hoy. c.uau c,!.g la..&Qns titu;iU eScCti taJa bicn~o conquistado la casi totalida_d del mundo y alcp.~a.o c uaol itatiya m en
te su punto m s alto, se encuentra, c u alitativamentc._cn el rumto _ms
bajo de su prest igio.

se

141. Vid. "ITo, p;las. 422 y SS., 4-l! Y ss.

230

LA COSSTl TUCIOS YSUS CONTROLES HORI7.m 'ULES

Pero qui.. las causas de la p rc~ellle ambivalencia del constituciona smo occidental , fenmeno en el cua l la i ndiferencia de las m asas fre nte
a la constitucin es solamente un gln lorna, yace ms profundamente que
en la simple sepa racin entre la regulacin funcional del proceso del pode r y la falta de concienc ia constitucional del pueblo. l3 suposicin tradicional de que la con stitucin escri ta, cuando se li mita a establecer el
mecanismo de fo rmacin de la voluntad estatal, puede ser neut ral frente
a as realidades sociales y polticas d e la dim\mica del poder, y de que
el documento cons titucional puede y debe acomodar e n los marcos establecidos por l cualquier s is tema soc iopolti co es igual men te un producto del relativismo liberal. como la idea misma de la cons titucin escri ta.
El constiludonalismo occide ntal peca lodavia deLoplimismo ingenuo
que car:lCteriz a sus fundadores ideolgicos, segun el cual basta con dar
a\ pueblo ulla buena _ constitucin pa ra que l haga entonces un buen
{so de ella. El crudo mat erialismo de l;s seudoconstituciones en el mbito sovitico demuestra, por lo menos. que la eleccin consciente de
una determinada confo,macin sociocconm ic; de la sociedad esta tal
exige tambin una correspondiente instituciona lizacin de l proceso d e l
poder en la constitucin. El socialismo estatal o el comunismo son tan
incompatibles con una constitucin li beral, como la constitucin liberal
con un soc ialismo integ ral y el comunismo. A la vista de n ucs tras c}tpcriencia s contemporneas es altamente dudoso el q ue una const itucin
pueda ser nat ura l a f ren te a la din:\mica social y econmica.
Del abismo ex istente en tre el mecani smo cons titucional y la realidad
de la vida diaria dc los des tinatarios de l poder, sc dcducen dos conclusiones poco satisfactorias. Por doq uier, con excepcin dd pcquefio nme ru
de las citadas democracias occidentales dotadas de estabilidad , la
masa de la poblacin es cxt raa a los dctentadores del poder ins tituidos;
desconfa de los gobiernos y de sus pretenc.:iosa s bu rocrncias, de los parlame ntos y de s us litigiosos y ego!s tas partidos, de los t r ibu nales y de
sus jueces y, con tod':ls ellos, de la cons ti tucin misma. Por otra parte, I ~
desarmonia en t re las pretensiones idL'Olgicas proclamadas en la constll uci n y las insuficiencias de la vida d ia ria de la masa de destina tarios
del poder, inc remen ta en stos la ten tacin de escapar de la _li bertad .. de
un o rden cons tit ucional que no puede satisfacer sus necesidades para
caer en las panaceas escatolgicas de las fla utas mgicas de los ca1.adores
de rat:ts. La c r is is de la cons titucin escrita se refleja de esa mane ra en
la cris is de l Es tado democr tico constitucional del futuro.
Al lector le podr pa recer que este anlisis es excesivamente pes imista
al observar los progresos materiales y la prosperidad sin precedentes que
ac t ualmente existen en muchos Estad os dd mundo, y al pensal- en los medios ex t raordinariamente perfeccionados para la lucha y superacin de
las oca sionales dep resio nes mu ndiales, semilleros de descontento revolu-

LA COSSTtTUcrOS

231

cionario. Sin embargo, tendr que te ner en cuenta dos cosas. Primero: la
constitucin esc ri ta como instrumento primario para el control del poder
poltico-;-o ofrece ya la ga rantia absoluta .n:}fa distribuir y, por tanto,
limitard poder; ha dejado ya de ser una proteccin frenle al retorno de
la autoc racia. Con una habilidad diablica, la mOde rna- autocracia ha
per"er tido a a cons titucin, convirtindola e n un instrumento para asentar su poder ilimitado; ms de dos quimos de la poblacin mundial vive
ya b3jo cons tituciones aparen tes. y toclavla no hay ningn sntoma de que
esta o la haya alcan7.ado su punto mximo. El grupo de las naciones genui.
namen te democrticas disminuye cons tantemente. Segundo: aun los Es
tados q ue han mante nido s u conformacin dcmocrtiCo<ons titucional. la
masa de la poblacin, con pocas excepciones, se ha alejado vi sibleme nt e
de s us cons tituciones. Cnda vez m s, los procedi mientos constitucionales
van s iendo sus tituidos por la dinmica cA t racollslitucional de los grupos
pluralis tas a los que estn unidos ntima me nte la "ida y la felicidad de
cada ciudadano. La re,'itali7...acin de la conciencia constitucional en los
des tinata rios del poder ti ene una im portancia c rucia l s i la sociedad de
mocrtico-cons titucional quiere sobrevivir. Cmo tendr que ser llevada a
cabo c5ta tarca -bien acercando al pueblo a s u const itucin a travs de
medidas educativas, o acercando las constituciones al pueblo, reformndolas y modernizndolas- , es algo que se escapa a la visin de! a u tor.

CONTROlES INTRARGANOS

CAI.rT\': LO VI

CON TROL ES INTRAORGANOS

E n e l capit ulo a nte rior se e:<.puso que la finalidad de la constitucin
escrita es lim itar la concentl'aci n del poder absoluto en manos de on
unico deten tador, a l distribui r laS di ferentes funciones es tatales entre varios deten tadores del poder, Dado que estos di\'e rsos rganos esta tales
S<' d ist rib uye n el ejercicio del poder, se , 'en obligadOS con s titucionalmente a coope rar e n la formaci n de la ,'oluntad es tatal. Si est dis t ribuido y
ejercido conjuntamen te, el poder es t , a l m ism o tiem po, limitado y cont rolado. En el sigu iente capItulo se "a a emprender la inves tigacin de las
lC:c nicas in s tit uciona les y de procedim iento creadas por la constitucin
que limitan y controlan, respecti vamente, a los diversos de len ladores del
poder, en el ejercicio de las func io nes que les han s ido as ignadas.

COl\'TltO LES I NTltAKGAN OS " CONTRO LES lN TE.RR GANOS

Las tc nicas del cOnlrol son. est ruc turalmente, de dos tipos. Cuando
las inst ituciones de cOnlrol 9 pcl"an de/liro de l:t orga ni zacin de un solo
dete ntado, del poder, son designadas como controles i!."rarga rlOs. Cua n,
do, por o tra parte, !!!ru:iona_eutre diversos de te ntadores del podes q ue cooperan e n la ges tin es tilla l, se les des igna como contro les imerr gallDs.'
1. El tI"lIductor y el autor h;!n meditado lar:o tiempo $Obre si las expresiones in
rlesas IIlra-orga/1 CQl u ro /s e illluorgllll tOlllro/s deberian ser man tenid:lS o bien ser
traducidas por cx~siones atemana . Iulra-crgall com ro/s podria h4tber sido In.d uci,
,jo quiz por I UIleu o Bin" en-Kom rolleu (cont roles meTIlOS), illlcrorgllu coutrots, o. su
\"el . por Zwschel! O Aussell-Kontrotleu (controles externos). Si finalment e se ha decidido mantene r la expresin original es pOrque ha pesado m:b la ronnulaci6n incqul.
"oca Que l:ls posibles criticas hechas desde un esteticisrno tinlnioo. El lraduclor
,"'Spanol tiene 13mbi";n poco que aliadi r en cste punto. Las expresiones conl roles in[r<>rganos 50n en caslcltano inequlvocas )" plsticas; no h;!bl:. ninguna necesidad de
usar las expresiones ms aclaratorias como controles ell , o delllru de los 6ranos
Iconlroles nlemos). l" cont roles eutre los 6rllanos (conlroles cXlemos). Para manteo

23J

Los conceptos de con t~o l es . intrarganos. I! _inter rganos. es tn tomados dc la conocida terminologa del de rec ho constituciona l americano,
que distingue ent re la jurisdiccin de los Es tados miembros (ifl l ra stateJ
.\' jurisdiccin entre los Estados o jurisdiccin federal ( juter-s /ate). Los
~ont roles int rarga no e inlerrgano constituyen conj untamente la categora de los conlroles horiZO/lla!es. Lgicamc,:nte, esta calegoda del control
horizontal exige ser comp1elada y confrontada con la articulacin vertical
del proceso del pode r. Bajo esta segunda categora se e ntienden aqu
aq uellos controles que operan entre la to talidad de los de te ntadores del
poder establecidos cons titucio nalmente y e nca rgados de dirigir e l proceso
gube rname ntal , y t.odas las o tras fuerzas sociopoiticas de la sociedad estalal, que pueden funcionar sobre una base te rritorial , pluralista y hasta
individua l. Una expos icin detallada de los cont roles ve rt ica les ser llevada a cabo en los capitulas X-XII.
La terminologa an terior intimida menos de lo que puede parecer a
pri mera "is ta: el concepto de ~n troles intet rganos q ueda acla rado, si n
ni ngu na dific ultad, s i se tiene presente la estructura de la ac tua l organ izadn poltica de la sociedad estatal. E..Lp.roc.cso del poder.consis t~_t;..n_el
i!!te. .rj~2 de 19s cl!.atrp ~tG otad..o re s del poder que participan por igual
en l: e lectorado, parlamento, g~ie rn o y tri bunales. Mielltras q ue el electorado es efractor legitimador de todos los o t ros f1etcntadores del poder,
el parlamento, e l gobierno y_lQ.uribu nales estn fundamentalmente eq uiparad.os. las x:es~as infl ue nc ias ~os c;ua t ro de te ntado res en el
marco de! proc~so del poder $!Ins tituye_n la_.a tegoria de los controles inJ l: r[g;m9., Ejemplos evidentes son c l veto dt;1 m-_csid eotc a mericano a una
ley del Congreso; la disoluciae la Cmara de los Comunes por el primer m~o; 'cua !1o el elec torado, con oca sin de unas eleccio nes gene,
rales, elige una nueva mayora y, con ello, un nuevo gobierno, o cuando
ti tribunal declara como anticons titucioj"lal llna ley del Parla men to.
Mientras que, con lo dic ho, el concepto de control interrgano queda
da ro, el concepto de controles intrargano necesita ser ex plicado. Para hacer comp render es ta cons t ruccin conceptual, pued e ser adelantado que
dic ho control o pera cua ndo d os c maras de un parlame nto -que, como
lal, es u n de tentador individual d el pode r frcnl!! a los a iras rga nos estalales- es tn obligadas a cooperar en la promulgacin d e una ley, o
.'uando el mini stro presidente de u n gob ierno --ste igual m e nt e considerado como un de tentador individ ual de l pode r frente a los o lros- neceo
s ita la aprobacin de sus colegas en el consejo de minist ros p a ra toma r
una decisin poHtica.
ner el paraleli5mo de la tenninologia. SOl habl:\r en sinular de conlrol interr:ano
\. 110 inlCrrganos. que es corno en si debe ser, ya que el control inter6rgano se d:l
siempre eu m~ rganos (entre el parlamenlo )" el gobierno, por ejemplo), ",ientras Que
d ml rol intr.:lf\\ano opera slo en IIU rgano (en el parlamento. cuando hay dos
r:i man.s, por ejemplo).

234

LA Cm'STITUC I N y sus CONTROLES 1I0R1Z.ONTALES

Todas las acciones conscien tes en el proceso poltico es tn llevadas a

cabo por per sonas individuales. Ninguna insti tucin o ninguna autoridad
fu nciona automt icamente y por sr sola, s in que se intercale la accin d e
una o v3rias de estas personas ind ividuales, que son las q ue llevan a ca bo
d icha funci n . Pero es un rasgo esencial del E stado cons titucional q ue el
ejercicio del poder poltico est des personalizado_ 2 y que el poder aparezca en forma de ins t it ucin. la despersonalizacin o institucionalizacin del pode r es t fundamentada e n la ins tit ucin o en e l cargo como
tal, independie ntemente de la persona o J)Crsonas que lo ocupen y ejer7.a n. Una person<l o varias pe rsonas ostentan el poder tan slo porque
han s ido jurdicame nte designadas como dc te ntadoras dc cierto cargo o
ins tifucin. El poder n o deriva de la p ersona , sino de la institucin o del
ca rgo para cuya ejecucin se designa a una o varias pe rsonas.
la pe rsonalizacin d e l poder fue, en cambio, la m anifestacin natural
del p roceso polico en las sociedades es tata les p rimi ti vas y precons titucionales. Un individuo que se dis ti ngui pOI" su valenta - Aquiles-, por
s u as tucia - Odi sea--, po r su c!(pcriencia - Nstor- o po r s u cualidad
de j efe - Agame n n- estaba e n situacin de eje rcer el poder si n o tra le.
gi timaci n q ue la que derivaba de su capacidad p ",rsonal o de s u caris ma,
En la sociedad estatal de nuest ros das, plenamente organizada en y con
un alto grado de contin uidad , e l pode r personal ha desa parecido casi
comple tamente_ ~u a pa ricin q ueda limit<lda a s ituaciones revolucionarias en las que e l orden con stitucional exi s ten te deja de funciona r tem poralmen te. El conoc ido concepto de rgim e persoll lld hacc referencia, por
lo ge neral, bien a la concen t racin te mpo ral d e nudo poder sin instituc ionalizacin lega l en la pe rsona individ ual o en el grupo de los de tentado res
fc ticos del poder o, en un sen tido ms figu rati vo, a la ges tin de un cargo institucional a tra vs de la fue rte p ersonalidad d e s u deten tado r .
l os dete ntadores de l poder, com o de te ntadorcs de una ins titucin
existente, puedenser, bie n u persona individual-un mo~ un pres idente del Es tado, un primer minis t ro o juez- , bien una p luralida d de
personas individuales, que tendrn q ue cooperar, segn u n procedimie nto
de terminado, en e l e jer cicio de las tareas asignadas a su inst itucin - una
a samblea, un ga binente, un tribuna l colegiado--_ Pese a q ue los miem
bros de estos grupos colectivos realizan su tarea
individuos, su
acti vidad solamente alcan7.a r realidad y validez a traves de s u accin
conj un ta. E l nmero de los miembros en estos grupos colectivos es diferen te, y segn sea este ele men to cuantitativo, e l grupo ser designad o
com o pa rlamento, comit , gabinete, d irecto rio o presid ium . Un de te nta.
dor de l poder ins titucionali7.ado se carac terizap or estar el nmero de s us
miembros de terminado. La nica e xcepcin a es ta regla la constituye e l

como

2. JULl US SroN~ , Tire PrOl'irrce aud Frmcl io u af Ihe l.aw (Syd ney, 1949), pg. 105
y siguientes.

CO~T RO LES

f NTRARGANOS

235

e lectorado. El crite rio de un nmerg de miembros, fija do y determ inado,

direrencia a estos grupos colectivos"de aquellos otros con un nmero indeterminado, como, por ej em plo, los partidus polticos.
Es esencial para comprende r el concepto de " c~~!a6r&.,!!!o.~
tener en c ue nt a q ue una fu ncin del proceso polt ico p uede ser rcal~zad~
;) travs de una insti tucin conslit~ida por una plura lidad de miembros.
En C~ l os casos, el cj ~icio 4dSJ!na tMnci9n est atrl..buido c~s ti!~cior.al
mente a diversas personas. individuales entre las que est distribuido y
por las que tendr que ser rcalJzado c onjuntamente. Controles i nlra rga~
no pueden, por lo ta nto, darse SQI~ mcntc en el caso de que el dete ntador
del poder este o rga,!!izado colectivamente y constitu ido po r diversos miemb l-os -un parlame nto, u n gabinete, un tribuna l de apelacin-, Estarn
esencialmente exd uidos cuando la constitucin atrib uya la funcin est
tal a una persona individual , que poseer e l monopolio de Su ejercicjo.
la siguiente ex posicin t rata prime ro de los controles ntrarganos y,
Iras e llo, de los controles inte r rga nos (captulos VIII-IX). Controles intrargano aparecen tan to en los detcntado n:s de l poder legislat ivos y ejecutivos, como en los judiciales.

eD

o
O

CONTRO LP.s tNTRARCANO EN EL CODlER~O

;:n el Es tado a utocrtico donde el poder poltico est concen trado monOlticam"ie-en is man's d un solo det e ntador del poder no pueden
existl!:_SQ.ruI.9Ies intrarg nos y, de he.c hof o existe., la decisin polt ica
del fa ran egipcio o del emperador romano e n et Imperio, del mo narca
ab soluto e n el sistem a d e los Estados nacionales europeos en el siglo xv r,
de un Hitler o de un S talin, no estaba en absol ulo limitada po r ningn
control intra rgano, aun cuando el a ran p ~do haber s ido acon sej ad~
s u s sacerdo tes y sus orculos, el e m perador roma no por s us altos fun cionarios, luis XIV por s us consej eros y sus favorita s, H itler por s us viejos
camaradas, o Stalin por sus compaeros de partido. AlU do nde en e l proceso del poder se dio una influencia
de este tipo, carecT de conformacin
.
instit ucional, siendo tan slo accidental, espordica y dependiendo del capricho y de la volun tad del autcra ta, Tanto de hecho como juridieamenle, e n una au toc racia el dete ntado r s upremo del poder es una inst ancia nica y o mnipotente que no est some tida a n ing(m control interno o ex terno.

por

Lo.

orgafl izaci ~1

co/egiada

Controles int rargano en e l ejecutivo son, en cambio, ulla ma nifestacin cor rie nte e n el sistema polt ico del cons titucionali smo. Para te ne r
plena eficacia la fll ncin de toma r la decisin polt ica debe es tar en las
manos de una persona individual o, por lo menos, de un nmero muy pe.
queo de personas constituidas como gobierno. Todas las decisiones pol-

ti

,,
I

136

CO)<lS11T1ICIS \'

sus

CO.'lT ROI. ES l NTRA6 RG.\II:OS

CONTROLES H OR1ZOS: T.\I.ES

icas fundamentales se desarrollan necesariamente en un marco oligrqui('o. Ent re todos los dclc nti:ldorcs del poder institucionalizados. el gObierno
l'S pbtencialme nte e l ms peligroso pa ra la libertad d e la com u nid ad . Uno
de los m edios tcnicos para afronta r este peligro es una o rga nizacin colegiada . El j u icioso Analotc Fra nce quiz pens sobre esto cuando, e n L'llc
l/~s PillgOllills, escribi: . La ja lo usie es! u ne "('ort u d es d mocrat ies e l g3_
r30 t H d es tyra ns . Por razones psicolgicas e l Es tado constitucional ha
p refe rido d esde siemp re la es truc t u racin colegia da de l e jecutivo. Asf, la
monarq ufa e n Esparta y en a i ras Esta dos preindust ria les ha sido dua lisla ; nueve arco n tes con las misma s fa c ultades d e tentaban la al ta ad mi nis
tracin d e Ate na s. Toda s las mag is t ra turas romanas estaba n organizad as
colegialmen te --cnsules. pretores, ed iles, cUCSlorcs y tribunos d e la plebe-; y hasta e l d ictado r const itucional tenia a s u lado un magister equi.
IIlnf q ue ten a q ue rep resen ta rle en el c ampo y en la casa. La inst ituciona
lizacin d e d os coro nas im peria les fue u na manifes ta cin tfp ica de la
lt ima poca de l Im perio roma no , a u nque para evitar coalicio ne s de como
petencia estu viesen separada s geogr ficame nte sus res pect ivas reas d e
podc r.

q ue un m o na rca o p residente d e l Es t
pe.riencia ..ej e rce-sobt:e...cl
~ Ic n eme nte..SCLuna f uer-za t a n-pcrsuas i va~u e ,--de hesea en
c.!l0, pued e llegar a

El Co nsejo Federal suizo

1I

j,
11

"

d icho, est constituido e n tollo:; I ~ Es tados

s in exce pciq n s.Ql.!re l!;.~ a_se. pl u r i p"e~ooal ,
10 que en lay rc ttca p u~d~ conduci r, a u nq ue no siemp re, a un ejercicio
colegiad o de la s f unc iones ej ecu ti vas. El cjc/tlplo ms lIotablc d c u na e st ruct ura colegiada , impuesta const it uciona lme nte, d c l gr upo gobernante,
segn la cual los miem bros par ticipan por igual en la s funcio nes gubernamen ta le s, lo const ituye el Consejo Federal suizo, Au nq u e la s tarea s del
gobierno ~ n d ist ri buidas ad m inist ra t ivame nte e n tr e s ie te d epar tame ntos d ifer.c n tes, el go bierno fede ral sigue. fie l a su teora s egn la cua l 10-d as las d ecisiones politicas emana n d e l Consejo Federal, como cuerpo
unita rio. Sus miembros a su me n colt..-c l va m entc la responsab ilidad polt.ica . En virt ud d e esto, e l Consej o Fe d e ra l Slo lo ma r d ecis ioncs por u nanim!!ij!,d. Las d ife rencias surg idas por per tCnc ncia a dife rentes par t id os y
por opiniones personales son s u perada s po r m utuos compromis os.
gobie rno,

p ropi a m ~'!!E.

d em ocrt ~o-cQ..I1!i.!.ilu<;ionales

Gobiewo y presidellle del Estado

l'

constitUir!e~~~~~~~' ~~i~~~~~~!t

cu t i\"o
,'ariablem ente, a l ~andono d el gobie r!, o
d cl au tori tar ismo presi dencialis ta. .~ Po r e llo, a la vis ta d e
his t r ica, se te ndr que rec ibiroon cier to escepticis m o la tenta tiva d e la
Col'l.s t itucin d e de G aulle ( 1958), que inde pend iza a l p re s id e nte d el Es tado
y le o torga propias facu ltad es para las q ue no necesita e n a bsoluto el refrendo d d primer m inist ro (art culo 19); presc ind ie ndo ya d e la posicin
del prcsidente d e la Repb lica como d icta d or co ns t it uciona l (artculo 16), libre d e cualquier con t ro l.

~I

237

,/ El ejecut ivo dualista es carac te rstico en m uc has dem ocracias const itu
cionales d e nues tros das. El d ua li s~o e nt re la corona (o e l p res idente d cl
Es tado) y e l gobierno (o e l ga bine te) p roviene de la mo narqu a lim itada
co~!!.t u c on al m en t e, d e principiOS del sigla XIX, habie ndo sido here dado
por la mo narqufa parla mentar ia y conservado tras la ins talacin de la. rep blica par la me ntaria. Mient ra s que en e l pasado la coro na y el gobie rno
cooperaron d e hecho e n la form acin d c la vo luntad esta tal y aq u ~lla a \'C
ces tuvo u na posicin prepondera n te, e n n uest ros d as no e xi ste c ntre el los
u na ve rdade ra d ist ribucin d e la responsabilidad polt ica y, po r tan to, del
pode r polit ico; ste se ha trasladado d e l j efe nom inal d e l Estadd a l a u t n
t ico d etentad o r de l pode r e jecu t ivo, esto es, a l gobierno o a l gabine te. El
j e fe d el Es tado, mona.rc a o jefe d el Es tado elegid o, ha quedad o comple ta
m en te ecli psad o por el m inist ro p residente y su ga bine te, q ue cuenta con
la confianza d e la mayo rfa parlam enta ria. E l poder d el mo na rca y d el pre
side n te del E sta do repu blicano ha quedado com pletam ente m ed iat izado y
neu tralizad o por el requ isito cons ti t ucional, que exige e l refrendo del ga
bine te para todos s us ac tos polticos; de es ta manera , el gabi ne te a su me la
responsabilidad polt ica. La pa rticipacin d el jefe o presid en te de l Es tad o
e n e l p roceso poWico queda limitad a a funciones p u ra m e n te cerem oniale s, simb lica s o re p resen ta t ivas. Sola mente le ha qued ado la facu lta d de
e legir al primer minis t ro, pero su elt..-cci n e s t a su "e z condiciona da y
limitada por la exis ten te constelacin d e los pa rt idos. La infl uencia mora l

lA eslructura d el gabinete

La e s truc tu ra del gabinete bajo el p a rlame nta ris m o no p re senta u n

tipo unif~7.Ef li2Q -U!<:at es e l de u n equ ipo de minis t ros est rechime nte unido e n e l ~I el p rimer m in is tro ( m inistro pres ide nte) asu me d
Iid era7.g0 ~rno prit;lllS illle~ pares s in d o mina r a s us cole gas. S in embargo, e n la p n~ct ica, el centro d e g(a~~.!Ut~.J Q sI <llla.!!gj!l~ it abJel1JeOlC
ale rimc r m irMlOl, a l qu;~J_ SO!lw tiflQje..r rq uican!ent <; el gabi nete. Esta
3. Vid. su pr<l, >.ir. t l2 y liS .

2"

LA CONSTI TUC IN Y SUS CONTROLES 1I 0 R IZONl'ALI!S

re lacin se manifiest a ac t ualmente e n la m ayO l' parle de los Estados pa rlamentarios por med io de la prerroga tiva indi scutible del primer m in ist ro de escoger li bremen te sus colaboradores par los cargos minis teriales,' a unque na tura lmente en aqu ellos ga b ine tes cons tituidos po r d iversos
p a r l idos tendr que tene r en c ue nta la cons telacin de part idos existen lc.
E l. 'efe nominal de l E s tado no podr oponerse a los nombramientos propuestos por e l pri me r m i nis t ro. E) primer m i nis tro britnico no solamcnle forma su gabinclc d isc rcdonalmc n lc, sino q ue por regla convencio na l
Jo di ri~c tambin con p lena liber tad, autoritaria o flexi blemente, segn
!oca su personalidad; de cualq uie r manera. e ' p rime r ministro es el ld er
ind iscutible del grupo gu bernamenlOl l y su personalidad es la q ue da el
sd lo al gabinetc.E n general, la respo nsabilid ad colectiva de l gabinete se
h:"l con"ert ido en una fi ccin dc la teora pa rlamentada: es el p d rn er m i
n istro el que asume la responsabilidad en nomb re de todo el gabi nete.
E n Alemania, la pos icin de m ando del cancille r -el tradicional princ ipio del canciller_ e n el I mperio- ha s ido recogido fielmente por las
Cons tit uciones posteriores: El canciller del Rc ic h dete r mi na las di reco i
ces dc la polit iea (Wcima r, ar tic u lo 56; Bon n, ar ticulo 65). Los m in istros
cscogido5 por l te nd rn q ue ser no m brados por d pres ide nte de la Rcp
bl ica. La Ley Fundamental de Bo nn concent ra expresamente la respon5a
b ilidad parlamenta ria en la persona del canci ller.. Dicha responsabilidad
no pod r hacerse crect i\':! ni frente a l gabi ne te, como un todo, n.i frente a
un min istro (articulas 67 y 68), d ato 5te q ue con t ri buye esencialme nte a
los rasgos 3uto ritari05 d el rgi me n de Bonn. Sin embargo, la o rganizacin
colectiva del gabinete no puede dejar de inn u ir en e l liderazgo poltico d el
m s e nrgico jcfc dcl go bierno, cuando stc utilice. para su pro pio bene
ficio, las tcnicas con sult ivas of rccidas por la o rganizaci n del gab inete.
A d ife rencia de lo ant c rio r mente d icho, 1:;1 pos icin del liderazgo del
p reside nte del consej o de minis tros bajo la II1 y IV Rep blicas francesas
fue considcrablcmente ms dbil. Sus decisiones poHticas dcpendan m uo
c h o m ~ que en Gran Dt ctaila y Alemania de ]I aprobacin colect va . la
exige ncia cons ti tuciollll d e que todos 5US ac tos gu b~rn a mcn t alcs es t n re
{!c mlados por el mi nist ro compe tc nte (a rtculo 47, prrafo 4 dc la Cons ti
t ucin de 1946), es un eficaz con trol int rargano, ya quc el presidentc del
consejo de m inis t ros es e l ldcr de un ga binete de coalicin. Como el ga
binete es t compuesto por delegados de los part idos politicos que part ici.

~ . Nuc\~ Zcl:lnda cs una cxeep<:in; el e/w eus (reunin dc\ IlnlpO) de todos 10 5
mi embros )larlamclllarios del pan ido esco:e a tos miembro. del Ilablnetc: cfr. A!L.
XHWEII DR.I!l\', Ikmoc rory in lIle /)omiu;ons ( Toranto. t951). I'~II. 514 ). ss .. V,~.
tambin D. Mclh .... IIl" . Th" Or;~;lls of Cnueus Etcction in New Zcat:md. , en HlSloro
,' /1/ S",d;u 01 Auslr/llio anll Nt\\' Zt,lIllllll , VII { t 94 ~ l. p:1. t1 Y u . (una defen sa del
siS!l'ma Que, rrl!Cucntcme nte , l.OS c riticado por 5u.IX)fitr un mc.noscabo de tas b eul!a.

del del primer minis lro y un:> :>mena7.>l a ta

un,dad del Ilabme!e) .

CUNT ROLES IN TR,\ RCA NOS

239

p:;ln en el gobiemo, se hace indispe nsable la aprobacin de los part idos

t'n tod as las decis iones polfticas impo rtan tes. A5, la estructura pluripart i
d ista del gabinete francs es, prctica men te, su ra sgo ms caracte rs tico.
L1 aprobacin tiene q ue ser comprada a tra vs de concesi.ones hec has a
los miemb ros de la coalicin: c ua ndo los conllie tos no puede n ser s u pe ra
dos, los part idos retiran s u apoyo y el gabinete se hunde. Aqu ( yace la ra
z n fundamen ta l de la {alta de estabilidad de los gabinetes en [a IV Re pu.
blica. Por el momento, no ca be p rever c mo q uedar fi jada la posicin
ele primer minis tro segu n la Constitucin de 1958. Pero si 5e sigue a ltex
to constit ucional (artcu lo 21) es correcto concluir que se constituye como
el Uder real del gobierno, al que le corresponde tom a r la decis in polil i.
ca, siendo el requisi to del refrendo po r e l ministro competent e ( art c u
lo 22) m{ls una fomla lidad que un au t ntico control i ntrargano. Aqu
tienen importancia esencial las disposiciones de incompatibilidad (artcu
lo 23), disponiendo que los m inislros no pueden ser m iemb ros del Parla
mento. quedando asi li berados dc cualqu ier lazo del partido.
Lo que en e l s is te ma presidencialista a m er icano se ) la ma .,g ab i nct e,~)
CS , cn realH1ad ,- una a g ru paci,""""ms o me nos amorfa. de los jefes d e de. (
partamen to y ot ros consejeros del presidente. careciendo to talme n te de
carc ter colectivo. E l p reside nte, a l tomar su decis i n polltica, puede
solici tar y seguir el consejo de su s colaboradores oficiales o de s u k itc}eu
cabiue.t - la ex presi n popula r p a ra sus consej eros privados- , pe ro, e n
ull imo tr mi no, asu mir exclmivamenle la r esponsabilidad polt ica . Si u n
ga bi nete a me ricano fu nciona como eq uipo, se tralar ms bie n de una
manifestacin psicolgica q ue cons ti t uciOna l.

El .liderazgo colectivo ell el mbito suvitico

Finalme nte, e l con texto de nuestr a expos icin invita a comen tar e l ca m
bio ms notable e n e l siste ma polit ico sovitico, desde la muerte de Sta lin
( I1I:WI.O dc 1953). Sob re los asu ntos internos de la Un in Soviti ca no ex is
te, en ve rdad, ning n conocimien to eXllcto, s ino tan slo d iferentes g rados
de igno ra ncia. Existen , sin emba rgo, iudicaciones importan tes ---desde
hace tiempo supuestas por <kcidente y confirmadas a travs de las reveJa
ciones del vigsimo congreso del Par tido Comu nis ta (fcbre ro, 1956)- de
que la dic tad ura pe rson a l q ue existfa bajo el despo tis mo dc Stali n se ha
tr.ln5formado en un o rden COlegiadO. El .. Jj d.smzllQ...c.QI~ti"o es tambi n
la itiq~e t~ ~ficial usada propagands licamen le para la nueva confonnacin
dc poder en la ' U.R .S.S. y e n los paIses sa t lites. I nm ediatamente a la
m uerte no muy lamen tada dc Stalin, se ro r m un gobierno de tipo directorial sobre cuyos mie mbros tenia que ha be rse pues to de acue rdo con ano
te rioridad e l grupo s ucesor. Al principio, e l comit gobernante est uvo bajo
clliderazgo de Malcnkov como pres idente del consejo de minist ros. T rns

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240

LA CON STITUCi N \ ' SUS CONTRO U lS 1I 0R1Z0NTAI.ES

la eliminacin violenta d e Beria, m iem bro del grupo originario que aparentemente queria mantener la est ructura monolft ica y es talinista de l po-der, el orden colectivo se continu bajo el mariscal Bulganin, que habia
s ustituido a Malcnkov el 18 de febrero de 1955 en su cargo oficial de pres idente del conscjo de minist ros, has ta que es te pues to fu e ocupado finalme nte por lruschov el 27 de marzo de 1958. E ste ltimo haba asumido,
tras la muer te de S talin, la posicin clave de secretar io ge neral del Part ido Comunista y la contin u ejercie ndo bajo 13 presidencia de Bulga nin.
No es incorrecto suponer - naturalmente con las debidas reservas e n virtud, lamo an tes como aho ra, del carc ter au tocr tico de l sistema- q ue
d urante este p e rodo la tcnica colec tiva del liderazgo gube rnamental ha
quedado a r raigada en el ma r<:o del poder sovitico. D~o del directorio
dominante,las diferentes fu e rzas sociales y pollticas s e dis t ribuyen el a para to d cl.P9.Qcr: el part ido comunista, representado a travs de su secretario Jruschov; Jos politicos profesio nales y los tcnicos apoH ticos en el con
sejo d e ministros, representados por su presidente Bulganin. teniendo que
ser tambin incluido aq u e l sector econmico (Mikoya n) y el diplom tico
(Chepilov, que su stituy a Molotov y a su vez fue sustit uido por Gromyka ); y, finalme nte, las fuena s armadas representadas por el mariscal Zuko'v, y t ras s u des titucin (octub re de 1957), por el ma riscal Mal.inovski .
Bajo la presidencia de Bulganin se produjo, sin embargo, un cambio en la
distribuci n del poder dentro del grupo dirigent e. J ruschov habia tomado
desde el prime r momen to el papel d ominante que, segun experiencia sovitica, est unido a la posicin c lave de primer secretario de l Pa rtido Camunista d o minador de todo el aparato del partido. Jruschov, c uya personalidad poltica es m s comprensible para el Occidente que el carcte r
asitico de Stalin, supo extender cons tan temen te..su poder dentro del directorio, tanto como inte rlocutor de la Unin Sovi tica f ren te al extranjl.'ro, como en poltica interna, de lo c ua l son buen testim on io las sensacioMies accio nes de limpieza (Molotov y Chepilov en julio de 1957 y el
ma r isca l Zuko v en octu b re de 1957). No fue, por ta nto, ninguna sorp resa y.
e n general , se cons ide r com o la consecuencia lgica de s u preponderancia
fctica de nt ro de la jerarqua sovit ica, cuando Jruschov se dej confirmar el 27 de marzo de 1958, por el reciente Parlamento sovitico, presidente del cons ejo de ministros, en lugar de l retirado I113 r iscal Bulga nin.
Como de te nta s imult neamente s u pos icin de primer sec re tario del Pa r
tido Co munis ta, une pues e n su persona, oficialmente, e l mismo poder que
Stalin haba posedo desde 1941 has ta e l dia de su mue rte. Sin embargo.
especia listas del s is te ma so\'it ico creen que no cabe la posibilidad d~'
que e l ejercicio monoltico del poder de la poca es ta liniana se vue lva a
ins taurar. Pese a la concen t racin de l pode r e n las manos de Jruscho\",
parece que e l cambio fundame ntal cons iste en que la decisi n polltica
debe ser lOmada , tanlO an tes como aho ra, por el acuerdo respec tivo de

CON TROLES tNTRA6RGANOS

241

los difc rentes g rupos dominantes, y que no podr ser ms impuesta par
una sola persona, a unque su potencial de poder sea muy g rande. El hecho
de que Jruschov dete nte las fac ultad es oficiales de S taiin no s ignifica , en
absoluto, que posea el m ismo poder que Stalin. Visto extername nte, su
pos icin e n la je rarqua gubername ntal del pa rt.ido es como la del primer
minis tro britnico que, como ya se d ijo, de te nta al mis mo tiempo la jefatu ra del gobierno y del par tido, y que, segn sea su pe rsonalidad, estar limitado por el carc ter colectivo del gabinete. Es to sign ifica que el
poder, has ta un cierto grado, est d is t r ibuido. Las tcn icas propias de la
est ruc tura colegiada parecen haber atenua40 de una mane ra considera bk
la estructura jerrquica , necesa ria, por olra parle, para el fun cionamicn
to de una pote ncia ta n gigantesca como la Uni n Sovitica.

~r,:'~:~~~I::i~ ta n im portan te en la au toc.racia !!,s

p1,lede $.(:L dc_carctc r hipot tico. En

.,m, luga r, es eomp ~ n ~jblc psicolgicamente que el nuevo grupo dQ.mi.

na nte quiera protcgrue..>\Jl mismo contraJas vicisi tudes a las que ~aba
sometido el destino de las a ltas jerarquias en el rgime n estal iniano,_ En
segundo 1~8.a r, profundas transform acio nes de la estrati fica cin spcia l en
la sociedad estata l sovitica han podido hace r aconsejab le, y has ta necesario, la apert;ra y ampliacin del acceso a l poder polltico. No solame nte
ha surgido una nueva ge neracin y una nueva clase media, s inq que e l
nuevo est rato social cons tituido par profes io na les, tc nicos, e m presarios ,
'managers y cientficos, han podido adquirir tal peso q ue, en virtud de la
competencia global en la que se encuentra el r gime n co munis ta, no se ha
podido seguir man te n iendo a es tos eleme nto s de la sociedad radicalmente
excluidos del proceso de l poder y p rivados de su corres pondie nte participaci6en l. El o bservador, que es consciente del aco ntecer hi strico , se
acordar del rgimen napolc6nico: los doct rinarios de la Revoluc in fue
ron sustituidos por los profesiona les y los tc nicos, los Saint-Jus t y Ro..
bespicrrc por los Cambacres y Molliens. ~a dcs.e :it~ li n~c W ~ e les
..!!:!.antelam!c n;o d <;l, .. cullo a Ja personalidad -la hist.oria , de todas
ma neras, se preocupa r de corregir las exageraciones p ropagandSticas de
estos aeo ntecimientos- son como co ro~.!i0s_ d~lo! re nms..n 9jJ;.despersonalizacin e in~3liza..fL n de!J!gP c(. ac tual..me nl~..s..~~o en----ra ~in Sovie tica. Todos estos obj etos apuntan a la consol ~9n .dc!f1g~
men en e l cual las dminanlcs fuerzas socia lcs'y...g.ollticas rep resen tadas
pOr el par tido, los tecncratas: la bu,~r~i-;Y:cjrci~e~~iI6fan-:"aun.
q't.l.e precariamente, en la organiz..'lc in colcgiada.c.el "'"d ircaOrri'gocrmm- .~ el advenimie nto de una nueva ge neracin, e l sistema polt ico
sovitico, quizs, ha a lcanzado un pun to e n el cua l puede per mit irse un
cierto grado de Iiberali7.acin. Nuevame nte, se puede pens ar en Napolen:
el apare nte restableci miento de un mni mo de seguridad personal y legalidad en el Estado soviticc recuerda e l fe nmeno paralelo de l rgimen

242

LA cosSTlT UC t 6~ y sus CONTRO L E."

HORtZONTA LF.s

CONTRor.r: s l NTRA RGANOS

na polenico, en e l que t ras los el\:c,:sos del tiempo revolucio nario se es ta

bleci finnem e rlle e l dominio de la ley. No deja de ser notable que d esde
la exc lus in de Beria, los cambios producidos e n el grupo de lideres han
dejado de ser llevados a cabo como acciones de limpieza ent raando la
muerte para e l afcctado, se han acercado a los cambios polticos norma
les de los Es tados cons titucionales. Sin embargo, u na a prol\:imacin al
tipo occidental del constitucionalis mo no ser posible m ientras e l circui
to idcolgico dc l poder permane7.ca cerrado. Y, si una vez se abre, la
a utocracia p ierd e s u cohesin intcrna.

CONTlWUoS tNTR ,\ 6 KCANO ml/

El.

PARI.AMI!NTO

Generalme nte se s ucle designa" a la asamblea o a l parlamento como e l

_detentado r del poder l eg i s lati\'o~, a unq ue el parlamcn to cjel?a adems
la f uncin, igualme nte importante, de l con tr'O[ poltico. Los controles in
ira-I"ganoaplicados a es ta a ct ividad, ~ los tre:s t ipos.~: la asambl ea d ebe de estar organ izada y operar de tal ma ne ra que pueda lleva r a
cabo su tare a s in la presin Cl(terio r o la intef\'encin de otros dete ntado.
res d e l poder, o d e fu erzas extraco nst ituciona lcs. Esta s ituac i n se d enomina aq u como la exigencia de _inde pc nde ncia fu nciona l_. S-UJ.W!l.Q: el
orden in terno del pa r la m ento se debe d e conformar de~1 lU;lnc(a que la
minar/a quede protegida frente ni dominio tirnico de cualquier mayora,
es to es, el poder deber es tar d istribuido convenie ntem ente entre la mayora y II! minora. E sta situ ncin ser aq u d esignada como la aulono
n~ funcional,..' T er c ero: el cont rol intra rga no m s importante con sis te
e n la divisi6n de a funci n legis lativa , q ue, como tal, es t ..flis t rjJ;l uida
e n tre dos ramas separadas de -la asamblea q ue se co ntrola n y limitan mu
tuame nte. ~ste es el s ig nificado del sis tem3 bicameraL

Lo. atlfOllOma flll/cio l/al del I'a rlalllellto

La 3utonoma fun cional se concreta e n el p l"incipio de seIJ-go\'l~ mm elll
(autogo bierno) interno: e[ parl3me nto puede ordenar y ges lionar, propia
e ilim itadamente, sus cues tiones int ernas. Estas reglas y la s tcnicas nece
s 3rias para s u reali1.acin q ueda n fij 3das gene ralmente en e l llamado reglame nto parlamen tario. La asam blea tiene que te ner e l de recho de ejer.
ce r el poder disciplin;trio sobre s us miembros, y de protege r e l trabajo
parl:amentario e n gener;:1 cont r-a c ualqu ier tipo de inter\"encin ex terior ,
tan to f ren te a l gobierno como fre nte a o t ros centros de l poder, inclu5. Sobre CSta distincin enlre indl'pendcncia fu ncional )' autonol11;a fu ncional.

\lid . .... pUl, pS. 133 )' ss.

..

243

yendo el electorado. En es te contexto viene a co!acin el ~rin cPio d~

la dist ribuci n del poder -dis tl"ibucin tanto en tre los parlldos mayontarios como m inorita rio!', como ent re los dire re ntes pa rtidos polticos.
Diferen tes instit uciones de controles intra rgano y de d istribucin del
pode r garan ti7.an h abilu:lImente ulla participac in equi!ib~da en el .proceso polilico de todos los grupos parlamentarios y de .Ios ds\'ersos m~clll'
b ros individua les. Los rganos de la aS;J mblea ser n li bremente elegIdos
por ella, y n..-cibcn , as ignadas por el reglame nl o pa rlamenta rio, sus ta reas,
es tando obligados a una absoluta itnpnrciatidad f ren te a todos I~s Jla r
tidos y m iembros. Los mie mb ros del d irec torio de la. asamblea, organo
e ncargado de la d ireccin del t rabajo parlamentario --el pr~s id e nte , el
bllre1/I o el s peaker, y s us adjuntos- estn to mados propo rclo n31mcnte
en lre todos los parlidos. Mie ntr<ls que en el sistem a bicameral d e los Es
tados Unidos e l speaker perte nece s ie mpre al partido mayorit;rio, en
Gra n Dretaila mant iene una tenaz imparcialidad co nservando s u cargo
en los sucesivos Comunes, aun cuando se haya producido un cambio de
partido mayoritario en 13S elecciones; s ucle ser has ta reelegido si n opo
nentes. En los Estados con un sistema pluripartidis ta, los cargOs d e la
presidencia parlamentaria ser n d ist r ibuidos proporciona lmente ent re
los diversos partidos.
Una protecci n de la mino rfa est prevista, sobre todo, e n e l ~ roceso
legislativo y en el establecimiento del orden del d~ par1a!llcnta~ IO. Institucioncs especiales de la asamblea - la .. conferencll de los preSidentes_
(de las comisio nes y de los part idos polticos en Francia), el Alt/!SICrra./
en Alc man ia- prevn que la m ayora gubernamen tal no haga p~ s ar Ullllateralmente las propuestas [egislali\'as y que a todas las fraCCIOnes les
estc garantizada la debida p ar tici pacin en los d ebates parlamentarios.
Aun en I ngla te rra, y e n los dominios se ha seguido el ejemplo ingls,
donde e l gobie rno puede dicta r prcticamen te la legislaci n del perodo
de sesin, e l orden del da y el desarrollo general de los de bates: los
derec hos de la minora sern escrupu losamente o bservados a t ra\'cs d e
los res pectivos c onvenios de los _enlaces dc los p ar tidos_ (pllr ty w/t!ps,
lite ra lmente: ltigos de l partido). Los partidos participarn tambIn,
propurcionalmente, en las comisiones parlamentarias. En ~o.s Es tados
Unidos, e l partido m ayoritario, que tam bin lo es '"11 las COtmS lones, est
siempre en si tuac i n de dominar a la minoda. En I nglaterra, s in embar
go, los puestos en las comis io nes es t:n d is t ribuidos us ua lme nte e~trc.los
dos par tidos ms importantes, y en Francia se llevar a cabo ~a d1 s t nbu
cin segun u lla relacin proporcional a la fu erza_ de las fraCCIo nes en el
Pnrla me nto.
Semej a ntes controles intra rgano exis ten en todos [os Es tados d enlot r:tico-constituc io nalcs para los deblcs pa rlame nta rios. En Ingla te rra,
es bien cierto que la posibilidl1d de lc \"a nt al" [a sesin (c/os m -e), el arma

24.

l." CO!'iSTITUC ldN \' SUS CONTROLES 1I 0 H I7..oN TA LES

m s pode rosa del gobierno, opera en h imo t rmino e n exclusivo bene fi cio de S,lc y del pa r tido ,mayoritario, que podd hacer pasar a tiempo e n
cada I ~g l s la t ura su propIO p rog ra ma legislativo. Tambi n aq ui se ofrece
a la m mo ra, por medio de acuerdos mulUOS, suficientes o po rtunidades
pa ra hace r COlls tar su punlo de vista. Sea citado e n es te COnlcxto un fen~m en o im.i~o . ,el asi llamado fi /ibuslcr e n e l Senado a mericano, que conSiste e~ el Ihml tado de recho de pa la bra del que goza cada scnador, siendo pos ible poner fin a es te mara t n de orat oria, s i es que de alguna
m1\ne,ra, .~ l o a t ravs de una mayo ra cualificada ; este priv ilegio pue de
paraliza r todo e l proceso legisla ti\'o y. fu ndamentalmente, no es difere nte
del d esacredilado libtrrml velO del Rei c llS /ag polaco. Un mx imo de cont ro le:;; in t rargano no se manifiesta siempre en un pt imo fun ciona mien to.
El g rado de autono ma e independencia parlamenta ria es d ife rente en
c~da tipo de gobierno.tP.-l0 es una exageracin e l deci r que el tipo de go,
ble rno de un de termin3do Estad o d epe nde del grado de a uto noma inte rna de l q ue puede gozar efectivame nte e l p3rl3men to. Los controles ms
~bl l es de l pa rla m ento sobre el proceso legisla tivo se da n en G ran Brel3fla ; el gab.i ne ~ e ti e n~ un m~n opoli o s in fi suras sobre es te punt o, y e l partido mayontan o se tlCne que som e te r completament e a l, s ie ndo excluida
ab~ol utam e n t e la iniciati va legis lativa de los pri va/e m embers (miembros
privados) ~bajo esta designacin se compre nden todos los m iembros d e
am bos partidos q ue no est n sentados en los bancos ms a va nzados del
gobierno y de la oposicin-o En Alemania y en S ui za, la innuencia
de l Parlamento en el programa legis lat ivo es mayor, aunque conside ra _
bl ~m e nt e s ubordi nada a las direc trices gube rname nta les. En Francia,
baJ,o I~III y I V R~~ b l icas , /a participacin del Parlament o ;;'C,p---oceso
le~ l s latlVO ~e eq Ul] br con la del gobierno y, has ta quiz la super,
mIe ntras que la Constituci n de la V Re pblica tiende conscientc mellle a
ILmitar de ta l mane ra la a ut o no m a fu ncional del Parlamento - asi como
su inde pende nc ia func io nal_ ~ij s it uacin se asemeja e n la prc tica
a la .de Gra n Bre taa, dom ina ndo e l gob ierno e l proceso legis lat ivo. Esto
ha SIdo 117vaclo a cabo al cont ene r la Constitucin u na seri e de di sposiciones c se ~ C1 a l es qu ~ norma lme nte son reguladas por los reglame ntos par/a.
me.l1tar~os (por ejemplo, ar ticulas 40, 42-44 Y 47) . .,9:tmpleta-autOlloma
lc:g.sla1!!.a d:! Congreso existe e n cambio en los Estados Unidos, donde
~Lgo.bkr!lo, esto es, e l preside n te, no posec -ninguna- inlluenc ia jurfttica
en el proccso pa r lamenta rio, y mucho m cnos un control, te nicd'O: que li.
mitarse a m todos indirec tos -persuas in o pres i n m s o m c nos s ua \'c.

. 6. Vna e~ce.len t" i n"eSli~ac ill sobre las t cn ica~ del p roced imiento p;1 rla me nta_
~s .. Le tr:l\'a ,1 par temerllQ ,re en FrallCe, QU~ Otat, Vni" en Grande D rcl 3 KIlC ct e Jl
Sulssu, e n Re" /lc frallfa,'St de s("umu poliliqut IV (19~ ) 61,J.,868 Que ha s ido
publ icado tambin como libro bajo '" m ismo tit~to ( Pars, i 9S6). '
HU

CONT k OI. ES INTkARGANOS

245

Protecci" de la minoria a tra vs de m ayoras clIalificQllQs

Pa ra t rans fo rmar la m ul tiplicidad de o pin iones individuales en una
volun tad comn, las organ izaciones co r porat ivas con gran nme ro de
miem b ros aplican la tcnica de la decis i n mayo ri ta ri a por votaciones.
L'ls re presen taciones popu lares como corporaciones de la d emocracia
cons ti t uciona l a pl ican igualmen te e l pdnci pio mayoritario .' S in e mbargo,
pa ra evi ta r que la mayora mec nica e jcl"l.a u na tirana brutal sobre la
minora, sc lleg a ma tizar la tcn ica de las decis iones mayo ritarias probablem ente po r primera velo en las rdenes catlicas d e la Edad Media.
La voluntad corporativa tend r que m a nifesta rse con un grado extraordinario de asent imiento e n de tar minad as decis io nes polticas fund a menta les b ajo la forma de mayo ras c u alificadas, o espt.-cialmcIl te a ltas, d e
toda la co rpo racin -dos tercios u olra fraccin aritm tica-o Mayoras
cualificadas SOl l , por lo tanto, una tcnica importante de los cont roles in
tra6 rga no, por medio de los c uales e l poder estar debida m en te d ist ri bu ido, y se a lcanza ra una e fi caz p ro tecci n de la mino ra lim itando a la
ma yor3. Si se eleva el grado de ap robacin para la formaci n de la voluntad ge nera l, una mi noria co ns iderablem ente me no r a la mitad de los
mie mb ros, puede impedir s u re a li7.3cin. Y aqul hay que a adir un elem.ento psicolgico: c uanto ms cstric tas sean las exige ncias nu mricas,
tanto ms convincentem en te ser e xp resada la voluntad ge neral de la
asa mblea , y tanto mayo r ser la di spos icin de la mino r a venc ida en
la vo taci n pa r;: acep ta r la decis i n to mada.
Mayoras c ua lificadas per te necen desde las Revoluciones a mericana y
fran cesa a l equipo est nda r de las cons tituciones d emocrticas. Son prescritas prefere nte mente pa ra e nmiendas cons titucionfl les, pero tambin se
aplican para otras deci siones polfticas fundame ntales. AsJ, la Co nstitucin
de We ima r d ispuso en no mellos d e cinco casos mayo das c ualificadas.
Frecuc nte me nte, los regla me ntos parla menta rios prev n dic has m ayo ras
para importantes cuestiones internas de l parlame nto, as co mo para e leccin de los funciona rios pa rlame ntarios .
Una ve rsin algo atenuada de es ta tcnica cons iste en e xigir mayorias
absolu tas en d e te rminadas votaciones; e n es te caso tiene que to mar parte
por lo menos la mitad de los miembros lega les de la asa m blea , teniendo
que es tar de a cuerdo la mayo ria de ellos para que la pro puesta sea aceptada. E stas dis posiciones han s ido recientem c nt c int roducidas 1!n el c urso
de lo que ha s ido llamado _racionali 7.acin d el proceso poltico_,' por
ejemplo pa ra la eleccin del p reside nte del Es tado y la inves tidura o des
ti t ucin de l gabinete.
7. Cfr . W. S TAROSOLSKY , Dru M iljo r i l iilsl /r i'l : ip (Viena, 19(6); un an:i l l~ i$ del fondo
y a nteceden tes espiritua les ~ u na tcn ica q ue hoyes absolu tamen te nat u rJ,
a. Vid. "fra, piE. 26--1 y ..s.

246

I.A CONSTITUCiN " SUS C",NTROLES HOR IZOSTAlLS

El sistema bicalllcrtl! co mo cOII(rol il1lrarga ,o

El control inl rars,w0nCQrlOrado aLllparalo legislativo ms tupor!..an!e polt icame nte y ms eficaz funci oll:llrrunte eS,el ,sistema biCllmera J.
La funci n legislativa est distribuida entre dos aS3nblcas separadas y
rcspecti.\ 'amcntc independientes. La terminologa pa ra d esignar ambas cmaras no puede ser unilana. aunque gcncrillrncntc se suele hablar d e
"primera _ y .. segunda,. cimara,- o de cmara baja y cmard a lta; tambin se s uele empicar frecuentemente el trm ino senado. La const itucin
autoriza a ambas cmaras para d ebatir y p robar separadament e cualqufer p royecto lega l, lo q ue les pone en s ituacin de limitarse y controlarse rcspccth'a mente. A e s ta dis t ribucin d e l pode r hicieron refere ncia
grficame nte, aunque no con muy buenos mo dales, \ Vas hington y J elfe rson a la hora del d esayuno: el Senado es el plato en el que se cnrda el
caf d e la t a1..:1 d e los Representan tes.
La ins t itucin d e la d oble aS:lInblea legislat\'a proviene d e I ng latcrra.
Du rante muc hos s iglos, la Cm ara de los Lo res represent a la ari s tocrac ia latifundista y a los clemenlOS plut ocrticos a similados a e lla, mien
tl-aS q ue la C ma ra de los Comunes represent a la burguesa de las
clases media y alta, has ta que funcion plenamente la rdorma elec toral
del s iglo XIX. La estr- t ilica ~ i n~i o l9gica _<J ~ p m bas c;i ma~ ..,J:onduJo
a que los Lores rep resen taran los elementos conservad ores y los Comunes a los elemen tos progresistas dC![ pas. E l sistema bicameral britnico
se convirt i en un arq uet ipo copiado por todas la s monarquas eonstitu
cionales; e n la mayor pat'lc de los pases, la cma ra alta, en la que la
~cuali da d de miem bro se fu ndamentaba bien hcreclitariamente, bien por
no m bramie nto d el gobierno, se cons tituy como el con trape::to.l'ollscrva;lar fren te .. la cmara baja que al principio fue elegida en base a cua
l ifi ~acion ~s econmicas, ms ta rde lo fue e n base a u n sufrngio m s o
m e nos universal. El sistcma bic:mlera l fuc adoptado tambin por la mayo r parte de la s repblicas pariame n ta rias sin haber meditado Illucho
sobre su util idad.
En los ltimos t iempo.'S. la po pularidad d el s istema bicame ral no ha
s u frido n ingu na mc r ma. En la o la d emocrtica desp us de la prime1'a
gue rra m undia l. sob.mcn te un par d i.! cons t ituciones recientemen te crea
das prefi riero n una organizaci n unicamcral: Turqua, [os pases b lticos
y los Uiuder alema nes. Estos ltimos, tambin han mantenido este s istc
ma despus d e 13 segunda gue rra mund ial, con excepcin de Baviera.
c uya Const itucin d e 1946 ha ins t ituido un Senado pu rame nte cons ult ivo.

y.

9. La dcs i"n~ c n de primera _ y segu nda_ emara no tiene el mismo scmi(to

en todos los ~ ilios. En :ltgu nos ca<;os. por razo nes histrj.::ls. la .cm:u-:t al la. S<:
11::Im3 primera. po r eje mplo . en lo~ Paises B"jo~. mien1ras que en la mayor ml'le de
tus paises ta .c~ nmra baja". debido a su mayo r import ancia pol tica. es d csi"nada
CO mu pri mera .

CON T RO L ES

tNnu.dHCANOS

Todos los Es tados centroame ricanos. con la e xcepcin d e Nicarag ua y

Pana m, han ado pt ado e l sistema un icamcral. En tre los Es tados crea dos
desde 1945 se han un ido a es te campo Israel, I ndonesia. Ghana, Corea del
Sur y Vie tna m d e l Sur. T a mbi n los E s tados miembros d e los Estados
federales prescinden con frecu e ncia, por razones de ut ilidad, de la segun
da cmara; en los Es tados Unidos, s in embargo, e l ejemplo d ado por Nebraska ( 1934) no ha sido seguido por los otros Estados mie mbros. Re.
cientemente, Nueva Zt:1anda (1949) ,. Y Dinamarca (en su Cons t itucin de
1953) h an p:lsado del s is tema bicamc ral alunicame ral. Por otra parte, e n
todos los pases sOvi1icos satlites, fi eles a l principio del gObie r no de
:Isamblca que no armonizara con una personalidad escindida de la asamblea legislativa soberana. poseen una sola cm ara. Pe ro la U. R.S.S.
misma. e n virtud d e su estruc tura rede ra l. sena adherido al modelo biea
mcral; si n embargo, el So\'iet d e las Nacio na lidades tie ne todava menos
importancia, s i es que csto es posible, que e l Soviet d e la Uni n . Yugoslavia, tambin un Es tado federal, posee dos o mejor -bajo la Consti tu
cin d e 1953-- hasta tres cma ras. Segun se observa, todos I Q ~ Estados
uni c~meral es son peqneJios ter ritorial men te o d e importancia poltica
ma rgi nal.
Las razones de esta perseverancia d e .!U.radicin bieameral son var~Jos-.E~tad~ fed era les las dos cmaras sa:n, Viden temcnte, im.
prescind ibles porque los Esta d os m iembros tiene la posibilidad, a Ira\'s
de la segunda cIll:;m!, de par.ticipar en la d ecisin polJtiCl del Estado
cen t ral y cn la ejecucin de esta decis i n. Pero tambin abogan por el
mallle nimiento del s istema bicamcral razones- h istricas importantc$>:
por u na parte, para p reservar la influe ncia d e las cla ses conservadoras
unidas a la corona, por o t ra, para refrenar, nuevamente en inters -de las
clases acomodadas, el mpetu reformad or de la cmara baja ciegtd a poI'
el pueblo. Olt imamen te. la cmarn alta se ha convertido, dentro d j.'l mar.
ca d e la crecie nt e importa ncia del plurolismo soca~ en u n laboratorio
util para la inlegracin de 10$ intereses e conmicos y profes ionales en el
proceso poltico."
Cuando la teo rla y la prc t ica democr{lIica han llegado a UI1 punto
donde la legit imacin d e todos los dctelltadores del poder t iene que provc nir d irecta o indirectamen te de la vol u n tad del electorado. los mtodos
para designar a los miemb ros de la cmara a lta, a la que se pertenece.
bie n hcredital'iam e nte o por nombramie nto, han tenid o que ser sust itui.
d os por p rocedi mie ntos elect ivos. La Carta belga dc 1831 ha ma rcado el
10. Cfr. H ARIt\ J . Bo.nA The End or Bi.e:uneralism ;n N",, Zcaland . ell Sidney
\l . Bailey (editor). l'a rl'''''':l1(ary Govum'":111 ;" /111: /)o milliQrI$ ( Londres. t9SlJ.
P.1I1. 63 Y ss. Intentos hochos desde 1951 p;lfa reanimar la seilunda cfimar:> no en.
cue l\1ran ninin apOyo. n i en el Gohierno. ni en los part idos ni tampoco n ion OXQ
e n la opini n publ ica (Ne.... l'o~k Tima . 6 de marl.o de t957i.
11 . Vid. "fra. t1il. ~S6 y ss.

'"

LA CONSTITUCiN Y SUS COS TROLES HORIZONTALES

ca mi no. Pero con la progres iva dcmocratil,31;ill del Estad o ha surgido

una nueva dificultad: c uando ambas cmaras son elegidas con la misma
o parecida base electoral es de esperar que en ambas cmaras se d la
misma o parecida constelacin de part id os, con lo cual desap arecer el
efecto de control intrargano. que yace e n la participacin concu rre n te
de ambas cmaras en el proceso legislativo. Para evitar esta duplicidad
mecnica d e la \'olun lud electoral, se han creado un amplio repertorio de
dispositivos, ms bien artificiales, para d irerenciar a ambas cmaras. Todos ellos t ienden, sin violar los principios democrticos, a mantener el
carcter tradicion al de la cmara alta como la n1 m a ms conservadora
del parlamento, al constituirla por personas de gran mad u rez, cualidades
escogidas y de gran fi r meza de carcter. Algunas de estas tcn icas estn
ya incorporad a s al procedimiento de eleccin mismo. Aqu habra que
citar : eleccin direeta de la cmara baja e indirecta de la a lta por medio
de u n colegio e lec toral; cooptacin de la cmara alta en la eleccin de sus
nuevos miembros; designacin de la cmara alta a travs d e los Estados
miem bros en los Estados federales, o a tra\'s de a sociaciones proresionales o territol"ales (regionales o provinciales ) en lugar de las eircu ns
oipciones electorales basadas meramente en las cifras de poblacin;
c!eccin de la camara alta en su totalidad, o de una parte de ella, por la
cm am baja; limitacin de la s candida turas a determinados grupos sociales elevados para asegurar un nivel super ior de sus miembros ; una e d ad
mn ima, superior a la fijada para la eleccin de los miembros de la c
ma ra baja, para elegi r y ser elegido l11iembro de la cma ra alta; re novacin peridica de una parte de sus m iembros; diferentes mandatos y
d iferentes poca s de eleccin; finalmente, diferente dimensin de ambas
cm aras, siendo la cmara alta la ms reducida. Por ltimo, se tender
a d iferenciar -ambas cmaras e~ las competencias y facultad es q ue le
son atribuidas,
Cualesquiera que sean las medidas o combinaciones de med idas que se
busquen, no se podr evitar el peligro de que a m bas dmaras bloqueen
indisol ublemente el proceso poltico al no pone rse de acuerdo. Este peli
~ro es, e~'identemcnte , mayor cuando ambas cmaras poseen las mismas
facu ltades, y todava \0 es ms cuando, en vi r tud de la diferente base
e1ectOI'al, ambas cmaras corr esponden a diferentes est ruc t uras sociales.
Pa ra q ue la maquinaria estatal siga funcionando, u na de ambas cmaras
tl'nd r que ceder, ~' el pensamiento democrtico fundamental ellige que
sea la cmara alta la que tenga que rendirse, En este pun to ha sido de
decisiva influencia para la posicin de la segunda cmara en general, la
domesticacin de los lo res en I ngla terra du rante la crisis cons t itucional
de 191019 11. En la corriente d e democratizacin integral del siglo xx, el
cen t ro de gravedad poltico tenia que trasladarse a la cma ra baja, Consecu entemente, durante las ltimas dcadas el sistema bicameral se ha

CONTKO l.ES I N TR A6RGA~OS

ido acercando a la solucin unicameral, en el sen tido de que la cm ara

alta slo posee a lo sumo un veto suspensivo frente a la d ecisin poltica
de la cmara baja. En los Estados no federa les es ta tendencia es absolutamente percept ible. La solucin de la IV Republica francesa es t pica .
En oposicin a la igualdad de fac u ltad es de la q ue estaba do tados el
Senad o y la Cmara de Dipu tados bajo la 111 Repblica, la Asamblea Nacional, bajo la I V Repblica, preva leci en caso de conmcto sobre el
Consejo de la Repblica, cuya participacin e n la legis lacin qued limi
tada a un mecan ismo pa ra re t rasar las decisiones de la Asam blea Na cional. Bonn ha recurrido a una solucin semejante en todos los casos de
d ifere ncia de opiniones, s iempre y cuando no se trate de cuestiones que
afectan a los derechos d e los Liillde.r, en CU)'O caso el veto del Consejo
Federa l ser definitivo. En la cons t itucin japonesa de 1946 se ha seguido
esta te nd encia. De las consti tuciones recientes se ha decid ido slo la italiana ( 1948) por el sistcma bicarncral, dotando a amba s cS.mar as de idnticas facultades . T ambin la Consti tuc in de de Gaulle en 1958 t iende a
refrenar e l poder de la Asa mblea Nacio nal al elevar, significativamen te, la
categor a de la segunda cmara , que se vuelve a llamar Senado. Sus facultades son las mismas que las de la Asamblea Nacional, salvo que el Se
nad o no p uede hacer efectiva la responsabilidad poltica d el gobierno, y
que todas las leyes financ ieras tienen que partir de la Asamblea Nacional.
De cualquier manera que es t CO nrol1l1ada la situacin poltica concreta, se debern inCOfllorar a la constitucin estudiados m ecanismos
para solucionar los posibles con nic tos e n tre ambas cmaras, dejando libre el camino para la \'Ol u ntad de la cimara popula r. La disposicin m s
corrien te s uele .~er que la resistencia de la cmara a lta puede ser vencida
por mayo ra cualificada de la cmara baja. Esto aparece como un control
intrargano suficiente frente a la omnipotencia legislat iva de la cmara
baja. Otras tcnicas para ajustar las diferencias o cunflictos e n t re a m bas
ramas del parlamento consisten en la posibilidad de recurrir a com isio
nes mediadoras, consti tuidas por igual nmero de m iembros dc ambas
cmaras, as como la intervencin del electorado como rbit ro';- bien por
medio de un referndum, o por la necesaria disol ucin de la cmara
baja o de ambas camaras; finalmen te, habra que citar la posibilidad de
sesin plenaria de ambas cmaras, en la c ual la cmara alta, dado su
nmero menor de miembros, tendr que perder, a no ser que consiga el
apoyo necesario e n tre los miembros de la o tra cmara.
Una visin ge neral sobre el desarrollo recien te de l bic:J m e ralismo j us
tifica la conclusin de que esta institucin, pensad a h istrica y funcionalmente como u n control intrargano para la d istribucin de l poder
legislativo, se encu entra hoy en u n p roceso de erosin. Para el Estado fe
deral puede ser que el sistema bicameral sea un medio indis pensable para

CONTROLES l NT R,\RGAl'iOS

LA CONSTlTUC16S y sus CONTROLES HORI Z0NT.ALES

' 50

la par ticip3c i n de los E s tados mie mbros en la vida ~ltica d e la federaci n; pero el federalismo CS, como la l, un principio de oroen de la
sociedad esta la l, c u ya utilidad ha decado consider3blemente e n nues tro
t iempo." El hecho de que e l Senado, bajo e l s is t ema del prcs;d~ncia.lis
m o amer icano. haya podido man tener, inquebranta blemente , su S.ll u ~c l n
de p reponderancia. es u n fe n meno excepcional q.ue debe ser, a tn b~lIdo a
la ext re m ada du racin del manda to parla mentano, al redu c ido num e ro.
tanto absoluta c omo r elat ivamente, de sus mie mb ros, a las a m plias preJ"fogativas consti tucionales y al p rest igio profundamen te funda men tado
d e dicha corporacin. En u n Estado unitario, e n cambio, la i rrevcrsi bl~
cQ1i ris deminul i o de la en mara alla, independientemente su composIcin.. y el predominio incontes table d e la emara baja, apa recen, c~i ~or
todas partes, como el re s ul tado final del proceso d e dclUocrallzaeln
absoluta Las p rer roga ti vas t radicionales de la ema l'a baja e n el campo
de las fi~anzas hacen te nde r, ya d e po r s, a la estruc t ura bicame ra l hacia
una preponderancia d e la c mara baja.
Pese a l odo e SIO, la ins ti tucin de l si~ tema b icameral, a un con la
a mplia limitacin q ue han sufrido los poderes y fu nciones d e la cmara
al m, s igu e man te niendo s u valo r como un eficaz con t rol int :ar8.an~ rre nte a la posibilidad de un poder excesivo de la cmara baja. SI bien no
ea be negar que d iscut ir d os veces el material legislati vo a travs de dos
cmaras separadas no es , frecuentemente, sino un gasto intil, no hay
duda a lguna que el requ isito d e mayoras cualifi cadas para ve ncer I~ re.sis tencia de la otra cmara puede evita r precipi tadas decisiones polfueas,
o por lo menos movilizar de ta l maner a la a t.:-ncin de la opinin p blica
que la d ecis in fina l corre s ponda d e h cch~ a la volu~tad d e I ~ mayo ra
de l pueblo. Con f rcc uencia , :mnque no Siem pre, la Inte rve nc in de la
cmara alta, menos p reocupada poHt icame n te o menos determ inada p~r
c onsideraciones polticas, pued e conducir a una mejora de la obra legiSla t iva: aqu habria que citar a la Cmara de los Lores, desposcfda de
todo poder politico. Por lo tanto, como elemento esencial d e .los .con
troles i ntra rganos, el sistema bicamenll ha perdido poco d e su Jus hfica
cin exis tencial originaria.
CoNTROLF.5 t NTRARGANO EN U

fUNCtN J UtllCIAL

Finalmente me rece u na b reve mencin la importancia d e los contro-

Ics~ill t rargan~ e n la run cin judicial. Nada me nos que Mo n tesquieu. habla del poder judicial como _la puissanee de juger s.i t ~r~ible .parml les
ho mmes_.n Jus t ~\Inente , la independencia de l cuerpo JudiCial, pilas t ra del
t2.
13.

Vid. illf~Q, xiII. 362 y ~J.

E)pri de$ Jis, libro XI,

capi\ll10 VI.

(1

25 1

Es tado _conslil.!'cional , e n t raa e n s misma el peligro de su abuso. Los

jueces independientes J slo sometidos a la lev, estan libres d e todo control yvi'gilancTil por parte d e los otros d etent; dores del poder, lan to de l
gobierno como del pa rlamento u d el e lectorado, y has ta se espera de e llos
QJJ_e es tn por encima d e cualquier innue ncia de la opinin pblica. Pe ro
los j ueces tambin son hombres y, como todos los mor tales, estn expuestos a las tcntacio nes del poder ilimitado. Aqui surge la necesidad
im pc ra lh'a de mont a r unos med ios tcnicos que auto limiten la func in
judicial prot egiendo asl de la a rbitrariedad de los ju("Ces a los indh'iduos
que se sien ten ante u n tribu na l d e jus ti cia. Todas las civili7..aciones con
una es tructura d e Es tado de d erecho poseen, por 10 tanto. ciertos cont ro
les intrargano en la run cin j udicial.
l>
En primcr lugar, hay que citar la organizaci n colc!' jada d e los tr ibumiles. Exis te menos peligro de un erro r judicial o Je una violacin d e
la ley, s i varios jueces t ienen que dccidir un caso por u nanimidad, o tan
slo pbr mayo ra, que cuando un solo jucz es el encargado d e dic ta r sen
tencia. Por esta razn, en la organizacin judicial francesa los tribuna les
estn compues tos d e vario s miembros, as como en los Es tados in nuidos
por el d erecho romano de los cdigos rranceses y, tambi n, los Estados
de mbito sovitico. En los pases anglosajo nes, sin embargo, un juel.
solo, generalme nte, dic ta se n tencia por lo menos e n la p rimera instancia .
Pero hasta un tri bunal compues to de dh'ersos miem b ros puede equivo
carse en la apreciacin d e la s ituacin de hec ho, o en la aplicacin de la
propos icin ju rd ica a dic ha si tua ci n . E~te peligro es evitado en tod as
las civi li7.aciones con una est ruc tura de Estado d e dcrec ho, a l otorgar un
med io jurdico con t ra la sen tcncia dic tada en prime ra instancia. Frecuentemente ser posible, por lo m e nos en cuest iones de d erecho, u n e .... arnen
pos te rior a travs d e un t ri buna l de ca sacin o tr ibunal s u premo, Sola
mente se dar la sentencia en (mica ins ta ncia en casos ex t raordinarios
de crmenes graves contra la seguridad del Estado; en e s tos casos. el ac u~!:3~0 es tar siem pre protegido a travs del conlrol intrargano que ya ce
en el hecho d e ser dic tada la sentencia por un tribunal c ompuesto d ...
diversos miemb ros. La prc tica anglosajona d el tribunal de jurados. qu<."
en los pases innuidos por el d erecho ro mano 110 est considerada como
u n requisi to csencial de un p roceso jud icial confo r mado segun la s exige nc ias del Es tado de de recho, y que e n I nglate rra est cons iderablemen te
limitada. sirve a l mismo objet ivo d e control intrarga no y dist ribucin
de la fundn judicial; a l acus ado se le concede e l privilegio de ser juzgad o por s us iguales en lugar de serlo por jueces profesionales. Controlc ~
intrnrganos son, po r lo tanto, tm ese nciales para una a dminis t racin dI!
justicia d e a cuerdo con la ley, como s uclen ser habitu:l.les.

,
)

CONTRO LES ENTRE I'ARLAME NTO y GOB IERNO

253

efec to es el mismo: el otro deten tad o r del poder queda sometido a un

control. ~ e1a! es :ll1f.i9nan....com o...co ntroles....interrganos.

CONTROLES I NTERRGANOS ENTRE EL PARLAMENTO

Y E L GOBIERNO

T ~CNICAS

,
,

y Ti ros DE CONTROL I NTER RGANO

A continuacin se estudiar la segunda clase de controles d e n tro de la

,atego r a general de con tro les hori:7.ontales . Controles interQrganos operan en las respec t i\'as re lacio nes que se establecen entre los diversos e
ind ependien tes detentadores del poder. Como ya ruc indicado anterio r
mente. ' la diferencia del p roceso poltico en el E s tado const itucional y
e n la autocracia rad ica en que las diferentes actividades estatales estn
d ist ribuidas entre varios e independientes de tentado res d el poder, que
es tn obligados cons ti tucionalmente a cooperar en la fo nnacin d e la voluntad estatal. Es ta din m ica d el inte rjuego e interaccin de los di versos
de tentadores del poder en el proceso poltico constitu)"e Jos controles intCrrga nos. Son fu nda rnenlalmente de dos ~Ia ses. P rimero ~ los detentado
res del poder estarn de tal manerlLacoplados cons ti tucio nalmente que
slo conjuntame nte podrn llevar a cabo_ de termi nadas tareas ; as, un
t ra tado internacional solamente tendr validez en los E stados Unidos
cuando el Senado confirme la conclusin d el acuerdo realizado anter io rmente por el presidente. En este caso, los detentadores Jld pod er tendrn
que compartir const ituciona lmente el ejercicio de la funcin, <:on lo cual
st' con t rolarn mutuame nte. Segtmdo: el detentador individual del poder
est auto rizado por la consti tucin a inten'enir discrecionalmente e n la
; c tividad de otro dete ntad or.. del poder, y de esta ma.ru<r..a f rus trar su _accin; a s, el p residen te americano puede poners~vc!()~~a ley_ emitida
por el Congreso. En e l primer ca so, la cooperacin d e los detentadores del
pode r es indispensable si el a c to estalal tiene que rea1i7.arse; en el segundo caso, la intervencin del d e ten tador del poder es optat iva, pero e l

,
11
11
Ir

1.

Vid. Sl'pra,

pg. 49 Y

ss.

En la disposicill llliea de los eOll/roles illlerrgallos -esto es, si las

Faculta des d e cont rol de los correspondie ntes de te ntado res d el poder e st n e quilibradas , o s i, por el con tra r io, u n detentador del poder tiene
pre ponderancia sobre c l o tro e n el proceso poltico-- yace el criterio para
los dije re1ltes tipos de gobierno. Los cont ro les int errganos operan con
mxima eficacia en el parlamentarismo: interdepend encia por integracin; son tambin eficaces aunque en grado menor e n el presidencialismo
americano: interdependencia por coordinaci n; ope ran dbilme nte o no
exis ten en el gobie rno de asamblea. N...o hace fall a imiist ir que estas generaciones const it uyen tan slo el cuadro para innumerables variaciones
que presenta la prct ica. El pcso especfico que u n dete rminado detentador d el pode r t iene en el proceso poltico, depende de tan tas variables
que no cabe una s istematizacin .
El constitucionalismo d emocrtico con sus cuatro d e tenladores d el
poder -gobierno, asamblea, tribuna les y e lector ad o-- presen ta cuatro
clases de cont roles interrganos: 1) e l control d e la a samblea fre nte al
gooierno; 2) el control del gobierno f~e-ai:u-saiflolea; J ) el control de
I~ribun,c;;.s frente a la a ::;amblca y el gobie rno, y 4) el control d el clectorada (reqle a los otros d etclltadorcs del poder. Excluidos del contro l
es tn, por lo ge neral, los tri b unales. La siguiente exposicin se basa e n
es ta clasificacin cualripa r tita.
En_la realidad poltica, e l interjuego y la interaccin entre el gObierno
y el parlamento consti tu ye n e l meollo d e l proceso d e l poder. La panicipacin dd elec torado no es continuada y limita s u cont rol ~ la5- elecciones generales. Tambin la intervenc in d e los t r ib u nales e n el p roceso
poltico queda confinada a aque llos E;s tados que prevn e l control j udicial
de la legislacin -lo q ue solam ente ocurre en pocos pases- ya los Estados que permiten el contro l de la adminis tracin por los t ribu nales ;
este ltimo control exis te en la mayor parte de las sociedades estatales.
En oposicin a esto, la lucha po r el poder e n tre el gobierno y el pa rlamento es per manen te y constan te. La historia del Estado constitucional
desde sus principios no ha sido sino la b squeda perenne d e la frmula
mgica para e l e s ta blecimiento de un equilibrio id ea l cut re el gobierno
y el parlame nto, f r mula que jams ha s ido e ncontrada y que probablemente jams lo ser. El gobierno de gabine te de Ingla te r ra es el que se
a cerca ms al ideal; bajo l, como lo dice su nomb re, gobierna el gabinete, y el Parlamento confirma el liderazgo gube rnamenta l. El Estado
cons tituciona l ha oscilado desd e siem pre en t re la superioridad de l gobierno y la del parla me n to; e n poca de c risis, el gobie rno alcanzaba u na
posicin predomi nante, y tras la vuelta a la normalidad el parla mento

254

CONTROLl,S ENTRE! PARtAMENTO \. OOO!ERS"O

L\ CONSTlTllC IS y SUS COSTROUOS HO RIZOSTAlES

.E2f!la...l"t!stableccl' el eq uilibr io. Las fluct uaciones de la din mica d el pod e l' quedaban, ge neralme nte, reflejadas e n los m ovimientos del pndu lo
ideolgico que oscila entre libe rtad y auto ridad, d os concepciones que
presentan igual d ifi cu ltad p:lfa ser reconci lia das t:'n un t:'quilibrio perm a
nen te y a r m nico.]
An tes de e nt ra r en el anl is is siste m t ico de las c uatro clases d e con
troles interrganos, debe ser hec ha u na re ferencia a ot ro punto de vista
de- d ccish'a importancia hi strica y poltica. Para poder lleva r a c a bo
d t:' bidamcn te la funcin que le ha sid o asignada, ca d a de te ntador d el podel' debe de estar libre no slo de intervenciones d irec tas, s ino tam bin
de cualq uie r presin indirecta no previs ta en la constitucin , y que p ue d e
s er ejerc ida sobre l por otros de tentadores del pode r o por fuerza s ope
ra nda fu era del proceso constitucional. Es ta situacin de hecho ser aqu
d esignada como .<independe ncia fun cional ,.. Si el lad o positivo d e los
cont ro les inte rrganos e s la cooperacin p rescri ta constitucionalme nte.
entre di ve rsos d c te ntad o res de l poder para d ctenninados a c tos polft icos
v la fa c ultad d e un d e tentador del poder de i ntervenir discreciona lme nt e
los a ctos de OTrOS d etenT adorcs, la seguri d ad d e la independencia fun
cional d e cada d e tentado r d el poder es su a specto negath'o. Es ta indepen.
d encia tend r que ser ga rant izada a cada uno d e los d e te n tadorcs d el
poder e s tabl.,:cidos - a sam blea, gobicnlO, tribunales y has ta elec torado-,
s iendo en este ltimo caso mu y d ifcil d e lle var a cabo dic ha exigencia.
Cua ndo, por ejem plo, ('] gobierno ejerce su i nn uenci::a e n el pa rlamen to a l
ha cer d ciles a un nmero considerable d e diputados por m edio d e fa\'or es -e l gOl'crllmc lIl by c ormptio ll de \Valpolc-, el pa rlamen to d eja de
libre e n e l ejercicio d e,o;u fun cin d e representante y d efensor de la
cumun id::ad, ca reciendu de independencia funcional. Cuando los j ueces
sean dest ituid os por el gob ierno que d esaprueba s us sentencias, ya no
sern m s d e fe nsores libres d el de recho, ni servido res libres d e la idea
d el d omin io de la ky; s u inde pendt:'ncia fu nciona l habr sido cercenad::a.
En la actua lidad. s in embargo, la a parici n d e los pa .tidos polticos
ha Ir::ansro rmado mdicalmentc la independencia funcional tanto de l parla.
me nto como d e l gobie r no; ambos estn sometidos cons ta nte mente a la
intervencin ex tmconsti tucional de los partidos en e l proceso del poder,
siendo slo, e n realidad , c reaciones de stos. Ade ms, e l pa rlamen to y el
go bie r no e s t n some ti dos de forma crecien te a la infl uencia ms o me nos
sut il de los grupos pluralis tas organi7,ad os.

LA

PRIMERA CA TEGORIA:

COS"TRO!.[S

DEt.

255

PARLAMENTO r R[.'.yr: .\ 1. G08! ERXO

La iu depelldetlcia (unciollal del Parlamemo

en

;cr

,,

_Es_tbsol u~e nt e imposible que un miemb ro d el parlam ento se li bere

completamen te de todos ros -lazos p ro fesionales, re ligiosos, o cond iciona.
dos por s u cl ase. En ru1Wad, e l parlamento ideal debera consti tu ir el
mic rocosmos de la to talidad de las fuerzas sociopoliticas de la comuni.
~. Pero si el proceso d el poder d ebe ser lle vado de a cuerdo con la
constituci n, la indep<!lldcncia funcional de l parla me nto debed ser su .
ticientC'men tc pro tegida con tra la p resin del gobierno.
La libertad del parlamento f re n te a la influencia 'Jd !l;obicrno fue
:llca n7~,da eon gra n dific ultad , y es necesario una vigi lancia Con5tan te a la
"'is ta de su decadencia en la ac tual :Hltocracia. El s istema poltico domi.
nante d urante sig los , el a b solu t ismo d e la corona y de las clases unidas
a ella, e ntreg, no si n habe r luc hado fue rtemente, su monopolio del pod(" r polt ico. El objetivo fundam ental d e la prime ra poca del constitucio.
nalis mo fue e m ancipar a l pa l"la mcn to d e la influencia gube rna mental so.
bre s u composicin perso nal y sus funciones leg islativas. En I nglaTe r ra,
se alcanz es ta fase tra s la implantacin del sufragio unive rsa l y la
red istribucin de los escaos parl:. me nTarios en la Gran Reforma ; en
o t ros p3ises esta t ransfor macin se produjo m:\s ta rde.
Las posiciones princi pale s que t ien\:1l q ue se r aseguradas en la lucha
por..,la independe ncia funcio na l se p ued e n resumir d e la s iguie nte manera:
1. La el iminacin d e la influencia guberna mental e n la eleccin de los
mIE mbros parlamentarios, que se sola ejercer con la ayuda de leyes e le c.
torales parciales y la intervencin s in escrpll los en l::as e lecciones mis'$l.s. Este obj cth'o pudo ser a lcanzado con la d e mocrat i:r,ac in ~' neu t ralizac i n del p roced imiento electoral. Una exposicin de tallada d e este tema
ext raord inariamente impo rta nte ser Ile"ada a cabo ms adelan te."
2. La eliminacin de la p re ponderancia e n el proceso legislatho, que
el gobierno haba alca nzado a tra,'s de l nombram iento de los mic mbros
de la asamblea. El m todo d e nom bramiento d e los diputados po r el go.
bie r no haba s ido inaugurado por Napolen 1, que nombr a los miembros
de todas las asamblea s legislatl'as - d Tribunado, el Corps lgis/atif y el
St'nadQ.-. Pe ro el ambien te es pecifi co de es ta p rc t ica se dio e n las c.
maras alta s o "pri meras .. , com puestas b ien po r dc te ntadorcs de U II m ano
da to he reditarios, bien pOI" m iem bros nombmdos por el gobierno. Es tos
represen tantes esta ban por natumleza clisp uestos a ineli n:lTSC hacia e l
lado d el go\)ierno, Para restablecer e l equilib rio. la cmara alta nomb ra.
da se s us tituy pOI u na asambk elegid a o, do nde cont inu exi stiendo e n
2. V iII. "fra, pg. 33J y ss.

o
O

su forma t radici0.!l~'_ ~.c limit su importan_c~ltica ~~t::S9 le

. isl:ltivo.
elimin;.cin del contml guhernamenta l ~e las ~slones del
pa rll.lm_e I!!9, incl!-1ys~dE la convocacin, la su~pensin yladis~u~in. Es
evidente que. ampliand.2 los perodos de inactivida~ pa.-:1..2.m.J:pta na, el gobierno pOdla lili1trse del con trol del I?arlamento. Carlos 11 gobern
desde 1629 hasta 1640 sin Parlame nto. A este abuso pusieron fin el Tricn
nia l Act ( 1643) y el Septennial Act (17 15). El resultado final fue: b ien la
completa autodeterminacin de la Asamblea sobre e l momento y dura
cin de SllS reunio nes, bien la fijacin de estas fechas por disposiciones
constitucionales como en los E stados Unidos (enmienda XX) o en la
]V R-epblica francesa (articulo 9). Pero la facultad de disolucin, el control interrgano ms poderoso del gobierno frente al parlamento h a sido
mantenida.~ En la Constitucin de de Gaulle de 1958, en cambio, si bien
el com ienzo de \as sesiones est establecido en e l texto constitucional,
tambin se pone un lmite a su duracin que bajo ningu na circuns tancia
puede ser s upe rior a seis meses al ao. Aparte de esto, estn prev istas se
s iones ext raordina rias. con rdenes del d a dcte nninados de antemano
y con una duraci n no superior a doce das, de tal manera que el gobier.
no est libre la mayor parte del tiempo de cualquier control parlamentario. Tambin estn ausentes las comisiones permanentes para la defensa
de los derechos de la asamblea representativa, que suelen ser normales
'"" d~ante los periodos en los que el Parlamento no est reunido. _
" 4) La eliminacin de la influencia gub~ m amel~tal sobre la gesl16n. parlamen ta na-misma. Un ejemplo de esta lIlfluencJa fuc el nomb ramiento
del presidente del Corps /gislatif y del Senado por e l gobierno de Napolen IlI. Este ob j el iy'o~ alc~nz, fina l ~ ll1S , por:! recC!E.,ocimie nto del
derecho ilimitado del Parlamen to a su sclf-govern m elll para c uest iones
internas, derecho que promulgan hoy todas las Constituciones democrticas autnticas. Tambi n en este sentido, la Consttucin de la V Repblica
supone un paso aIras al tener que ser presentados los reglamentos parlamentarios de ambas cmaras al Consejo Constitucional quc informar
""'- sobr' su constilllcionalidad .
. . . . . . . Q) .La.eliminacin d~slbiljda cL~p r_e.!.!!Lgubcrnamem_~ j.Gbre los miembros del pnrlall1t nto , duran t ~el ejerciQo dC_SU_-IDan~!.to_
Esto est sufij:ientemente garantizado por medio de lasG!!mundicias p.aL:.
lamentarias, que desde hace mucho tiempo e~.tt.I!-~c:on6'cida~ p.?r }odas
;; const ituciones democ rticas. Los priviJcgio_s <lcjfre$.I!Q~ad ,e
inviolabilidad protegen al diputado de cual9uicE-Prosecucin penal o de
..:ual.guier otro tipo,.P'!.r acciones que hayarealizad"'OC el ejcu;icio .de_;;u.
~!;c in p;-damenli,uii!, as co!!,_o de ,cualqui~r p~crj uicio (detcll&um . ~-

~ 3:Iit

,1

,1

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J,

11

CONTROLES E NTRE PARLA.MENTO y GOBIERNO

LA CONSTITUC IN \' SUS CONTROLl:.S 1I0RIZ.ONTALES

256

I/ id .

;"Irll.

p ~ .

280 Y

ss.

257

nuncia, acusacin) que le pueda inferir el gobierno. En los Estados a u tocrticos de nuestro tiempo, la renuncia a estos privilegios por mayoras
aterrorizadas o sometidas al rgimen, ha fac ilitado q ue los miembros
debidarnente elegidos de una oposicin fuesen excluidos de la asamblea,
co~ribuyendo ampliamente a esclavizar al parlamento,
\ ( 6) !? climinaciflll de fILquLsilQs d~tipJI;~onmico y otras I ~itaciones
para deicrminar la elegibilidad del diputado, y que habitualmente favorecan- a un gobierno apoyado en las clases acomodadas. La democrazacin d~ acceso a la asamblea quebr el monopolio de las clases latifundistas y plutocrtica s existente hasta entonces en el parlamento, abrien_do
el proceso poltico a las clases bajas_ La conccsin de dietas a los diputados sirvi a l mismo objetivo, habindose generalizado esta prctica en
todos los Estados cons tit ucionales_ Algunos Es tados garan tizan hasta

" ~li.ones_
...7,.J llLpLohibicin. de d<aen tar simu lt~mente cl manda to parlamentario y determinados
profesionales.
- -cargos
--, - - - - E stas llamadas c incompatibili.....,..~ades:._JJ.ffi~n u~a importaJ1~i a fundamental para la i~ d1!pendenc l~ fu ncional del parlamento, y son un medio para la exclusin de la i nflue ncia
gubcrna;:ne~i~~cJa sobr.cJusJDkiJl,b.r9S_P!!dl!...m~~tarigs_ E;;t re e llas.
la incompatibilidad de de te ntar simult neamen te un mandato parlame ntario un- cargo en la admi n i~t r~ci'ii(bli ca, aun cuando e l afectado sea
suspend ido temporalmente de su cargo durante la duracin de su mandaes todava hoy de ta l importancia poltica que se hace necesario unas
notas al respec to~
- Un fu ncionario como candidato puede tener desde el primer momento
una ventaja indebida frente a sus oponentes al escao parlamentario;
pero una vez que haya ent rado en el parlamento es comprensible que se
incli ne poco a oponerse al gobierno del q ue depe nde su carrera cuando
se incorpo re de nuevo a la administracin p blica. Por es ta razn, e n los
pases anglosajones rige la prctica invariable de incompatibilidad en t re
el cargo de funcionario y la s imultnea detentacin de un manda to parlamentario; en los Es tados Unidos dicha prctica se apoya en una disposicin cons'titucional (artculo J, scccin 6, clusula 2): en Inglaterra y en
los dominios que han seguido e l ejemplo britnico, esta incompatibilidad
se basa en ley o en convencio nes. S in embargo. en el mbito britnico
estn excluidos de esta regla los cargos de m inistro, dado su carcter po-litico, ya que de o t ra manera sera imposible el s is tema pa rlamentario
basado en la in tegracin del gru po gubernamental responsable en el par
lamento. En Estados Unidos, la introduccin del parlamentarismo est
excluida en vir tud de la me ncionada prohibic in const it ucional. En el
cont ir:ente europeo, por otra parte, los funcionarios en cese te mporal
constituyen un contingente impor tante de los diputados parlamentarios.
En Francia, esto con tina siendo la prctica, aunque se ha debilitado mu-

- -

10:

258

LA

CO ~ S TlTUC I !'i y

s us

COr..'TROLES H OR IZONTALES

c ho bajo la 111 y J: IV Repblicas en compa raci n con l a m o na rq ua orle a nis ta, baj o la c ual e l go bierno p04 a obte ne r las ma yoras que necesitaba a l a poyarse en los fu nciona rios elegidos en e l Pa rlame n to y otorga ndo,
s i hubiera luga r a e llo, a otros d ipulados luc rali vos cargos gube rnamc n.
l ales d ura nte el perodo legis la ti vo . En o posicin a esta s it uacin, la
Co nSl itucin de la V Rcpublica , a poy ndose e n el ejemplo ame ricano,
co nsidera cualqu ier cargo publico y, por cons iguiente, tam bin el mandato parlam enta rio, incolll p:uible con la pos icin de m inis t ro, constituyend o es to uno d e los pilas trcs de l nue\"o orden di rigido a forta lecer el pode r
ejecutivo . L"l prnc tica de combinar e l cargo de funcionario con e l ma nda
to parlame nt a rio est tan e nraizad a en Ale ma nia, que ni las medidas de
l as au to ridades de ocupac i n t ras 1945, para. renlediar d icha s ituacin,
h an prod ucido erecto. Un considerable numero de diputados del Dundcsag y de las Dictas de los Uil rd e r fuero n y so n funciona rios de carrera,
teniendo es lo, como consecuencia ine vi table, la d"[ormaci n y de bilita.
m ien lO de l parlame nlaris m o alem n. E n algunos Es tados -en Ingl:lIe r ra
desd e hace largo lie mpo y, ltima m e nte, e n Francia- existen ade ms
incompatibilidades e nlre el mandato parJame nlario y c ierlOs lazos econ m icos que podia n pe r j ud icar la l.i bertad de l d iputado en el ej e rcicio de
su m :mdato, como po r eje mplo cargos e n bancos e i nd us t rias que se en.
c uen tran en re laciones com erciales con el gobierno, o que ha n firnlado
cor~a t os con e l gobiemo .
'-': l..!J~atro naje - es igualm!:nte otro de los m todos indirectos de o bl ene r el fa';;r del dipulado y, por ta nto, de influi r en l. No :wn rci les de
e s ta blecer los lmites e ntre la decla rada cor rupci n, co mo se prac tic
en Ita lia an les de 19l 9 y como hoy todava flo rece en alg unos paises lati.
nO:lme ricanos, y un mero patronaje . ~s... qu cJ.a co rrupci n es rechazada po r todos los pueblos civilizados, e l patronaje, e n s us divcrsa$~ror
mas, se cons ide ra legitimo y has ta res petable. En " i rlud de una mejor a
m o ral de los pa d a rnenlos, de la constan te vigilancia de la prensa}' de la
cd osa competicin de los partidos polticos, no es corn c nle i-Cs posrble
e n lama yor parle de los E s tados una co r ru pci n a bie rta y descarada. El
pa t ro naj e es u na forma ms refinada. El dipu tado o el senado r reco mienda a su p ro tegido pa ra un puesto g u bcrnam en lal o pa ra un ca~go d el
Ilo bierno, ponindole a s u dispos icin todas s us _re laciones_. Pe ro ta mbin el ca m po de a pJjcaci n ud pat ronaje s e ha red ucido cons ide rablemente. En los Es tados Unidos, do nde fu e el he r mano gem elo del spoilSystC III , se ha. quedado limitado a las capas s upe rio res de los ca rgos
g uber na me nta les e nca rgados de la decisi n poll ica ; la gran m ayo ra de
los cargos d I: la admini s t racin pblica es tn some tidos a las regu la.
cio nes vigelllcs sobre los funcionarios profesio na les (eh 'U serllice ). Sin
emba lgo, el pat ro naje no ha desapa re c ido comp letament e de l Congreso;
e s un buen me d io para ma nt cner de buen humor a senado res y dip u tados

CO NTROLES E),I n !. E l' AR LAMIlNTO y GOB ICR NO

259

el acorda r insta laciones m ilit a res o con l ra tos gube ma mentales e n sus
respectivas circunscripciones. M todos sutiles, ms o me nos pa recidos,
para el reparlO de p ro pinas econmicas no son desconocidos en la m ayor
parte de los pases de Europa continenta l.
_Todos estos aspec tos d e independencia fu ncional del pa rlamento frente a l ~Iemop u ed en pa recer secund:'rios e n comparacin con l;-pro pia
y esenCial larca del parla mento: e l ej ercicio de la funci n legisla ti va . Si
el parlamento quisiera ser rea lme nte indepcndienle de l gobierno. d ebera
r~c1 a ma r e impo ner s u mono pol io s o bre 1:1 to talidad de l proceso legisla.
tlVO, desde e l p rincip io h asta el fi nal. Y eSlo impl ica, segn la fa mosa
frase de Royer-Collars : _in itier la loi, c'es t go u\'erner_, el cont ro l c:<c1usi,,~ _~bre e l planlea mie nlO del programa Icgislal ivo y, en especial, la in iClatlva legislativa. Aunq ue te rica me nte es tc p-os lulado cor responde a la
concepcin radidonal d e la -separacin de poderes_. e n la prac tica
poltica se ha conve rtido e n un_pos tulado com pletam ente irreal yanticua.
do, y es t.o por dos razo nes, Primero: ya fue indicado' que la primera
tarca de la asamblea no es la legis lacin co mo tal , sino la participacin
en la toma deja decis in poltica, e n la ejecuci n de dic ha decis in y e n
e l control politico. La f uncin Il:g isl<ltiva , que por razo nes tcenicas surge
en estas Ires calego ras, no pued e ser sepa rada de las otra s iareas parla_
~e nt aria s y ser conside rada COIllO ulla co sa _en sr_o Segundo: el gobrcITIO, en la modema sociedad de masas, es ;o;\:m pre un gobierno de
partidos; el part ido po ltico cs la g ra pa de hierro qUe suje ta al parlamento y al gobierno. !.. pun lO ~a rd i nal del prpce~o polt ico, bien que estc
basado <:.n la interdependencia por integraci n o en la inte rdependcncia
~ r .coonl in_a=in , yace en la depe ndencia taUlO del parlame nto como del
gobierno del d i na mi ~ mo de los par tidos polit icos. En virl ud de eslo. fall a
e l postulado terico d e la p((;na inde pe ndenc ia fu ncional de l parlame nto
a.nte el hec ho de q ue hoy es el go b ie rno el que d om ina el proceso legis la.
II V.2:. El grado de esta preponde ra ncia. ca mb ia segn el t.ipo de gob ie rno:
e n I~lateITa, el go bie rn o conlrola completamen te el proceso legis la tivo; en FraCia, Ale ma nia, S ui za, la illn ue ncia. guber na men ta l csl me nos
acentuada porque el Parlallle nlo oste nta una mayor a utonom a, y do nde
la influe ncia gubernallle ntll l es ms d bil es e n los Es tados Unidos, aunq ue tam poco aqu el preside nt e carece en a bsoluto de Illedios c fica ce~
para ma rcar la d ireccin legislativa d eseada .!
M edios de. cO//lrol del /'ar!a lllclllo rell/e al go b;erllo

Si se deja el as pec to negati llO - libe rtad de la asamblea frente a la

infl uencia gube r namcn ta l-, y se vue lve la llIirada a los medios dc eonlrol
positivos de los que d isl}One el pa rla men to. se pod rn dis ti nl: uir tres
4. V,d. supra, pg . 62 y u.

o
O

260

CONTROLES EN T R e t' oIRtAM ENTO , . G08tElnlO

campos: 1) el no mbramie nto de los deten tadores del poder gubernamental ; 2) e l control poltico so bre el ejercicio de las fu ncion(!s gubernamcllt:'lles, y 3) la d estitucin d el gobierno. En la prctica , estos tres puntos no

.fu!. el gobiern Q Rarlamenta ri o, la asamblea dcs ignll a lprimcr ininis tro

Q...Jllinislro pres iden te SPIl!..0 ~ad o.! e ~s~ t i~,!o del poder gubernamen
tal , que fonnar: entonces su gabine te discrecionalme n te con los miem
b ros d e su partido, bajo un s istem a b iparid is ta , mie ntras que la fo rm a
cin se har segn la constelaci n c!e partidos ex istentes, bajo un s istema
pluriparl idis ta. La imestidura del jde de l gobie rno tiene lugar, bien a
tra \'s de la eleccin directa d e la as amblea ( BonllAlemania), bien por
la con fi rmac.in, expresada por un \'o to de con fia n7.a, de la persona nomo
b rada por e l j efe del Es tado (m ona rca o pres ident e d el E s tado r epublica
no), d e acue rdo, n ue\'amente, con la conste lacin de partidos; esta moda
lidad rige en I ngla te rra y ri gi e n Francia dura n te la 111 y IV Repblicas.
E n a m bos c<\Sos. la forma d e invest idura parlame ntaria tie ne una influen
cia decisiva en el poster ior liderazgo gubernamen ta l d el minis tro p resi
de nte y de su gabinete: el gobiclllo pcnna n ecc bajo un control constante
de l parlamen to)' puede ser en cualquier m o m ent o d est ituido por l. La
tcnica de designacin s e comple menta co n e l control permanente, pues
e l go bierno parlamentario e s, fundamenta lm e nt e, interdependencia por
integraci n. El m inistro presid e nt e y s u gabinete , como m iembros de la
as amblea y en cons tante confrontacin con e lla, d epe nden .~n el desem
peiio desu cargo del apoyo de la mayo r !a pa r lamentaria. En el tipo suizo
de gobierno direc torial, la d esignacin del Consejo Fede ra l por la Asam
blea F ederol se separa de la r egla generalmen te vlida en el gobiern o d e
a samblea: el gobierno ejerce su funci n ind e pe ndie nte completamente
d e l Pa r lamento , au nque tambin d e ba preocupa rse d e con ta r con u n
seguro apoyo par lamentario.

se pueden separar siempre claramente.

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261

LA CONSTIT UC iN Y SUS CONTROLE> 1I0RI ZONTA LIOS

Nombrumiell/o del gob iullo. - la forma en la que un d e tentador ha

alc3nzado su cargo poltico tendr Tnfl-Uc~ da en el ejercicio pos te rior d e
Su cargo. cuando dicho detentador no tenga oblig3do ncs cons titucio nales
o lega les frc nie a aquellos a los que debe su instalacin e n el cargo. Es ta
regla afccta [ambl n a l jefe del Es t ado. Slo el m onarca heredi tario
- asi, pOI'" lo menos, lo p roclaman los part idarios d e l p rin cipio mon:1rqui
co- son comple tamente independientes, ya q ue solamente tiencn quc
ag rad L"Ccr su (XIsici n a la legitimidad dinstica.'
La designaci n del presidente en un Estado Iepublicano sue le ser Ile
vada a c abo de d os rnane rl1s: bien el jefe d e l Estado ser elegido por el
p~o.s slo ser ante ste responsable --='por lo tanto~ e st ni desig.
nado, ni puede S.l~t..d..cs liluld9...poJ" la .asamble.3 ,o bien ser eJcgido por
el PO\r..tam cnt.p, si!:.[!d O eMO la regla geneIal en las r epblicas pa rlamen ta
r ia s. Au stria, Finlandia y, reciente mente, Francia son lo s nicos pascs
europt:o s e n los cua lcs el p residente e s t elegido por el plll!blo; e n Au!'
~T,~ir.",,~'::":c;",~O:S o t ros dos paises indirec tame n te. Vale ca s i
1;
I
de que e l gobierno parlamen tario r eacciona
alrgicamen te frcnte a la e leccin popular del presidente, y de que esto s
elementos he terogneos no soportan su uni n. Es to lo ex perime nt Fran
cia c uando la Cons t itucin de 1&4& injert un p r es idente elegido por el
pueb lo, a un gobierno d e asamblea, y tamb i n la Repblica de \Vei mar
en Alema nia y la Republica espaola d e 1931, donde el p res ide nte, igual
m en te e legido por el pueblo, cay en conflic tos insolubles con e l Par
lamento. Tambin e s t confi r mada por la ex periencia ~a obsen '3c i n d e
que e l presidente d el E stado elegido por el parlamen to suele senti rse
m s o bligado a ste que cu a ndo debe s u mandato a una elccc I4n-PQ.p ti@r.
No cambia nada e l hecho d e que e l jefe del Estado sea ina movible duo
ran te el periodo cons tituciona l de dura cin de su cargo, y de q ue n o est
somet id o a ningn ot ro cont rol formal di la a samblea. E ste constante
ceder del pres idente frente a la a samblea se basa ms en r azones sociolgica s y psicolgicas que en razones jurdica s: por una parte , la asam
blea escoge antes a un o de sus miembros que a un extra lio: por o tra
parte, un preside n te que p iensa en la r eeleccin tend r buen c u idado de
11 0 c rearse ene migos e n tre sus futuros electores.

s.

I'id . KA I\~ I..oIlWI'NSIUN. Die MOtwrcltie im morl",,, Sla,,' (Fnmkful' 3.

1952). pag o 76 y ss.

M.,

Los catllreles poli/ices d e rutilla. - E l cont ro l interorgano ms importante d e que est dotado el parlamc llto fre n te al gobierno, y que existe en
todas las forllJas d e de m ocra cia cons t itu cional, es r echaza r una propues ta
legis la ti va apoyada d irecta o indirectamente por el gobierno, y su a ccin
equivalente, esto es, negar una autorizacin mone tar ia pedida por e l gobierno. Segn las reglas d e l juego parlament ario, u na rea ccin parlamen
taria d e este ti po condu ciria, normalm e nte, a la d im isin del gobie rno,
cuando ste hubiese consid erado politicamen le vital la propuesta
recha zada . Sin embargo, bajo la variante britnica d el parlamentarismo
-gobierno de ga bine tc- la C mard de los Com unes no pue de, prctica
mente, rec hazar una propuesta legis lativa d el gobierno, n i llegar los medios
econm icos pedidos. A lo sumo, com o un a es pecie d e control .simblico, la
oposic in puede presentar una m ocin para Ieduc ir el s alario del miembl"Q del gabine te cuyo desempeo del ca rgo no le sat.isface; es ta mocin
no tiene jam s xito. T ambin e n e l preside nc ialism o, el r ech aza r una
propuesta legislativa fun ciona como e l control intelrga no ms eficaz
fre n te al presidente, aunque ste sea in a mo"ible durante la duracin de

262

LA CONSTITCCIN \ '

sus

CONTROLES H OR IZON TALES

s u cargo: e l presiden te te ndr q ue a bando nar dic ha med ida o cambiarla

scgn [os deseos del Congreso. Nue vamente, e l s is tema direc torial s uizo
prese n ta s us propias ca rac te rs ticas: la negativa dd Pa rl'lmento Federa l
a una propuesta no s igni fi ca en absolu to una prdida de p res tigio pa ra el
Consej o Fe deral, y muc ho menos co nd uce a la di m is in de todo e l Co nsejo Federa l o d!'l m icmbro determinado de l Conse jo Fede ra l. rcspons able
de la correspo nd iente medid a.
Se pueden ci wr como ol ros medios cor rien tes del control polltico de
la asa m ble a sobre el go biern u, a los s igu ie ntes: 1) Por l1l~ d io de preguntas e int e rpelaciones se lwes tig'l r, c rit ica r y cont rolar l'l s ituacin del
gobie 'no. Ningun gobierno. por muy seguro q ue est de s u m ayo ra, pued e mi nimizar este in terrogato rio. 2) Un medio de co nt ro l espccifico son
las com isiones o com its pa rla m e ntarios de inVl!st igacin. Du rante las l
ti mas dcadas ha n ad quirida e n los Es tados Unidos una es pecial importa ncia , q u iz me nos por I,IS irregula ridades que ha n descub ierto, como
por la ing ra ta pub licidad q ue s uponen pafa la adminis tra cin. En I nglate rra, las com is io ncs parlame nta ria s son, e n pr ime r lugar, comits para
la inves tigacin de hechos conc re tos; s uelen es la r o rga nizadas como Royal Co mmissiolls y consti tuida s por pe rsona lidades polticame nte neut rales y aje nas a l Parla me nto. En Francia y e n Aleman ia , las com isiones de
invcstigacin no est n integr adas toda vla d e esta manera e n la vida poltica " 3) E",is te n en la mayor pa rte de los Es tados de mocro1.t ico-cons l ituciona1cs e ficaces eon l roles intc r rganos e n la neces a ria ra tificaci n parlamenta ria de t ra tados inte rnacio na les fi r mados anteriormen te por e l
gobie rno -enca rgado del lide razgo en poltica ext e rior- s ie m pre y c uando sea necesaria pa ra su ejecucin una legislaci n inte rna. 4 ) En los Es
l ados Unidos , el Senado ejerce un COlltrol eficaz sobre el go bie rn o, ya q ue
le corres ponde confirma r de terminados nombra mie ntos hechos por e l
p reside nte - p ues tos jud iciales, miliwres, a lta adminis t racin y altos cargos po lticos-; la apl itud de l cand ida to ser some tida, con frecuenci a, a
un de te nido examen.
Po r o tra parte, e l gobierno est som etido a la incesante c rit ica de la
o pos icin y. frecue ntemente, tam bin a la q ue proviene de las fil as de su s
propios partida rios. Los debates e n las sesiones plena rias, e n las comis iones y e n fechas especia[es, co mo la "cspucsta ele los Comu nes a l discurso
d e la corona, son ocas iones o rdi narias y ext rao rdina rias para que se hagan
o ir d ichas voces crt icas sobre la ac tuacin gube rname ntal. El gobie rno
es t consta nte men tc e n el ri tlg y te nd r tan to que e ncaja r como da r _ La
ne cesaria cua lidad de m iembros del parla m ento q ue osten ta n los minis
t ras aparece aq u como el medio tc nico sobre e l que se basa la inte rd c6.

Cfr. H . W. EII!C ).I ANN , . T he Du~ y of Di.sclosun: !JI ParHamcntary In\ ...-sI; ia ln i
U,,;,",: ~sil)' (./ n"';Ill!<' 1.0'" R~,iew (I!j.l). r>~ a.~. 1 y ss .. 11 7 y ss.

Commi.r""", . en

CONTROLES ENT RE PARLU.IEt.'TO y GOB IERNO

263

pe lld~ n ci a por i ntcgraci n, carac ters tica del tipo de gobierno parlame ntario. L;" presencia de los min istros facilita la confron tacin del liderazgo
poltico, y de los responsables de la acci n mi nisterial, con s us c rticos en
la Asa mblea. E n la mayo r pa rle de los paises iberoame ricanos dotados de
un gob ierno presidencialista, asi com o en Suiza, los mi nis tros o los conse-

jeros rederales se sientan si n derecho de voto en la Asam blea , y donde no

e xi s ta ta l dispos ici n cons titucional podrn ser ci tados por el parlame nto
pa ra ser in terrogados)' c;I;igrscles c ue ntas. En la Constitucin de I:l V Repblica montada sobre la separacin de funciones, es to es, do nde el ca rgo
min is te ri:l l es incompa tible con e l manda to parlamen tario. los minis tros
tiene n. por su pa Tle, acceso a las sesio nes pa rlamenta rias (3 rt. 31), pero
slo e n una re unin por semana habr prioridad pa ra las p regunlas presen tadas por los m iembros d"c1 Pa rla me nto a l gobierno (ar t. 48, prr. 2),10
que s upone una conside r'l blc limitacin de las posibilidades de con trol
pa rla mentario.
C ad a del gobiern o a tr(l vs de l VQLO d e 110 cO ll f ia llla. - En los tipos de
gobierno cuyos de tent ado rcs de l pode r ejecutivo tie nen un periodo fi jo
de du racin de su cargo. e l parlamento carece de medio lega l para obligar
a l gobierno a reti ra rse, s i se pres cinde de la acusacin ( i mpcac1l1ncll t) .
En los Es tados Unidos, In o pinin pblica slo bajo s ituacio nes extrao rdinarias puede inducir a l preside nte a des tituir a uno de s us cola boradores oficia les, la l co mo ocurri e n e l primer perodo preside.ncial de Eiscnhower por abu sos en e l cargo de un cola borado r del presidente ( ..conflicto
de inte reses,.). La decisi n yace, s in emba rgo, s ie mp rl! en el presiden te; el
Cong reso ado p ta aq u r ulla ac titud e xt re madam ente re se rvada y no puede, ni j urd ico-cons titucionalmc nte ni polticamc nte. obliga r a l p residente a separa rse de uno de s us colaborado res . ta di m isi n de Shenn an
Ada ms ( 1958), q ue como primer ayudan te de l preside nte no de ten taba
ning n cargo polltico, tu vO luga r e n contra de la voluntad p residencial
y por p resin de las ins ta ncias del pa rtido repUblicano. En o posici n
a esto, en e l parlame nta ris mo -y sta es una diferencia fu nda me ntal
e nt re a mbos tipos de gobier no- e l parlame nto o. mejo r , la m ayora
pa r la me ntaria cst e n si tuacin, e n c ualq uie r mome n to, de pedir responsabi lidad polt ica a l gabine te y obligarle a dimitir. La confianza
del pa rla me nl.o e n el gob ie rno y la responsabilidad del gobierno frente
al parla me nto se basan en la reci p rocidad y se complementa n mut ua
me nte.; son la ca ra y la cruz de la m is ma medall a. La responsabilidad
poltica es el punto ca rd in'll sob.c e l q uc gi ra e. l gobierno parlamen
ta r io, y la pos ibi lidad de re tira.- dic ha confian..:a es la es p ada de Da moeles q ue cu elga s obre cua lqu ier gob ierno, a no se r q ue posen una m ayo ra
ta n segura que le permita su perar c ua lqu ie r tormen ta .
La a mena7.3 de des ti t ucin es el con l rol in te l-flpno ms import an te y.

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a l m ismo t iempo, e l arma llis eficaz de que d is pone el parlal11cnto

f re nte al gobie r no. To m ar clIOp rcsi n b ien en fo rma de VO IO d e censura,
bien como su equivalente nega ndo el \'oto de confianza pedido por e l gabi.
nc l e, o bien rechaza ndo una medida pol tica declarada por el gobierno d e
im por ta ncia vital pa ra su cont in uacin e n el ca r go. Si e l pri mer m inistro,
q ue ha perd ido la confianr.a de la mayora parlame nta ri a. llega a l convencimiento de que e l electora do a poya s u persona o la po lhica Jlor l re p resentada, respon der a la amC l1aza de su desti tuci n con la a men aza d e la
disol ucin parlamentaria . o p roceder a d icha diso lucin. De las t res
clases d e r esponsabilidad m in iste rial - penal, civil y poltica - , solamente
la ltima h a ma ntenido su importa ncia p rct ica. As imismo, la d is tincin
e nfre r esponsabilidad colect iva e individ ual del gabinete, sobre la q ue e n
s u tiempo puso tantO va lor la teor a constitucional. ha perdido casi
todo s u significad o prct ico desde que el m inistra.presid entcasume la responsab ilidad tanto de su (u ncin como de la to talidad del ga bine te y de
cad a uno de sus m icl11bros. Podr, s in e m bargo, con el fi n de m antene r su
ga b ine te como un todo o para forta lecerl o, d esti tuir a un m iem bro (el ca so
de s ir S a muel Hoare, en 1936, e n Inglaterra). Tambin p ued e u n mie m b ro
del ga b inete re t irarse vo lu n tar ia ment e porque n o es t ya de a cue rdo c on
la poltica de l gab ine te (el caso d e Pierre Mendes-France en febrero
de 1955, en Francia ).
Significa tivamen te, el m eollo fun ciona l d el t ipo de gobiemo par lamentario -confian:w del gobie m o en el par la mento y responsabi lidad del gobie rno frente a l parla mento- en vi r tud d e su d esa r rollo orgnico slo se
ci ta en los docu mentos const itucionales con fonnu laciones generales, hab ie ndo res istid o con lti to a cualqu ier ins ti t ucionali1.acin por normas
con s titucionales coac tivas. Slo desp us de la prime r a gue rra m un d ial, las
r eglas d el juego parl a me nt ario estn sometidas, en u n cierto g r ad o, a u na
a rtic u la cin ya u na s is te ma tizacin en e l cu rso de la llam a da racionalizacin del proceso d el p od e r . ' Di fe r e ntes disposiciones en las constituciones tie n en este o bjet ivo: perodos de . enf riamient ol> e ntre la presentaci n
d e u n a mocin de censura o el p la nteam ien to d e u n a cuest in de confia n1.a y la vot acin sobre est a s propuestas, q uieren pone r fin a los ma les ca usad os por dec isio n es sor presa, q ue en conexin oon las in te r pelaciones
fue ron frecuente m ente la causa para la cada dd ga bine te en la 111 Republica fra ncesa. Adems, se han establecido m ayorlas cualificadas tan to

La .,xprrsin file acuada por 8 . M IR~ISF.-GUET7.I\' IlCI' , U $ ... om~lIu ten_

dall cu d .. d roit co,utilluio,,,,d (2.' "d., Pars, 1931). poi,. 1 )' ss.; del mismo_
COlIstill/rions eu rape,,",, u (pars, 19S1J. \'01. l. pgs. 14 y 55., 30)' ss. En esta ultim a
7.

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CONTROLES ENTM.E " ARU MENTO y C081E1nW

LA CONSTITUC IN \' SUS CON TROLES H ORIZONTA LES

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cxposicin. el autor ,"s muy escpl ico $Ob...., et xilo prclieo. Cfr._ tum bin JOS[I' H
DUNNeR . Stabilization or Ihe Cabinct Systcm in Wcstern Europe., en Arna td Zuro
cher (editor) COlIs rir"rioll$ rJl!(f C(}I!Srir"lio na/ Trel1ds afle r 1I'0rlll lI'ar 11 (Nuc\'a
York. 1951), pg. 81 Y u.

265

para el voto d e confianza en la inves t idura de l gabine te, como para su d est ituci n en el caso de vo t o d e no confianza . E s ta s d isposiciones t ien e n
como objetivo libe r ar al d est ino del gabi nete d e los capr ichos y de las intriga ~ de los polticos, hacindole depe nde r m s d el res ultado de una rdlt:x in madura de la mayo ra parlamentaria . Eje mplos corr es po ndie n tes los
o frecen las Constit o ciolles italiana (Co nst itucin de 1947, ar t. 44 , p r. 5) y
franct:sa (Cons t itucin de 1946, art. 49). Una di s posicin sem ejant e para
raciona lizar la din,l mica pa rl a m entaria fu e la ll amada . inves t id u ra segn
el articulo 45 de la Const itucin fra ncesa de 1946, seg n el cu a l e l pl'csiden te del consejo de m ini s tros, q ue h abia sido cncargado de forma r gob ierno por el p residente de la Repblica tras con\'ersaciones con los partidos, es taba primero obligado a co nseguir el a poyo de la Asamblea Nacional (por mayo r a s imple) para su p r ograma gubernamen ta l, t ras lo c u a l
sel'a inwst ido fonnalmente e n s u cargo por la m a yo ra a bsoluta d e los
miembros de la Asamblea . E s te clabol'ado p roced imie nto au m e nt, sin e m ba rgo, las dificu ltades de forma r gob ierno y fue, por lo t a nto, elimin a do
e l1 1;1 enmienda cons tit ucio nlll del ao 1954. La m edi d a m s radical para la
e s ta b il i7.3cin d el gabi nete es e l requ isito d el vo to d e ce nsura _cons t ruc ti
vo' d e la Ley Fu ndamenta l d e Bonn, segn e l c u a l slo se dar una d imisin del a ct ual canciller cua ndo, si m u ltneam en te, se e li ja a s u sucesor."
Po r muy prometcdonls qUl' parezcan a p ri m era vis ta estas m edida s
p,lra fortalecer y racional izar la di n m ica del gobierno parlamenta r io, contrib u ye ron muy poco a la estabilidad de los gabinetes f r-a nceses e!l la
IV Repllblica. Rara \'ez cay un gabinete por un voto d e no confia n za,
siendo frec u t'ntemen te la r azn d e s u ca da la desinteg racin de la coali
cin gu bernamental. E II>arlam entaris mo no d ebe ser, sin emba rgo, j uzgad o y conden ado por s u m ani festacin fr ancesa. Es indicado sealar que
en o t ros re gim e nes plur ipmtidis t as, y au n all donde ningn pa rt ido ost en t a la mayoria absoluta (como fue el caso de It alia a n tes dc 1953 ), la
cifra de morta lidad de los gab ine tes no es much o mayor que en los sis te
mas bi par ti dis t as. com o lo evide n cian los ej em plos de B lgica, Ho la n d a ,
Dinamarca )' otros pases. L, poSibilida d de form ar un gobie rn o ca paz de
a su m ir cllidera7.go poltico y de Illan te nerse rlr me f re llte a todas las prot elo t as, depende mucho menos de los disposi ti vos artificiosos establecid os
por las dis posiciones cons t ilucion a les q ue d e la madu rez poltica de u na
nac in y de sus do les y su habilidad para alca nza r comprom isos polit icos.
LiI tlesr ;llIci" del presiden/e o jefe del Estado por aCl/saci" (im!'<'Ildtme ", J. - Dado el ca r c ter dua lista del de t e ntador del poder ejecu-

t ivo, corrien te e n el parlamenta r ism o, debe ser h echa un a distribucin

c n t re jefe nomin:ll dd E s t,l(\o (mol1arca o preside n ll! de l E s tado ) y e l "er
8

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,,,,"a. p;;w. lL l

y ss.

266

lA CO:-.lSTiTIJCIN

y sus

CON TROLES HORIZONTALES

dadcro dete ntador d el poder gubernamental. gobierno o gabi ne te. E n gene ra l , el jefe de l Es tado tie ne una posicin' tan firme como el p residen te
americano.
El m onarca escapa a cu alqui er responsabi lidad polti ca por la ficcin
rile kif/g cml do 110 w ron g: e l niismo efecto produce e l requisito de refre ndo mini s teria l de todos los ael Os politicos del preside nte d el Esta do . con
lo cual e l ga binete a sume la res po nsabilidad polt ica . E xcepciones de la
inamovilidad del presidente de l Est ado fu eron la Consti tucin de Weimar
(3rt. 43 ) y la Co ns ti tucin de la Re p bl ica espaola d e 193 1 (art. 82), do nd e es laba prcvis lO que el p residen te poda ser destituido de su cargo por
la accin conjunl3 de l Parl mento (res pec tivamen te, Rei cllstag 'i Cortes)
'i del electorado, sin ap licar el procedimienlO de la acusacin . Esta disposici n tiene sentido , sin embargo, slo en aquellos regmcne s polticos
don dc el presidente del Es t<ld o d e ten ta ms que mera s funcio nes d e represen tacin y de c ere mon ia. Este dispositivo fue usado con xito en
Espaa cont ra e l presidente Alcal Zamola, a l que le fue reproc hado ha
ber sobrepasado sus compe tencias consti t ucionales.
La ltima ralio d el parlame n to para librarse de u n detentador del caro
go pres idencial c uya actuacin no es ya tolerab le, pero que es inamovible
const it ucionalment e duran te el perodo de s u cargo, es la a c usaci n (1mpeaclllllf!lH) o e l ejercicio d e lo que en Francia, con tc rm inolog3 impropia, se 113 ma . justicia politica ,.. La a cusacin puede ser usada contra el
presid e nt e del Estado republicano y, en a lgunos Estados, tambin contra
los mini s t ros; en este ltltimo caso, es tan slo u na m edida ex post faclo
contra una conduc ta polticamente obj e table, y que se aplica tras la remi
s i n del c argo minis terial." La a cu sacin es un verd adero control inter-'
gano de b asamblea freme 0 1 dc tc'n tado r del poder ej ecu tivo. La a c usacin
ser , por lo gene ra l, presen tada por la cmara baja del parla mento, mientras que d el proceso mismo se encarga r la cma ra al ta (Fra nci a , nI Repblica; Estados Un idos), un tri bu nal cons t ituido por jueces profesionales
y pa rla m entarios (Cour S uprllle de la Juslice en Francia, I V Re p blica ),
o un tri bunal com p uesto exclusivamente de jueces p rofesiona les (8Imdesvcrla sslIl!gsgericJtl cn Bo nn , Aleman ia ). Pese a los esfuerzos cuidadosos de algu nas recientes constituciones d e confo rmar dicha ins titucin
como un procedimiento jud icia l de ac uerdo con las exigencias del Es tado
de d erecho, la acusaci n es t, p rcticamente , por to das parle s anticuada .
H biend o nacido en el pri mer pe rfodo d el constimciona!i smo, cuando lo~
Parlame n tos bajo los Estuardo la u ~aron como a rma de venga nza contra
los consejeros y ministros d e la corona, la a cusacin ha perdido su justifi c ac in en los Es tados parlamell tarios, en virtud de la formacin y a r t k'u9. Los dos nicos casos b~jo la tll Re pblic~ fr~ncesa rueron el d e Mah}' (19111 )
y ct de Peret (t93 1); dr. JOSU'II .B~IH III'U:M\" y PUl!. D.'D ., Tra;t r de dro; cmw;I,,'
l io,,",e{ (Pars, (933), pll:. 875.

CONTRO LES EI'a RE I'ARLAMENTO y <OOIllIlR"O

267

lacin de la responsabilidad poltica del gabinete. Aun en los regmenes

presidencialis tas, donde la inamovilidad del jefe del ejecu t ivo justificara
este control interorga no ext rao rd inario de la asamblea, su valo r p sicolgico es nulo, dejando de lado, por otra parte, su inulilidad pol t ica. Nueva mente el p ueblo su izo, con su sensatez, est en el lado d e los justos ; no
se p rev un procedimiento de acusacin contra el Consejo FcderaL
En eSle cOnlexto, pued e ser indic ado que tam bien la posicin del mona rca, t rad icio nalme nte inamovible, ha dejado en nuestro tiempo de se r
incond icionalm en te segura. Desde la primera guerra m u ndial han c a do
muchos tronos, y aun en paises d onde la institucin monrquica sigue gozando del mismo respeto, las coronas no estn ya seguras en las cabezas
sobre las que se a sientan . La abd icaci n a l t ro no d e Edua rdo VIII en InglaterJ"3 ( 1916), fu e reforzad3 por e l gabinete, que con taba con el a poyo
de la m ayora de la Cmara d e los Comu nes. mient ras que la opinin pu
blica estaba d ividida. Leo po ldo II1 de Blgica tuvo que a bdicar bajo la
presi n dc la mayo ra pa rlament aria, Iras la que e staba la m ayor par te
del pueblo, pese a la resistencia del gabinete ( 1950 ).10
Slo sc podr llegar a una compre ns in correcta d e la dinmica de l
poder en e l mode,no Estado constitucional cuando se ha yan conside rad o
los controles del ,gobierno sobre el parlamen to. Esto se tratar en la s igui ente Seccin.
LA SEGlJNU,\ CATEGORA: LOS CONT ROLES DEL GOBIERNO
FRENTE AL P ARLAMEN T O

L1 independencia funcional, q ue es lan importante para la posicin de

la asamblea rre nte a l gobierno, no tiene su correspondencia en el gob ierno. La com pleta independencia d el gobie rno frente a l parlamento significa au to ritari smo y au tocracia. E ncJ E s tado d emocr tico cons titucional
es, por lo tanto, impe nsable una indepe ndencia fun ciona l del gobierno
rrente a l parlamento, porque el gob krn o es siempre gobierno de partido.
Ningn gobierno legtimo, inde pendientemente del tipo gu ber namenta l
especfico, puede gobernar contra la oposicin de la ma yo ra del parlamento. Nunca cst, por lo tan to, el gobierno en situacin d e liberarse
completamen te del apoyo y, con ello, del control d el parlamento. Sin em
bargo, el gobietno cs el centro d el proceso d el poder, pues gobernar significa asumir el lidelazgo politico. Es to esta nuevam ente cond icionado
por una serie de fac tores en parle t c:cnicos y, en p;;trte, mora les y
lO, Sobre estos d05 casos "id, Loc\\'ENStHN en el libro cit ado, pgs, 47 y ss., 58
y $S., en la nota S de eS lc C<lpi llll o. Otro destronamiento se produjo en Tnez cn
ju lio d e 1951. c u and o el dominio d ct bey --<lue ya d e por si era puramente nomina tfoe eliminad o al proclamar la repblica. Las dus ltimas cxpul~iufles \'iotenl3 S de la
monarqua ( Egipto, t951. e lul . 1958) no ser n ~qui consideradas.

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268

269

lA CONSTITUCiN Y SUS CONTROLES H ORI ZONTALES

CONlROLES EN TRE )'ARLl.MEN TO y GOB I ERNO

espirituale ~ : el crc ulo relativamente pequcl10 de personas que part icipan

e n la fun cin de to m ar la decis in poltica; los elaborados y ma tizados
mtodos de seleccin que conduce n a su insta lacin en el poder, la cohes i.n c~n.di cio n ad a por los intereses co munc, del grupo go bernante, y su
diSposIci n para aceptar la responsabilidad polhica. La masa de los destina tarios del poder t:spera qU t: e l liderazgo p oltico provenga del gob ierno
mucho antes que de una asa mblea compuesta de gran nmero de miembros. Pa ra e l pblico, el gob ic rno es ms vis ible y ms tangible q ue la
colec tividad , en parte annima, del parlame nto. Lo que hace d gobicrno
s: e~cue n tra sie mpre en el centro del inters pblico: a csto hay que
anadlr el a pa rato del poder esta ta l. Cua lquie ra que sea el l ipo de la d in
mica del poder conducc, necesar iamente, a la preponderancia del gobier ~
110 en la conformacin del do m inio. En c ua lquier o rganizacin esta tal, e l
da lO natural es e l liderazgo poltico del gobierno.
.Los controles inst itucionalizados con los que c ue nta el gobierno f rente
a l parlamento puede n ser clasificados en dos grupos fundamentales: 1.0 La
influencia del gobierno sobre las prerrogativas legis lativas de l parlamento, incluyendo la ela boracin del presupuesto. 2. La i nfluencia del g"
b ie rno sobre la act ividad y la existencia de la asamblea, en s u to talidad ,
como de te ntador dd poder funciona ndo legalmente -el derecho de
disolucin par lamcn ta ria~. Un tercer pun to, la influe ncia gubername ntal
sobre la composicin del parla mento, que histrica mente ha sido.de gran
im portancia, est hoy prcticamen te bloqueado gracia s al elaborado mecanismo de defe nsa que, con e l tiempo," ha ido montando la asa mblea.
Esto no significa, sin e mbargo, que e l gobierno haya abandonado s us es fuerzos para conseguir indirectamente una composicin del parlamento
favo rable a su polt ica y desFavorable a la o posicin. A este objetivo se
tiende en la actualidad con diferentes medios. El proceso y las leyes electorales s iguen siendo el campo de ba ta lla tradicional en esa interminable
lucha por el poder, que tiene lugar e nt re go bierno y parla mento. Una
exposicin de este te ma extraordi nariamen te importa nte tend r luga r
ms adelante."

men tc la superacin de la tradiciqnal .. separacin de poderes_ q ue la po

s icin del gobierno en el proceso legis lativo. El go bierno es t precisamen.
te obligado a asum ir el lide razgo en la toma de d ecisin poltica c uya
tc nica es la legislacin , y tambi n t iene que asum ir la responsabilidad
por la e jecucin de la deci sin to mada, q ue normal me nte se da tambin
en forma de ley. E n luga r de estar excluido d el proceso legislati vo, el
gobierno est insepa rablemente unido a l.
\ El papel del gobierno ser, sin embargo , d iferente segn sea el tipo
gubernamental es pecifico. En los Estados autorita rios, el mo nopolio del
gobierno es t fuertemente asentado en todas las fases del proceso de legislac in. Si se tolera u na asamblea ser tan slo como un rgano subsidiario, cuando no est degradada a simple s ello formal. fuUas...de moc ra
cas constituciona les, la inten sidad de la par! ici.Q3J:in gube nm .r}c nta l
Je p end ~ gcn te tipo d.f-l:obig no. lJ.n ex t remo est n:pr~se ntado pOI'
g<ioi_c.r:n..Q de gabinete en 1_,!gI2!cITa y.".fn.!os do.rni!Jios. El cont rol guber!!amen tal_ope ra,..matcdalmen te,--CQD rasgos a U lo!: i.~ 3unque _sJ.:...b.a~~ en
eUQ.m~!iplknt D-"olu nl3rio deLPa.rl~~ to. Plan ificacin e inicia tiva
legislat iva yace n exclusivame nt e en el gabinete; la i niciativa legislativa de
los prvate members de los paTtidos ha desaparecido casi tot a lmente. El
control exhaustivo del gab inete sobre e l orden d el da se une a su poder
de disposicin ~obre el tiempo parlamell tario, lo que conduce en caso
neccsario acortar los deba tes por la drstica m edida del closure (.<la
guillo tina). La s ituacin opuesta se d;LelLlru; J;: ~l;-,Jos Unidos:-1a influencia del gobierno sobre el pl'ogramaJegis lativo, e LQrdel) _d.eJ. da y la dist ribucin del tiempo en el Cong reso depende de la fuerza de persuasin
de l presidente, y -esto aun cuando el partido de l pres idente sea mayo r ita
rio. ELpresidente carece de c ualq uier facultad cons titucional para ex igi r
la -prioridad de su progra ma, a lo que hay que 3i'iadir q ue el Rult:s Commiu ec o f Ihe House of Representa tives ocupa una posicin casi dictatorial, sin paralelo e n ot ras.asa m blcas ..La.!! 1 y IV Rep~b l i5!.s fra !!fc-Bls ocupan un lugar intermedio cntre estos dos extremos, que se puede designar
como sistema mix to: programa legislativo, o rde n d el dla y di st ri bucin
del tie mpo yacen baj o la a utonoma de la Asamblea, que act ua, en este
pun to, por medio de la Conferencia de los presidenles. La prepondera ncia del Parlamento se debilit) , si n em bargo, por la influencia q ue ejercen
los lderes de los partidos gube rname ntales en d icha Conferencia, as l
como los reprcsentantc_s de la coalicin gubername nt al en las com isiones
ms importa ntes. E n oposicin a esto, l.a Const itucin de de GauBe ti ~ n
de a )rraiga r cons titucio nalmen te la primaca gubername nta l en el pr"
C;~~QJeg !J!l ativo, ha.biendo insertado con es te fm una serie de dispos ic io.
_nes {le procedimien to e n el documc nlo mis mo, e n lugar de aba ndonar su
regulacin a los reglamcll los p a rlamenlarios. La iniciativa legislat iva perten.:cc tant o al primer min is tro comu a los miembros del Pa rlame nto

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La i/Jfltlencia del !:obierno sob re el proceso legislativo

El esquemn idcal de una estr icta autonom a de cada delentado!' del

poder pro hibira absolutame nte la intervenc i n guberna mental e n la fu nd n legis lat iva del parlame nto, en cua lquiera de sus fases ~i ni ciat iv a ,
deli beracin y aprobacin de la ley-. Pe ro las realidades del proceso del
poder no estn de ac ue rdo con esta imagen. Nada mues tra ms clara.
tI. I' id . supra. pg. 255 Y ss.
12. Vid. "fra, pg. l34 Y ss.

270

271

LA CONST ITUC I N \' SUS CONTROLES I..J OIUZONTIoLt:S

CONrROLr,s Il.... TRI! PARUMI!NTO -y CODI ERSO

(art c ulo 39), pero e l gobierno fija el o r d en d el da, as i com o la prio ridad
de los pro 'cetos ~ tratar (art ic u lo 48), pudiendo opone rse a enmiendas
presentadas por miembros del Par lamento que no h ayan sido somet idas
a las comisiones, y h as ta podr dete rm inar el momento de la 'v otacin
( .. rtlculo 44 ). En la Ley Fu nc!.-.me nta l de Bonn, el Bundest ag y el gobierno
fed era l se equilibran e n la fi jacin del program a legis !.-.tivo; l ' pero,
p r c licam en te, todos los proyectos de ley import .. n tes son re da c tados por
la bu rocracia ministeria l , gozando los p royectos de ley guber na m e ntales
de absoluta prioridad , En Suiza , fi nalmente, el con trol d e l Consejo FedNal so b re e l proceso legislo.t i\'o se acer ca a l d e I nglate rra , aunque con
la importan te difere nc ia d e que 1.. inicia ti \'a legis lati \'a d el Par lamento
t iene un ma rge n consid e r a blemen te mas amp lio.
Caracterst ico d el c recie nte liderazgo del gobierno es la gcs tin de las
prerrogati\'as financier3S y presupues tarias del parla m ento. Conside r ado
his lricamen t e, e l con trol de la Cmara de los Comu nes ingksa sobre e l
(' rario pblico fu e el punto d e p artida para k\ t ran sformaci n de la mona r qua absol ut a en cons titucion al y, ms ta r de, en m ona rqu la parlament:l l"ia _ Estas pre rrogati va s tradicionales estn h oy perd idas t o talmente, E l
dom inio d el gabi ne t.e britnico sobre las finanzas e s tan indiscu t ible
c omo su domi nio en la legislacin . E n la act ualidad , la _Ma d re de los
Parlamen tos_ tiene qu t: t ragarst:, hasta los h uesos, el presuput:slO guberllamen ta l. En F ra ncia, s in e mbargo, el pas de la clsica s upremaca d el
Parlamen to , la Cmara de Diputados y la Asa mblea Nacio nal han ret enido su a uto noma rmanciera e n e l ms amplio sen tido pos ible, const ituyndose la poderos.'l Com is in de Finanzas en cl centro de graved ad
polltico, De t o d os modos. la Constitucin de 1946 (aniculo 17. pr rafo 2)
prohibi todo presupuesto de gas tos para los que no se hubiesen previs to al mismo tiempo los corres pon dien tes crditos. La Cons t itucin de
1958 n o slo ha r e tenido est a lt ima regulaci n (a rt culo 41), sino que el
tlobie rn o puede, adems, pOller en vigo r, por d ecreto, la ley financiera
que no h aya sido promul gad a por ambas cmaras den t ro de los setenta
primer os das tras habe r s ido depos ilada (articulo 47), con lo cual se evitar por lo menos el m a l c rnico d e la 111 Republica: e l retraso presupueSlario. En los Es lados Unidos, el presupuesto corresponde, por prc.
t ica invariable, al Ejecut ivo. El Congreso vigila , es c ierto, celos amente s u
derecho de pode r reducir las peticiones econmicas d e l gobierno y h ace

uso de l constantemente, aunque por o tra parte se s uele most rar. en

Jl ..n eral, favo rable a los d esl.'os e conmicos d e-I p residentc.

13. Las le)'es promulgadas en los dos uttimos periodos legislativos han sido pre
respecli\'ame nl e, pOr;

~n I3da s,

Gobierno .
Di elll Federat, .

Consejo Federol .

/949/953

/ 953-/ 957

472
JOI

445

413
17

La ufl/Umc iu. {le!

~obiemo

sobre Iu. ley pro mulgada

La div is in Iradicional de funciones cntre los d e tent adores de los pod~'res e jecuti\'o y les islativo signi fi cara que u na ley aprobada por la a samb lea es d e finitiva, es lando libre de cualquie r control gubername ntal post .. rior. Sin embargo, ste no es el caso. Es cierto que en e l parlam entads.Jlll.u!1 contruLdel gobicnlo sobre la ley a probada por el parlamento es
IJloIc ljcam.entc nulo, y esto lgicamente, ya q ue en vi rtud de la intc.rde
p .. nde ncia por in legracin todas la s leyes est arn por lo m enos aprobadas
por e l gobiemo, cuando no h an sido propuestas por l. Si el parlamento
qui siese aprobar un r royccto de ley de importancia vital contra la opos icin del gabinetc. est e u ltimo tcndr que d imitir. El con trol interrgano
lIeI gobierno sobre el produc to legislativo adoptado es moiximo en el pres idencialism o, basado en la interde pe ndencia por coord inacin.
Las s iguientes modalidad es se han d esarrollado his t r icam ente cn la
Telacin d el gobie rn o con la ley aprobada por el pa rlame nto:
\ 1. ELc a rcter definitiyo de la_dc.fisin de l.!l asamblea en e l _p ~cso
legislati vo e s la consecuencia lgica de la estruc tura d e l gobierno de
a samblea, tal como fue inSlitu ida por prime ra "ez cn la Constitucin franl'esa de 1793 (articulo 59), No es nt."Cesario ningn a cto poste ri o r d el ejecu l i\'o. JO:sta es tambi n la in\'ar iable s itua~i n constit u cional e n el m b i
lo so\'itico, dada la identidad e ntre el gobie rno y la Asamblea por medio
d el Pa rt id o Comunis la , Significa livamenle, esto concuerda con la \'ersin
su iza del gobierno de a samb lea: .Ia a_cept;lcin o nega liva d e un proyecto
~..!eY.J?Or el Parlamento Federal t iene carcte r definitivo. '
........ 2. En el parlam entar ismo es nt.'Cesario un a confil'macin form a l de la
leGis lacin parlarncnlaria po r el jefe del E stado -coro na o presidente del
Es tado r e publicano-. En el primc r caso se le suele llama r r oyal assclzl
( Inglaterra), salJ.cijll y promulgacin ( Blgica, articulo 69); en el caso del
pre sidenlc d e Eslado republican o s e suele lla m a r siempre promulgado/!
(Francia, lU y I V Re pblicas; W eimar y Bonn en Ale m ania). La teoria
cons t itucional mantiene que el jefe del Es t ado no put.-de llegarse a promulgal' la ley, )'30 que el gobierno a s ume la respons abilidad poJit ica con
su refrendo. La corona brilnica, desde la negativa de la reina Ana a l
Scotch l ili tia BiI! ( 1707), no ha \'ue lto a rec hazar su roya l assell t . Dicha
negativa es h oy impensa b le; la coron a perdera con segu r idad su gabi n ete
~ p rob ab le m ente. el t rono,
3. El pres ide n te de la Repblica puede retrasar la pro mulga cin
- pero siemp re con la aprobacin del gobicmo-- h as t a q ue haya It;.J!ido
lugar u n r eferndum sobre di cha ley, con lo cual se pide el \'ered icto del

272

273

LA CONSTIT UC iN Y SUS CON TROL ES HOR IZONTALES

CONTROI.ES ENTRE PARLAMENTO Y GOB IERNO

deCl orado. deten tado r s upremo del podeqEn Weima r, Alemania (artculo 73, prrafo 1), el Rcicllspriisidwt pod a com'DCa , l mismo un referlldum, au nq ue siempre con el refrendo del canciller. En el Eire (Cons' il ucin de 1937, arl cu lo 27), la inici:Hh'a del preside nte para COII\'ocar
un referndum depende de la peticin de un determinado nmero de los
mie mbros del Senado o del Oireach/as (cmara baja). Ninguna de estas
d isJXJsiciones h.a sido jam.1s pueSla en prcl ica.
4. A!...gobierno le puede ser acordado e l de recho de velo suspens ivo
contra la ley aprobada por la asamblea . Es ta posibilidad, bajo el nombre
de _negativa de la sancin rea l_, fue int roducida por prime ra vez en
beneficio de la coro na en una mona rqu a limitada constitucionalmente
por la Const itucin francesa de 1791 (ar tculo 117), y (ue ms ta rde fre o
c uen te mente imit ada por regmenes semejantes. Sin embargo, el papel
ms importan te que juega el ve to suspens ivo es bajo el preside nc ia lismo
americano, aunque tambin es s uscept ible de ser unido a l tipo guberna!'len tal parlamen tario, "lO! ejelllplo, en Checoslovaquia (Co ns tit uci n de
1920,- ar tcu los 47 y 48). E n la.l.!.!.JJ.Y R.t:pblicas (rancesas fue imitado
a la posibil idad q ue tenia cI presiden te de exigir una n ueva dc\iberacin
de la ley e n las cmaras (el llamado rcm'oi), sinJue est uviese prescrito
u ? a. mayora cua lificada para la nueva adopcin de la ley. Este proce.
dI/mento no unc ion e n la 11I -'~~pilb l ica, pero fue reac tivado en la IV,"
y tambin ha sido recogido en la Constitucin de la V Rep(lblica (artic ulo 10, prrafo 2).
_ De.ntro del tipo de gobierno basado e n la interdepende ncia por coor.
~,:acI6~, el vc ~o s uspen ~ivo del presidente sigue teniendo una gran importanc13 prctIca , const lluyndose en el sistema presidencialista americano como poderoso cont rol int errgano del presiden te frente al Congreso.
.!a TI/e. FederaliSI ( nmeros 69 y 73) conside r la instituc i n del ve to
como un ve rdade ro con trol interrgano, como un sllie/d al II/e Execlltiw~
y un s~/lItory cht:ck 011 tlu; legislalive body concebido para pro teger a la
comunIdad contra lIle CftCCIS 01 lactiolls. La constante preocupaci n de
los padres de la cons titucin rue de presen 'ar a la comun idad de la democ~acia,. que ellos equiparaban a la dem3gogia . Originariamente,.ti veto
preSIdencIal fue tan slo pensado como un medio parn evitar la ent rada '
en vigo r de leyes .. impropias_, esto cs, tcnicamente defectuosas. ~
~z_quc el control de la constitucionalida,fl de las leyes se hubo trasladado
a los t r ibunales, el vCto tom un carcte r radicalmente diferente. .La h iSo
toria de su aplicacin muestra claramente su t rans formacin en u na efi:
caz anna del presidente para imponer su participacin en las decisiones
polticas del Congreso, pa r tici pacin que DO le haba sido otorgada po r

la constitucin mis ma. ApliC3do durante el peodo a n terior a la guerra

de Secesi;-de una manera extremadamente moderada , se convirti pos
teriormen te e n un legtimo control interrgano del presiden te frente a
aquellas leyes que le parecan poltica me nte poco inteligen tes, o no deseables. Fank lin D. Rooseve ll y Ha r ry S. T r umao usaron deliberadamen te
el ve to para incrementar el liderazgo presidcnci;1\ y para evitar la ent rada
e n vigor de una ley, siempre y cuando los mtodos de persuasin empleados durante la fase de deliberacin no hubiesen sido s uficien tes para provocar el abandono po r parte del Congreso del proyecto legislativo e n
c uestin. Dado que la mayora c ualificada, prescri ta por la cons titucin
para excluir el veto presidencial, slo se podr a lcanza r bajo condic iones
ext rao rd ina rias, e l preside nte se h3 cOn\'ert ido, con s u de recho de ve to,
en un parlner activo e n e l proceso legisla tivo, en lugar de ser un fiel ejecutor de la vo luntad del Congreso. Es te inc remento de l poder del presiden te puede ser cons iderado como una compe nsacin f rente al reciente
forfalecim ienlO do;:! poder del Congreso, a l no otorgar 105 hcchos econmi
cos pedidos por el gobierno. Es to constituye un signo ms del equilibrio
casi a ut o m tico que s e produce en t re el pode r del presiden te y e l Congrf . so bajo la Consti t ucin ame r icana.
5. Finalmente, el detentado)' deJ [!{)d~r ejec u tivO puede estar equipado con un Y!o_absoluto contra la legiSlacin e mit ida por el parlamento.
Esta tc nica da a l Estado constituciona l un rasgo au to ritario; existi e n
la Carta francesa d o;: 1814 como e l derecho .. a la sancin real" y hasta
fue adop tado en la pos tcrio r consti tucin o rleanis ta, quc trans form la
monarqua legitimista limitada cons titucionalmente e n monarqua parlamentaria. En las mo narqufas co ns tit ucionales del continente se ma n tuvo
tenazmente el veto absoluto d e la corona y del gObierno (as, e n la Consti t ucin prus iana de 1850, artic ulo 62), y esto aun cu ando, por razo nes
polticas, no se pensaba mi1s en su ut;acin. El ve to absol uto del ejec uth'o ha vuelto a resurgir e n el moderno neopresidencialismo, que no
quiere tomar ningn riesgo de ver el liderazgo poltico del pres idente
menoscabado, pese a que las asambleas es tn nombradas y con troladas
completamente por el gobierno.

14: Sobre el uso del rellllQ; en la IV Republica. V. UOUIUCE OU\ll RCI;It. Droit

('mISfl/,aimmcl el ,wi/II/ iou$ palil iqucs (19SS), p. 709.

"-=

Facllltades legislativas del gabicnla

En el conte.'(to de las relaciones entre e l go b ie rno y e l parlame nto en
el proceso legislativo, merece atencin una evolucin que contribuye a
fo rtalecer al gObierno y a d3rle preponderancia sobrc el parlamento. El
gobierno no part icipa slo en el pl'Oceso legisla tivo, silla que ejerce funciones legislat ivas direc ta me nte, bien por propio derecho o e n vi rt ud de
delegacin. La delegacin de facultades legis la ti vas de la asamb lea en el
gobierno se ha convertido en un:! manifes tacin ull iversal de la poca

274

27S

I..A CONSTI TUC i N \ ' SUS CONTROL.ES HORIZONTA I.ES

COI\'TROI.F.5 ENTRE PA R U.\U,S l O y G08 1ERNO

Icc nolgica . La transfo r macin d e l E s tado legisla t ivo e n Estado administ r a t ivo ha -conducid o a un ca m b io m uy importante d e la d inamica del
pode r. Las intervenciones gu bernamen t ales en la v id a social y econm ica
se han incrementado en un g rad o jams akam:ado. Co nstantementc pa
san a la rbita de vigi lancia y regulaci6n e stalal c ampos q u e a nte s
penenecieron a la iniciat iva privada; la esfera de au todeterminaci n in
dividua l ha di sminuido consecuen te m e nte. La red d e las reglamen13ciones
estatales se h a h echo ms de nsa y los conta ctos d e l ciudadano con la
adminis tracin son m s f recuentes y complicados. El ci udad ano est m s
interesado e n Cmo le tmta la ley cuando le sea apl icada, que en e l
proce so legislativo mism o.

por polt icos p roresiona les. Ademas, la potes tad reglamentaria del go b ier.
no 110 ha podido superar completamente en el Estad o cons t itucional, la
enraizad a tradici6n de la facultad legislativa de la cOl'ona ' en e l Es t ado
...lbsol uto,
" La situacin en Inglaterra es ilus t ra t iva de la situaci n en la mayor a
lit: los pases: ,. las funcio nes legis lat iva s SOl! d elegadas por el Parlamen to
en el Killg.ill,Coullcil, esto cs, el gabincte --que hace uso d e d icha d ele
gac in por med io de las urders i n c:o zmcil- , en minis t ros y di r ectores de
depar tamen tos, en :\U turidad es locales y corporaciones p blica s, en rules
cO /1/mill ees v has ta en corporaciones a utnomas no es ta taJcs, como asociaciones pr~fes ional es. La termi no loga. aplicada para desig nar a la potc:.tad reglamen taria s uele variar en cada caso y es completmnente accidental. Fl'ancia y Alema n ia present an la m ayo r s istematizacin lan to en
la a signacin d e las competencias como en la d esignacin de la facu h ad
pa ra e m it ir regla J1lf.'nl os. En los E s tados Unidos, la SlIp,.cmc COllrt h ab a
reconocid o, e n una de sus prim r as sentencias," el d er ec ho d e l Congreso
para d e legar la facullad d e . form ular detalladamente un a ley . ..Qesde en~
tQl1ces, lo s tribunales insiste n en que la ley debe cont e ner .. principios
fciles de reconocer _, segn los cuales debern r egirse los r egla men tos
d e ejecucin; el Co ng reso t iene bicn e n c uenta esta exigencia .'
La ra cultad de legada d e esta m anera para dic tar r eglam entos jurdicos
y disposiciones de ejecucin debe de ser estrictamente eje rcida dentro d e
los limi tes y en absoluta conformidad con la ley aut ori1.ad ora. E l con tro l
parlamen tario sobre e l uso que h agan e l gobierno y la admin ist ra cin de
las facu ltades legislati vas que les h an s ido delegada s pud r scr slo, nc
ccsarinrnente, esporndico y, s i ejerci do, tendr que quedar confinado a
ciertas comprobaciones; fundam e ntalmente es, por lo ta nto, un cont rol
te6rico y p rc t icamente inefi caz. De aquf que se haya convertido en una
ex igencia rund a menta l d e l E stado de derecho somete r la fac ultad legisla.
tiva del gobierno a un contro l jud icia l. Los trib una les at ie nde n a que los
reglamentos no sob repils~n los lmite:; establecidos por la ley ( l/lIra "ires}
y que el ciudadano qued e pro tegido frente a la arbitrariedad d e las autoridades ad m inistrativas, te niendo d ebidamen te en cuen ta la nece sada cs
fe r a de discrecionali da d de la admin ist racin para salvaguardar s u capa
cidad de ada ptacin."

Ln facultad de emitir reglamelltos de ejecucilI. _ Den tro de la d e legacin de facu ltades legis la tivas e n el gobierno. d e ben ser dist inguidos
diversos casos frecuen temente unidos. E n su s ign ificac in estr icta yo r igina l la delegacin legislativa se r efiere a la autoriza ciu que recibe el gubierno dc l parlame nto par a emit ir la s neccsarias disposiciones que permi tan ejecu ta r, aplicar o lleva r a cabo las leyes aprobadas por la asamblea .
E s t a racu ltad es d esignada gene r a lmente como potestad o d e rech o r eg lamentario del gobie rno, y s uele ser o torgado expresamen te por ley correspo nd ie nte, o ri ge - lo que s in embargo re fleja una lcora cons titucional r a d icalme n te d iferellle- como u n a fa cul tad que pe rte nece d e forma
in manent e y por pro pio de recho a la fun cin ejecu t iva as ig nada a l gob ie r no; esta facu ltad cons is t e e n llevar a la prctica, pOI' va adminis t ra
t iva , la d ecisin poltica fundame nt a l tomada por el pa r la mento. Las
razones d e e s ta prctica , gen eral en todos los tipos de gobie rno, son evi.
dentes: las asam b leas estn const it uidas prepondcmntem en le por pollticos profes io nales que no son tcnicos y a los q ue por lo ge neral les ra lt a
la experiencia e n la adminis traci n, que cada vez es ms complicada. No
est n en situ a c i n d e manejar todos los de talles tcnicos n ecesari os para
la aplicacin prct ica d e la ley a la \'ida di aria; a esto h ay que afiad ir I:l
fa lta de t iempo, dato ste que pres io na cons tanteme nte sobre el p a rla
m ento y que a pe nas le pe r mite llevar n cabo su contribucin a la loma d e
las d ecisiones polticils. Por utra par te , hay que te ne r e n c uenta tambin
q ue el cua d r o de la ley tie n e que ser lo suficientem en te flex ible para que
sea pos ible su adaptaci n a las con diciones cambiantes. as com o a las
ex ige ncias planteada s al gobierno e n pocas d e c r isis y d e necesi dad .'~
Tenie n do en c u enta todas estas circuns tancias, resulta comple ta men te lgica la necesida d de d elega r la ejecucin y realizacin de las leyes en los
expertos de la bu rocracia guberna m ent al y en los fu n cionar ios d e carrera, m s idneos pa ra esta ta rea q ue u na asam b lea lIlulticl!fala consti t uida
IS. Sobre <:SIO con mis dc tal1e. dd. 1I{ro.

pl:". 28-1 ).

55.

16. Cfr, O. HOOD PIIl l.J.II'S. TJze Co"sliIWiollo/ f.o", al Greta

D';lo.;" o.lId I/le

COlllllZOIIWl!alll1 (Londres, t952), Ilag. J IJ 'J ss.

17 . 1I'0)'",u" " . SO"OI/I"(/ ' d, 10 Whcal. 1 (1a2S).
1$. Pallall/a Rrfi""1: CQ. " . Ryu", 19J U.S. J88 (1953), a Irav':s ue las c,,~ les el
N3liona t I nduS lri~t Reco\'cry ACI. una p icl.a o::n u 1l1 dd New Deal del p residente
Roo~\cll.

rue d cclarndo irn:'itido.

19. Vid. ;11/' /1., 1':;'. JOS y s,.

)
)

o
I
)

276

CONTROLES ENTR I! I'ARI...I. MI:N TO y t.oHlHRNO

I.A CONSTITUCIN \' SUS CONTROLES HORIZONTALES

Ley de al~ori{acitl y . pleiu.Lpo1o!.PJcr_. - Prescind iendo de la e mis inac os reglamcntos- 'dc ejecucin para eyes aprobadas por el parlame nto, la legislacin delegada tie ne una s ignificac i n ms amplia y politicamente ms im portante. Suele ocurrir que e l pa rlamento est l a n
dividido por dise ns io nes polticas que no s ea capaz de realiza r por s i mismo la funcin legislati,;) q ue le est as ignada, delegndola enlonces a
t ravs de una a uto ri udn ge neral. _ley d e au torizaci n _, en el gobierno.
Esta tcnica se d ifere ncia de la delegacin para dictar reglame ntos de
ej t.'c uci n porque aq ui se trala de mate rias que generalmente pertenecen
a l campo exclus h'o de la legislacin parlamen taria.
E s t~ legislacin to tal de las facul tades legisla tivas supone una invers in completa de la distribucin de las diferen tes actividades estatales e n
diferentes de tentado res del poder, ya que el dete ntado r del ej ecu tivo
ocupa e l lug.w de l de te ntado r de l legis lativo. El gobiento obtiene as una
prepondera ncia e n el proceso legisla ti vo completamente incom pa ti ble
con la normalidad de la dis tribucin del poder en e l Es tado const it ucional. Los regla me ntos o dec retos emitidos en base a las leyes de au toriza.
cin tie ne n la categoda de leyes parlamen ta rias nonnales y puede n, po r
lo tanto, cnmbiar o s uspende r leyes exis tentes. En Francia, Blgica y en
o t ros paises la tcnica de a utorizacin general al gobierno para e miti r
decretos con carcter de ley e n el lugar de leyes parlame ntarias regulares
se conOCe bajo la designaci n de pleitls pouvoirs, en Aleman ia y en otros
paises como Erllliiclifiglmgsgeselzgeblltlg, ley de a utorizacin. E sta prctica no s e ha desarrollado ni e n Inglaterra ni en los E stados Unidos, a no
ser e n tiempos de excepcin, y esto en parte por su incompatibilidad con
la mxima de Locke delegata potestas IIOI! potest delegad, y e n parte
porque e l mecanismo de la estruc tura bipartidista no requera esta solucin de excepcin.
El pensamie nto que yace tras esta total delegacin de las fac ultades
legislativas en e l gobie rno es, e n p rimera lnea, de t.ipo poltico, aunque
tambi n juegan una serie de reflexiones tcnicas. El parlamento como un
todo, o los partidos fornlando la coalicin gubctnamental, son incapaces
de ponerse de acue rdo sobre u na decisin poltica, por ejemplo, sobre la
reforma econmica; o bien no estn en si tuacin de poner en form a de
ley, necesaria para s u ej ecucin, la decisin tomada, por ejemplo, una
com pl icada ley sobre los fu nciona rios. Por esta razn , bajo el peso de las
circuns tancias polticas los pa rlamen tos delegan la funcin legislativa e n
un grul>O ms reducido, el gob ierno, del que se espera una acci n ms
rpida y eficaz, haciendo al mismo tiempo respo nsable polticame nte al
gobierno de dic ha d l.'Cisi n.
Leyes de autoril.3cin o plei"s pouvoirs varian cons iderablemen te de
objeti vo y contenido. Pueden scr olorgados bien para un fin determinado
por ej emplo, proteccin de la m oneda, o s in una finalidad eSllCCffica, e l;

277

e~ te caso, se equiparan a la com pleta renUncia de l parlamento a su funcin legislativa . Las fac ultades delegadas pueden ser concedidas pa ra pe_
rodos ms o menos largos, generalmente contados e n meses, pero jams
por un periodo ilimitado. Desde un punto d e vis ta form al, el control parlamen ta rio se ma ntiene, ya que el parlame nto exigir no nnalme nte que e l
gobie rno le someta los dccre tos-Ieyes que, e n su caso, podr re \'ocar. Pero
apenas se ha hecho jams uso de es te derecho. El equi.librio entre e l gobie rno y el parlamento se vuelve a restablecer a su debido tiempo porque
los pleins pouvoirs han sido otorgados s610 a un gobierno conc re to, justame nte a poyado por una especifica coalic i n de partidos, no siendo jams
transmitidos automticamente a l gabinete sucesor. Los pleirls pollvoirs
termi nan e n el periodo previsto, o con 1:1 cada del gabinete al q ue fue ron
otorgados. Sin embargo, un gabi ne te dotado de estos poderes est seguro
de su s ituacin durante e l perodo que abarque la autorb:acin.
El pals dond e! ms se ha aclimatado la p rc tica de la tota l delegacin
legislativa es Francia!~ Los pleil1s pouvo;rs rueron introducidos durante
la primera gue rra mundial como una medida pa m un gobierno de crisis,
y t ras e l final de [a guerra fueron frec uenteme nt e aplicados, convirti ndo-se desde e [ gobierno Doumergue, en el a o 1934, en un fe n meno corriente del proceso mltico. En los aos difciles que pr eced ieron a la segunda
guerra mundial fue ron e l m todo no r m al de legislacin. Desde los a os
trein ta, la mayor par te de las refo rmas legislat ivas d e la lIT Rep blica
fueron hechas por via de decre tos guberna mcn tales. En ningn caso el
Parla men to uS su derecho nom ina l de rcvocacin . En una mi rada re trospec ti va se puede decir q ue Fra ncia habra cado e n d icho pe rodo e n la
anarqua s in la tcnica de los pleills polll'oirs. Pa ra evitar una repeticin
de esta costumbre const ituciona l. a unque poHticamen te indis pensable, la
Constitucin de 1946 prohibi expresamen te la de legacin de la facultad
legislativa (artculo 13 , p r ra fo 2). Pe ro esto no re mcd i nada y esta p rac.
tica se abri nuevo camino. Amplias delegacioncs auto rizaro n al gobierno a llevar a cabo reformas imperati vas en el campo de las finanl.3s, de la~
economa, de la administracin pblica y has ta de la organ izacin judicial , para las que no se encon traba ninguna mayora que asumiese la
res ponsabilidad en un Parlame nto escind ido polticamente. Adems, esta
tc nica rue consagrada por el COl/seil d' Elat. ~ ' De cualqu ier modo, en

2.0.

~ lil~raturn es muy ""'ensiI. Un

c"-cc!cnle resumen (con biollr.llia sobre las

lra ncesas) se ern;ucnlrn en DlJv l!Jl:r.t~ . op. cil . ~n ta nota 14 de este capit ulo...pgs ..'"2-443 para la 111 Repblica. y PlI~ . 529 y s.~. pa ra la IV. Entre las
e~pos lCIOnes mglesas pued~n ser ci tadas, M, A, S m:a IAMT, .Go.-ernmcnt by Oeeree.
(Londres. 1950) y Sm~F.Y B. J ~\. , . o.:telil at cd Lcgisla lioll and Jud icia l Itcvicw. en
Columbia Law Rcview. XXX VI (1936) , p. 87 t y s s.
'
21. Avis t1.e5 CQ'l.seils d'Ela! d e 6 de febrero de 1953 (pub licado ta mb in Cn la
Rel'u~ du dTDlI I/Ub/r~, LX.l~ ( t953), p~a . 17 t y h,). Par;a conso.'guir la cuadratura
del clTcuk. e ntre las dlS poSlC lOn~5 con~ t ltucioml t"s cun t ra 1.. dck1f3cin de funciones
p~b l lCaclones

278

LI. CONSTITUCIN y SUS CONTROlF.5 H OltlZOSTALES

comparacin con la costumbre de la 11 1 Re pblica , la tcnica de los pleif/s

pollvuirs fue relativamente sistematizada y some lida a ciertos controles
inte rrganos: e l gobierno necesitaba para el dec reto indh'id ual un inform e ( avis ) del COtlseil d'l1to.t, el muy r es petado T r ibuna l Supremo Admi
nislrativo comple tamente inde pendiente del gobierno, o en cierlos casos
la aprobac in de la comis i n de fin anzas de la Asamble3 Nacio nal.
L.... Cons titucin de 1958 dedujo la consecuencia lgica de la experie n cia de la IV Repbl ica. es to CS , que. en Francia, ningn gobie rno podra
funciOll;:u- :,in leyes d e a ulo r i1.acin. y es tabkci forma lmente la prctica.
has ta en tonces cxtracons tilucional . de los pleills polH'oi rs en un dis posi
ti vo cons titucio nul (urt iculo 38). Los dec re tos guber namenta les dictados
cn base a dichos podc!"cs quedarn, s in embargo, suspendidos cua ndo no
se e xija su confi r macin por e l Parlamento antes de finaf il:ar e l pe r iodo
que abarca la ley de au toriZac in. Esta regulacin, no objetablc desde el
punto de visla pa rlamentario, debe ser comprendida y juzgada e n conc
xin con o t ra dis pos icin inco rpo rada .al documento cons tituc ional por el
gobie r no de de Gaulle en su nfn de limitar el poder del Parlamento: el
Parla m ento no detenta m s la com petencia legi s lativa absol uta, como
sue le scr cos tumbre e n casi todos los cuerpos legi s lativos del Estado
constituc ional, sino que el importante a rt culo 34 contie ne un cat:1logo
pn.-ciso de wdas las materias, y tambin las n icas, q ue necesi ta n una
ley pa rlamc ntaria. Con esto, se incorpor en la constitucin la teoda d,;la . des legalizacin_, adm itida p o r el COlI seil d'cta!. Todas las o tras ma
te rias no cubie rtas por e se catlogo general escapan a la fa c ultad legisla.
ti va d e l Parla me nto y caen, excl us ivamente, bajo la potestad reglamen ta.
ria del gObie rno (articulo 37, p:1rrafo 1). Asi, pues, aqu yace no slo la
ins tituciona li7.acin oficial de las leyes de autorizacin, a la que no ha y
nada que uponer, segun sea la s ituaci n de hecho, sino que adems de
es to se ha producido una ex te nsin de la potes tad rcglamen taria origina
ria , no d e legada, de l gobie rno en un grado q ue hasta ahora no se ha b ::l
dado e n ningn Estado cons titucional moderno, y que corres ponde ms
bien a la situacin jurdica baj o la Carta de 1814. A la debilitaci n de la
Asa mblea corres ponde el fo rta lec imiento del gobierno.
Las leyes de autorizac in fueron ta mbin un fe n meno familiar en los
p rimeros aos d e c risis de la Repblica de We imar. Como implicaban
una des viac i n d e la va constit ucionalment e prescrita para la legis laci n ,
dichas leyes neces itaban ser aprobadas por las mayoras c ualificadas preIClli slatil'IlS y ta prc t ica de los pld " $ >ou\!oirs. que S<l h~b3 con\'ertido en un a ncce
sidad I>olft ica, el T ribuna! recurri a. la ingeniosa. :;.alida de la llamada d ltgalisal i ol1 :
e l 'arlame lllo SObcl"(lIlO posca t ~ 1ibert~d a bsotuta para de term inar qu mat erias
lenlan que ser rClluladas pOr ley parl3mentaria y cules podan scrlo por d<.'C retos
lIubo;:rna mell.atC!. En el rubi.u de esta ltima ca tegora, el :obiel"llo es.:i !l.\lIuri~ado
entonces a le:islar pOr medio de dcerd Os.

CONTROLES ENTRE PARLAMENTO Y C081ERNO

279

vis tas para lai e nmiendas cons tituciona les. Ms tarde, el gobierno del
Reich prefiri los decretos de excepcin del artc ulo 48, ms cmodos y
menos s usceptibles de control. U
En este con tex to es in teresante sCllalar una novedad de la Consti tu.
cin italiana de 1947 (artculo 82, prrafo 3); segn e lla, las leyes tambin
pueden ser elaboradas y aprobadaS po r las comis iones pa rla me ntarias
especiales, en las que los partidos es t:1 n representados en proporcin a
su tuerza. La delegacin, frecuenteme nte practicada, de la funci n legislativa en estos parlamentos en miniatura, ha conducido a resultados
altamente satis fa ctorios s in perturbar e l equilibrio normal d e los controles interrganos. u An tes de la aprobacin definitiva de la ley por medio
de la comisi n, podrn solicitar el envfo de la ley a l Parlame nto bien al
gobierno, bien la dcima par te de los mie mbros de l Parlame nto, o la quin.
ta parte de los miembros de la co m is in, Este pl'ocedimic.nto es una
interesante combinacin de controles intcrrganos c intrarga nos incorporados al proceso legislativo.
Para resumir dpidame nle la influe ncia que juega la prctica de la
legislacin delegada en la dinmica de los mutuos controles inlerrga.
nos : al recibir e l go bierno --con a probacin del parlamento- la facu Uad
legislativa, que ejercer por medio de reglamentos jurfdicos o decretos,
usurpa durante un cierto tiempo los dominios reservados constitucional.
ment e al detent ador de l poder legis lativo. El parlamento, por su parte,
se priva a si mismo con es ta renuncia de su participaci n legtima en la
formacin y ejecucin de la decis in poltica . Su nico control intcrr.
ga no sobre el gobierno se reduce a l derecho nominal de re vocar un
decreto gubernamental. La dis minucin d el pote ncial de poder por parte
de la asamblea s ignifica una ganancia para el gobierno, pero el papel de
lder del ejecut ivo ser comprado a costa del principio de la dis tri.
bucin del poder.

l_ disolu cin d el xlTl amerlto

la disolucin del pa rlamento,~' b ien de ambas cmaras simultnea.

mente o solamente de la baja, es un d ispositivo que se da slo en el tipo
de gobierno parlamentario. Po r razo nes es t ruc t urales es incompatible,
22 . V id. i"lr<1 , pg. 288 Y ss.
23. Cfr. el interesanlC nron,." <le I' M.\'-:o;I.I L5 GoGUt:L, .rrocedurc italienne d e vote
d es tols p;r les eommissio lls o, en Revue (ra/l(aise de sc!unce poliliq" c. IV (1954 ).
pll. 843 Y <s.
24 , 1-.. d iso t"cin parlamen. ari " es uno d e los !em:,s m s !rnbaj;dos d el derec ho

conStitucional com p;rado. Cl r ., pOf" ejemplo, la nuc\'a mnnograF; de FIlIlERICO

M GIIRHOFl', La diS$o/wio" des lu semblles lg,s/lJli"tS 11<1'13 les colIslilWious modemes
( Roma, t953).

280

LA CONS TI TUCI N \' SUS CONTROLES 1-IORIZO:-lTA IoES

CONTR OLES ENTRE I'ARI.AAtENTO

ta nj o con el gobierno de asamblea ---excepcin hecha de la autodisolu

cin, a la que sin embargo no se I!cga nunC3- como con e l tipo presiden
cialista. Asi como en e l arsenal de los cont roles i ntcrrganos el voto de
no confianza es el a r ma princi pal del parlamento contra el gabinete, el
derecho del gobie rn o a disolver el parlamento y convocar n uevas cleeciones es la contra accin equilibrado ra del gobierno frente a la asamblea.
Den tro del marco del autntico parlamenta rismo. ambos medios estn,
por lo menos desde la segunda mitad del siglo XIX, ta n unidos como anillo al dedo. En torno a estas dos instituciones gira el proceso del poder
poll ico. Desde la implantacin de la democ racia de masas, la consecuen
cia lgica del vo to de no confianza es la disolucin del parlamen\.O con el
fin de obtener el veredic to de] de tentador supremo del poder, e l electora
d o, que actua r de rbi t ro e n tre el gabine te y la mayora parlamentaria,
que le es hostil. Aparte de resolver un agudo confli cto ent re los detenta
d ores del poder, ejecut ivo y legis lativo, el gob iern o podr tambin
d isolver e l parlamen to al suponer que la ac tual co m posicin parlamenta
ria de los panidos no corresponde ms a la verdadera voluntad del pue
blo . Ot ros dos ca sos d e disol ucin parlamentaria previstos por algu nas
con s ti tuciones: ante confli ctos ent re ambas cma ras del parlamento y con
la fi nalidad de rat ifica r en miend3s constitucio na les, no pertenecen a las ca
tegoras aqu t ra tadas de controles interrganos a disposicin de l gobierno.
All donde la d isolucin parlamentaria es una instit ucin viva yefecti.
va, el vo to de no confianza conduce, invariablemen te, a la disolucin par
lam en taria. P~ ro e sta ltima r:ario es rarame n tc_aQ.licada en los pases
pa rlam en tarios. Po r lo general, sude bastar la amcna7.3 explcita o impl
cita para evitar la cada del gobierno. La institucin de la diso lucin pa r
lam entaria consti tuye, por lo lanto, el n cleo de la dinmica del poder en
el Estado parlamentario. Su mera existencia [ortalece al gabinete, su a u
sencia lo deb ilita. Esta conclusin qued a p lenamente probada con u na
comparacin d e la diferente evolucin de las instituciones parlamentarias
en Francia y en I ngla terra. En In later ra, la ame naza siempre presente de
d isolucin, con sus inevitables ri e~gos e ctorales, condujo a q ue el partido m ayori ta rio cer rase est rechamente sus fi las de t rs del gobierno, asegu'
rando al gabinete su domi nio sobre la Cmara de los Comunes. En r:2l}'
'1l2., ROS qJ ra parte, e l arma gubernamental del derecho de diso luci6 n, se
Ip ~oflado. Asi, pues, la mera existencia del derec ho de disol ucin para
lila el efecto del voto d e censura y otras m edidas para d erribar a l
gab inete.
La disolucin , como medio para invocar el arbi t rio del electo rado en
los conflictos entre e l gobie rno y mayor!a parlamentaria, se ha d esarrollad o Ien tame ntt:. Se _recordar- q ue, histricamente, la d isolucin parla
mel!!-a ria sirvi a la corona inglesa para desemba razarse d e u na recalci
tra n te Cmara d e los Co munes. Ms tarde, e n el siglo XVIII , fue us ada por

~.

GOBIERNO

28 [

la corona y por. la I!!l!yor parte de 19s_gabinetcs como una tc nica para

aSl'gu rarse una mayora favorable en las nuevas eJecciones, sin reparar
en los medios util izados, frecuentemente poco honestos. En el [Jerodo
r que va d. es de la prim ~ra a la segunda reforma en I ngla terra, u na derrota
del gobIe r no en la Camara de los Comunes -a diferencia de otros Estados parlamentarios, la cmara alta b ritnica no tuvo j a ms el derecho
de destituir a l gobierno- no entrailaba siem pre, en absoluto, u na disolucin. l",derrota del gobicn}o conduela, bien a que el primer ministro
afec tad? ~or el voto de no confianza reorganizase su mayor a con la a yu.
da de dlstde n tes d el partido de oposicin, o a que el lider de la oposicin
a sumiese inmediatamen te la responsab ilidad gubernamental sin disolu.
cin del Parla mento y sin confimmcin por nuevas elecciones. Slo con
la ~cmoc.ratizaci n tOlal del derecho e lectoral se desarroll una configu.
racin tnparti ta.d el poder, enJ a cual el electorado decide e n las elecciones generales cu l de los dos pa rt idos polticos y c ul de los dos ld eres
deber gobernar. La prc tica britnica d e la disolucin parlamentaria
fue seguida por la mayor parte de los Estados parlamentarios e n la mi.
tad d e l sig!o XI x.
E l que la disolucin parlamentaria conduzca a un aut ntico veredicto
del electorado, de pende e n gran parte de la existen te est ructura de par.
tidos - bipartidismo _o _pluripart idismo-- y de la realizacin tcnica de
las elecciones generales. El ~ul t ado de la votacin reneja de la forma
ms clara la voluntad d el electorado en u n sistema bipart idis ta o en u na
conformacin de par tidos semejan tes. En un sistc llla m u [t ipart idista el
resultado es dudoso; slo ra ramente se aproximar la d isolucin a un
vc!:dadero refer~ n dum, en el que la elecci n general se centra en concretas y tangibles .cuest iones que d ividen sin equvocos a 'Ios p a rt idoS' (ci lla
mado mandale of lile people en Ingla terra). Esto es evidente que slo
puede p roducirse en u n sis\ema b ipartidista. E n un sistema pluripartidis.
ta el resultado de la disoluci n parlamen taria pennite raramente una
intcrpret.1cin clara y definitiva de la voluntad del eleClorad o. ,
Por otra parte, slo una tcnica electora l mayorita ria apor ta, general.
mente , una decisin d el e lectorado expresada de form a terminante, mien.
tras q ue un sistema electoral proporcional, a l favorecer la proliferacin
d~ I~uchos partidos, t iende a oscurecer e l resultado. A esto ha y que
mad lr que en la representacin proporciomll, la disoluci n es me nos ca.
paz de p roducir una verdadera decisin del electorado, ya que los c ua.
dros de los partidos tienden a congelarse s iendo m enos accesibles a un
cambio emocional -~u na avalancha _ d e gra n mayora de votos-, En
cambio, ba jo e l s is tema elec toral mayoritario, hasta oscilaciones relativa.
men te suaves del ambiente electoral pueden p roducir un cambio de la
llJayo la parlamen taria.
Se suele incorporar a la institucin de disolucin parlamentaria detcr-

282

LA COSSTlTUCIN " SUS CONT ROLES H ORI ZON TA lLS

minadas medida s de seguridad para e vi tar el peligro de que e l gObierno

abuse de l derecho de d isol uci n , su control in terrgano ms poderoso.
y juegu e, constantement e, e n si tuacin de preponderancia S~fC el parlamen to. E n tre es tas m edi das se pued en cita r las siguic n lcsJ-J Ln ma yo r
parte d c las democracias cons tituciona les prescribe n e n sus <:o ns tit u ciones que las n uevas e lecciones Icndn'ln lugar dentro de un t iem po determin3do I ras la disolucin p arlamen taria, y que e l n uevo pa rla me nto se
re u n ir por p ri m era vez tras un periodo tambin fijad o. 2,- Pa id disol ve r
la cmara baja es necesa r ia la a p roba cin de la cmara a lt a (asi, Francia ,
111 Re pblica . l ey Con~ l itllciu na l d e 25 de re bre r o de 1875, artculo 5);
es te con tro l inte r r ga no t iende a ligar las manos d e l gobie rno clpndo
la cm a r a al ta est simultneamente some tida a lo disolucin .lJ.- La
consti tucin prescribe q u e la disolucin 110 podr ser lleva da a cabo _po r
el mis mo motivo _ (Cons t ituci n de \Veima r, articulo 25); e sta d is posicin
fu e v iolada abie r ta m e n te por dos su ce siva s diso luciones del R cic hs tag
(j u lio y n ovie m b re d e 193Z ) bajo el gab ine te _pres iden cia l. d e vo n Pape n.
Ambas disolu ciones tu vie ro n como consecuencia qu e, la m ino d a g ube rna.
men t al '-ya s in espc ra nZI, se redujese toda\' a molso 4.' La disolucin est
nbso lu tame nte proh ibida d ent ro de u n perodo d e te r minado, t ras las
elecciones generales, p rescrito consti tucionalmente. Segun la Constitu
cin f ra n cesa d e 1946 (art c u lo 51), la d isolucin e s po s ible slo t ra s el
t ra nscu rso de dicc iocho mescs d esd e la lt ima eleccin , con la rest r icci n
adiciona l de que tr as CS h ! perodo la d isolu cin slo ser posible cuando
dos cl"s is ministeria les hayan s ido prov0C3das por vo tos de censura. E st a
dispos icin, con la mera excepcin ya m encionad a de 1955, ha s ido le tra
m ue rt a , y esto, sobre todo, porque la m ayor parte de los gabinetes fran
ccses caye ro n por escis in inte rna de la coalicin de partidos q u e apoya
ba a l go biern o y no en virtud d e u n a d esaprobacin fur lH OI I po r pa r te d e
la Asa mblca Nacion al. En la GO.I.ls t itucin d e 1958, c l pcriodo d e prohibicin para la d iso lucin p a rlame ntSlria fue reducido de d iecioch o meses
a un ailO (art iculo IZ, p&rr afo 4 ). S. Slo excepcio nalmen t e se lim it a r,
por medio de u n control intrargano ejercido por el jefe de l E s tad o, e l
a r bi trio d el prilller m inis tr o p a r a d ecidir la diso lu cin. Como regla ge ne
ra l, el p resi d ente d e l E s tado e s t obligado consti tuc io nalme nte a conce.
d er al gabi ne te la disoluci n que ste pide. Segn la Cons t itucin del Ei r e
d e 1937 ( a rt iculo 13 , prra fo Z), el preside nte pue d e , sin embar;o, negar
la d isolucin _co n absoluta d ise recion a lidad _. Es to s iSnifiea quc no es t
ligad o a la p rop ues t a d e ltao is eacll (primer minis t ro), s in cu yo refrend o
p uede ac tu;:II c ua ndo el p r im e r min ist ro no disponga ya d e la mayora
c n cl DlIl Eirc{l/!/I (cm a la b:lja)_. T odos es tos di s posit ivos debe n ser
cons id e r ados co mo una comb inaci n e nt re cont r oles intcr l'gano y con
troles in t ra rgano, que tie nde n a debi litar el arma gu bernamc ntal d e la
d isolucin, El cont ro l ill tra r gano opera en t rc el pres ide n te d el Est ado y

COSTROI.F..5 f.N TII.E PARLAMENTO \. CODIr;R ~o

283

su jefe de gobierno, cl control intcrrgano en tre el preside n te exclusiva.

me ntc y.eI Parla~lenl.o.6; Fina lme.nte, la Cons!ituci n de de Ga ulle de
1958 ha IntrodUCIdo un it--'n uc va \'ana nt e de la tcnica d e d isolucin: la
decis i n de disoluc in es t som e t ida a bsolutamente al pode r diserccional
del pres idente, que ta n s610 tendr que consu ltar al primer mi n is t ro y a
los pres identes d e ambtls cm a ras (artculo 12, prrafo 1), e s tando, p ucs,
libe ra d o d el requisito de refrcndo por parte del primero (articulo 19). L'I
d isolucin puede, por lo ta n to, ser utilizada por e l president e, com o fue
el ca so al final d e la Repblica d e Weimar, para d esemba r azarSe de un
gobierno que c ue nta toda va con la confianza de la Asamblea Nacional
tua n do sea de la opinin de quc nueva s eleccio nes le dar n una cons tela:
cin d e part id os m :\s cmod~1. No est en absolu to p resc r ito cons t itucio.
nal m e nte que el p resident e tenga que rccurr ir a la disoluci n y a nue vas
elecciones cuan do un primer mi n istro, afec tado por un \'oto de ce nsura ,
p resen te s u d imi sin (art cul o 50, prrafo 1). Con to do, en el su puesto de
que bajo la V Re p llblica sea n r es pet adas las reglas de juego de la din.
m ica pa rlame ntaria, e l p re s id e n te tc n drio q ue d ecid il"se p r ecis amc n te en
este caso por la di solu cin .
... Po r ot ra parte, favorece al gobierno la comp le ta libert ad d el prime r
m ill istro para elegi r el m omen to de di solucin que le parezca ms a p roo
p iado. De h ech o, d u r a m e los ltimos ci ncuenta afios slo muy pocas C.
maras d e los Comu nes britnicas han ,' ivido 105 cin co alio s de la JcSisla.
t u ra prc\'is tos legalmen te, aun cu a ndo el sabinete g07.aba d e una absolu ta
y segura m ayoria. E l prime r m in istro decide libremente e l momento de
disol u c i n, que, segun l, p rescn ta las m ejor es cJllJll CCS pal"a mantener su
mayora en la s s u bs igu icn tes eleccioncs y has ta puede, legt imame nte.
i nte ntar girar la r ued a de la fo rt u na politlra a su favo r al emi ti r u na se.
r ie de m ed ida s legislativas qu c , a la vista de la inminente d isolucin
atraig.a n a l electorado hacia l. Medidas fi scales y e leva cion es dc sala lio.~
son p refer id.as es pecia lme n te, y h.a corrid o la \o~ q ue l.a recie nte baja d el
precio d e l caf e n un pas, an t es d e la d isoluc i n y d e la co nvocacin d e
lluevas e k"Cciones, no ha sido completamente accidental.
Desde el pu nto de vis ta d e la tl'Ora cons tituc io n a l, e l d e recho de di.
solucin es en el par lame ntaris mo la pieza cla,'e de la conFormacin d em o.
crtica del poder : expone d e forma inequ \'oca a pro b lemas y. a hombres
f re n te al elect orado, d etent ad o r su premo d e l pode r ; re5u e he conflictos
ent re el gobie rno y la ma yor/a pa rlame n taria; con duce a solucionar, lo
que de otra manera no tendrfa soluci n: el bloqueo e n t rc los d e tentadores d el poder ejec uti vo y legis lativo . Algun.as cons tituciones otorgan a l
pueb lo el d e recho de pcdil la d isolucin del p:IIlame nto por iniciativa
y refer nd um, basndose cn el hccho d c que la com )o~ ici lI pa rlamenta.
ri a a c tual no co rre s po nde ms a la volun tad del clectOI"do; esta pet icin
puede ser rca l i 7~'1da aun cont ra la resistencia de l gobicrno y de la ma yo.

".

285

I..A CONSTl TUCION , . SU S CONTROLES l-IOR IZONTA!-ES

CON.'I'KO l ES ENTRIl I'AK U MENT9 \' GO RJ E KNO

ra gube rn a mental en la asamblea . Una disoluci n parlamen taria d e este

ine ficaz en una poca d e c r is is, el de ber y el d e recho d e l liderazgo poltico pasa a l grupo guberna me n tal relativame nt e peque o, ho mogneo y
compacto. Videant consl/les tiC detrimelllwII capiat res publica.
~9~ asumi r el go bie rno e l lidera zgo e n un es tado dc -ex;cpci6 n, se suele designar f recue n te, aunque no ace rtadame n te, como _d icta
d ura co nstitucional _. u ~n el marco d e la s is te ma tizacin d el p roceso del
poder, fundamen to d e nuest ra expos icin , el gobierno d e c ris is significa
la su stitucin temporal de la tcnica que dis t ribuye e l poder ent re va rios
d etentadores do tados d e mutuos cont ro les por la concentracin conscien
le d el poder en la s manos d el d e te nta d o r gu bername ntal, a s como la
suspens i n de Jos no rma les cont.roles interorganos d e la asam blea fre nte
al ejecUl ivo durante la duracin d el perodo de excepci n.
Es im posible encontrar criter ios ju rd icos pa ra c aptar la s circuns tan
cias que consti tuyen u na s ilUaci n d e c ris is o de excepcin y que jus ti
fican, y hasta hacen inevitable, la instalacin de un gobie rno d e crisis.
Cualquier defin ici n jurdica se opone a l obje tivo esencial d el gobierno
d e c risis, esto es, p roporciona, al gobie rn o la libe rtad d e movimiento que
le per mi tan acabar con la crisi s. La refe re ncia c a sustic a d e In Const itu
cin americana (a rt c ulo 1, sec ci n 9, c lus ula 2) a la rebelin y a la inva
s in , an te las que puede ser s u spendido e l writ 01 habeas corpus, prueba
sola men te e l en foque co mple ta me nte supe rfi cia l que tu,o la teoria cons
titucional del s iglo XV III sobre es te proble ma . El cs..tado d e excepcin
puede ser parcia l y afec ta r a una pa r te de la c~m un i dad
cjo;: m
plo, en u na cats trofe na t u ra l, o to ta l afec tando ento nce s a l bicnestar de
todos. El estado de e xcepci6 n puede ma n ifesta rse, pe ro no es necesario,
en una perturbacin de hecho d e.l o rden pllbl ico. J_, s imple perspec tiva de
d esrdenes parcia le s pued e suponer ya un estado d e e xcepci n. Las s itua.
ciones de crisis son causadas por las ms dive rsa s razo nes. Prescindie ndo
d e la s ca tstrofes ocas io nada s por los ho mb res, que en la e ra a t mica podran tomar carac teres inil[lagina bles, las principales fu erzas causan tes de
s ituaciones de c ris is e n nu es t~ poca son d islocaciones socia les y econ
micas e n e l orden _normal de las cosas -_d e p res io nes _, parlis u; polili.
ca_de la_,'ic!a const i!ucional y, sobre todo, la ame naza d e gue rras civiles o
gue rras exte rio res y la gue rra mis ma. ~!L1Qctos es tos c asos se s uele poncr en juego la exis te ncia de li!.iociedad es tatal.
C~era qlw sea. .~u..causa.Jas...s ilua ciQ Ilc.s dc..crisis_colocan al-Esta
d o ~<m!ocEi ti59 ~~ms titu c i o nal fr~ n te a l m s difcil d e los p robJe..!nas:

t ipo rue inten tad a sin x ito en Pros ia e n 1932. En el ca so d e d isolucin

por iniciat iva pop ula r . la "d isolucin se t ran sfo rma de u ri conlro l in terrgano entre go bie rno y parla me n to. en o tro ipo d e co ntrol inlc rrgano
opera ndo a hora e ntre e l elecl orado por una parte )' e l gobie rno y parlame nlo por ot ra.

El go1Jie m o de crisis
El p:mo rama aq uf pre sentado sob re los con t roles intero rgano de l gobie rno fre nte a la a s amblea no sera realista si no incluyese tambi n
a qu ena im por tan te fa se d el proceso de l pode r , q ue gene ra lme n te se conoce como go bierno de _excepci n , o de _crisis, o de _emergencla _, o de
necesidad _. Aq ue lla o pt imis ta suposicin del cons titucionali smo clsico
segun la cual la cons t itucin rega en to das las ci rcuns tancias como la ley
suprema d el pas, cons ti tuyend o el marco inalte rable d el liderazgo de l
p roceso poltico, no ha s ido confirmada por la realidad. Durant e el si
glo XIX, no inju sta me n tL' cons ide rado como e l s iglo del prog reso, e l Es tado
cons tituciona l se ha ba acerc .. d o cons id erable mcnte a l ideal d e la no rmalidad d e un o rd e n bajo los principios d e l Es tado de d e recho. Pero tfas
es to vino e l siglo xx d e masa s revueltas, d e irracionalidad y violencia que
supe r todo lo imaginable por medio de las nuevas tcn icas d e odoc. tri
na r y e moc ionar n las masas. Dcsde hace ms d e una ge nerac in , por lo
me nos desde que estall la p rime ra guer r a mundial , el mundo vive e n
cons ta nte revol ucin , e n la q ue se sucede n g raves crisis in terrumpidas
po r cortos pe rodos d e normalidad. La l rans mutaci n d e todos los valores
a travs d e la ac tual revoklcin mu nd ia l sob repasa e n amplitud , obje ti vo
y p rofundidad a las g randes revoluciones d e l pasado. La tecnologra ha revo lucionado toda la estructu ra social, econm ica , polt ica y moral, ta nto
d el ind ivid uo como de la lo ta lid ad; ningu na sociedad es tatal, bien e n el
Es te o e n el Oes te, bien en Eu ropa, As ia o el Nuevo Mundo, pue d e e sca
parse a e lla. Por e llo, e n la mayo r parle de l mu ndo. e l gobierno d e cris is
se ha co nve rtido m <'is e n la regla que en la excepci n, siendo tambi n una
ma nifestacin per ma nen te de l Es tado democrt ico co ns titucional. Y hay
que pe nsar q ue e n la e ra de la lucha en t re el totalita rismo y los valores d e
una soc iedad libre no d esaparece r, con toda p rob abilidad , en un fut uro
p rx imo. Muc has d e las t ransfo rmaciones recientes d e los q ue has ta hoy
era n Estados cons titucionales e n regme nes aulocd. t icos o a u to rita r ios han
sid o ca usada s por e l im p<ic to d e u na real o s upues ta si tuaci n d e c risis.
En o na situacin de cr i ~ i s o d e necesidad la tare a nat u ra l d e l gobier no
es tomar fue rtemen te las rie ndas d e l pode r en s us manos. Como el proce
d imie n to no rma l d e la acci n pa rlame ntaria, condicionado ade ms po r
los partidos, parece, y f recue ntemente lo es, Icnto, pesado y polt icamen te

como.-por

25. Pura un valioso resu me n tic la InSlilucin d el :obicrno tic crisis en los Esta
Francia , Gran Brelaa y Alc'na nia. d r. C U N"IOS T. Ross llEJI.. ms!il urio"al Viclil lOrsJoip ( PrinCCIOn, N. J., 1948). Un" pro fu nda invcstigaci n alem an a sobre el

d os U nidos,

t ema es: HANS RUJ..IUl ICH , K AItL ~1I 1 "G, GUSTltl;lI ha-S" l C~ f: . Il EUltrT STIIEI!1lL. y

G UNnl~1I WE\'SS.

DilSS Sil r51/0rr~c/t in Re/,it",

N iedcrlandeu, ScllII"t UlIII Vercjl!igttll Slaal""

Fra "kr~ic",
VUI!

Grossbri la' mie" , ltalieu,

Amerikil (Colonia, 1955).

28.

LA CONST IT UC iN'" SUS CONTROLF.s H ORI7.oNTAI..ES

COS! ICUI. ' Ol> t:l\1 RE "AII.UMt :-;10 y GOBI ERXO

Ser posible e nfren tarse contra sus peligros por medios constitucionales. c reados para la situaci n pa](lica normal? Y s i la res puesta es nega
tiva: Cmo se pod r esta b lecer un gobierno de cris is y cmo s e le dej3r
funcionar d e m ane ra que posca suficiente libe rtad para s uperar la sit u acin en cuesti n, pero no demasiada con el fin de no caer e n u n autorita
rismo si n limi te? El ma yor peligro inherente a cualqu ier gobierno de
c risi s es que hombres -egofs tas pued ell pervertir lo pa ra s us fines. O u
restricciones de bern impone rse a la actuacin del gob ie rno de cris is para
evitar un a bus o? ~ eviden te, rimo. ' ade, que los tdbuna1cs no son o propiados para decidir s i exi s te u n estado de excepcin y, s i es necesa rio, establecer un gobier no d e c risis, aun c uando en algunos Es tados estn cncargados de c"it"'r los excesos e n la ac tuac i n de estc ti po de go bie rno.
G decisin sobre s i ex is te una situaci n de excepcin debe ser s iemp re
dejada a las ins ta ncias po lt icas por ser una c ues tin poltica. En nuest ro
tiempo. ninguna const it uci n bien cons t r uida puede pcrmiti.rsc igno rar la
posibilidad y las exigencias d e ulla situacin de crisis, y o mitir la reconciliacin, en todo lo que ~en pos ible, de esta sluacin con los principios
de u n orden social librc con una est ructu ra de E s tado de derecho. ,
Tres soluciones fundamen talme n te dire rc ntes para enfrenta rse con la
si tuacin de c risis, revelan claramen te la divergencia en los rde nes pol.
ticos contemporneos: 1) En ausencia d e una au torizacin constitucional
exp resa, e l gobierno as ume los pode res de exccpcin cxt racons ti tucionales y, eve ntualme nte, buscar posteriorme nte una confirma cin parlamenta.ria.
Djs pos iciones constitucionales o preceptos legales, c reados
con an terioridad al estado de excepcin, oto rgan a l gObierno ple nos
pOderes extraordinarios, y 3) El go bierno de crisis sc bas a cn plenos poderes delegados. ad Izoc por el parlalJleoto e n el gobierno.
La teorla d e la mona rquia co nst itucional, que s igu i el precede nte es
tablecido por la Carta francesa de 18 14 , supuso que los plenos pode res
ge nerales para una s ituaci n de cxeel>cin estaban im pHcitos e n la funcin
de gobierno. Es ta doc t r ina. bajo la des ignacin No/recia (derecho, es ta
do de necesidad), fue ta m bin aceptada gc ne ra lme nte en Alemania hasta
e l ao 1918.' Uis marc k rec urri a esta solucin en e l famoso conflicto
constituciona l e nt re la corona y el gobierno con la dic ta prus ia na ( 1862
66), du ra nte e l c ual la Co ns ti t uc i n fue prc t.icamente s us pendida. T ras
la. vic toriosa guerra co ntra Aus t ria, la nueva asamblea p arlame ntaria le
o to rg la indc mnidad. Huellas de l NOIrecllt ha n aparecido tempora lm e nte
en Fra ncia a l p-jncipio de la prime ra gue rra mundiaL"' Actual me nt e. e l
Notree/II es recha7..ado a b solutamente porel cons tit uc ionalismo occide ntal .

All donde I'gen kyes o normas const itucio na les a las que ti:ne q ueso.
mCI('I-se cl gob iemo en e l ej (' rcicio de los plenos podcres de excepcin, ha y
q ue hacer una diter .. nc ia e ntn' la z-egulaein segun la c ual el gobierno po_
dr usar d iscrt>cionalrllCnt~ dichos pod eres.. sin prt'1iia .;u to ri7.a C"n de l
I>a rlamcnto, y aquella o tra segli n la c ua l la a samblea legislativa tendr
pri nwro que con:.tata r el es tado de excepcin, au tori1.ando entonces al go.
bierno a ;1(-IUa l- seglln las disposicio nes exblenles sobre la s ituacin de
~' xl'epcin _ Un medio conocido en las d('mocracias constitucionales es la
l~m ~~i6 n dd e~l al ~; e n esencia, significa que d gobierno, en
d{'rla s s ituaciOnes {dhC1c lOlladas por c1rC\Hls l ancias inte r nas o ext e r nas,
:-c ra autorizado poI' la asam blea para ejercer. durante la dumci n de este
cMado de cXlcpcin. plenos poderes c uasidic tat oriales que gene ra lment e
~' s t n unidos al sometimicnto dI: la publucin civil , a l mando mi litar y al
c:.tabl('cimi.:-n lo de la ley marcial. En Fra ncia, el estado de s itio, segun las
l ~y('s de 1878)' 1916, se proclama ba e xclu siva mente por ley pa rla men to..
n;l ; caso de hace rlo e l gobie rn o por no es tar reun ida s l;ls cmaras, stas
se reuni rian automa ticamen te d e ntro de los dos das sig uien tes. As imismo, se I:xige una ley pa rlame ntaria para levan tar el estado de sitio. Lo
mi smo rige para el llamado estado de urgencia c reado recienteme nte por
una ley d{' 1955. La Constituci n dc 1958 ha modificado, s in emba rgo, eSle
pun to y su f(,gulacin no puede por me nos de le\'3 n1ar ciertas dudas
(articu lo 36): el estado d e sitio puede ser d loc retado por el consejo de mini s t ros con la Iimi lacin. es cie rto. d I: que su extensin por ms de doce
c.I/a s e xige una auto n zacin parla m e ntaria. En Europa. s in embargo. ~e
r~'C UlTC raramen te a la prockunacin do.:! estado de si tio y tampoco cons.
t icu}'c, prc ti caznen te. ning n s usti t ulivo del procedimie nto consti t uciona l normal. E l fenmeno americano pam lelo es la ley ma rcial; genera lm en !e. $u('l(' ser decre tada por los gobernado res del Estado en s ituaciones
excepc iona les como cats t rofes natu rales o d esrde nes socia les_ Li ncoln
l 'S ~ l lJn ico .Eresidcn te que recu r ri a este med io durante la guerra de SeceSIn, pero fu e fuc n e llle n te amonestado po r la Sllprcmc Co"r/ cn el
ramoso caso Ex IJlJr/ c Milligu I/ ' ~ por haber intervenido e n la competencia
<1d Congreso.
E n J bcroa zn rica. sin embargo, e l estado d e sitio (o de asambleu ) es e l
IIll\lodo cor ri e nte pa ra q ue e l gobierno asuma poderes ilimitados ante s itU:lrio nes dc excepcin. reales o pre te ndidas. Los pue blos de Ibcro me ri~ a . con s u pere nne turb ulcncia polt ica, s u violenta luc h a por el pode r
~'n !re camarillas. faccio nes. paz tidos y clascs, y con la tradicional impo.
" 'ne:! l' incapacidad dc los parlam t' n!os, es cI campo cI(ls ico para las dic.

ii

26. Pa rn el malerial d e documenracin. I'id. GOORC ~ I Z:\'EK r Gz:KIHIlIJ A ~sc u C I F..

Lehrblfch des DClflselte .. Staalsr/l/ (7.' ed., Munich. 1919). P~ll. 6;6 y ss.
27. Cfr_ JIN.IZ I_B.\ lll u t u _"Y y PAUL Dnz. TraiU d e uro;/ colIstim/ i",,,,eI ( Pars.

19!3l. pjll_ w

287

:1l1; . ~ W~ Z L 2 (I ~I; los 'ozos del t r ibunal e!u" icron muy di vididos. Par.. una
'' I">SK"l<m
t. ,,,1 R. S. R."'..! . . .
(';"jt I,aw "'a;I5 ( Dmh3m. N. C.. t919).

i'""",.

11'''''''

28'

].A

CONS TIT UCiN Y SUS CONTROLES H ORIZONTALES

tadu ras presidencialistas bajo el manto del (."stado de excepcin constit~

cional." Para el caudillaje. el estado de sitio es el medio ms apropiado y
tpico pa ra montar un gobierno autoritario. En la mayor pAOeJic las
constituciones iberoamericanas, la proclamacin del estady de .sitio se reserva, si embargo, a las asambleas legislativas, mient ras que en otras se
deja al libre arbitrio del presidente. En ambos casos, el resultado es el
t raspaso de las funciones lcgislalivas al ejecuti\'o. suspensin de los derechos fundamentales, la proclamacin d e la ley mardal y la cas i completa
exclusin del control padamentario y judicia l. Pese a esto, debe ser sealado que en un grupo de Estados de Ibcroamrica con mayor es ta bilidad
constitucional -en tre e llos Chile, Uruguay, Brasil y Mxico---, la concentracin del poder en las manos del ej ecu tivo e~t reservada a verdaderas
situaciones de necesidad y su ejercicio est sometido a un eficaz control
interrgano por parte de la asamblea legislativa. )
El ms famoso, t ristemente clebre, ejemplo de un gobierno de crisis
previsto por la constitucin lo ha ofrecido e l artculo 48 , prrafo 2 de I~
Constitucin de Weimar. Correspondi en forma algo atenuada a la tradl'
ci6n alemana del derecho de necesidad (No/rechl). Formalmente era el
presidente del Rcich, pero de hecho era el canciller y su gabinete los que
estaban autorizados a tomar las m ed idas necesarias que restableciesen la
seguridad pblica y el orden. Los pode res de ex.cepcin tomaron corrien
te mente la forma de decretos de necesidad (Nolveror dmm g), ocupando
el lugar de la legislacin ordinaria. Ni el Reichstag ( Pa rlamento) ni los
tribunales podan (:ontrolar la justifica cin de la proclamacin del estado
de excepci6n, ni tampoco la conveniencia de las med idas tomadas; los pode res en cuesti n no estaban ni temporal ni m ate rialme nte limitados. Durallle la duracin de este perodo podan ser suspendidos los s iete dere
chos fun dame nta les ms importantes. Un residuo de cont rol intcrrgano
del Reichstag radicaba en la exigencia de q ue todas las medidas lomadas
debian serIe comunicadas y a propuesla suya suspendidas; esto ocurri
una sola lIez, en 1930, con el resul tado de que el canci lle r Brunillg d isolvi
el Reichs tag poniendo nuevamente en vigor los decretos de necesidad. Por
otra parte, la responsabilidad poltica del canciller frente a l Parlamento
permaneci intacta pero esto era inelcaz, ya que el Reichstag, incapaz
de formar n inguna mayora pa ra la legislacin, tampoco estaba en s ituacin de derrocar al gobierno.
Durante los primeros aos turbule ntos de la joven re pblica, el artculo 48 fue aplicado a autnticas situaciones de cris is, en primera lnea para
aplacar desrdenes internos, y, en gran parte, de la mis ma manera como
29. Para una exposicin sistemtica del estado de sitio c~ lberoamrica, "'.id .., ta
contribucin del autor en Lo. legislacin para la Defmsa poll/ ,ea e;, la~ R~pub/,~as
AmcricamlS ( 2 vo ts .. Mome"ideo: Cons"I/llIil'e EmergCllcy Comm,/Iu af Pol,l,cal
Dcft n st, 1951), 1, pg. R1 Y ss.

CONTROLES EN IRE PARLAMENTO Y GOBIERNO

289

haba sido a plicado el estado de sitio bajo la constitucin imperial. Pero

con el rpido empeoramiento de la situacin econmica, en virtud de la
inflacin, el art culo 48 fue, e n (:onlra del sentido constitucional, trans fo rmado por el gobierno en instrumento para r esolver cuestiones sociales y
econmicas apremiantes (finanzas, paro obrero, e mpleo, cte.). Adems,
concurran en las manos de l gobierno leyes de autorizacin (Ermachtigungsgeselzc) de l Reichstag; stas eran, sin embargo, consideradas por el
gob ie rn o como menos o portunas al ser otorgadas frecuentemente por
parlamentos vacilantes y, adems, porque slo podla n ser emitidas con las
mayoras cualificadas previstas para enmiendas constitucionales. Tras un
corto periodo de aparente estabilidad, la situaci n econmica empeor
nue\'amerlte. Tras las elecciones de 1930, el Parlamento estaba escindido
incurablementc entre los partidos del centro y los extremistas de la dere
cha y de la izquierda. Dec retos de necesidad en base al art culo 48 se
cOIl\'irtieron entonces en una tcnica normal de legis lacin y ocuparon
plenamente el lugar de la legislaci n parlamentaria. Tanto Brning como
los posteriores gabinetes .. presidencialistas ~ gobernaron con el N o /red!1
del art.iculo 48 hasta el hundimiento final de la Repblica. La suspensin
de los s iete derechos fu ndamenta les a travs del decreto de 27 de febre
ro de 1933 - y que fue pues to fuera de vigo r por las autoridades aliadas
de ocupacin tras la de rrota alemana- se convirt i bajo Hitler en Olla
Carta Magna de los campos de concen tracin ...
La Constitucin francesa de 1958 contiene tambin una autorizacin
ex presa al pres ide nte de la Repblica para que tome las medidas necesa
rias ante el estado de excepcin. El a r tculo 16, ext remadamente discutido
en Jos debates sobre la ConstilUcin, determina que el presidente, ccuando
las ins tituciones de la RepbliGa, la independencia de la nacin, la integridad de su te rritorio o el cumplimie nto de sus compromisos internaciona
les se vean a menazados de una manera grave e inme diata y se interrumpa
el funcionam iento regular de los poderes pblicos, tomar las medidas
exigidas por eSlas circunstancias . Estas medidas tie nen que estar ins piradas por el deseo de asegurar a los poderes pbl icos constitucionales los
medios de cumplir su mis in en e l menor plazo p osible. S e I rata, pues, de
una dictadura constitucional plenamente vlida, segn el modelo romano,
es to es, de una dictadura prevista constitucionalmente Que slo debe y
puede serv ir pau el mante nimiento de la constitucin. En su ejercicio, c1
presidente no est sometido a ningn lmi te jurd ico cons titucional, fucu
d e que d eben ser consultados el primer minis tro, los presidentes de ambas cmaras y el consej o constitucional. El insistente deseo de la comis in
consultiva de hacer depender la instalaci n d e la dic tadura de la ap roba.
c i n del Consejo Constilucional no fue acep tada por el gobierno de de
Gaulle. Sin embargo, est n previstas dos medidas de una estructura
de Estado de derecho: el Parlamcnt o se rene por propio derecho inmedia-

290

LA CONS TI TUCIN Y SUS COllOTROI.ES 1I0RIZOSTALFS

CON TROLES ESTRI! 1''\ RLA.\tENTO V GOBIERNO

lamente y 13 Asamblea Nacio nal no puede ser disuel ta durante la duracin

d e la dic tadura. La a mplitud d e las (aculla des de excepcin es mu y su pe
rior a la del artcu lo 48 d e la Constitucin d c Weimar, aunque probablemen te su significaci n prct ica sea sobreva lorada por s us o pone nl es. dado
que oste ns iblemente slo puede ser aplicado en situaciones q ue ponen en
pc lisro la exis tencia d el Estado. Un ab uso polt ico hara en trar en liza al
influyente Consejo Cons litucional. Sin e mba rgo, no cabe oculta r que tales
pode res de c-xcepcin e n las manos d e un hombre me nos eonscknte de la
legalidad que el ge neral d e Ga ul1e facili ta r an un golpe d e Estado desde
arriba.
En los Es tados anglosajo nes, las cons titucio nes no p revn ni nguna disposicin para una s it uacin d e c ris is. La decis i n pol tica sobre s i existe
un es ta do d e excepci n y en qu medida se hace necesario la concent racin de l poder legisla tivo )' ej ecuti \'o en las manos de l gobierno, ser
tomada c o njun tame n te por el pa rlame nto y d gobierno. La tcnica corriente e n el gobierno de c ris is cons is te e n la auto rizaci n que recibe
el gobie rno por ley parlamentaria pa ra e mitir medidas de excepc in en el
d e terminado campo afectado poI' la crisis. Tc nico-juridicamentc no se
diferencia en nada la. auto rizacin pa ra e nf ren tarse con u na s ituacin d e
c risis d e las otras delegacio nes hec has al gobiemo.
La de legacin de los poderes de excepc in s uele lIe \'a rse a cabo habi
tualmen te bien por adelantado a t ravs de una ley relacio nada co n una
fUl ura s ituacin de crisis, o ad 1I0c cua ndo la situacin d e c risis se h a
produci do ya de hecho. Un ejemplo d e la prime ra tcnica e s el Emer
gency Powers Ac t d e 1920 ( 10 & 11 Geo. V, c. 55) en lnglalerra, que tiende a asegurar 1:15 n ecesidad es vitales ms imponantes e n caso d e u n
e s tado de excepcin interno_ Los plenos pode res delegados a\ gObierno
son muy amplios, pero estn limi tados de forma e s tr icta tempo ral me nte
y yacen bajo el estrecho cont ro l del Parlamento. La ley ha s ido, prc tica.
m ente, aplicada sola m e nte Ulla vez, en la hue lga ge neral d e 1926. Por lo
d e ms, lo s plenos pode res eXlrao rd inarios d e l Parlame nto a l gobie rno
sern o torga dos slo e n el caso de una inminente s ituaci n d e c ris is. Esto
ocurri en la p rime ra guerra mundial con e l Odc nsc oC t he Realm (Con
solidalion) Act d e 19 14 (5 & Ceo. V, c. 8) (y s us va rias aplic aciones)
y e n la segunda gue na mundia l con los Eme rgcncy Powers ( Dcfense)
Ac ts d e 1939 (2 & 3 Geo. vr, e. 62) y de 1940 (3 & 4 Gt."O. VI , c. 20), (y las
s u bsiguientes leyes). Adems, la tcnica de delegacin d e las facul tades
legisla ti vas pa.ra pocas de c ris is fue utiliwda en t ie mpo d e paz, prime ro
po r los c onsen 'a dol'es en la luc ha cont ra la c ris is econ mica de 193 1. y
ms tarde. tras 1945. por e l go bierno labo ris ta para t ransformar el pais
a la econom a de paz y facil itar las reformas socia les y econmicas pero
seguid as por la mayoria labor is ta.
La mi sma tcnica de delegacin parlam entaria (.:> n cste c aso, Congn."so)

de plenos pod eres en el presid e nte a n te un e stado d e exc epc i n, e:;:iste e~

los Estados Unidos. Slo Lincoln se apoy. en el corto periodo en tre e l'
ataque al Fort S umler (abril, 186 1) y la convocato ria d e l Congreso (julio.
186 1) e n un de rec ho d e excepc in cx t racons t itucional que de riv d e la
esencia del lider azgo presidenc ia lis ta. aunque pos teriorn l!.'~ nte hizo legali
zar las medidas tomadas por el Congreso. En la p ri m e ra y e n la segunda
guerra mundial, e l Congreso c oncedi al presid e n te , e n calidad d e jefe
supremo del ejrcito y d el e jecu t ivo, plenos poderes para dirigi r la defen.
sa nacional y conduc ir la gue rm ; e stos plenos pode re s abarcaba n la
produccin de guer ra, transportes, comunicaciones. cont rol de p recios )'
vtrus campos impu rtantes. Oc es tas leyes de auto rizacin o to rgadas a l
presidente Roosevc ll , las m s importantes fu eron First Wa r Powers Ac t
de 18 d e diciemb re cte 1941 (55 Sia l. 878) y e l Second War Power Act d e
27 de marzo de 19H (56 Sl a t. 176). T ras el t nn ino de la gue rra fu eron
suspendidas; con posteriorida d fueron puestas de nue\'o parcial men te en
vigo r como med idas de seguridad an te la guerra de Corea.
En Inglaterra, durante la segunda gue r m mundia l. es tas autorizaciones
generales se equipararon, d e hecho, a una _dictad u ra constituc io nal _ d el
primer ministro y d e l gabinete d e b'Ue rra for mado por ambos partidos. La
consiguiente debili tacin dr.i.s tica del conlrol parlamentario estaba j us ti.
fi cada por la ame naza mo rta l a la que estaba expuesto el pals. En los Estados Un idos, e n cam bio, el Co ngreso no se dej ce rcena r jam:\s sus dere.
e hos de participacin e n la d e tcrmin<tci n d e las d ecisiones polticas. Si
bien dio al p residente rienda li b re para conduci r y ganar la guerra, retu.
\'0 s imultneame nt e sus con tro les constit ucionales interrga nos fren te a l
gobierno, has ta el punto que fre cuen temente se die ron graves d iferencias
d e parecer entre el liderazgo pres idencial y el Congreso.
Tampoco Suiza ha podido e nfren la rse ton las s ituaciones de c risis s in
otOrgar ple nos poderes eXlraordina rios. La Cons tit ucin su iza que. por
o tr pane. lalll O se d ist ing ue I>o r la prudencia d e su con ro rmacin d e l
pode r, no ot orga a l Consej o Federal, ni en t iempo d e guel'ra o de paz.
I:l. fa cultad d e to ma r medidas d e c}[cepcin. Sin e mbargo, eSla democra.
cia. una de las ms an tigua s , o to rg dos veces al Con sejo Federal plenos
poderes c}[l raOI'dinarios para loda la duracin de la gue r ra en la prime ra
gue rra mundia l (resoluci n d e la Asa mblea Federal de J de a gos to d e
191 4) Y e n la .'>egullda gUt:rra mundial (resol ucin d e 30 d e agOSto d e 1939).
E n e.'>x:cia l, la segu nda disposicin, con s u delegacin pre t icamcn te ili.
mi tada, sobrcpas con ampli tud los poderes de excepci n semejantes
otorgad os en otras democracia s cons tituc iona lcs. Ambos actos d e de legado n de facullades legisla tivas <' ran o por di versas razo nes, ant icons tilUc ionrtles: u sur paci n fede ral de competencias cuntonales. aprupiacin d e
fu nc iones legislu t ivas por par te del gobierno. me noscabo de los d erechos
funda me ntales y . .'>obre lodu. la ilegal a U~('ncia de confi rmac in I>o r refe.

29f

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292

LA CO!<l STI:rUCld~ l '

sus CONTROLES 1I 0R I7.0 S 1',U .ES

r ndum de la legislacin federal.u Aparte de eSIO, tambin se delegaron

en e l Consejo Federal plenos poderes extraordinarios, primero a principio
de los aos Ircinta para combatir la c risis econmica, y. ms tarde, para
poder en frel1larse con [a amenaza de una agresin alemana e italiana.
Pese a todas las crticas cons lituc ionales, estas delegaciones legislati.
vas en favor dc\ gobierno. ma terialmente poderes de excepcin o crisis,
no dejan de haber tenido jus tificacin. Otra cosa muy dife rente, si n cm
bargo, es un tipo de camuflada legislacin de excepcin que se dio en

Suiza durante treinta aos y que se bas en la nada santa alianza de l a ~

autoridades fed erales -Asamblea y Consejo Federal- ~n perjuicio dd
d e te ntador supremo del poder, el pueblo soberano. Esta prct ica e s par
Ik ulannente reprobable por haber s ido aplicada en t iempo de paz.
Segn la Constituci n de 1874, el pueblo tiene el derec ho, a propuesta
de trein ta mil ciudadanos acti vos o de ocho cantones, d e pedir un refe
rnd um sobre una ley votada por la Asamblea Federal, s iempre y c uando
no hubiese sido declarada como urge nte por ambas c ma ras, que forman ,
como se dijo, la Asamblea Federal. El Parlamento federal te nia, pues, la
posibilidad de declarar urgentes las leyes aprobadas privando al elector;!.
d o d e su participacin en la d ecisin plt ica y en la ejecucin d e d icha
decisin. Durante los primeros cincuenta afias, e l Parlamen to fed e ral hi zo
uso prudente de esta declaracin de urgencia; sin embargo, d es pus de
la primera guerra mundial el numero de acuerdos de carcter urgenle
sobrepas a aquellos en los que era posible cI referndum. Es to .se.: n:pi
ti dura nle la crisis econmica de los aos treinta. La legislacin de
urgencia se convirti cas i en el mtodo norma l de legisla r. En mucho~
casos era perfec tamente discutible si se dio tal urge ncia y, lo que toda va
eS peor, la legislacin federal contuvo rrecuentemente violaciones de d is
posiciones constitucionales, en especia l aquella que afectaba a la libertad
d e comercio, garant i7.ada cons ti tucionalmente. Sin embargo, el Pa rlame n
to conside r oportuno privar a l soberano de su derec ho d e decir _na o.
El resul tado (ue una amplia insatisfaccin a causa de la des truccin de la
Constit uci6n y de l Estado de d e recho.
No menos d e cuatro iniciativas populares fueron emprendidas para
fonar a las recalcitran tes au to ridades federa les a vol\'e r a la normalidad
ya la legalidad cons titucional. Fallaron tres de ellas e n 1936 y 1938, pero
e l c uarto intento, en 1949, tuvo xito. En \'i rtud de la iniciativa popular
y por con fi rmacin d el s ubs iguie nte referndum, se inse l"l6 un nue\'O
articulo (89 bis) en la Cons tit ucin. El derecho de la Asamblea Fe d eral a
declara r urgentes d L'CrelOs o resoluciones federales d e a lcance ge ne ral
fue mantenido; si n e m bargo, estos decretos pueden se r im pugnados po r
30. Cfr. Z.

1949); MUESC!
d de r ris~

Guro~mrrfl, /)iJ.~

KAI'.\SI ,

Vollmad l/e/lregime der idgmQssell$Cllafl (Zurich.

S poUV()Irs c;rlraordilUJires d e l'uctU i/ 1.'11 emps l e !l err~

nalionalc (Gineb ra , 1!H9).

CONTROl l:S ENTRE I'AR I.,utENTO l' GO BmRNO

293

pos terior iniciati va popular y referndum. Si el co n te nido de es tos decretoS redera les urge ntes e s _co n forme cons tit ucio nalme n te_ (Verla.sslIlIgs
kon form) , el subs iguien te rcCerndum es meramente o p ta t ivo. S i, en cam
bio, el contenido de dicho d ecreto deroga la Consti tuci n (decretos \Ve/elle
sicll "iclu auf die Verfasswlg s ize'I) , en tonce s est prescrito obligatoria.
men te un referndum d en tro de l ao tras haber sido promulgad o, pero
diendo el derecho Sll validez s i es rec hazado por el pueblo, o, respectiva
mente, por los c an tones, El hec ho interesante en nues tro contexto es que
las medidas antico ns t itucionales 110 solamente son posibles, s ino que es
tn pe nnitidas por la Co ns tituci n misma. SI En la prct ica, la nueva r egulacin significa la co nces in de poderes d e crisis constitucionales a l
gobierno y al Parlamento.
Para resumir el resultado: e l gobierno d e c risis , c ualquiera q ue sea su
base juridica, afecta seriamente al desarrollo normal del p roceso poltico
y suspende, segn s ea s u conformacin , el funcionamiento de los nonna
les controles intcrrganos en favor del detentador del podel ejec utivo y a
cos ta de l legislativo. Pero dado que la s ituacin de crisis en e l mundo
ser d e duracin, c on toda probabilidad, la democ racia constituciona l
tend r que resignarse y convivir con e l gobierno de cr isis.

31. Para

\1rul

comprens in ms amplia d e la co mplej a si'uac in, "id. v . Cllltl5-

10l'IIER H rn;I:ES, Th t Ftdtral C OIUtilWiOlI 01 Swil trlalld ({); ford , 1954), pg. 100
~' ss.; HA.'" NO'. Oie Fortbildun: ~r 5<.:hweizeri!iChc:n Bunde$vl.'rfassunil in den

Jahre n 1929195). , en Ja l orw cl. des jff ell lliche'l RccluJ d er Ge, en"'Il'I, N. F. IV
( ]95.5 ), pg. 365 Y

ss.

Fuentes aut orizada s suius te acla raron al autor, que ]as l1utorid ades federal C3
han sido cunsci~nt C:S d~ 10 anurma] de esta. siluaci n: tS la yac:c en e l hecho de que
d I c~to d e la Constituc in reconoce la kllahdad de medidas lIiclll.",tr!as.f l lIIgsk o n!o,.
II.I/~Il (no confo rnles con la Constitucin, eS IO es, and constilueion alC3 ), ~ ro a las aulOndade ~ les c~ laban a tadas las manos po r la formulacin oriilinaria del referndum.

1
LOS TRIB UNALES fRI,.'H[

C Al' fTU LO VIII

CONTROLES I NT E RORGANOS DE LOS T RI BUNA I. ES FR ENT E

AL GOB I ERNO y AL PARLAM ENTO

N uestra exposicin t ratar ahora la t er cera d e las cua tro categoras de

cont ro lcs interrganos sobre las que es l :'! montado el a ct ual Estado demoe r t ico-cons t i t ucional.\

LA I NUEf>ENIlE."ICU DE lA FUNC IS J UDICIAl.

La in dependencia de los jueces e n el ej ercicio de las CUllciollCS que k's

han sid o as ignadas y s u li be rta d frente a todo ti po de interferencia d e
c u a lq uie r o t ro deten tador d e l pode r const ituye la piedra final e n el edifi
cio d el Es tado de m ocr t ico cons tit uciO nal de deree ho_ En m uchas cons t i
tu ciones a ntiguas y mode r n as se enc uentra la l pica frmula: . 105 j u eces
son )ndepcndicntes y solamen te e s t:'! n somet idos a la l ey~, (Constitucin
p rus iana de 1850, artc u lo 86: Ley Fundamen tal d e Sonn , an iculo 97, p;\.r rafo l.) La rafio d c la independcncia judicial no necesi ta n inguna e~ph
cacin: s i el jUC"l no est libre de cua lqu ier i nn uencia o presin exte ri o r ,
n o podr admini strar j usticia imparcia lmente segn L.o ley, El juez esd
some tido a la Icy, lal como le ha s ido dic t ada pOI' el legis lador desig nado
cons t itucionahnentc, o tal co m o l la encuentra en la conciencia CO lll l lll
de la comun id ad , La ley, Y slo la ley, es su dueo.
La independe ncia tradicional de lo s jueces I en~' un s ignificado pel'SOn al 'y funcional. Por lo pronto, signi fica que e l juez, cualquiera que haya
sido el mlodo de des ignaci n, no podr ser d estituido de s u cargo salvo
por v iolacin dc s us d ebere s j udiciales qllamdill se bCllc gesser illt, con la:.
palabras de la famosa Cormu lacin d el primer reconocimiento legal d e
este princi)jo en el ACI o f Sctt lemcnt d e 1700 ( 12 & 13 Will. 111 , c . 2), So
lame nte pod l- ser destituido d e su cargo:1 tra\'.!s de un procedimie;ltu
1.

Vid . SlOpfD, pg. lli.

GOBIERNO \. PARU~ln':TO

2 93

forma l: es necesa ri a una resolucin de ambas cmaras del Parlamento

en I ngla terra , acusacin (ill1fJCac/lIIlt!l1/) e n los E s tud os Un idos," o la
cond ena a travs de u n td bunal disci plinario compues to de jueces o fun
cionarios en los Es t ados const ilUcionales, No est en contradiccin con
el principio de la inamovilidad, la disposicin de r e t ir o obligatorio por
haber a lcanzado una edad detenn innda,
!:-a indepe ndencia de la [unci n judicial s ignifica, adems , que e l j uez.
en el cu mplimiento de su tarea, t iene que est ar libre de influencias e in
It:r\"cncioncs c~tra iia s , tanto si pro\'ienen del gob iern o, dd parlamento,
d el e lectorado o de la opinin pblica, En la sentencia de u n caso que le
haya sido presentado no tend r que e sta r sujeto a rdenes d el gobie rno u
en especial del ministro de Jus t icia, s i es que stas d e ben de e~istir, tal
como ocurri en el abuso de las ins trucciones a los jueces ( Ricltlerull'
veislIlI getz) durante e l r gimen nacio na lsocialis ta en la lt.ima guer ra. El
juez no d eber esta r sometido ni a las ins trucdon es del parlamento ni a
las de un tribunal j e rrquicamente super ior. El envo de un c a so por el
trib u nal d e apelaci n n llribunal in Ce rio r para n ueva sentenci a , la ord en
dada por u n t r ibunal d e revisin d e exami nar nuevamente un c a so d{'
a cue rd o con la interpretacin legal obligatoria y la observancia de la n:
g la d e sture decis d onde sta c,,"istc, son consecuencia de la conforma
cin jurdi ca d e l proceso judicial y no influen cias e~ t raa s o ilci tas en b
independencia j udicial.
M Ol/opo/io ju dicial de los frib,malcs

Adems, el princi pio d e la indcp{'nd~ n c ia jud icia l conduce, inevi table.

mente, a la e:tigencia de que los t ribu n:1 lcs o rdinar ios detengan el monopolio de la a dminis t ra ci6n d e jus ticia _ Es to no s u pone lan slo la ilegalidad de todos lo s tribunales excepcionales, siempre y c u ando en la con ~2_ En ta primera poca de los Es tados Unidos, el ejccu l i\"o, que dis pon!a de I~
m aYOrla en el Consr.::so, inlent u tilizar el impcllc;l",,,-:n1 para tibrarse de aqudl o-.
jueces con cuyas scntc nd as 110 cst aba de acuer do, El prime r in lenlo de los pan ida.
rios de Jefferson (1805) frncas porque se esc ind i la ma~'orla del $cnado encargad"
d e juzsar. Ms taroe, el derecho de nombram ien to de los jueces fue uado ocas io-natmente para es te mismo fin de poner ruera de \'i<.>r sen lencias incmodas. En
el ao 18-61 el p r.-sidente Granl nombr a dos nue\'Os jueces en la S uprt m e COIlrl con
<'!I (m iro objett.v de r(:\'Q(:ar la sen lencia en el caso IIt rb", .. v, Gris ...oId (9 Wall. 60J
11m]): la n\JC\a mayora del Colegio lIc Jueces correspondi a sus desoo:s r.S.pid3 '
merite. La ramosa amptiacin de juccc:s _ 1 pbn ,"OU" (JQcl:i .. g (1937)- in t entad~
por Roosc\eh, y que en si era plen;lmente WnStilucionat, rrncas rrente a la resi., .
lencia de b opinin ptibliea.
Como cu riosidad pued e se r men<:ionada una r esoluc in del cuerpO le\ilis lal i\'o de
Georg;a en rebrero de t957, S<: l!un la cual $e: exigi p romover el impcDc }", ent conl r:,
seis jueces de ta Supre",e Courl d e los ESl ados Ulli d os, pOr haber pa rlicipado en t~ ~
sent encias COnlr3 b di scriminacin racial cn las escuelas y en otras .acciones su b\'crsi"a5' ("id, Ncu' Yo rk ri",t:S, 14 de Febrero de t957). No necesi ta se r dic ho qll<'
los j ueces alac~dos ocupan toda>!a s u ca rgo.

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296

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LA CONSn T UCIN \' sus CON 'I'ROLU; II OIHZON TAL('....

[itucin no estn ex p resamen te previstos como t ribunales especiales . sino

que excluye tamb i n lodas las fu nciones j ud iciale~ por parle dd gobie rn o
." del pa rla mento. Ya han dejado de ser lici las las p ri m itivas p rcticas d e
la j ust icia It:g isla ti va a travs de u n bill o[ altaimler, u la adm inis t ra cin
de ju s t icia por gabinete a tra vs de rd enes de la co rona. Ap licad o a las
nuevas circuns ta ncias, e l mo nopolio j udicia l exclu ye ta mbin la arroga cin de fu nciones j udiciales poI" las comisiones d e investigacin pa rlamen ta r ia s o c ua lq uic l" otra- in te r ve ncin de au toridades no j u d iciales e n
ta a d m inis traci n de just icia. Fue u na vio lacin fl agrante del princiPio
del Es tado de d e recho c uando la C ma ra d e d ip utados fra ncesa, dejnlIose lle var por la pasin s usci tada por el caso Drey[us, adopt la resolucin ( 1898) de t m sladar el p roceso de revisi n con tra la sentencia del
Trib una l Mili tar d el Senado pe na l d e la COLlr de cas~atioll ~a c uya com pete ncia pe r te neca segn irlley p rocesal m ilitar- al pleno d e la COllr de
cassatioll, porque el Senado de a su n tos pena les era sospechoso de simpatas hacia la d esgra ci a~ a ,'ct ima de la arblira ried ad militar .~ Tampoco
los Es tados Unidos t ienen, en es te sen tido, un hislorial intacha ble , ta l
como lo m uestra e l ca so Ex parte McCardle en el que se dio una clara intro mis in de l Congreso en la ad ministraci n d e jus ticia, Pa ra evi ta r que
dura n tc el pc rodo dc recons t r uccin u na a u tor idad m ilita r de tenid a fu esc
puesta e n Ii bc r tad por [a S!lprel1l e Cou rl en base a l 11abeas corpllS, el Congreso e m it i una ley segn la cua l la SlI prcme Cour t quedaba p ri vada de
la com petencia como t rib una l de apela ci n en tod os los p rocesos semejantes "
Dos excc~ i ones hay q ue no m bra r a l princi pio del m ono polio judicial,
OImba s confin nan la regla y son d e importa ncia secu nd aria: s ig ue s iem p re
exist iendo la compe tencia d e la Cma ra de los l ores com o instancia suprema de a pelacin,' Es ta funcin sude ser ej erci d a en luga r d e tod a la
Cmara por u n g r u po de tres personOls com puesto por j u ris tas profes iona les, Lor ds ill Ordilra ry y a que llos pares que d etentan o ha n d eten tado
los ms alias cargos j udiciales. l os Law Lords, cuyo n mero mxi mo fue
fi jad o nuevOI mente por el 'ppe!1at<: J urisdic tio n Ac t d e 1947 ( 10 &, 11 Geo,
VI, c, 11 ), SOIl nomb rados vitaliciamente po r la coro na , esto e s , por e l gabinetc, Aque llos mie m b ros que de te nta n o han d e tc ntado d e te r m inados
cargos jud iciales a ltos como, por ejemplo, la lo rd-cha ncellorship, puedcn
asimis mo tomar par te en e l j uicio, Este g rupo co ns t ituye el T ribunal Supremo del Reino Unido para todos los ca sos judicia les. E l otro resid uo d e
3. NleHous HAl..lS1:, K. Capwin Drc)'fw; ( Nueva York, 1955), pg. 188 Y ss.
~ . 6 Wall. 3]8 (1 863) Y 7 Wall. S06 ( t869). E[ caso p"ndienle wvo Que ser sobre
~do X)r la S"pr~mt Co"r!, Iras habe r sido p ri\'ada, expresamente pOr una ley del
Congreso (1 5 Stat , 33 [186llJ l. de su co mpetencia como lribunal de apc1:J.cin pam los
casos rclac io llados con el lablas corpus.
5. Hooo rlllLLII'S, TJ~ Con5tittl/ ioual La ... 01 Great D"ita" aud lile Co"''''oulI'ellll/l (Londres, 1952 ), p~g. 456 Y ss,

LOS

T RI BUNA [. ~

FR ENTE A GOIII ER NO \' r AR l AMENTO

297

i..u s t icia partOl m ellta ria, c1 1uicio de los pa res po r la cmara alta e n primera ins tancia por traicin u o t ros c rme ne s, fue eliminado por el Crimi na l
- J us t ice Ac t de 194 8 (1 1 & 12 Geo. VI , c, 58), Ot ras e xcepciones a l ll!Qnopo.
ITo de los t rib~.tn a les ord ina rios es el eje rcicio d e la llamada j us t icia polt ica (i mpeaclimcn t) por parte d e las asa mb leas parla m <: n larias, Es to
q uiz p ued a ser just ificado por la na t u raleza polt~ ca de las o fensas a legad as, cue stiones en las que lo s jueces p rofesiona 'les parecen me nos cualificad os q ue hombres con experienc ia polt ica, Ac t ua lmente csta ins ti tucin
est, prcticamente, e n d esuso,Otra fisura en el monopo lio d e! d etentad o r j udicial de l poder se prod ujo con la a tribucin de fu nciones judiciales o cuasijudiciales a a u torid a des no judiciales en e l curso d e t ra ns fo r ma cin de l Es ta d o legislativo e n
Es tado adm inis t ra tivo ; a sl, por ejem plo , las d e le gaciones en de par ta m cntos guberna me n tales y boards en I ngla te rra, y e n la s R egulator)' COlll m issial/S in dependientes l en los Esta dos Un idos, Cont ra d ecisin de estas lt imas, sin e mbargo, cabe ape lar a u na Court 01 Appea /s, con lo cual ha
sido rest itu ido fin al mente e l monopolio j ud ici a l d e los t ribunales.'
los

PR I NCIPALES T I POS DE DES IGNAC iN DE L PER SONAL JUD ICIAL

En vir tud d e la completa ind e pe nde ncia d e la funcin judicia l frente a

tod os los otros d e ten tado re s d el poder , tiene una im por ta ncia d ecisiva la
fonna d e d esignacin para e l car gQ.. jud icBI. la experiencia ge nera l sociopsicolgica, segn la c ual el de ten tad or d e u n cargo permanece obligad o a
la pe rsona res pons able d e s u Ilo m b ramie n to, contie ne peligros es pecifi cos
c n el c a so de la fu ncin j ud icial. Es pecialmcnte, cuando el no mbramie n to
cst de tenninado por cons id e raciones po lt icas, el f avorecido e s t exp uesto a la tenlaci n h u mana d e pagar s u d eud a d esempean do s u ca rgo de
fo nna condesce ndiente,
En el cUI'Sq"d e I? gyolu.fiQ9. histr ica se han p roducido diferentes formas d e no mb rar a los jueces en tre las cuales d eben ser no m b radas las
siguie ll tes:
1. E n la Fr-n~i;l. ,nre rrevo lus iona ria se com p raba e l ca rgo de juez, La
riq ueza, base sociocconmica d e la cla se a lta , c ra cons iderada com o e l requisito pa ra la fo rmacin d e u na lite cu lt u r~ l y sl';,-; su vez, se cons ideraba como ga r an t a d e una j uri sp r ude ncia im parc ia l. En virt ud de esta
p~g . 266 Y ss.
7. Bajo Independen! Regulatol')' Commissions se comp renden las allloridOldcs,
ex t raordinaria men te impOrtan tes para la vida econmica , Que ha n s ido creada s por e l
Con gn:so a travs de ley y que es t~n e ncargadas d e la administracin y dc la
supervisin de de tenninadas ramas econmicas como el comercio, med ios de t ranspo rte, medios de telecomunicacin, a viac in eivi[, ~gimen de banca y bolsa. Son
<x>mplelamcnle independien tes en su gest in d el gobierno y "" tn sol1l etidas slo a
]0. vigitOlncia de l Congreso.
8. Vid. nfra, pg. 307 Y ss.

6. V id. supra,

I
298

LA CONSTITUCIN \' SUS CONTROLES H ORIZOSTALES

lOS TRI8 UNALES PRioSTE A COUlER NO y PAR LAMENTO

s ituacin el es t rato s uperior del pen;onal jud iciai e n los purlcmellls s e

convirl i en una aut nt ica nobleza de l cargo ( ,Ioblcsse de I~ rabe J,c on
de rechos legtimos y hasta he reditarios. Los pilrlemelZts funcionaron n o
slo como uno d e los pocos controles intcr rga nas frent e al absolutis mo
m onrquico, sino que diero n a Francia tambin una j urisprudencia qu t"
no fue, en abroJUlO, la peor realizaci n del atldel! rgime. La historia ha
atenuado COIl el tie mpo el duro juic io de la Revoluci n ; la compra del
cargo no signi fi c, necesaria mente, la compra del j uez.
2. 1...'1 lcorla democrtica ex iga la clccc" n POPUl"f de los jueces. Pe r u
las experiencias que se hicieron en los com ienzos de la Revolucin f r:lnce
sa con es ta forma de designacin fu e ron com pleta me nte desconl1:onadora~ .
siendo abandonado rpida m ellte este proced imiento por el nombramientu
direc tu d t' los jueces po r cl gobierno. La eleccin popula r de los jueces Sl'
prac tica ac t ua lmente en la mayor parle de los Es tados america nOS,.::n un ;,
s erie d t' can tones suizos y e n la Unin Sovi tica pam t ribun:lles d e priml"
1';:1 ins ta ncia. Es tc tipo de n omb ra miento no se ha caracteri zado, s in ('111
bargo, por habe l' le n ido un x ito gt' ne ra l e i limit ado; si se combina con pe.
rodos de rorla duracin del cargo, la sit uacin cr('ada estar en contri,l'
diccin intrnseca con la independencia judicial, ya que el juez que csper:1
ser reelegido eSHl r inclinado i,l favorc!;:er a sus vu lantes y a los po Ht ico~
d e partido que le apo)'en. Diferen tes intentos de refo rma en Estados Uni
dos - nominacin por a mbos partidos, recomendacin del cnndidalO a
Iravs de las asociaciones de abog;;dos ( bar a ssoci atio ll s J, laflla dUf;;cin
del cargo- no han podido eliminar to ta lmente el tinte de parcia lidad po]jt ica inherente a es te mtodo.
3. En a lg unas organi7.ac ioncs judidaks, los jueces son elegidos por l o~
parlame ntos. El e jemplo ms conocido es el de S uiza. Segn la Consti l u
dn(art. 107), los miemb ros del Tribunal Federal (e n Lausana) son esco,
gidos po r un periodo d(' seis aos en sesin conjunt3 (art. 6 2) d e ambas
..:amaras; pueden ser reelegidos y en la prctica lo suelen ser casi s ie mpre
que lo desea n. El primer nombramiento 110 est libre, bien es cierto, de
influencial> politicas, ya q ue la Asamblea Federa l t iende a que todos l o~
grandes partidos, a mbas confesio nes religiosas y las tres lenguas oficiale:.
~'Sl n represent ados proporcionalmente, S in e mba rgo, es te siste ma provee
a l pa is con un c ue rpo judic ial, e n la es~ l a s uperior, intachable pro fesi",
nalmt' nt c y de absolu ta imparcialidad poltica . Po r ot ro lado, es diHcil ex
l'1uir en la eleccin pa rla mentaria el abuso y la in lluencia polt ica. En e l
mbito suvic t1co, todos los jueces superiores a la p ri me ra instand a son
<.'I egidos por las aS:lrIlbkas Icgislati\'as, Una verdad era independencia judi.
c ial no se dn , en parte, por e l indispen s ab le requisi to de l acuerdo polti clJ
e ideolgk'o del candidato con e l rcgim en politico, y e n parte por In pos i.
bi lidad d e des titucin a tl':w s de l Parla men to, lgko comp leme nto del
nombram iento palla m.. ntario S que a me naza siempre que el detent3dol

del cargo se sepa ra de la line a oficia l, Tambin los m iembros del Tri bunal
Const itucin Federal en Alemania (en "Karls ruhc ), que junto a olrolS imPortantes facultad es le es t enca rg;a4o el ~on"'ol judicial de la cons titucionalidad de las leyes,- cstn nombTl:ados por el Pal'lamento. La mitad de los
miembros sern elegidos por el Bundestag (Dicta Fe deral) tras un procedi miento indirec to muy com plicado (al1. 94 Ley Fund3me ntal ), que tiende a r educir las consideracio nes polfticas a un minimo y la ot!";;! mi tad
ser no mbrada di rec tame nt e por e l Bundesra t (Consejo Federoll) COII
lIIayora de dos tercios. En s u a plicacin has ta hoy, este procedimie nto
no ha es tado en absolu to inmu ne a cons idc raciones polticas cn el no mbramiento y eleccin de los candidatos, au nque, es bien cie rto, no ha ya
s ufrido la objetividad de la jurispl'udencia,
4. Los E stados Unidos son el ejemplo mns famoso para la d istribucin
entre e l go bierno y las a samblea ~ legis lativas de la fun cin de nombrar a
los jueces: el p residente propone al candidato (tlOll1iIlUlioll), el Senado lu
Onfirma ( coI/firma/io n), t r.ls lo que el pres iden te ll eva a ca bo el nombramie n to forma l (appoimm c III J. Dado q ue el Senado suele rechazar rarame nt e la proposicin presidell~ ial, la regla es que la eleccin compete a l
pres idente, aunque a lgunas veces encue ntre fuerte oposicin . Sin embargo, la participacin del Senado en el nombramiento supone un importante control interrga no rren te al gobierno, Una combinacin se mejante de
nombramiento conjun to por el gobierno y el Parlamento ha s ido introducida por la ley fundamcntal d e Donn (art. 95, pr. 3; arl. 96, pr. 2) para el
nombramiento de los miembros de los tribu na les fed erales s uperiores. La
funcin de designacin es ejercida conjun tament e por el minis t ro federal
de Jus t icia y un comit de jueces para la e leccin (R i cl zterwa}z/sausschuss).
qu e por razones re derales est ronstit uido por los ministros de J usticia dl'
los Lii'fder (ac tualmente 10 con el Sarre) y un nmero igua l de micmbro~
ele gidos por e l Dundestag. Una \'arian te interesa nte de no mbra".liento por
el gobie rno con pa rticipacin de las asambleas polticas elegidas y del cuerpo judicia l mi smo exis te !!!.,.Blgica, con excelen tes resultados (arl. 99): el
rey, esto es, el gobierno, nombra a los jueces con excepcin de d o~c~
nas: los miembros de los t ri bunale~ de a pe lacin y los preside ntes y vicepreside ntes de los tri bunales de prime ra ins tancia estarn escogidos por
Ji "Corona e ntre dos listas dobles de candidatos ; la primera lis ta es tar;
presentada por los tli bunalcs mismos, y la o t ra por los consejos provino
ciales. Par.! los miemb ros de la COIII' de cassatioll tambi n le sern p"".s e ntados al rey dos lis tas, de los t rib un3h.: s mi s mos)' del S enado, rcs pe('""i""i"Vamente. Adems, se e:>: ige que cada candidato (Jebe es ta r nombr:ldo en
:lmbas listas.
S, La forma tradicion 1 )' m,h, H:il!J!lpj!f,Li.LUC..s.ignatiQuJeJos jueces
9. ' id. illlr1l. ,,:la. 320

299

,
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300

LA CONSflT L'C ltlN \' sus CONT ROLES HOIU ZONTA1.ES

es el nombramiento P-QLJ<.! J;2-bjldllO. ~ste es e l caso en Gran Bre taa y

,;us domin ios, e n la mayor parle de los paises iberoamericanos y. e n ge neral , en los E s t::tdos continentales de Europa con un fu ndame n to juridi.
co romano y que han seguido e l ejemplo francs. Recien temente, se ha
ma tizado este m todo, e n especial para el a scenso de u n cargo judicial
i.nCc rio r a a i ro sUJlerior. combinndolo con una especie de cooptaci n del
c ue rpo judicia l mis mo: la judicatura, como co~ racin , toma parle en
d procedimie nto de nombramiento.
Ambas clases de designacin me recen unas observac iones adicionales.

NombmmielllO por el go biemo

1I

En es te tipo de nc mbramiento se .!!-an c!~s ..!is~as. fU l!,d a me nta l mclltc

difere ntes de terminados, sobre to~2,. P~!Ja..!! laci6n ,Ex.isg:nte sobre la
profesin del juris ta. lo En el mundo j urdico .l.~a ses Eng l~s~~~s se
cons ide ra que e l cuerpo judicial y e l c ue rpo de abogados (be "c1! y bar) son
tan slo como dos ramas de una p rofesin juridica nica . El nombramien
10 para el cargo de juez tie ne lugar entre las filas de los ms prominentes
abogados (Inglate rra, los dominios ); cnlos E stados Unidos la eleccin no
se limita ta n slo a los abogados con prestigio, s ino que se e:\:tiendc tamo
bi n a los a ltos runcionarios guberna me ntales - Atlo m cy Cencri1. / (ministro de Just icia) o Solicitor Ge neral (p roc urad or general)_ , profesores de
de recho o pe rsona lidades politicas de prestigio (miembros del Congreso o
gobernadores de Es tado). En los p aises con d.erecho romano y q ue ha n seguido el ejemplo fra ncs do mina, s in embargo, una estricta separac i n entre la profesin de jue z y abogado. Desde un primer mome nto, la carrera
del j uez es t separada de la del abogado, man tenindose s ie mpre esta separacin. El paso de una carrera jurdica a otra es muy raro. Fue una gran
sensacin e n la poca de Weima r , el n om ~ ram i ento de un pro minente abogdo como pres iden te de l tribuna l de apelacin de Hamburgo. La e ntrada
e n la carrera judicial depende .de los exmenes estatales _I~~ m is
mas ex men es a Jos que tiene ue someterse tambin un abogado-. jugando la calificacin obte nida un pa~cI decisivo, mj!<!!!~~n los paises
anglosaj o nes s610 hay que pa~ ar el exa ~e_n del bi1.r (colegio de ahogados)
s iendo irrelevante e l res ultado 9uc se obtenga . En los Es tados Un idos, esto
no es t ni estip;i;d~ por b Constitucin fede ral; el problema tan im por
ta nte en los Estados continent a les de ascenso de un tribunal infenor a
o t ro superior no surge cas i nunca, ya q ue el nombramiento para un deter
ID, Para u na ' ";$;I1 sobre la s ituacin en Europa, \'id. R. K. C. ENSOR, COI/ ' u
EJ! :I~rrd ~"d Gem!<lny (Lond res. 1933 ); cfr. adcmh AMTH UR
T . \'OS M E!' M~I'I:, _Thc Ju dicial PrOCCS$ : A c<>m panltivc Ana lysis e n Amuie.m lm.m,,'
uf Cumpa ralive fA W. V ( 1956). 161 Y ss. Ms material de derecho comparado se: en
cuemra en E. BI.\'TH H STASSON. _Jud icia l Seleclion around lhe World . , rn Jmmral o/
American l"diellturc Saciety, \'01. 41 (1958). pJg. 134 Y ss.

and ludg es ill I'ranu .

I
J
i
I

LOS TRIH UNAI.ES f R ENTE A GOIH ERNO y 1',\ItUME NTO

301

minado cargo judicial s uele .ser para toda la vida y el ascenso a un tri bu
nal s uperior , aunque ocasionalme nte s uc h:n ocurrir, por lo regular ni es
esperado ni buscad o. A esto hay que a adir que los salarios e n los tribu
n:l.les super iores e inferiores en los palscs anglosajones son razonable
mente altos y rela ti"amente iguales, s in cons ideracin a la categora d el
tribunal . En Europa continental e l beroamrica, e n cambio, los altos car
gos judiciales slo son alcamados por aquellos jueces que, por su como
petencia profesio nal y perso nalidad , han d e mostrado, fuera de dudas, que
son aptos para la s posiciones supe riorcs t:n la j erarquia j udicial. Tambin hay que reco rda r que e n Eu.ropa continental existen muchos m as
jueces per ci1.piti1. que en los Estados Unidos o Inglater ra, y m ientras que
en los ltimos pases el cargo d e j uez tiene el ms a lto prestigi.o social, en Europa cont inental e l cargo e n la adm inis t racin pblica goza,
por le me nos. de la m isma con sideracin social que e l cargo judicial .
Las influencias politicas en la des ignacin del cargo judicial y. todava
en grado mayor, en e l ascenso de un tri b unal inferior a ot ro s u perior no
pueden ser excluidas total mente ni en el s istema anglos ajn ni en el c~n
tinental. Pero es indiscutible que en Inglate rra y e n la mayo r parte d e los
dominios - con la excepcin de la Uni n Suda fri cana bajo el gobierno nacionalista- el nombramiento a travs de la corona, esto es, del gabinete,
sin participacin de l Parla me nto no ha conducido e n absoluto a una poli
l izacin de la justicia o a un favorit ismo en el nombramiento de los jueces. Consideraciones polticas en la eleccin del personal j udicia l etis ten
por todas partcs donde e l gobierno participa en e lla, s i bien q uizs en los
Estados Unidos aparece ms abie rta y confcsadamente que en el sistcm a
continen ta l, donde ac tuarn entre bastidores. De la manera que sea, las
influencias politica s en e l nombramien to matiz.an e l subsiguiente d esel!l'
peo del cargo, aun cuando el juez no sea consciente de ello. Que el juez
sea
conservador que otros ho mbres, es un hecho de la vida, ya que la
ley misma es cons ervadora y necesariame nte esttica has l3 que es cam
biada. Si, e n Am rica, el cuerpo fe deral jud ic ial, por lo menos has ta hoy,
c n su gran totalidad ha sido e n general polticam ente ncutra l, esto se da
ms en las personalidades que ocupan los cargos oficial es que en la fo l'
ma y la manera en que han sido nombradas. La experiencia ensea que
un presiden te republicano prefiere que ocupen los puestos judiciales los
republicanos, y un p residente demc ra ta, los demcra tas, aunque ocasionalmente -y e ntonces muy tomadas en euenta- s uele n darse excepcio
nt"S. De toda s fo nnas, el sometim iento al ,:obic rno no es, ciertame nte, uno
de los defec tos ms earacte l's l icos de la judicatu ra fede ral, aunque
la S upreme Court haya mos trado en cicrtas pocas algunas preferencias, condicionadas por prejuicios de clase e ideolgicos y r efleja
das tan 10 e n la jul'isp ru denc ia colectiva como en la de miembros indio
viduales.

ms

302

LA CONSTlTUCI).l l' SU CONTROLES HOR1ZO~TALES

LOS T RIB UNA LES I'REN T E A GO IIIERKO y PARLAM EN TO

~ Por otra parte, durante largo t iempo el nombramiento y el ascenso en

la carrera judicial del sistema cont ine ntal no han estado libres de influencias politicas: y este perodo no est en absoluto muy alejado. En cierto
nmero de Estados, los jueces son funcionarios estatales. Cuando e l juez,
como ocurre e n la mayor parte de los rd enes jurdicos continentales, sirve sucesivamente en los tribunales , en el cargo d e fiscal yen la burocracia
ministerial, no podr:i jamas d esarrollar la mentalidad de indepe ndencia
real frente al gobierno; aun crJ su cargo, el juez contina siendo un funcion ario cuyo ascenso y nombramiento a puestos deseados depende de la
buena voluntad del ministro de Justicia . Por medio de ~us fa cullades de
nombramiento, e l gob ie rn o pudo m on tar una judicatura que perma neci
homogneamente clasista y sociolgicamcntc ce r rada, condu ciendo esto a
una actitud benevolente de los jueces frente a la poltica guhernamental.
Asi. por ejemplO, en P rusia, hasta 19 18, los miembros de las clnses bajas.
c u yo nombramiento en virtud del resu ltado del examen no les poda ser
negado, ascendan en el escalafn ms lentamente que los miembros de
la clase domina nte. Hasta se lleg a r echazar el nombramiento de los so
cialistas, La mayor parte de estas discriminaciones, sin embargo, desaparecieron con la progresiva democra t izacin d e la vida politica.

.../ Nombramiento y seleccin del persollal eDIl cooptacin de la jlldicQ(/ua

Recientemente han s ido hechos importan tes e sfuerzos para n eutralizar
pollticamente el nombramiento y ascenso en la carrera judicial. Se ha
pczado a desarrollar un n uevo m todo de designacin segn ('1 c ual el
no mbramienlO por el gob ierno es sustituido por una especie d e coo ptacin judicial, dndose tambin la cooperac in d e elementos parlam('nta
rios. El COllscil sllprieu r d e la lIlagistra/lIre de la Constitucin f rancesa
de 1946 (arr_ 83), mantenido en la Const itucin de de Gaulle de 1958 (art. 64
y sigu ientes) y e l COllsiglio superiore lIeUa magistratura de la Consti tucin it.aliana (art. 104 y siguielltcs) pueden servir de ejemplo. Estas
modincaci0l!.es e.stn des t inadas a neut l'3 lizar de la mejor m anera pos ible
la inn uencia d e l gobierno . La judica tura mis m a es intercalda en el procedimie nto de no mbramiento para asegurar o bjetividad y una 1air designain. En ambos pa ses, el cuerpo encargado de d esignar al personal judicial est consti tuido, bajo la presiden cia del presidente de la Repblica,
por miembros del Parlamento y por miembros d e la judicatura; ~egn la
r egu lacin italiana, la judicatura designa dos t('rcios, y el Parlamento slo
un lercio d e la totalidad de los miembros que componen dicho c u e lllo.
A cs~~ ~ llsej o le correspond e decidir sobre el ascenso de los jueces. ejercer el poder di sciplinario, as como la supervisin sobre !\ administra
cion de justicia.

em-

303

De todos los m edios pract icad os para designa r a los jueces, quizs el
ms completo es el que r ige en FranCIa para el CO/lseil d'l1/at , desde la
not.1.ble reforma legis la ti\'a de 1954. Es u n ejemplo modelo th:..au tose\cccin de l cuerpo judic ial mismo, que asegura absoluta imparcialidad poltica en el acceso a la carrera j udicial y en el ascenso delltro de e lla. Los
miembros de esle tribunal, e l ms prestigioso de todos los franceses. SOl!
una lit e profesional que estn li bres en e l ej ercicio de sus deberes j udi:
ciales d e cualquier intlllencia_gubetllilm~:!l.lal. Su independencia es tanto
ms notable d ado que los miembros del COll5cil d'Stat son frecuel1tellwnle destinados a otros dcpartamento~ administrati vos, lo que conduce a su
\'Cl. a un constante)' mutuo enriquecimiento entre las autoridades adminis trativas propiamente dichas y el Trihunal Supremo Administrativo. El ac
ceso a la funci n judicial tiene luga r a travs de una especial formaCin y
un proceso de seleccin muy est r icto en re lacin con las cualidades personales y profesionales. E l ascenso depende de la capacidad profesional y sobre l deciden los miembros ms p rominentes del tribunal mismo."
La medida ideal para valo ra r el procedimiento de nombramiento de los
jueces se basa en dos puntos de vista; primero, debern quedar e xcluidas
todas las influencias polt icas; por otra parte, deber haber absolut a segur idad de que slo el ms dotado. teniendo en cuenta .su capacidad profesional y su in tegridad de carcter. te ndr acceso a la carrera judicial. Dich o procedimienfO ideal no ha sido hasta h oy encontrado; cada mtodo
difcrente tiene sus ventaj as y sus inconvenientes, y ninguno de ellos puede
ser considerado como generalmente aplicable a todos los ordenamie ntos
jurdicos. Todos estn condicionad os por la tradicin. y ninguno d e ellos
puede dejar d e tener graves repercusiones en e l ejercicio de la funcin judicial. Con el peligro d e generalizar las cosas demas iado, puede decirse; el
nombr~iento por el gobie rno sin participacin del parlamento parece
seguir siendo laJ!ltiQ!, _lcni.ca, micntras (}!.le la _e1ccci~n_pgQ~tla r de los
Jueces muestra resultados ms in~tisf~ctorios. Desde el punto de vista d e
los controles interrgano hay que seala r dos puntos negativos. Primero:
las consideraciones politicas tan to en la _ desig~1cin como en el ascenso
de los jueces no podrn sel' jam.~ absolutamente neutralizadas, aun. }'
ju stam e nte m enos todava . c uando el parlamento participe en la designa
cin. Segundo: el nombramiento po r e l gobierno, por lo menos en Esta
dos contin entales CQn carrcr~ judicial , tiene como consecuencia c rear en la
judicat ura cierta mentalidad guhernamental y un espir itu de casta en
ma yor grado que en los paises a nglosajones, donde bellcJl y bar se cons idera n como d os r amas de una misma profesin. Como el juel. continental
noha te nido unca oportu nidad , por no haber ejercido anteriorm ente la
abogada. de e nfrentarse contra el gobierno. est ms illclinado a ejercer
tI. Para ms llclallcs. vid. GOORGf.:'i L.~(;ROO. Thc Franch Counci t ur Sla,,, en
\ maicalt Political Re";"" '. XLIX ( 1955). pll. 683 y ss.

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304

LA COSS11l' UCIN \'

sus

ctlNTllO LIiS H OR IZONTAlots

s u cargo de jUCl; como sen 'idor del Es tado que cumo consciente e independ ie nte defensor y mantenedo r de la justicia. Por otro lado. el mtodo
de cooptaci6 n judicial trae consigo la c reacin de un esprit dcoorps j~
dicia l que con facilidad degene ra en un espritu de cas ta. Esto ltimo,

no est totalmente ausente an en los paises anglosajones, donde los

j ueces son el egidos ent re representan tes a ctivos de la abogae!a .
-~------

CONT R OLES I NTEM RCANOS DE LA J UO lCAT UJU.

El poder judicial ocupa una posicin nica en el cuadro del proceso

del "Pooer. S i la independe ncia jud icial implica li bertad de lodo cont rol
in tcrrga no eje rcido por cualquier otro detentado r del pode r, se d eber~
rechaza r consecuentemente cualquier intervencin en la act ividad de los
t ri bunales por parte de los o tros de tentadores del poder. La (unci n judi.
cial se debera limita r a ejecutar la d ecisin poltica y no extende rse a las
o tras dos fun ciones, esto es, a la loma de la decisin poltica y a l cent ro
polt ico. Es to fue la concepci n o riginaria de Montesquicu. Diversos p
r rafos , llenos de n fasis , del E.~prit des lois (libro 11 , captulo 6) dejan
fuera de duda q ue Montcsquieu consider al poder judicia l sometido es
trictamente al gobierno y a la asamblea, como una simple rama s ubord inada de la ejecucin legisla tiva, y nicamen te como un _pode r . separadu
e n cJ sentido de q ue la actividad judicial est e jercida por autoridades o
personas especiales. La tarea del juez cons is ta exclusiva me nte e n la apli
caci n de l de rec ho, ta l como le era prescr ito o tal como lo encontraba e n
forma de derec ho cons uetudinario, al caso litigado an te su tribunal.
Sin embargo, desde e l s iglo XV III la ru ncin j udicial ha ex peri mentado
una t ransformaci'r3dical. La i nde pende ncia judiciai Sigue p rotegiendo,
como es debido, a los tribunales co nt ra las inte rve ncio nes de otros delen
tadores dcJ poder. Pero es te aislamiento ha dejado des de hace tiempo de
ser recproco. Uno de19s fenmenos ms caractersticos e n la evolucin
del Es tado democrtico constitucional es el ascenso d el pode r j udicial a
la ca tegora d e autntico tercer de te nta dor d el poder. En los pases a nglo.sajones esta situacin se ha producida desde hace largo tiempo, au nque
no era de prever ni e n la versi n inglesa de l constitucional ismo ni en la
repb lica ame ricana. Pero en los Es tados del continente con base jurdica
romana, esta evoluci n se hizo espera r debido a la concepcin ideolgica
del rey como fuente d e la jus ticio. S in embargo, las Muevas consti t uciones
_ Repblica Federal Ale m ana, lIalia, Francia y tambi n I ndia y Pakis
tn- se esfuerzan deliberadamente e n o torga r al pode r judicial una pos icin elevada en e l p roceso de l poder que no es in fe rio r a la de los
de te nadores t radiciona les de l pode r, gObier no y parlame nto, y q ue en
c iertos casos hasta es s uperior. En el mar,,-o..fle ~s t a nueva evoluci n, los

LOS T RIB UN AlES FRENTE" OOB IERNO y I'A R LAMIlN"TO

305

t ribunales oslen tan por propio derecho fue rtes y crlcaces controles intrrganos f ren te a los o t ros dc lenladores del pode r. Funda mentalmente

son de t res clases: 1) El derecho de los tribunales a supervisar y comprobar la conco rdancia de las acciones del poder ejecutivo con su ba~
legal. 2) La compete ncia judicial para el con trol de la constit ucionalidad
de las leyes emit idas por el gobierno y e l parlamento. 3) En a lgunos
rdenes jurdicos la decisin arbitral sobre confli c tos quc se p!-Iedan
producir en el ejercicio de las funciones as ignadas a los o tros d etentado
res del poder. Es ta l tima evolucin se des igna frecuentemente como
. judicializacin, o jus ticializac i n de la polit ica .

El cOII/rol judicial sobre la adminis/racitl pblica y la jurisdiccin

admillistrat\a
El p rimer campo sometido a los controles intcrrganos de los q ue dis
pone el e?der judicial se conoce comnme nte como " juriSd iccin admi
nistra tiva. (admi " ist rlllive jll s/ice; V efwaltlmgsgeric1ltsburkei/ J." Abar
ca la decisin de confl ictos sobre aClOS d e la admi nis traci n pblica que
afectan a la propied3d o la libe rtad del ciudada no:-A estos campos tradi
Coaies de la protccci1!Jurldica se ha!! aadido, en el marco de la e re
ciente burocralizacin del Es tado, los conflic tos sob re la organi7.acin de
las autoridades o servicios administrativos y sobre los derechos del pero
sonal ad minis t rativo - runcionarios de carrera-o Un problema funda
mental inhe rente a la jurisdicc i n administra tiva es, s i sta de be ser ejercida por t ribunales ordina rios o por tribu nales .. ad m i ni s lrativos~
especiales.
J u ris diccin admi nis trativa ante tri bunales independien tes - inde pendien tes en el senti do de que pueden sentenciar imparcialme n lc tambin
cuando e l gobierno apa rezca como parte Iitigante- se ha convertido hoy
en Ulla institucin clsica del E s tado de derec ho, constituye ndo, de hecho,
s u fundamento. Dura nte largo tiempo, aun Estados autnticamen te dem_Qc r ticos se han resis tido a adj udicar litigios o conflictos admi nistra tivos
a la decisin de tribunales o rd inarios. !-a ~ tri c t a no intervencin de los
t ri buna les e n la ac ~vidil'd del gobierno rue un princ ipio const itucional de
la Revolucin francesa.u Napolen rompi con esa tradicin. Su COIIseil
12. La Ii tCrilt u r.a 0:1 muy abu nda nte. Una exposidn rec::k'n te es ta de BERHAIlD
ScIl WARrz, Frtru:h Adm;,t;Sf rIH;I'e La", IltId fhe COItI1non Law (NUC\'" Yo rk , 1954).
IJ. Et famoso a rtfculo l3 de la ley de 16/24 de agOsto de 1190 scr ci tado aqui
en su texto comple to:
.Le! fonction5 judicia ires semI d ist inc les el demcu rcnt loujours scpares d es fonc
lion5 . dminiural ive$. I..e!t jUllel ne pourron l, !k peine de forfait urt. lroublcr de quc:\
que mani~re que Ct 5011, tes o~ra ! ions des corps administra!ifs, ni ciler devanl eUl[
tes administralcurs pour ra i.son de Ic:nrs fone lions . Cfr. lamb in la id ntica d isposi
cin. c:n la Consti tuci n de 1791, arl . t57 y d c: ta ley de 16 f ruetidor Jel afIO 111 , 1795.
El pri ncipio contc:nido en es l:tS d ispos iciones sobre la irrcspOns.abilidad de la ad

306

307

L\ CONST ITUCiN \ ' SUS CONTR OLES I-IOR IZONTA1.fS

LOS TRIR UNA LF.5 nUl.... TE A OOB IERr-:O l - PAIH.AMIlNTO

d'ltlal fue encargado de la p re paracin de sentenc ias adminiSlrativ3S, y

los s u bord inados COllsls de Prfectllre recibieron las mi sm as facultades

ponen estos tribunaks cstjn m ejor capacitados Que los tribunales ordinarios, en virtud de su especial formacin y experiencia, para conocer los
detalles tcnicos d e la odminist racin y d el derec ho adm inistrativo.
La c uesti n de la jUl"sdicciTl administrativa ha ganado importancia
con la progresiva t ransfO tmacin del Est ado Icgislalivo en Estado admi
njst rat ivo. Especialmen te, la aparicin del E s tado de bienes tar con su
multiplicidad de aspec tos ha conducido a una n\pida prolife racin d e
tarcO!s y auto.-idade~ administrativas, que intervien en en la vida d iaria
d I' los des t inatarios del poder a lcanzando hasta el ultimo ri ncn sociocconmico d e la comunid:"ld. La est ru c tura d el poder es ta tal ha expcriment:"ldo una transforlllacin re\olucionaria. En sus re lacio nes con los ciud a
danos. el ejecutho. en form:"l de adminis tracin publica, ha pa s ado a
ocupar la posicin predo minan te en comparacin con e l legislati vo. El
pnrlamento, sobrecargado de trabajo. puede tan slo es tablecer las directrices generales y los principios d e una decisin polt ica, teniendo que
d ejar su ejccucin y complemen to a las di sposiciones del ejecutivo y d e
la s autoridades admin is trativ-'Is.~l m edio t c t~i e,o par." solucionar e s ta
cues tin es delega r en el gob terno y e n la admllll strac ln la fa cultad d e
emitir reglamentos." El control parlame n tario sobre es te giga ntesco apa
rato burocr tico es, en el mejor d e los casos. m era c uest in formal. Con
esto se ha tras ladado a los tri bunales una t arca de enormes proporcio.
n cs; proteger a los ci ud"danos contra los pe ligr os de una legislacin q u e.
s in control, surge cn base a pode res delegados.
Pero es to no fue todo. hparte d e la facultad normat iva. las autoridades
ad mi n is trativas a su miero n , bien en base a una autori1.acin expresa d el
parlamento, bien apo)'ndose e n una inmincnte: n ecesidad d e la ac ti vidad
adm inis trativa, el derecho de dictar, en sus respec tivas competencias, sent e ncias judiciales o cuas ij ud iciales so bre conllic tos adminis trativos en sus
r es pect ivos ambitos. Muc hos ga nos ad mini s tra ti vos ej ercen s imultneamente, y nas!a frecue l1 te m enle a travs d e l mi s m o pe rsona l, fun ciones normati vas, administrati vas y judiciales. Las IlIdepe lldclIl Regl/lalory Comm issiolls de la vida admin is t rativa a me ri cana, anteriormen te ci tadas. son
el ejemplo ms sclialado. Es ta prc tica no h ara tan slo levan tar a Mo ntesquieu dc su tu mba, s ino q ue trae consigo el planle"miento de un serio
conn ic to con el mo no polio judicial de los tribunales. El Estado de mocrat ico de derecho no se ha visto amena7.ado desde hace muc ho tiempo por
mayo r peligro.
Se ha empezado la ba talla, pero todava no ha sido ganada. En su de
senlace es mcnos impurtante [a vieja cuestin de lIibu na les admi nis t ra t i
\ 'OS contra tribunnlcs ordinarios , que la n ecesi dad d e som cter todos los
con flic tos juridicos, en i !t imo trmino, a la cOlllpc tl!ncia d e un tribunal

al nh'eI de los Dpartemcllt s. Sin embargo, para proteger a los funcionar ios contra la interferencia d e los tribunales ordinarios, el primer cnsul
incluy en la Cons titucin del ao VII I ( 1799) el famoso articulo 75, que
d etermina que slo se podr exigir responsabilidades por el desempeo
d e su ca rgo a los rep resentantes del gobier no y de la administ racin,
Iras previa aprobacin de l COlIscil d'lal; se supo r,ln, como ha sid o con(rmado con la pme.iea, q ue es te ltimo slo o torgara con g ra n pruden.
cia s u aprobacin. La hostilidad de A . V. Dicey ante la pos ibilidad d e
introduc ir la ju risd iccin administrativa e n I nglaterra tiene funda men talmente su origen en es ta d isposicin. D icha regulaci n fue eli m inad a tras
la cada dc Napolen 111 por el gobierno de la De fe nsa nacional (1870).
En otros luga res persi sti durante mucho ms t iempo, po r ejemplo.
como la . prescm e ncia_ en Prusia has ta 1920.
La JIl Rcnblica tiene e l m ri to de haber asig n ado la debida ca tego r a
a la juris dicci n admin is trativa. E stableci e l dualis mo de l s is tema judicial de tribunales ordinarios (civiles y penales) y tr ibuna les admin is trati
vos, c reando adems un _t ribuna l de competencia_ para resolve r los con
f1ic t os d e competencias pos itivas o negativas que pudiesen surgir ent re
ambas jurisd iccion es. La inst itucin fra n cesa fue ampl iamen te ace ptada
e n e l continente, e n Ibcroam rica y en otros pases como, por e jemplo, el
Jap n. En Franc ia mis mo. el s islema Qued coronad o por e l COlIse.il
tI'Era l. admirado arquetipo com o rgano s up remo de la jurisdiccin administrativa. En los pases anglosajones, en cambio, el control sobre la
legalidad de los actos a dmini st rolivos, a s! como la acci n contra un
funci cmario por haber sobrepasad o ste sus com petencias (ul tra \'i re.s).
ha permanecido fundamentalme nte bnjo la compe t e n cia de los tribunnle s
ordi n arios. La larga d is puta sobre::. s i los conflict os e nt re .a :"Idminist r ac in publica y los ciudad'lllos d e ben d e ser resu eltos por los tribunales
administrat ivos especiales o por los tribu n ales ordinarios, ha perdido hoy
grn n parte d e s u importa ncia. En cas i t odos los E s tados ha quedado probado como infundado el m ied o inickll a que los t r ibuna les establecidos
por el gobierno mos trasen una ciara parcialidad guberna me ntal : los t ri
b unales administrativos se han mante nido ta n independ ientes com o los
trib unales ord inarios. Ade m:1s. no se puede negar que los jueces que comminlstracin ante los t ribu nales se e~lc ndi sobre toda Europa continental y ha mostrado un el<traordin3rio arraiaue. En Austria h3 rt.-gido un d~reto de la Carie, emi.i
d o en la era dtl absolu tismo imperial de 1806 (JGS nm. 758), que c;\clula 1" <leman
da ame los tribunales fren.e a los funcionarios por acciones rcalil,adas durante cI
desempeo de su cargo. has.a que en ti"ml'<' rceienle fue int ..oduclda 13 respon ~abiH
<llld general por el ea'go. la A "'f$It(Jfl""ggIt5CI~ de 1948 ( DGDI. n U1l1 . 1OIt94?); cfr.
LUllwtG A D.\.\IOVJC ~, . Die Entwic1unS des sterrekhischen Verrusungsrechts seit~ 27.
Abril 1945. en JQ, ~b"ch <lC$ /jfftmicl.tn Recllls. N. F.. \'01. 2 (1953), P:1I1. 195 .

1~.

Vid. "fril, tl~ . 274 Y ss.

308

LA CO:-':S T IT UC I6N \ '

sus

CO NTROLES HORIZONTALES

3u[(!ntico y \'crdadc ramcnte independ iente. La solucin to mada en los tres

cst ado~ clave - Francia, Gran Bre taa y Estados Un idos_ presenlan di.
ferenclas, aunque todas tie nden en una misma direccin. Enlre todas las
d e mocracias constitucionales, Francia garantiza la mejo r proteccin a s us
ciudada nos con t ra ac tos administrativos ilegales. El COllseil d ''; fat ha de s arrollado un gran arsenal de eficaces r ecursos contra medidas adm inis trativas cuya legalidad es dudosa - recollrs pour exCN de pollvoir )' exceptioll d'i1IgaJi l _. y au n contra e l abuso d el poder discr ecional admi nisIr31i\'0 -dfOllrtIC/IICII' dll pollllo;r. Ade ms, distingue cuidadosamente
e n tre una fall/e persollllelfe de l fu ncio na rio y una fall/e de service d e la
c u a l el fun ciona ri o, en general, no es responsab le personalmente. En In.
glate rra , el pas clsico d e la resis tenc ia cOnlra el derec ho admi n istrati vo
y la jurisd iccin ad m inistrati\'a, los t r ibunalt:s ordinarios garan t izan re.
c ursos con tra ac tos /lltra vires de los funcio n ariosJ,A tra vs del Crowll
Proceedi ng Ac t de 1947 (10 & 1I Geo. VI, c. 44 ) se Jap, fin almc nte, una
vieja brecha a travs de la c ual e l E s tado poda eludir su responsabilidad:
la corona, esto cs. e l gobierno, no p uede apoyarse ms e n su inmunidad
c u a ndo sea a cusado judicialmente ante sus propios tribuna les, y sea h echo
responsable por acciones y om is iones d e sus fun ciona ri os. S in em bargo,
la capa p rotectora d e los ciudadanos frente a l E s tado tiene toda\'!a fi su.
,ras: no sola m ente la diversidad de los rec ursos dis ponibles siguen s iend o
ca t icos y carecen de la de bida o rgan izacin, s ino que e l Parlame nto mis.
mo -yen la prc tica est o s ignifica e l gobierno, ya que es st e el que con.
trola el Parl a mcnt~ excloye expresamente y no ra ras veces el con tro l
j udicial d e los ac tos adminis tra th'os (prclusioll). En los Es t ados Unidos,
e n cambio, c a be recurrir ante los tri bunales ordinarios contra ac tos ad.
miniSlrotivos ilegales y desd e e l Admi nist ra ti",!,: Proced u res ACI de 1946
(60 S Ial. 237) es posible recurrir contra las sente ncias jud icia les de las
ya citadas hldenndellt Regldatory Com m issiOlls que, r euniendo e n s
funciones normat iva s, admi nistrati vas y judiciales, son d e importancia
incalculable para la vida d ia ria d e l ciudadano. Con e llo se ha resta urado
completame nte e l principiO del Estado de d erecho.

El eDil/ rol judicial, _judicial review., sobre la legislacin

en los Es/ados Unidos
Se produce una siluacin radicalmente diferente cuando e xiste el d e n:.

LOS

TR1I1UNALF~"

FR ENTE" COfl/IlRNO 'ti I'A RLUI ENTQ

309

ca tomada. El control de la consti tucionalidad es, escn ciahnente, control

pollko y, cuando se impone fre nte a los ot ros dc ten tadorcs del PQder, es,
en realidad, u na dec~i n poHtica. Cua ndo los tribun ales p roclaman y
ejercen s u de recho de control, d cjan d e ser m eros rga nos encargado s de
ejecutar la d ecisin poltica y se convie rte n por p ropio d e recho e n un
d etent ado r de l pode r sem ejante, c uando no supcr io r, a los o tros detentadores del poder instituidos.
La idea de q ue los t rib u nales es tuviesen aut o ri1.ados a im ped.irlos a cue r.
dos d e la asa m bka y de l gobierno, era completamente aje na a los teri cos
d el eons ti~udonali sm~ en su pimel'a. POC7 E s in teresante sefla la r que
Montesqm eu, que e r a Juez y tu vo s ufiCien tes oportun idades d e. observar el
funcionamiento de los parlemellts, n o se fi jase e n la con t radiccin terica
que yaca e n la fac ultad d e los parlemc nl s d e n ega r el reg is tro a aquellos
decretos y ordenanzas rcales que, segn s u concepcin, no estaba n d e
a cuerdo con la cout/lme de s u respec ti va provin cia. No es consciente
de e~ t a s itua cin n i en el libro XXVI II , que trata de la j ud icatu r a, ni en e l
contexto de s u fun d ame nta l ca ra c terizacin d e l poder jud icial como pour
uimi dire l/visible el presqlle lIuf ( lib ro X I , cap. 6), a l que ya se h i:r.o una
refere ncia . A Mo ntesquieu no se le ocurri pensar que el podcr .. judicial
pudiese cons t itu irse en u na fue n.a d e o posicin frente al gobierno y al le.
gislad or. Tam poco T}e Ferlerali.H, en la famosa exposicin de H ami lton
sob re el poder judidal ( nm . 78), se vio inducido a m ant ener ulla opinin
d ife rente: _The judiciary, by t he nature of jts fu n ctio ns. w ill always be
thc lcast dan gero us 10 the politica l r ights of t h e Cons titu tion bccause it
will be least in a capacity to an n oy o r inj u re I.hem ... The judiciary ... ha s
no inf]ue nce over either the sword or Ih e purse, no di r ection ti the r o f lhe
s trength or of the wcall h of th e socie ty, and can takc. n o ac tive r csolution w ha tsoever. I t m ay I.ruly be said to h ave neit he r force tl or w ill but
m e re ly judgment. .. It p ro\'es in contestably, t ha t Ihe judiciary is beyond
cQlllpariso n lhe weakesl of the three dcpartmenls of t he powe... . ,.. En
estc pun t o, Ham ilton ci ta la fra se a r ri ba l ranserita d e Montesquieu. E s
cic~to que tras eSle nfa s is sobre la - d ebilida d . d el poder judicia l que l
q Uiere ver compensada a travs de pcrmanency i.11 officc ... jus tly rega rded as an indispensable ingredic nt o f its con s titutio n. (permanencia en el
cargo ... considerada j us tamen te como un elem ento indispe nsable de su
consti tucin), sigue su discurso sobre la .perplexity respecting the rights
of the courts to pronounce legislati ve ac ts void. (perplejidad respecto a

eho de los tr ibunales - d erecho a su mido, usurpado o implci tame nte atar.

gado-- para comp roba r J: consti tucionalid ad de las leyes e m itidas con.
j untamente p or e l parlamento y e l gobie rn o, y pa ra anul arlas en e l c aso
de que las conside ren an ticonstitucionales. Este lado d e la fu ncin j udi.
cia l sob re pasa a m p liamente el campo legt imo d e la ac tivida d de los t ribu.
na les, que no d ebera ser nada ms que la ejecu cin d e la decis in polti.

Ua. La judica tura por t3 n3.turaku d", su ru ncln, ser,i siemp re el menos peli.
groso para los dere(:hos polftlcos de ta Consti tuci n porque tcnd ni la mn im a capaci.
dad de da~ a rlos o violarlos ... La judicaturo". no tiene in fluencia $Obre ta espada o
la bol.sa, no mando ~obre l~ fuer/,U o la riqUi:l..3 de la sociedad y no p ued e lomar nin.
~un tiPO d~ res~tucl6n aCIIl'~ . .~ puede decir \'er?(ldernment e Que no tie ne IlcrZQ ni
\ollln/l~d, 51110 Simpleme n te JUICIO ... E s to prueb(l InoonleSlablemcn tc que 1:. j udkalu,
,-a es si n comparacin el mb dllit d c los Ires de parl amentos del poder.

310

3\1

1. 01. CONSTI TUC i N \' SUS CONTlWLLS H ORIZOSTALES

LOS TRI8 UNA LI!S FR cNTll A GOBIERNO ,. PARLAMENrO

los d e rechos de los t r ibunales a d eclarar nulos actos legislalivos). No es

aqui Jugar pa ra cllI ra r en controversia, todava s in aclarar defi nitiva m en.
te, sobre si se deja deducir d e la exposicin de Hamilton la Icsis de que
los padres d e la (;onS lituci n hablan cons iderado el coolro l judicia l como
una tarea legtima de la jurisprude ncia. Ma ni fcslaciones posteriores de
Hamilton pc rmilcn deducir 10 contrario. La ci ta, leda en s u COll!cxto, no
signific a, ni ms n i me nos, que e l de recho d e interpre ta r la constituc i n
es una fu ncin inhe rente al cargo judicial. derecho que, sin embargo. no
se basa e n la _supe rioridad de los trihunales sobre e l legis lador..
Sea cumo sea: la compe te ncia judicial para comprobar la constitucio
nalidad de la legislacin emitida por el Congreso apareci en la joven
repblica d u ran te el prime r c uarto del s iglo XIX, y fue una consecue ncia
de los esfuerzos d el ellie{ lis/ice J ohn Ma rshall pora extender la juri sd ic.
cin fede ral. Los jueces se convirtie ron dc esto monera en un ve rd odero
te rcer poder; re nme no ~ste sin precedente hi s t rico, si se p rescinde de
los casos para lelos alguna vez aducidos, pero en absol u to equiparables,
como son los grupllOe parGl101I101! de la democ racia atenie nse, los fueros
de la ltima poca de la socied ad fe udal de Espaa CAragon y Nava!"!'a)
y d e droit d'cllreg istrclI1CIIf de los pa r/ emellts franceses bajo el alleien

cada frecuentemente, aunque no siempre, cuando se lru taba de ampliar

la I:ompe tencia fed e ra l a COSla d e los Estados. Es to confirma el hecho d e
que en c ualquie r orden eSHual federal es indispensable un rgano para
ajustar los connictos entre el Es tado central y los Es latlas miemb_ros,'"
ya que d e_otra I!Ianem se hu ndi ra la es tructura federa l. Consecuente
men te, las re lacio nes en lre el Estado eenlral y los Estados miembros es
el domin io legItimo del control judicial. Todos los Es tados federales lie
ne n e l mismo problema de vigilar s i una ley federal traspasa la competen
cia reservada a los E s tados miembros o si a la invers a, la legislacin dI;'.
los Es tados m iemb ros p erj ud ica los derechos del Es tado cenlral. T oda s
las organizaciones federales poseen, sin excepd n, instituciones y tl:ni
I:a s judiciales apropiadas, aun cuando la Cons ti tudn prescribe, en gene
ral , que el dercl:ho fede ra l deroga el derecho d~ los Es tados mie mb ros
(as! la Cons titudn de Wcimar, ar t icu lo 13, apa rt a do 1).
~I segundo campo de aplicacin legitimo del control judicial es la pro
tecci6n de las libertades civiles y de l o~ d e rechos fundame ntales que o ste n tan de igual forma todos los deSl inatarios dd poder. El I:ontrol judicial
aparece aqu tambin es t rec hame nt e ligado a la rclac i n Fed eracinEsta
do miembro, pero su razn de ser no e s menos ind iscuti blcen los Es tados
unitarios. En es tel:ampo, el control judicia l se mant ie ne e n la mayo r par
le de los Q1S0S dentro de los lmites marcados para la fun cin de ejecutar
I!!- decisin poJitica. La actividad de los jueces I:o nsiste aqu!. fundamenta:!
men lC, slo en la ap!il:acin de a q uella s normas que protegen las liberta
des civiles conU'a las intervencio nes de la legislacin y de la admin is t ra
cin . La larca no es muy difcil cua ndo los de rechos fu ndamentales, como
~u rre e n los Estados Unidos, L"5tn ga r:lOt izados incondidonal menlc y
no I:omo suele ser corrie nt e en o tros paises slo .dentro de los limites d e
la lep, en cuyo caso el control judicial no tiene en absoluto ningn puno
10 de a poyo legitimo. " En el ejercicio del I:on lrol j udicial, los tri
buna les han marcado line a s en tre los intereses de u na vida comun i
taria ordenada)' segura y las exigencias de u n individuo o de un grupo
para gozar de la debido li bertad. Puede se r que en csta act\'idad, los jue.
Cl'S tengan que enfrentarSe con cuestiones enlrailando la determinacin
de las decisiones polticas, aunque e s to no CS, en absoluto, el caso sicm
pn.'. Las sentencias de 1954 " referentes a la segregacin racial en las es,
e u ela~ no fuo: una aUln t ica dL"Cisin polit ica pese a su s importalllcs repe r
c u siolll.'s polit icas; la S upreme Co urt re intcrpret6 tan s610 su anterior

rgime.
La tco rla y la prct ica del con tro l judicia l e n los Estados Unidos,

especialmente e l de la Suprcme COllrt, son lo s uficien temen te conocida!>

pa ra necesi tar una amplia exposicin, Nuestro anlis is har referencia
tan slo a su d ob le papel COIIIO I:ontrol inte rrg ano d el poder judicial,
tan to sobre el Congreso como sobl'c el pres idente. E l conlrol judicia l es,
s in !!uda, e l rasgo ms s ignificativo y propio del s islema gubcrnomenta l
americano, d e ta l manera que ha s ido descrito, en diferentes ocasiones,
com o cjud icioc rada_ o go bie nlO de los jueces_lO y la SlIprcme Court
ha s ido d esignada co m o orla tercera I:mara de legis lacin . Esto ya apa
reci en la indignada p ro tes ta de JctTerson I:on t ra Ma rshall: " El tribunal,
como instancia suprema d e todas las c uestio nes cons titucionales, signifi
cara sometern os al d espo tis mo d e una oligarqua."
La poSicin de l con tro l j udicial dentro del proceso polil ieo queda acla
rada con una exposicin his trica . Ma rs hall lo eje rci por primera vez en
un caso (Marbllry v. Mad isoll, I Cranl:h 137, 1803) que haca referencia a
ulla ley federa l, pero en la segunda aplkacin, histricamente fundamen
tal (McClllloclt \l. M arylal/(/, 4 \Vhea !. 316, 1819),sc t rataba de la estructu
ra federal de la Uni n . E n estl: caso se d ecla r nula una ley de un Es tado
miem bro en base a la cl usula de l art culo 6 sobre la su prcmaca de la
Constitucin. ~1 p.rim;.ipio, el .con trol judicial se aplic, pues, en e l
ca m po qe las relaciones entre la Unin y los Es tados. ~!"de fue apli.
15. f'.:IlOUU I.> Lo.\ l Pr.I r , Lt go"' ... m l!ml!>l1 des "RU (1':11'15, 1921).

16. Crr. PAUto A. F RH'~!), . A Suprclllc Coun 11"1 ~ Fcdcr31ono, en Col"m,i l.n '
He,,,,,,,, Utl (1 953), fHI y ss.: SUH ... RII~~ ~l:UI }' JOHN N. H ~7.A lm , . Fcd<or:ol Courls
in Forcign SystCIllS_, en La,.. "d Cc"lCmporllfJ" Prolllcms, XII I (1948), pg. 29 Y ss.
17. ViII. inl ra. p~~. 39S }" ss.
IS

El "aso

da,'~

..5 Bro",,, \'. 8 00ftl (JI Pd"r6t ;o",

3~7

U. S. 4&3 (195-1).

312

CONSTITUC IN Y SUS CO NTRO LES IIOIU ZONTA I.ES

juris prudencia en el caso Pltssy v. Fergllsoll, n. y la. armoniz con el senlido y finalidad matcria l y literal de la Constitucin.
('ero ya en e l tercer campo de aplicacin, el cant ro l Judicia l como
control intcrrgano se hace a ltamente discutible, es to es, cuando los jueces proclaman s u derecho de valorar una decisin politicosocial y politicoecon6mica de los dctcntado rcs del poder -gobierno y parla me nto-.
Es bien cierto 9.uc la con fi r mas i n o la . desaprobacin de la decisin
poltica estar siempre fu ndamentada o encubierta con e l debe r de los
jueces de defender y p reservar la p rimaca de la cons titucin. Este argu-

mento rrecuentemente repetido (como, por ejemplo, en la reciente sentencia U"ited Sta/ es v. Blflle r) ~ es un camuflaje semntico --prctico
por ser inatacable- para la d e\'acin de la Suprem e COUT t, rrecue ntemen te escindido de ro rma tajante, a la categora de rb itro soberano
sobre el Congreso y e l preside nte, a unque ambos estn e legidos por el
pueblo y estn obligados a re ndir cuentas a los electores, lo que justa.
mente no' es el caso de la SlIp reme COllrt. ~~ t rol j u~ i cia l se aplica
.3 deciswes polticas, adquierc'entonces e l carcter de un control poltico
por parte de los tribunales que, ter icament e, no corres po nde a la funcin judicial. Dado q ue una sentencia negativa anu la la ley, el control
j dicial puede, de hecho, OCu.P.ar e l luga~de la d~ci si6_n de l de ten tador pot ico del poder. Carecc de importa ncia que la S upreme Court prescinda
de dccJ:: rar la ley formalme nte nula; su naplicabilidad en el caso en
litigio s igni fica su suspens in definitiva segn la regla de l stare decisis.
El hecho de que la Su preme COMt haya invadido tambi n la funcin
de tomar la dl-'Cisin poHtica, puede ser verificado inequlvocamente por
una rpida mirada al uso que ha hecho este t ribunal del ellamcn de la
anticons titucionalidad como un medio de cont rol in tc rrgano. En el perlodo entre 1890 y 1936 la Sllprem e COl/rl, hacie ndo uso de ciertas malea
bIes disposiciones cons titucionales -en particula r la clusula dile process
de la quinta y de la ca torceava enmienda, y la clusula commerce-, fue
capaz de imponer a la naci6n la ideologia econm ica de l laissez. fa ire en
contra de la regulacin guberna mental sobre la econo m a y la industria,
evitando e l acercamiento a la jus ticia social exigido por las m ayodas progresistas en las asamb leas legis lat ivas fedc rales y en las asambleas legisla tivas de los Es tados miembros. Esta ac titud delt.ri bunal cu lmin con la
r esis te ncia de los ,,/le old me" a la revolucin social pacifica del Nuevo
Curso (Neu> Deo./) . Tras 1937, los casos de a plicacin del co nt rol judicial
sobre la decis in poltica del Congreso y de l gobierno declin conside ra
blem ente, e n parle por ha berse es t rechado e l abismo enlre el trib unal y
la opinin pblica reflejada en la legis lacin, y e n par te por la renovacin
y rej uve nccimiento de l pe rsonal judicial. En d periodo despus de la
I ~.

20.

163 U. S. 537 (1 896 ).

u . S. (1 936).

LOS TR I BUNALES f RENTE A GO BIERNO Y I'ARI.AM ENTO

313

segunda guerra mundial, el peso de l conlrol jud icial se ha t ras ladado de

la propiedad a la liber tad . En la c uestin d e hasta qu pun to deba ser
concedida o limitada la proteccin de las libertades individuales, la S~.
prem e Courl se rindi6, ms de lo que parece justificado por s u t radici n,
a la presin del go bierno, del Congreso y de la opinin pblica , que estaba dominada y excitada po r el impac to del CQnmcto ideolgico e n tre la
American wa)' 01 life y el nmenazantc comunismo mundial. En la elcccin
ent re la seguridad in te r"" y ex.tem a por una parte, y los principios de la
li bertad ame ricana por otra, el t ribuna l se ha decidido f recuen temente
por lo me nos hasta )()Ca reciente, por la primera en ' cont ra de la se:
gunda."
S in e mbargo, hay que sealar - y aqu yace otra si ngularidad esencial
de l sis tema americano de l cont ro l judicial- que Ii! Su prelllc COllrl , e n el
eje r~icio de su cont rol polltico, se ha im puesto ciertas res t ricciones q ue,
co nSideradas e n su to ta lidad, tiende n a a te nuar lo que de o tra mane ra
conduci rla a la absolut a supremaca judical: la interve ncin de los tribu
nales se lim ita a aquellos ccasos _ y . litigios. aut nticos, a diferencia de
los dictmencs jurdicos y sentencias anticipadas i'l abstracto' (cont ro l
a~tracto de las nonnas). Tamb i n r ige el prinCipiO de que la voluntad
del Co ngreso debe ser res pe tada s iempre y c uando no viole c larame nte la
Cons titucin, tal como es interpre tada por la Supreme Courl. Finalmente,
los tribunales -y esto es ex.tremadamcntc importa nte d esde el punto de
vista de los cont ro les inlerrgano-- rehsan t ratar las llamadas _cues tiones polticas_ (politica( qtlcsliolls), y jus tamente e n stas yace [recuentemente la decisin funda me nta l e n e l proceso poltico. E l principio de que
c uestiones polticas no son justiciabl es, al que ya se hizo alusin en e l
caso Marbury v . Madisoll ,2J constitu ye d esde hace ms de cien aos un
lmite que se h a aUloimpuesto e l control judicial y c uya sabidurfa ha
sabido preservar a l tri bunal de caer en el torbellino de la vida poltica."
El concepto americano de poli/ical q!lestimlS es comparab le con los aCles
tle gOllveme m em e n Francia y 105 act s of slale e n Ingla terra, aunque es
considerablemente ms reducido que el concepto illStilfreielz Holleit sakle
de la teora constituciona l alema na. IJna cues ti n polftica es definida, con
~ ridad ,_eE los Estados Unidos como cuna c ucsti n q ue hace refe rencia
a la posesin del poder poltico, de la soberana , del gobicl"Ilo, sobre la
c~ 1 decide e l Congreso y e l pres idente, y cuyos acuerdos liga n a los Iribuna les." A la s cc ues t iones polflicas _ no jus ticiables pertene ce n, sobre
21. V,d il/fro., p.i. 41 0 Y $S.
22. I Craneh t 17 (1801), p:\.y 170.
23. LU/hu ,. lJordOIf, 7 lI ow. 1 ( 1849).
24. Tlle COI1Sl lll l ioll of tlle Ulliud Slo.t /lS. Al1o./)'sis olld "I erp relalion prcparcd
by the Lcgislalive Rcte rcncc Servicc , Library of ConifreM, Ed. EOWA RD S. CoRWIN (82
d. Co nlf., 2d seU .; Senale Doc. t70 (Washin: toll, D. e., 1953). P~IiI . 5-47.

LA COS"STITUC ION

y sus CONTRO LES H Ofll7..oNTA LES

todo, e l liderazgo de la poltica cxterior a travs del gobief'!lo , las c uestiones re(cre ntes a la . f orma re publicana de gobierno, ga ran tiz..,da a los
Estados e n el articulo I V., Y reforma constitucional, asl como, con ciertas cualificaciones las leyes electo rales de los Estados.
Dentro de l con'texto d e los controles intcr rganos, el control judicial
aparece como una ano m alfa. El control jud icial de la cons titucionalidad
de las leyes emitidas conjuntamente po r los dct e nta d~re~ ~el poder ~st~
blccidos es incompatible, cstructural m ente, con e l pnnclpiO de la d lstn'
bucin de funciones entre diferen tes de te ntadores de l poder. Un detentador individual del poder , que no ha s ido nombrado democrticamente
ni est libre de abusar poHticame nte dc su poder, se arroga a s m ismo
el derecbo de frus tra r y de an ula r la d ..>cisi o poUtiea de los otros d~s dete ntadores del poder, elegidos y cont rolados por el pueblo; l mismo,
gracias a su ina movilidad, est libre de cualquier control por pa rte d e los
otros de tentadores del poder, incluido el electorado . E l Congreso y el
presidente estn raramente e n situacin de im ponerse a la decisin de la
Supreme Ctmrt emitie ndo una nueva ley, ya que tienen que som e te rse a
la interpretacin constitucio nal del trib unal.' En la mayor parte d e los
casos, la objecin del tri bunal rrente a la decisin poltica del . ~ongre so
y del presidente, con el consiguie ntc. bloqueo d~1 p~occso polltlCO, slo
puede ser el iminada a travs d e e nm ie nda cons titUCional, tal como ocurri e n la e nmie nda sobre el impuesto federal sobre la renta (19 13), n ."
c hazado a ntcrior me nte por la Supreme COl/rt .
Estas c riticas contra el control judicial puede ser que sorprendan. Se
basariC la tesi s de que en la democracia consti tucional es indispensable
y esencial paracl equilibrio del proceso del poder la exis te ncia ~e res[JCctvOsCon t roles interrganos. Pero estas c r iticas no deben ser, Sin e mbargo, entendidas como una pues ta en duda o m.i!li mi2.3c i n de la ut~lidad de
dicha ins titucin e n el m a rco de la dinmica constitucional ame n cana. El
control judicia l se h a conve rtido de tal mane rd en pa rte .integrante d~ la
vida cons tit ucional ame ricana, que obscrvado rcs ex tranJcros lo conSideran como un rasgo eseocial m s ca racters ticO que la supuesta separacin de poderes~. En el am bien te poltico de Am rica, con su s fu ertes
osci laciones, csta institucin opera como un contrapeso frente a l Congre25. Un CllSO en d que una sentencia de la Supreme Court fue w~ida. po~ una
ley del Cunircso a la Submcrcd l...:a nds MI {67 Slat . 29) que n:voc la atnbuein a
la Unin de 105 pozos de pelrleo en el u:rreno costcro (tidelands), decretada p?r el
Tribunat (dr Un;ud Stote$: V. Co/i/u",io, 332 U. S. 19 19S0J). Un caso muy reciente
es una ley pr~muli,,"da con iran urcncia por el ochenta y cinco Congreso antes ,de ta
terminacin de su p;.'rlodo legislatIvo (19.57), para limilar almlnimo las repercuslOrlCS
de una sentencia de 1:>. S"pre",~ C,>urt ell Jencks v. U,!iI~d SrllltJ [3~1 u ..5. 6t7
[19571. Segn esta sentcncia, el lleuSldo por una cuc~ 1L6n penal ante un t ribunal
fcderat estaba autorizado a inspeccionar los anteriores 1Il10L'mcs 5e"CfCt05 hechos ['Or
los agen tes del '-~deral Burta" 01 ImC$li~aton. sit;mpf~ y cuando afectasen a euesliones sobre tOI que los fu ncionarios hub Ieran test ImonIado durante el proceso.

LOS TRUIUS AI.ES FR ENT E A OOIIlERNO y PAII.LAMESTO

31 5

so, ta n Vil lioso com o los respecti vos cont ro les en t re e l Parlamen to y el
gob ierno tal co,';o sc dan en e l sistema parlamenlario e n fo rma de \'oto
d e no confianza y disolucin parlame ntaria . Cualqu icra que sean los daos polticos que ha)'a podido producir ocasionalme nte el control judicial
-yen ciertos momentos han s ido eonsiderables-, han sido ampliamente
compen sados por s u eficaz proteccin de la libertad de 105 ciudadanos
frc nte al peligro, s iempre exi s te nte, de las in tro m isiones del Congreso. Es
impcllsablc elimina r el control judicial de la " ida constit ucional a m e ricana, y s i es to pudiese ser Jtevado a cabo, sera tan slo elim inando la
clus ula supreme-faw-of-t /l e-la/ld del a r tc ulo 6, con lo cual se destru ira
la Constit ucin misma .
El cOlltrol jud icial fuera de l os Estados Ullidos

Te niendo en cue nta la importa ncia esencial dc.1 m edio a mbiente en el

que naci el cont rol judicial ame ricano, no es de sorprender que esta
institucin, tan observada y frecuentemen te envidiada en el extranjero,
no haya tenido ning n xito definitivo cua ndo ha s ido ensayada en otros
paises.... En gran par te, e l fraca so puede ser atribuido a que se intent
aplicar ell el cuadro de un tipo constituciona l he te rogneo. Es evidente.
que una insta ncia j ud icial t!S un ele mc nto esencial para e l fu ncionamiento si n fricciones de un o rden federa l y, en especial, como medio para
ajus tar los con Oic tos de competencia entre la Federacin y los Estados
miembros. En este sen tido, el con t rol j udi ci al ha to mado ralees en Canad y en Australia. Pe l'O hay excepciones: en Suiza, el T ribuna l Federal
( B!mdesgericht) carece del derecho de cont ro lar la legislacin federal,
pud ie ndo tan slo comprobar la compa tibilidad del derecho cantonal con
el dcrecho fe de ra l. En c1 lmpe rio alemn (Co nstitucin de 1871 , a r t. 76) el
Consejo Federa l, u n cuerpo polti co, era e l e ncargado de decid ir, a propuesta de uno de stos, las contro"ersias e ntre los Es tados m iembros.
Tericamente, per tenecera a esta actividad la fijaci n de los lmites e nt re
las dos es fera s legisla ti vas, de l R e.icl! )' los Uil1der, aunque no se conoce
que esta cuestin fuese jams planteada al Consejo Federal. En Es tados
u nitados, por otra pa rle, el control judid al puede ser til en e l tipo de
o bie rno presidencialis ta, bas ado en la inte rdepende ncia por coordina
cin, m ient ras q ue a pe na s encaja en el pa rlamenta r ism o, basado en la
in terdependencia por integracin. Con el gobierno de asamblea, finalm en
26. l...:a bibliograna extranjera en derecho comparado es muy c~tensa : clr. poI'
ejempto. JULl F~ I...U~R RttJlI!. Mm!"el de droi com,ilUio nnel Par rs, 1947), pgs. 318
y SS., 329 Y SS.: SoxtJNDO V . LH':~H;S Qu "n~N~. Trat ado d" /tJ C""cia <Id Dcr= IIu
Cunsl i, udOlltJ( urg"lItillu y com parado (Bucnos Aires, I?S2). 11 ,25 1 y ss. Los estudios
americanos sobre este problema no son muy r"'Cllndos; DAVID Dt'Hf.R, . Judicial Re
.,ic..... in Modcrn Constilul ional Systcms_, en Amujcar! PolitictJ/ Sci","ce Re~i" ... , X.LVI
(t952). 1079 Y ss.

,
)

o
)

31 6

I..A CONST ITUCiN Y SUS CON TROLI!.S IIORIZONTAUlS

le, es incompati ble, y se comprende fcilmen te que un rbunal, libre dd

cont rol guberna men tal, sea impen sable e n el rgime n aut ocr t ico y aul Oritario, y muc ho menos un tribunal que cont ro le al gobierno.
.
Adems, hay que tene r en c uen ta que las COSlUmbrcs e nrall.adas,en dferentes si s temas jurldicos y la tradici n existen te impid en que surp, y. se
impla nte e l cont rol judicial. As I, esta institucin es aje na a. la ~,radlC l~
polt ica inglesa y esto, no tan slo por no existi r una Constit uCI n escrl'
la, con la cua l seda comparada la ley correspo ndiente, sino por b. cone,cpcin de la sobc rania del ki"gt/.parliamclIl. L1. vers in francesa, hos ti l a
las intervenciones de los tribunales en la fun cin legis lat iva, se re mon ta
a 13 Re voluci n : la Cons titucin d e 1791 (articulo 157) prohibi IOda i.n.
t romisin,. d e la juris prude ncia en e l campo d e la legis laci n o de la. cje
cucin. Esta prohibicin fue motivada, en parte, por los ab~sos baJ.o ~I
auciell ,-gime y, en parte, tambin, por haber tomado e n seriO el. pn~cl
pio de la sepa raci n de poderes. Dado que el mo~lel~ .fra ncs ha ml1u~do
en muc has cons tituciones posteriores, el control Jud iCial ha pe rm.an~c l dO
igno rndo durante gra n parle d e l s iglo XIX. Los trib unales no se s l ~tl eron
a ut orizados y no exigieron este derecho, sa lvo e n pocas y espo r~l cas ex
cepciones, como, por ejemplo, e n ciertoS Estados de Tbcroamnca dota
d os de una est ruc tu ra federal. Las constit uciones de los pro re~ res.,
d espus d e la primera guerra mundial, renovaron el inte rs a cadmiCO en
esta insti tucin, pero sin da rle "ida real en ninguna parte, salvo e~ Aus
tr iaY Bajo la Conslit ucin d e Weim ar, el Trib unal Supremo (Reld.uBe.
richl J no pas de suaves obiter dicta. Ninguna ley le fue d eclarada ,"vlida, a u nque e n no pocas exis tieron fundament adas d uda.s sob re ~.u
const ituciona lidad. El T ribunal Estatal del Reich ( S taatsgerl cllrshof {ur
das Deulsclle Rcich} (articulo 19) se ocup p reponde rante mente d e con
flictos cons titucionales ent re e l Reiell y los LJj/lder, o de los Ui/lder e nt re
ellos. negndosele el c ont rol judicial sobre la legislacin fe deral.
Slo e n las recien tes constituciones, d espus d e la segund~ g~erra
mu ndial, y en vi r tud del creciente inters por e l derecho con s t l tu c~on a l
americano , el control judicia l ha empezado a gozar de g ran popularidad .
Mientras que la IV Repblica f ra ncesa se limit a un mero ges to, la
Const it ucin a lemana e italiana hicieron serios intentos par... I~enar de
vida la ins t itucin, c reando tribunales especiales con la excluSLva como
petencia de ejercer dicho contra.1. F~cra .de .Europa, la. ins talacin d e esta
institucin era la nueva Cons htucln lildla ( 1948), Igualmen te federal,
1o amcrlcano.
.
"

est inspirada, vis iblcmentc, en c l CJcmp

27. Cfr. CIUIIUS EISEN.\IAN/oi, J ,, ice cOllJlil UiOlmdle el 111 '/lItlle ro"" CO II$I;
_"
"") El
ul iomlella de I'Aul~iclre (Pans. 1928).

23. Cfr. FREUNO, en la ob~ diada en La rv;>1~ t6 ~e e!le cat>it ~lo, I.... Ili- .... .
autor de eSLe libro no ha podido disponer de una Inv'CShpc,n especIal sobn: el con
lrot judicial en la India.

toS TRI II UNALES F1U, STE A GOBIERNO Y PARLAMI!NTO

317

Entre los m uchos p roblem as tcnicos que se plantcan en e s tos cx pe

rime ntos,- llL:vados a cabo fuera d e
E s-tados Uidos, sean seialados
los s iguientes: el control judicial p_uede ser reventivo p-,"a evi tar la e n
lrada e n vigor d e u na ley que viola, formal y ma terialmenle, la constit u
cin, o puede te ne r lugar pos te rio rme n te para priv~r d e validez a una ley
ant iconst itucional. El con trol preventivo podra ser ejercido, e n si, por
rganos polticos, p cro ta mbin pued e ser a s ignado a los tribunales que
emit irn entonces un dictamen con fucrLa obligato ria para los o tros de
tentadores d el poder. El control po ~ t erior es, en p rimera lnea, tarea de
los tribunales , pero puede, igua lmente, ser at ribu ido a una instancia poli.
t ica, que tendr q ue ser direrenle de la que emiti la ley. En el ca so de
- cont rol por los tribunales se producen t res gl"Upos de cuestio nes : Se
asignar la tarea a tribunales ordinarios o a tri bu na les especiales? Sobre
ambas posibilidades existen experiencias prcticas. C6mo se debe d e ini
c iar el procedimien to? Aqu son posiblcs d iferentes solucio nes: bien ser
iniciado por la par te litiga nte afec tada en sus de rechos por la ley consi
derada como antico nsti tucional, bien por determinados rganos estatales
e xactamente especificados, bien los t rib u na les act uarn ex olficio. Fina l
mente, se tendr que fi jar la cal ificacin jurdica de la ley s us pend ida:
Se cons ide rar antico nstitucional ex trme, esto es, desd e el mOlllcnto d e
habe r sido emitida -y e sto sin cons ideracin a la an ulacin consiguien te
de todos los derechos adquiridos entretanto-, o tan slo ex 1IWIC, esto
e s, desde e l m om en to de la declaraci n de s u anticonstitucionalidad ? Los
siguientes t ipos esquematizados de control de la cons titucionalidad d e
las leyes, que puede es tar a sig nado tanto a au to ridades j udicia les como
no judiciales-;5e han desa rroifado en la prc tica.

lOs

El parlamellto. - ~rla m e n to qu~ ha e mitido la leyes el m enos

apropiado para co n vertirse en defensor d e la Const itucin. Los conejos
no son, generalmente, los guard ianes ms seguros d e u n jardn. No se pue
d e esperar de la asamb lea, o de la m ayora de sus m iembros, q ue se
corrija a s( m isma. La prop uesta de S icy~s sobre la Jllrie COtlstitutioll
lI elle, un cue rpo poltico, encont r s u realizacin p rc t ica en e l S nat
COlIscrvateur de Napolen 1, b ajo la Const itucin d e! ailo VIII. El Sena
do de la Cons titucin imperial de Napolen ITI de 1852 estaba mon tado a
imagen d e l an te rior. Pe ro en ambos regmenes eran ges tos semnlicos
igualmente vados. La f rmu la d e l parla m ento como juez e n su propia
causa ha sido adop tada por la Const itucin, igualmente semtm t ica, d c la
Re pblica Democrt ica Alemana ( DDR ) de 1949 (a rt iculo 66): La Cmara
del Pueblo (Volks kammer) es tableci una com is i n constit uciona l, constituida por dipu tados de todas las fa cciunes proporciona lmentc represe n
tados, por tres m icmbros del Trt bunal Supremo y tres profesores alema
nes de d erecho pblico, que no puede n pertenece r a la Cmara Popular.

LOS TR IH UNALES I' RENTE A COIlIERNO V PARLUtENTO

3 18

3 19

LA COSSTITUC I!Il V sus CONTRO LES 1I0RI W NTAI.ES

Sola mente p od r ser somet ida u na ley al cont ro l tras p ropuesta de detc r
m in adas inslancias pblicas, j us ta m e n te la Cma ra Po pula r (est~ es un
t ercio de sus miembros), su p reside nte, e l pr esidente de la Rep b hca, d el
gobie rno o d e la s c maras de los il!der ( a ntes d e su ~u.presin ~r I~ ley
d e d emocratizacin de 1 95 2 ).~ la o pinin de la comis i n conslltu clOnal
tie n e ta n slo un carC ler c onsulti\'o, ya q ue la d ecis in depen d e d e l plen o d e la Cmant Popular. No se con oce q u e el ~ ~ed im ic~ t.o se 11il~a
a p licado alguna ,'cz, Oc. cu alquie r manera, s u. p~r~l ahdad pollt lca 1,0 deja
s in valo r; corres ponde a la negati va d e l p ri ncipiO de la separacIn de
pode res canlc ler ist ica en la teora comu nista ,
"
E n la Cons t it ucin de la IV Re publica francesa se estableci u n comll constituc ion al (comit cml!>/i/lI/iollllel) con la fi n alidad d e conl rol~ l- la
const itucio na lid ad de las leyes (art. 91): estaba constitu id o d e tres nllemb ro s ex o/ficio, el presiden te de la R epblic a , los p n.:s ide nt cs de a mbas
c ma ras y die Z miembros elegidos po r el Par1a~le~t o (sie t e ~r la Asamblea Nacion a l y tres po r e l Consejo d e la R e pubhca ) que, S in embargo,
no d eban d e pert cnecct' al Parla m ento. E l Co m it tenia co m o tarca c.on
t ro la r si una de te rm in ada ley de ba ser emitida como reforma cons t itucio n a l para sel" vlida. Una d ecla racin . f~r:nal de an~ i~on s titucio n alida,d
no te nia luga r , E l procedi m ien to seria III1C1adu a pe lic l ll d e, la mayo rl~
a bsoluta del Consejo d e In Rep b lica por una propuesta co m u ~ d ~ 1 p resl.
d e nte d e la R e p b l ic~1 o del preside nt e d el Co n sejo de la R epub llc a , con
lo c u al se hacia depend e r , p r.i.c ticamente, de l acuerd o d e a mbas cmaras.
La competencia de contro l del comit se ex tend a , s in emba r go, tan s ~ O?
la s instituciones poJit icas ( titulas IX d e la Const ituci n ) y c,xclula, a 11/111"i, el prem b u lo con teniendo las garantfas d e los derec~os funda m ~ nt ~ l es
y las frases program t ica s referen tes a los de rec~os 5OClales, E s ta IIls tltucin, completa men te em b ri niea , d e be ser conSIderada com o un c~ nt ro l
int crrgano para pro t cger al Consej o de la Re pbli ~a fre.o te a las mt rom isione s d e la Asamblea Nacion al. E s to se d edu..::e, mequl\'ocarne nte, de l
nico caso en que se recu rri a dicho comit (1948),'
La Consti tucin de la V Rep b lica rompe , com o en o t ros tantos punt os, ta mbi n aqu coo la tradici n nacional h ost il al contr~1 judicial , pe ~o
e n cuent ra para l u na solucin peculia r: es la n u eva c reac l ~ ~eI Co n seJ~
Consti tucional (ColIscil COlIst i/ u tiotlIlCl), que co nt rola ex offlc lo la constl'
t ucionalidad d e todo s las l1:lmad:ls leyes o r g n ica s (arl lculo 46) -est as
29. Cfr, TllllOOOR M,\lJNZ, D~"I Sdlts Slaa/s'tic/a ,(S' .e~ ., Munich, 1956), pginas
271-178; sob re el comit~ constiluclonal en la D ~R,. "Id. , b ,d~ ~" . p IlS, 3O}.3Q-I,
30. El ca.~o se rcferfa a cuestiones de procedI m Ie nto en rd~crn cun .10$ der<:coo5
<.Id Con.soejo de la Hcp" b lictl Iros la deliberacin por .la, AsamJ;!\ca. NaCional dc ~~a
propuesta; cfr, A. SotJLUlIt, . I~~ dlibration du com,te conSII IU{IOn n e! .du 18 um
1949. <,n Rev ..e 1111 <lroil publle, l.XVI (1949), pg. 195. Para una cXPOsrel~ n ~encral
dd c~" l rol judiciat en ta I V Repblica, ,vi.lI. I F... ~ N"1l I.K~ASlJ RI f.R. l 1s COIIS/1Il1110nS d e

J!N6 ~/ /~ {"(mI r/e "rSIlICIIOIm'" du tiCul<lI""r ( Pans, L954) ,

son leyes pa rla me ntaria s con impor tancia j ur idicoconstitucional, para

c uya del iberacin y votacin existen dele r m inadas d isposicioneS--., y que
s u pervisa , igu al m e n te, la cons t it u cional idad de todas las leyes parlamentarias, pero , en est e lti mo caso, tan slo an tes de s u pro mulga cin por el
pres ide nte d e la Re pu blica y slo a peticin de es te l timo, de l primer
m inis t ro o el preside nte de cu alq u ier a d e las cmaras (ar t. 61 ). Se t ra t a,
por lo ta nto, de un e xa m en previo que, correspon dien do nue \'ament e con
la tradici n fra ncesa , h ace innecesario y exclu ye la va loracin d e la const il u cionalida d de un a norma a t ravs d e los tr iba nales o r dina rios,

El presiden/e, - Q.!.D! posibilidad para ev it3r la entrada e n ,'igor de

u na ley co ns iderada com o a nt ico ns t itucio nal e s el \'c. to del presiden te, h abitua l slo e n e l sistem a p rc.side ncia lis ta y tambi n lici to en los r egm e,
n es n eopresidencialis tas, El p res iden te all1e t'icano podria, na IUl'almcnt e,
h a ce r uso d e su de r echo le veto con b ex plicita razn d e que cons ide ra
la corres pond iente ley co mo a nt icons t ituciona l, aunque e n vista de l cont ro l jud icial esto apena s d ebe rla ocu r r ir hoy, En los Es tados parlamentarios, el jefe del E s ta d o (mona rca o presidente) " n o es t en s itua cin ,
nonna lmente , d e in te rve nir en el p roceso legisla ti vo : s i usase s u d eber
d e pro mulga r la ley, como un s us t it u t ivo p a ra el contro l de su co ns titu,
cionalid ad , colocara e n un a s it u acin con t radic to r'ia al gabinec que
habrla apoya do prim ero la ley en el pa rlamen to y ms ta rde, a t rav s d e
su refre ndo, ha brfa a sumido la respo nsabilidad d e la negativa d e l presid e nte a p romulgarla . Si n em ba rgo, un a va ria nte in ter esante se encuen tra
e n la Const it uci n d e E ire ( 1937) ( a rt. 26): e l preside nte puede, tras d e liberacin con e l Co nsejo de Es tado, some t e r un a ley (con excepcin d e
leyes fin ancieras) al Tribunal S upre mo pa ra q u e d ecid a sobre s u con s ti tuciona lid a d. La p romulgacin est:rr:.'i, mie ntra s ta nto, s uspend ida. Cuando
el Tribun a l S up re m o, d ent ro d e sesen ta d ia s. sea de la misma o pinin
que el p res ide nte, ste podr re husa r la promulgacin d e d ich a ley; e n
o tros ca sos, esta r o bligado a hacerlo.
y
LcJs rriblm a/es._ Presc in d iendo de \:ls rese rva s fu nd amen ta les con tra
la intelVencin d e las ins ta ncias polfticas en el proceso de con t rol d e la
c onst ituciona lidad de una ley, la dificult ad p r inci pa l p a ra esle tipo d e
con tro l yace en la circu ns tancia d e que la m ayo r parte de los casos la
anticonsti t ucio n al id a d n o e s visible prima fa de. Por 10 ge neral, surgir.!
c ua ndo la ley en cu es t i n tenga que ser inte r p r e tada y ap licad a por u n
tribunal a un conflic to d e te rmi nado en el que las par tes li t igantes estan
afec tada s por e lla. l a soluc i n pl'ct ica es, po r 10 ta nto, q ue la decisin
sea to m ada por un r ga no judicia l en un p roceso ju d icial. Las di fe r en fes
31.

Vid. sI/pra. p: , 27 1.

320

t i CONSTI TUCi N Y SUS CONTROUlS H ORIZOSTALES

ins tituciones_ varan aqu considerable mente. Bien se asigna esta lafca
a todas las ins tanc ias de los tri bunales ordinarios y la cuestin alcance
Por vla jurldica al Tri bunal Supremo --esta regula cin rige en E SI3dos
Un idos y o tros pases como Aust ralia, Canad y Argen t ina- , o se dota a
un tribuna l constitucional con el monopolio del con t rol de la cons l ilucionalidad; s us m iembros sern entonces escogidos con ext remo cuidado
para ga ranti zar la capacidad profesional e imparcialidad pOltica. EjemplS- oportunos son e l T ribu nal Conslitucional en Australia an tes del interludio nacionalsocia liSla y el T "ibunal Constitucional Fede ral de la l ey
Fundamental d e Bonl1 (arl. lOO): si un tribunal cons ide ra a nticonstit ucional u na ley cuya valide z est en juego en una determinada sen tencia,
sc s uspende e l proceso y la cuest i n se some te a la d ecisin obligatoria
d el tribuna] competente para los conUictos cons titucionales de ese lA tid,
y, cuando se lI'a te de la violaci n de la Ley Fundamental, a la d ecisin
del T ribunal Consti tucional Federal.
Diferenci3s conside rables existen tambin en torno a la cuest i n de
qu in es el q ue debe iniciar e l p rQ(;eso: cualquie ra que s ea p3rte litigante
c:n una cuestin jurld ic3 pendiente, o slo d eterm inados rganos estatales
-el gobierno, cier to n mero de miembros, de los cu erpos legis lativos
del Es tado central o d e los Estados mie mbros-, o bien los tribu nales
ordinarios an te los que se afi rma la an ticonstitucionalidad de la ley o el
tr ibuna l m ismo quc te nga que dictar seme ncia. La H..o.gulacin e n Aus tria
(en vi r tud d e la Const itucin Federal de 1929 pues ta nuevamente e n "igor
e n 1945) puede sen'ir de ejemplo: el Tribunal Constitucional se cnfrenta
r con una cuest in d e cons t itucionalidad : 1) A p ropuesta d el gobierno
de un md . 2) Cuando la cuestin haya surgid o a nte el tri bunal m is mo.
3) Cuando se p la ntee ante el Tribunal Su premo o el Tribunal Administ rativo Supre mo y stos decida n lle va r la cues t in an te e l Tribunal Const itucional. Asf, pues, e l proceso depende p rct icamen te de la inicia tiva de una
autorid ad, y las partes lit igan tes individuales no t ienen ninguna influenc ia
d irecta.
~n se d!!Ldiferenci~ en tre la forma y manera d e entablar la
cuestin d e constituc iona lidad . S i la accin est d irigida contra la ley
como tal (par ,'Oie d'OClion, y en Alemania control abstrac to de las normas) e l tribunal podr decla rar inv lida dicha ley; si, por o tra pa rte, la
ant iconsti tucionalidad es alegada duran te un proceso j ud icial ( por voie
d'e;rceptioll) .e l tribunal podr rehusa r la aplicacin d e d icha ley e n e l
caso res ente s in declarar f-r malmen!e su an ticons titucionalidad. All
do nde rige el principio del slare d ecisis, e l efecto es, a s imismo, la excluSfOdefinitiva de la ley de una poste rior aplicacin. Otro dificil problema
es el d e si todas las d isposiciones d e una const ituci n tie nen igua l catego ra y si constituyen, de la misma manera, la medida pa ra valorar una
ley. Los tribunales se \'en obligados entonces a es tablece r u na diferencia

LOS TkIIlU~AI.ES I' RIlNTE A G08 1ERNO y PARLAMENTO

321

e ntre la s normas pos itivas d e la cons ti t uci n y las m e ras fra ses progra.
mtica s, estando este punto, en ultimo t rmino, es trechamen te re laciona.
do con la dife re ncia entre cons tituciones normat ivas y nomina les."
Un j uicio valorat ivo sobre las variantes del cont ro l judic ia l depende
ms del punto de vista del observador que de cri te rios objetivos. Se pue.
de ser de la opinin que es ms convenie nte concent ra r una fu ncin tan
importante --como es la del control int crrgano jud ic ial frente a l gobie rno y e l parlame nto-- en un t rib u nal es pecial compues to por lo s jueces
ms competentes y d e ms ex periencia , q ue esci nd il' dicha fu nci n e ntre
los tribunales de todas las instancias. El m o nopolio de un nico t rib unal
puede parecer tambien ms prctico desde el pun to d e vista de la seguri.
dad jurdica, ya quc no habr que e sperar, a veces va r ios ~fios, has ta q ue
la s sentencias de los tribunales inferiores p uedan ser unificadas por el
tribunal s up remo. Para otros, s in embargo, la amplia dispers in de l del'echo d e impugnar la constitucionalidad de las leyes tiene s us ven tajas
f rente 11 la regu lacin q ue limita e l de recho de -iniciar este proceso a los
rsarlos estatales o a las autoridades judiciales m ismas. La a ceptaci n
d el modelo americ ano no es en a bsoluto a consejab le en toda s parte s
)' bajo todas circu ns ta ncias. La conform acin prc tica de e s ta inst itucin depender, en gran parte, del correspondiente tipo g ubernamc ntal y
d e la a c tit ud nacional frent e al poder jud.icial en genera l.
.. LA JUDtC 1AL I ZACN_ DE LA POLT ICA

A m uc hos les puede parecer el con t rol sobre la compa t ibilidad d e b.

legislacin con la constit uc in como una funcin legt ima d c los tr ibuna
les, ya que sirve a l mantenimiento d e l E s tado d e d e recho. Una teora
complctamen te dife rente del proceso del poder polltico yace, s in embargo, en ~Ies in te!l.!Qi 1I ~.\'ados ::., cabo e n la Re p blica Federal Ale mana
~g.!!'-<!()....!!leno r, en la Repblica italiana, y que tienden a otorgar a l
poder jud.!c!al la posicin dominante d e rbitro supremo en la dinmica
del proceso poltico. Segn la Ley Fundamental de Bo nn , el Tribunal
Co n slitu~o[la l Federa! ( Blmdesve r jasslmgsge ric1l1) est autorizado a d<.'cidir en un p roceso judicial sobre)os conflictos cons titucionales (Verja:>smrgss treiligkeitell) que surjan en tre los mismos rganos e s tatales o los
d etentadores de l poder. El Tribunal Const itucional fundamenta su compe tenc ia, nuevamente, en s u derecho y deber de int e rp retar la co nst ituc in, ya que cada detentado r del poder, para justifica r s u accin poltica .
se apoya en una norma const itucio nal. Dado, sin embargo, que la suslanc ia d e l conflic to es de natu raleza poli t ica, la fun cin u el Tribunal
Cons titucional adqu iere necesariamen te un carc tc r poltico aunque la
32. I'id. SIIpra, p:l.l(. 205 }' ss.

LOS TRI BUNALES nUl.'<TE A GOBJ ER r.;O \. PA IU.AMENTO

322

3 23

LA COKSTITUCfS \' SUS COSTROlES H ORl ZOSTALES

de

decisin es t Teves tida

forma ju9 ~ia J._La competencia del t ribu nal se
extiende as! a ma tcri;s que en- otros lugares estn considcrad:as como
_cuestiones- polticas" y como acles de gouvememtlll no justiciables. Esta
s ituacin es designada di ferente mente como la ",judicializacin de la poli.
t ic~h q ue, 3s ser :alcg:ado, conduce casi inevitablemen te a la "' politiza
cin de la jus ticia ."
Bajo la Constilud n de We imar (art. 19), un tribunal consti t uciona l, e l
S laauge ricllt sliof del Reicll, estu \'o encargado de resoh'er los confli c tos
cons ti tudon31es dentro de un umd e n el que no exista ni ngn t r ibunal
correspondiente, a s! como los conflic tos de tipo no privado entre los dife
rentes IAl/der o en tre el R licl, y u n Latid. En general limi t, por ta nto. su
competencia a las relacio nes rederales. La naturaleza .jurdico-pb lica. de
la cont rove rs ia estaba de te r mi nada por las parles litiga ntes, s ie ndo el puno
tO d e vis ta decis ivo su de recho de .part icipacin e n la voluntad estatal _:
los detentadores mism os de l poder (gobierno y Parl:amen !o ), los partidos
polticos coma tales en su cualidad de fracciones del Parlame nto, [os muo
nic ipios, las Iglesias, as como las restantes personas ju rdicas de de recho
pblico. E n es te marco, el Tribunal Constitucio n:al de Weimar desarroll
una amplia ac ti vidad y contribuy esencialmente a a justar con flic tos q u~,
aunque con frecuencia de natur',leza totalmente poltica , estaban TC \'cstl
dos jurdicamente y, por 10 tan to, e ra n susceptibles de ser dirimidos ante
el T ribunaL Su eficacia quedaba limi tada, s in embargo, a l campo de las
relaciones fcdcr,les e ntre el Rcicll y los Uil/der o entre los l.iittder m ismos. Cuando en e l ao 1932 se recurri a es te tribunal pa ro decidir el can
nicto de poder entre e l go bierno conservador del Re ich, cuyo canciller era
van Papen, y e l gobierno de coalicin e n Prus ia, di rigido par los socialdc
mcra tas, a esta ins titucin j udicial le falt la necesaria fue rza frente al
gobierno del Reic h, y viol la Constitucin a favor de estc lti mo."
La Constitucin de Wdmar haba evitado, deliberadamente, e xte nder
la com petencia del Slaalsge ric/lslw! a los confl ictOS e nt re los rganos esta tales o los d etentado res de l poder a nivel federal. Es ta laguna, si es que
como tal hay q ue considera r a esta situacin, ha s ido tapada por la Ley
Fu ndamental de Bon n (ar tic ulo 93, prrafo 1, n m. 1). At T ribunal Cons
titucional Federal le ha s ido asignada la tarea de decid ir _sobre la interpre tacin- de Ia--Ley Fundame nta l con ocasi n de conflic tos sobre la extensin de los de rechos y las obligacio nes de. un rgano fede r a l supre mo .. ..
Esta 3.tribucin comple ta la competencia de un Tribuna l Supremo Fede
ral, us ua lmente Cl(is te nte en l:a est ructura federal, p3.ra e xam inar 13. como
33. Cfr. MAUSZ, obr3 ci t3da en 13 nOI3 21 de es l" ca pitulo. p!ill. g2 y s s. con
bib liograf(:J en este punjO lIc.sde t945.
~ . Se ntenci a d el Sl aalsluiclltsltaf fiir das De"lsc'~ Relt de 23 de oct ubre ~c
1932, EnlscJteid,mflc" du R" icl,sgericJlls in Zi"jJsacltc .. , vot. CXXXV ItI (I'B2). apeno
d ice, p!ig. I Y ss.

patibilidad del de recho ( federal y del Lalld) con la Cons titucin Federal
(an culo 93, prrafo 1, nmero 2) y sobre los derechos y deberes cons tit uciona les de la f e de racin )' de los Es tados miembros (articulo 93, prra
fo 1, nme ro 2). la competencia del Tri bunal Constitucional Fede ral ha
s ido de tal manera ampliada quc los consti tucionalis tas ale ma nes e mpie.
7.1n a duda r s i sigue n sobre la exis tencia de mat erias no jus ticiables por
s u carc ter poltico, prescindiendo de aque llas dec isiones del ms a lto
nivel co mo son la declarac in de guerra, el reconocimie nto de un gobier.
no extranjero o la disolucin det Bundes tag.
El T ribunal Constitucional f ederal. desde su creacin en el afio 19j 1,
ha lIe\'ado a ca bo una tarea cons t ruc tiva para mantener y prcservar el
o rde n cons titucional en la protecci n de los derec hos f undamen tales, en
la d elimitacin de com pe tencias entre la Fede racin y los L.(j"der y en b
act ualizacin del Es ta do democr tico y socia l de de r\.'c ho proc lamado en
la ley Fundamental (artculo 20, p rrafo 1P' Todo esto estaba imperativamente exigida por la liquidaci n de la he rencia del Tercer Reic h y las
exigencias de la recons t ruccin. El tribunal tom el pape l de u na severa
i ns ti tutriz para mante ner el orden entre los indis ciplinados Ui/Uler , cuyos
apetitos natu rales estaban est imulados por la filosofa de la' Co ns titucin:
.. particip:a de la riqueza., y cuyo comprens ible egoismo se poda servir
de la sutileza de un orden fe deral extraordinariame nte complicado. Sin
e mbargo. la experie nc ia de la Constitucin de Weimar se ha repe tido e n
la controversia alta me nte cargada de contenido poltico entre cl gobierno
de Adcnaue r y la opos icin socialdemcrata sobre la constitucionalidad de los acue rdos de la Comunidad Europea de Dde ns."\." El t r ibunal
pas ms de dos aos e nzanado en in tiles pcque neces tcnieo-proces.a
les para, finalme nte, evadirse de su rc~ponsabilidad j udicial, y 110 lOmar e n
a bsoluto ninguna decis in. Qu i7.s es ta autorrcs triccin judicia l fue con
venient e. po r muc ho q ue daase el prestigio de l tribunaL Enfre nta do con
las realidades de la dinmica del poder , el tri bu nal cons ider la impo ten
cia como la mejor sabid u ra judicial. Si el tribuna l hubiese dictado sen
tencia contra e l gobie rno, ha brfa fru strado una decisi n politica funda
me ntal, de al ta im portancia, to mada poi los detentado res del pode r
poltico, pudiendo haber conducido esto fcilmen te a q ue e l gobie rno y el
Parlame nto mutilase n a l t ribu na l, por medio de una e nmie nda const itu
cional, para evitar la repel ici6n de una acci n se mejante en e l futu ro.
35. Para un informe co n autor id all lIe un miembro del t ribunal. vid. JULl US
FI:Da!.[R, .Die Rcchl s prec h ung des Bundcl"\"er fassu n ll5l1criehts ~um Gnmdgtsset z del"
BundCllrepub tik v..'U lschla nd en 1c./,r b"cI, des /jffcttllicJlCII RccI'IS dtr Cel:c""'<Irr,
n. ~rie. JII (1954 ). 15 Y ss. Par:! UI1 acertado re sumen, vid. TAYI..oR Ox./!, . Tile We~ t
German Fede ral Conslitu l ional Cour\. An E,alualion afl er Six Ye3 rs., en 10 ,,,,.,,a1 of
Poli/ies, 20 (19S8). P~I! . 218.
36. Cfr. KARI. l.ooWL"':STI'IN. Thc Honn Consli l ulion and lhe Europea n Ddcnsc
Communily Trealieso, en Ya/e LA..., l ourtlo/, LXIV ( t<)55). 805 y ss.

324

I
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I
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l'

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LA CONSTITUC IN ~. SUS CONTROLES HORIWNTAlES

La Constitucin ital iana d e 1948 (artculo 134), asigna igualmente al

Tribunal Eonsti~ion_alj~~t? a las decisiones sobre la ..constitucionali
daTe1as leyes y de los actos con fuena de ley del Estado y de las regiones,., la decisin sobre los conflictos de competencia de Jos poderes del
Estado que surjan e nlre el Estado y las regiones. as como ent re las regiones mismas ... Mientras que el l ribunal ha desarrollado una amplia ac
tividad durante el corl O t iempo de 5U establecimiento (1956) en el campo
de las leyes y de las normas con carcter de ley, cuya constitucionalidad
es dudosa, y ha di Ciado una serie de sentencias sobre los conflictos de
competencia ent re Italia misma y Sicilia -uno de los regimenes especiales establecidos hasta ahora en el marco del pseudofedcralismo ilaliano--," no ha llegado todava, ostensiblemente, a dictar n.inguna sentencia
de la segunda categora, que correspondera a los conflictos en tre los rganos federales supremos del artculo 93, prrafo 1, en la ley Fundamental de Bonn. Y esto, bien porque no ha surgido ninguna de tales cuestiones, bien porque los sensatos italianos, maestros en el arte del compromiso, no han dejado desarrollar estos conflictos hasta un p roceso jUdicia1.'
Tambin la Constitucin de de Gaulle ( 1958) ha sido prudente en la
asignacin de competencias al Consejo C~nstitucionaf (arts. 56-6 1), para
no cargarlo con c uesones polticas que, al fin de c uentas, no pueden scr
resueltas por una instancia judicial. Su competencia cs, consecuentemente, apenas compa rablccon la de un tribunal -ordinario; excepcin hecha
del precxamen de la cons titucionalidad de una ley parlamentaria antes de
su pro mulgacin por e l presidente. Fundame ntalmente, est concebido
tan slo como un defensor del desenvolvimiento constitucional de las
elecciones y del referndum y, e~ absoluto, como rbitro de los conictos
polticos enU'e los rga nos es tatales s upremos; solamen te es ta r 1.l amado
a decidir este ti po de conflictos cuando se produzca un desa<;,ucrdo entre
una de las dos cmaras y el gobierno (artculo 41), sobre si un proyec to
de ley cae dentro de la categora de las m aterias asignadas a l Pa rlamen to
(artculo 34) o bajo e l dominio de las cuestiones a regular por reglamentos gubernamentales (art iculo 37). Pero, en el fondo, esto es una decisin
jurdica y no polltica.
Estos nuevos intcntos de solucionar los conflictos polticos a travs d e
una instancia judicial encierran considerables peligros, tanto para la judicatura como para el proceso gubernamental . Los defensores del ~arbitrio
judicial enl re los diferentes d etenladores del poder hacen patente que, en
un Estado de de recho, todasJ as acciQD~..P9liticas de cualquie r deten ta

lOS TRI8UNALES FRENTE A (;08lERNO y PARLAMENT O

325

dor del poder tie:nen que estar de acuerdo con las di sposiciones cons titucionales y que es UD!! !area legt ima del Tribunal Constitucional Sup re~o
detenninar la ex tensin de las normas constitucionales e i nterpretar su
cpntcnido. e sia tesis es irrebatible. Pero, contra esto, si se puede oponer
que la intervencin de los tribunales puede conducir a borrar las [ronteras entre la administracin de just icia y la pollica. Los detentadores de l
poder, polticamente responsablcs ~--g~bicrno y parlamento--, estn expuestos a btenG'cTn de llevar ante el t rib unal un conflicto poltico. Los
jueces, por su parte, estn obligados a susti tuir las dec isiones de los responsables deten tadores del poder por s us juicios polticos, camutlados en
fonna de sentencia judicial. Instalar un tribunal como rbitro supremo
del proceso del poder -y ste es el rcleo de]~ !.,jud1fializasin de la politica_~, transformarla, en (.!timo trmino, el s istema gubernamental en
un dominio dc los jueces o c una- " judic iocracia ...
La ensei'ianza que se puede sacar de los intentos hechos bajo Wcimar
y Bonn de _judicializar la politica. es que este proceso solamente puede
tener xito cuando e l conflicto no afecte a un intcrs vital de los detentadon.'s politicos del podcr. Si se otorga el derecho a los trib unales de frust ra r una decisin poUtica del gobierno y del parlamento, amenaza el peligro dc que, bicn la decisin del tribunal no sea respetada -con perjuicio
para el Estado de derecho--, o bien que la decisin poltica del gobierno
sea sustituida por un acto judicial que, aunque revestido jurdico-const itucio nalmente, no es, en el fondo, sino un acto poltico de personas que
no tienen ningn mandat.o democrtico para llevar a cabo esta fun cin.
En el conflicto entre la idea del Estado de derec ho y e l derecho y el deber
del gobierno a gobernar, ambas partes tendr n que salir perjudicadas.
Adems, qu ocurrira cuando e l confli c to a 4ecidir judicialmc nte afecte
al mismo tribunal? Ouin tendr que decidir cntonccs? QI/is cuslodiet
cl/s/odes? Las consecuencias seran serias crisis constitucionales, ta l como
ha quedado patente en el conflicto e ntre e l gobiel'no de Roosevelt y los
_nueve hombres viejos_ de la Supreme Co urt, y ent re e l go bierno nacionalista y la Court 01 Appeal en la Unin Sudafricana (1951-56), concerniente a l establecimiento legal del upartlleid o de la .. supremada blanca ~ .n En
el proceso del poder, un m ximo montaje de controles in tcrrganos no
significa siempre un resultado p timo.

11

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11

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,1

37. Vid. infra., pg. 374 Y ss.

38. PAOLO BISCARETII 111 R UFFI~, Dirillo coslilutiQnale. (4." OO., Npoles, (956).
pg. 45t y ss. VM. re<;:i~nlcmcnle. G~ETANO SClASCIA, . Die Rcchlsprcchung des Verfassungsgerichtshofs der itaJicnischcn Republik o, en Jahrbuch des jjffentlichen RechlS,
11. serie, \'01. 6 (1957), xig. II Y ss.

39. Cfr. en general KARL l..oEwENSTElS. _Konflikte zwischcn Re:ierung und Jusli o.
en Archiv des jjffmllich etl Rechls (n. serie) LXXVII (1953), pg. 260 Y s~. Sobro la

crisis constitucionat en Sud:l.frica, Vid. EIlWMlO McW u NE, .Law "/Id Politics "nd Ihe
Limi ls of [he J udic ial Process., en Cunadian Bar Review, 1957, 1103 y ss.

ELECTORADO FRENTE A GOBrERNO y PA RLAMENTO

CAPtTULO I X

CONTROLES [NTERORGANOS DEL ELECTORADO FRENTE

AL GOBIERNO Y AL PARLAM ENTO

Finalmente, te nd r que ser es tudiada la cuarta y ltima categora de

los controles interorganos que operan en la dem ocracia constitucional.'
E[ constitucionalismo culmina en la democracia constitucional. Este objet ivo fue a lc:!0Z3_do con la p~grcsiva ampliacin del sufragio y del';-cccso a los cargos politicos que dej de estar confin:ldo e n las clases privilcgiadas y se exte n~i a la to_talidad de la poblaci n adulta. La de macraci3
constitucional es un s istema polit.ico bajo el que la totalidad del .pueblo _
-organizado como electo rado y movilizado para [a accin polftica por los
partidos- participa libremente en el proceso del poder. El eleclorado
adquiere con esto la ca tego ra del delentador suprcmo del poder ejerciendo un cont rol final sobre el gobierno y el parlame nto.
El electorado part icipa e n el proceso politico bien indirectame nte al
elegir personas individuales y partidos para el parlamento y para el gobierno, a los que se confa la toma de decisiones polt icas, b ie n direc tame nte o por med io d e referndum y plebiscito.

LA JMI'ORTANCIA DI!L PROCESO El..ECTO RAL

Las elecciones si ..ve n, en primer lugar, par a que el electorado designe

a los d e tentadores de l pode r en el gobierno y el parl:lrnento. Aqu existen
tam bin m tooos indirec tos o directos. La d esignacin d irecta del de tentad or s upremo del poder ejecutivo es earac tcrlillchcr tI po gubernamental prcside ncialista y de sus varian tes. ELelcctorado, gt!e e n una sociedad
de masas s igue nceesariamente las direc trices de los partidos, de tcrmina
por medio de la eleccin direc ta la persona que ocupar- la preside ncia
l.

Vid. supra. (lll. 25J.

327

del Es tado. La uncin con cl aceite democr.ltico confiere a l jefe del Estado elegido por el pueblo un prestigio especial.
La $signacin direc ta de uno de los de tentadores del poder, el parla.
mento, es comn a tooos los tipos gubernamentales de la de mocracia
constitucional. Se Una a cabo ni manifestar el elec tor, directamente, qu
persona o partido politieo prefiere de todos los que en un circuito abier to
de ideologas, compitiendo entre d, se presentan a la eleccin de los votantes . En el gobie rno parlamentario y en el gobierno de a samblea, el
o tro detentador del poder, el gobierno, ser dssinado indirectamente :
los represenlan tcs de los panidos elegidos para la asamblea nombran a l
primer ministro y, a travs de c!ste, a los res tan tes delcntadores de cargos gubernamentales. En los Estados con un sis tema bipart idista, en la
pre liea, se des ignar simultneamente a travs de las e lecciones parlame nta rias al personal gubernamental, ya que los lideres del partido vencedor sern nombr:ldos directamente para los cargos gubernamen tales.
Por esta razn, e n Gnm B rctaila y en los Es tados con el mismo tipo
gubernamental las elecciones gene rales adquieren un ca rc te r plebisci tario. Siempre y c uando en ESlados con sistema pluripartidis ta u n partido
de te rmi nado no haya alcanzado una mayora clara, la designacin del gobierno ser indirecta, ya que su formaci n y la investidura final de los
cargos gubernamentales depende de los acuerdos de una coalicin de
p:l rtidos.
Al elegir para la asa mblea a de tc rminados par tidos o personas que representan a cierto partido, y al des ignar a tra vs de estos intermediarios
a los detentadorcs de los cargos gubernamenta les, el electorado loma parle ae tiva en el proceso del poder. Po r medio de esta accin, e l electorado
da [as directrices detenninantes para las decisiones polticas fundamentales que se tomar n en el futuro. Con la reeleccin para la asamblea de u n
partido mayoritario o de de term inadas personas, el electorado confirma ,
a posteriori, la decisin poUtica tomada ante rio rmente, Al rechazar la ree
leccin del partido mayoritario o de detenninadas personas, el electorado
ejerce un control poltico posterior. La inte rvencin del electorado cn el
proceso del poder se m a nificst:l particu larmen te cuando las elecciones
tienen lugar des pus de una disolucin parlamentaria, ordenada anh._"S de
expi rar el periodo legal del mandato d e la cmal'a: el electora.do sc convien e e n el rbi tro de u na con trove rs ia poltica en tre el gobiern o y la mayora parlame nt:lria o entre los partidos del parlamen to.
V OTACt ONF-'i DE RF.FER~NOU M

Segn la concepcin clsica del gobierno rep rcsentalivo, el proceso po

litico se basa en el inlcrjuego de la a.samblea y del gobierno. La impla nta
cin del s ufragio uni ve rsal ha tra nsfo nnado csta situaci n. La configura

o
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O

328

1
1

LA COSST lTtlC IN y SUS CONTROLES HORI ZONTALES

cin t ri:Ulgular del proceso del poder e ntre e l parlamento, gobierno y

e lectorado dio lugar a lecoicas ad iciona les de participacin de los elec tores en el proceso poltico, co n lo cu a l d icha participacin no quedaba
confinada a la simp le vo tacin e n las elecciones persona les. Es pecialmente,
las t rabajadas constituciones despus de la primera guerra mundial hicieron grandes cs(ucrl.Os para in tegrar lo ms posible al e lectorado, dete nlado r suprem o del pode', e n e l proceso poHtico por medio de tcnicas
dCJ'cferndum. f.l~ctdyw"si nc como instrume nto de contro l polt ico c uando, por medio de l, se ha confirmado o rechazado una anterio r
decisi n poltica del go bierno o de l parlam ento. Si e l refernd um se combina con la iniciativa popu lar, este p roceso puede significar hasta la determ inacin de la decis in politica q ue e ntonces, po r su parte, esta r some tida a la confirmacin pos terio r del gobierno y de l pa rlame nto. Los
partidos polticos intervienen tambi n e n el refernd um como orientador~. S in embargo, las experie ncias han mostrado que los electo res siguen
me nos dc ilmente las d irectrices de los partidos en los refernd ums que
en las e lecciones normales. Con e l progreso de la educaci n polt ica, el
e lector ha empezado a aprender a juzga r por s mismo las ven tajas y los
incon venientes de una cues tin some tida a votacin popular. A esto hay
que aadir que los partidos, s i bien son indispensables para escoger a la
persona que ocupar el cargo electivo, no lo son cuando se t rn ta de una
decis i n ind ividual del electo r, ta l como se realiza e n un refe r nd um.
t;.o. los refer ndums se deben distini!U.U;. -aunquc f rceucnte mente estn unidas-- t res fiases de par ticipacin de l electorndQ: l).J.Ll uncin _
constituyente; 2) I.a funcin ~ava , y 3)~.Ll!!!bi sc!.!o.
La pa r ticipacin d el

I
1

1:
11
11

h
11

Aqu!s,xi tel! ta.!!'bin nuevame nte dos_c~sos d_e aplieaei n di ferentes:

E n tiempos recientes, e l electorado antes de la e laborncin de una

const itucin por u na asam blea consti tuyente o as amblea nacional, es llamado ocasionalmente a decidir sobre la futura .. fo rma de gobie rno _o En
la prctica, esto se manirles ta e n la respuesta a la pregunta de s i el pueblo
prefiere una monarqua o una repb lica, de tal ma nera que se trata de
una d ecisi n sobre la .. forma de Es tado_, expres in q ue por s u carcter
2. Para una exposicin delallada del tema tratado en eSla seccin, cfr. K.u u.

Lof;w r>N!>IElN, Po liliCflI RtcOn5lmcl;on (Nueva YoTl<. 1\146). Plia;s. 200 y u .. 280 y ss.
Ric:nl cmenle, EIt NsT fl<.oU!N ~o .. Die t Cpdefl/Ulit'c und dit! plcbisziliire K omponenle
1m defnokralischen VerfQSSltn,\:slaal. coleccin _Rocht und SI;\llt in Geschlchle und

(Tubinga, 1958), 11.'\ dedicado una excelcn!e ,-,(posicin hisloricodoa;m-

Gc~nwart.

democrtico constitucional.

1
11

conslitu)'cllle

el referndum sobre la .. fo rma de go bie rno~ y el refe rndum sobre la

consti tuci n y sobre la reforma consiituC'i~a l.'

1
I

e/e~ torlldo el! la fllll Ci'l

Ika a la an ll esis entre elementos re)JrcS<! n la ti,'Os Y plebiscitarios en el Estado

ELECTORAOO "llENTE A GOBIE RNO

'0 PARLAM ENTO

329

equ ivoco ha sido evitada en nuest ra e.1{posicin. Asl ocurr i en Ita lia
( 2 de junio de 1946) y en Bulgaria (8 de .septiembre de 1946). En ambos
casos el refcr~ndu m fue negati\'o a la m o narqua y la decisi n correspon'
d i plenamente a la \'olu ntad del pue blo, q ue ide ntific la dinas ta con la.
derrota. En Grecia, donde la c uest in mona rqu a o repblica se ha plan.
teado varias veces e n la lt ima ge ne racin, el resultado de pe ndi, gene
ralmente, del gru po polit ico q ue dis po nia de la m aq uinaria e lecloral.
Dado que la monarquia es una form a de Estado con muchos aspectos )'
susceptible de las ms d iferentes aplicaciones en la prc tica, es ms adec uado que dicha decisin sea to mada por una asamblea nacional elegida
al caso. y no por los electo res. Un ej e mplo de es ta solucin , que por o t ra
parte estaba segura desde el principio, lo ofreci T nez (julio, 1957).
El prime r documento const itucional creado por una asa m blea cons ti
t uyen te y sometido a la aprobacin del electorado fue la Constit ucin
francesa de 4 de junio de 1793. La presen taci n al pueblo correspondi a
la teora rousseauniana de la aceptacin del cont ra to social por e l pueblo.
I gualmente Napolen present e h izo aprobar debidame n te, por vo:tacin
popular, sus Constituciones de 1799, 1802 Y 1804 Y e l A c l e additio nne l de
1814 . En el siglo XI X el refer ndum constitucional perdi e l favo r del que
gozaba, probableme nte por haber c ado en aes pres tigio a causa de su m al
uso por fuer.l.a s rad icales y dictatoriales, prefirie ndo los d e te ntadores del
poder la aprobacin de la constitucin por una asamblea. Una excepcin
es S uiza, euya Cons tituc in de 1848, as como su texto revisado to talme nte en 1874, fue ra tificado por e l electorado y los canto nes. En la corr iente
ultrademocrt ica t ras la primera guerra m undial se puso nuevamente de
moda la ap robaci n de la Constit ucin por votacin popula r, pa rt.ic ularmen te en Iberoamrica (po r ejemplo, Chile 1925, Uruguay 1942, 1952), en
a lgunos Liillder a lemanes bajo la Constitucin d e We ima r ( Baden. 1920 ), y
ms tarde en las Filipinas ( 1935) y en P uerto Rico (1952). Desde la segunda guerra mundial, la mis ma Fra ncia , tradicionalmente reacia, recu rri
tres veces al refe rndum; la primera \'ez pa ra rechazar el prime r proyecto const itucional (2 de jun io de 1946), inmediata m ente des pus para co n
firma r el segundo (27 de octubre de 1946) y, fin a lmente, con e l fin de legi
tima r la Cons tit ucin de de GauUe ( 28 de S&p t i~ mbre d e 1958), en c uya
e laboracin no habla sido convocada para colabora r ningu na asa mblea
nacio nal. El rderndum constitucional goza, en los reglmenes a utocrticos
y autori tarios de nues tro tiempo, de una sospechosa popularidad , no slo
en el mbito sovitico, s ino tambi n en los E s tados ncop residencialistas
como Viet nam del Sur ( 1956) y Egipto (1956). La rnzn evidente de esta
preferencia no es tanto el carc te r ultrademoc rt ico de es te procedimie nto como e l hecho de que la vo tacin de refcrnd um se puede manipular
con pro paganda y preSin mejor q ue e l procedimiento de una votaci n a
t ravs de una asamblea rep resenta tiva ---ciertame nte ms racional.

330

LA CONSTITUCiN Y SUS CON TROl.ES HORIZONTALES

Recientemen te, est muy extendida la prc tica de someter al electorado la aprobacin o desaprobadn de fas reformas consti tucio nales. La
rat.ificacin popular es obligatoria en Suiza desde 1848. Aunque esta tc ni
ca es, sin dud a alguna , ms pesada y menos expeditiva que la. aprobacin
parlamentaria, esto no ha impedido que Suiza haya ajustado su Constitucin libe ral a las e:dgencias d el Estado de bienes tar y prestador d e
servicios. Desde 1848 hasta hoy J1a ~ s ido apro~adas por e l pueblo y por
los cantones no menos de cuarenta y ocho enmiendas constitucionales.
Aunque el pueblo ha demostrado, en general, una ac t itud conservadora y
el nme ro d e e nmiendas cons titucionales recha7.adas ha sid o superior al
de las aprobadas, a la la rga no ha dejado de imponerse toda refonna racional y necesaria d e la Constitucin. En Suit.1., el e lectorado tambi n
puede ocasionar una d ecisin poltica por iniciativa popular. La elimina
cin fmal del abuso llevado a cabo con las .. resoluciones federales de uro
gencia. e s debida a una iniciativa de este tipo.' La relativa popularidad
de que goz el referndum constitucional tras la primera guerra mundial,
no se ha mantenido tras la segund a gue rra mundial. En la Constitucin
de la IV Republiea francesa (artculo 96, prrafo 6) ha quedado convertido en una remota posibilidad, tan slo aplicable cuando el bloqueo mutuo
de las d os cmaras no pueda ser resuelto d e otra manera. Tambin la
Constitucin de 1958 prev el referndum, pero puede ser excluido cuando el presidente decide discrecionalmente someter. la revisin o enmienda
constitucional a ambas cmaras convocadas en sesin conjunta --Congreso- (a rtculo 89 ). En I talia (Constitucin de 1947, artculo 138) juega un
papel completame nte secundario y est absolutamente excluido cuando
ambas cmaras aprueban con una mayora d e d os tercios una e nmienda
cons titucional. En la Ley Fundamental de Bonn esta institucin brilla p or
su ausencia, lo q ue es compre nsible tras haber sido letra m uerta en la
Cons titucin de Weimar (artculo 36, prrafo 1, frase 4 ). El referndum
constitucional es una prc tica frecuente en los Estados miembros de la
Unin americana, aunque su utilidad queda perjudicada no pocas veces
por una ro r mulacin excesivamen te complicada de las propueSlaS que no
podrn ser comprendidas por el elector medio, y por la acumulacin d e
propues tas en la poca de las elecciones bianuales.

El referIIdul1l legislativo
N!levamente ofrece Suiza los presupuestos ms favorables para una
tcnica que somete la ley promulgada por el parlamento a una votacin
popular, permitiendo, adems, proyectos de ley por inici.ativa del electorado. La frecue ncia con la que la Confederacin y los cantones han
~ rrido a esta tcnica ha me recido q,uc el- t ipo gube rname nta l suizo sea
J. Vid, su pra. pg. 29 1 y ss.

El.ECTORADO

FRF.~~f.

A GOBIERNO Y PAR LAM ENTO

331

designado de gobierno _sc midireclo_. E ste p rocedimiento ha logrado xi[OS convincen tes en la integracin del electorado en el p roceso de la decisin poltica y del con tro l poltico.
En el euf rico veranillo de San Martn de la democracia constitucional ,-tras la prime ra guer ra mundial, e l referndum legislativo figuro en
numerosas nuevas cons t ituciones, pero sin alcanzar ni remotamente [a
importancia que esta tcnica haba adqui rido con los aos en Suiza. Su
aplicacin tcnica presen t d ifere n tes fo r m as: bien d referndum legislati vo confirmaba o rechaza ba una anterior ley parlamentaria, bien la
p r opu esta de ley se basaba en b. iniciativa del electorado necesitando
para adquirir validez la subsiguiente aprobacin por e l Parlamento o.
caso d e ser rechaz..1.da por ste. por una votacin popular d efinitiva. El
procedimiento de referndum poda ser puesto en ma rcha tan to por una
mayo ra parlamentaria deter minada como tambin por el p~esidente,
que, mie ntras tanto, poda suspender la promulgacin de la ley e n cuestin, o, en Estados fede rales, por un d e terminad o nume ro de Estados
miembros. La impresin ge neral es que - prescind iendo de Suiza- esta
institucin no se ha integrado en el proceso d el poder. En el pero do comprendido entre las dos gue rras fue tan poco utilizada que ha sido ignorada completamente por la mayora de las cons ti t ucio nes c rcadas tras la se
gunda guerra mundial. Indudablemente, la reciente ola d e cons tituciones
es mucho menos democrtica que la anterior. E l proceso del poder se h a
convertido -prescindiendo de las elecciones- e n e l monopolio de las olio
garq uas de los part idos q ue d ominan e[ parlamento y el gobierno.

El plebiscito
En el lenguaje corriente, el concepto . plebisci to _ se usa para una variedad de actos de participacin del pueblo en el proceso de l poder y, algunas veces, has ta como s innimo de elecciones. Sin embargo, aunque
esta expresin ha s ido gene ra lmen te u sada para designar [as ,'otaciones
sobre la . forma d e Estado", d ebera quedar rese r vada a votaciones sobre
cuest iones no consti tucionales y no legislativas. En la mayor par te de los
casos, el plebiscito significa una vo tacin popular sobre una cuest in territoria[ - la modificacin de las front e ras internas o externa s d el Estado,
o el cambio de soberana de todo un territorio-,' E [ plebisci to territorial
- nuevamente otra cria tu ra rousseauniana de la Revolucin franccsafue , en p rincipio, usado frecuen tement e para legalizar las conquistas d e
anexiones de te rritorios ext ra njeros y, ocasion31mente durante el siglo XIX ,
4. De este tema trataba la primera pubticacin del aUlOr hace casi cincuenta
aos. no habiendo perdido nada de su actualidad en lodos eSIOS aos. V id. K.ut!.
~STEIS, _Obe r Votk5abSlirnmungc n bei Ccbicu\er'Jnderong., e n A."',,/e'l des
DCIIISclufI Reiches, 19t7 , p:lg. 593 }. ss.

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J32

LA CO:-':STITUCIN

y sus CONTROLES HORIZONTALES

tambin para el ejercicio del derecho de autodeterminacin naciona l. Su

aplicacin ms construct iva fu e en el proceso que condujo a la unidad de
Italia. Una verdadera o la de plebiscitos se prgdujo, sin emba rgo, tras la
prime ra guerra mundial, cuando bajo la bandera de la autodeterminacin
d e los pueblos proclama~ta en Jos t ratados de paz de Pads, el plebiscito
rue cffipkado diversas ve<.:es, bajo supervisin internacional, con el fin de
sol ucionar cues tiones rclacionada~ con minoras de poblacin --en Si lesia
Alta, en Carintia, y en el Sarre ( 1935), y en otros lugares-, en la mayor
parte de los casos se pidi a una minora t nica o fngstica que decidiese sobre s i queran mante ner su naciona lidad ac tua l, unirse a un Es tado
considerado ms consangun~o o converti rse ~n !l na unidad poltiea inde~ nd ien t e . Tras la segunda guerra mundial, e l plebiscito encon tr pocos
defensores y fue tan slo usado en a lgunos casos para fijar los consiguientes cambios territoriales, por ejemplo, nuevamente en el terri torio d e l
Sar re (1955) que se decidi a cambiar su estatu to de Estado semiindepe ndiente por s u reincorporacin a Alemania. En cambio, la poblacin de
Malta rechaz, en una votacin popular ( 1956), la propuesta del gobierno
bri tnico de una integracin ms est recha con e l Reino Unido. Las conve rs a ciones que desde entonces han ten ido lugar con el gobierno de Malta
ofrecen la perspectiva de q ue fmalmente se producir una .. integracin_
de la pequea y valien te isla con el Reino Unido, a l estilo de la posicin d e
Irla nda del Norte; esto tendr q ue ser nuevamente som etido a votacin popular. La cues tin de Cachemira, planteada entre la India y Pakist n, no se ha somet ido nunca a este procedimiento por la tenaz negativa
de la India . Tambi n las vo taciones populares lle vadas a c abo en febrero de 1958 en Egipto y en Siria sobre la uni n de ambos pases, has ta
e n tonces independientes, cons istieron realmcn te en un plebi scito territorial, aunq ue e n el procedimiento oficialmente se decida la unin, fonnulada como _c uestin constitucional, entre ambos paises y la elevacin d e l
presidente del Estado egipcio, Nasser, a j efe del E stado de la nueva Repblica Arabe Unida.
Cambios en la soberana terrl!oria l SQ...1l.-paturaJmente, .d ecisio nes polt ica s de. primer orden. El negar a un pueblo su voz en cuestiones que
afectan p rimariamente a su nacignalidad sera un escarnio a l principio de
legitimidad democrtica sobre e l c ua l se quiere basar la sociedad estatal
mode rna. Sin embargo, frente a esto habra que d ecir: a la l uz de las experiencias que se han hecho, no se puede ocultar que, aun en el caso de
que no hubiese nada que reprochar a su ejecucin tcnica, el plebiscito
territorial, manifestacin archidemocrtica de la voluntad popular, queda
desvalorizado por el excesivo grado de emocin tanto de la poblacin directamen te afectada, como de los E stados que, segn sea e l resultado de
la votacin, sald r n perdiendo o gana ndo; por ello, sera preferible una
asamblea representativa, elegida es pecialmente para d ecidir sobre el cam-

ELECTORADO FRr:N1:E A GOBIE.RNO y "A RLAMENTO

J3J

bio de la soberana territorial. Pero e l t inte ideolgico d e la legitimidad

democrtica, inherente a l plebiscito 'territoria l, ejerce una fuerza lan
convincente sobre los ' politicos a ctuales y sobre los pueblos, q ue todos
los argumentos racionales que se esg riman contra d icho procedimiento,
por muy apoyados q ue estn en la experiencia, ni harn mella en su presti gio, ni podrn evitar que se siga aplicando.
Adems, la desconfia nza fre nte al plebiscito te r ritorial se fortalece
d ad~ la preferencia de los r egme nes autocrticos o auto ritarios por esta
tcnica. Hitler aplic el plebiscito cp gran xito en la ane,un de Austria
(1938). Pero, has ta el present e~ t odo~ los hitos de .. unanim idad~ han s ido
superados por la mencionada un in entre Egipto y S iria para formar la
Repblica Arabe Unida: en ambos pases, que cuentan cap g ran porcentaje de analfabetos, de siete millopc.:t..y_.mc..dio de votos apJ"oxirnadamente
emit idos, hu bo ta n slo doscientos ochenta y seis votos en contra dc la
unin y slo setecientos cincuenta contra la simultnea .. eleccin_ de
Nasser para el cargo de comn jefe del Estado."
Los soviets han utilizado igualmente el plebiscito te r ritorial como un
apropiada camuflaje para las anexion es y lo han combinado ocasionalmente con pseudoelccciones para cuerpos pseudorrepresentativos, asl,
por ejemplo, cuando se apoderaron de los pases blticos (1 939). Queda
u na c uestin en el aire; si la preferencia de los comu nistas por el plebiscito territorial tiene o rigen doctrinario, que q u iz se r emonte a la Revolucin francesa , o si se trata simplemen te de un medio tcnico para revestir con u n procedimiento democrtico unas conside rab les anexiones
territo ri ales, o si tiene su o rigen en mo t ivos pragmticos, ya que la .. votacin popular_ se deja manipular fcilmente tal corno lo deseen los detentadores del poder.
Finalmente, el plebiscito territoria l se aplica con legitimidad a ll donde las front eras de los Estados m iembros, en ulla cstroc tura fede ra l, deben ser fijadas nuevamente de acuerdo con la volun t ad de la correspondiente poblacin. El plebiscito ( W olksabst immut1 g) elti sti con es!os fines
bajo la Constitucin de Weimar (el muy discutido articulo 18) y rige tambin bajo la Ley Fundamental de Bonn (articulo 29 y 118). En este .ltimo
caso fue utilizado para no r malizar una de las ms b urdas violaciones de
la lgica te r ritorial alemana, que haba sido ocasionada por el arbi t rario
reagrupamiento de los Uillder alemtlnes, realizado por las au to ridades de
ocupacin. La u nificacin d e tres regiones terr itoriales en el Sdwestaat
(I9S I~S2) fue confirmada por el Tribunal Constitucional FederaL"

5. Vid. Ne", York Times del 23 de lebrero de 1958.

6. ErrtseJJeidm,gen des Bunduw:rfll$s .."gsgeriehts, 1, 47 Y ss. Cf,. tam bit n GIIIlRARD
LtlBllou;, oTile Federal Cons ti tu tional Cour t in Gcrn13ny and Ihe "SouthweSI Case" .
en Amerielw Polilieal Scu nee Rel'iew. XLV I (19S2). 723 Y ss.

334

LA COSSTITUC IS y sus COSTROLES HORIZONTALES

ELECTORADO FRENTE A GOB I ERNO Y PARLAMElI.'TO

tiludonal, se ha convertido en un dilema enlico la ley

EL SI STOI.A ELECTORAL y LA VOLUNTAD DeL PUE BLO

335

elect~ral . ju sta ~

y la fonna de llevar a cabo el proceso elec toral.

La valoracin de l papel que juega e l electorado en el proceso del poder

queda confinada en una discusin meramente acadmica cuando no se l ic

oc e n cue nla la importancia fu ndamental del s istema clecloral. que activa

y moviliza la ac ti\'idad del pueblo. La idea del pueblo como de te ntador
soberano del poder no es s ino una estril y cqu\'oca hiplcsis si las tcnicas electorales, por medio de las cuales los electorados determinan a los
candidatos y a los partid:trios que debern re prese ntarlos en el parlamento y en el gobierno, no estn establecidas de tal manera q ue el resultado
e lectoral refl eje honrada y exactamente la volun tad de los electores. El
s is tema y las leyes e]ectordles deben de ser imparcia les y absolutame nt e
obj etivos frente a todos los candidatos. Esta exigencia slo la c um plir
aq";el orden e leeloral que garnnti13 las mismas c!wI/ces a lodos los candidatos y partidos para r ecibir los vo tos de los elec tores. la absoluta neut ralidad pol tica debe ser la ley suprema en todas las fases del proceso
e lectoral: los requisitos para votar y ser elegido, la demarcacin de las
circunscripc iones elec to rales, la proclamacin de candidatos, la d ireccin
de la campa a elec toral, la votacin, el esc rutinio de las votacio nes, la
dis tribucin de los mandatos, de acuerdo con los votos e mi tidos II s u
fa vor, en t re I?s diferen tes partidos que p3rticipan, y 13 decis in sobre
e lecciones contestadas.'
la ley electoral perfecta q ue dara a todos los candidatos las mismas
cJulOces s in ningn tipo de discri minacin tod;:l\'a es t por descubrir, y
las posibilidades para e llo no han mejorado con la existencia del electorado de masas. Para que un sistema e lectoral sea imparcial y neutral, tendr que e\'itar c ualquie r ven taja indebida en fa\'or del gobierno y d el partido gubernamental. El defec to inherente a la m ayo r parte de las leyes
electorales yace en e l hecho de que ofrecen a los grupos que do m inan
gobierno y parlamento un instrumento cmodo para d eConnar a s u Ca\'or
el resultado de la e leccin. Frt."Cue ntemente, estos detentadores dd poder
pueden obtener el to no poltico deseado, como el virtuoso lo obtiene de
su instrumento. Experiencias, tanto del pasado como del presente, tiende n a conftrmar la que al principio p udo parecer una simplificacin il
cita: el que haCe la ley electoral tiene el poder de con formar el proceso
polticO y, con ello, e l rgimen poltico existente. En la forma y manera
de regular la ley electora l y de realizar las votaciones mismas, yace
una de las diferencias esencia les en tre e l sis tema politico autocrtico y
constitucional. Pe ro, aun dentro del ma rco del Estado democr tico cons7. Un excelen te pa nora ma sobre tos correspondientes problemas tcnicos y poli
ticos del p rocedimiento e lectoral se "ne""ntra en W . J . M . MACUN1.1I!.
I3tt!clion .
(Londres, 1958, }' Nne"a York, 1958).

F.""

El control sobre el proceso electoral en los regmetles autocrticos

las leyes electora les dominadas por la parcialidad y los procedimientos electorales manipUlados- siguen siendo, tan to hoy como ayer, caracteristicos e n los regmenes autocrticos y a utoritarios. All donde las elecciones han s ido penn itidas, no han tenido otra significacin que la de
cubrir con un man to pseudodemocrtico e l proceso del poder dirigido
desde arriba. Esta p rc tica es e l m todo estndar en todos los Estados
to talita rios y en la mayor parte de los autoritarios. Abunda n los ejemp los: desde la ley Acerbo de Mussolini ( 1924) y las _elecciones plebiscitarias. de 1929 y 1934 en base a la ley electoral de 1929,- y las elecciones de
Hitler con un partido nico en noviembre de 1933, 36 Y 38, hasta las diferentes, as llamadas, elecciones_ e n el mbito sovit ico y e n los regmenes neopresidencialistas. Aquel que es proclamado candidato po r el go
bierno
el partido nico saldr e legido. Dado que no se ofrece a los
e lecto res ninguna alternativa ante la que pudiera dec idirse, los miembros
de la asamblea sern realmente nomb rados por el gobierno. En algunas
.. democracias popula res. la sit uacin ser camuflada al reunir, en una
lista unica del .. Frente Nacional_, al partido o ficial del Es tado y a aquellos partidos polticos tolerados por el gobierno: los puestos obtenidos
estarn dis t ribuidos por una elave anle riormente es tablecida y, segn la
cual, el gobierno se lIel'ar la p arte del len.Entre o t ros m todos, igualm ente e fi caces, desarrollados po r las autoc racias para alcanzar los resul tados e lectorales deseados se pueden citar:
los partidos y los candidatos -que no c ue n ten con el favor oficial sern
excluidos de la eleccin bajo los ms diferentes pretextos; los partidos
gubernamentales obtendrn "enlajas en la campaa e lectoral : se privar
il la o posicin de los tpicos medios usados e n la campaa electoral. en
especial d e la prensa y de la radio, y, fina lmen te, se intimidar y a terrori-

8. Cfr. sobre es to ARSQUJ J . ZUlICII Ek en James T. Sho tweU (editor), C""trll'

01 COlllinen tlll E ..rope (Nut.''Va York. I ~J. p~ 15. 61'J..61O Y ss.
9. Las elecciones p:>ra el S ej.., polaco d e 2J de enero de 1957 tuvieron lug:> r
segun e l mismo priocipio con la importante diferencia de que el numero de candida
tOS en la lista oficial era superior al numero de puestos parlamentarios e>:istentes;
el electo r tenia <Xl n ello la posibilida d d e co locar en la listn a Olros candidatos que
a los prderidos por et lobicrno. Entre no candidatO! sto una minora (Sl) eran
miembros del partido comunista: todos los otros perte necla" a l Partido Unificado
de Campesinos}' at Panido Dcmoc:r.ltico o eran independient es, por Olra parte no se
sabe qu e fuese ejercida una presin sobre los ck'Ctores. Sin embargo. el eloctorado
conftrm por nl7.ones de poUtica e~ t erior al gobierno de Wl lld ys13w Gomn lb COn una
gran mayora. (Vid. Ne'" York Tim es de 2t de enero de 1957.) Cfr. tambin GWRC
GI:tUI!. me Entwictlunll des potonisc hen P:lrtamentso, en Di.: /jlf~,(/licll': V er\\'olwuc, 1957, pll. J6 y ss.
",ell/$

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,,.

7.arn a ios electores ante las urnas e lecto rales. A esto hay que aadir dete rminadas ma nipulaciones de l proceso electo ral. que au nque menos visib les sirven al mismo objetivo: el voto pUblico es una prue ba irrefutable
de que el gobierno desea influi r en e l resultado, tal como rue e l caso en
Gua te ma la en 1956. El voto obl igatorio identifica a los 110 vo ta ntes como
;dv;r-;arios, _y e l temor ante las rep resaJias~h;ga a la oposicin.
En la Repblica De mocrtica Alemana, los electo res de b loques enteros de casas fueron conducidos a las urnas electorales en las elecciones
para la Cmara Po pula r ( 1957), y, frecuenlemente, parece ser que se ha
prescindido de utiliza r urnas electorales, habindose llevado a cabo pblicamente votacio nes e n masa. Y alll donde estos medios todavla son
insuficien tes, e l resultado electo ral ser en su totalidad _co rrectamente
rcctificado., s in que la oposicin pueda esperar n ingn con t rol.

Abusos eleclorales en los E stados cOll stitucionales

,1

Peccatll r i mrtl 11IlIrOS e l extra . Las manipulacio nes en el s istema yen

las tcnicas e lec to rales no se limitan tan slo a las autoc racias. Los ms
burdos m todos de falsificacin electo ral han desaparecido, es cierto, de
las democracias const itucionales, a unque todava cxistan, por ejemplo,
e n el Es tado de ~i ssissi ppi y e n ot ros Estados del S ur americano. IO
Pero, aun en el caso de que I.odo el mecanismo electoral sea absolu tamente cor rec to, existen e n todas las fases del proceso elcto ra l nu me rosas
lag unas legitimas a tra vs de las cuales se pueden infiltrar prcticas d isc riminatorias. El mismo sufragio y la capacidad para ser e legido pueden
ser utilizados como punto de par tida para falsear, de ~d e un principio, los
resultados. Si se eleva la edad mnima para ejercer el s ufragio, se beneficiar a los partidos y a las clases conservadoras, mientras que una d ism inucin beneliciaria a la s corrie ntes rad icales que tienen ms poder de

Direcl0n!S de peridicos y editores de Nuc"a In:lalerra, invitados ~n 010'-'0

pOr c:t Estado de Mississippi. fueron infonnados por fue11les autorizadas
Que los '-OIOS de 1.. loc..lid:.o.d de Mount Bayou, h ..biuda exclusivamente por r\ClI"OS,
no fueron tenidos en cuenla en absolulo por los dirt."C tores cleclorates del distrito
al hacer el escrul inio. (Time. 22 de octubre de 1956, p;!.l. 54 )_ Vid . tambin las de.
c(:ncioncs ante el subcomit del Comil de l usticia del Senado sobre la le&islacin
de !()$ Civil Righu en el afio 1957, $qUII la exposicin del New York Times de l." de
mano dt 1951. Para conocer el lrado en Que los ntgros c."$ln prh'ados del derecho
de ~oto en los E5tados del Sur, el F~du4t Bur0/:4u o{ 1"" O/:Sllg<l/;oll h a l'C'CQlido un
material abrumado r (I'id. Nf'w Yo rk Times de 4 de agosto de 1957). El senador Paul
11 . Dou ~las, demcrata de m inois. present en el debate del Sen~ do sobre la legislacin de los Civil Riglll s unas estadCs ticas de las Que resultaban que ent re 3.75CUXXl
negros con cualidad de el!!Clores, en los ocho ESlados del Sur, slo 350.000 --cerca
del 23 ~i-- estn Telistrados, lo que nnlUralmente no significa en absoluto Que las
autoridades elceloralcs, exc/usi"amcnte blancas, tes permitieseu ejercer 'ealment"
su derecho de l'otO.

10.
de \956

\1

ELECTORADO FRENT E A GO III.ERNO y PAIU ....... ENTO

LA CONSTITUC i N Y SUS CO~TROLES HOR IZONTALES

337

atraccin sobre la juven tud . Es una prue ba ms de la ligereza con q u~

las clases do min,mtes uti1i7.3n el proceso e lectoral para asegurar s u POSIcin de poder, au n en E stados que, por o tra pane, se vanaglorian de su
o rden democTtico constit uciona l, c uando u na clase de ciudadanos sea
privada d el de recho de vOl a r por razones tnicas; sta ha sido la ~r c li ca
ilegal de los Estados del Su r d e la Unin no rtcamc rictlna en r~lac 16n con
la poblacin negra, y por decisi6n legal en la Uni n Sudafncana ~ara
toda la poblacin d e color. El de recho del parlame nto, y no de ,u n IfI?Unal electoral indepe ndie nte, a controlar la legalidad de las e lecCiOnes impugnadas es una cons ta nte invitacin a los partidos de ~il _ma~orl,a para
llevar a ca bo UDa discriminacin en cont ra de una OpoSic in lIlcomoda_
Es to qued demos trado de ro nl13 drs tica en los esruerzos de la Asamblea Nacional f rancesa de 1956 para reducir la representacin de los
.. poujadislas en e l Parlamen to. Pe ro e l campo ms amplio para la in!lucncia gubemamental y de los part idos en e l resultado electo ral lo orrecen las tcnicas del sis tema electoral d e representac in proporcional.
Problemas d e l a tCllica electoral

La integracid11 del e/cc t orado d e m asas. - L a tcnica elec to r~1 se ha

convertido en nuest ro tiempo e n u na verdadera ciencia por propIo derec ho que exige de igua l m anera e l arte del jurista)' de l poltico, del s~i.
lago y del psiclogo~ia~ del t cnic~Le n estadst!c::" y del matem tiCO.
La limitacin de espacio no permite una exposIc i n de tallada de la
influenc ia-de los mtodos electorales en la reproducci n , fie l o fa lseada,
d e la voluntad del pueblo soberano_" Se tendr, pues, que considera r suficiente la eleccin q ue se ha hecho de los puntos s iguientes_
Tres problemas ha!1 cont ribuido ~ la_enorme dific ult ad de m ontar u~
sistc;;;-a elec to ral que, aunque no pe rfecto, por lo menos sea, en lo POS Ible, justo.l:...imparcial, as! como e l escollo de emiti r las leyes q ue lo pon
gan en funcionamien to.
.
.
1. Siempre que e l s ufrag io es.tu vo res~ado a las clases p:oplcla~.as ,
el problema d e la igualdad de las cllances electorales era d~ t1p~ PO~i tICO
y no tcnico. Co n la implantaci n del s ufragio un i vcr_~ 1 las IInp h c~c~ones
pollt icas se manifes taron en fonoa de tec nica eleclo ral. El advem~lento
de la democrac ia de masas lle v a millones de elcctores al remolino de
las elecciones. Las cuestiones qu," se pl<!nte-b;.m eran, por ej emplo: Cmo
se debera de organiza;; ;-mas a de electores en dis tritos y circunscripciones electorales viables? Cmo eSJabkcer la cuota electoral, esto es, la
justa relacin en tre e l nllmcro de los vo tos obten idos por los diferentes
1. Cfr. la profunda inVl'S!iwacln d e M .\ UR1CE D U\'I,RCIlll, L'i'lflut!llce d"s
s"r IQ ~'ie po/jriQue ( Parls, 1 ~5O).

1lo~Q"x

$ysli'r"~$

n
338

lA COSSTITU~IN

y sus

COSTROLES H OR lZOSTA I.F.s

ELECTO RADO fRESTE A GOBIER.""O Y rARLUIENTO

partidos y el nmero necesariamente limitado de escaos parlamentarios?

Cmo poda ser asegurada la rect itud en el escrut inio de las \'otaciones?
Todo esto c(iga una maquinaria electoral gestionada y controlada por el
Estado.
2. El crecim ien to, s in precedente, del electorado exigi unos medios
lcnicos para dar a conocer a los electores las personalidades y los programas de los partidos polticos rivales. Esta cuestin no se habla planteado con cI -ffismo carc ter imperativo en la primera poca idflica del
constitucionalismo. En aquel periodo, el sufragio es taba limitado a un
nll mero rela ti vamente limitado de ciudadanos con una s ituacin e conmica prh>ilegiada, y en los que se poda suponer un mnimo de forma.
cin poltica. En la ac t ua lidad, s in embargo, la campaa e lectoral se di.
rige a la masa de los e lectores, habi ndose convertido en una luc ha gigan.
tesca entre las maq uinarias de propaganda de los difere nles partidos. Las
leyes e lectorales de la poca clsica, m ontadas exclusivamente sobre la
honradez y la im parcialidad electoral, c3rcdan de completa preparacin
pam es te problema.
3. Fue la democracia de ma sas, con su prol iferacin de p3rtidos polticos, la que lrajo consigo este problema, La e leccin deberla conduc ir
a la ins talacin de un parla mento y un gobierno capaces de realizar las
funciones dc la decis in polftica y de la ej ecucin de dicha decis in, y no
de berla de ocas ionar e l es ta blecim i ~nto de unos de tentadores del poder
que, posterionnente, se sujetarlan y paralizaran entre si de fo rma insolub le, Es le nuevo dilem a se acentu con la introduccin del sistem a de
representacin proporcional, au nque, en absoluto, s urge exclusivamente
en relacin con l.

El sistema de mayorlas. - Una \'ez quc la ideologfa democrtica se

hu bo impues to frent e a [os sufragios basados en privilegios corporativos
y de clase, la lgica democracia exigfa que en cada circunsc"pci n o uni.
dad lerritorial electoral la mayo rla decidiese directamente, El principio
de la mayora suplant la t radicin m e<!ic\'al dcl pars satlior - la lite de
la comunidad_ que habla s upues to un contrapeso rrente a la mera acumulacin numrica de \'otos,
Dado que en el s iste m a de mayo ra.s es tcnicamente imposible conside rar a todo el pas como un nico dis trito electoral. el terrilorio nacional
tuvo que
divididOC di s t rit os o circunscripciones electorales, aplicn.
dose en cada uno de e llos el principio de las mayorias. L, de marcacin y
organizacin de las circ un scripciones electo rales ofreci a los grupos de
intereses establecidos UIl<I :ul1[)lia ocas in, rpidamente utilizada, de torcer a s u ravo r la ley elec to ral a costa de las rcstantes cIases sociales y d e
los partidos rcp resent:ind obs, A!:Il1que la ju~lia dem ocrtica exiga una
di s tri bucin de las circun scripcio nes e lectorales segn la cua l un numero

ser

339

aprm imadamente igual de e lecto res tuviese derecho a un puesto parlal~en

tario las clases ru rales tradicionalmentc ms conservadoras y los partidos
que ias rep rcsen taban ins is tie ro n en la di,stribuci n, lo~a~ de las, circunscripciones, lo que les per miti, menospreCiando el prmClplO de la Ig~aldad
numrica dentro de cada circunscripcin, imponerse fre nte a las c ircu nsc ripciones ur banas numricame n te superiores, q ue estaba n consideradas
como ms progresistas y, por lo tanto, ms radicales. Un ej emplo famoso
de un den:cho electoral montado en favo r de las dases conservadoras,
cons tituidas por los gl'andes pro pietarios y plutcratas, fue la Il amad~
_ley d e las tres clases_ que rigi en Prus ia hasla 1918, un Es tado aut~n,
lario revest ido de fo nnas cons titucionales. E l sufragio estaba consClen
te me nte y con lal xito conformado que la preponderancia nu m rica de
los electores corrientes de la clase 111 se equili braba co n los e lementos
propietarios, reunidos en las clases 1 y II Y dOlados. con un dere:ho de
\'o tos superior y con ms valor. Pcro no es necesano '\'olver la vis ta. ~I
pasado para encontrar leyes electorales que, s in ningun pud~ r, estn dmgidas a proteger a de terminados partidos o intereses es tablec:ldos .. En ~o
de Island, Connecl ieut, Gcorgia, lI!inois, Nueva Yo r k y California, cItan
do a un observador ex perto: ~ E llas (las leyes e1ec toralcs) hacen una farsa
de la Asamblea popular y es ta n des tinadas tan slo a garantizar e l dominio de una m inora en la Asamblea legisla ti va del Es tado . 11
Otro problema quc ha causado muc hos quebraderos de cabeza ~c ha
planteado con la creciente movilidad social. E l c~ imient~dc las c.lUdades condujo a unos amplios traslados de la poblaCin desde las reglOnes
rurales a los centros urbanos, Cmo se podria tener en cuenta eSlaS
flu ctuaciones en la distribucin d e las circunscripciones electo rales? Desde el punto de ,'ista de la neut ralidad po l ~ica de la ley e lcclo ra l.. la r edistribucin pe ridica de los pues tos parlamentarios no es me nos Importante q ue la igualdad nom in:.1 de l s ufragio. Por doquie r , s in e mbargo, I~s
_de l'echos adquiridos _ de una c irc unscripcin a su puesto parlamentario
12, HENRY Sll'.EU! COt.lN~Gt:II Wlly aboul Half of Us Don't Voleo, .,TI N."w Y?, k
Ti,nu Afagane. de U de octubre de 1956. P~il . 14 Y $S" en PI, 76. La situaCIn
u.islenle en el Estado de Geor:ia desde 1917 ilumina d r:hliC3menl~ rr preponderancia. arnlill'ada por lehlaein estalal, que en, muchos IUilares I lene~1 los elec
lOres del campo sobre los de la ciodad, La cltttln para la etma ... Icrlslahva ~el
Estado tiene lurar ~ n base al llamado s is t ~ma d~ unidad de condado (to,m/ y ..m/y
lysUm), sern el cual de los 159 dist ri tos o condados "'~-";lo",!lcs, I~ ~ho con ,""',>,01"
mm('ro de poblacin r:ibcn cada uno seis \'otos, los tre1nt.a 5li\1K:ntes dlst.ntos
-segn el numero de hnbil:lnl(,5- reciben cuatro \'OtOS ~('spec l ,vam~nlc, '1 1,05 CIento
vei ntin dis trilOS reSlantes dos \'OIOS cada uno, El can d l~ ato co~ marur numerO de
VOtos dentro de un distrito recibir t~os los ,'olas del ~, smo, Esto lu;n~ como c~m
secuencia que 105 l.-ci Ma y ocho d ;~ tntos con. mayor ~u mc.ro de pobb~16 ~. de 111>0
adems preponderanlementc urbano, son amphamen te IIIfcnores a los <l,Stn IOS rora'
les en el numero de ,'Otos en el cuerpo ICiislati,'o, La Sup rt m e COII ~t de tos ,EstadOS
Unidos ha desistido tI'CS \'oces (19-16, 1 9~8 '1 1952) de lomar las, de~l~as medIdas, ya
que las cuestiones de derecho clcclordl de los Estados no son ,ust lClables,

o
)
}

340

LA COS STlTUC 10N ' ' SUS CO"'TROLES UORI ZO:.l TAI..ES

-ELECTORADO FRENTIl A GO BIIlRNO y l'AR L.Jr.MENTO

se han most rado como el obstculo ms tenaz para una refonna. Desigualdades crasas cs~an al o r~cn del d.a1.!;Slo e n el Reino Unido se ha
llegado a una solucIn relatIvamente Jusfa: una ley recientemente promulgada en base a un acuerdo de todos los partidos prev cuatro BOIIII dar)' Commissiolls permanentes (cada una de ellas para Inglaterra, Escocia, Gales e I rlanda del Norte) que recomienda al Par lamento. en periodos
de tres a siete aos, u na redis trib ucin de los puestos e n el Parlamento
segtin la c uo ta e lec to ral. elecloral q ffQla, establecida uniformemente.
Este cociente se de ri va de la divisin de la to ta lidad del electo rado por
el nmero de puestos pa rlamenta rios d isponibles." la rev isi6n peridica
ha sido, s in embargo, apenas aplicada y ya se han levantado q uej as de
que perjudica a la dinmica normal de los partidos- en e l proceso e lectoral.

en cuen ta las ('calidadcs de la vida palllicR, esto es, que las elecciones es.
tn mo madas y act ivadas por los partidos ,pollticos. Tericamente no se
le puede o bjetar nada a l sistem a proPorcional:cada partido recibe e l numero de pucstos que corresponde al nme ro de vo tos obtenidos por l
en_ t~o el pas. Sin e mbargo, In aplicaci6n prc tica de este s is te ma se
mostr, frecuente me nte, como un remedio peor que la enfermedad a c ura r. Los inconvenientes del s is te ma proporcional son demasiado conocidos para que sea ncee.-'.ario aqu una c)(posicin deta llada : el a lejamie nto
de los electores de la poltica en virtud de l dominio de los par tidos polticos sob re el proceso electoral, el monopolio de la oligarqua del part ido
en la seleccin de los cllldidatos y en la determinacin del orde n de la
lista electoral, la m ecaniz.acin del proceso polltico, la escisin de la voluntad de l electorado por la aparici n de m ulti tud de partidos y, final
mente, la dificultad de fo rmar en una asamblea dividida po r la e)(istencia
de muc hos partidos un gobierno eSlable, ya que ste se ve obligado a buscar apoyo en grupos pequeos y m s peq ueos. Las medidas para e limi _
na r los llamados partidos astillas_ fueron ineficaces o estaban e n desa
cuerdo con los principios democrticos, prescindiendo, por o tra par te, de
que tend an a f avorecer a los .part idos antiguos a costa de los nuevos
.gD!p-ps. A~esto hay que a adi r que e l s is te m :; proporcional pue d e conducir a congelar los a lineamientos politicos y las re laciones de fu erza de los
partidos politicos existentes. Se ha n conver tido en un fenm e no ex tremadamente ra ro las avalanchas electorales que renej e n una trans formacin
profunda de la voluntad de los electores; excepciones como el xito de los
nacionalsocialistas ( 1930) o de los poujadi s tas ( 1955) e n Francia no hacen
sino confirmar la regla. Recient eme nte tambin se ha obj e tado al sistema
proporcional, a unq ue todavfa est por probar, que el s istcma de mayoras
fo menta el desarrollo del bipartid is mo a l que, por otra parte, se a tribuye
la formacin d~ u.!].g2higlo gta~lc. u En una palabra, la magia del siste-

El sistem a proporciollal. - S iempre q ue el electorado estuvo consti.

tu ido tan slo por las clases soc ia les altas de una sociedad re la ti vamen te
homognea, y los dife re ntes parlidos no cran ms que diferentes ramas
de las mismas elases socia les, la tcnica de las mayoras si mples funcion
generalmen te de forma satisfac toria.
Con el advenimiento dc la de mocracia d e masas, es le s is tema se re
"e16 manifies tame n te injusto; el ganador lo recibe todo, y el perdedor
nada. Las mino rias salan perjudicadas de tal manera que cllbia hablar de
p rivacin d el derec ho de VOlo. E l remedio fue buscado en l;t representacin proporcional; este paso signifi caba que el legislador Icna fina lme nte

I
)

1
11

IJ. Un ejemplo lI ama ti,'O de <::mo ... rltilluas leya etectorales dcsti nadu a prote.
er .inlereses poIiticos e):~ste~tl::S pued~n hacer absolutamente u n ... farsa del principio
de 'aualdad d e la ConstItucIn amer-ocana y d~ la dcmocrocia cons tit ucional lo ha
ofK'Cido hast;> n:cienl emenle el Estado de lJIinois. La ley elec toral rqulando'la d is.
tribucin d e puestos en la Omara de Rep resentantes' no habia s ido modificada desde
hacia m:1.$ de med io sialo. El resultado fue que e):s tan dist ritos e1ec u"..Jcs con $1o
l t2.ooo persona~ y Olr05 co n m:b de 900.000. u Supremt Courl de la Unin se net a
int ervenir en el caso CoJRrave v. Green (138 U. S. 549 [1946)) pOr tratarse de un.
.euestin pOli,ica_ no justieia bte que debenll ser resuelta por las instancias potti.
C.S. La reforma, de~dc hacia mucho tiempo necesaria. tuvo luar a travt!s de Ulla
leaislacin es tala l con la Sellllte Joinl R ~solllfiorr 32 (1954). que enmend tO$ ap,arta.
dos 6. 7 Y I del artlcu to 4 de la Constitucin del Es tado de lII inoi . La enmienda fue
a prubada par tos c:lectures c:n noviemb re de 1954. Consecuente me nte, los cuerpos lea islati\'OS llevaron a cabo la nue"a d ist ribucin d e tos d istri tos eJ..ctorales {H. R. t.l2J
[l9S511. Un3 nueva d istribuci n U a ho ra obligatoria ud3 d iu ... os. Bajo la nUeV~
ordenacin, 10$ d ist ritos e1ec to ..... les fueron clasificados en tres cateaorlas. Las tres
ea teorlas abarcan a la ciudad de Chicaao misma. Jos d istritos del Cook COI,,",y con
ucepcin de Chieaso, y los ,,-,sra nt es dist ri los del Estado. (El autor quiere asrade.
eer eSIa in formacin al C/tiu" '"forma/ion Service 01 Afel roJIQ/ilan, Chicaso.)
14. Las bases legales son el HouS/! ( Redis tribution of Seats) Act de 1944 (7 &. 8
Ceo. VI, C . Sil y de 1~9 (12 & \3 Ceo. VI, c. (6). Lo5 primeros informes de hu
Boulldory Commissimls lucran pu blic3dos en e l ao 1954 (bajo Cmd. 93 11. 14). Para
u na critica sobre euo, ,';rl . Hans3rd's Parliamen t3 'l' Deba tes.; Olliciol Repor/!
del IS. 16. 19, 20 Y 21 de diciembre de 1954. (Esta informacin tkm: que arad\.'Ctrsda
el 1utor at lI ome omu, Londres.)

341

15. .Esla lesi~ ha sido defendida desde hace muchos afias par FE;:RDlfoIM.1) A. HER1011;:."5. V~., PO~ ~}emp.lo, su De,noc;rocy alld AlIIlrehy ( Notre Dame, I nd., 19-41 ). Para
un:' actitud. e ntlC;, .",d. GOORIDi fI . U\'AU, .U oc panacc po titique., en Rnoue 'rall~'lUe d e sc.ence pOlltique, 111 (195J), ]). 161 y ss.; vid.. adem.is HEl.\.l1lT US(EUlACII.
Grulldlafen der Wabystemaik (Gotinaa, 1956). En la Repb lica Federal Alemana. se
ha ~sa.rroll?do una es~ie de sist~~ bip,arti.dista a pesar del siSlerna c1\.'Ctora t pro-

porc IOnal eJ;ISlenle, habiendo contn bu ldo conSiderablemente a rdorur esta e\'olucin
las dispo5!ci?1lC5 limi tat iV3.5 co ntra tO$ parti?os .astillas. en la le)' elcc toral de 1956.
Las estad'stleas elec torales en las tr'e$ elccelones pan, la Oiela F\.odemt ( Hundes/ag )
en t949, 1953 y 1957 muestra n que el nmero de los partidos que han participado en
ellas ha d escendido de 10 ( I<J.l9 y 1953) a 7 ( 1957), mie ntnlS qu e el nmero de partidos
....almc n te representados en el Bundestall ha d<:scendido de 8 (1949) a 6 {I95JJ ya "
{19S7)i en este punto .hay q ue tener tod avia en c uenta que e l Partido Atemn (Deutscll"
Parter) pudo consegUI r sus 11 pueli tos en 1957 lan slo liradas a una encrasa a lianza
electoral (con unin de liMas ) con 1" CDU. Sin duda alguna, el pe r juicio cau sado por
la ley electoral de 1956 a tas candidaturas indepcndient~ y a la posibilidad de fOlmar
nuevo~ p~ rlidos, junto eon .las estric tas disposiciones contra los panidos _astillas.
han ejercIdo u na s;llud:lb le mal/encia cuucadora en el ekclOrado. de la que en ltimo

LA CONSTITUCiN ,. SUS CONTROLES H ORIZONTA LES

ELECTORADO FRENTE A GOBIERNO Y PA RLAMENTO

ma proporciona l, co nsiderad o una vez como la panacea para todos los

maks ligados a la simple tcnica mayo ritaria, se ha debili tado consider;)blemente; el s istema propt)rcional se encuentra en u na seria crisis.
No es me nos alarmante la reciente c~peric n cia de que la represen tacin p roporcional es la que ms facilita la influenc ia del gobierno y de los
partidos gubernam entales en la com posicin del futUTO parlamento. E l
s is tema proporcional ofrece a los partidos. que cuando se encuentran e n
el poder pueden d ictar la ley electora l, posibilidades infi n itas de adap t arla a todas sus necesidades. Y de esta s oportunidades de corriger la jor/ll/le se har uso con toda crudeza. E l sistema de premios o bonos se
con sidera en las democracias constitucionales como absolutame nte r espe table, aunque fue toma d o d e las prcticas autoritarias -la Ley A.ce r bo
d e Mussolini en 1934- . SegUn este sistema, e l part ido con mayo r n mero d e vo tos recibe automticamente la mayora y, a veces, has ta la mayora cualificada d e todos los pues tos parlamentarios. La ley electora l
f rancesa de 195 1 y su equivalente italiana de 1953 estn cortadas descaradamente de acuc rdo con los intereses de los partidos gubernamentales. E n
Francia se consigui de esta manera reducir a la extrema derecha (ga uILis tas) y a la extrema izquierda (comunistas), y en Italia falt un pelo
para que todo el poder hubiese eaido en man os de los e ris tianodem6eratas.
Sin embargo, no dehe se r o lvidado que el objet ivo buscado de determin ar la constelacin de partidos en el parlame nto, tambin puede ser
alc a nzado con la ayuda de l sistema de m ayora s c ua ndo los redactores de
la ley electoral se lo p ropongan. Una p r ueba evidente fue apo rtada por
las elecciones d el 23 y del 30 d e novie m bre de 1958 para la Asamblea Nacio nal francesa que, plescindiendo d el s istema proporciona l, se celebra
ron bajo el s islema d e mayo ras en dist ritos u ni nominales. En la primera
vuelta, los partidos de izquierda y de centro (comunistas, socialist as, radi
calsocialis tas, r epu blicanos populares con los gru pos que hay que asig

narles) obtuvieron e l 57,5 p6r cien to de los votos emit idos . E n la segunda
vuelta ob tuvieron tan slo cien to cuarenta y cuatro puestos, mientras que
los part idos de derechas (independientes y la Unin pour la Nouve Ue
R publ ique, con sus satlites) consiguie ron trescien los veintin puestos.'El equvoco yace en la ley electoral, que no limita la segunda vuelta a los
dos prmeros candida tos de la primera vuelta, s ino que da acceso a todos
los candidatos, con la consecuencia de que los a cuerd os electorales loca
les pudieron cJlelui!" tanto a los pretendientes de la izquierda como a los
modera.dos candida tos d e l centro y de la de recha. Sera completamente
desace rtado, por lo tanto, hab lar de un autntico reflejo d e la volunlad
eleclOral en la segunda vuelta y, por consiguiente, en la composicin de
la Asamblea Nacional.

342

trmino se han lenido Que benclici3r los dos gra ndes pa,..idos de la CDU y del S PD.
ESlo resuha lambin del h..:cho de Que ambos parlidos salen mejor parados bajo las
locnicas elector.l1cs existentes en 1953 y 1957 Que si se Imbiese aplicado el sistema pro
porcional ';n le-ral ~; "id. ~bRCf.L R OIIIN . t e sysleme lcclora de la RpubliQue Fd
rale Allcmande., en Re" .. c fn"".U$c de scicucc po/iliq" c, VII (1 957). pg. 825 Y ss.
y el cuadro en ta pg. 838. Hasta ahora. en las elecciones en los U jll der la lendencia
hacia un sistema biparlidista. Que Dolf Stern bcrcr ha car=leri7..ado acertadamente
como sislema de _partido y medio_ / E iuciulla/bParuicusyS lem se ha fo rtalecido de
forma considerable. especialmente a cosla de tos liberat-demcra'tas. Oueda por ver si
la actual conslClacin de parlidos su perana ]a pnleba de fuego de un retroceso de la
presente prosperidad econmica. Al observador extranjero le puede I)an.-cer temporal
y artificial la composicin de la Unin CrisliafIQ-Demcrata. compuesta de los ms
helero-ncos elementos de poblacin. y, sobre todo. la ausencia de un ve rdade ro
parl i~o de derechas COn una base Cn la masa. Y scr,a casi un mitag''O que la actual
oohes,n de la CDU sobrelo'il'iese a la desaparicin del canciller federal doctor
Adcnauer.

L a ;'Iallciad/I de la campal1a y la compe/ellda elec/oral. -

343

De todo
el material expuesto anteriorme nte, no d ebera deducirse que las elecciones amaadas son la nonna en los Estados democr t ico-c:onstitucionales. Antes que esto habria que decir que la mayor parte de los Estados
p e rtenecientes a este s istema poltico se preocupan de establecer u n proccdimienlO elecloral justo e imparcial, y que la ejecucin tcnica de las
e~ecciones no deja mucho que desear . Sin embargo,-e1 desarrollo de la soCiedad de masas en nuestra poca tecnolgica ha introducido u n nuevo
elemento de des igualdad en las chal/Ces electorales. Las modernas campaas ek-clorales, en la s que_se d~ n a conocer a los e lec tores las pe rsona
l i~~des y los~prog ram~s de los part idos en lid, estn esencialmente d e tcrmina d os por e l efecto de la propaganda de los partidos e n cada elector."
La propaganda llega a l electorado de masas a travs de los medios de comunicacin de masas -prensa, radio, tc1evisi6n- y no, como era norma
en e l tiempo del constituciona Lismo clsico, a travs dc l contacto personal ent re los ca ndidatos y los e lectore s en reuniones personales y en mtines. L!!!am()? f!ll.!'e. 9~ Montcglf,;C9!i ~bre la ldplc necesid ad para hacer
una guerra ri ge absolu lamenle en la campaa e lectoral: dinero, dinero y
otra ,,~ dinero. En los Estados totalitgios cLn..arlido nico domina todo
el aparato d e la propaganda y slo l puede gozar- de t od~s los medios de
comun icacin. Pero en el Es tado dcmocrtico conslitucio nal no se ha
vue lto menos c rtico el problema de mantener igualdad cn el acceso a la s
tcnicas de comunicacin. Duran le largo liempo esta situacin fue igno.
rada en una ac titud de avestruz, o bie n aceptada como una inevi table ma
nifestacin en un orden social libre. Hoy ha des aparecido lada duda d e
que la d esigualdad d e los partidos y d e los candidatos en los medios econmicos dc que disponen para la campaa electoral y, consiguientcmente.
la desigualdad en el uso <!-e los' medios de comunicacin tiene una impor
16. Lo~ ro.-su1tados esltin lomados del Times de ]5 de diciembre de 1958.
17. Para una exposicin detallada, "id. lIfra, pg. 4t2 Y ss.

(\
('\

".

CONSTITUC IN Y SUS CONTROLES HORIZONTALES

landa decisiva para el resultado de una eleccin. Se ria desde luego una
exageracin afi r mar que el pa rtido mejor dotado financ icr:lInellle debe
ga nar con seguridad la e leccin. Sin e mbargo. d esde el principio tiene uoa
ven laja sobre sus rivales menos ricos, que no es fcil s upera r ni aun con
los ms brillantes y poderosos conlraargumenlos. En una sociedad libre
no p.... recc posi ble. a no ser que se aniquile la libertad m is ma, ncutrali1..1r
las desigualdades que se producen por la preferencia de la prensa hacia
uno u otro partido. Pero los inglcscs')...y. en menor medida, los fran ceses" han res tringido con xito la anarqua dellaisset, (aire en de te rminados mbi tos de In campaa e lectoral. Se ha asegurado un cierto grado de
igualdad imponiendo rigurosos limi tes a los gastos ele<:torales de Jos par
tidos y de Jos ca nd idatos, ':1 una abso luta n e ut ra lidad e n la utiliza cin de
los medios publicas de comuni c aci n . Semejant es regu la cio nes han pcr
ma TlC1: ido, en ca mbio , s in erec to e n los Estados Unidos, donde son ms
honradas po r su vio laci n que po r s u o b se rvancia.' Los aleman es han

18. La t6cnica bri tnica . que se renlanta a una amplia regulaci n lellal en hu
d iferent es Corru llt :>.nd ru egal Pl":lct ices ACls y en la s Repr<:sent;l.tion of Peop le A ct~
(para la n:llu ladn actualmeme vli d a, v. M>bre todo e l Repn:sentation uf People Aet
[12. 13 & 14 (;eo. VI. c. 68]). cons iste .robre todo en la d ispOsici n legal de Que cada
candidato tiene Que desiNn ar un agente elcctoral a travs del eua! 5<: tendrn QU ~
paliar todus lus astas elc.: tol"a lc.s y que es responsable per5Qnalmcntc ante c l comi
sario e lectoral Y. en .1lIimo lmlino. ante los tribunales. Los astas e~t : n limitatlos
leaa lmente y calcul ados segun e! nUme ro de los elec tores en cad3 dis trito clcc tol'31;
en los dinritos rurales el pOrcen taje suele se r mayor Q~ en los d istritos urbanos.
Durante la s ltimas clc:ccio nes cada candidato gast un promedio de seiscien tas a
novccien t:>.s lib n.s. Pa ra. m:h detalles sobre la campaa ek.-clo n [ de 1950, vid. 11. G.
Nll"U.lS, Tlle Britis ll Ge nu,,1 Elu,j'ltI o{ J9j(J (Londres, 1951); D. E . BUTUiH , Tire Bri
,ish Gener"l E/ect;on o{ /951 (Londres. 1952); del mismo. Tll t Powers. D"ties "nd
Li"bili,itJ 01 "n Elec, i/)II A:tttl (Londres, 1950). T:>.mbi':n se ell(:UCnlr:I. material tn
M"'O':E." .... , I! (vid. SlIpTtl. e[ libro c it ado en la nota 7), pg. 149 Y ss.
19. En Francia existen tr.u las I~es de 1914 y 19-16. UTlO$ principios de cont ro l
ekt::loral que a con tinuacin se: resumen breV1:mcnte: la campaa elcctonl puc:de em
peur veinte dias an tes de! dia de la elecc in; los carteles solamente pOd rn ser colocado$ en d e te nnin:u!Qi si tios y a ""da panido le .w.r.'i concedido el mis mo e5p3Cio; el
nUmero de folletos y de c irculares diri,idos a los electores es t i&UlIlmente limitado,
siendo i&ua! para todos los cand ida tos; el fisco car:a con los las tOS del mate ria l de
imprenl a. de impresin y de distribucin. El procedimienlO seri es trietament e super.
,'iWldo pOr un comi l o fici al. Pa ra ms d~lalles . "id. M. PlloT. Prlcis de droil COt1S/ilu
/ionnel ( paris. 19S5). pi. 32& Y ss.; J UlES I....I.FEll.J.IIoIIE. Munllel d e d roit cOnsti/u/;OIl1IeI
(PaTis, 1947), pll. 59\ y u. Una im-cs ti gac in pionera profunda d., los utas electo",
)es con los Que curia el Es tado OOn ocasin de las elecciones en Francia en cuero
de 1956, l'id. MUTEt l":IoGA N OnelQucs a5pccts du f inancement d es " Iecti ons de jan\'ier
1956., en Revlle fr/lllftlise de JCienee polilique, VII (1 957 ), p:g. gg Y ss.
20. AL es tudioso de la ciencia politica Que 5e imercse por la s Iru;lilUclones pOliti
cas comparada ~ le puede ~ r recomendada la lec!Uro reveladora y al mismo liem po
alarmante de la ob ra t itulada bajo e l Itu lo H carings "qor~ Ihe S~"ale S.. bcom ... ilIte o., Pr i vilegu amI E/u/io., o{ lile Commiuee al! R" les "'lid Admlis/ra/;oll (8~ lh
Co ngr ., 2d. sess.; $cna te Doc. 93. J96 Wa ~ hinll:lon. D. e .. Governmen t Prin ti nl Omee .
L956) sobre las cont ribuciones y prct icas de las campaas electorales pa ra la Presi
denci a y para el Senado dcl al\o 1956. Ha5ta hace poco el problema fundamental de
los gaslos de la c:unpaila elec toral y de la clecdn mi5ma encontraba poco nteres
fuera de 10$ Estados Un ido$; "id., sin em bargo, DocAs, op. cit . en la not a 19 de CSle

EU:lCTOIUoOO FREN TE A COlllllR!\O \' l'AR LHt ENTO

345

aprendido bicn e n la e scuela american a. la d ispoS ici n d e la le) Funda.

m en tal (art. 21, par. 1), seg un la c ual los parti d os poli t icos _tiene n qu e dar
c uen tas publicamente d e l o ri gen d e s u s recu'sos_, es ta n s lo le tra muer.
la. ~s partidos bu r gul' ses de la mayo d a g u bername nt a l n o h a n mos t rado
la ms mnima intcn c in de e n t regar a s u s contrin c an tes, los socialdem c..atas , el mando finan c iero que de t e ntan firm e m e nte en s u s manos."
c~pi!Ulo y para Suc.:ia ,:1 i.nlorme oficial ::!el miniSl ro de JLlsticia (publicad/) en el
ano 1951) ~~re la finarJe,ac ,n ~e la propar:a nd<:l POlit ica (O", of/""II;.., Tedovn;..g
a" de" pcHll<;sko proPQgaoula.,s " IO..uluillg: Parti{imIllSlerbl/lsuku";/ltls bd"kandcsla.
~"IIS of/t"'lIrf a "..R.' Tedmll/lOS fEstocolrno , (95 11). ESle informe se ba~a en 10.'1 lraba.
JOS ~e una ~,s, n par[amema ria de investigacin, que r<.."Cibi rbrcmeme de los
pan.d"" .JIOhl.'coS 5Uecos tooa la inform acin neceS<l ria. Para un alisis de este in.
forme. VId. RA!1\IOND FUSII. IER. _Les rinances des partis POli tiq ues., en R","" fHJliric"e
~I parle"'.entam . .LV. (1953), p~gs. 146 Y SI., 253 Y Sil. En s u lf1jbaj o somete a juicio y
a "a~rac,n los srgulentes pLIntos! a l una tomparac:in de la~ s Llmas asradas por los
parlidos en aoos de elt!Cci.,:, ~. e~ aos de no e lecc i n; b ) ti porcen ta jc muy reduci.
do de gastos pa n la admm'Slrac.n n.:al del pa rt ido en cumpancin con los gastos
pan! la propag~nda politlea ; e) la ca nlidad ia:ualmcnle pcque;;a oble"ida de las
cuotas de los m.~mbros . y d) las c~mtribuciones d>l [os si nd icnt os y de las asociaciones do:- emp...... sa.nas para ~a. campana d ec toral prophullenle dicha. La prilT\Cra partc
de la ,mcsl.gacln de FLlSLhers comiene un resu m en de la le:;sb cin vigente en dife.
remes .E stados sob r~ el cont rol eSl at al de las finanza s de los pa rtidos.
El Ln~o~e pubhc.:r.do por la Com isi n sobre e l Dcn:c l1o de 10$ Partidos nombrada
por el .mmlslI"Q f~-de ... 1 del n.'erior de 1:1 Rc publica Federa l Alem ana bajo e l titulo
Ree",/,clr." Ordmmg des PaTlem'''je''s (Fra.nk fu rt a. M ., 1957) aporta ea la pg. 176 algo
de malena l sobre las finanzas de los parados eu la lel ls lacin extranj era. Sobre I
fi n ~nza s dc los pa rt idos en la Repbli ca federa l Al emana
encuentra atgn m:~
terial.en FII 1ED~ICII A!ffiUST .\11!\ on .J:I ~"Yrrrn y K.tR L S .OCI tOl~. Sotio/o:ie d er d WISCh .."
p'a.Tlt 'CII ( M un~cl1, [955). VId . tambt e n El ..... ,S tl u ;W;C lIlll Oie finaouicrun der poIo"s:<=hcn PaTleten . en Polilische S/udretr ( Munk h. 1955), y para una especial im'es li.
I3Cln de [as finanzas d el l3rtido mayoti lario que de lenta el liderazllQ pulilico
v. ~II"OU> J ..HEI IlESIIUMl:K. cGuma n Part y Fina nce: The CDU>, en Americ,," POlilica
Selt1IC" ~e,'r ,:w, L! (1957), pR. 399 y 55. El SP!} ha publicado en a-05tO d e 1957 un
foll eto . .ole Flllanz,enmg des WaJoIkampls, cuyos datos .sobre s us propios medios pa.
reeen d.:oos de crd ito. Urus ob':><:r\acionl..-S mu y lIus tf1l tivas sobre la financiacin de
la ~l3l1a electoral y la ac titud de la prensa en lu e lecciones de \9S7. Que e! autor
califica acenadamen te como Un plebiscito IlCn;onll l en f.,or en contra del canciller
Adenauer, se encuentran en AU' RflI GMOSSEII, ~Lc p lbisclte du 15 septembre 1957. en
Re ""e (r""~",!e de x;ience pOlill~lIe. V~I .(1957). ~i . 852 )' ss. Cira. por ejemplo,
Q!,e la ~am pana elecl~ra[. de la Umn Cn SlianoDcmc;",ta s:: financi l3.nto ln med,os.pnll3.dos COmo publroos; I:1O to propOrelon una ej{traord inaria preponde",ncia a l
paru<:io rubemamenbl lre nte a sus rivales sociali stas en Lo referente a l alquile r dc
esp~,os para an~ ncios y .la ~istr! bucin de los folletos de Ilrop:randJ ; bajo esta cate.
zor", h:ly que c ,tar h. ~.st n bucln IIratls de un peridico il u s tndo. BI~;" im Si/d,
cuy? coste. ms de [1 mIllones de ma reos. se cub ri co n fondos p(rblic<>s de la Canci.
llena Fede,:,l. Esto no hubiese sido posib le n i en las conumbr.;:s eleclora[es. naloria.
~enle T<:,laJadas, dI!: 11/5 Estados Unidos. La prensa il u s lrad3 (revis tas ). ln sus ti n .
d ..s maSll'a~. fue . Sin embal"llo. en Su mayotia hos til 31 ca nciller.
21: El mfm;me de la !?omisin $Ob!"" el den:chu de [os Parlidos. c itado en 13 not a
antenor, .se apltc cOn xito en cumplrr el principio d e la,,,, r la pi el del oso sin ha.
berla mOjado am.es. y no llega a ninu:13 propues la de r<:fonn n radica l. Es , I'Q r aIra
parte. mur de .&Cualar.Que cn CSle oom,t e stabaa I't' p re sentados $OlJ rn eme catedr:lti.
005 d~ u,u vers ldad , rnrc m r3.S que la genle que entiende algo rea lmente d e la march
pr:tcl.rca del partidn. los secre larios d e pa rtido y los maua;e rs profes ionales fuero~
exclUIdos cxpre~me n te.

se

346

LA COS STlT UCI S

y sus

CONTROLES Jl ORl ZOSTALES

ELECTORADO FRE!\'TE A GOO IEK:-;O y P.\R U~II!!\ TO

No ca rece de justificaci n la opinin d e exper tos obser.'adores extra njeros segn la c ual el canci ll er Ade na ucr habra ganado las eleccio nes de
195] y ta mb in las de 1957. aun cuando se hu biese dado un equilib rio en
e l potencial eco nmico d el pan ido gubernamenta l y de la oposicin . pero
desde lucgo e n ilbsolul o la victo ria hubiese s ido con una ma yoda l an
a bru mado ra como fue el caso.
~u(O i cJld o; un-rSur ragio d emocrtico y la o bserva ncia fi el de todas
las d ispos iciones t'Ciuland desarrollo mecanico del proceso electoral
no garantiz.,n por s i so los la o bte nci n o bje tiva d e la volun tad del c!ectorada. A t ravs de la mani pulaci n del s istema electo ral y de las leyes
electo rales q ue lo pone n e n prc tica. los actua les dcten tado rcs del pode r
puede n falsear en 5U o rige n y diri gi r i mperceptibleme nte la \"olun t~d de
los_electo res. E ste defec to cont ri buye a viciar I~ volun tad de l e lec torado
} co mo de te n tado r s up remo del poder e n el p mccso polit ico y a p I'iva r de
g r.ln pa rle de s u e fi cacia pr c tica al de recho, tericameu te reco nocido,
de los e lectores a co nt rolar a l pa rlamento y al gobierno.

--

P OST SC RII'TIJ ~t : BLOQUI:O MUTUO llNTRE LOS DI:.ESTA IlORFS DEL PODER

El a nlis is a nterior de las c uat ro ca tegoras de cont m lcs illt e r rg~ nos
que operan en t re los divc l'sos de te nta dores del poder no p uede sl.! r con
c1uido s in hace r por lo menos u na referencia a un fe nm'c no co mn a los
cuatro mode los, c uya impo rta ncia e n e l o rde n esta ta l cons titucional exigi.
ra , ell ve rda d, un captulo especi<ll . Las sigu ie ntes obse l;"aciones son ta n
s lo un burdo esque ma de un fe n me no que ha s ido poco inves tigado e n
la li t e ro. tu r~ co ns ti tuciona l y que has ta ho y no ha podido ser e ncajado
en la s is tc mit ica de una t eo ri~ de la co n stit u c i 6n.~
La cues tin a la que aqu se a punla es que en t re los de tentado res del
poder establecido se put:de n producir .. pun tos mue rtos_ (d eadloc ks ) o
bloqueos mutuos que no pueden ser resueltos por me d ios cons tituciona
les. Es jus tame nt e la carac te rs tica de un o rden co ns titucional b ie n equi
li brado el que la di n m ica pol ti c~, bas;da e n los co n troles mut uos de los
de terllado res del poder, no condu7.ca a puntos muertos o bloqueos bien
de ntro de u n m ismo de tentado r, bien e nt re los dife re ntes de ten tadores
de l pode r. Los padres de la Cons tit ucin ;me rica na, re flexivos y b ue nos
tericos, fuero n ple na m e n te conscie ntes de este proble m a co mo se dedu
ce, por eje mplo, de la elaboraci n de l proced imie nto pa ra e legir a l presid e nte. En el caso de que e l candida to no pudiese re uni r la m a)'oria

abs~ lu ta de I?s vo tos de los e lec to res de l colegio e lectora l, previe ro n

( artIcu lo 2, cla usula J) que I ~ decis in fin a l yaciese e n la Cma ra de los
Repre.scn ~an tes. E~to es lan slo un eje mplo. Tambi n e n o t ros casos la
Cons tilucl n amencana ha sa bido e vitar de fo noa maes tra el peligro de
un bloqueo m ut uo e nt re los dife rentes dete n tadores de l poder
I
Para d e~ir!o nuevamente: u n g rado mxi m o de cont roles 'r eeiProcos
entre lo~ dl r~rcnt es. d e le n tado res del poder 110 coincide, n~cesaria menle,
con ~a s ltu~c~n plima re que rida para u n fun cionamiento eficaz de la di.
n. mlc~ po htlca. Que .u na excesiva d istribuci n d e fun c io nes puede eo ndu.
Clr a la autod.es t ruccl n d el orde n constituciona l, q ued demos lrado por
los sag.aees dis pos itivos d e Napolen , que, e nfre nt;ndo deliberada mente
a la~ d Ife re ntes asa~blcas e n tre s i, hizo que stas se bloque ase n y parai i.
zasc n mutuarnente. 1 De esta ma nera pudo alca nzar lo que pre te nd a ' con
la ayuda d~1 COtlseil d'E u u y de l Senado impuso s u do minio a las ; s am.
bleas paralizadas.
Es tos pu~ tos muertos puede n tambin producirse, por otra pa n e,
c uando I.os d ifere ntes de tentado res del poder estn ta n e quili brados e n
S? especifico peso poltico q ue, c ua ndo no quie ran cola borar e n la fo rma.
cln de ~a voluntad eSla ta l, se liene q ue producir una cris is cons tituciona l, pudiendo ser SI~ ta n slo resuelta rec u r r iendo a la ilega lidad , a la
fu e rza o a la r evolUCin. Para evilar que e l proceso poltico se detenga
un ~ de los de te ntado res del pode r impone su s upre m ada sobre los ot ros'
qUI~ porque. ~rca q ue cu enta con el apoyo del pueblo o con e l a paral
p~Jclaco y mlh ta r . Am pliando a r bit raria me nte s us compele ncia ~ eo ns t tu.
clonales o por un golpe d e Es tado e Xl racons ti luciona [. el de te~tador de l
o rd en. lo mar el mando sobre la m3quinaria estata l b loqueada . E n aIO" nos Es
tados
se ha n p rod UC 'd
.
. .
'.
.

I o senas c n sls consll \uc lonales porque la

~on~t JlU C1n no se ha ba p reocupado de solucionar es tos bloq ueos e ntre
os clentadores de l pode r. del m is mo ra ngo .
B~og.!l~d~nt rO_d~ un mismo de te ntado r de l poder son r"!al iv3 mc nle
raro~. La~yor .. par!e de las cris is constitucionales han s urgido por un
~:rn~fhc.to entre ((e re n tes de te nta do res d el pode r . El prime r caso hace re.
e ncla, sob re .Iodo, a l p arl a men ~ o paralizado por la d ife rencia de o pinio~s~~c lo~ar tldos; e[ segundo a aquellos co nfl ictos q ue se dau c ut re el
par lam,cnto y el go~ien1o, o entr~ estos dos por un lado y [os tribunales
PO'bo, tl O. El matenal q ue a continuac i n se expone acla ra a mbas clases
d e oquCQs.
191La
. I

22. COIllO de cost umbr e , GUIlICE J UJ.INI:K f ue consc icnl e d e es t a si t uacin ; cfr.
s us p rofundas Obsen'acioncs, en AlIllemdlltl SlDorsl cll rtl (3: ed .. Ik rlin. ]922). P."\ll. lli
y SS., $Ob..., ]a fr(QJcn te impo tencia del d e recho fI~nle a las cual idade5 del proceso
poth ico. d ir igid o esencia lm en te a 1ll:l.Il lc ner la l'~i sl .. nci a de b com u nidad es tal al.

347

c~sis con~t i tucional

que se produjo e n G ra n Bre laiia en elao 1911).

te~la s u .on ge n formal en la insoluble oposicin entre la mayora Ji

~ra l de la Cama r,a de los Comunes y los Lo res, e n s u g ra n mayo ria con.
se r vado res; pero Illate riahne ntc se Ira t de un conflic to e nt re los Lores
23. I'id . 511prll, pago 83 )' u.

o
o
o
U

348

L\ CONST IT UC IS ' ' SUS CON TROLES H ORIZONTALES

y el p ueblo. que en dos e lecciones scncrales s ucesivas (ene ro y dicicmb"rc

de 1910) haba a poyado con una gran mayora a l gabinete libera\. El PUIl10 muerto fue resucllo por la amenaza del gabi ne te, en s I pcrfccl a m~n l e
const itucional, de nombrar, a t ra vs eJe la corona, s ufic ie ntes pares li berales pa ra romper la res is tencia d e la Cmara de los Lores , sta t uvo,
fm al mente, que ceder. El resultado fu e el Parliamcnt Ac t de 1911 (1 Y 2
Cco. \1, c. 13), que estab leci d e u na vez p3ra siempre la s up remacia de
la Cmara de los Comunes.
Un bloqueo entre d os direrentes d ClCn tadores del poder se produjo e n
Honduras e n el ao 1954, a unque se prescindir del hecho d e que.se t rata
se d e un ESlado ;,ulo rilario. Tras las elecciones, el Congreso no pudo
fo rmar la m ayora a bsolUla, necesaria consti tuc ionalme nte, para d eclarar
a l presidente como elegido (Cons t itucin d e 1936, art iculo 101 , mimeros 8 y 9). El p reside nte e n el poder, Jul io Loza no D:u::, as u mi e l cargo
d e jefe d e E stado ilegalment e por medio de un dec re to presidencial y
disoh'i6 e l Parlamen to.
~ Una situacin semejant e se produjo. en e l mismo ano en el Pakist.n .
,La Asam blea constituye nte se most r IIlc apaz d e adop tar una Constltu
cin. El go be rnador ge neral d isolvi la As amblea e n ba se al Gove rnment
of India Ac t d e 1935 ( 25 y 26 Geo. V, e. 42) y d el I ndian l ndependence
Ac t d e 1947 ( 10 Y 11 Ceo. V, c. 30, prrafos 8 y 9) s in convocar n uevas
elecciones y mo ntando con e llo u n go bierno autoritario. u
Un e jemplo i1us t ra t i\'o de un bloqueo e nt re gobie rno y parlamento es
el famoso conflicto const itucional entre Bismarck y la mayoria liberal en
la Dicta prus iana ( 1862 1866). La Constitucin prusiana no conten a ninguna d isposicin sobre lo quc d e beria ocurrir c ua ndo el presupues to ?el
gobierno no fuese aprobado por la Dicta. Cua ndo la Asamblea se nego a
a utoriza r el p resupues to de rearme d e Bism nrck, ste su per la laguna
cons titucio nal recurriendo n la pre rrogativa de l:\ corona" y continu
sobcrnando apoyado por el ejrcito, In polida y los fun cionarios p ublicos
a travs de medidas completa mente ilegales. Su poll ica coronada de xi10, .. e l poder priva sobre e l d e recho ", rompi la espi na d o rsa l d el liberalismo alem n para muchas seneraciom:s. Las repercu siones todava se
24. Vid. "'e ... Y ork Times de 6 ~. 7 de dic iembre de 195-1. La. conducla del
~obcmador ~cnerat fue muy diKulida; ha sido d efendida por K. B Sna:n. a n~
Gol"erllOr Genera l of Pa kistan . en POl:i$ I~JI Harizu", 11 (t9$5), J). 130 y ss.; ".
ad"m:h S. Gl."l'u. Th" Potitical Cr is is in Patisfan ~. en F/) I'CI~1l Aflo i rs Repon ( N~
I"a l>elhi). 111 (19$4), p:I. 11l y u . Para una exposicin aUl ori7.ada, ,'id. S IR J . h'O~
J':'''); ISCS, CO"5rilluiOtI/lJ Pro"I~"u jI! 1'<lki5fall \Cambridge,. !n.:latcrm, 1956). E.n OPOSI'
cin a esto la d isolucin de l Parlam emo }" el cs labloclllllenlO de un:!. dictadura
mi litar a tr.I\"Cs del pres ident e bkande r Mina. en oclubre de 1958 . fue Un golpe de
ESI~do s in falsear .
.
25. Sobre la eXlensa lilcnllura en la poca de la cri sis y posteriO rl\lente.',iJ.
GI'.IJRC M l'"\"ER }" GERHAII.O " M,CIt t: n. L elrrbacl. des /kmschM Slaarsrcc/lls (7.' e '\ .,

Munich, 1919;, poi,;:. 901 r ss.

F.lF.CTOIUDO I' RENTE " GOBI ERNO V PA RI...A MI!NTO

34'

podan sentir en la Cons titucin d e Weimar con aquella cons truccin

(a r tc ulo 53 y 54), morta lmente e rrnea , que permita la [ormacin d e un
gabine te presidencialis ta_ en opos icin a l Re ichs tag y otorgando a l presiden te y al gobierno d e l Rcich a mplios po d e res de excepcin e l articulo 48, ante s de que el Parlame nt o es tuviese paralizado por las disensione5
de los partidos.'El hundimie nt o de la de moc rac ia consti tuciona l en Eu ropa oriental
- Polo nia, Yugoslavia , R umania, G recia _ e n 105 aos veinte, fue tambi n
ocasionado por e l bloqueo ent re e l gobiern o y e l Parla me n to, escindido
ste por las d isens iones d e los partidos. Con lo cual se dio oportunidad
a l hombre rue rte d e to mar la s 'iendas en s us manos.
Lo~ conmc tos cons.litucionalcs en los que el gobicrno y el Pa rla mento
se ctren ta n al poder j udicial SOn re lat ivamen te ra ros, pero ta mbi n puede n de.<;e ncadenar pcligrosa~ cris is cons titucionales. El presidente Roosc.
velt intent s u pera r el bloqueo ocas ionado por la a ct itud hos til de la Supreme Court cont ra la legislac i n del Ncw Deal, con la ayuda d e su
ra moso plan para nombrar a los jueces .........courl !Jack iug-, una medida
semejante a la am enaza d e la corona ingles a de aume nta r el nme ro de
los pares en c~ a fio 19101911, y q ue, como sta, era cOl1lpktamente legal.
E l plnn some tido a l Congreso d e au mentar el nmc ro de los jueces f raca.
s ya en e l comi t de jus ticia de l Senado s in necesidad d e llegar al pleno,
porque fu: ~esapr~b~do por la mayo r parte d e la o pinin publica y de los
ms prestigIOsos Ju n s ta s. Lo q ue Roose\'elt no p udo alcan7..ar lo co nsigui, s in embargo, el gobie r no del Partido Nacio n.lI is ta en ' la Unin
S.uda(~cana ; para s upe rar In c r isis cons t itucional ocasionada por la re.
s lstencla d e la COZlr o{ A ppcal a la legis lacin d e d iscrim inacin racial
fu eron nombrados e n 1956 miembros adicioml les para t ribunal, que a~
ya ron prontame n te la poltica del gobie rno."
El c riterio pa ra una buena constitucin no cs, por lo tanto, la mera
exis tencia d e s uficientes contro les interrganos que impid an a cada det ~ nt ad o r de l pod~r adqu iri r p re po nderancia s obre los otros. La constituc in tendr tambi n que p reve r remed ios const ituciona les para el caso en
que se produzcan bloqueos mutuos e nt re los dC le ntado res d el poder, a 10
largo del d esa rro llo normal d el p roce so polt ico. E n e l Es tado democrt ico consti tuc ional , la lti ma ra /i o pa ra solucionar los conllic lOs e ntre los
delentadores del poder institu idos, es el elt'ctorado, d etentador su premo
d el poder, a cu ya decis i n tendrn Que some terse todos los otros d etenta.
dores d el poder.
26. Vid. supra, pe. 288 y ss.

21. Cfr. Eow"ll~ MCWHI N~h! , .La", and Polities and !he Li milS or Ihe J udidal
Process . en Canadlo" Bar R~"l~"', 15 (1957). p:,:. 1.203 'i n .; 11 . W. C. WADl!, . T hc
Sen.ate Act Case a nd Ihe Enm:rx:hed Cla us<:s of !he South Africa At to, en Sawh
Afrrcu Law JarWlal, 14 (1957), pg. 160 y ss.

TEII CIWA i'AIlTE

LOS CONTllOLES DEL PODER

POLTICO.-lJ: CONTllOLES VEHTICALES

CAI'(TUW X

FE DERALI SMO

\
I

El anlisis sistemtico de la d inamica del poder poltico ha tratado

hasta a hora los controles horizontales que operan bien dentro de uno y
del mismo detentador del poder (controles intrarl,1:ano), o bien en tre diversos dct cnladores del poder (cont roles i nterrilu nosj. La exposicin
se e nf rentar ahora con otra categora de controles, designados aqu
como contro les verticales. Bajo este concepto caen aquellos tipos o modos de accin e inte raccin que se producen d entro del c uad ro de la
dinmica poltica en tre todos los d etentadorcs del poder in s t ituido:;:
- pa rlamento, gob ierno. tri b u nales y cJeclorado-- y la sociedad en s u lota l.idad. Vi.stos eSlI1JCluralmenlc, los cont ro les hori!-ontaJes operan e n el
cuad ro del apara to estatal m ient.ras q ue los controles verticales lo hacen
a l nivel e n el que la maquinaria estatal se enf renta con la sociedad. Para
ca racterizar d e una m anera plstica la s ituadon: los controlcs horizonta
les se mueven late ralment e al mismo nivel de l aparato d el d ominio. los
cont ro les verticales funcionan e n \lna line a ascendente y d escendente en
t re la totalidad de Jos de lenladoreS del poder instit uidos y la comunidad
como talo a lgunos d e sus componentes.
~a)o l arb'Cdlos conl ro les vertica les_, se agrupan tres campos
d iferentes de a cciones recprocas:
" 1. SI federolism?: ~ enfren l amc~o ent re d os soberanas diferentes
estatales separadas territorialmen te y que se equilibran mutuamente. La
exis tencia de front eras fed erales limita el poder del Estado centra l sobre
slado miembro, y a la inversa.
2. ~s derechos i n di~id ua l esj las j:arantias fundamentales. Estos son
lmites estableci30s e n fa vor d e los destinatarios d el ~er_~ J!'?d~n.
ser sobrepasados por ninguno de los dc tentadorcs ins ti tuciollalizados del
poder. Estos de rechos f:o nstitu)'el! um:ls d e autode te rm inacin individu a l
~acccsible!> a l poder d!!... E s~do .
. 3. ~I plura lismo. los grupos plural is las - los poderes intermed ia

FElI EItA Ll S.\1O

354

355

El I'ODIl R ['oL Tl CO '{ LOS CONT ROLES VE RTl CAI.ES

n os_ de Montesqu icu y de TocqucYille- se in terponen entre la masa de los

deslimuarlos d el poder y los d c tcntado res d el poder inst it uid os, nnuyendo y de termina ndo el ejercicio del poder de e stos ltimos.
A p ri m era vis ta, e s ta s t res cla ses de controles ve rticales inlegrados
en el p roceso d el poder p ueden pa recer hete rog neos. El redcl':\lis mo y
la s garan tas fu ndame ntales est n inst ituciona lizados por normas jurd icas, el plu ralismo, en ca mbio, es una ma nifes taci n sociolgica y. por lo
ta n to, mctajurd ica. E l carc ter \'c rl ica l de l fe deralis mo yace en la rdacin en l re dos gru pos diferentes de instituciones gubernamen tales. ELcar:'i.cter ver tical de 13 e s tratificacin p lu ralista es de a i ro ti po: opera entre
la soc iedad como tal y los detcntado res del poder estableci dos. E s truc tu
ra lme nte, es e"ide nte la diferencia esencial e ntre las tres tcnicas de los
co ntroles ve rt icales. Lo que s in embargo las une es la circuns tancia de
que cada una de ellas e n su luga r y den uo de su cuadro ac tiva la din
m1ca del podcr e nt re el ni vel _a lto y el baj o _, dc tal ma ncra q ue e je rcen
la funci n de un pa rachoques o de un cojinete dentro del proceso del
poder. Es ta n pensadas, bien com o lim itaci n al Leviat n estata l _ as e l
fe deralism o y las ga rant as fundame ntales-, bien estarn dest inadas a
m ediatizar e l impac to del poder estata l eje rcido por los detentad orcs ofi
ciales d I!! pode r sobre el StO/liS soc ioc::conmico y poltico del individ uo ,
tal como lo hace n los gru pos pluraJis tas.
L AS eAItA CTERf sTl e ~ s ESENpA LES DEI. ORD EN FEDERA L

Junto a la constit uc in escri ta y e l estableci mie nto de la forma _re pu

b licana _ d e gobierno, esto es, no mona rquica, e n Estados con un exte nso
territo rio, el fede rali s mo' es la a portacin a m erica na ms im porta nte a
la u.'Qtia y a la prc tica d el Estado mode rno. Uniones de Estados de tipo
federal hablan exis tido anterio nnente; e n la an tigua G recin , las ligas o
sinoikias d lica, anfic t inica , hclnica y aquea;' la . alia nza. e te r na _ (ewi
ge Brmd) de los c.'m lo nes sui7.os desde e l s iglo XIV)' XV, la Uni n de
Ut reeht (1 569) e nt re las sietc p rOVincias no rte as de los PaIses Bajos.
1

La

bibliOIl:Tafla sobre

el

federalismo, uno

de

lo, nmpos de. batalla preferido

para los oonstitueionalis las )' rericos de la poltica. es inmensa. Ent re las ultimas eX
posiciones extensas hay que cilar : K. C. Vrh tEAIIE. F~dU(l1 eo .." n .."""t (3 .' ed., Lon
dres, 1953 ); Wt u.IA.... S . L I\' INGS"IOfoI . F"derali~ m a lld Cons/ilut;otlal Chance (Oxford.
19561; RoJEKT A . Ro""I!! Y CtRl J . flltlDR lCII . Srud iu in Ftdertll~srll ( Bost~o., Toron
10. 1956); Fidbalis m ", Uni ..crsi to.! d'AixMarseille, ~nl~ de ~lCnces Pol ' I '~ucs d~
l ' l n ~ti t ul dl!.t udc~ Juridiques de Niee, f'aris, 1956; contiene d,,'ersos u.baJos. caSI

t odos eUos c;lcelente$. t'ara Alemania ( 8 0nlll, v. T l lllOOOR MAUto: l , (hU/Se/I n SIl"'I ~
ruhl (S .' ed .. Munich, 1\156) .
117 y SS.
2. V id . M . G. T t!to:l'.taoos. u Fdlllism" &rec d,j V, 1m 1//' sitc/n aVIlII J.
en la coleccin francesa citada en la nota 1 de e$t" capituLo. (lll:. 215 y ss.; J . A. o .
U Il$Ol, Rcprts" .WJli,c Go.'cnv'leIrI i" e ."",,- <lnd ROttla" lI iSlO ry (Berkeley, 1955),

.mil:.

p;!,p. 47 Y SS ., t06 'J S5.

e.,

Pero ninguna de es tas formaci o nes const ituyero n un a utntico Estado fed eral , en pa rte po r la ausencia de rganos comunes con jurisdiccin d i
recta sobre los ci udadanos de los Estados a roc iados y en pa r te por la
preponderancia de uno de los miembros. Otras asociaciones es tata les,
como el Sac ro I mperio Romano de la nacin alemana, fue ron , bien asociaciones basadas cn relaciones de vasallaje O feu da les, bien, en el mejor
de los casos, de m_turaleza se m iconfcde ra J. Tt"as el periodo trans itorio de
los Anides 01 COlJ/cderatiml, los t rece Es tados ame r icanos fOrlnaron con
la Consl itucin federa l de 1787 y, por pri mera "ez en la hislo ria , un Es ta
do fed e ral completamente est ru ctu rado. f
No es necesario t ratar aqui los mot ivos h istricopra gm:ti cos que in
d uct:1l a d iversas e nt idades terr itoriales inde pend ientes a escoge r la forma
fedc ra l de gobie rno . E n gene r 1, los itpJ?ulsos pa!"J una asociaci n fede
ra l s u e1~_t! ser paralelos con aq ue lfOS q ue tie nde n a cr ea r una unidad na
cional e nt re d i\'crsos E s tados has l a. entonces separados, prefiri ndose, s in
e mbargo, por ra zones especificas el tipo federal al tipo un ita rio, La u ni
dad naciona l se busca a travs de la dive rs idad regiona l. J unt o a lat'ocin.
d_d ge og~ fi ca o Illejor geo poli tica, los s iguien tes requisitos tie nen_ una
importa ncia de c isiva : la comunidad d e intereses piltico--s.--cco n m icos o
CS l ra tico-militarcs, trad ic6~ c~m':;-y;;-piraci ones~om un es para el fu
luro,.Ja mayor pacte..de l -~veces una re tacin de cQ.nsa nguinid:td o comn ascendencia y, aunq ue no e ~ necesa rio, tambin co munidad Iingiist.if..a. En el pasado, la e xces iva extensin de un te rrito rio se oponla a u na
solucin estata l de tipo un itario, asi, por ejemplo, Brasil, t ras la caida de
la monarq ua ( 1889 ), se t ransform de Es tado unitario e n Es tad o fe de ral.
Sin embargo, el o bs tc u lo d e u na &!:;U!!~! tE!!s i 6n te r rito rial puede ser hoy
s upe rado con la ay uda de los mode rnos m ed ios de comu nicaci n y transo
porte:C-o mo -i1a q uedado de';Ostrado e n Il!. fo rmacin rec ien te d e algunos
Estados. De lod as fo rmas, la razn pri ncipa l pa ra 1.1 prefe rencia de la
o rgan i7.acin federal es la conviccin de q ue, a pesar de la reconocida necesidad de unidad nacio na l, las tradiciones regio na les opcrJn cont ra la
fus i n de Es tados individuales e n una o rga nizacin es tatal unila tia, sicn
do necesario q ue las d ife rencias c ult urales de las di versas entidades se
mante ngan por med io de u n o rde n federa l.
Ciertas carae tcristica s esenciales d ifere ncian el Estado fede ra l de una
confede rd cin, s ie ndo esta l tima, ge neralme nte, la fase a nterio r a aqul.
Estas difere ncias son; el Es lado cen tral o . fedenlc in _ tiene una propia
sobcran3 estric tamente sepa rada de la soberana de los Es tados miem
bros, es tando esta lt ima conside rable m e nte lim itada por aqu l.la, El
Es tado central ejerce a travs de s us p rop ios detcntado res de l pode r - los
rganos .federa les __ un do minio d irec to so bre los ciudada nos d e todo el
territorio nac ional . sin inte l"\'cncin de los ESlHdos m iembros. La dist ri
bucin d e competencias en tre el Estado cent ral y los Estados mie mbros

356

s~..!!s manera q ue perm ita el JU!U=ionamicn lo del E stado federal in

d,9lCndientcmcntc de los Estados miem bros y. por otro parle, olorga a

cSl o~u ltimos e l grado de independencia frente al Estado cent ral, que ap;.
rece como deseable para la cont inuacin de la personalidad eSJa la l de las
regiones. Y, fi nalmente: lOs fundame ntos esenciales -de- las relaciones fe derales es tn fijados en un clocurncmo oonstitcinal fo rmal. Ningn
Estado fed era l puede: funci o nar s in una constitucin esc rita " s ta eS la cncamacin del contrato sobre la _alianza c le rn a_. Po r medio 'de este pac to
los Es tados miembros, has ta en tonces soberanos , prescinden de ciertos'
derechos inheren tes a su soberana en favo r del Es tado cent ra l siendo
compe nsados a l es tar protegida s u existencia por todos los ot ro~ miembros y gozar de las ve ntajas que se derivan de la vinculacin a una comunidad esta tal mayor. la orga nizacin federa l se basa e n la idea de que la
constitucin fede ral establece un comprol""n iso e ntre los intereses d e
la unidad nacion!)l y de la au tonoma regional , creando por medio de la
compre nsin racional un equilibrio duradero y beneficioso para todos los
partici pantes. En este sen tido, e l descubrimiento y la pr imera aplicacin
del principio federal por los Estados ame ricanos fu e otro p rc.d uc lo de la
filosofa mcca nicista de la Ilustracin: el intento de tras poner la fisica de
Newlon a la n:alidad sociopolltica,
~Y nada ms delicado en la tcnica constitucional que la asignac in' originaria de las lareas cslatales a los dos campos de compete ncias
onstituidos por e l Estado central y los E stados miembros, E n la dist ribucin de las compe te ncias yace la clave de la estruc tu ra de r pooerrcae,
ra l, Exi s te un mfnimo irreducible de: competencias fede-;:a!es que son'
'indispensables en un a utntico orden federal, Afec tan a los siguien tes
campos: los as untos e", teriores, la defe nsa nacional , el s is tema m onetario
pesos' y medidas, la naciona lidad, comercio y ~municaciones e ntre lo~
Es tados m ie mbros y los medios financieros para llevar a cabo las tareas
federa les. Este catlogo minimo de competencias del Es tado central, clta.
s ico en todas las organizaciooes federales antiguas. ha experime ntado,
Iras experiencias recientes. una ampliacin a causa de 1:1$ ta reas es tatales
exigidas por el Estado de bienestar y prestador de servicios, que no rue
den ser r~a lizados s i e llistcn desigualdades territoria les en e l ter ritorio de
la o rgan izaci n federal.
La demarcacin de las competencias ent re la federacin y los Estados
miembros se llcva a cabo en las constituciones federales, bie n e numera ndo las funciones as ignadas 3 la fede racin o a los Estados m iembros
(. principio de e nume racin _), c rendose una zona intermedia de competencias concurren tes q ue podr ser subsiguien teme nte de terminada, bien
asignando ~ Ios Es tados mie mb ros o a la federacin las ta reas no enumeradas (_clusula de reserva, o resid uaria_, Vor behal ls k /allse /, resi dllary
e/alise). Por lo gellcnl, en la relacin de las com pe tencias e numeradas y

-)

,
,,
I

,
I

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,

"

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11'

J57

IlL I'OU"R PO LlTl co , . LOS. CONTROLES VE R TlCA I.ES

d~~idua1c s

se....1'uede a pr,!!.ciar e l ca nic tel' de la es t r uc tura f~de.QlI,

tie nde a una prt!pondcrancia de l Es tado ccnll-al o de l Estado
mi e mb ~o. fua nto ms amplia sea la numeraci n de la~mReencias
3.ign..w.a1 al E~!fldo cent ral tanto s lim itado esta r e l mbi to de las
~I.:!.a s de ~ Es tado,! miemb.ros, Eje mplos de cons ti tuciones co~un amplio cat logo de competencias federales son las constituciones de los Estados Unidos, Suiza, Australia y Ale man ia, dcsde e l Imperio has ta Bonn ;
[as competencias no enumeradas queda rn as ignadas a los Estados m iem
bros, Canad y Sudfrica -si es que a esta ultima !:c !a reconoce el ca
roc te r federal- son eje mplos del procedim ie nto contrario; el catlogo
hace refe re ncia a los de rechos de los Es tados m iembros; lo que no se
at ri buye a stos queda reservado al Es tado cen t ra l. Sin embargo, cuando
~ I usu l a de reserva opera en bene ficio de los Estados m iembros, puede
darse el peligro di! que fas nuevas tareas federales, nacid as -;: causadc l
im pac to de la poca !.ecnolgi c~ e n [a ac tividad e~ t~ta l, no puedan ser
reali;adas por e l gO bierno fede ral. La solucin a este c rtico dilema del
que no c~capa ni~gun Es tado fed eral, yace, bien i i.ma rcf~~'llla cO;1;t itucional que amplie las compe te ncias fed era les --camino ste emprendido
por S u iza, pero que frecuen temen te no es pos ible en o t ros pases-, bien
e n una in terpre tacin cx tensiva de las com pe te ncias rede l'ales a t ravs de
los tribunales, tal como ha ocu rrido e n l o ~ Es tados Unidos, AIli donde
est n cerrados es tos dos caminos, la dinmica del proceso de l poder fede,
ral permanecer estacionaria y esta ncada.
es to

C S' , SI

FEDER"L1 S~O l ' OlSTRIII UC l 6 N IIEI. EJ ERCIC tO DEL POOE K

.En~QP;9.!iciPn al Estado unitario _monolitico_, e l Estado federal presenta un s istema de pluralis mo terr ito rial. las d iferentes a ctividades estata les es tn d is tribuidas entre e l Es tado central y e l Es tado m iembro, La
dis tri bucin del ej e rcicio de [a funcin a parece en su forma ms pura
cua ndo e n un de term inado campo co nc urren la co mpe te ncia del Estado
cent ral y del Es tado miemb ro. Aqu s urge entonces un problema con e l
que tendr q ue en fre ntarse, tarde o temprano, cualqu ie r E s tado federa l a
no ser que la const itucin es tipu le exp resamen te que en las co mpetencias
concurrentes las medidas tomadas por e l Es tado cent ral p l'im3n sobre las
de los ESlados miembros. e s ta ha s ido la sensata regu laci n d e las Constituciones a lemanas (Cons tit ucin del Reich de 1871, a rt. 2, f rase 1; We imar, art. 13, pr. 1; Ley Funda mental de Bo nll, ar t. 31), que tambin rige
en la I ndia (Con s tit ucin de 1948, ar t. 244), Dado que un tal precepto
fa lta e n Es tados Unidos, los tribunales han en ido que salir del paso con
una precaria dem arcaci n de compete ncias de cas o en caso - la llamada
teora de la a nticipacin . (prcemp tio u ) o de la supe rposicin _ (super -

358

EL I'OOE H I'O Ll nco y LOS CONTROLES -VERTI CALES

FEDE RALI SMO

sessiollJ que ejerce la compe te ncia fe d e ra l sobre:: los Estad os mie mb ros.
'-Cualquiera que sea el m todo, la rcalidad de la- vida fe de ral impondd
n cces ari~e ntc la prio ridad de l Es tado cent ral. ,
El princip io d ~ la d istrib ucin d e l pode r es en te nd ido f recue n teme nt e
en la lcorla co ns t itucio na l como la e xis te ncia d e una d ob le so beran a .
a tdbuyc ndo el pode r cSl:ll a l o ri gina rio y s upremo, es to cs , la SObe ra,n a ,
lanlO al Estado ce nt ra l co m o a los Es tados miemb ros en sus respecllvos
ca mpos d e com petenci a s. Es ta concepcin es fa lsa y has la peligrosa , com?
q ued mos lra do e n la crisis cons l itucio na l m s gra ve de los Es tados Um dos, la guerra d e Sece sin , hec ha por lo s rebe ldes sudistas bajo la band era de la soberan a es ta ta l. E n rea lidad , <:!!. Ios Es ta d os_fede ra les ex iste tan
s lo la soberan fa indiv is ible del Es tad o cen tra l q ue , en el marc o d e los
lmites cons titucio nales, ha absorbido la sobe ra na originaria d e los Es tad os m ie m bros. La d is t r ibucin del pod e r estata l en u na o rga ni za cin fe d e ral no puede ser equiparada con u n s is te ma de do ble sobera na. ~e
e l punto de vis ta d e la d is t rib uci n del ~e r, la 9rga nil.aci n feckra l se
propo ne y cons igue pro te ge r los d e rechos de los Estados m iembros - y
dI! una manera tan efica z como sea compatible co n la soberana del Estad o cent ral- contra Ulla uSuI,!,acin y a bsorci n anticons titucional por
pa rte del Es tado centra l, as l co mo la proteccin d e l Estado cent ra l frent e
a la s intromi siones ant icons titucionales d e los Estados m iem b ros en los
~o min ios asignados a s u eltclus iva co mpetencia.
El princ ipio d e dis t rib uc i n d el..po_d e r estatal e nt re el Es ta d o cen t ra l y
los Es ta dos mie m b ros est a nclado e n las dispos icio nes co ns titucionales
sobre la form acin de la volu n tad estatal d e la fed e ra ci n. ~I luga r tradiciona l para la pa rt icipaci n de los Es tados miembros e n la ~cc i ~in polt ica fUdiien ta l y e n la ej (,."Cucin de la d ecisi n por la leg . s l ac u~ n es la
I habindose co mp robado q ue e n el Es ta do fed ~ra L no _se h a
i I desva loriza cin ge neral d e la ins tituci n bic ameral.t Los E stados miembros tienen una representacin en la cma ra a lta que o bie n
c i fgual pa ra tod os los Es tados miembros, indepe ndien te de su e lttens in
O importa ncia - y s te e s el p r inci pio e n los Estados Unidos: S uiza , A.u st ria , Aus t ra"lia, A rge lU ina y Brns il- , o bien e st e n u ~.!!.relacln c uanhtat iva con la poblaci n, corno es tradicional e n ~I e~ia ( _a ritmt ica d el
Consejo Fede rah ) y . e n forma a te nuada. e n e l Cana d :1 ; s in e mba rgo, e n
e s te ul ti mo caso se mant ie ne la igualdad en la represent aci n d e Quebec
y Ontario.'
Tamb in en e l nom b ram ien to de l gobie rn o o en su compos icin apa
J, V i d. s"pra, p:'og. 246 Y ss.

4. Bajo el D,,js h NO!." Alncrka .ACI, 19t5 (5 & 6 Ceo . V, c. 45), Cn'.''''I:! fu.e
divid ido. pu a ct nombramiento ,je 10$ Senadores , en c~a ,ro lerrhorl?~ ~on Iguat nu
mero de I""preSen la" , es, pe ro 1:0 rcpTC$Cn ' acin sellal on al de las pmVlllela s de ntro de
cad a c rr ilario no neces ita ser 1:1 nlsma.

."

359

rece n en a lgunas organizaciones fed era les cie rtos rasgos de t ipo fed eral,
renejados e n b. considc nlci n que gozan los d erechos de los Es tado s
miembros. En lo s Es ta dos Unido s se retleja la buscada b:lse fede ralis ta
perseguida en [a e lecci n presidencial po r el co.lellio e lec to ral, cuya c o mo
pos icin de e lec tores c rrcsponde ms o me nos a la poblacin d e los Estados miembros. En Su iza , segn co s tu mb re c o ns t itucio na l, e st n re p re se ntados e n el Co nsejo Fede ra l los t res grupo s ling ls t icos - ba lua rte
tradicional d e l man te ni m ie nto d e l e spiritu rcg io nal- y, adems, los d o s
ca n to nes m s impar la n tes, Be rna )' Zurich. St."gu n la Ley Funda men ta [ d e
Bonn, la pa rt icipaci n d e los U;,de r e n la eleccin d el p reside n te fed e ral
-u n rga no es tatal co n u na inn ucncia polt ica muy re d ucida- se He \'a a
c abo por Ia Asa m b[ea Federal ( B u f/des 'ersa"'III/~lIIg J co m p ues ta por los
m ie m b ros de la Dic ta Fed eral ( 8111d eslag) e ill ual numero de delegados
de las dic tas d e los .lrder, elegidos por los pri ncipios del s iste ma proporcional (a rtcu lo 54, p rrafo 3). Los inte reses r.:!gio n:llcs so n ta mbi n
frec ue n temen te observados en el no mb ra m ien to d e lo s m iem b ros d e un
tribunal s upremo, que e n los Es ta do s federa les e s u na ins titucin impresci ndible para a rbit ra r los conflic tos inte rfeuerale s.
Finalment e , los Es tados m iembos pa r tic ipan la lllbi~n cn la modificacin d el pac to fed eral o ri gina rio a t ravs de las en mienda s constitucionales , bien por J;: inter ve nci n d e la c mara a lta (Co nsejo Federal en Alemania) o bie n c ua ndo b mayo ra de los Es tados miembros tiene n que
aproba r d irec tamen te la enm ienda c ons tituciona l. co mo es e l caso e n lo s
Es tados Unidos, A u~ t ra lia y S uiza.
Hay q ue s e ala r, sin e m bargo, q ue lo:. de rec ho:. de los Es tados .mie mbros --------i:ualq u ienl que se a el meca ni smo p re vis to pa ra hacer par t icipa r a
es tas e n tid ades te rrito ri ales en [a decis in pol tica y e n e l co nt rol politico - e st n hoy, la mayOI" pa rt e d e las ,'ece s , invl id os y Illedia t i;w dos po r
los pa rtidos org:lnizados al nivel fe d e ral . e xcept uand o aque llo s raros c aso s en los que lo s in te re ses regionales l's tn represen tados po r part idos
e sp(,."t:licos. Ejcmplos de es to son lo s d me ros s lu/ e ri~/lI s pu rries e n los
Est ad os Unidos en la elecci n presid encia l de 1948 y los pa rt id os con te nd e ncias regional is tas e n Baviera, Hanno"e r )' Schlesvig.Hols tci n en la Rep blica Fed era l Alem ana . Lo s " par tidos as tilla s_ (sp/imer parties J e n el
Ca nad -el Social C redi / fJarty e n la Colu mb ia Bril:'1nic:l y e n Albcrta.
y la Coope rai"e CommOIl1\'ca/lJ f edera/iO t! e n Saska tchewan- a pes a r
d e su co ncent raci n loca l l)Uedcn ser difcil me nte conside ra dos co mo pa r
tidos regionales basa d os eJl elemen tos tnico:. o his t rico s. E n la s e lecciones a l Pa rla men to del d omin io el 31 d e m a r zo d e 1938, e l pri me r
I)a rlido p udo o b tene r to<kw a cua tro puesto s, mie nl ms q ue el segu ndo de
sa pa reci co m pkl a mente ,

360

El I'OOEII. l>QLTH.:O "

l OS CO"TROlES VERTICALES

FUD IlRAU!lMO

E l FEIIEIIAU S.\1O EN LOS EsnDOS UNIDOS

El'Otllciu histrica

,
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11

El p:lIl"iolismo sc mqtico en los Es tados Unidos eleva la estruc t ura

federa l a la categora de . nali e nab l c~ e .. impcre(:cder.:i . ~ Fue recientemenlc, en el ao 1930, cu a ndo la Sllpreme COllrl se e sforz todava en dar
nfasis a la doble soberana del sistema americano de gObierno ( U"il t.d
Sta/eS v. Butler, 297 U. S . 1). Pero en su pas de origen, e l federali smo
ha estado s ie mpre a la defensiva y se cm;:ucntra hoy c n un completo retroceso. El gran descubri mie nto de la soberana di vidida, inscrito en la
Constitucin de 1787 , para limitar el poder estatal por medio de s u dis t ribuci n cnl re dos calegoras d e gobie mo, llevaba en s el ge nncll del d esorden y de la d esin teg racin, Como la Constitucin americana es s ie mpre
lo que la in te rpre tacin d e los tribunales hacen de ella, la mej or manera
d e seg uir su evolucin es a travs de la jurisprudencia de la SlIpretne
COllrt. Apenas se habla secado la tinta del doc um ento cons ti t u ciuna l,
cuand o su rgi (1790) el problema de l Fi rs t Nat ional Bank ocasio nado po r
la disputa en tre los r epublicanos de J e lTerson, partidarios de u n a inter
p re tacin con s titucional es tricta y p ara los cuale s el mejo r gobierno era
el que me n os gobernaba, y los _expansionis tas. constilu id os por los fede
ralistas bajo Ha mil to n y Madison ,; E l pu n t o de partid a fue la Icaria de
las -compete ncia s implicadas_ (implicd polVers J, e n la llamada clusula
slVepillg (a r t icul o J, ultima .seccin ),' que de una vez pa ra siempre ac ab
con la idea de qu e la s facultades federa les estuviese n e nume radas C)t.
5. No e..~ nocuario aqu l h3ccr una uf.. rencia a la Jileratura americana. Pero es
intc res:ln te, fn:.;:ucntcmentc, V~r lo que los ex tr.anjeros tienen que dttir ~I respecto :
cfr., por ejemplo, la obra IIlOnu mcntal de As ORt y SUlMOSI! T UNC. sysltme conJIi
WI on ll~t d.:s e 'alsUni.~: lI is'fJr~ com'tuliO/metl~ (Pari!!. 19>1), \'01. 1: A NOII~
MATIIIOl, I.A! fidiraliJm e "".., E'; ,,,'SU,,S, en 1... coleecin frunceS;). cil~d ... en la IIOt3 I
de esle ca pit ulo.
6. La nomeocla tur.a de los partidos americanos C$ desde el pri ncipio de la rep
blica equ{\'OCa y conrusa p:>1'2 los eXIr.anjeroS. Los Fedu..l isl s eran el partido con
oricntacin centralistica. eSlO CS, lo com rario de los . federalistas_ que colocaban en
primer lug.'\r los dcrtchos de los Estados miembros.
7. En el problema de 105 imptied powers, ER ICII K UCllf.N II ~"f', . \u$driickliches.
stillch weillende$ und ungeschrit:bcncs Ree ht in dn bundesstaatliche n Kompetentver
tdlu n; >, en AoR, n. serie vol. 82 (1957). pg_ 411 Y '<$ ha puesto un:> IImn agudel.1.
CQmo 50! t1educe del titu lo ( Dc ~ ho expreso. tacito y 110 escri to en la distribuo.::in de
competencias en el Estado Federal). Pero su imento es inutil, ya Que las cuestiones
constituciona les amcric:>n:>s no se pueden capta r segn libros de texto o exposiciones
uOllJn t ic .. ~, sino tan slo en base a 1.,5 sentencias d ~ la S up.e ...e Co".t . que a>enas
estn t...... tadas. Junto a las competencias _en virtud dd conl<'xto material. Que se deriv:>" fundamenta lmente de las clusulas "ecusa . y a"d p' fJpc r, ex isten tambin las
competencias oa part ir de I~ nalurale7.a de la funcin_o ll'rk;o-jurld icamcntc t1fcr"" ,
tes. pero prcticamente de i!!,ual resultado. )' que pueden ser dcsilj:nadas COIllO "'$1/1,
1;/11: PQ\\crs. Estas competencias fueron )a ~onocidas por la Suprtmf! e'm.' en los
primerO$ tiempos, vid., IJOOr ejemplo. CU/""'5 v. Vir:illiu (6 Whcaton 246, 1821).

36\

ha us ti\'amente en el artculo 1, seccin 8.", T ras s u advenim ien to a l poder

(180 1), los re publicanos d e J cfferson copiaron al,"unas pginas del libro
de sus contrincan tes, los fede rali s las. Las se n tencias d e la Sl4preme Court
bajo J o hn Marsha ll e nt re 1809 y 1823 pus ieron el sello oficial a la nueva
tendencia cent ralizadora. La scnt encih e n e l caso M cCulloch v. Marylalld
(4 WheaL 3 16/ 18 19) fue el h i to m s vis ible en e l p roceso d e legalizar la
ampliacin de las competencias federa les a cost a d e los Es tados miembros con ayuda d e la tcnica d e la s com pete ncias im p licadas .
La corriente expans ionista to r ci s u c u rso bajo el Chie! Justice Taney
(1836- 1864 ); los d e n.'c h os de los Es tados mie mbros fue ro n nue vamen te
pro tegid o s con t ra las in tromis iones d e la f cdcracin. Aqu l, el caso Dred
$cot! ( S cott v, Sa lld ford, 19 H ow . 393/ 1857) repl'l!Seuta el punto mxi mo
d e e s ta tend encia. El enfrentam ic nt o final e ntre las exige nc ias d e una economa naciona l y unita ria y los de n :ch os _adqu iridos _ de los E stados
miemb r os , que haba s ido re trasad o una generacin p o r la siluacin d e
las _fronteI'lls avanzadas_ (!rontier sitltatioll) , vino con la guerra de Secesin. la teo r a d e la _nulidad " de Ca lhou n c hoc con la clebre fra se
d e lincoln de que la nacin no poda se!' la mitad li bre y la mitad esclava; y que s irvi com o justifica cin mo ral para desmantelar la originaria y
fal sa co ns t rnccin con Slitucional de una doble soberana. la victoria de
la supremaca federal q ued consumada con la impos icin a lo s E s tados
del Sur de la XIV enmienda (1868 ).
T ras la recons truccin , exis li u na tregua aparen te. la Supreme
COllrt, p reponderantemente rep u blic ana y completamente con servadora,
aboli la mayo r parle de la s c onquis las de la gue rra de Secesin, estableciendo a s el fundam en to para la pos terior discr iminadn legal cont ra los
neg ros. Basndose en el principio d e la li bertad de con tralo, e l t.ribuna l
d efendi la estruc tu ra ca pitalis ta de la sociedad con tra la legislaci n d e
los E stados mie mb ros ms p rog r esis tas socialmente . Si n embargo, tras
algunas vaci lac io nes (en el famoso ca so SlIgar Trust, 156 U.S . 1, 1895), la
StIPreme COl/ rt d ej pasar el Sher m anAntilruSl Ac t (SlVifl v. U'Iled S ta
tes, 197 U.S. 175/ 1905), entregando d e esla manera al i:obiemo red e ra l
una de sus armas m s poderosa s.
Otra ola de re t roceso se produjo e n los p ri me r os aos de este s iglo
bajo la presidencia de Taft y Hughes e n la SlIprcmc COllrt. En este per odo, el g ran d isiden le Bra ncle is, con s u pene tra nte compre n sin para
las re alidades sociales y econ micas --e l S igmund Freud del c ons titucionalis mo americano- asum i el papel ele gran rea lizador a lo Marsh a lL
El ubjelh"o d e la SlIpremc COt/rt , )rcpondC I'lI nle mcllte re publicano, era
proteger la libertad d e con trato y de empresa p r ivada, pero d e esta l en
d encia se beneficiaron s imu lt neame nte los d e rechos d e lo.s E stados
miembros. la brecha deci siva e n e s tos derec hos tuvo lugar con la e nmi en.
da XVl ( 19 13). Un impuesto federal sob r e la renta que concedi al Esta.

362

e L I'O DE R I'O L fT I CO y I.OS CO NTROL ES V(! KTl CAIoES

d o cent ral la p r incipal fuc n te de in gre sos, s ignific el dob lar fntb re d e
las campanas para el a u t nt ico fede ralis mo. Oc fo rma irres ist ible. a unque
no sin oposici n j udicial. como por ejemplo en el caso Ad k i" s v. e l lit
dren's Hospilal ( 221 U.S. 525/ 192] ), la competencia federa l ha ido c SI!'e
c hanclo la sobcmnla de los Es tados mie mbros.
C uando fina lmente, el Nell' D ca / se e nfrent con la gnm de presin . la
a uto no m a de los Estados mie mbros fue a rro llada po r la supre maca d ...
la Federaci n. Haciendo uso de la s clu sulas cO ns titucionales del bienes tar, com ercio y dile p r ocess se am pli prog res ivamente la compet e nci a
del gobierno re de ral. La S uprem e CQ14r/, con s u mayo ra cOnse rvado ra , se
mostr al princi pio fu e rt e me nte hostil , pero a la la rga el tri bu nal des ig.
nado por Roosevelt (desde 1936 ) se adap t a las nuc \'as rca [idades fede
rales . T ras esto. se han s uced ido casi dos dcada s de conco rda ncia en tre
el Congreso, la opinin p blic3 y la Sl l p r eml! COl/r l ha s ta q ue s ta,
fin alme nte, se h a sentido lo s uficie nte me nte f ue rte para ade lan ta r m s e l
I're nte de la compe tenc ia fede ral, llegando al recin to sa g rado de los derec hos refe re ntes al rgi me n de educaci n, reSt: I'vados has ta ahora a los
Es tados mie mbros_ Es ta ltima e tapa ha tenido luga r con las d ifere n tes
sen te ncias, el a o 1954 y, posterio r me nte, :lboliendo la discriminacin
rac ial e n I3s esc uelas.
En una vis i n retrospec th'a; lo que d ifere ncia la e volucin ame r icana
hac ia una s uprcmaca fed e ra l de la s ituacin e n otras es tr uc turas fed erales. e n rremadas con las m ismas necesidades de una regulaci n nacional, es la ci rcuns ta ncia de que es ta posicin de pre ponderancia haya sido
a lcanzada, en prime ra lne a, a t ravs de la inte r p ret acin judicia l de la
Con s tituci n y slo muy sec unda r iame nte po r medio de en m iendas con stitucio na les di rec tas. El res ultado ha sido, s in e mba rgo, e l m ismo: e l pode r de l Es tado ce nt ral ha c recido, y el de los Es tados mie mbros ha ven ido a me nos_
La iu s/lllcio ll alizacilI d e la suprc m ucia fe d er al

Una cons ide racin del ac tua l fede ra lis mo ame rica no de be pa r tir de los
~ig ui e nt cs e leme ntos que ha n ins ti tucio nalimdo la supremaca federal :
El pres ide nte se h:l co nve rtido e n el pilas t re ms pode roso de tod O
el poder politico . El ca rc te r fede ra l d el colegio e lec toral ha desaparecid o
por completo y e l pres iden te es e legido por los \'o tos d e la to ta lidad del
e lectorado bajo la acci n de los partidos nacio na les. La elevacin del pres ide nte a la ca tegora de indiscuti ble Ifde r poHtico tuvo q ue debilitar neceSa riame n te la impo r ta nc ia de los Es tados m icm blus e n el proceso po litico _ La polft ica fede ra l dc te rm inada por el pres idente ha ec lipsado
completame nte e l inle n::s de los ci udada nos en s us p ro pios Est ados.
' - 2. El Se nado ha perd ido s u carc te r origina l de pro tecto r de los Estad os m iem bros. Concebid o en princi pio como una ciudadela dc los de rc-

'\..1.

PElJEKAl.l S MO

363

c hos de los Es tados m ie mbros - lo que q ue da ba de:man ifies to en el hec ho de que cada Es tado e nviase e l mis mo nme ro de-senadores, asi como
e n [a impos ib ilidad d e q ue fuese p rivado de es te derecho po r e nm ienda
constituciona l, perdi ndolo Slo por libre consenti m ien to- e l Senado
haba ca ido ba jo la inn u . . . ncia de los Ila r tidos nacionales m ucho a ntes de
que la enmienda XVII ( 19 13) es tabled cse la elecci n popular d~ los s e nadores. ~~sde en to nces es t domi nado a bsolu ta men te por los partidos, La
pro t ecclO~ de los derechos d e los Es tados m iembros ha que dado re legada
a la med ia luz de un pat ro naj e y de un f~n'o rit i s mo funciona ndo e ntre
bas tido res, En el Senado no se oy ms la voz de los Estados mie mbros
si no la voz de los pa rtidos organ izados al ni vel naciona l.
~ 3. Com o consecue ncia de la indus trial izacin y del creci mie nto de las
ctud;d cs, el par ticularismo (seciolla!is /II ) ha pe rdido su cualit\;d odg!.
na l de re presentante de unidades te r ritoria les unida s socioeco n micamen te, p{'ro con d ifere ncias ese ncia les e ntre s. La America" Wa)' al li fe
es un produc to es tandarizado que da a toda la naci n un sello imborTa'
ble de un ifo rmidad s upe ra ndo las f ron teras de los Es tados q ue la compone ll , y anula ndo, as l, la individ ualidad de stos. Y lo que lodavla es
ms d <=<:is ivo: los ci udadanos han dejado de sent irse ente ra mente o bligad~s haCIa sus Es tados o dis t ri tos, co mo ocu rra en o tras pocas, a exccpc l n hecha de algu nos p rovincianos e n los Es tados de l Sur, y e n e l no rte
de Nueva Ingla te rra. Algunos res tos de la conciellcia de es tos Estados e n
un tie mpo ta n 1I0 recie nt c. va desapareciendo po r la c )( tl1!m ada mo \'il idad
social de una poblacin t:o ngt: nia lmente inquie ta.
, 4._ La erosin de la sobel'ana es ta ta l se acent ua por la crL"Cie nte de pende nCia de la mayor par le de los Estados de las s ubvencio nes federales
si n las. que no podran lleva r a cabo ni las mis mas ru nciones q ue les es:
t n ~ ~I gnada s cons titucio nalme nte , y mucho menos podran mo nta r los
sen 'ICIOS necesario.. en e l Estado de bienes ta r. El gobierno fede ra l, s in
embargo, ha most rado tende ncia a a yuda r a los Es tados m iembros s in impo ne l' co nd iciollcs centfa li1.adof".ls.
". 5. Los pa ltidos polticos des arrollan su ac ti vidad a l nive l nacional .
~ s t o es t e n con t rad icci n con el m an te nimiento tena z de su estruc t ura
mte rna federal ; de he c ho, los partidos politicos no significan muc ho ms
q~e noj as asociaciones e n tre los cOI'respo nd ie ntes pa l-tidos de los Es tados
m l c m~ ro s . En el proceso del pode r nacio na l, los pa r tidos polt icos fu nciona n, Slll c m bargo, co mo m:lq uinas homog neas y concentradas: los inlereses de los Es tados micmb l'OS pueden j ugar un papel e n la e k-cci n de
lo~ ca lldid ~ t~s, p{'ro han ~esapa rccido complet a llle nte en los progra ma~
ye n la poht lca. de los p...rtldos, que es t n orien tados nacio na l y no regionalmc ntc _ Aun cu ando las vo tacio nes de los dife rent es re presenta nt es en
el Congreso f recuentement e sue le n e sta r te idas. e n r:17.n de la dese ada
11!e lccci n, por los in te reses eco n m icos de s u dist rito e lceto nl o de su

o
O

()

364

EL I'OUE R I'OLTl CO \' tOS CONTROLES VERTI CAl ES

Es lado, esto es un fenmeno que ta mpoco est ausente en los parla men.
lOS d e los Es tados unitar io s.
'-... 6 . Todos los restantes gru pos p luralis las de la sociedad americana
- patron:l!o, s indicatos, asociacio nes p rofesio na les y buroc r ticas--- cs tt'ln
igualrnc ntc o rgani7.ados y o pe ran a escala nacio nal. Los in tereses d e [as
indust ri as prod uc toras d e cnergia son. prct karncn te, los mis mos e n Ida
h a y en Maine. En el curso de l tiempo, el federalismo americano se ha
a da p tado a los hechos im placable ... d e la vida social y econmica. Po r

muy amplio que sea el Territo rio de un Estado industrial , no cabe fragmem arJa pa ra sati sfacer tan slo fronteras a rtificiales. Una nacin progresiva no puede tolerar que los ~ervic io~ esta tales y la just icia social fuescn diferentes te r r ilOria lrnen te_ Oa sis y desiertos econmicos no pued e n
coexist ir: u na economfa con un mercad o comn no puede ser fru s t rada
por barreras r egiona les y por inte l-eses . adquiridos" d e las difere nt es
regiones_
El res ultado fina l de esta acum ulacin de fu cn.as centrali1.adoras e s
que el fcdera lis mo americano se encuent ra en un proceso d e e ros in y re
t roceso. Se ha alcanzado un punto e n el que ya no puede o ponerse con
e fi cacia al poder polt ico dc la Fed eracin. Los pa r-tidari os d e la teoria de
la doblc soberana pueden todavla llevar a c abo una luc h a e n retagua rd ia: e l Bric k er mll/mdmelll " querla int egrar ciertas seguridades federa les
e n e l liderazgo de la polt ica elterior; la teoria de la .. nulida d ", s urgida e n
la gue r ra de Seces in y penoS3m ente elaborada e n la const rucci n art ificial de la . interposic i n , y a la qu c han reculTido los E s tados d el Sur
para d efenderse d e la in tegracin ra cial e n las escudas ordenada por la
S Ul!!eme COl4rl, est d est inada tan s lo a re t rasa r la inten'cnc i n d el podl; r federal e n los dominios s agrados de la discriminaci n ra cial. Pero el
lelos o r igina l del federalismo l:omo un co n trol vertical d e l poder polltico
por medio de l plurali s mo te r r ito ri al ha perdi do mucho de s u rue rla pri
m iti va . y. a c tua lmente, a los d e tentadorcs federa les del poder les esli'i n
imp uesta s res triccione s slo en un grad o limitado.,

ti
11

,.

"

..

lO

"

El regionalismo Wmo lIlIevo f ed eralislllD"

-r--

En el ru tu ro, qUil.. pueda s u poner un con trapeso a la progre siva concentracin del poder e n el gobierno fede ral el mo ntaje de un reg io nalis m o
racionali~ad o. I!s te es IIn ren meno paralelo a 10 q u e goz d e gra n inters
en la Rep blica d e \Vei rn a r bajo la designacin de refor ma del Rcich _
( Rc ichsr eform) y que ta mbi n e n Bann sigu e teniendo siempre ac tualidad
en

8. Sobre la enmienda

B RIC~R,

"id. Wl lt lOoM

GR~ W1!,

FEDERALI S MO

365

a pesar d e la limpie za rcaJb:ada. Terrkor.ios geogrficamente contiguos y

c;.on afinidades eC9.!!6J!cas h an .s id.o agrup;tdos para fo nna r nue vas u nidad es tcr r itoriaJe.s....Y c uas ipoliticas, a s!, P.QLej clIlplo, Nueva Inglaterra. el
Noroes te Pa~iftco, la costa atl ntica de l Sur y ot ros territorios. Es ta nueva
evolucin en cuen tra s u ex pres in , cad a vez con ms frecuenc ia e n los
a cuerd os tomados por Jos Estados ,'ccinos para finl;s limitados: Actu~l
m e nte, s in emba rgo, no pueden ser considerados n i como el signo re m o to
d e_ u~a p osible r evisi n d e las fro nte ras tradicionales d e los Estados. La
com paracin histrica m ues tra que no hay nada tan inm,'i l y conserva.
dar como lo s d erech os adqu irid os den tro d e la s fro nteras e s tll t a les exis.
te nt es en una organizac in federal. E n Ale mania , slo un a guerra vict o.
ri osa ( 1866). o una gue rra perd ida y e l dic tado de las autoridades d e ocupacin ( 1945) I>udo aflojar, re lat iva mente, el Slal u qllo te rri tori a l. En la
India la nueva fi jacin d e las front e ras e s tatales, real izada con muc has
dificultades, fu e jus tamente pos ible pOI-que los E s tados miem bros no haban desarrollado todava su persona lidad estatal." No ex is te ninguna
perspecth'a inmediata de racio n ali7.a r lll-est ru c tura territorial d e los Es.
tados Unidos. Las reper cu siones que, por otra parte, pueda tene r la revoluci n econm ica d e la poca atmica en las tran sformaciones industriales y socia les, no pueden scr p revis tas cn la a c t ualidad .
Las a nteriores o bse rvaciones sobre la r ealidad de l federalismo americano no deberan de sugeri r que los E s tados Unidos podran fun cionar
ml;jo r corno E s tado uni ta rio o Es tado un itario d escent ra lizado. Aun c uan.
do es to fue se prefer ible, la e ~t e n s i n d el pas lo im ped ira. E s cierto que
la lealtad del pueblo a eS U_ Es tado es t d ecayendo y la importa n cia social
y et:onmica d e lo s Estados m iemb r os ha dis minuido de forma considera.
b.le. Pero dentro d e la ma rc ha del p roceso politico los Es tados siguen
Siendo, t3nto a hora como antes , indispcnsables_y han demos trado ser una
resist enci a n o tab le frent e a la fuerte p rcs in centrpe ta. La au tode terminacin constitucional permite experime n tos muy tiles; den tro d e su com petencia, los Estados m iembros si rve n com o la bora to r io para la legis lacin, la Adminis t raci n y la nvesti gacin cientfica. Pe ro no todos los
res iduos de autonoma d e lus Estados miemb r os son r ealmente benefi cioso s_ Entre estos res to s d e autOnoma se e ncuentran los siste mas y las
leyes elector a les que, pese a g ran sim ilitud, presentan has ta c ua re n ta y
ocho m todos diferentes de eleccin. Es d iscut ible, por otra parte, s i la
d isparidad del d erecho ci\li l y penal . o tro campo jurdico de los Estad os
miembros. e.<; be neficiosa para la ad ministracin de jus ticia . Otros rde.
nes fed e rales poseen. por lo menos. un mf nimo de un iformidad e n el
d erecho privado.

. D",s BrickerAmendmcnt

A6R . vol. 79 ( t953). p. t 22 )" ss. y K ARL lnEw r,,'IISlmN, . Staatspolilik unu Ver
fU$ungsrcchl in der Yen: in iICIl Staarcn., 1933195-1. en J~ "rb<lej d~$ affclHl iclterr
R,chts. n. serie. 4 ( 1956), p.ag. I!ll Y ss

. 9. Vid. R. BAU I:M , . Die Neulllicd~runil dcr tndlschcn Union im J allre 1956. en
l~lIsch,jt ii, atldtdisch~s ;1I~"l lic},es ",.d V6/kerrcd.t. \'01. 18 (1957). p:i. J.45yss.

IlL I'ODf. R I'OLiTlcO y LOS CO~TROLES VE RTICA LES

FEDERALI S MO

Al a iro lado de la babnza e s tn las nUC\'3S tcnicas de cooperacin federal, a travs d e las cuales el gobierno federal ulili7.3 ,,[ aparato administ rativo de los ESlados para rea lizar, en beneficio de s tos, tareas y servi
dos rcdcra les. Y, fi nalmente, la vida cultural del pueblo amcric.,no se
desa rro lla loda\'a. t'n gran parle, en el marco de los Estados, te: nicndo
solame nt e pocos punlos d e contac to con la Unin, El cspirilu d e auloconfianza municipal - tradicional e n las llcntes de la costa atlnticn )' que
con el avance de las fronteras se ha desarrollado en e l medio y lejano
Ot.'SIe- ha pe rmanecido inquebrantable has ta e l lti mo pueblo y a ld ea, y
recientemente has ta se ha fort alecido. El dis t rito muni c ipal s igue s iendo
el centro de la vida ch 'ic a y el sdrgovcrmllcnt cOlI!w/Ul, que se ve huyenfrentad o con una crec iente responsabilidad en \'il't ud de las nue\'a s c:-:ige ndas y cargas, e s ac t ualmente tan poderoso y tun sano como en
ninguna parte del mundo. t::stos son valores inherentes al sistema federal
y s u desaparicin en fa vor de un proceso de naciona lizacin_ o _es tata
lilacin u n itaria _ s iGnifica una grave prdida para el pais.
El. I'f!DERAI. IS.\IO FUER A DE LOS E STADOS UNIDOS

En la mitad de l s iglo xx, el retroceso de la organizaci n federal es un

renmeno c a s i universal. ..as excepciones conducen a si tuaciones de crisis
que confi r man la regla. A esta conclusin se llega t ras una visi n sobre
las c:-:pcriencias realizadas en Es tados equipados con n uevas cons t ituciones federales, asi como en Es tdos con una gra n tladicin federa l.

L
I

Estados recientemente constituidos

~s Es tados independien tes que s u rgieron tras la segunda gue rra mun
dial se mOs t raron reacios a una organizacin federal, cuando empezaron a
dar sus primeros pasos vacilantes sobre la difici l senda del se1f-go\'ern
m ellt democrtico. Es ta general izacin puede parecer a primera vista inc orrec ta, dado que las Cons tituciones de la I ndia, Pakis tn y Bu rma proclaman exprCS:Hncntc el federa lismo. Sin e m bargo, es nece s ario d istinguir
el a specto semntico d e las const ituciones d e la real idad poltica y c ap tar,
d e esta manera, e l carcter hbrido de estas soluciones redera ks. En la
I ndia. solamen te cabla elegir el o rden fede ral a caus a de la extensin d el
terrilOrio, un s ubcont incnte, y de la inmensa di vers idad cult ural, Ieligios a , lilll;s t ica, econ m ica y de desarrollo tecnolgico. Adems , los indios
H.' n ion y3 c ons iderable e:<lleriencio e n el plUlalis mo telTi to r ial: durante la
Consli 1ucin de 19 19, 1311 slo un es tatuto tulelar bdlnico con del egacin
d e ciert as ta rea s n enlidndes Territoriales, GO\'ernmen t o f Ind ia ACI de
1935 (25 Y 26 G eo. V, c. 42 ) tuvo que scr c uas i federal dada la coexis lencia
d e Es tados aulc t ono~ y provind;:ls blitnicas. Tambin la Cunsti tucin de

367

1950 tielle una conc epcin, en el menor de 10$ casos. cuas i federal, pero s u
hmcionam icnlo, de hec ho, a penas corresponde al esquema federal. Los
Es tados miembros estn p rivados de autono lnia constitucional para cJegil' su tipo gubername ntal, dado que la Constitucin federal prescribe
para toda la nac in el gobierno de gabinete. La sptima seccin (schedule} cons titucional con tiene tres lis tas d e compe te nc ias. La primera enu
mera no menos de no vellla y siete materias de e:-:c]usiva competencia federal --CS , por lo tanto, ba stan te m s ex tensa que lo corriente en otras
organizaciom:s federales- ; la segunda a s igna sc.senta y seis m a terias a la
exclusi\'a competencia d e los Es tados mielllbros y la te rcera deja cuarenta
y siete materias a la competencia conc urrente. En e s ta ultima c aTegoria
ri ge, sin embargo, e l principio de Que la ley federal prima sob re las leyes
dc los E s tados, excepto en el c a so improbable ele que el president e autoIice a que s iga en vigor una ley de un Es tado miembro que contradiga una
regulac in federal (arl. 154). No pucde produc ir, pues, asombro que exis
tan serias dudas soblc si la India es un aut ntico Estado federa1. '
La Const itucin de Pakist n ( 1956), que fue promu lgada tras largos
aftas de d ificil elaboracin, cre igualmen le un Esta do federa l (artculo 1)
constit u ido por las provincias del Oes te y del ESle ( Be ngala) d e Pak istn.
Es ta solucin esta ba impues ta por nllones geogrficas, ya que ambas par
tes del pas estn sepa nldas por la masa te rritorial de la India. La orga
ni7.acin federa l (a rticulo 105- 11 ) sigu i con bas tante fidelidad a l m odelo
indio. La Const itucin conliene igualmen te Ires listas en las que estn
fijadas las materias d e la competencia fed era l, concurrente y provincial.
Tambin rige aqui la primada de las leyes federaks en el campo de la
legis lacin concurrente (a rt iculo 11 0). Contri buye al caricter h brido de
la organizacin federal el hec ho de que slo dos unidades ter ri toria les
participan en ella. 11 la d ictad ura militar que se ha montado por e"gol pe
de Estado del presidcnte Is kandcr Mi rza en oc tub re d e 1958 puso fin ,
junto con la ConSTi tucin, a l parlame ntaris mo, a los par tidos politicos y
tambin al federali s mo.
La eSlruclUra federal de Birmania vale, por ahora, tan wlo en el te:-:IO
de la Consti tucin y no ex is tc ningim sn to ma de que e n un futuro prximo adquiera un carc ter normativo. Ha s ta ahora, el go bierno cen t ral no
fu e capaz d e poner bajo un control eficaz a la to ta lidad del terr itorio del
10. v. C. H. A U'..uN"RO\' nC I , -A ~EXANOCR , . Is Ind ia a Fcd e':lIio n ?. en 'IIler"IJ/i"'IQt
'Hld Compa,a/i.'e La ... Quar/er/y, I JI (l 9S.), p ~ . JIJ. Pa m una <:x[>Osici 6 n dCI:oU,.d:o
del federalis m o ind io, .-id. D I) II/;,\ 0 10.5 BI SI), " Cum,u c ,lI~r)' ou lI!e Co" stit,,/iOl! uf
lu dIa (2 vol.. J,. cd .. Calcu!a. 19551956).
TI. E l Parl:omen tQ I'rovincial del 'akis ln del OcSIC adoplo en s.~plic", b re d~
1957 una r esolucin se8n lo eoa l el P:. ki sI:l.n d el OcS1C debcrin ser reorganizado en
cualro o ms tC!Til od o~ que c"rrcs tlOnuicscn con las diferencia s Iinlislicas, ya que
la organi7.:ocin establecida en T955 -]a ~ (ualro pro,'inc ias nnleriorme nle e~islenles
y los c"ndadose;1ad os 3ut6clo nos- nO habla pr" bad o s u efic:.cia para consliluir
Un lerritor;o unifonlll: .

369

EL I'OOEII. PO LfT ICO l- LOS CON TROLES VERTI CALES

FEDERALI SMO

Estado. Pa r tes importantes est n toda va en las ma nos de gobie rnos ms

o me nos au t no mos, que se e ncuentra n n una situacin de rebe lda fre nte al gobierno ce ntral e n Rangn -y q ue no pueden ser ni calificados de
s a lraplas au t no m as-o ~or o t ra pa r te, no se sabe, y diflcilmcntc se puc....
de esperar. que la d ictadura milita r, es tablecida simultnea me nte a l gol.
pe de Es tado e ll Pa kis t n y que se en m ascara j uridicocons titucio nalmc nl e, se enc uen tre e n s ituaci n de establecer un control unifo rme sobre la
totalidad del te rr ito rio esta ta l.
Para presentar un cuadro comple to hay q ue nombrar todava una
serie de acuerdos in lerte r rita riaJes en el a mbiente colo nial. En todos ellos
se t ra ta de asociaciones de te rrito rios rea lizadas ms bien por d ive rs as
razones ut ilita rias y poll icas, q ue por e l deseo au tn tico de la poblaci n
de es tablecer una est ruc tu ra federa l. E ritrea tena que asocia rse federa lmente con Abisinia Ir.lS un perodo t ra nsito rio e n base a un ac uerdo d e
las Naciones Unidas (1950). E l pseudo federa lis mo en e l reino de Li bia,
que ab3.rca los te rri to rios, todavla poblados por n madas, de T r poli,
Cirenaica y Feza n, ca rece de rea lidad.'" Existe n tambin pla nes para asociar la an tigua colonia brit nica de la Cos ta de Oro, llamada Ghana, desde la ob tencin de s u inde pe ndencia ( 1957 ), con e l ,'ecino Toga bri tnico,
que hasta ahora ha sido un te r ri torio fi dcicomitido.
En el mundo britnico ha n sido c re ados en los l timos aos no me nos
de cua tro asociac io nes te r ritoriales fede rales, q ue ha n dado g ran pres tigio
a la a mplia visi n y a la habilidad dip lo m tica de los diplom t icos coloniales bri t nicos." E n los tres casos de la Fede racin Cent roafricana
e ntre ambas Rhodesias y Nyassala nd e n el ao 1953, de la Bri tis h Cari bbean Fede ra tion e l! el a fIO 1956 y la Ma layan Fe dera tio n en e l ao 1957, la
solucin fcde ml es ta ba impuesta de a n tema no y e ra la n ica pos ible. E n
frica cent ral fue ron asociadas dos colo nias de la corona con un semidominio ( Rhodesia del S ur ), en la Federacin de l Cari be se t rat de is las
- Jama ica, Bar bados, Trinidad y o t ras diez en e l a rc hipi lago de las I n
d ias occidenta les- que, geogrfica mente, no podla n cons t it ui r ni ng n
te r rito rio esta ta l u nitario y e n Ma laya fueron asociados en u n a ut nt ico
Estado fede ral nueve principados au tcto nos, has ta e nto nces baj o pro tcctorada ingls, con dos colonias brit nicas (Pe ana ng y Ma laca ). La asociaci n que ser ms importa nte e n e l fut uro , ha sido llevada a cabo por los
brit nicos e n Nigeria. en la costa occiden ta l africana . Esta inme nsa tierra ,
co n t rein ta y dos mi llones de ha bita ntes en 960.000 kil me tros c uadrados,
la colonia inglesa mas poblada, posee fuertes contrastes est ruc tu rales y

econmicos ent re las diversas rcgiones; el Norte, menos desa r roll ado, es
pre pon der~\Il t e mente m a hometa no; e l Sur - llamadas ambas regio nes
Oeste y Este, respecti vamen te- es, e n parle, crist iano y, en parte, paga
no. Un movi m ien to de independe ncia im pulsado por p a r tidos poUticos
o rga nizados est, desde hace largo tiempo. en accin. Pa ra e vita r la fragme n tacin y la autonomla de te r ritorios incapaces de sobrevivir por s i
solos, Inglaterra c reO una orgalliza cin fede ra l en r pidas y planeadas
fases. T ras la Cons ti tucin de 1957, la cuarta en d iez aos, se otorg plena
a uto nom a inte r na a las regiones e n e l cuadro de u n o rde n federa l q ue
habla sido erigido ya e n el ao 1957 po r los terr itorios de l S ur y,en el ao
s iguient e, por el Norte. La asamblea legisla t iva comn, has ta cnto nces
cons tit uida flor los de legados de las asambleas rcgionales, estar a ho ra
elegida por la to talidad del electorado y ta m b in est previs to un senado
consti tuido por el mis mo n mero de mie mbros de cada regin ell:is tente.
Tambi n tendr q ue ser inco rporado cOmO regin el te r rito rio contiguo,
e l Ca mern britnico, has ta e nlonces un terr itorio fide icom itido bajo la
adm inis t racin de las Naciones Un idas. La o bte ncin de la indepe nde ncia
y la si mult nea adquisicin de la cual idad d e mie mbros d e la Commollweaitlt esta ba pensada para 1960. E l nuevo Estado podr e nto nces ca mpe
t ir con ll:i to con el veci no Gha na pa ra dele n ta r el liderazgo pol tico del
Con ti nente negro.
Una situacin cantonal , a l estilo su izo. suele ser frecuen temente abo
gada pa ra Estados a ntiguos y nuevos, cuya poblacin t nicame nte mC1.
ciada se niega a vivir bajo el domi nio de o t ro gnlpo. Es to fu e su ge rido,
inutilme nte, en Checoslo vaqu ia a ntes de q ue el nacio nalsociaHs mo tomara
tem poralme nte es te Es tado, e n Palest ina , antes de la creac in del Estado
independiente de ISHlcl, y en Ke nya. Tamb i n es ta ba prev is ta una o lgan i.
...acin can tuna l pa ra Argelia cn la lcgislaci n f ra ncesa a ntes de q ue de
Ga ulle llega se a l poder, si n haber tenido ningu na perspectiva de ser realizada. En c ualqu ie ra de estos casos, esta solucin ha sido un esque ma
demasiado arti ficial y provisional pa ra poderse imponer a l nacio na lis mo
integra l de los diferen tes grupos t nicos.
En t re los o t ros muchos Es tados recien te me nte creados, ni ngu no ha
prefe rido el fede ra lismo a una est r uc tura un ita d a. Aun la misma I ndo ne
s ia, que dad as las c irc unslancias geogrfi cas - muchas is las sepa radas e n
t re si con d ifere ntes t rad iciones c ultu rales autctonas- p areca predes.
tinada para una estruc tur a federa l, volvi tras un primero y desafort unado
inte nto a la solucin u ni taria." L1 re \'olucin q ue estall a l fi nal d e 1957

368

t2. Sobre Libia. vid. H Er' RY S . VtU .... lltI, I.yba: rh e Nell' Arab Kingd (Jm in NO~lh
A{rica ( Nueva Yor l. , 11156). y la recensin de este tibro de AIlDA B. Bozous, ,u,"ddle
EaS lu l1 AI/airs, VIII (11157) . Jla;. 68 y ss.

13. V i d. h A!oI BI..o:-:oo., . L'tvolut ion recen t~ des colon>es hritanni'l ues., en Rev/ e
( rllllcuiu /( SC;( IlC( poliliq"c. Vtll (1\158 ), pg. 576 y SS .; v. tarnbi~ n en Ne.... y(J~k
T imes de 2A de octubre de 1\158.

14. La primera Consti tucin (I~ ) oe los Estaoos Unidos d<;: Indonaia era de
tipO federa l y est:lba basada sobre ti sistema bicameral: la seunda (1950) era un ita
ria y pr<.:--da tan slo un!! cmnra (v. J . LCWStR, . I..cial Dcvetopl11ents in Indonesia_.
en A m~"c~1/ JOllma/ o( Comparuli" t La"" 111 (1954) pll. 399 Y ss.). Las primeras
.:1<.-ccion<.'S tu\';eron [ullar el 29 de sept iembre de t9SS. y en diciembre de 1955 fue ele

370

El PODE R I'OLf Tl CO y LOS CON TRO LES VE RTICALES :

F EDERAt . I S ~I O

e n algunas islas cont ra e l cen tn t lismo de ] 3\'a , donde se encuent ra la

capita l, Djaka rl 3, tena por encima d e su obj e tivo in media to ~Ia host ili
d a d (rente Il la _democracia d isciplinaria_ d e l p resid ente Sukarno, sospec hosa de neo p rcsidencialis mo-- la idea de establecer una Federacin
du radera, pero fue de r rotada y no produjo ningn rcsultado. Las q uej as
poli l icocco nmicas. en si no in j ustificadas, de S uma l ra, Borneo, Clebes
y d e ol ras islas con tra la hidrocefalia de la superpoblada Java p ueden,
q uiz, ser dism inuidas c reando u na au tntica organ izacin Cederal , aunq ue esto no podr s u poner una solucin dur3dera.
Finalmen te, me recen ser cilad os e n este contexto los movimientos d e
nsociacin q ue desde 1958 se p ueden a p reciar en los pases rabes d el
Cercano Q ricnte. En rpida s uc esin han su rg ido en este ambito porCt ico
la Re p(I bliea Arabe Unida, Egip to y Si ria , bajo la gida d e l p res idente
Gamal Abdc\ Nasse r, dic tador d e Ellip to, y la Confede racin A..... . bc, constit uida por dos re inos , Irak y l o r dania. En lo q ue h l}ce referencia a la
Re pu bliea ra be a pa rece, externamente por lo menos, como un aut nt ico
Es tado fe d e ra l con rga nos e ins t ituciones comunes - p res ide nte, parl:lm e nto, ejrcito--, s in que am bas par tes ter r ito riales pie rd an su auto nomla Int e rna. Es te intc nlo federal contradice , si n emb~ rgo, todos los
requis itos h as ta hoy exigi dos, por el hL"Cho de que am bos c uerpos territo riales a sociados no poseen fIon te ras comu nes y no forman, por tanto,
n ingun te r ritorio federal u nifo rme. La poste rior incorporaci n del todavl3 m?ts a lej ado territorio d e l Ye rncn no puede sino ro rtalecer esta dud a,
a unque e n este caso se t ra te ms d e una simple alia nza de poltica ex ter ior que d e u na a ut n t ica asociaci n de Estados. En realidad, la Constitucin federal no es sino el pre texto para cubri r la a nexin ms o menos
c rud a d e Siria por Egi ptO'. Es imposiblc ha blar d e u na equipara cin k deral entre ambos parlne rs, d a d o el completo do minio d el apara to estatal
s ir io por Nasse r y sus emisarios. Por ultimo, la Confederacin rabe e n.
tre l rak y J ordania fu e, desde un p ri ncipio, poco ms q ue u na asoc iacin
d e polt ica exterio r carente de todo rasgo fed e ra l en tre dos Es ta d os, tanto ahor;:1 como antes, independ ie ntes; esta alianza se hu nd i t ras e l asesinato del rey irakl Faisa l en jul io d e 1958 y la constitucin de l I ra k como
republica. E l dest ino d e l ordan ia, d esde su nacim iento una formac in
esta tal a rti fi cial e inca paz de sobrevivir, presenta tales oscilaciones q ue,
lard e o te m prano, pod r se r repartida e n t re sus avidos vecinos.
S i bien lo s ac tuales experimentos federales de E s ta d os c uyos gobiernos, :;i n excepcin, se ba sa n sob re arena movediza, solamente pued c n ser
obser vados con un jus tillcado escepticismo, no h;lY duda a lgu na de q ue
e n un fu t uro lej ano -s ie m pre que lo permit a 1;1 situacin poltica in te r:id a u na asamblea. conSlitu)'cn tc par elaborar una nu~\a wnsti l"cin unitaria. que
ha sta ahon!. nO ha I( n ido Jci lo.

37I

nacional- la totalidad d e l mbito rabe d el norte de frica, d esde Marruecos has ta e l golfo Prsico, seria id lll..'O para u na estructura federal tanto por ru;oncs gl'Ogrficas COIllO espirituales y tnicas. Sin embargo,
tiene mayores chal/ces el modelo de confederacin, dadas las d validad es
nacio nalis ta s de los pases en c uestin , a si como la host ilidad personal de
los m aquinadores polt icos, que una est ruc tu ra federa l pa ra la que faltarlan en un futuro previsible todos los presupues tos tecnolgicos y administra ti vos.

El federali smo et/ la COlllllnidad fral/cesa

Es te luga r p uede se r apropiado para hacer unas refere ncias a la reforma prevista por la Const itucin d e de Gaulle, segn la c ua l la VI/ioll FralZ"(lisede la Constitucin de 1946, exis ten te esencialmen te slo e n el pa pel ,
debe r converti rse en una org a nj~a cin federal. Siguiendo el ejemplo de
la CO II/lflolllvea l lll britn ica, se la no m b ra Com u nidad (Cu mm rm allf }.
Oucda proclamada ya ceremoniosamen te en el prime ro de los a r t culos
d e la Cons t itucin al est a blecer q ue la Rep blica francesa y los territorios d e ultrama r han const it uid o u na comunidad en u n acto de libre
de te rmi naci n. Di sposiciones ms en concrcto se e ncuen t ra n en los a rt cu los 7276, 7778.
E n el presente conte:<to interesa sobre todo la cuestin sobre si el nue'1.'0 ord en en curso cons t itu ye u na au tntica y nueva con fo nnacin federal.
Si ste es e l caso, Fra ncia hab ria contribuido de una fo r ma impo rtante a
e laborar la tcnica de la organizacin federal al n ivel de las relaciones
in te r nacio nales.
Los ter r itorios de u ltrama r, bajo los que tambi n cae por la situacin
de hecho AI-gelia, son los c uerpos terri toriales incorporados o agregados a
la Comu nid ad y que son designados e:< p rcsa me ntc como Estados; son autnomos y se gobiernan y ad m in is t ran por s m is mos (arl. 77, pa r. 1). Se
t iene e n cuenta, e n primer lugar, las exigenc ias federales a l establecer un
catlogo de competencias comunes q ue abarca la politica e xte rior, la d efensa, la moneda, la poUt lca econm ica y financ ie ra, tra nspo rtes y telecom un ica ciones (a rl. 78, prs. I y 2 ). E:<is te ta m bin una nacio na lidad comun
(arl. 77, p r. 2). Los rganos d e la Comunidad son el pres ide nte de la Republic a que preside y rep resenta a la Comunidad (arl. 80, pr. 1), el Con
sejo Ejecut ivo, el Senado y e l T ribunal de Arb itraje (art. 80, p r. 2). El
Consejo Ejecutivo, nuevamente bajo la p reside nc ia del presid ente, es t
constit uido por e l p rimer ministro de la Francia me t ropo li la na, los jefes de
gobie rn o de cada u no de los Es tados m iem bros y por los minis t ros encargados por la COtllullid ad d e los a suntos comunes (ilr E. 82). El Senado se
COm pone de los miem b ros elegidos por el I'a rl a mento de la Re pu bJica y
las a sa mbleas legis lativas de los Es tados miembros (art. 83, pr. 1), y, por

u
U

372

EL 1'[)/oK l'OUTlCO y LOS CONTROLES VERTICALES

lo tanto, no es un Parlamento elegido por la totalidad del electo rado de la

Comunidad. Sus tareas son, sobre todo, la de li beracin de las medidas co
munes poltico-econ6micas y financi eras anles de q ue stas sean adoptadas po r el Parlamento de la Rep bl ica y -caso de parecer esto co nveniente- por las asambleas legislath'as de los Estados miembros. S egn
e l dec re to gubernamental de 23 de octubre de 1958. el Senado est compuesto por 175 miembros de la Francia met ropol itana y un tota l de 115 de
los territorios de ultramar. Tiene dos sesiones anuales que no pueden ex
cede r de un mes cada una de ellas. E l Senado podr adoptal" d ecisiones
ejecutorias (dcisiolls exc llloires) en [s campos que le han sido delega.
dos por autorizacin de las asa mbleas legis lativas de los Es tados miem
bros. No tiene, por lo tan to, ninguna fa cultad a ut noma en el ca tlogo
de compe tencias comunes. Finalmen te, se ha previsto un tribunal d e
arbit raje para decidir los conflictos entre los miembros de la Comunidad
(arl. 84 ). La modificacin de estas disposiciones const itucionales slo
puede tener lugar a travs del acuerdo comun entre los Parlamen tos de
los miembros de la Comunidad (art. 87 ).
El estatu to d e un te r ritorio de ultrama r como miembro de la Comu ni
dad, depende de la eleccin que se haga e ntre las pos ibilidades que ofrece
la Cons titucin (articulos 72 has ta 76 ). Un te rri torio de ultramar puede
constituirse en d epartame nto de ult ramar como has ta ahora ha sido Ar
gelia y como es el caso de Martinica y Guadalu pc; c n es te caso, los dele
gados dc l.gobierno de Pa rs estn encargados de salvaguardar los intere
ses nacionales y las tareas adminis trativas (art. 72, pr rafo 2). Los de par
lamentos de ult ramar son, por lo tanto, partes integrantes de la Francia
metropolitana, pe ro toman parte en los rganos de la Comunidad. Los
otros territorios de ult ra mar tend r n una organizacin de acuerdo con s u
posicin e inte reses dentro de la Comunidad, q ue esta rn fijados por el
Pa rlamento e n Pars, tras haber consultado a la a.sa m blca ter ritorial inte
resada (3rt. 74 ). Los te rrito rios de ultrama r pue de n, s in embargo, decidir
se, de ntro de los cuatro meses s iguie ntes a la entrada en vigor de la
Cons tituci n, a ado ptar el estatuto de los departa mentos de ultramar, o
a constituirse en Estados miembros autnomos de la Comunidad (art. 76).
Adem s, los miembros de la Comunidad tambin pueden decidi rs e en e l
futuro po r una resol ucin de s u asamblea legislativa, que te ndr que ser
confirmada por un reft:rndu m local, a cambia r su estatu to, esto es, a
transfo rma rse de un departamento de ultrama r en un Es tado miemb ro
autno mo (a rt. 86, par. 1), o a declara r su indepe ndencia, que pOlle fin ,
automticamente, a s u perte nencia a la Comunidad (art. 86, pr. 2). S egn
el te xto, es de suponer que eso tambin le estara permitido a Ar ge lia.
Finalmente, est previsto que otros Es tados pueden tambin asociarse a
la Comunidad (art. 88).
f:ste es, pues, el esquema que ni se carac teriza por su senci llez, ni por

FEDERAL tS"IO

373

su estruc t ura rectilnea, ni por la falta de contradicciones. Antes del refe

rndum del 28 d t: septiem bre se haba comu nicado expresamente a lo s
te rri torios de ultrama r, que la desap robacin de la Constitucin Significa
su expuls i n automtica de la Comunidad. De los diecisie te terri torios de
ult ra m a r se dio este ca so slo en la Guinea francesa, por una abrumadora mayora. Ent re los restantes, que adop taron la Constitucin con fuertes mayo ras, se 1m decidido hasta hoy slo Madagascar a travs de s u
asam blea territorial provisio nal a tomar e l est atuto de miembro autnomo
de la Comunidad. En virt ud de la fue rza del nacio nalismo autnomo, es de
s uponer que muchos, c uando no la mayora, de los restantes terri torios
africanos segui r n el ejemplo de Madagascar, y que probablemente cons
t ituirn , de esta m<lnera, una asociacin de territorios has ta ahora sepa
radas."
_1S i .se observa la situacin juridica y de hecho, y s us p revis ibles consec uenCIas, no pueden por m enos de s urgir jus tificadas dudas sobre si la
Com unidad es u na aut ntica orga nizadn federal. Externamente, es cier
to que la relacin de los m iembros, declarados autnomos dent ro de la
Comun idad, entre s i y con la Fra ncia m e tropolitana, muestra r asgos d e
ti po federal, pero stos desaparecen t ras Ull a nlisis ms detallado. Por
una par te, Francia ocupa, por razo nes polticas y econm ica s, una posic in de hegemona incompatible con un aut ntico E stado federal; esta
preponderancia de Fra ncia se ap recia ya en la supe r ioridad numrica de
los de legados franceses sobre los de u ltramar e n el Senado. As, pues, n o
cabe hablar de una au tonoma const itucional de los territorios de ultra
mar, porque su organizacin estar determinada por el Parlame nto fran
cs, s iendo la cola boracin d e aqullos tan slo de carc ter deli bera tivo .
Por ot ra parte, el funcionamie nto de los rganos d e la Comunidad, el
Consejo Ejecutivo y el .Senado es tambin demasiado res tringido aun e n
e l campo de los inte reses de la Comunidad, para que puedan operar como
rga nos eficaces e n la fo r macin de la voluntad es ta tal de una estruc tura
federal. Al disol ve rse en una multiplicidad de Estados autnomos, la Comunidad se cons tituye ms como una confederacin que como una fede.
raci n, y an llabr(a que dudar sob re si el inevitable p redominio de Fran
cia no perjudica tambin e l carcter de una pos ible confederacin.
T ras lo dicho ha y que llegar a la conclusi n de que la Comunidad
presenta un pseudoredcraliffilo-;uWa fOf'ffWein-hbritla que nI es au t nticamente fede ral, ni con fede raL Por otra parf c;' tampoco se podr con s15. En el momento de imprimi rse este libro se han cumplido ambas posibilidades. Todas I a.~ oolonias africa nas. con ta citada e ~eepci6n de Guinea, han adquirido
entretanto la calidad de miembros autnomos. Entro: varios de los nuevos Estados
de frica occidental esl en curso un movimiento para forma r una asociacin rede.
ral. Las repu blie3s autoomas se llaman ahora, en parle cambiando suS an tiguas
d.e5igneioncs: Sen"Ral, Oahomey, Slldn francs, Volla, Costa de Marfil. Nieria, Mau
TlIania. GaMn, Chad . Congo. Rcpubtica d" frica Central y Madagascar.

37.

FEDERAU S.\I0
El POD ER J'OI. fTICO y LOS CONTROLES VE RT ICAI.oS

ruir, por a hora, con los Estados declarados independie ntes de la Comuidad una 3socia cin librc- dCEs tados, semejante a la COIIIIIIQJllI'eul/11
britnica, mientras los nuevos ESlados no se hayan a cercado al nivel culIUral y cconmit,:o de Francia. Debe ser, s in embargo. reconocido que a la
vista d e l nacionalis mo arricano y d e la s ituacin en Arg(![ia :;pcn3s hab ia
pos ibilidad de establece r un a solucin definitiva y clara.

Experimentos federales el' Eslados unitarios (clcscelllralilucilI)

La Constit ucin e spao la de 193 1, nacida en ci rcunstancias poco propicias. rehus formalmen te el ESlado rederal (3rt. 13), pero contena, s in
e mb3rgo. unos planes _pos le rio rme ntc no desarrollados- para es tablecer una au tonoma regional (a rl. 12).' Tan slo en Catal uiia se hizo un
d bil inlento ( E statuto de 193 2). 8ajo Franco, se ha vuelto a instaurar
un I"gido Estado un itario.
La Consti tucin i taliana d e 1 9 ~ 7 (art. 114 y ss.)" a spira a un g rado bastante ms am plio d e au tonoma regio nal. Estn prev istas ci nco regiones
con estatutos especiales _Sici lia, Cerdca, Trentino-Alt o Adigio, Valle d e
Aosta y FriuliVcnezia Giu lia- y c a to rce regiones con es ta tutos ordinario s, que abarcan lodas las otras provincias de la I talia continental. Es tas
regiones d ebern tener sus propios parlamen tos y go biernos, y gozar de
un grado conside l-able d e se1/ -gol'c mme,1f baj o la s upervisi n de Roma.
La otorgacin d el esta tu lO especial tiende a p reservar la s tradiciones locales y a sa tisracer la s te ndencias aut no ma s de las cinco regiones nombradas. Has ta hoy. solamen te hall s ido erig idas c uatro d e ella s, a las que ha y
q ue aadir T rieste, que t ras s u incorpo racin a Italia en el afio 1954 goza
de u na administ racin eSI>cdlic a bajo un estat uto es pecial. A Sic ilia le fue
o torgada la autonom a regional, t ras e l hundi mien to d ell'gimen fascista ,
para con trarresta r un fu erte movimien to separatista. S emejantes motivos
rueron detel'mina ntes en el Valle de Aosta, d e habla france sa, d o nde la
autono m a debera evi tar la unin con Francia. E n Cerdea, que ha tenido
s ie mpre una condici n d e h ijas tra, estaba pensada para d ar inccntivo a la
iniciativa privada autctona. En el Alto Adigio -el all tiguo T irol del
S ur- , donde una mayora de habla alemana ma ntena te nazme nte la le ngua y la s costumbres a le manas, la autonoma regiona l d ebera d e ser una
compensacin fre llte a l I IIscl,/fl ss con Aus tria. d eseado por la poblacin
y rrustrado por el tratado de paz que, s ill embargo, h aba garanti7.ado la
autono ma regional. Pe ro como e l antiguo T iro l del Sur haba s ido u nido
con el d istrito italiano de l Tre ntino para fo r mar una regin li nica, quc16. CFr . Orro KUCC/lII I;I-"LII. , . T he Decline 01 t 'lI n1SWtc Fcderull sm in Western
Euro peo, en tl'orld Poli/cs, lit ( t95 J), 1St Y 55 _, donde se mua :1 Espafm , I tatia y
Alemania.
17. Cfr . PAOl,.O DISCAR ll1TI DI R. Ufr u . Oir;/I o
1956, !Xig. 524 Y ss.

e-oJli ll< ~io,,(Jlc

(~ .'

ed., N:lpolcs),

dando a s i reducida la poblacin de lengua a lema na a una mirrura, no

fue ro n c umplid os sus d eseos de poseer un autnt ico sel/-govermncnt.
Entre las regiones con un estatuto especial, solame nte S icilia estaba
en si tuacin d e d esa r rollar una con siderable autonoma local. As, por
ejemplo, el dc r'echo otorgado a la regi n de d ispone r de sus riquezas na
turales, ha permiti do ex plot ar los pozos de petrleo po r e mpresas pri1.:a
da s, miemras que en I talia continental son propiedad d el Estado que los
e,,-plo ta di rectamente. Pero, e n ningn caso, parece que el regionalismo
s ignifiq1fe m s que una amplia d escemralizacin; el cont rol central por
parte d e Roma s iGue exis tiendo. Exc epto en Tiro l d el Sur, no se han foro
mado p artidos reg ionales que, si n e m bargo, son un requisi to esencial de
un verdade ro se//-gove rm nellt. Los parl idos regio nales existen les son tan
slo l-amas d~ los panidos organizados al nh'c l nacional. Pero lo quc ha
desvalorizado absolu tamente el e xperimento federal d e l a Constitucin
italiana cs la circuns tancia -prescindiendo ya d e que la regi n Fr iuli
Venezia Gi ulia, con su es tatuto es pecia l, no ha sido c reada- de que no se
haya estab lecid o ninguna d e las otras regiones dOladas d e estatuto ordi
n''II'io. La disposicin d e la Cons titucin (dispos iciones t ransi lorias, VIII )
segun la cual las regiones deban ser montadas de ntro de un ao, ha pero
dido hace largo tiempo su raz n de ser,l&

El d eclinar d e los federalismos arraigodos

.
I
La rese rva que ha n demos l rado tanlO los Es tados reClcnlC men te c rea I
dos como los Es tados t radicionalmen te unita rios rrent e a l ord en federa l, \
permiten conclui r que el t ipo de organizacin fed eral ha perdido gra n
parte d e su fuerza de a traccin. Es ta impresin se rOrlalece a la vis ta de
las experi encias que han h i..oc ho recien temente Es tados con u na est ruc tu ra
fcd e ral arraigad a y tradicional. Se puede hablar, con razn, d e u n declina r d e l federa lismo.
'------A lel;jiita:-~ Aquel que quie re es tudiar e l fed e ra l ismo has ta en su ms
fin3eTM1ol"cii n, tendd que pararse en Alema nia, que lo ha pract icado
des d e hace siglos. En e l Reich d e Bismarct.:: se impos ibili t el funcionamiemo de un aut nt ico k-'deralismo por la hegemonla de Prusia . Pru sia
poseia no slo dos tercios d el terdtorio )' d e la poblacin del Reich, sino
que el rey d e Prusia era constituciona lmente el d etentado r hereditario de
la di gnidad del emperador,)' el primer minist ro prusia no e ra, ex officio,
cancille r del Reich . Por el ve to de P rus ia en el Co nsejo Fe d e r.ll, se poda
cvitar c ualqu ier enmienda const itucional. A pesa r d e que la Cons t ilUcin
proclamaba expresame nte un orden re dera l, el resultado rea l de es te fed eralis mo h ib rid o fue la pro;resiva .. pru siani:tadtu d e l Reich. We imar
aceler la ilTcsis tible tendencia hacia el Estado unita rio. La indus tria li7..a-

18.

I bdem. p"s. 5l2.Jj.

376

IOl PODER I'O Lt n co y l OS CON TROlI:.S \'ERTlC~lES

cin y el en:{imiento de las ciudades m inaron los derec hos de los Uillder_
La administ rad n financiera del Reich, c reada por la refo r ma de Enbe r! c r ( 1919), se convirti en e l \'c hculo ms im portan te de la cen l ralizacin.
Au n el rgano cons ti tucional representando a los Uillder, el Consejo de l
Re ich , se convi rt i, co nt ra todas las es peranzas, en un inst ru ment o de la
adm inistracin federa l.
La Ley Fundame nta l de Bo nLl, por o t ra parte, ha insistido en la autonom ia de los UitLder a poyada por la ingenua oposicin de las auto ridades
de ocupacin a me ricanas, que vdan en el federali smo una garantfa de la
democracia y en la cen t ralizaci n una invitacin a u n liderazgo es tatal
autoritario. De hecho, e l proceso fue justamente el con t rario, ya q ue e l
nacio nali smo se ins ta l, primero, en los pequeos Uinder, usando a s tos
como un t rampoln para introducirse en Prusia y en el Reich. E l rgano
que representa los int ereses de los Uiud er en Bonn es el Consejo Fede ral
\ Bu ndesrat). Su papel e n el proceso legis lativo es doble. La Ley Fu ndamental distingue dos ca tegorfas de leyes ; a la primera pertenecen los proyectos de ley en los que es indispe nsable la aprobacin (ZlIs limltlllllg )
del Bundesrat, ya sea porque afec tan a la relacin en tre la Federacin y
los Uinder , o porque ror.an de una u a ira manera el es tatuto o los intereses de los Liillller ; referencias a tales leyes estn es parcidas po r toda II
Lt'y Fundame nta1." En estos L.: 3 S0S, la objecin del Con sej o Federal es UI1
,'cto ( EiIl SpsllcI, J absoluto. A la otra categora pertenecen los restantes
proycc tos de ley ~ I n gran mayori3~. En es te caso el Consejo Fedc ral
slo tiene un derecho de ve to suspensivo. La objec i n del Consejo cuando
haya s ido vo tada por una mayo rfa s imple pue de ser rechazada por una
resol ucin apoyada por la simple mayora de los mie m bros del Pa rlamen
tO Federal (B undes tag). Si el vela est a poyado por una mayo ra de dos
tercios, la ley necesi ta , para s u aprobaci n defin itiva, igualme nte una mayorfa de 10$ te rcios en el Bundestag (artc ulos 77 y 78). Prc ticame nte, la
objeci n solame nte puede te ner xi to c uando los part idos de la opos ic i n
en el Bundesra t -que est compues to de representantes designados ac,
luando bajo las ins truccio nes de los gobiernos de los UitLder, controlados
a s u ,'ez por los partidos- e ncuentren un apoyo suficie nte en sus am igos
de pa rtido en e l Bundeslag. La p roteccin de los intereses de los Uinder
('S I ti, por lo tanto, some tida a l dinamis mo de los partidos, o pe rando al
nivel rederaL Frecue nte men te, se s uelen sac ri ficar los puntos de vista
fed erales a los inte reses de pa r tidos." Sin e mba rgo, el Consejo Federa l es
19. I'ara ms d eta lles, cfr. T llIllOOR MAUNZ , Deul sclres Sl,,(l ls~~clrl (5.' OO ., Mu nich , 19.56), pll. 159 '1 ss. En las ps. 242-43 se en umeran las trece ca tello rfa s de l e~'es
que no pueden ser emitid as sin la aprobac in del Cons.ejo Fed eral.
20. Cfr. el ilus t ra ti vo y crudo a r ticu lo d e ARNOI.lI J . H EIIleN II ELMliM, . Fcdcrnti sm
~ nd Ihe pllrly Sys tcm : Tht! case 01 Western Germany. , en Americun Por/ leal Sciellce
R.:>,i.:,.., UI ( 1958), pllll. 800 Y ss.

FEDl!.RALl S:\IO

317

cons iderable mente ms fu e rte que su equivale nt e en la Cons tituci n de

. ':{ci mar.
'fJ El q ue paga la m us ica, ta mbin podr dec idir qu ms ica s e tocar.
S egn es ta regla, la Ley Fundame ntal de Bo nn ha te ndido a forta lece r los
intereses de los Uilldcr con un nuc\'o s is tema de dis tribucin de los in~ resos obtenidos por los impues tos. Bajo Wcirnar, los impues tos ms
Lmport~ nt es ~sobre la rent a, so bre las .socie dades, sob re el capital , s obre
he re nc Las, consumo y t ran sporl e~. es taban a tribuidos a l Reic h . que esta,
b? o bligado entonces a conceder una participaci n a los Uillde,.. por med IO. de una - compen sacin li nancicra. ( FilJ(J/! zo Llsglc i cl! J. La ac tual regulaCi n e n t re las finan zas d e la Federacin y de Jos Uillder es muc ho m s
compleja y no pa rece que sea en absoluto definit iva. L..1 regulacin abarca
dos as pectos: la compensaci n fin ancie ra ve rtical y horizonta l. La dis t r ibucin
.
.vertical de los ingresos c onsiste en la at rib uc i n constitucional d e
CLe rto llpo de impues tos y g ravmenes ellclus ivame ntc a los L"dc r otros
exclusivamente a la Federac in, y ot ros, finalmen te:, ser n destin~dos a
una ob tencin y u ti lizaci n co njun ta. Como en todos los Es tados ind ust riales. las fuentes de ingreso ms importantes son los impues tos sob re
la renta y sobre las sociedades. Seg n las dispos icio nes legales de
J9SS:2'dos tercios de estos ing resos se as ignan\n a los Liillde r y u n tercio
a la Federacin. El 31 de ma rzo de 1957 se e lev el porcentaje en favo r
d~ la. fed.eraci6n_ Cada dos aos tendr q u e se r p ro mulgada una nueva
dls t nbuc ln por una ley ordinaria. La compensacin fi nanciera ho r iwntal: igualmente regulada por ley de 1 955, ~' tiende a es tablecer Un equilibn o en las cargas e n tre los Uinder _ricos_ y los _pobres_. Segn es ta
ordenacin, los Es tados ricos te ndr n q ue e nt re gar una part e de sus ingresos a un fondo d e igualacin en ravOl de s us he rmanos pobres_ Sin
embargo, no se excluye n as ig naciones din.-<: tas complementarias por part~ d e la Fede racin. El reSultado de este complt:jo s is tema, segun la o pimn ~e exper tos obscnado res, es que se inle ns ifica el estira y anoja e nt re,
JJs Uillder pobres y ricos por un lado, y todos ellos y la Fede raci n POLot ro. El ganador e n eSla car re ra para obte ne r la bols a de d inero no es
o t ro, como se puede s uponer, que el Es tado ce ntral. Caso de que Alemania vue lva a unifica rse a lguna vez, la liquidac in de la herencia comun is ta
y la e levacin del nive l de vida en Alem a ni a orie ntal ser, necesariamen_
te, labo r de l Es tado central.
Exis te n tambi n tendenc ias ma rgina les que s uponen un contrapeso
Fre nt e a la import a nci3 que tanto las ambiciosas Cons tit uciones de los
Es tados mie mb ros, c omo la Ley Funda mental de Bo nn , conced en a los in. 21. Fil!m!"~ ~'/IS5 ,mgsg.e5elt de 25 de diciemb re de t955 fue ap robad a como e n.
mlenda CO:,S h tuc lonat modI fi cand O los :.rt lcul os t06 y 107 d e la Ley Fun<iam cmal.
, 22 . '.A"dcr,i,uml":" $g leicl,sge~el~ d e n de a brit de 195.5 (vid. MA UJI.' Z. op. cil . en
ta. '.I ota 19 d e !'Ste ca jlL tu lo. pl/. 207 Y ss.); "id. tambin la Ersi1 ,, ~,mg.ls~setz d e 24 d~
d ,clCmb r("' d e t956.
~

378

EL I'OIJER pOL1rtCO y lDS COSTROLES VERTICALES

FEDERALI SMO

Icreses de los Liilltlu. SiJS e'lUsas son ms de tipo psicolgico que de orde n juridico-co nslitucioaJ. La rccons tr,uccin econ m ica de Alemania
occide ntal, que desde 1948 ha surgido como un f n ix en tre la devas tac i n
de la gue n '3, ha s ido Ilevadn a cabo con la ayuda de la legis lacin fe de ra l,
a unque la ejecucin h a es ta do tambin en manos de la inicia tiva loca l.
Los Liillder mos traro n poco a fn pnr3 apurar sus privilegios legislat ivos a
cos ta de la Federaci n y se limitaron a la ej ecucin admin is tra tiva de las
leyes fede rales en sus territo rios. Sus bolet ines lc g i s lat ivo ~ han sido , consecue nteme nte, est r iles , a no s er que se cons ide re como u na conqu ist a
importan te, por eje mplo. una ley bva ra con tra la " fonna d escons ide rada
JI: esqu ian. Con la desaparicin de Prusia como unidad geogrfica y pol
l icn - lo que, sea dicho de paso, no d ebe ser cons iderado en absolu to
com o un resultado his t rico de tinitivo- el particularis mo. que e n su
l iempo en el sur y en el oes te de Alemania es tuvo tan fuerteme nte ac u a"
do frente al co loso d el norle, ha perd ido s u obje tivo emocional. Au n los
m ismos b:haros, q ue en tre todas las t ri bus a le m anas han sido los que
menos ha n dis imulado su hos tilidad contra Prusia y contra el Reic h, han
dejado de revolve rse cont ra el aguijn federal. Adems, en vi rtud d e la
guerra perdida y de la ocupaci n, las fronlera s d e los Uiuder h a n s ido
frecuenteme nte cambiadas y han s urgido nuevas unidades terri toriales. lo
que no ha podido evitar que el t radiciunlll patrio tis mo local haya s ido
perjudicado. El inve te rado ego tismo de los Uillder ha s ido arrollado ante
la realidad implaca ble d e la vida eco nmica y social. Igual que en ot ros
p,llses, los gr upos pluralista s eran o rgani zados al ni"el nacional , y los proble mas que mueven a l pueb lo son los mismos ta mbi n e n todo e l te r ritorio fede ral. Par tidos polticos limitados a los Liblder han desaparecido
eas i por comple to. En una palabra, e l pueblo ale m n se e ntrega hoy me
nos que nunca al particu la ris mo y goza ac tualme nte d e. una vida e n comun ms annoniosa q ue en c ua lquier poca an te rio r. Todo esto es e xcelent e pcro e l federali smo t iene que pagar la c uenta.

~ La peculiar s ituaci n de Aus tria me rece una peq ue a observac in. El fede ra lismo de la Cons titucin de 1920, en s u re daccin de
1929, que fu e resta blecida tl"as la gue rra, no tu"o nu nca gran importa ncia
porque la :lUtono ma pro\'incial se mova en unos lmi tes demasiado estrec hos. Bajo e l gobie m o de coalicin e ntre e l Par tido Popula r Crist iano
y los socialis tas, los cont o rnos federales han desapa recido toda va m s.
En lugar de es ta!' d is tribuido el pode r ve rt lcalmc nte e ntre la Fede racin
y I3s p ro \incias. los dos pUI1ido5 se di stribuyen ho rizon ta lmente e n am
bos ni veles e l boti n del do minio. El lugar de la ri validad federa l ha s ido
ocupado por la explo taci n e n comn de los puestos y por el pa tron aje
sobre los ca rgos a t ravs de a mbos partidos..'

23. Onu K IRCIII IEt WEM , _T he W:lninll (11 Opposilion in r ar! iamcn lary R1'gi mes o.
en Soci,,1 Rl!ua r("I,. \"01. 21 ('c rnno 1951). 11:111". 136 Y ss .. eS ludia la sil uacin real <.I d

'lI .

379

Slfiza. - Aull e n la misma Suiza, bas tin "c ncrable de un federalis mo

lle no de fu e rza, la compete ncia federal ha crecido cons ide rable me nte des.
~e hace. ms de una gene racin a cos ta de los ca ntones. El eOnl rol de la
Fe~eracl n sobre las riquezas natu rales, la defe nsa nacional, las co mu ni.
caclones y los transportes. ad com o la muhiplicacin de reglame ntaciones esta tales e n e l desarrollo ccon m ko y la Il!gislacin socia l en e l mar,
ca de u ? a e"ol ucin hac ia un Es tado de bienestar ha te nido que cond uci r
nec.csan a.n:a cnte a una erosin del sel/govemmem ca n to nal. La centrali.
zaCI~. utiliz ta~lo las -compete ncias implicadas_ d e la Fede racin, como
tam ble n las enmlc ndas co ns titucio nales que fue ro n m tificadas l>or la mayor pa r te . d r l . pueblo y de los canto nes. La mayo r par te de los a rt cu los
q ue han s.ldo Incorpo rados al tex to co nstitucional de 1864 prueba la rpida ex~ e n s l n de los pode res federa les. El sabio y experime ntado ck-ctora.
do SU IZO ha opues to a esta e"olucin ta n slo una pe que a res is tencia . En
gene ra l, dos de cada tres pro puestas de enmie nda cons tituciona l hechas
po~. la Asam ble a. Fede ral fu.cro n aprobadas por e l electorado y los ca ntones, el porcen taje, en cambIO, de las e nmiendas cons titucio nales iniciadas
popularment e y. aprobadas pos te rio rmente no po r el electorado, es sensibh:m ente s u peno r. Pero el problema c rt ico de c ualq uie r s is tema federal
cl l.!llpuesto ~~deral sobre la renta, no ha encon trado loda via ni nguna s;'
lUCin defimtlva. La regulacin o riginaria seg n la c ua l los cantones
d.e tent ~ban la s u.premilca fina.ncicra, ha s ido s us tituida a ca usa de la presl~n de las relaClOnt.'S cco~mleas por un sistema fi scal que, s i bien no es
declaradamen te. a ntleons lt tueioJlal , fun ciona co n med idas de excepcin
de dudosa lega lidad .. y esto porque el e lt-ctorado todavia no es t dispues.
to a. c~n eeder a l gobie rno federal medios suficie ntes de impos icin direc.
ta, UlII COS que le pond rJan en s it uaci n de c umplir debidame nte las ta,
rea~ fede rales. La impro\'isaei n de la gestin fin a nc iera se ha com'crt ido
segun las pa l3bras de un experto o bservador, _e n u n s igno carac t e rlst ic~
r~lIimen de coo licin en Aust ra d esde la ""lIu nda

nd "

::~::::~};~nC~':.,~:a~~~~ld~o~naa~i:S ::m~nq~eu~~:~;~~irn~e~~:i~~~~; :

~C(li~la~VO.

lodas lal decisiones po lt ica!> y la s "",ed idas pa ra su eje'::~~n ~rdi?do

_~ :Sl:,r~:.; :~ a~'I .!~! ica .ollos ie in. Lo n ico que per m ile la direcci~ del parll~~
n
(mbilo o camDO
la :~C~~~)r:os co mun~ es el Ii un ~do BcnichsopPOsiiOlI

tk

CIlK de eom ba!e El acu d d

~d"' man,
la lan s lo ell ino rc ns i,"Os si mula
d
.
.
cr o e p a rll W cOt1(:c n ado Ir..s Iu creceo
d 1956 h
~' o p.ubl,cado en ,,1 Arbcil erc "mg de 27 de jurio de 1956 El r~ ~' ,'1 d~"
'd
se eXH ende a lod a la

l
.
,
.
_ ..
e os PMtl os
lerril oria l de la Or~,=~~ ~.,!; ,aln ~~' dOj i n~lrI,ct.a men l c, ta mbin el pturali smo
libro, ori;nal en muchos as
I
re a 51 Iuad~~n en Aus lria. cfr. tambi n el
fun a. M. 19S7 ) I' I!() pec os. I~ A~1:l. VUU'IIIS, V II! AII~'lei1'nregit nmg ( Fran kCase n I Ih~ Sce;nd R
Y. $.~. , Y E~R~R T P. S .:C' .!CR CGa lilio n Gove rnmen l ; T h"
( 1958). P:lC. 791 y S~. epubhc In Aus lna o e n A"''''rlcan I'ufillcal Sci"'IIC1' Re,iew. LII

"'":t. ..

Lo que Austria ha """"lldo a eabo de f

.

en Colombia 1'n d iciembre d

0rm. a exlracoost 'tue lonal, ha sido alcanLa do
ofra, ~&. 447 y ss.
e 1957, por mediO de Una e nmienda COns til ucion al ; 'i d.

380

EL 1'OlJll R l'Oli Tl CO l O LOS

CO~TROLr,s

\ ' ERTI CALES

de la vida p blica s uiza. tal como la falta de estabilidad del gabinete pertenece a la esencia de la vida pblica fran cesa ....

\
,
\

\:

[ bu Ql!!~a.
Algunos de los pa ises ms importan tes de I beroamrica, estn orgaizados como Estados federales - Ar@entina, Brasil. M
\ xico y. por lo menos e n el pape l. Ve nezuela-o Sin embargo, las r elaciones
f cticas no eran adecuadas pa f a e l desarrollo de un autntico federalismo
' y esto por dos rawncs: la nalurIll hegemona de ciertos Es tados miembros y la llamada int e rvencin fede ral. En Argen t ina y en Bras il, un
Estado dete rminado, Buenos Aires y Sao Paulo, respectivamente, ocupa la
situacin p repondera nte en virtud d e su fue["'La econmica y de s u poblacin. En todos los E stados federales mie mb ros, est al}torizada constitu

cionahn c n te; asi, pues, podr interveni r en las cu es t iones inte rnas de los
E stados epara mantener el orde n co n stit ucional y la forma republicana
de gobierno,.; su d ecisin es discrecional y no es t. so me tida a n ingn
co n trol judicial. Por medio de la intervencin, el dictad o de l gobie r no federal su s tit uye la autonoma de los Estados mi e mbros; co n frecu encia,
es te mt odo o cupa el luga r d e lo que en otros r denes federales es un
procedimicnto judicial qlle de fo rma pacifica resolve r los co nni c tos plantead os po r in t e reses con t radi clOrios, Se r ecu rre a la prctica d e la intervencin fed eral d e fonna con st ant e y frecuentcmente por razones mn imas; es ta prc t ica ha hedlO del Fede ralismo iberoamericano una ficcin
y ha eliminado a m pliamente la verticalidad recproca de la es tru ctura
fed e_____
ra1.u

_w

""

\fal14ld..)'..A~s(;alia, _ En dos rdenes federales, Canad y Australia,

la o rganizacin fed era l ha ofrecido resis te ncia on xi to a la tendencia
universal de u na ampliacin del poder central. Bajo el B r itish North Ame

~I

:'\
lo,

24. Cf r. CIIRISTOI'IU:1C lI UGllr-S, Th e Federal Cmm,',uliall al Swi/tu/alld (Odord,

1954). pag. 49 y ss. El impuesto federal sobre la renta fue in t rQducido por una resolu.
cin fedcrol de urge ncia -con f echa 2 de diciembre de t9JS- lo que, en ~, fue
an tioonstitucional. En el ao 1950. el pueblo y los cantone!i otor:aron por referndum
una Ie:islacin provisional a la meoclonada resolucin (y a otras medi das para aumentar 105 impuestos direc::tos, iualmente de dudosa constitucionalidad) hasta el 11
de diciembre de 1954. Otra soludn interina. fue adoptada pOr el pueblo y los cantones cuando por un referndum en el aiio 1954 se ...... tifioo una Te$Olucin del Consejo
Federal del 25 de junio de tllS', qu," proloneaba el decreto de 1950 hasta final de l ailo
195&. (Esta informacin se la alradece el autor al profesor M. Batlclli. Ginebra.)
25. Sobre Areen tina, 1;4. AUSTIS F. M..\OlON"w, /.Iolio Amuk..o Covernmenl tlI1d
PaJilles (2.' ed., Nueva York, 19S4), pal. 115 Y ss. Vid . tambin LUIS H. SoI.nu.RI\'~.
lA. Intervencin federal IIreen/in.. eOmJUlradll con l a nor/ell", ericllllll y 111 .fIl;,tI (Bue
nos Aires. 1935); S1!o."JUS F. A).tWfl(l, Argenline Canslilulional l.aw (Nueva York, 19--13),
~II. SS Y ss. Para Brasi l. vid. M.~"'LD, op. cil., plI. 196-97; la nueva ConSlitucin
brasilea de 1946 in tenta limitar la arbi trariedad de la intervencin federal ean 1"
f,jacin de detennin ados requisi tos para su aplicacin (art5, 7-14). Sobre la intcr.
vencin en M~ico, vid. f bo'dem, p(l.1I. 276; el federa lismo mexicano existe, ya de por
sf, solamente en el papel (cfr . J . LLOro MOCIIAM, .Me"ieln Federalism-Fact or
Ficlion?, en A..",'. of rhe AmericIII! Academ)' o( Palilical IInd Sucial Scie/lcu,
CVIII-CX III (1941-42), pK. 13 Y S5.

FEDERAll &\10

381

rica Acl de 18.6? pO & 31 Vict. c. 3), que ri ge como Constit ucin de Canad, la p rotecclon
de los d erechos de los Estados miembro.~ - p rO\' "lnClas.
era ~an amplia q u e, por lo m enos hasta 1949, ningun .. ins tanci .. en Canad
xxI la en ab~lu\o ca m biar la Constitucin. De es ta manera se haba echado un CerrOjO .a IOdo fo rta leci miento de los derechos fede ral es a cos ta d e
l~s Es ta dos m l cm~ros: si tuacin sta que, p or as! decirlo, d eberla cond ucIr a. co ngelar la dl stn bucin dc compet encia origi na r ia. Entre las pocas
enmI endas que desde entonces ha sufrido el B rit is h N or th America Act
slo d os han llevado a c abo una ampliacin de las facultades federa les:
la de 1940 -que a fcctab3 al seguro social d e los desocu pados_ y la de
1951 (sobre las pensiones de la vejez ). Las difi cult ades yacfan sobre t odo
en_el ~eeho dI;: que el ~arl ame~1O :a nadiense. desde un principio, no posela nmguna aUIOnOlTI la COIISlttuclonal y que, to da\' (a hoy nad'e
be
e ~ ac ta
' " tie ne en ea nad la facu ltad d e enmendar, la constitu
' ''' :o m en t e qUi~n
Cin,? El procedImiento ac tua lmen te es, segn opinin dominante ,1 ._
uiente: se inicia por una pe t icin comn hecha por ambas e ma;a~ d~1
Parla m ento del ~OI~inio a la corona bri tnica. ts t a no es t lig3da a consultar
a .
las .
ProvincIa
s ' aunq ue po r razones pr ctic ::l~~ 10 h, r,. ::I SO d e que
I
.
~s provlI1ctas..!ue g uen. su . 31~rO~acin, no ser presentada ninguna p etic in a l Pa rl amen
. '. t o bntmco, SI la pretendida en m ienda afce t ,b, , una
nueva rcpartlclon d e compet encias entre el dominio y las provincias. Por
otra pa r te, el Parlamento britnico no es t obligado a emiti r u na ley que

,e

ro.U: ~~~r!.!!sh No~h Ameriea Aet riQ contiene nineumo disposicin sobre el pro.
e mIento e.su enmIenda, ya Que.se Iralaba tan sto de una ley parlamcntuia in:
~~ ~ue pocha ser C;nmcndada por un 5ubsilIuien le a.,to ICllisl:uivo det Parlamento
1 a~amen to.e~nad ,,:n.se es ttlba des pro\' iSlo de la pote~tad de enmiend" por el Culo:.
~9~1
ws V~~~dl ty ::,.elde 1865.'28 ~ 19 Vit1.c. (1). El Es tatulO de WeS tmjn~ lcr de

.00 eam I na
de esta " tuacIn. ya que el Brit ish North America Act
enmiendas cl>laban c:o:prtsamcllte ",~.,l uidas dd derecho otor,ado a lo, ,,- .. y b~'
tnicos
de
cambiar
o
uo..omlmos
nh bl 'd
enmen dar 1eyes b nt" mcas en sus te rr i toria~ . Esta
di ~ posicin
a a SI. o ton ,ada ean el fin de protcer a 1:1$ provincias. Canscd.,entemente t
\;9,,"~mend.. s .tcnfan q,!,,: s<.:r. ,"UuJas, si n excepci n, po r el Parlamento brjt:1n~ h~~=
1l & 1 ~ ~ ano se etmll, SIIl crn~r&o, ('1 Brit ish No rt h Arner ica (nm. 2) A CI. (12,
cio Id ' C V,.,~. 8) que fue el pnmcr paso "lICilante hacia la autonomla cons titu, na. e a':'a..... Pero el I'esul tado fue un::l mayor complicacin dc la situacin
Jund lCa. Es ele~t o Qu e ahora el Parlamento canadiense puede enmendar po .
mo p;1rtcs eonsldenob les de el British North America Aet ~ro 110 es
r s l .m' ....
Q.uc sillUe toclada privado de la disposicin sobre partes e~nciat- A, m, 'h~s .cleno
ellar:sobre
t
~
,.
,
,'
'b
'd
~...
u
""na
.
.........:
c\les lOIles tn UI as rxpresamente por la Cons titucin a que
las
provmclas (especIalmente las enumeradas rn la sea:in 92) asf como too 1
De
~c!!~.~egios. olor:ados pOr los dominios a las Ptovi~ia$ y a aque'l~s~u~ f':
. losa J>er~u en razn del riaimen c:scolar y del idioma Tam
ok cambIa r Canadj. finalmente, ni la duracin dd mandato d" " " , 'm , poco puctensin es de c'neo _
.I
.
en o cuya ex
yac
l l a n s . ni as sesiones pa rtamentarias anuale$. Pero el punto l gido
ba' e
t' concepto de. 10 q~,e ha y que en tender baja los derochos de las provirK:ias
te J~ ~5~"~echos.y lrIvllelllOS, sobre lo que 110 cxiSle ninuna unanimidad . Salame';'
domi~ io
1guro. ~nd O ~ trate de los de rechos provincialcs protcgidas frente al
VIN
' so amc nt.e cstm,nSler es competen te. Cfr. sobre 10 anteri or ROOERT E Ll
Fe.dera/'sm alld Consrillltloual C/ronge (Oxford t956) n:\,' tO
p 11.CSTOSIl,
92 Y ss.
'
,'"
y SS., "esp.
"

fn

382

EL I'ODER r OI.f Tl CO y LOS roSTROLES VERTICALES

COl'rcsxmda;:l. los deseos de la enmienda, aunque lo har automtica m en.

te en virtud de la autonoma de Jos dominios desde el Stalllle 01 \Ves!mirrster (193 1). Tampoco icllcn aqu/ las pro\'incias ningn d erecho a ser
consultadas, pero Westm ins tcr no actuar nu nca s in estar seguro de que
las pro vincias est:'!n d e a cuerdo. El problema cen tral CS, sobre todo, de
lipo polt ico;J)ucb: con su mayora catlica de habla fra ncesa, y Ontario
con u na minora consid e rable, mantienen te nazmente que lodas las e nmie ndas consti tucionales solam ente pueden ser aprobadas po r la u nani
midad de todas las provincias. a l sostener la concepcin - judd icalllcntc
apen3S defendible- de que la ley d e 1867 se basa en un contrato enu'c
la s provincias (compac E l11cory) y d c que la minora catlicn dc habl:l
franc esa no puede ser a r rollada ].lO1 una ma yor/a. El consiguiente e s tan
camiento de la di~tribllcin de competencia en tl'c el d o mi nio ':J la s provino
cias no ha causado h as ta a hora ningn serio perjuicio a la economa na
cional. en parte. porque Ca nad se e ncuentra en una situaci n de .avance
d e fronteras_o semeja n te a la que conoci Estados Unidos durante el si
g lo XIX. Y. e n parle. porq ue Quebec prefiere mantc'ne rse e n ~u tradic ional
d is tanciamien to d e la poltica del dom inio. antes q ue part icipar en e l prog reso t(!enolgico de otras provincia s. lo que n ecesariamente slo podra
suceder a costa de su propia au todeterminacin po lil ica .
Pe ro el a u tn t ico bas ti n del federalismo. c uando bajo lal se e n t iende
e l m:lntenimien to inviolado de los d e rechos de los Es tados mie m b ros. cs
Aus tralia. Es e l lInico E s tado fed eral de l que quiso se pararse. s in exito.
un Es tado m iem b ro ( Australia Occide n tal. 1935). Bajo la Constit ucin de
1900 se haban otorgado a los gob ie rnos d e l:l Co mm0 1!\vea ltJl competen
cias. consideradas como suficien tes en d ie ha poca, para enfrentarse con
las necesidades econmiC;ls de una asociacin de Es tados preponderantem ente agrarios. Pe ro du ra n te las ultimas d cadas d ic has competencias se
han vuelto insufici e ntes en vi r tud de las exigencias d e la crecie n te ind u s
Iriali7.acin. Nueva Gales del S u r y Vicloria . en los q ue se encuenl r:ln la s
m ayores concent raciones de poblacin. son decididamen te host iles a cual
quier amplia cin esenciul d e las fa c ultades re derale s. E nt re 190 1 y 1955
slo Cu,t l ro de las doce propuestas de en m iendas constitucion;'\ les fueron
a probadas por la m ayora prescrita por la consti tuci n (seccin 128 ). 'i
es to tanto en la tOl:llid ad del territorio como en cada lino de los Estados
m iembros. E n tre las refo rmas propuesta s. la ms importante fue la de le
gacin de la lOI lIidad d e los servicios socialcs a la Commolllvealll!.
A eausa de la nega tiva al extenso programa d e rcforma del Jl:lrtido laborista por e l e lec torado ( 1944 ), Aus t ralia tu\'o que lleva r a cabo su transo
formacin econm ica des pus de la gue r ra con pod e res rede ra les insufi
cientes. La Commolllvc(II/J no pudo. por ej emplo. dominar la c recienle
inflacin por medio de Ulla legislaci n unirorme sobre los precios. sala
rios y compras :l plazos. no pudiendO tam poco s upe rvisar las inversiones

FI!DllRALlS_\ 1O

383

de ca pi tal y someter a la lei :ll part ido comun ista." Observado res bien
d oc~me ntados e st.n de acuerdo en q ue p:l ra la pros perid:ld futura del
comlnen.te a.ustrallano es necesa rio. imperativamente. s uperar l:l es t ructu.
rOl co n~lItuciOnal eon el fin de rac ilitar una di reccin unitaria de la pulli.
ca lS~131 y econmic~ de la COII."nOml'ealrfl. tal como h:l s ido exigido
cn<.: rgleamCnt e por el IIlro r me reCle ll tCrncntc publicado ( " -') d
"
I
.
J
e una co.
m lSI 11 p:l r :lmenta~a. Ac.tualmente existen. s in embargo. pocas perspec ti.
vas para este ca~blO. mlenlr:lS el punido Li bcralCountry siga fir me "'11
el pod~r y ~ I par~ldo laborista siga perdiendo influell c ia. a no ser que una
d epreSin ImpUSIese es la tra nsformacin.
. Las anteriores obsen'a c iones sobre el d ecl inar casi uni lateral d el redera.
IIsmo 110 dc~" ser entendidas como un menoscabo de los valo res que para
u.na Snlla socl<.Jdad ):acen. y yac~r~1\ siempre. ell el sel{-govef11/11c/lI, especwlm('nte e n las. l'n t Ldades munICI pales. Sin cmbnrgo. 110 puede ser negado
q\l~ ,la autonoml:l loca l. f~ecuenlemente. est m o nladn n:lda ms que para
s ~t l sfacer el deseo d e r~p la d.e los polticos locales y s u avidez de c argos.
Sm embargo. e l .fe~era]smo blCn c o m prendido t iende a p rcservnr ya foro
lal,.."c cr .la pccuhand:ld Cult ura l de un territorio. A un nivel espiritual, el
fed e rol~ s mo opera como u n nntdolo indispcnS:lb lc frente a la u nirormidad
de I.a \'Ida d el mundo. q ue d e forma c reciente se hace cada vez ms nJl i.
nano y ~onfor~ i s t a . En los cantones suizos. las costumbres locales y la
Icalt ~ d s iguen Siendo t:ln fuertes y firmes como s iempre. En algunas ot ras
ocasto
nes --en
E
' el s ur y e n el oeste de Aleman ia . en Qu."
... .....--.,;. y <.'o
: a ,gu nos
stados .arnencanos---: el. fed eralis mo ha cont ribuido. igualmente, de ma ne.
rOl eSenCial
d
.a.l manlen Ulllento de la cult ur.l local. Pero has ta el m;'i,
sacro:-n to omLOIO de la a utonoma local . la educacin. e s t siendo invadido
. oy por las fuerzas fede rales. y esto la n slo porque los g:lstos p:lfa la for.
m aci~ de lo s c ient ficos es una carga que sobrepas a las pos ibi lidades
fin ancl.e ras .de los Estados mieinb ros. El que q uiera juzga r de forma rca lis.
t~ la s l~ u a~l lI.ac t u~l . ~ o podr ('$Ca p:l r a la conclus i n d e que el fede ra_
lis mo. IIIs lll uclonahzacln de la dist r ibucin vertical de l poder durante
n. Para ms dClattes. ,.id. ibiltem pj8 s 86 y ss U8 y ss 1St y n '"2' U
d e las
priocipales ,,'ed
d
... _

,.
.,
.
..""" . na
t .
,,1 ras ~ C"'..... ue en ,." acin con u na sana e .. nt .... tiwcin de la
: : 111C~ econmICa ~ la seccIn 92 de la Constitucin <.le 1900. k'fIun la cu .. 1 el comer.
la F~~~~Z5~ne cDlre los E.s 1~dos ~~ebc esfar a.bsotulam"nle libre ""'1 oonlrol de

bt
. n . en lorno :1 e..~I~ di SPOSICIn se Ita prod ud d o un" 1O,":!.n cantid ad de bi.
{ ~rlIr3.r,a .
una. 1 ~rg3 sene de scnl e ncill$ qu e limitaban la com pcl cnd a (.,derat

Tras.

.
c J" " 'P o. ",ulla/la v. n lmi: o( Ne", !Vales 119501 A e ID I
501
elenlemenle se. han alcan~~o a l&uno~ p roresos p:!.ra ampii:>.r Ju iIlC~~!:ule; r~~~~;~
';'" Ir senle~", det )"d.c.ul Co",mllue 01 l/u< Privy CtJI.,.cil en ~ H ughcs aOO \' I
ly . .Id .. VId. New. Smul! Wu/es (1950' 1 A. l . R. t069. Cfr. J . J . H IJ)IGE~
Ra e
S.'-UlW. OOU.Trends 10 ' he Il'crpret:Lli on of &c ljon 92 f h A . ~ y .. L.
I.ono. en Ro<s } "dica, .. VII 195SJ _~ 71. E
.
,o l ." _uSlrah:,-" Co nsl,'u
norllle

Go .

. .. ~r.

ANOCII.SON M am

FruslaltQllS

of Eco.

pgs 518 '."~1mC,ofl Ca u;cd by Sectlon 92 . en A.IU/ralian lA'" Rcv;cw XXVI [l9)3J

) ..>UU.
r. P"'IJl. A. FR~lJSD .. A Supreme Coure
F-..

.
bu. l.G", R evie .... LIII [t953J. plf. 597 [ro;l8. 608]).
In a
",eroe,on . en Col"m

384

EL I'ODE R pOLTICO Y LOS COSTROLES VERT IC,\ LES

apenas dos s iglos, empieza a ser vctima de la tecnologa, y tiene slo ~oc a s
ch anees de librarse fi nalmente de la centralizacin del Estado Leviat n .
FF.DER ALl S ~\O

I
,I

V AUTOCRA CIA

El federalis mo, como una aplicaci n de l p rincipio de la dis tr ibuc~n

de l poder. es incompatible con la a utocracia que enca rna la con ~en.tr.acLn
de l poder. El de ten tador exclusivo del poder _ una person" . md l vldu.a ~.
una asam blea, un comit, una junt a o un par tido---- puede sopo rta r d,lrl'
cilmenlc mb itos de a utono ma inaccesibles a su dom inio , ya que pod n a~
serv ir como ncleos potenciales de una o posicin a su ejercicio a utocrulico del poder. Esto est confirmado ple nam ente po r la historia d,e la
autocracia. Lo primero que hizo Hitler al toma r el poder fu e destrUir el
f ede rali smo. Tras mm fa se intennedia e n la que los Uind er fueron c~r
d inados ( Gl eicl!scJwltuu g) polticamente y colocados ba jo e l control ~ e
un gobernado r del Reich responsable s610 a n te e l Fl r er , su autonoml~
fu e completame nte a bol ida, cons tituyndose tan s610 como mer as s ubdl
visio nes ter ritoriales de un Estado ab solutamente unitario, co n un p~er
cent ral uniforme. El Brasil de Vargas, la Argentina de Per n y las dle.ta.
duras dei millo rlllll ge l/tiu m en otros Es tados fede rales de l beroamn ca
han seguido fie lme n te e l mode lo.
.
El fede ralismo e n el mbito comunista no es una excepcin a esta regia. Durante la poca de Stalin, la U.R.S.S. er a fe.de ~ l i s ta slo de n ~ m~ re:
Aunque tericamente reconocida, la autodetermmac16 n de las r e?Ubhcas
estaba s ubordinada compJc:lame nte a los in tereses del proletanado. El
impac to nivelador de l ma te rialismo tecnolgico te~m i~ rp.i ~~ mente ;:on
la multiplicidad de los pueblos en el inme nso tcrnlO n o sovletlco .. E~ par
tido nico do mi n las repblicas de la Unin a travs de s u comlte ceno
tral y de l a parato guberna me ntal comuni.sta, dependiendo .completamente
las organizaciones te rrito riales del parlido de sus o rgams mos centra le.s
en Moscu. Un verdade ro fede ralis mo consti tuira un obstculo pa ra la dI
reccin un ifor me de toda la ccono mia naciona l y no ha podido ser, po ~ lo
tanto tolerado. La cent rali m ci n polt ica, iguales cllGl1 ces de ele vacIn
econmica y ajuste cu ltura l son , s iguiendO a un experto en ~a materia,"
las caractersticas de lo que los so viets e ntie nde n por fedcralts mo. Queda
por ver si el proceso de libera lizacin en c urso afectar tambin al monoltico s is tema del co ntrol central y permitir un mayor grado de a utonoma e conmica y cu ltu ral a las re pblicas, tal co mo ha parecido anun
ciar Jruschov a nte el Soviet Supre mo, e n m a)'o de 1957. T ras u~a ge ne
raci n de adoctrinac in marxis ta, puede ser que es to haya dejado de
28 . V id. J lJLl AN TOWSTfell, Pol ilkal /'owe r in l /U! U. R.S.S., 19t7/947 ( N uev a Yo rk .

1943), s. 61 y ss. y 8J.

FEDER ALI SM O

385

pa rccerle deseable al pueblo. La d esce nt ra lizaci n indust rial lle vada a

cabo en el ltimo tiempo, reflej ada sob re todo e n el desma ntelamiento
de los m iniste rios centrales, parece estar m s bie n d iri gida a un cambio
fun cional que a un au t nt ico sclf-gove rlllllcll / regio na l, que no puede sel
res tablecido, dada la ac t ual s ituacin de la econom a.
La China comunist a, cuya extens ill territo rial y diversidad de po bla
ci n invita ri nn a m onta r u na es t ructura fe de ra l, es t r gidame nte centra
lizada y dirigida por la burocracia cent ra l de Pe kn, de acuerdo con el
programa comunis ta de to tal planificacin econmica y de indus trial iz.a
ci n. Entre los Es tados s a tlit es soviticos, n inguno posee tradici n fede
ral, a excepci n de Alema nia oriental y Yugoslavia. De mane ra s ig nificati.
va, el efec to de nivelacin sobre el fede ralis mo inherente al sistema
comunista no ha perdo nado ta m poco a la Repblica Democrtica A1ema
na. Segn la Cons titucin de 1949, la Re pblica estaba cons tituida por
cinco Liinder , cada uno d e e llos con gObie rno y parlamento propio. Por
ley de 1952 ,'" s in se r s up rimidos fo rma lme nte, los Lauder fuero n consti
tuidos por cato rce dis tritos c uyos rganos administrat ivos, los consejos
d e;: dis tri to, son rganos de ejecu cin inmediatos dc la Repblica centra
lista y un ita ria.
.
La nica excepci n a est.a regla - la inadaptabilidad del fede ralis mo en
la autocracia- est represen tada por Yugo s lavia: tras la r igida centrali
zacin bajo la Const it.ucin de 1946, la Co ns titucin de 1953 pareci s igni
tica r un giro hacia un mayor g rado de fl exibilidad te r r ito rial. S egn el
texto cons tituciotl.a l, Yugos la via es una Repblica Federa l Popular (arl. 1).
Los Es tados miembros que compone n Yugo s lavia estn un idos o r gnica
mente en el Consej o d e Nacio nalidades (a r t. 45 y ss.). t s te est constitui
do por aquellos d iputados que han sido enviados a la Asamblea legis la tiva
(Co nsejo Fede ral ) po r los parlame ntos de las dife re ntes rep blicas, entre
las lilas de s us propios m iem bros (art. 25 ). Es tos di pu tados se con stituyen en Consejo de Nacionalidades slo cuando el correspondie n te proyecl O de ley afec te a las r elaciones federales establecidas por la Cons tituc in
(arl. 46 ). Todav a fa ltan i nformaciones seguras sobre el funcionamie nto
de esta ins titu<\n , pero e n vi rtud de la nue va dircccin del titoism o, que
tiende a la d escentralizacin de las fun ciones ej ecutivas, se pue de s upone r
que es ta especie d e neofe de ralismo es algo m s que una me ra declaracin
sobre el papel ; en este punto, no se puede perder de vis ta que tambin
continan exis tiendo bajo el co m u nis mo las diversidades tnicas de la po.
blacin , que tie ne n una la rga tradicin de selfgove mment. Dado que Yu
goslavia se e ncue ntra e n la a fo rtu nada s ituaci n de poder llevar adelante
su propia idea dd socialismo, es comp le ta me nte pos ible que desarrolle su
pec ulia r forma de fed eralismo contro lado.
29 . DemohQ/ier"" gsgesel t de 2J de julio de t951. (V . MAl' '-,?:, rop. cil., en nota

19 de este capluto, pg. 257 )" ss.).

386

FEDER.U.IS.\lO

EL PODE R !'oUnco ... lOS COST ROL f.s VER TI CALES

E L fEDERA LI S MO Y LA QRCANIZ.\CIN IN1E R S ,IC IO),lAL

A primera viSI:l, resulta anacrnico que en la poca en que e l federalis mo como e st ruc tu ra nlc,'na esta tal se enc uent ra e n su declina r, 13
ideolog a d el federalism o encuent ra asiduos d efensores e n el campo de
las relaciones internacio na les, ta nto e n una escala reg io nal como mundia l. La contrad iccin d esa pa rece. s in embargo, cuando se da u no cucn l;)
que . federal ismo .. , a p lica do a iris relacio nes entre Es tados, es u n '1 ui(/
p ro qua semn tico, ya q ue expresa e l desCQ o la neces idad de una asociaci n in tcrcs ta tal ms eS l reclw, esto c s. de cent ral izacin ; en e l m b ito
in ternacional, e l fede ral ismo s ignifica el esfuerzo de mo n ta r una orga niza.
cin supranadonal en lugar dc las sobe ra nas c!)otata les, has ta a hora aislad as. Esta organizacin te ndr atribuid3s d e te r minadas fu nciones que
ser n ejercidas de fo rma cen t ralizada, llevndose a cabo, sin e mbargo, la
de bida colabo racin co n las dife rent es entidades esta ta les. Es te esq uema
in terestata l no es ning n aut ntico fede ra li s mo, ya q uc le fa lta e l c ri te r io
de vertica lidad reciproca . En c ualq uier o rganizacin federal au tnt ica , el
Es tado cen tral limita el poder cstatal de lo s Est ados m ie mbros e n los
mbitos de compele ncLa que le 113 11 s ido asignados, osi como, a la im 'ersa,
los Es tados m icmbl'Os es t n p l'O tcgid05 con t ra las int ro misiones de l Es tado cent ra l e n las compete ncias q ue le estan resel"1.'ad as, E n su fase act ual.
el federolis mo in te resta tal es centr peto sin p resentar equi" a lentes e leme ntos centri fugos. La s o rganizaciones fed e rales inte restatales parecen
m s bie n un re t roceso que una imi taci n de la estruc lura federal opel-an'
do de nt ro de u n Estad o,
Las sociedades fede r ales inLerestatales a esca la regio na l han e m pezado
ta n slo a hacer 5 U S p ri meros ]"lasos. Dura nte cierto tiempo des pus d e la
pr ime ra guerra m und ial, los ingleses pens a ro n e n una cst nJc tura fe deral
pa ra su imperio. Pero dadas las poderosas fucl7.as cent rifugas e n los dom in ios tu vieron que s a l is fa ce rse con una COmIllOIll\'ea l tll de Es tados inde pe ndientes, unidos s in rigidez por el s imbolo de una corona com n , y
tampoco todos los mie m b ros ha n m:e ptado es te " Inculo simblico. Lu
Unin francesa -demas iado poco y dl' masiado ta l'de- que d red ucid a a
un d ~seo sobre el papel, que no pudo evitar l:! C3da de los te rritorios
franceses de u lt ramar. Ya se hizo alusi n a la debilidad y cont radiccio nes
internas del nue\'o federalismo segn la Constit ucin de 1958,"" Ni e l panamericanismo en la organil:acin de los Estados america nos, ni las condiciones geogrMieas y polt icas lan fa\'orables a u na cSl recha asociacin en
Amrica cenl ral ha n conducido a UII resu lt ado tangible de federa lismo.
Los in h: nt o ~ pasados y prese n tes de o na Un in europea o, m lS ClIactaJO. Vid $UI/lII, pg . 371

~' ~s .

387

men te, de una Uni n e n t re algu nos Estado!!, escog idos de E uropa occide nta l." c nsea n que lo q ue comnmell tc se lla ma .fede ra lis mo_ cs, e n rea lidud, el deseo de una mayor ccnt ralil:acin sin quc, por o tl'a pa rte. exis ta
un:l reci p rocidad \'e rt ica l entre e l Es tado centra l y los Estados m iemb ros, esencial e n u n au te ntico fL"<ieralismo, Los esfuen:os de un movimie nto eu ropeo q ue, COn dife ren te intc nsid:ld, se han producido durante las ul timas dcadas, han conducido a l Co nsej o de Europa, u n fmm
consult ivo con poca impo rt a ncia polftica, a a lgu nas asoci:lcioncs con limitados objet ivos y ningn rasgo federal , y a ciertas org'lI1i~lciones cuasi
fede ra les igual men te con fi nes limitados. l.:l Ol'gan izacin EUI'Opca de
Cooperacin Econmica (O ECE ) es la uni n de ms x ito en t re las no
fcdemles y con tr ibuye ms a l fomentO de los intereses comu nes europeos
que todas las otras jun tas. En t re las asociaciones cuasi federales. slo
la Comunidad Europea del Ca rbn y de l A cero ~: -que existe desde 1952 e ntre los Seis Es tados dc la .pcqueila E uropa _ ( Franc ia , Alemania occidental, Italia y los tres Es tados del Benclu.'t) y q ue todav a se
e nc uen t ra con pleno xi to e n la fase pr imaria- tiene ve rdade ras c1WIl CCS
de integ rar de fo r ma d uradera a dos indus trias cla ves de 13 econo ma
europea. No es f ci l de terminal' la posicin de la Co mun idad de ntro de l
tipo estnJc tura del fed e ralismo. Presenta IllSg0S de a ut ntico federalis mo,
ya que posee rganos comu nC5 <rsupranacio na les" - Alta Au to ridad, el
Tribuna l Supremo, la Asam blea- que fue l'Oll creados po r los Es tados
m iembros para fomen tar los in tereses comunes, S in e m ba rgo, el rasgo
esencial nue vo de su es t ru c t ura es lo q ue se podra 11 3ma r s u plu ralismo
vc rtical, e n luga r de te rri tod a l: los acuerdos de la Comu n idad son o b liga.
torios, si n intercalaci n dc los di ferentes gobie rn os, para las d iferentes
fi rmas y e mpresas, igual que las disposicioncs de un gobie rno federal
obligan inmediatame nte a los ciudadanos de los Es tados mie mbros. E l
pla n de un mercado eom n de Euro pa occi den ta l fi rmado IKJ r los go31. Cfr. C.... ~ I:'O'CII C.

W~ITOO ,

()

.The Fal" 01 Noof"'"rahsm m W"$tern Europeo

lI'eflcm Poli/ic,,1 Scicllce Q"unal), \'Id ( t952 I,366 y ss, KMU. t"OO .... UCSTl!IN, .Th~
UllIon oF Western Eur ope: lIIus ion and Rcality., e n Columbill La", Rcvietl', LI t
(19~2 ), 55 y SS ., [>.~II . 209 y $5.: A. H . ROII~RTSON . Oiff"r.-nt Al't)Ju ac hes 10 Euro'J('an
Unl{y., .en Amuic"" (umal o( Compara/i"e IAlw, 111 ( t954), 502 Y ss. Ull a amplia
eXpOSicin de los lnolimicn l os hacia una unidad eu ropea s.. encuentra en AlI.s(1l) 1.
Z:URCfl U . T!,e. SlruU11! 10 U,,;/ed Euro"" 19JO-1958 (Nue\'a York, 1958); la monogra.
f~a nu's o bjetIva sobre eI .Con:;cio d e Europa es A. 11. ROIIeJI.TSOS, Tlle COlmal 01
Europe ( Land r",. 1956). V,d. adems ERSST B. Hus, The U"ilillJl of EI/rope (Stan-

Ford. Cal., 1958).

32. Entre la ~""n cantidad de literatura hay q ue e'lar R Ullou' BINllSClIHJl.1"M

Rechlsf ,,,gen da ellropducllcn r:i"ii!wlg ( llasika. 19501); }>A UL RI.mu. La Cmnmlllla,,:
l/! r:;1If/Jpi~ " n~ dll CIIQrbo" ~/ de rAci", ( Pad" 1953); G~R I ,-, .. II H. Br....... The Euro"".a~ Coal and .S:o:cl C.?"ulluni!y: . en Y .. I~ IAIV }cmnlal, LX III (1 953), p, I y SS.;
II I:.'liRY L. !,IASOS, lile l>l/wlle"" Coal "'11/ Sled Cvmm,,,,i/y ( La Haya. 1955). La m:\s
conmrcla III ronTl3cin sobre la rccicnlC' evolucin se encuentra en el A"",,,,ire de I'As_

,,,,,,bU
.. Co",,,,,,,,~, CommumlUt<' Europcnne du Ch",-bon et d~ l'Acier ( Lu~ernbur.
LlO, 1956 y 1959).

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388

EL PODER roUT ICO y LOS COSTROLF.5 VERTI CALES

biernos e n marzo de 1957, y que est formalmente en vigor desde prjnci~

p ios del ao 1959, es demasiado vago, tanto en torno a s us objelivos como
a los perodos de su realizacin, para que se puedan saca." concl us iones
sobre s us posibi lidades d e rormar e l cuadro de U l1 au tntico federalismo.
La e mp resa com n e n e l. cam po de la e nerga at mica, Euralom - nuevamente un acu erdo con fines limitados firmado igualm en te en ma rzo de
1957 por los seis Es tados an te rio rme nte cilados- puede mu y b ie n convertirse e n el proyecto piloto con ms xi lo de la cooperacin euro pea,
porque tie ne un obj et ivo concreto y perfecl amcnle a lcanzable, libre de
ingred ien tes rederales y. apa renteme nte, lambin de ocultos objet ivos
po liticos de los Estados par ticipantes.
\ L, unidad polltic:. de Europa occidental dent ro de un cuadro federal
no ha sido lle vada a cabo con unos planes muy ambiciosos, a unque e:\is
te n plenamente ciertos requisitos para coro nar con :\i to una asociacin
federal: la \'eci ndad geog rfica, e l comn temor ante la dominacin sovitica, la comn hos ti lidad hacia u na hegemona ame ricana y la comn
herencia c ultu ral. Fa ltan , s in emba rgo, otros elemen tos igualme nte esen
cia les como son el leng uaje y la tradicin co mn y, lo m s importante,
la vol untad de unir las soberanias estatales en ulla organizacin estatal
supra nacional . que tie ne q ueexis tir. como muestra la experiencia. no slo
en los gobiernos in te resados, s ino (ombin en la gran masa de la pobla
cin afectada por la nueva o rganizac i n. Sin e mbargo. se puede decir que
jams se han dado m ejores pe rspec ti vas pa ra que, con el t iempo y e l
man tenimiento de la buena voluntad de los Estados int eresados, se al
canee una Unin fede ral de Euro pa ocddental.
Bastante me nos alentadora es la pers pectiva para e l federalismo en
un nivel m undial. El concepto del fcde .... lis mo. como un sistema de con
troles ver tica les, es absolUlamC:llte inaplicable en las asociaciones de Es
tados llamados _o rgani1.aciones internaciollalesa. En la Sociedad de Naciones, el I)()de r estaba tan distrib uido que la Sociedad e ra impote nte. La
O rga nizacin de las Naciones Unidas, basada en la igualdod de soberana
de todos los m iembros y que por aadidura t'st equ ipada con el derc
cho de veto absoluto de cinco mie mb ros per manentes d el Co nsejo de Segu.
r idad , ha probado en su corto historia l - u na cadc na intenn inable de
callejo nes s in salida ante los conflictos de inters ms im po rt antes- que
un mxi mo en la d is t ribucin del poder no s ignifica en absoluto e l
grado ptimo de ej ercicio efi caz de l poder . No existe una soberana est a
tal s upe rio r que absorbiese en razn de un bene ficio comn las sobera
nas de los Es tados miembros. Una Federacin mundia l_ y un _Gobierno
mundial _ quedan reducidos a m eros conceptos semn t icos de visionarios
utpicos, siempre y cuondo no sea conscie nte de que un federalismo
aut ntico es una con ro rmacin del poder ver tical y reciproca, que exige
la proteccin del Es tado ccntral rrcnte a las int ervenciones de los Esta

FEOEMA LIS\IO

389

dos miembros, as como la inmun idad de los ltimos con tra las int ro.
mi siones de 105 primeros. A esto hay que aadir q ue los p ropugnado res
del _Go bierno mundia la jams h an oclarado de forma sa tisfactoria lo
q ue se conseguira con una federacin un iversal. que no pudiese ser
alcanI."ldo a tra vs de mutuos ac ue rdos y pac tos entre los Estados sobe.
ranos, e n e l supues to de que ex is ta una volu ntad p a ra una cooperacin
mu tua.

GA RANTIA S PE lA S l i BERTA DES INDI VID UALES

CH/T U I.O X I

GARANTtAS DE LAS LIBERTA DES I ND I VID UALE S

Los DERECHOS FUNUAM ENTAL ES COMO LIMI TA Ci N AL !>OOE R ESTA TAL

Entre lodos los lm il es impues tos 31 poder del Es tado se co nsidera

q ue el ms eficaz es e l re conocimiento j u rd ico de de te r m inados mbilos
de autooelenllinacin individ ual en los que el leviatn no pucde penel rar. El acceso a eSl as zonas pro hibidas es t cerrado a todos Jos det /ml ado res del pode r, al gobierno, a l parlamento y, d ado q ue los d e rec hos
fundame nt a les son .. ina lienables _, ta mbi n al e lecto rado _ ESlas esfera s
privadas, den t ro de la s c ua les los destinalarios del pode r eSln libres de
la inte n'encin es ta ta l, coinc idc n con lo que se ha vcnido a llamlr desde
h3cc t rescicnlos aos los den.."Chos del hombl'c _ o .. libertades fundamentales _.' Siempre que es tos d e rec hos se refiere n a 13 f3milia , al ma t rimonio, 11 la religi n y a la educaci n, se trata ms que de liber tades individuales de ins titucio nes bsicas del o rde n social liberal occide nta l. s iendo
an te riores a c ualquier cons tituci n ; cualquie r alu s i n constituciona l tiene, pues, l an slo un valo r declarativo. Otros de rec hos, es pecialme nte los
que hacen refe re ncia a la \'ida, a la liberlad personal y a la propiedad ,
es t n es tabk"Cidos en las dirc re ntes cons ti tucio nes como derec hos le galm e nte protegidos y c.,:igibles, Aunque estn somet idas a una inte rpretacin variable debido a la dife re ncia de l ambie nte donde estn e n vigp r,
es l3s garant as fundame ntales son e l nucJeo inviola b le del sis te ma politlco de la de mocracia constitucio nal, rigiend o como principios superiores
al o rde n jurd ico posi tivo , aun cuando no es tcn fo rmulados e n normas
co ns titucionales expn:;: sas, En s u to ta lidad , es tas libe rtades fundam e ntales encarna n la d ignid ad del ho mb re,
A 10 largo de los rl os se ha de dicado considera ble esfue r-I.o a cla,

t , Est a u:posicin se la t iene Que :lgratlcccr 0:1 au tor a MAl/lUCE DI/\'I;RGlR, Drol,
CO" s/;/,,, io ,,",,1 d i" s,i" "io" s po/iiques ( Paris, t955 ), p.l lf. 189 Y S.1,

391

sifi ca r y a fij ar los lim ites de es tas libertades fundam e ntales. Algu nas de
ellas, por eje mplo, la liber tad de opini n y de asociacin, que en un pri nci pio e ran inequvocas, han te nido que ser de nue vo defi nid as y profu n.
di 7.ad as a la luz de la ex perienci a; la libertad de o pini n es in util cuando
no incluye la libertad de informacin; la li be rtad de asociac i n ha s ido
ex tendida a organi zaciones y aSQCiaciones poltica s. Otros derechos fun ,
da ment a les han perdido muc ho de s u ant igua importa ncia, como por
ejemplo la libertad de reunin, ya que la propaganda poltica en la ac tua
lidad se realiza fu nd:mlCntalme nte, a travs de la radio, te le\'is in y
prensa , y mucho menos por mtines y reu niones.
Sucle...ser corr ien te d istinguir las libertades e n raizadas d irectamente
n la persona - las li bc nades c h'iles en sen tido pl'o pio----- dc las liber tades econmicas y polticas. Las rrontc ras son frecue nte me nte fluc tuan tes,
A la primera ca tego rla hay que asignar: la proteccin contra la arbi t ra
r ia p rivaci n de la li be r tad - llamada, en la t rad icin inglesa, e l de rec ho
de !w bea-S-corplls- , Ja in \' io labilid ~ de l domicilio, la proteccin co nt ra
regis t ros y confiscaciones ilegales, la fbi!ffid y CI secre to de co r respon'
dencia y de otros m edios de comunicaci n , la 'Iibertad de reside nc ia den,
tro del terriOlrio nacional, y, as im is mo, las pos ibilidades de libre decisi n
que se deducen de la individ ualizacin de las re lac io nes familiares. La
segunda cat ego ra , d e la s Jibc.!.!,.ndes fundame ntales abarca todo aquello
~_ c~ b..:J2. !:! E..0 ncepto de nutOdete rmi nacin econ m ica : la libe rtad
de la acti vidad e conmica en general , la libertad de eleccin de profesi n,
la li be rt ad de competencia, la libre d is posicin sobre la propiedad y la libertad de con tra to, Las libertades poli ticas fundame ntales, fi nalment e,
hacen referencia a la participacin del individuo e n el proceso poltico;
las ms impor tan tes en t re ellas son las relacionadas con la fo r macin d e
la opinin pblica: la libertad de asociaci n, la libel' tad de reuni n y e l
de rec ho a organizarse en gru pos, el derecho de votar y de te ner igual acceso a todos los cargos. La Declaracin uni versa l de los de rechos del
hombre de las Naciones Unidas de 1948 elc v el de rec ho d e pa rt ici par
e n el gobie rno (artculo 21 ) a la calegoria de derecho fundame ntal clave
y decis ivo e n un o rde n socia l li bre.'
Dent!'..o...c!!:l!!..dinmica del proceso de l poder , es tos mbit os de libertades individuales fun cionan como controles vertica les sobre el poder
2, Vid . KU L l.oE"" EI<sn:u., . Fr ttdo m s h Urna f.: ",,t hou t Se lf-KO,'er nmcn t. , en
A""a/s 01 ,lte Americo" Acade m y 01 Poli/ical .a" d SociQl Sciwce, CC XLlII (enero,

t 9-.l6). ~ 1iI:. 47. Et aUlor , q ue tu \'o el honor d urante la h ima 1\...... de ser miembro
del Commill/!(' on Essent ial lI u man R ihlS .Jel American La", I nSl ilu te, pro puso a d i
eho II:remi o Una d iSpOs ic i n que fue r ecOGida COIllO a rlleul o 16 en su S /a/er" erU o{ EsseHloI U" ma u Righ r5. f'Ou.: rio ,menl e, e5l~ d isposicin rue propuesl a o fid J l men le por
el ~ubk! rno de P~ n.am a la Commis~jun on Human R iKh l$ d e las Nadoncs Unida"
Oc es tJ rorma . et derecho de partici par en el Gobierno .se com 'irt l en el articulo 21
de 1m o.."C IH acin \l ni\'cr$31 ole los derechos del hombre de la$ Nacionf'$ Unid as.

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O

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()

J92

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"

GARANTA S DI! U S LIBERTA DES I NllIVmUALES

poltico. Por m edlo_ ds.. es t c _f!1~ q~t; p.!o.~gC' de las n te n 'endones de

"adino y d e todos los delentadorcs d !,;1 J!Od!<r, los des tinat arios del poder pueden as pirar a su felicidad personal , en el.s upuesto de que el ejercicio de sus derechos no viole los derechos de los dems, que e,;;;UIl igualmen te dOlados del derecho de autodeterminar ";U ,-ida . :elli.!.... ~nas
protegidas fijan lmites que no podrn ser sobrepasados por el poder cs'
lli~. Pe ro, 3,.Ia inve rsa, es tas zo nas constituyen el mbito en e l que s~
puede moviliz.ar- Ia adividad pollica de los destina ta rios del poder. a
partir del cual d icha ac th'idad ser lIe\'ada al p roceso pollico. Son los
inslrumenlos para que la voluntad del pueblo pueda form arse desde aba.
jo y realizarse de esta manera en el pr:oceso poltico. I
El reco nocim iento y la protecci n de los derechos y de las li bertades
rundamentales son e l nucleo esencial del sistema poltico de la democracia cons titucional. Estos principios encarn:m la distribucin del poder sin
la que la dem ocracia cons tituciona l no pu.ede funcionar. Cuanto ms amplios sean estos mbitos y ms in tensa sea s u pro teccin, tan to me nos
pe ligro existi r:\ para que se produzca una concentracin del poder. Reconocim iento y observ ancia de las libert~de.s run~l!lentales separan elSis
iema pOllt ico de la democracia constitucional de la-autocracia. Basada en
la concentracin de l poder, la autocracia no puede tolerar zonas autnomas de au tode te rminac in indivi dua l, porque stas interferiran la fOf!Pa cin de la voluntad esta tal desde arriba . De hecho, la realidad de las
libertades individua les es el unico c r iterio seguro -y real mente infali
b le- para d istinguir los dos s iste mas polticos, dado que e l aparato ins
titucional de a mbos -gobierno, asamblea legislativa, elecciones, partidos,
burocracia- se asemeja has ta una complcta idenudad. El n:cOllocim iclI'
to o el no reconocimie nto de los derechos fundam entales est e n la ms
estrecha relacin con el telos ideolgico de cada uno de los dos s is temas.
En la de mocracia constitucional son la c ristalizacin d e los valores s u
pre mos de l des arrollo de la perso nalidad humana y de s u dignidad . En
la autocracia se les niega su legi timidad y no tan slo porque podrian
cons tituirse como puntos de partida de una o posicin con tra el poder es
tatal monolit ico, sino tamb i n porque iran contra la ideologla que plani
fica la cconomla colt.'Ctivizada y la sociedad. ,

que dete ntar derechos propios, diferentes de sus obligaciones rre nte a la
comun idad, fue completamente ajena a la teocracia hebrea , a la Ciudad
Estado griega y a la Republica l-omana. los pensadores pollticos griegos
c reyeron firm emente que la personalidad hu mana slo podra dcsenvol
verse plenamente cuando estu viese i ntegrada y s ubordi.nada en el E stado
omnipotente, y los p ragm ticos polt.icos de Roma compar tieron esta
concepcin . La idea d e que exis ten de rechos de l individuo fue ra del Es
tado tiene sus raices e n la filosoHa he l nica de los estoicos ( Paneco y
Cicern): la ley natural, la razn, la igualdad y la dignidad del homb re
son valo res quc estn po r e nci ma del Estado y fu era de su alcance. Su
segunda raz fue el e ntusiasmo religioso d e los primeros c ris tianos, de
inspiracin igualmen te judo-helnica. El evangelio del ho mbre au todeter
mi nado que se eleva por encima del Estado, y has ta contra l, recibi su
bautis mo paga no. Subsiguiente mente, tras la vic toria de la I glesia, e l indi
vidualismo se sumergi de nuevo en la exclus ividad de un orde n religioso
que sabea muy bien por qu se llamaba _catlico_.
La libertad del ciudadano, e n su sen tido actual, hace s u primera apa
ricin en las constituciones autifeudalis tas y en el orde n social de las Ciu
dadesEstado m edievales en Italia y en el no rle y occide nte de Europa;
su reconocimiento completo (t-acas , sin embargo, a causa de las organizaciones corpora ti vas de los gremios. Tras haber cado en olvido durante
s iglos en un mundo d ividido entre c ri stianos e infieJes, la idea d e auto-determinacin religiosa s urgi nuevamen te en la rebeli n protes ta nte
contra el totalitaris mo d e la Iglesia. Primero apa reci en la doctrina de
los hus itas y ms tarde (en las convincentes formulaciones de los manar
c6macos) en la teoria del de rec ho de resis te ncia contra el mo nopolio de
una nica fe verdade ra. La docl.rina protestaote re\'olucionaria tuvo, necesariamente, que descub rir las ra lces de l individualism o secular cuando
proclam el derecho d resistencia rre nle a l pode r polt ico i.legal." Fue,
sin embargo, la remlucin puritana la que en su lucha contra e l despo-

LAS LI BERTADES IND tVI DUALES EN UNA PERS PECTIVA HISTR t CA

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EL I'()IlER I'OUT ICO y LOS COSTROLES \,ERTICAL(:S

los o rige nes rle las libertades individuales y del consti tucio nalismo no
son los mis mos. Para el cons titucio nalismo de la antigedad fueron como
p leta mente desconocidos campos autnomos de la personalidad humana
reconocidos por el Estarlo y libres de su intcnoencin. La idea de que el
ciudadano -prescindiendo ya rle la masa de los no ciudadanos- tena

3. Sobre el d erecho de resistencia conlra una autoridad ile,a!, "id. Josa'H B~It
THnn,y Y P~ UL Duo., T~~it dll dfmt oonstiluti< m ' t l ( Pub. 1\133), pi,. 245 Y S5_ Es
eu";05O seala r que: desde sie mpre el Int cr.!s d e t..l t co rla jundica a\cmana por el de-

recno de res istencia ha s ido ms in te nso q ue en n ingn otro tUKar, vid., porejcmplo,
Ful'l. KaN, GOIft:Sgnad."" ..", ,md Wide "$lImds~u", ( Leipz.i, 1915); K URT WQl2B!_
Il(IJI.FF, Sttults~~cllI ""d N<Jw~rtcl,1 i" de ~ Le/lre I'om W i/r$l<Jnds reclll d~s V olk'"S
gtgen ,echlswid, ige Allsbtlllg deT SI/Ullsgew<J1I ( Bre$lau. 1916). los recientes tra bajos
de HEIlIlElt.t:. \'0" DoRC II , Ob ~igkdt I/IId Wlder.U/md (Tbiniltn. 1 9S~ ) 'J K~IlL Hnu l<.",
DIl5 Widerslands r eclll des V .... lkes ,etcn I'erfass" ,g$wldrige Allsll bllng d er Sfaatsgewalt 1m IU:ultC" deulscl,clI Vcrlassr/lllsr eclll ( Frankru rt , 1950).

Como reaccin contra ta ilcKa lidad dd Tercer Reieh, Una $t rie d e COrt.5ti lUeiol\CS
de los Lande, al emanes t ras 1~5 han recogido e~ prcsamc nle el de rec ho de res istencia en ~u s cal lo:os d e Derec hos Fu nd a me ntales, por ejemp lo: I~ csscn (Constit ucin
de 1946). articu lo IH ; Bremen (1947 ), articu lo 19 'J - bns lan le ex tra a ment e- la m ar
ca d e Brandembur:o en Alema nia orie ntal (Cons t itucin de 1947), a rticuto 6.

, ,

/,

394

IJ

El. POOf. R PO LlTl CO y LOS CO~""TRO lES VI:RTl C"U,S

GARAN TIA S DI! LAS 1. 18 ERTAIlES I I>OI VIO UALES

l is mo re lig ioso d e los ESl ua rdos y rome n ta d a por la tradicin d el comllev e l de recho d e autodete r mi nac in re ligios a a la realidad
polt ica y a s u tri unfo h istrico en la fo nnulac i6n legul de las liberta d es
indi vid ua les e n la G /o riOl/S Revolu rioll.' /
_Desd e en lo nces SCli;;'o~ las dos m ices, el co ns t itucio na lis mo y las
libc;tades individ ual e s, nacie ndo d e am bas e l poderoso rbol de l moderno Es tad o democr t ico cons titucional. El ha ber p roducido esta u ni n e s
el m rito in morlal de la teo r a poltica de la Il us t raci n. Con la racionalizacin d e las idea s d el d erecho n31uml y del contra to socia l, la Ilustracin cre 13 justifi c aci n filosfic a q ue e lc\'6 poli lica mc nlc a la c lase
med ia. Para Locke, q ue hab a pre se ncia d o c mo la aris tocracia w llig hab a usad o la s libertades indi vid uales co mo a rie te cont ra la prerrogativa
re a l, e l cen tro de los d e rechos ind ivid uales yada e n la p rotecci n d e la
propiedad. S in e m ba rgo , Ro ussca u e lev la li bertad , c reada y gara n ti zada
por la vo lun tad ge ne ra l, a valo l' s upre mo. En cons tan te lucha pa ra intent:w su per ar la an ti no m ia e nt re la sociedad y el individuo, Rous seau no
e ncontr en s u s iste ma to tali ta rio d e la vo luntad ge nc ral ning n lugar
pa ra las li bertades indi viduales , y pa reci habrsc le e scapado co m pletam e n te que la libe rtad se ria a niq u ilada radicalmente c ua ndo el todo pode
roso !&yiaJ n de Hobbes fuese sus ti tuido por la no m enos d esp t ica volu n tad gc ne ral, incapaz d e tolera r la oposicin.' Monte sq uieu , m uc ho ms
p ragm t ico, in tegro, por medio d e su _separacin de poderes_, la idea d e
la liber tad en el p roceso m is mo d e l poder politico :' la li ber ta d cst slo
as egura da cua ndo los d ive rsos d e tc ntado res del podcr a los que estn
a s ignadas separa dame nt e fu nciones e s ta tales se limi ta n , se res tringe.n
m utua y rec iprocam en te. Pe ro ta m poco en l se pued e e ncontrar la mas
b reve referencia a la s li bert ades indi vid ua les re;o nocidas por el Es tado e
inacce s ibles a su po d e r . Con to d o, el ;redo d e loc ke e ncontr s u e nca rn3ci n du rade ra en los grande s d ocumentos d e la Re volucin a m er icana:
la Dec!a rad n d e In d epende nc ia y las bilis 01 riglll s en las Const itucione s
d e la Un in y d e los Es tad os m ie m bros;.J.as ide a s d e Montesqu ieu y d e
Ro ussca u adquirie ron ro rma com n e n la Declara cin rrance sa d e lo s derechos d e l hombre , c uyo a r t c ulo 16 reza : . Toule soci t d a ns laquellc
la ga rantie des droi ts n 'est pas assu r, ni la spara t io n d es pou yoirs de te rm ine, n'a poiot d e c onSl itut ion._

Desd e e n to nces has ta n uestros das, las garan tl3.s de los d e re;hos runo
d a me n taks perh:nece n a la e sencia del Estado d emocr tico constituciona l e in fun den la id eolo ga liberal d e mocrt ica en la s ;onstit uciones d e
los s iglos XlX y xx. La t rilog ia c ls ica de la s li ber tade s indi \'id uales cubra
comple ta me nte las creencia s rd igiosa s, las n L"t":csidadc s e co n mica s y los
o bjet ivos polticos d e la clase m cdia b urg uesa , que a l p rinci pio d e la Revolucin I nd us t rial se asen taba n firm em e nt e en e l pode r. La libertad
rel igiosa corres pondi a l d eseo d e l individuo d e libera rse de la tu tela clerical y d e la coaccin sob re s u concie ncia. La s a ntificacin dcl derecho
d e pro piedad y la libe r tad de con t ra to le gitima ron el o rde n econ mico
del la issf':Z f aire, p ro tegindo lo co ntra la intervencin esta tal d e t ipo mero
ca nt ilista o ;o lect ivista. La libertad. polt i;a, fi nllmc llte , JIlostr ser , e n
todas s us mani fes ta ciones ;ond iciOnadas por la poca, un a lma ti l contra las repl' rc us ione s la te n tes d e lo s p rivi legios feud ales y de la prer rog3t va rea l, as ! como d efc nsa fre nte a los g rupos socia lis ta s y oc le r tico s
que compe ta n por e l pode r polti co. El ca t logo c l..\si ~o de las libe r tades
civilcs s ig nific el m a rco idea l d en t ro de l cual u na c la se dO m inan te co nscien te d e s mis ma, socia l e in telec tua lm e nte ho mog nea, pud o mon ta r
u na e structura s ocia l e n su p ro pio benefi cio. Skndo, e n s i, s lo d resultado de una sit uacin d e intere ses de te r mi na da y ;ondiciollllda tempora l
me n te, e l c a ta logo d e los d erec ho s ind ivid ua les eigi --en e l a m biente
d ocen te de J ohn S lUa rLA1 ill- su val idez u nivers a l como d cd lo go de u n
buen o rde n social. En lo s ucesh'o , ninguna ;OIlSl itucin pocHa a spirar a
se r u na v~ rda de ra cons t il ucin si no u na la n.'gu la cin de la e s tru;t ura
gu be r na m e ntn l con el catlogo de las libe r tades cl s k as. El Es ta do W II S
t~~ 1 se i.d c n t ifi c9 ~ n la a ce p tac in d e los d e recho s ru n damen t~ ks
cI~i~s.ear lo s d est inata ri os y los deten ta d o res d e l poder. La victo ria a l
nive l mu ndial c u lm in e n la Declaracin u ni versa l de ros derechos del
hombre por la s Nacio nes Unida s (1 9 48)1

tII O I! l UIV,

, .'

4. Ha beas Co rpus " CI. 1679 (3 1 Ca r. 11 . c. 2) Bill of Riwlll S, t6M (1 Wi ll. 111 ,
seu, 2, e. 2): " elof Sett temcnt. 1700 ( 12 " 13 Wi lt. ItI , e . 2).
Una m ues t r a muy il uSlrol ti\"3 de cmo u na epoca d.:: tc rm n" d a puede influ ir ~n
el enjuici amie nto y va lo rncin de los cl:'ls i;os de la. fil ?sorla poU t ic~ e s ta nuew m
h: r pre laci n d e Rou ssea u , cuya eabc7.a de Ja no to t"lI ta n :1 es n .'co nocld a hoy: cfr .. por
eje mp to . JQH N W. CII"" ... ~I1 . R,)IlSu" " , T otalit" ,.ia" or Ub ~r,, '.) (N ueva York , 1956 ).
\ Si 10~ ter icos del rasc ismo y d e l noc iona l5ocialismo no hubiese n s ido i e n1c a lned io
, e d uca r hu b iese n pod ido ha ce r u na \crd adera mina de Rou sscau (y ta mbi~ n de Ho bbcs ).
6. V i d . suprQ, P:ii. :w y ss.

"

~ /

395

V IOLA CIONES DE LA S L1 DERTA UIOS l ND l\'IU UA t.IlS

Pe ro c uando el cons ti tudonalis mo, q ue ha ba surgid o e n e l am bien te

dd ca pita lis mo burgus occid en t31 , fue implan tado e n E.s tados que ca re-

d a n ta nto d e la trad icin es piri t ual d e Occidente, como de u na cJ3s e

media llc na d e a s piradoncs, e l ca t lo go ds k o de las li berta d es individ uales s e vio some tido a u n p roccso d e er osin q ue no es dife ren te a l
re t roceso de l federalismo, aq ud o t ro ins t rumen to de ;on t ro l vc rt k al en
el proceso d el pod er. No slo los reg me nes autocr;;'I! icos niegan el re;o11ocimien to a la s li bertades ind ivid ua les , con el argume nt o d e q ue ta les
m bi tos ina cce sible s a los de temado res d el pode r s e r a n inco m pa t ible s
;on el ejcr; ic.io co ncent rado del pode r , sino q ue tambin e n e l Estad o

O
O

396

El. PODER I"OLh ICO y LOS CON T RO LES VERTICALES

GARANTfAS DE LA S l.l RERT,\ DE$ I NDIVIDUALES

democrtico cons titucional se han producido serios conflic tos enlre el im

pul so de l hombre a desarrollar libreme nte s u personal idad y las neces idades de una existe ncia colect iva. El co nHic to entre la libe r tad individual y
la segur idad estatal se ha .ace ntuado considerable me nte en nuestro tiempo, dado e l cont ras te ideolgico que ha dividido al mundo en dos campos

muy us ado es la f rmula elaborada en los aos ve inte por el juez Hol
mes I de l pe ligro _claro y presente _ (e/ear and present dallge r) ; es ta tc
nica cons is te en q ue las auto ridades - Cong reso, go b ierno, polica , t ribu
nales- pueden intcrve nir lega lme nte cn las Iibc rtades individuales
p rotegidas cons titucio nalme nte cuando una accin conduzca direc tamen
te a una alte racin del orde n pblico o a un pe ligro para el E s tado. La
decisin sobre s i es ta s ituacin se da e n el caso conc'e to, no yace e n el
poder discreciona l de la au toridad que lleve a ca bo la intervenci n, sino
que est sometida al e xa men y con trol del tri bunal, que busca r siemp re
un equilibrio ent re la protecci n d e las li bertades individuales y el inte
rs pblico. Por ejc m plo: llama mientos a una revolucin cuando cs tn
contcnidos en un foll e to impreso y, po r lo tanto, p ro te gidos po r la libertad
de expresin, no pueden ser o b je tados, ya que no es de s upo ner que el lec
tor se s ienta direct amente incitado a llevar a cabo un acto d e violencia.
Pero s i las mismas pa labras estn pronunciadas an te una mas a fci lmente
e mociona ble, pueden conduci r d irectame nte a una perturbacin del orden
publico y dej a ndo, po r lo tanto , de es tar protegidas por los de rechos fun
da me nt ales, seln ilicitas. La dccisin ser tomada sie mpre por un t ribu
nal, aun cuando el Co ngreso, re ciente me nt e, h a incorpo rado la frmula a
la legis laci n e n Int ernal S eeurit y (MacCarra n ) Ac t de 1950 (64 StaL 967 ).
En muc hos pa ses e uro peos y en o t ra s constituciones las libe rtades
individua les, sin eT6a rgo, es tn-garan tizadas por la cops tit ucin ms~for
mal que mater i:.!,1m en te. S u validez absoluta es tar rest ringida por las
clusulas li mita tivas , ue forma que slo podrn s er ejercidas dentro de
los lmites de las leyes generales, o bien es tn pe nnitidas excepciones a
travs de una ley. - llamadas d ichas excepciones por la nue va teora
cons titucional ale mana brechas ( Durchbreclll4 ngcn )- . E s ta prc tica sur
gi ya e n tie mpo de la Declaracin francesa de los de rec hos de l ho mb re,
lo que se puede acl arar his trica m ente po r el hecho de que para sta. la
ley era la racio nalizacin ca rtes iana de la voluntad ge neral. Ms ta rde,
esta tcnica fue considerada cmoda po r los regmenes m o nrquicos,
obligados a hace r eo nccs ionc!'t a la p resin democrtica de s u tiempo
-sie ndo una excepcin di gna de a te ncin la influycnte Carta be lga de
1831- , y mantuvo su utilidad en todos los Es tados que prodigaron la de
moc racia en dosis bien admin is tradas. El res ultado fue que, si bien extc

"

"

h os ti les.
El ataque contra los derechos fUlldam,Entales cll}ic~ se

l1e~_a ca~

cuatro fre ntes : 1. fis d cr~..lundamcntalcs.cstnJ.imiJ.;tAQ~ por.JaJi~

ye s; 2. Los fiue_va s Q..g:ec!:!S!..QCi;l!s>...YSSQll.ll:!ico-$Sl r echf\ n su mbl!2

de vige ncia; 3. No son respetados en l os SSJadQl.JtUIOril arios, y au tocrti

cos, y 4. Su fren una desvfllo rizacin en el p [oce~. ~e u ~ cons tante conme
iD entre libertad y seguridad en un mundo partida en dos:-LasgCnte
'cxposic l6s elim lta a e~x poll e r esquemticamente es tos pro blemas.

Las restricciones legales a la s lib ertades individuales

Y,

Las libertades fundamentales cls icas estn reconocidas e n casi todo el

m undo desde las gnmdes rc\oluciones del siglo XV I II, pero el grado de su
reconocimie nto de hecho y de s u obse r vancia en la prc tica es completa
mente dife re nte segn los Estados. Mucho depende - de hec ho, todo- de
la fo rma y ma ne ra en que han s ido formulados e n la cons tit uci n, es to cs,
s i son absolutamente inviolables o r igen tan slo _e n el malco de las leyes _. En Gran Bre ta ~no exis tc ning n problema!.. ~~ uc no_ex i s~ ~~
tit ucin escrita; las..ga rantas de los derec hosrun dam en tale~ e ~!~~
zdas e n las co~;icci~s ' jurdica s del commo!!.Jaw y_los t ribuna l~se
e;cargan de su observacia, esfa ndo permitidas tan slo aqu~l as restric
ciones le gales exigidas por G& pBlico en tie'npo de pazo silUaciones
de excepcin. u nas YiUaiSCiejant"e- -existiO-en Fg ncia 6ajo- laTILy
fv Repi.r6 Iicas, donde los derec hos fundamenlale~ ~ ba !L~~~~s
como de recho s upracons titliClonal, PrTi"iiapa~ta sob l:.c la Cpnst itud,2.n;
esto no lia cambiado
Repblica. En lOS J;sJpdos_Unid~ ,. por
otra parle, l as liberta<kLi!l~<:I!s estn g ~l!~j,El d as inco ndicional
me-;;tc e n la Co ns titucin, ind e pcndien te....Il!en ~.E.e qu~_~ t ~!!. ~~ t ipulfldas
en la bili 01; ig1lfs misma eE airo fuiar de l'l.9>ns tituc in, esto es, en e l
c uad"fOd e la estruc tura ~bcrnamental. La prime ra e nmie nda es categrica : .Congress shall make no law abridging the frcedom of s pccch o r oC
the prcss ... " ( d.f2!!gp!sOJl,O_<! pI.9..b.a[Jlinguna.lt:Y..::.!....!l~ g>a rte l a~ li.9s r
tad de palabra y .de~p rensa ... ). No exi sten excepciones ni reservas. Si el
orde n publico o la seguriaad nacional exige n limitaciones a su ejercicio,
la Suprcme COllrt busca un equilibrio ent re la inalienabilidad de las li bertades individuales y la legis lacin del Cong reso limit ndolas.' Un camino

rmaac"G'\l

I
I
i
I

minadas condiciones, la protccd n conll1l la prop ia autoacusacin, i arantizada incon

dicionalnlcnt c por 1:1 Qu int a enmie nda . De esta m a ncra ser _per forada. en allfUnos
casos su va lidez genl."ral. En Uf/""", v. U..ited Sra/es (350 U. S . 422 [ 19561) la Suprmu:
COllr l afir m la constituoralidad de dicha ley. Sin embaro, tos j ueccs disiden tes
Doula s )'

Bla~k

dcfcndieron la opi nin (op. cit . pg. 410) QUC

~the

created by Ihe Fiflh Arn end ment is beyolI<l t he reach u f Cun Hr CSl;.
mantener el si tencio

Congreso).
7. Un ejemp to per ti nente de la prctica leg islal iva ame ri ca na eS e! Imr1ll.~ n i ty !.et
(68 StaL 745), que aulO ri7.a a los tribuna les federales a negar a un tesuio, baJ O deler

397

~arant iZ3do

r ill ht of s il cllCc
(el

derecho de

par la Qu inta E nm ienda eS I:! fuern del alca nce del

8. Los ejemp los c1~icos son S;;hctlck v. Ullired SrQus ( 249 U. S. 47 [ 1919] (j UCI
Holme s) ' IIIhi/"" y \'. Co li/o",a (2 H U. S. 357 [ t927]) (j ucz Brn ndcis).

398

El

PQOUR POl f TICO y

l.os

CONT II.O LllS \ ' ERT I CALES

rio r men l,e brilla ba el o rgulloso escudo de los inviolables derechos funda m en tales. el legislador -y con su autorizacin la censura y 13 policapene traban por la pue rta t rasera en las zonas protegidas. Aun cuando
ex is ta un con t rol jud icial. no s upon fa esto ni nguna ayuda , ya que la Consti tuci n misma habla autorizado estas in te rve nciones legales. L1 proteccin de las libertades fund amental es dependa, as l, pues, de la bue na voluntad y de la au tolimitacin de los detentado rcs del pode r, lo que en
realidad s ignificaba una d bil proteccin. los mismos Estados q ue con t 3ban , por ol ra P; rtc. con una com ple ta est ruc tu ra de Es tado de derecho.
se sa tisfacfan 1;:011 estas garantlas. ms o me nos h bridas, de los de rechos
fun damentales. La Repllblica de \Vci ma r es un ejemplo sefalado."
La Ley Fundame ntal de Bon n ha sacado la s co n s~cu c nc ia s de su ama r
ga ex perienda y ha pues to gran es fue rzo e n reducir a un m lnimo las lim i
la do nes que un legislador p uede imponl'r a la mlidez y a l ej ereicio de los
d e n.ochos fu ndame nlales. pero no se ha pod ido separa r radica lmcnlc de s u
e nraizada t radid n. Con ayuda de diferenles tcnicas se ha hecho un intento digno de reconocimie nto pnra consegui r la cuadrat urn de l c ircu lo:
e l gobierno ya no puede sup ri m ir los derechos fu ndamen tales en situacion es de excepcin: determinados derec hos fundame ntales son absoluta
m en te inviolables. aun para una enm ienda cons titucional (a rt . 79, pr. 3 );
toda ley que lim ite c ualquier derecho fundamen tal te nd r que no mb rar.
expresam ent e, el derecho f undame ntal afec tado y su articulo (an . 19. pj.
rrafo 1): en ning n cas o pod r se r in fri ngido el conte nido esenda l (1Vescn sgehalt) de un de recho fu ndamen tal (ar t. 19. pr. 2 ).'0 Es tas regulad o
nes son, ciertamen te, una m ejora e n re lacin con We imar, pero habr q ue
esperar a u na si tuad n de c risis para \'e r s i queda probada su eficacia.
La segu ridad de las libertades fu nda m entales se basa tan slo en el es p.
ri tu del pueblo y no en el de las leyes.
.

Los derech os sociales, econmicos y culturales

La trada de las li bertades hu manas, que en e l liberalis mo cls ico prot egan la a utode terminacin indi\'idual co ntra las interve nciones del Estad o, s irvi, sobre todo, a los intereses de la clase media bu rguesa de la
prim e ra poca del cap ital is mo. Con la crceieme indus trializacin y c reci
~ m icll to de las ciudades, esta fue rza poltica do m inan te viOsu m onoP.9lio
ei podcr poTIIico sorn e tido a l ataque de ideologas cole~t i v jg~y a ntili;
berales. 'entre las que el socialismo m anlista ocu p el pl'im_e r luga r . Las

9. Ya en t912 ~I 3ulor llam la alenein ex pres..lmenle sobro los dcfcclos de 1:15

prliellcas de enm ienda COIISl ilucional bajo Wei mu . y sobre la necesidad de una mejora, exillida por el ESl3do de derecho. en b ltnica de enmienda constilucional: vid.
KUI. l..oE ..... r>o:sn;~. E'scll",m g#o.me" d~r V e,faSS'lII g$ii"dert", g (TubinilB. 1932).
10. Cfr. la cl< I)()~ic ill de THWDOR M ~ usz. D~w$elles Slgalsn:cll/ (5: ed., Munich.
1956). p". 101 Y ss. No SOllncnde. pOr lo lanlo. Que el arl iculo 19 :se haya convcrlido
en el punlO candcm<! de las conlro\'el1;ias judiciales y lo!r ic",s.

CAII:AN Tf.I. S IJE LA S LIBERTADES INtl! VIDUALES

39'

clases Irabaja:do ras atacaron al capitalismo li bera l por dos f ren tes: el
proletarbd o indus ial luch -fi na lmente con xit()--- po r la igualdad de
los derechos polticos-a l alcanza r e l s uf ragio igualitario, considerado como
el medio para sarisraeer s u legiti ma aspiracin de participar en el proceso
po Hlico. Por otro lado -y s te es el m ri lO d uradero del marxismo-, las
Ir3 s'a sJociietidas econmicamen te no se contentaron con la m era leo';'i;
de la libcrta-d y de- la igualdaoofrcciaa por las constituciones liberales y
po r el cat logo de de rechos fundamen tales. Para las masas, eStilS gilran'
tas no era n ms que abs tracciones si n valor porq ue, en real idad, las cla
ses plu tocr ticas dominaban e l p l'oceso del poder. Las vadas frmulas de
libc ltad e iguald ad te nan que se r rellenadas con el conte nido mate rial
de unos ser\' icios pb licos q ue garantizasen a las clases bajas un m ini
mo de segu ridad econmica y justicia social. Las masas t rabajadoras dcl
o rde n social capitalista, some tidas a las lIuc t uaciones d e las coyunturas
ocas io nadas por un sistema de de manda y oferta con s us inevitables cris is, e xigieron la seguridad econmica para poder usar e fi cazmente sus
derechos polticos. Los eco n m icame nte dbiles exigie ron proteccin cont ra los econ mica ment e poderosos; necesi taba n se lvicios publ icos y med idas legis lativas polft ico-sociales para protegerse de l ha mbre y de la
miseria , de la e nfermedad y d~ la inca pacidad de t rabajo por la edad . El
azo te del paro laboral tena que ser eliminado. A esto hay que aadi r que
los grupos pluralis tas organi7.ados -sindicatos y asociaciones profesiona
les - haban cxigido se r reconocidos como parllwrs en el proceso econ
m ico ; esto es particularme nte significativo s i se tiene en c ucnla que es tos
g rupos plur alis tas hablan s ido desconoc idos por la tcoria libera l que, con
secue nte me nte, 111) les habla asignado ninglln luga r en su esquema raciona l del p roceso del poder.
-Cediendo a la presin crecien te y para e\'ita r una \'iole nta e xplosin, el
capi tali smo de .libre empresa Se vio obligado a accede r paso a p3 SO a las
pet iciones de las masas para una mejo ra econ m ica y de una jus ticia
socia l. La lucha d ura desde hace una generacin. Ac tualme nte, desde b
mitad del s iglo XX , t'l resullado es que e l Es tado ha as u m ido la funcin
de planifica r, regular, dirigir. controlar y supervisar la vida sociocconm ica . En todos los Es tados indus triales ha n s ido creados nuevos servidos
pblicos, pres taciones ad minis tra tivas, un Es tado de bicllesl:ir o bien
formas apro.~i1nad as a ste.
..- E n el curso de esta t remenda tra ns fo rmacin, el cont ro l estata l sobre
la vida social y econmica ha adquirido tales proporciones que se puede
comparar con e l papel que j ug en la poca del me rcan tilismo, su pern
dolo allll e n amplitud y profu ndidad. Las intervenciones de la au toridad
pblica en la \'ida IJ rivada de los ci udadanos se ha n elevado a un grado
m.1xilllo, e n lugar dc limi ta rse a un m nimo, como querla el capi talismo
cI:ls ico del laissez. fair-c. La dis tri bucin ms igualitaria d e la riquc7.a y de

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El I'OOEk I'QLfTlCO y LOS CO'TROLE..~ \'HI;TlCAI.ES

Co\R ,\ NrI,\ S DE LA S L1Bf:R To\ [)F-S ' ''DE\'IUt'ALES

la reo .a nacional ha innuido profundamente en e l alcance y e n la importancia de las libertades individuales c l<isica s. Las intc r vc nciom.."S gubernamen lales en e l proceso econmico y la rcgla ~ac i n estatal de los negocios y de las empresas han limilaao la libertad de contrato" e incluso
el recin to ms sac rosan to del liberalismo clsico, la ilimitada disposicin
de la propiedad. La formulacin de la Con stitucin de Wcimar (art. 153,
prra fo 3), Leza: .L1. propiedad obliga. Su uso debe de servir, al mismo
ti ~ mpo , para el bien de la comunidad. _ Yl-n~.fu~n lc !!lc~ _si bien la "propIedad est garantir.ada por la Constitucin, se establece que -su contenido y sus lmites estn dctcrmi n3dos por las leyes . El pilastre rundamental del liberalismo cljsico se ha hundido. La. nueva idea del contr/e
sociale de la vida del hombre en inters de la totalidad de la comunidad
pene tra tambin en otros campos de la autodeterminacin individual , celosamente gua rdados. Surge aqu el recuerdo de las dificuilades que surgieron en los Estados Unidos para limitar, en la enmienda XVI II , el sagrado
derecho del individuo de emborrac harse. No deber , de todas maneras,
olvidarse que el individual is mo ame ricano pudo librarse aquf de la tutela
estatal.
...... S i e n el individualismo cI:is ico, e l Estado era el ene migo contra el que
habla que defender las ZOn:lS protegidas de la autonoma privada, bajo la
nueva filosona social el Es tado se ha convertido en el amigo que est obligado a satisracer las necesidades colectivas de la com unidad . El colect ivismo ha dcjado de ser el monopolio de la doctri na socialis ta y ha dejado
tambin de ser incompatible con el individualismo. El cokc ti vis mo y el indi\idualis mo vi\'en e n la sociedad, actualmente, lado a lado y r recuentemente e n plena concordia. Este cambio solamente se ha podido producir
a costa de la inviolabilidad de las libertades individuales. Bajo la presin
de la sociedad tecnolgica de masas, est desaparecie ndo, asimismo, otro
control ve r tical en el proceso del poder y, con ello, tambin a Ira barrera contra el Levia tn. ,
El resultado vis ible de este proceso cs que las ex ige ncias de una mayor
seguridaeco M mica y just icia socia l quedan concretada.s en los de rechos
fu ndamentales de con tenido social y econmico." Es tos nuevos "de rec hos.'fu ndamentahs se direrencian esencialmente de los recogidos por el
antiguo catlogo liberal. No est n destinados a garantizar la libertad rente al Es tado y la proteccin CO tl tra el Estado. sino que son pretens iones

del indh'iduo o del gru>o colectivo ante el Estado. El Es tado t iene, prim\.'ro, que act uar para s atisfacer estos derechos fundamentales, No son derechos en el sentido jurdico, ya q ue no pueden ser exigidos j ud.icia l.mente del E stado, antes de que no hayan sido institucional izados por una
accin esta tal.
Como postulados expresamente formulados, lQ.s de rechos fundame ntales socioeconm icos no son absolutamente nuevos: algunos d e ellos, como
el derec ho al t rabajO, fueron recogidos en la Constituc in f t'ancesa de 1793
y 1848. Pero es slo en nuest ro siglo, tras la primera y, en mayor grado
tOdavia, uas la segu nda guerra mundial, cuando se han convertido en c l
equipaje estandar del constituci2nalis mo, Fueron proclamados por primera \'ez, en la Constitucin m exic.ana de 19 17, que con un alto salto ~
ahorr todo el camino para realizarlos: J~s.la"s riguezas naturales fueron nacionalizadas y el gstado asuTl!i .complcJa mente, por lo menos en
el papel, la responsabilidad social para garantizar una digna exis tencia a
cada uno de sus c iudadanos, ~ons t i lucin de Weimar contribuy esen
cialmen te a popularizar y extender los derechos sociales; su catlqgo d....
de rechos fundamentales es una c uriosa mezcla entre un colectivis mo mv1
I
.
dereclio socialesse ccuent~l&rc- \
,oi,e~d; ,'n en e l caso de desempleo, salarios mnimos, nme ro mximo de ho ras de trabajo, \'acaciones pagadas, s uficiente
tie mpo para el descanso, e l de recho de fonnar sindicatos, el derec ho a
una mejora del ni vel social recibiendo u na vivienda adec uada, acceso de
todos a las instituc iones de enseanza, inclus ive a la ensetia nza s upe rior
y, finalmen te, ese complejo que se conoce como legislacin soc ial y qul.'
comp rende la proteccin en caso de accidente de t ral?ajo, asis tencia a la
vejez, a la m a ternidad y benefi cios para fa m ilias numerosas. Todo es to
\ son ahora ins tituciones bien conocidas ~l Estado del bienes l a!f.9"ijo la-;
recientes consti t uciones, la italiana es, pos iblemente, la que presenta un
catlogo ms amplio de de rechos sociales y econmicos (ans, 29-47), En
un momen to en el que su reconoci m iento unh'ersal hab la alcanzado su
punto m.'l:imo, los derec hos fu ndame ntales clsicos han encont rado en
los de rechos sociales unos competido res con mucha ms resonancia cmo-cional en la masa y c uya realizacin conduce necesariamente a minar y a
restringir las clsicas libertades de propie dad y de contrato_ La trans for
m.acin queda ilus tr.lda con toda claridad s i se tiene en cuenta el papel
que juega la imposicin fi scal es tatal e n la nueva distrib ucin de la ren la
y en las inve rsiones estatales pa ra realizar los derechos sociales. En 1m.
Estados avanzados tcnicamente, una gran parte de la nueva filosofa de
los derec hos sociales y econmi cos se h a concretado en la legislacin po.
sitiva, En cambio, eS!(lS dc rechos permanecen frec uentemen te en muchos
pases s ubdesarroll ados, y pe rmanecen durante largo tiempo, como mero:.

11 . Sobr-c las limitac iono:$ tQav!a ms amplias a la libertad de contrato a

t ra~"$

de los

llrupos p luralis tas, vid. inlra, p:lg. 419 Y ss .

.. 12. Esta materia en si encuentra poco inters en los Estados Unidos. Para una
e~posic in ,,~tran jera, v id. FRAN;"\.IIS ScUAIJ..ER, De la chan/ pril' au.f droils IiCOllO.

miqlles

el

sociau;r (Parh. 1950): B. MIUI .Il-CUETzrtvm.:u . [,es COl1s /;/u/;OI1S "",opte".

'les ( Pars, 1951). vol. 1, p:'ig. \4() y ss.; GOOIIGI'S G lJ R\"nCII, Lu IUcla,aliol1 des droil$
soci""",, ( Par s, 1944). L:I explosin m :ls moderna y ms profunda se encuen tra en el
\'01. S de la obra monumen tal de $l'GuNUQ V. LINARES QUINTANA, Tra/ado de la Ciencia

d el D"recl,o COI1.1t ituciom, Ar, e,,/ ;,.,,)' Comparado ( Buenos Aires, 19S6).

40'

EL l'OOI, R POL[TlCO y LOS CO~TROLES VI:aTlCAlES

40'

p lanes lIom inales para el futuro, hasta que [as condiciones socQCconlllicas de la sociedad esta tal pe r mitan su aplicacin. Pero aun alU donde los
d erec hos sciales tienen que espe ra r hasta que se ha ya n dado los necesarios requis itos. cumplen un objc lh'o: para los de lenladores del poder son
e l estimulo q ue les im pul sar a s u reali7.3cin y para los destinata r ios de l
poder s ignificar la esperanza de que un dia puedan ser llevados a cabo.
/

Las lib ertades ;,rdividlloles )' la ol/locracia

~~ la p ri me ra_guerra mundial, y todava en mayo r grado Iras la seg unda, vas tos territorios con ms de un te rcio de la poblacin mundial han
cado bajo el dominio de la au tocracia. Las dos principales varianteS de la
~l! t ocracia conte mpornea , el fascismo y el com u nismo, adoptan una ac ti
tud diferente frente a los derechos fundamentale s. La _ideolog a _ del rgime n fa scis ta e l l s us diferentes fo rmas - si es que se!lede design:u' con
es te trmino s u justificaci n o portu nista de un nudo poder- es de lite,
antilibe ro l y ant iinte leet ua1. Las libertades individuales fueron suprimidas
de forma b .utal con el fi n de c':'ltar c ualquier pe ligro p ara e l monopolio
de l poder de la camarilla dominante. A la genu ina ti rana poltica no le
queda otra e leccin que cc n~ar e l c ir~lIito del poder y mantenerlo p er ~ a
nentemenl e cer rado, o perder e l podcr." El partido (mico es la absoluta
negacin de la li bertad poltica. En j us ticia debe ser reconocido que a lgunos regmenes fascistas se csfOI7..aro n en consegui r bene fi cios sociales para
la clase tr:abajadora con el n ico objetivo de exte nder la base de s u poder.
La actitud del mands mo e n la U.R .s.S. y en las llam adas democ racias
populares f'en~t c a los d e rechos fundame ntales es complet ame nte d ifere n!E. Por lo pro nto, todos los tex los cons tituc io nales en e l mbito sovit ico
co ~ti e nc n extensas declarncionl!S de de rechos fu ndamentales de los ci~da.
danos que, significativa me nte, estn acompaadas de di sposiciones sob .e
I~ ~~.!~s de los ciudadanos antcc l"Es tado y la comunidad . En segundo
lugar, las libertades individua les civiles en e l sentido clsico son slo citadas suma r iamente (a rl. 123) por la Constit ucin de la U.R .S.S. Y estn
eclipsadas por los nue vos de rechos fun damen tales sociales y econmicos;
s t a~ ~s~n expuestos con g ran detalle y en cada caso es tn acompaados
CO Il cons ideraciones sobre la ac tividad del E stado par:a asegurar su rcali7..acin . Y en te rcer luga r, las garantas de las libertades indh'iduales p ropiam ente dichas - li be rtad de prensa, dc op inin, de asociacin y de reu.
n in- cstn adornadas con la d isposici ll-!goma , seg n la cual es tos
de!,ech9..s es t n ga rantizados _de acuerdo eon los int{''escs de las clases

13. 50b,;" la situacin del individuo bajo el nacion al socia li$nlO, ,'id. K.l RL 1.01;.
f{J1IU.f Gcn mmy (4 .' c d . Nueva York, 1 9~ ). p:i~s . 158 '1 SS., 202 )' ss.; para
el mlSnlO probtellla es el fil s<:islIlo ital ia no. vid. AKN{)U) J . ZUII:CII[II: en James T. 5hot.
wel.1 (~ditor). CQllI"e"fll/ Go ,tmme.Us ,.md Po/i/ies (Nuc"a York. 1940). P:iK. 270
Y SIIIUlcnIClii.
WEN~liIN,

CARU-nfA S DE LA S U !lERTA DES t NOIVWUALES

403

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t rabajadoras y . para rdOr'..:ar e l sistem:'l socialis ta _; esta restriccin abre
las puertas a una intcrvencin estatal arbi t raria. como la frmula _dere_
chos fundmem ales segun lo eSl ablecido por la ley- en Occidente. ~ t~.
nica de las garan tas condicionadas ha s ido copiada por la mayo r parte de
las constituc iones sa tl ites (por ejemplo, a rtc ulo 15 de la Const itucin
huoga ra d e 1949). Para ast'gu ra r los derec hos fundame ntales, e l Estado
pone a disposicin de la clase Im bajadora y de s us o rg:mizaciones. _los
medios necesarios pam e l ejercicio de estos dc rechos _ (arl. 125 de la Const itucin de la U.R.S.s.). Bajo esto se comprende imprentas, s tock s de papel, ed ificios pblicos, calles. los medios d I: te lc.:colllunicacin y otros semejan tes. El acceso a estos me dios ser negado a los gru pos sociales que
el part ido comunista -des ignado con exager:ada modost ia po r el artculo
126 de la Cons titucin como la _vangua rd ia. de la ideologa es la tal- desee excluil' dc\ proceso del pode r. A esto hay que aadir que e l mbito del
au todomin io ind ividual e st cons idcrJ.bleme nt e cercenado po r e l orde n
econm ico e n una economa dirigida. do nde e l capitalis mo es tata l rec mplal..a al capi ta lismo del 11Iissc1. lairc occidenta l.
Aparte de esto, la base ideolgica y el o bje tivo funcional dcJ funda
mcntalismo liberal clsico han s ufrido una amplia transformacin e n la
sociedad marxista ." L'l revol ucin rusa predica y prac tica el primado de
la colectividad sobre e l individuo. En luga r de ser _inalienables_ a la naturale7..a hu mana, los de rechos y la s libertades han sido prime ro creados
y garantizados por el orden socialis ta, y se r n inte r pretados como o bligaci n del Es tado fren te a la masa tr:abajadora. S u ex te ns in y el g rado de
su realizacin se m iden por los intel"Cses del part ido comunista. La policia
secreta se preocupa de que no se des a r rolle ninguna oposicin cont ra el
rgimen, aunquc la c ritica con tra la accin de la administracin sea tolerada y hasta fomentada . El derecho poltico de s ufragio se ha tornado e n
u na participacin obligato ria de las mas as e n e l proceso polltico d irigido
por la jera rqua de l partido. El mismo ac l o de eleccin ha sufrido un
cambio fun cional fundamental ; en lugar de ser la realiz,,'lci n de la au todeterminac in poltica dcJ ind iv id uo que escoge a su gobe rnante. se ha
convertido e n la manifes tacin documenta l publica de la volun tad colectiva. sostenedora dcJ rgim en. Fre nt e al aparato del poder estatal, todos los
derechos fundamentale s proclamados por \a s cons tituciones son de naturaleza purame nte semntica . Es to va le, por lo mellos. para el perodo ante rior al proceso de descst:::lini7..a c in. Quiz la menos pcrjud icd es la
au tode te rm inaci n religiosa . La in tole ra ncia rel igiosa se encuentra tambin, po r ot ra parte, en los regmenes autod ta rios de Occidente; por
eje mplo, e n Colombia c.'dsti una declarada hostilidad co ntra c l protes
tan tismo.
14. J ULl4S To ..... S't"EIt. Polillc/JI I'owcr n lile U. R .S.S., 1917-1'147 (Nueva York.
t948 ). p igs. 21& y ss . 410 y 55.

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GARANT AS DE LAS l . t 8ERTAUF"s I NUlvm UALES

EL f'OOEII. I'{lLiT ICO " LOS CONTRO LES \ 'EkTl CALE$

Medidos con las normas occidentales, los dereho:. funda menlalcs el:isico;esrn cOJriplcI3menle negados
el mbito sovTti~o. Hay que consta tar, sin embargo. que Rusia carece de tradicin en lo que respecla a las
liber tades ind ivid uales; que la econo ma reglamentada monolh icamenh.'
-en la que os tensiblemente no exis te ningu na formacin no estatal de
grupos pluralislas- ha conseguido para las masas una mayo r seguridad
econmica y un nivel de vida ms aIto que el de sus padres . y que la
igualdad de e/lallces para prog resa r por su s propios med ios y para adquiri r pres tigio social pueden compensar ab solu la mcnl C de la ausencia d~
Iibcnades ind ividua les e n e l sentido ~cidenlal. En b. actualidad, no S<!
puede juzga r si la negacin de los derechos fundame nta les ser un rasgo
esencial pennancnte en el orden social sovie tico .

en

Lo. crisis de las libe rtades i"dividuales

e"

la democracia

co"sl i lllciOlla /

El dilema. - Otro c3pitulo, y nada (d iz, de la histo ria de los derecho~

fundamental es est esc rito en 1" ac tualidad por la de mocracia constituciona l misma. La incent iva para e llo ha venido dc fu era. Tal como que ran sus
profetas, las ideologfas totalitarias de l presente st! han conve rt ido en vt! r
c..Iaderas religiones polticas impulsadas por movi mientos o rg..mi7~'\dos d I!
m asas baj o la din..'Ccin de tcnicos de la polica, que ha n crecido en t'l
ambiente de la moderna sociedad tecnolgica y estn ..:ntr":llados e n la
ciencia de la psicologa dc masa s. Para imponerse, e l nue \'o evangelio ten ..
dr que complacer 13s 3nsias y los deseos de la masa, adula r sus instintos
para llegar de es ta forma a dominarla. Como todas las religiones, el c redo
totalitario es por su naturalCJ'..3 mis io nero, s upranacional y mundial. El fascismo como el cOlTlunis mo son dos c reencias, con una especie de fanati smo religioso, conve ncidas de tene r que extenderse a todos los ot ros pUe'
bias. Ambos movimientos usa n las mismas tcn icas para apoderarse
final mente del poder: cua ndo el a taq ue frontal violento contra el o rde n
democrtico constituciona l no se impone inmediatamente. se infiltra n en
el apa ra to es tat::.l, penetrando en la estruc tura social, mi na ndo y socavan ..
do e l objetivo hasta que la to m3 _legal,. de l poder est madu ra . Con el flO
de crear una base amplia para el asalto final , se usarn los medios legti.
mos de la democracia constituciona l -propaganda. o rga ni7..3ein de part i.
dos, e leccio nC5-. El sec reto del t!xito del totalitarismo es que ha inle ntadu
batir a la de mocrac ia con sus pt'Opias reg las de juego. S iem pre y cuandu
en e l orden social occidental rein una nimidad sobre los fundamentos es
pi.rituales de su existencia, el proceso del poder pudo d iscur r ir por el ca
mino de la libre competencia e nt re las fuerzas sociales luc hando por d
pode r en un circ uito abierto de ideologas. Pero desde entonces han cam
biado funda mcntalmcnte los objetivos de cie,tas tende ncias polit icas y las
tcnicas empicadas pa ra su realizac in: los g ru('IOs to ta lita rios estn di,;

405

pUl.!s tos a dej ar valer las insli tucio ncs democrticas has ta habe r al canza_
do e l poder con su ayuda ; tra s esto, el circui w se cerrara para s iempre .
En el intento de enfrentarse cont ra la a menaza totalita ria a s us p ropios valores y exis te ncia, el Es tado de mocr tico constitucional se ve confro ntado con e l ma yor di lema desde s u imp lanlocin. Si se decide a usar
fuego cont ra fuego y a nega r 3 los agitadores to tal itarios el uso de las liber tades democ r ticas pa ra evitar la dest rucci n ltima de todo li bertad,
actua r precisame nte en con tra de los principios d e la Iibe rtod y de la
igualdad sobre los que l mismo es t basado. S i. por otra pa r te , s e mano
l iene firme en sus verdades fundamen tales democrticas aun en beneficio
d i! s us enemigos declarados, po ne en jue go su propia existencia.

\; dej;;lSa del Es~ad;~ellloerlieo:--- Te niendo bien presente el vesli~ ia Icrrellt de la dbi l <;a pltulaci de Italia y Alema nia f ren te al totolita
rismo. l'!l!!mlpcracia.se.decidi6 fi nalmente para a utodefe nders.e a s er mi
lila ,m. Pero en el cami no para realizar es ta decisin se e ncOJllraban las
libertades individ u<lles. Al rinc ipio de los aos trei nta, a pa reci en los cdigos d.!:., muchos E s tados demociticos u n ve rdadero -mues tra rio de imi ..
taciones de los derechos fu ndame ntales bajo la dl!signacin legis lacin
pa ra la defensa del Estado_, dirigida cont ra personas y grupos que prodamaban y prac ticaban la ideologa totalitaria.!) El nuevo trm ino sub\'c rsivo_ apl icado a ideologas, y a los JXlrti dos y a los grupos que las
promJ,I.l;~n, hace s u aparicin en el vocabulario poltico. En las ltimas
dcadas este concep to, limitado en un p rincipio a casos a islados de un
"iolento no con fo rmismo, se ha convertido e n u n elemento pe rmane nte
dd repertorio poltico, tan to de la democ racia constitucional como de
o tros s istem as politicos.
Esta legislacin restrkth'a y represiva S(: rcfi..::re a la to ta lidad del pro~:cso poltico: la fonnacin de la opi nin pblica y la propaganda. o rgani.
.acin de grupos y asociac io nes, reuniones pltblicas y de most racio'Cs:, la
pa rticipacin e n e l proceso e lec toral, el acceso a los cargos pblicos y
has ta la nacio Dalidod. Tras la primera gue r ra mu ndial estas medidas legis.
la tivas estaban dir igidas en primera lnea contra el peligro de una agre!-oin fa scista. Frec uen temente, fueron aplicadas s in mucho vigo r y con
[s. Duranle ms dI! ,drll ... ailos el autor ha dedicado II ran parh.' de su U'aba jo
a esta crtica cucMi n. Cfr. por ejemplo, K AM!. I..oEWE.-': STEIS Militant De.
moc r...:)' and Fundamen tal Rillht s_. en Amcriclltt l'o/;/;co/ Scic .. ce Re"ie"" XXXI
I t937), plilS. 4t 6 y ss . 6J8 y S,.; L .. Com'le ttglillil de I'ulu"'ume poli/iC l U! dan~
1;0$ dmocrilti.. ~ t"rop .mu ( Pa rs . 1938 ); (una ~'eC'Sin ameneana d e esta i n'~I;ga.
d n ha s do publiCada en Columbia LD", Revi"" , [ 19371. Jci.a;$. 691 Y SS., 72S y 5$.); ,
'ambil'n AOOl..F SCIIOS"': (edi,o~), Di.. Slrq.frcchlliclu!:1I Sllllluchutbcs/immllngcn d es
..t,rs/q./ldes ( Bonn. 1953); PIERU A. PAVAnos. Lt. d/lle pol il icue (Gineb ~a. 1954). Una
~Sh!n s..'\ in"estipcin sobre l berc..,m ~ric a bajo la dil'eccin det autor ha sido publi.
~"ll da con el ,lulo tll III;islaci"
la dcfe,wI pulilicll ell las reps' btlClls IlmericlllIlls
.2 ,ols.). Monte\'dco. Consul!a1i\'c cm ... rgcncy CommiullC lor Po!i ' 1cal Ddcnse (Mon.

.;kntlfico

p<I'"

'''''ideo.

(947).

40.

EL l'OO1:R POL!TlCO y LOS COSTROLES VI!RTI CALES

viccin por la s autoridades e ncargadas d e hace rlo, ya que el fa:sdsmo

sa tis fa ce primarinrncn lc los o.pe l il0S de las clases propietarias y el apoyo
d e la masa ser tan s610 un medio para llegar al fin. T ras haber sido d~
rrOlado -por el t iempo prcsente- el fa scismo, en la seguncl<l guerra
mundial, la acritud de d efensa fu e dirigida ahora contra el comunis mo,"
En primer lugar, el par lamento emiti la necesaria legislaci n para la defe llsa del Es tado que sera nplicada en su caso por los tribunales. Redcilcmente, las m ismas consti t uciones 11 contienen el :l1131ema de las ideologas subversivas o Jo que la mayora dominan te consider a como tal, con e l
fin de evitar cualqu ie r duda sob re la consti tuciona lidad d e esta s medidas
d e p roh ibicin. Ll\S tcnicas d prohi bicin cambian considerablem e nte y
se c!..:tiendell desd e el esta blecim ie nto dc cr ih:rios generales sobrecl canicter subvers ivo dc u n a ideologa has t a designar los grupos especficos. l os
E s tados cat licos ponen e special inters en prosc r ibir al comunismo. La in
t e n sidad d e las medidas res t rict ivas ca mb ia n de Eslado a E stad o de acuerd o con el peligro potencia l a l qu e se cree expuesta la sociedad es talal.
Para acla r ar e Sla s ituacin de h echo, puede hacerse un a rderencia a las
medidas para la luc ha conlra los parl idos s ubve rsivos y, por lo ta ntO ,ant iconst ituc io n ales insertadas en la Ley Fu ndamen ta l de la Repblica Federal Alemana -glltO escaldado, d el agua fra huye- . Para la formacin
de partidos polticos no exis te ninguna limi ta cin , pcro su o rd en in temo
tiene qu e estar d e acu erdo con los p r incipios de m ocr ticos: e l liderazgo
d e l partido surgir de las e lecciones ha bidas entre los miembros d e l partido ( art. 21, p:'l r. 1, rrase 2). Los partidos que p or su s objetivos o po r la
condu cta de su s partidarios tiendan a pe rtu rbar o a el iminar el orden run
damenta lliberal de m ocr t ico, son anticon s titucionales. Sobre la cues tin
d e a nticonsti tuciOll;llidad dccidinl _cI T rib un al Con s titucional Federal (art culo 21 , pr . 2 )." La Ley Fundamental, que esta aq u e \' ident em ente influenciada por el aniculo 30 de la Decla raci n unive rsal de los derechos
hu manos de las Naciones Un idas, estipula adems ja rt , 18) qu e cualqu iera
q u e ab use de los de r echos fund amcllIales para combati r el orden fundamen tal liberal democrtico, perde r estos d er echos, T an to la prdida
como la amplilUd de sla tendr que se r p'onunciada por el Tribunal
Con~ t itu cional Fed eral. '
16, o.esllrociad;omenle, no ha sido emprendida una amplia in\'eslig~cin :;obre ta
le:islacin para la ddcnsa det Estado COnl r:l el conl unismo, paralela a los trabajos
mencionados en ]a nOHl alll~dul',
17. Eje",p Lo~ son: Le)' Fundamentat de Bonn, art. 21, p.1n, 2; Brasi], COflSlitu
ein d~ 19"", arl , t41, num o 13; Uruiluay, Constitucin de 1952, ar!. 110, mim o 18; PCni,
Constitucin de 1911, an . s,}; Italia, Con~t' lUcin de Ig.u,. Disposiciones transitoria.,
XII (dirigidas espeeiahllente contra el I'artido Fascista).
18. La reg ul acin ha sido oopiad~ c~si Litcrahnente por La Constitucin de Costa
Rica en ]949. art. 93, I):\,.r. 2, con ta dilereneia de que ta prohibicin, propuesta pOr el
'rribun~L Electoral Supremo, lendr:'! que 5o:r aprobada con una mayora de dos ter
eios por la A~ambl.,a !cilislati,'a.
19. I)jsPQsiciones semejant es y aUtl toda\'ia mh reSlr;clivas se cncucnl r.'1n en al

GARANTAS \)E LAS LI BERTADES IN\)I\' IDUALES

407

JLl:J)nJllgp c1lL!e la liY.l1.rlad y_la seguridad del Es/(/(Io. -'- Cualq u iera
que sea la jus tificacin para la legis lacin limltadora de la libertad. es u n
hec ho que e l connicto entre la libertad personal y la seguridad del Estado
---en u n mundo dividido en dos, no se puede separar la seguridad ext e rio r
de la intcrior- ha llevado al E s tado democrtico const it ucional a una
g Ta\'c s ituacin bajo la q u e n ecesa riamen tc el reconocimiento mundial de
lo~ derechos fundam e ntalcs y su estric ta o bservancia han tenido que s u.
rnr gravcmente. Por doquier , una legislacin similar ha limitado necesa .
ri amen te las 'lonas de autodeterm inacin individual y precisamente alli
donde, segn la clsica con cepcin de la inv iolabilid.<t d de las libe rtades
indi viduales, cswba t;:xpresaJllcntc p ro h ibida la interven cin estatal. El cir.
cuito del poder ha dcjado d e eStar abierto para aque llos c red os politicos
que cO,ntradicclI a los crcdos de la mayor ia dominantes. Aquel que to m a
en. SerlO su c redo d emocr ti co, y se tTl:mtiene firme en e l, tendr qu e
d eprse acusar d e ser un pedan te legalista o un visionario utpico cua ndo
d efienda la concepcin de que la democracia es m s que el s imple dom inio de una mayora alcanz..<tda por elecc io nes lib res y h o n estas. La ve rda.
d el.. democracia es al m is mo tiem po protcccin de las minoras que d e,
ficnden opiniones polticas impo pulares. Seg n los p r inci pios d emocrt icos, la proscripcin de c ualquier opinin pbl ica, c ua lq uiera qu e pueda
ser su objetivo poltico encubierto o d eclarado, es ilcita. Una socieda d
esta ta l que d ecla ra ilegales opiniones polit icas, como tales, no puede seg~ i r s iendo considerada plenamente democrtica. Se t rat a aquf, ni ms
nt menos, d e u n principio c uya renu ncia s ignilici renunciar a la demoaaci;l m is ma ,
El dilema en t re la libertad democrtica y la seguridad d el Estado no
es, en absoluto, inaccesible a un a solucin racional y democr ticamente
justa, tal como a primera vista puede p;recer. Tod os los p articipan tes en
el. proceso politico lienen que som eter se a de t erminadas leyes ge nerales.
Tle~~ que establecerse u na sep,lracin estricta e ntre las tUeras opi niones
poll tl cas, qu e de ben ser libres, y las situa ciones de hecho y conduc tas basadas ostensiblcment e en la ilegalidad y en la vio le ncia, que podr:\n y debe r'n $C I' somet idas y rep dmidas por el poder d e la ley, a l haber sido
prohibidas legalmen te. Cua lq uier Es tado organizado d ispo ne de leyes pe_
na les q ue son los medios legt imos pa ra defender al Estado y proteger a l
o rden pblico Crente a estas acciones palmariamente ilega les. A la luz de
I~s mlltip.1cs expe ri e ncias d e los l t imos trcin ta aiios. no dejar de insis.
t.l rse. sufiCIentemente en e l h echo de qu e ha s ta hoy ni nguna ideolog'a tolahtana o mov imiento subversivo ha alcanzado el poder a travs de medios
g~na, Constituciones de los UIIdu, "id. pg. 0108; cfr., por ejemplo, B~den, Constitu.
cln de 1~7. art. 12~ : Palatinado del Rhi n. Constitucin de 1947, arl. t33: se eneuen.
tran ta mb,n en ; lgun3 eonsti tucion.e de la 1_\lna oriental, por cj.. mplo. /IIecklem.
burgo (I~7). aru. 7)' 99; Marca de Brnnde'"bu'1lo (1'J.l1), nI. 8.

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U . I'OOE R I'OI.iTICO y LOS CONT ROLES VI:RTlCALES

G,\ RANT iAS DI! L\S lIB I: RTAD!!S

It!&limos. esto es, s in utilizar la violencia, siempre y c uando los detentadores legtimos del poder, q ue dispo nan del apa rato COOCl h'o de l Estado,
tuviesen el deseo y la volun tad d e evi larlo. Una defe nsa, con pos ibilida.

( des de xi to, del Estado democr tico const itucional supone, evidcntemen! le, q ue las auto ridades de ej ecuci n del poder esta tal - la polida, fuerzas
annad as, tribunales y funcionariado- sean fieles al Es tado y no estn tan
co r rompidas paro fa vorecer cUas m ismas el asalto 10lalita rio, como ocu
rri e n I talia y e n Wcimar. Necesaria m ente, la conducla poltica de los
miembros de es tas inst ilucio nes pblicas tiene que estar somet ida a las
mayores exigencias. y su liberta d de accin poltica t iene que es ta r mal'
limitada que la de la poblacin en general. Pero estos com plicados y dif
ci les p roblemas, as! como un e" amen de los delitos de om isin de la Ita
lia prefascis ta )' de la Alemania prcnazi, yacen fuerd del ma rco de esta
I.'xpos icin. Al proscr ibir una opinin poltica como tal, sin ponderar y
1 medir s i efec t ivame nte existe un peligro palpable y real p ara la sociedad
esta tal, el Estado de mocrtico const itucional se dife rencia tan slo grao
d ualme nte de la au toc racia con su c irculo cerrado del poder. .. Q /l i mmlge

. dll Pape ell /l/ CI/ rt .

.-

..

La Silll(.lci" de los derechos {lIlIdamCllta/eS ell los pa ises occidcllla

les:'- Aqu(se puede hacer tan slo una exccpcin sumaria dc en qu. me
did~ los de rechos fundame ntales v, en especial, la libertad poltica ha s ido
\'erdade rame nte res petada en los' Estados libres de Occidente d uran te las
ultimas dcadas."" Los pases ms apropiad os son I nglate rra, Blgica, los
Pases Bajos y los pa ses escandi navos, q ue han sido los menos expues tos a
sacrirlcar su he re ncia liberal a pragm ticas cons iderac io nes del mome mo.
Las exper iencias de la proteccin de los derechos fu ndame ntales en los
dominios ingleses son d h'ersas: satisfac to r ias e:n el Canada, con la excep'
cin d e Quebcc domi nada por las jerarq uas catlicas , e n Nueva Zelanda
y tambin e n Aus t ralia, q ue es u no de los pocos paises que no posee nin
ona bill 01 rigltts: Communis t Party Dissolution Act de 1950 fue declara
da invalida por la H igll eOllrt."' bien es cierto que ms por s u incom pati
bilidad con la estruc tura fede ra l del pas Que por una pos ible violacin de
la tradicin libera l. En el s ubsiguiente referndum , la mayorfa, tan to
de los Es tados como de los elec tores , rechaz la enm ie:nda con sti t ucional
que hubiese otorgado al gobierno federal los plenos poderes necesarios
20. Abundanu: maleriat se encucnln. en dos Ir~bajos publicados e n Liberr)', Es
lay Prese nlcd to Roben E. Cushman ( Millon R. Konl'itz y Clin ton Ross it er , edi tores)
(lt haca, N . Y ., 1958), las contribuciones dc ROUERT K. CARR, Ob$uva/io,u by al! "mc
rOl! mI E nIiS/1 Cvil l.iben/cs, pg. 233 }' ss .. ji MARIO Elld UUI , Prablems of F~ee'
dom ti PosrU'a r Eu ~ope. /945-1'}j7, par. 255 ~' ss.
21. Ausl raliau Commuu isf Parl)' \'. COII",/O ,""CUIIIl (1951), C.LR.: \'. tamb i<' n
l.dces/er lIIebb. Co mmwriml and Dem oc rllcy in AWIrIl /il/ : A Sllrve)' of rll t 1951 Refe
ft" dum (Melbourne, 195-1 ),

INIH VtvLo\ t.F.5 :

409

e 195 1). En la Unin Sudafricana, en cam bio, no hay cn absoluto de rechos

i unda m entales para los enemigos del apartlw id o para aq uellos que mues_
tra n compasin para la tris te s ue r1 e de los negros. Segn la ley para su.
presin del comun is mo de. 1950, cualquiera que ha ya sido declarado par el
gobierno como comun is ta _en e l senl ido de la ley., es to es, a u n cuando
L'n realidad no sea ni ngn comu nista, puede ser pues to baj o vigila ncia poltica y privado prc ticame nte del goce: de todos los de rec hos fund a men.
lales.
Francia , que tiene la carga de un (ue r te part ido com uni sta, ha prescindido de proscribir, sin ms rodeos, de termi nadas o p iniones polJticas, pero
los paqidos de la mayo ra dom inan te recu rrie ron a m edidas discriminalorias a travs de las leycs el cc t orales .~ T ras la libe racin, se t rat de evi.
lar el res urgir de la ve na lidad y corrupcin de la p rensa confiscando lO,
das las imp rentas y ed itoriales de prensa , y d is trib uy ndolas, con fondos
guber na mentales iniciales , en tre period is tas probadamcntc democ r ticos.
Sin embargo, la prensa no se ha ma nte nido libre del control de los intt.'reses fin ancie ros. El peridico Le !>10 m/e es ulla excepcin, y es t expucs10 a la consta nte host il idad por pa rte del go biemo . ~1 Adems, la c r isis de
Argelia proyec ta su s sombras pe rt urbado ras de la li bertad, tambin sobre
Fra ncia . En el afio 1957, la Asamblea Naciona l o lorg al gabinete Bo urgesMauno ury, aunq ue con desagrado, plenos poderes especia les para los de.
partamentos de Argelia, q ue permi ta n ta m bin intervenciones en las
libertades ch'Hes en la Fra ncia me tropo litana. La profunda ala rma Que
<,s to produjo, tan to en e l inte rio r como en el exterior dcl pas, e n el
q ue en su tiempo haba nacido la Decla rac in de los d erechos del hombre, no ha sido e n absol u to injus tificada . Han au mentado da 3 da las
prohibiciones de peridicos 'Que crit icaban la guerra o la poltica en Ar.
geli3. Nadie puede preve r el funes to papel que pued en jugar las actuales
posibilidades legales para limila l' la libe r tad , s i la V Republica liene q ue
navega r bajo u n tie mpo tormen toso, ta l como pa rece se r q ue ser el caso
tras su botad ura sin f r icciones.
Bajo la nueva Consti tuci n italia na no puede ser declarado ilegal nin.
gun par tido pollico. Una excepcin slo existe; forma r de nuevo el parti.
do fascis ta est pro h ibido, y. d u rante un pe rodo de cinco aos, los a ltos
funciona rios del disuelto par tido fascista es tu vieron some tidos a resl ric.
dones en el derecho de \'0 ( 0)' en e l acceso a de te rm inados cargos ( dispo" iciones transitorias, X II ). Ninguna de es tas d isposiciones ha pod ido
l!vi tar, s in emba rgo, el n3cirnien to de un partido neofascista (Mo\'imie nto
Sociale Italia no). .
E n la Re pblica Federa l Alemana h3n s ido proh ibidos, por sentencia

22. Vid. supra , pg. 342.

23. Vid., la carl a del III'ofesor El);\( lit 011 Nml' Y ork Tim e$. 6 de d ici~m b re

de 1956.

o
GARANTIAS 1110 LAS L18 ERTAOES INOIVIOVAlF.s
41 0

EL roDEa p()LfTlco "

LOS CONTROLES \' IiIlTlCALCS

d e l Tribunal Cons titucional Fcdcral 2 " en base a la au lo rir.acin de la Ley

Fundamental (a rt iculo 21, p:\rrafo 2). tanto e l partido socialista del R cich
de ten dencia nazi (Sozi a/ist isc/l c Rcicllsp;rtei) (1952), como, tras cinco
aos de vacilaciones, el pa r tido comunis ta (1956), aplicilndo en am bos
ca sos correctame nte el sentido d e la Const itucin.
Vis to e n su tOlo lidad, el res pe to d e los derec hos rum.!amcn l a!cs en
Europa occiden tal -aunque su historial m ueSlrc te mporalmen te e n al~110 S lug3 res cier tas manc has-, ha sido fiel ti las ideas de las dcc lara ~iO'
nes de los derechos fundamentales. S in embargo, es difcil prever S I e l
res peto a las libe rtades individ uales fundamen tales sobrevivir por muc h o tiempo a la 3ct u al pros peridad econm ica .
.
Frente a e s to, hay que pe ns ar con pes ar qu e en los E stados Umdos
t anto el respeto del pue blo por s u s d erechos fu nda mentales c?mo su
mantenimiento por parte d(: los dc tentadorcs d el poder, ha sufndo u na
desvalorizacin que no ticue equ ivalen te, en tiempos de paz, d esde los
Alien an d Sedilion Ac ts de 1798. In gla terra h a sufrido su c r isis de liberta
u cs ind ividu <.lles e n los desrden es d el chartismo, Francia en el ca so D rey
fus y los Estad os Un idos con el macar th ys m ~, Las ir~IPC,io.nes que se
lwn producid o en las ultimas d cadas en las hbe rla d ~s IIldLv L d~al.es ha,n
s ido promovidas por las repercusiones de la gu er r a fna e n la opmt~ pu
b lica. Por ralones polt icas, a mbos partidos pol tico s e:otplotaron la s l tua
cin: los t rib u nlcs, en lug:lr d e oponerse al declinar de la libert a d polit ica t iraron de la mis ma c utE'da: la legislacin y la administracin han
le~al izado este proceso . El parti do comunista fu e proscrito ~~ ley fed~.
ra l e n u n a acci n absolu ta m en te s in antecedentes en la Iradlcln amencana." No faltaron d e rensores denodados de las libert ades." Pero lo qu e
2~ . Sentencia del HJwdes"c rlu$sJ"'IiSliui cllt s de 10 de octu~rc d e 1951. Juri.lle"zl
~ 1952 p g. 684 Y ss. Sentencias del B!mdesl'e l-ll ssul1 lis~e rJclu $, tomo 11 . p.ll. 14.
5:ncncia de 17 de a:osto .k 1956, }uristene i/w./,! . 1956, p (o tj: . 596 Y 5S. Sente.nclas del
IJlmtlesverla5S, ,,,gsgericIllS, lonw V (1956), pg. 58. Para. compet~ntc rece':lsI6~ de la
ultima sentencia vid EnwA 1I 1I M CWIH SSIIT , en cThe Gerlllan Federa l ConstltutlOn and
Ihe Cummunis,'r art y-Decision o, en I"d i"n" lA \\' Jo,,,,.al, XXXiL (1951). pg. ~5
Y ss. Desde un punto de "[5Ia de derecho comparado se ha S<!.al:>do que la sentencIa
del Tri bunal Con~ l itucional Federal sobre la cUelilin con,Unlsta se basa en meras
opiniones doctrioales, lcorlas abstnu:t::os Y especulaciones hiSlnC3s, ilual. que l a~
senlencias paralelas de la SIIpr eme c.,..r/ americana en el ~50 cl:we o..n ,~1S ". Unt
Sta/es {J.I ! U. S, 4~ , (1951 n, y Que l::onlO tsta como aqu lla no pu~dcn ,n ...)Car en
absoluto una concrcla accin subversiva O de alta ,!"icin, Y ni a~1n la!l slo un
inlenlo O un ;Ieucrdo de eSla naturale;ta. La sentenCIa alemana sena qUll~ menos
susceplible de ser criLicada '11lC su eQui\'alente ameriC".lna, )~.. qu,: en el ar~leul,:, 21 ,
pjrra fo 2, de la Ley FUIHJ:ment:l1 se es l a bl~e expre~amentc .Ia ~nt,c~mS\l t u~t~,:,~hd3~
de un pa,'~ ido politico en Sil ObjCI[IO. Sobre ta ~nt encla Dcnnl ~ ",,1, KAR L 1.J\f.... F_"STE IS.
cStaa tspo litik und vcr r~ss"nllsl'..'C ht in den \'<,reini~ten SW;JI<'Il ', en Ja lrrbucl, d",
olle"ll;c!! .... Rl'chl S, " ..1. " (mLewl serie) (1955), pg. IJ4 )' ss.
'b'
25. COnlmunist COnlrol Act de 1954 (68 Slttt. 775): en el lIloment? d~ csc.ro Ir
estas Hne3-~ la Suprelll e COllr/ no ha decidido ~od:l\'la sob!'e su o;;on~tlh'<; 'On :l!l dad .
c rro, t:lmbin C. !'. AI.t.RUCII , .Co",rn,,,nisl Control Act of 1954 . en Un"'USII)' o[
CI,ieaeo Z'" Rn' ....' XXXVI (1956), pd !,:. 175 y ss.
.
.
26. Edward R. ~I"..row, el popular oo[1ll'ntadsta de I~ CuIUlnb,a Dmadcastm:

",ti

'"

pareci mas s ignifi cativo en esta tris te situacin rue In a pal a y la indife
rencia de la g ran masa de [os des ti nata r ios d e l poder fre n tea las interven
ciones de los tres det e nladores de l poder en las zonas d e la autode(ermi
nacin indiv id ual, que hasta e ntonces les estaban prohibidas y les eran
inacces ibles. Y, adems, no se d e be de olvidar que la resistencia america
na a somele r se a la aladura de un acuerdo interna cio n al ha jugado un
papel decisivo para que el _unive r salismo . d e los de r echos del homh re
no haya p asado d e ser un a decla racin sob l-e el pal)cI en las Naciones Uni
das. No ha s ido poSible con seguir el apoyo ele la opinin p blica america
na porque un a cuerd o obligat o r io no hu biese dejado de len e r in fluencia
en la Declaracin a mericana de derC{;hos, y, necesa riame nle, hu biese con
d ucido a su modc rni7.a ci6n, para lo cual no est preparada todavia la opio
nin americana . l i desva lo rizacin de las libcl"!ades individuales en Am
rica, un pas q ue es t tan o rgulloso de su herencia libe ra l, se ha de tenido
h oy gracias a la e n rgica. juri spn.tdenda de la SlIpremc COIlrI bajo la pre
sidencia de E arl \Va r re n . En una_serie de scnt cnci;;s s ensacionales d esde
1956, el T ribuna l S u premo ha tapado la brecha que la !egislrLci n y la
ad ministracin habran abie t'l o en el muro de las t radicio nales liberta
des individua.les , poniend o s u mejo r em peo en climin:lr el mal causado y
c urar las herida s del E s t ado d e derecho.~ La mayor pa rt e d e los funcio
nanos comunis ta s co ndenados por habe r , merame nte , _reco mendado opio
niones comunis tas, ru e ron pues tos en libe r tad polqu e la SupTem e COI /TI
no apreci en e llo s nin guna a ecin ab iertamen te s u bversiva. A los funcio
narios y empleados gube rnam e ntales qu e habian sido dest ituidos de su
cargo, por ser sospechosos d e filiacin comun iSla sin ninguna p rueba eonen:la, les fu e asegu r ada su rein corporaci n; se puso fi l! a los excesos de
los comi ts d e in\'estiga cill de l Congreso , en una pnlabra , se ha !enid o
que reslablecer por volun tad de l t ribul1al el respe to d ebido a la ibenad
d e o p inin p olitka scgt'1II la. Declaracin de derechos fundame ntales. As,
pues, ha sido su perad a. la cris is s ufridn p or las libc nadcs individuales,
pe ro es!a ex pe ri e ncia est todavla demns iado viva pa r a que sea j uzgada
lan slo como un fenme no pas ajero y pudiese ser , pOI" lo tan t o , ol\'idada.
En e l fondo, la dec::adc nc ia d e las libertadcs individua lcs, (al com o ha
(enldo que ser ex peri m en tada p or la democracia americana, no es o tra
cosa que un sn to ma de la c ri ~i s de la cOl1\' iccin de m ocr tica,
Las ca u sas m ds proflllldas. -

Tras todo el ma terial expueslo, pue d e pa

Corporat;on, e5d :. la catx:l.ll de ~sla li~la de honor. Para nombrar tan slo a atgu.
nas de las ms prominentes fillu ras en la contienda : Zecharioh Chafcc. Erwin N . Gris
wold, Waher Genhor n, Th"rman W. Arnold. Rob(,rt E _ Cushman, Elmer Da\is. Lord
O'Orlen. y lasl blll 1101 l~a S ', 105 jueces de la S .. prClUll Courl, lI"go L. Blanck y
William O . Dou;1as.
27. 1~'Is scn ~enei as cl3\'e$ 3 t~ ~ que sc ha<:" referenda en el Ux lo. son: Ya/ es
". U"ied Sla /lls (J4 U. S. 298 ( 1957]); Col" v. YO"'I!: (J51 U. S. S36 1195611 y
IValk;lIs \'. U,,;, ~d Sta/es OH U. S . 178 [1957]).

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El.

rom,1I. I'OLfnco \"

I.OS CO XTROI.ES VE RTl C.\LES

rccer que las gaml~ ias fundame ntales, prOlcclOras de la aUlodc lc rmina~'i n individual frente al Estado y su s dctcntado rcs del poder, la segunda
forma de los controles , rcrlicales d el proceso politico. eSl n sufriendo
una e rosin seme jante a la que se est p rod uciendo e n el rederali smo, b
I'rimera ca tegora de los cont roles ,'crl cales. El rel roceso d e las garant as
de los derechos fund amen tales podra . quiz . ser considerado como un fe-

nmeno puramente pasajero basado en las tensiones ideolgicas de un

~I

lo

'"

mundo dividido en dos. No se pu<."(!e predeci r ac t ual mente si las ga ra nt as

sern nueva mente afirmadas caso de que el mundo aceptase la cx i stcnci~
de una competencia pacfica. Es to cond uce a plantearse la c uesti n de SI
las verdaderas razones de la desvalorizacin de las libertades individuales
en nues t ro tiempo no yacen m s profundamente. Puede ser que la razn
para que la masa de los destinata rios de l poder prefie ra hoy la seguridad
~'Conmica a cos ta de la libcrfad personal, tenga su s races en la trans for
"mc in sociolgica a la que est somctida la sociedad desde el princ ipio
de la Revolucin indust rial.
Como todas las instituciones huma nas. cI ca t logo clsico de los de re
chos y de las liber tades del hombre es taba condicionado his trica. y a~ier.
lamente. por muc ho que la mistica trascendentalis ta afirme la . lnallcna
bi lidad ,. de dichos derec hos. La dinmica de la sociedad moderna de
masas ha es trec hado, inevi tableme nte , e l marco de ntro del cual e l indivi
duo puede ejercer sus libcJ'lades sin per judica r los de rechos de los ou.os.
Con el c rcdmknlO de la poblac i n en cada pa is, el individuo ,e redUCida
su liber tad de accin. En la mayo r parte de las sociedades estatales ha
Jesaparecido la poca de los pione ros, el paraso del individualismo. La
in tensificacin de la compete ncia e~ige est ric tas reglas para un desarrollo
ordenado de la vida social. El individuo depende ms del Estado y ste
t:xige, como precio de su apoyo, la renunci a a una parte de la so~erana
individual. Hoy se produce m s riquC1.a, pe ro tambin muc hos mas .hom.
brt!'s quie ren par ticipar en s u distribucin. El clima moral de la SOCiedad
ha cam biado radica lmente. La d ignidad y el confonnismo, que pa ro los
lil6oofos se excluyen mutuamente, se han convertido en dos valores i~t er.
.;ambiables. El pro ble ma ha dejado de ser: _qu g rado de soledad tiene
el hombre en una muhi tud?,.; se II-at a ms bien d e: _ puede e l hombre
lodava es ta r solo en una m ultitud?_."

'1

LI,

LI BERTAD

I'OLfTlCA

Y U

La circulacioll de las ideologas politicas

111

Desde: sicm pe , los de tentadorcs del poder han buscado ror ~a.lccc~ ~I
,/U/u qua que les beneficia, y negar a sus ri vales lanto la leglumac lOll

1"[

1:,

~
n/!!

28. Uo s fra"",. ':11 el le:\IO iSOll una ;IL us;un

Lontly Crolt'd ( la ,otilaria maS3 ).

INlHVInU,ILES

como los medios pa ra cambiarlo. Su dominio so lamente podia ser quebrado por la fuerza . Slo con e l advenimicnto del consti tucionalis mo fue
posible un cambio pacifico en la situacin del podcr politico. El especial
nfas is que ac tualmen te se pone e n la defensa de la democrac ia cons ti
tucional con tl"3 ideologas cons ideradas como subversivas es un fe nme
no de nues tro t iempo que corresponde, en su amplitud y profuJldidad, al
a taque ideolgico dirigido contro la de mocracia. Responsable intr inseca
mente de la ag rayacin de la luc ha, es un hecho tecnolgico : el efecto
de los medios de comunicaci n de m :1Sas, como ins trumento de pro pa
ganda politica, e n el esplritu y la mentalidad de l individuo. En el ma rco
de una teora d e la constituci n contempornea, las s igu ientes o bsen 'a
ciones merecen especial atencin.
Los sistemas polticos y su.!.!!!-~cio n es se extienden, en primera linea, por la di vulg~in de las ideologas que los sos tienen y promueven .:'
La difusin de las ideologas -su .. circulacin o movilidad_ depende de
la ~_ recept\'i dao ige los des tinata ri os d el poder, s u fljsposiciQ!i para ac~p
tarlas y para dej a rse guiar por ellas. Las cjvilizaciones polticas de l pasa
do --cllmperio bizantino, la republica "eneciana, las mona rquas isl mi
cas, los imperios chinos- mos tra ro n una sorpre ndent e esta b il idad inte rn ..
a pesar dc los frecuentes, y a menudo violen tos, cambios de la persona
que ocupa la cabeza de la pirmide del pode r. Venecia CS, nuevamente,
una excepci n, ya que durante ms de mil aos el cambio en el poder se
produjo siemp re a t ravs de fonnas constitucionales. Es ta estabilidad estuvo condicionada en gran parte por la poca m o vilidad de las ideologas
polticas y por la baja receptividad de los destinatarios del poder. E l grado de circulacin de las ideologas en tie mpos pasados fue ext raordinaria:
mente reducido. Ni la masa de los des tinatarios del poder estaba en
situacin de recibir las nuevas ideologas, ni existan ideologas rivales,
Y~~~I!.~I caso de que stas se hubiesen dado, raltaron los medios tc
~s Pilra q~e stas a lcanzasen e influyeran en las masas.
Sin embargo, desde -el Rcnacimiento y la -Re fo rma el ritmo de la difu
s in de las ideologas se ha acelerado enormemente. La invencin de la
impren ta, que permit.i la popularizac in del saber y de la educaci n .
abri las puerta s a las ideologas no confo r mis tas y rc~olucional"ia s , tanto
en materia religisa como secula r. La Ilus trac i n les otorg un carc te r
supra nacio nal. Los principales medios de trans mis in fue ron, e n p rimer lu

PROPAGANDA

1'1[

"1

GAKANrlA s IlE LA S Ll Bt' RTAO E."

al conocid o libro de oA\II> R Ir~""us,

29 . Cfr., :;obre to Que si /i!ue K AI\!. LreWf.."SlfIS, ~ PollticaL SystclUs. d.:ololies a nd

InSlitUliom ; TIIe Problem of Ihe,r Circulation . en WII!SIf'''' Polj/ieal Seience Quar.
ttrly, VI (1 95] ), ll2S. 689 y ss .. 699 )" ss. El Il':>bajo ha sido pu blicado en franc~
ilallano y alemn. Paro 1,. ,ersin a lema ml, ,'id. IU IU. LOtW1lSSTEIS . Obcr d3.~
~~ rNh!I.5 \"on potlischcn t d~"OIOIiIicn und polilischen ein richIU neno, e n Zl!i/$ch r,ft
I~r Po/u/k, ' "01. 2 (nueva serie) (l9S5), pg. t9t )' SS., ). Obcr d ie Verbrcimflil poli
IIscher IdeolOi;en., ibid~"" ' 01. 3 ( II ...::,-a serie ) (1957). J>ll. 193)' ss.

414

J:I. PODER J'OLfTI CO , - LOS CO~ TROLES "ERTl CALE.5

G.~RMHAS DE LA S Ll DERTAOF.s INOIVID UAlES

tos

ga r los inte lec tuales, y des pus

parl idos polticos. _~10 ~~ pa rtido,s ,po.
lt i~os pud ieron mO\'i1i~ar a I~s lIIasas e in l cgr~rlas en cl proceso poh,tlCO:
El" papel que jug la impren ta, a t ra \'s dc libros y rolle tos, en la cl rc~
lacin de las ideologas se rep iti en gran escala co n la pre nsa ~n el SI.
[esea co n los medios elecg10 XIX 'j en un,] medida " crdader3mc ntc !pgan
'd
d
",'~~r"Q'"
d
o
masas
e
n
el
siglo
xx.
Ac tual me

Ir nleos e comu ........

...
. nte, han
. C:1I o1
las lt imas barreras que imped an la penell-acin dc las Ideologl3S e n e
m s leja"no ri ncn del Es tado . y de lodos los Estados. En la ~od~r.na so:
ciedm] e l gobierno. democr ti co o a utocr t ico, d C Pcl~dc dc las h ~OtlPla\ ~I~.
13 ra dio~' de la lc lc"isi6n. Con a yuda ~e,est<~s medIOS, los pa rt ldo.s. PO 11 1
cos p r~ p aran a las masas para s u pa rllclpac ln en e l proceso polltICO.!

'i-

Lo. p ropago ud(l poli/ie(l

.v

4 1S

considerable mente de pais a pais. 4 radio y la te levisi n ocupan el primer lugar en t\mrica, y. la p ri me ra, en aq ue llos pueb los con un alto
porcc nt3 je de ana lfabetos, mienll'3S que la prensa sigue co ns tituyendo e n
la mayor_p3rtc de los pa fses de Euro p3 occide ntal un med io importa nte
plt'a la fo rm ac i n de 13 o pinin pblica. Es tambin decisivo el (l udo en
el q ue son accesi bles los medios de comu nica cin pa ra la informacin
pol/tica , lo q ue nuevamente depende de la correspondientc regulaci n j urd ica de la radio y de la le le\'isin, especia lmente s i est n en ma nos pl'vadas o pblicas. Todos los s is te mas tie nen, s in l'mbargo, un amplio
servicio de not icias que t ienden a 13 neulralidad , m ientra s que difiere de
pa fs a pas el uso que los par/idos polticos haga n de estos medios de te.
]cconm nicacin; en I nglatel-ra es m nimo y ell Atllcric3 mximo.
~~gn nda poltica es un irllcn to de in Huir en la masa de los deslinatarios der po()er, o pe rando, por tanto, m s- con efectos emocionales
q ue con la pers uasin a tra vs de argume nlos- rncionalcs.- Para alcanza r
al pblico. las ideas y las cues tioncs pollticas. di fun,idas por la propaganda sern s implificadas. prescnt3das supe rficialmente y has ta cx-a gel"adas burdame n te. Dado que es t des ti nada a ser aceptada y d igerida por
la masa, la p ro paganda poltica no presen ta el pro y eL!;otllnl de una
cuestin para. informar y educar a los destina tarios de l podel' permitindoles fonnar se s u propia opinin. La propaga nda es t preponderantt...
..
men te condicionada poI" la e moci n )' produce, a s u vez, emocin. Al con.
segui rse 13s reaccio nes emocio nales perseguidas, e l individuo q ueda
privado de su au tntica d ecisin.
El aparalO de la propaganda pOltica con los m ed ios de comunicaci n
de masas no puede ya ser di rigido por dileta ntes. S u di reccin ha cado
en las manos de los profesio nales de fo rmar la opinin pblica. En e l idi.
lico pasado de l eonst itucionalismo cls ico, las ideas circ ulaba n li breme n_
te dentro de una lite rela tivamente reducida , cons titu ida POI' las clases
ed ucadas, y s u e fecto cor responda a su peso na tu ral y a s u propio valo r.
Ac t ua lnlt:llIe, slo los es pecialis tas e n [os medios de comu nicacin de masas SOn capaces de diundir cuestiones, dI.: ulla COI1lI)Jejidlld s in preceden tes, ~n una masa de publico absoluta mente ll ueva por s u magnitud .
Los me tados p3ra an uncia rse que u tilizaba n la s e mpresas privadas, acopiados a los deS<.'"Os y las reacciones del pblico po r med io de investigac iones cicnl ilkas sobre el consumo y po r med io d e anlisis dd mercado,
se aplican tambi n al proceso polit ico y se basan , igua lmente. e n
lIla tiz;das encuesl3S sob re la conducta y las reacciones de los cons umidO l'es de la prupaganda. As i, por ejemplu, 1" investig3c in de 13 o pin in
p b li c;~ a t ravs de enc uestas y sondeos - tcn ica nacida el~ el a mbicll tc
americano_ se ha cOll vertido en un ins t r ume nt o indispensable p aF...
aque llos que d irigen y con fo rman Ja- politica . Que los sondeos de opi nin
.....que e n Alemania han adquirido res petabilidad con un t rm ino de sabor

los medios de comun icacin de m(lsas

La p ro paga nda poltica, e n una o e n otra f0I111a, h a exist.do c i crt .am~."":

te desde el p rinci pio de 1" sociedad es ta tal orga n izarla. Su IOfluenc la, SIO
' mb'-go ,n 1" mentali dad indi l'idual, ncleo del alma de la mnsa , se. h a
"hecho
" arrollado
... ra cuando se ha a propiado de los me d lOS
'
d e comUnica.
'n C
"ro aganda- se s uele..ED.lSJ!der cor r ientemente el uso, de p!!r,
nl;V- ~ObietOS Sifb;s u_olras tcnica s de rcprcsen ta~ln pa
CI a's~o
son. , a
. L ~- - ,
l
'
Ja mentalidad y la
conduc ir- I~;ci a 19s o bjeti vos_de los que a manejan,
conduc~ de aq ueJl;;; a los que I'a di rigida , Co nsidc:ada d~ una f or ma me
nos abs tracla. la propaga nda no es s ino una mamf~s ta ~i6 n del i.>0der, o_
n, r,- ,ta del p roceso <.le! poder: es un in tento de n!lulr .en la hb ~e ' ouluntad
- ....del des tinatario pD ra qu e~; se s.'le nt aJ.!l
. d_l!S.!,..Q."!
'd
tua
segun
{lc .
. r-ado las
de
direClrices de los que conl rolan.J<! aparato de propaga nda;.c.l g r;.
.
- coacci~ ps.!fol2sis!. V~II:i:::I ~g"'m la ~ rso n ali da.d dc los destlOata.a:os .
~ En la socicdad de ma sas contempornea, la pro paganda poll tlea no
pue de segui r siendo rea lizada co n la tcnica ?~ los contac tos ~rs~ ~a l~~
-3 l r3vs de la peticin de votoS y de los mltmes-, tal ~omo se :: ala p rimera poca dd cons tit ucionalis mo. ,r\c tua lme n tc. CasI toda la p p.
ganda se hace a t ravs de los medi ~ de c2.~~~!fllin . de ~a~a s. Ent.~
'SIOS es bas tant e ms e ficaz I,D radi Q. que la imprellla -;:lI b IOS, pe fl
~ tos -y revis tas-o
- El elu
. d a d ano m e'dio
sdu
dicos , folle
- -ha dejado
- de- fo r mar
':
o pi nin polllit a por la lec t ura de peridicos, a un cuando la ~cOlca _e
los titulares le pueda d iS1llllluir el esfuerzo que .supo ne toda kct ura. ~n.
la ac tualidad, hay ms gente que esc u c h~ la radiO y a sus com e n t ad,o~esl
') que sesicnta ante el a p.fIrato de telC\' iSin, que gen te que lea los ed il~
~iales de la 11I'c nsa diaria. La lectu ra ex ige ms tiempo y es fuc.:no que l!
mero escucha r.
,
"6
Es tas consta t:lcioncs generales exigen. s in cmba rs:o, Clcrta m 3 t l~aci. n.
El
ado de compet encia e nt re estos difere ntes m ediOS de c~ l~lum cac l ~n
q ue. 'supone n e I cce'0 a la for macin de la opinin del indiVid uo, van 3

"

CI

C,\RAN~fAS DE !.AS I.IUI' RTADES INDIVIDUALES

416

EL I'ODER r'OL.fnCO y LOS CONTROLES VERT ICALES

cientfico: dcmoscopia-- haya n sido frecuentemente desacreditados

por resul tados posteriores, parece habe~ teni~o poco efecto, tan to sobre
sus manipuladores como sobre los destmatarlos.
.
1.0 que el e specialisl:. de propaganda hace ,-o porlo menos gu!ere CO~
se~r- es trabajar el material de info rmaCin para hacrselo, reccph ble_ y consumib le- al destinatario; eu cierta ma nera" lo mastica ~ntes.
Vendecl una opinin poltica como una mcrca?cla ; :shmu,lar o qUI~ar.
segn el caso. el apetito al consumidor a t ~vcs ~e 1~~cnl lVos emoclOna~
les. Intentar embolar y excluir el razonamlenlO mdlvldual, y ~upcrar \
resistencia opuesta a la opinin ofrecida, hasta que el cons~ffildor, fina
mcnte se decida por la frmula poltica en cuestin persuadido de q ue la
escog~ por un acto libre de s u voluntad . Bajo la innuencia de los medios
de comunicacin de masas, el cl ima politico , por lo menos en los Es tados
Unidos, ha cambiado de rorma radical en las lti mas dcadas. El bO::
polltico de ayer ha abandonado su pos id~ de ~ando en el ~roceso po ~
!ico pam ent regrsela a los S vtm galis de Madlson Avenu~, . gent.e ~~<.:
forma, molden y exprime, con todo el arte cienUfico, la opInin ~ubhca .
Ha dejado de ser algo extraordinario el que se venda un candidato o
una cuestin sometida a refernd um, como pasta de d ientes o jabn . En
la actualidad no se puede h acer ninguna campaa electoral si no es ~r
medio de los tcnicos en propaganda. Es to no vale slo p~ra Amnca;
asi, por e jemplO, el gobierno de Adenauer cont en las eleCCiones para. el
Bundcstag de 1957 con la ayuda de tcnicos en. p;opaganda qu.e h~bla~
ido a aprende r su oficio a Am rica. A los especmltstas de .relaclOne.s p~
blicas les es completamente indiferente la mer canca po~tlca que llenen
que vender-U se les pagar para populariza r o para hundir a una persona
o a una cu~s ti6n . Cada vez se hacen m enos importantes los problema~ y
las personalidades que la forma y m anera de luchar por ella~. El tcn.lc_~
en propagand a realiza su tarea tras bastidores, y por .e ~la sera ~~gado, d
mismo permanecer annimo y libre de la responsablhdad pohuca. Se.ha
conve r;ido e n el Mefistfeles del proceso polltico, ms all del b ien
y del mal.

.
En nuestra sociedad pluralista, el Leviatn habla con muchas lenguas .
.!.~ hable .!!lis.!!to y ms tiempo, y en las horas apropiadas de la tele

41 7

~~ i4n y E.e!~ radio, te!'dr la se&llridad de que su mensaje ser odo por
el mayo r nmero de potenciales consumidores. Aquel quevunte el pas te!
politico con la ms rica miel, es el que cazar ms moscas. 0 , parafra.
seando la ley. de sir Harold Mac Kinde r: _el que domina los medios del.
comu nicacin de masas, domina al electorado ; el que do m ina al electorado, domia pi.O\:cso ~I~i co. ~
-

al

COlleell/racin y dis tribucin del poder el! el proceso d e formacin

de la opi"i'l pblica
Aquel que sea consciente de la magia fa ntstica que ej erce la propaganda polltica sobre la mente y la capacidad de juicio del individuo, podr pregun tarse con razn: cmo es de libre ,la libertad pallUca? Qu
posibilidades de au todete rminad6 n le q uedan todava a l Individ uo bajo
el fuego graneado de la p ropaganda? Qu valor se puede atribuir a la
libertad de la voluntad polftica, cuando las informaciones con las que se
ronna la opinin de los destinatarios del poder son filtradas a travs del
colador de la propaganda? La libertad poltica entra aqu, nuevam ente,
en el punto candent e de la dicotoma de dist r ibucin y concentraci n del
poder.

J:!l autocracia. - El problema que se debate aparece con claridad si se

comparan los m todos de foemacin de la opinin pblica e n la moderna
autocracia y en la democracia constitucional. Fiel al u:inciilil ~e ~n .E!:cui t 0..5:.r~~o ~.!f.!. l~-,~gime!les t ot alita~s monopolizan complet ~ m ente, y os..regmenes autoritarios en el grado .ms extenso posible,
tqdos los .medios de fo rmacin de la opinin pblica, cnt re los que 5'<
encuent ra en primer luga r la radio. Slo la radio ha hecho posible ,la
dictadura en la moderna sociedad de masas. Los destinata rios del poder
recib ir n propaganda favorable a los dc tentadorcs del poder , y sern p ri
vados de la infonnaci6n adversa; se les som eter a un eterno lavado de
cFrebro consistente en una propaganda cientfica que, segn el caso, ser
refinada has ta el ltimo grado, o burdamente engerada. ~or mcdio~e
ella ser n ~p:nve n cidos de la sabidura y la benevolencia de sus dom iaaf'S, y de la infamia y bajew de todos a quelos que tanto en el pas
o en el e)(tran jero sean de la opinin contraria. 4L.v.oI~4.lll;..la--,-mu
'dad ser fa bricada. En las sociedades esta tales monolticas, do nde
niega el reconocimiento a las fuerza s pluralis tas ri valizando entre ellas,
el control sobre el aparato de propaganda slo podr ser ej ercido de forma concentrada por el Estado. El nico aspec to consolador del levantatamiento polaco y hngaro contra los soviets y sus tcstaferros, es, quiz,
que con ello qued demostrado que n i aun la ms rgida adoctrinacin
puede someter permanentemente la voluntad inna ta del pueblo:) juzgar
por s mismo.

",

El PODER POLfTl CO \' LOS CO!'iTItOLES VERTi CA LES

1~lOc
, _ "... raciu.
-

CARA S 1S DE U S _Ll8ERTADES IN DIVID UALES

cOlI sli /!lcio l1al. - En .la d e mocra cia cons titucional, basada en e circ:fioaherto del pode r, se s upone, por otra parle, que e l
acceso a los medios de comun icacin de masas es igua l pa ra todas la s
jdcolog,!l ~ r ivales, y para los g rup os pluralis tas que las pro mueve n. Ulla
sociedad libre requi ere no s lo e l de recho de libre cx pr~ i n de la opipin , s ino ambin e l medio para s u re a lizacin: li bertad de pro paga nda,
una prensa lib re, una rad io y una televisin li bres. I
Es to es, po r lo menos, 1:. [coria que yace en la ba se. Pe ro la cuestin
imporlantc se p la nt ea por s i mis ma : CoI'responde esta teora con la
prc tic a? Ningn o bscrvndor im pa rcial esta ra d is pues to a responde r
afirmati vamente y d e fornu rolund a es t pregunt ; se "c eonfnJ luado
aqu con un difici l dilcml . Se ria igua lmente incon 'ccto ded uci r conclus io nes con p rete nsiones de absolu ta v al i d~:t. de la rccient e c"olud n ame:
ricana, C OIllO sera igualme nte poco inte ligente m inimizar s u s f:uales
pres agios para el ruturo de la de moc racia cons titudo nal en todo e l mundo. Los s nl o mas son graves. S i las reperc usiones de la p ro paganda pollica se ma nifiest a n ms pode rosame nle e n los Es tados Unidos que en
aIras de mocracias ocddcnlales, la diferencia yace, cvidenteme ntt:, en las
d ire ren tes concepciones econ m ica s s obre los mcdios que s irven pa ra fo rmar la opinin pblica. Los Estados Un idos, e n es le sentido, ocupan una
posid n casi nica. En su orden social capi talis ta , los me d ios de comu
nicacin se cons ide ran como un do minio legtimo de la econo mia pri vada; las e mpres as privadas buscan, e n primera linea. obtener benelicios
e conmicos y, slo en segundo lugar, lleva r a cabo un serv icio a la comunidad, o . en e l m ej o r de los casos, camuflan su deseo de o btener bene ficios en ro rma de -sc l-vicio pb lico ... La propagnnda poltica es una
mercanca puesta a la venta d e aq ue llos que quieran y sean capaces de
pagar. La propaganda se ha conve nido en UI1 obje lo legtimo de comercio, y los medios de comunicacin s irven a aquel los que es tn dispuestos
a pagar el precio m ds a lto.
Se puede cambiar en algo es ta s ituaci n? La pregunl a afecta a un
lema pro rundo e important e, quc slo podr ser aqu a puntado. p rcsci ndindose de lodos los deta llcs. Es eviden te que la pre nsa no pue de ser reglamc ntada en un o rde n social libre. Aun la pre n Sa ms libre es s iem pre
mejor que aquella que es t conlrolada por el Es tado." Pe ro ningn r32. La Assoc iated Press info rm a en un resumen pubt icado en el .ve'" Y ork TI>

mu de 2J de d ic iemb l'c d c 1956 q ue du r:ml e el a o 1956 las limitaciones a la pr~ n~

han aumen tad o oonsid crab lL"fllente en m uc has p:>rtcs de 1:1 tielTa. Et in forme dis li n!lllC cua tro ctases de lim itaciones a ]a prensa: t ) Re lencin de las i"fo rmaciones en
Su origen por las au loridades esH... alcs. 2) Censura imern.a a tra\"s de p resin econmica (l a retenc i n de l pa pe l de im presin su ele ser u no d e los medios corr ie nles) ,
o atne nau s le ilalcs .)) Cen ~u ra a bsolu la. 4) Rcs t rico,;iuncs g ubcrn a me nl ~ les I'arp los
cor res pon sa les Cltt ra nj erO$: el in forme IlU b lieado en el Ne.w Yor A: Tim es de 28 de
d icklllb re de 1957 co ... ~ l a (a nlle~'amcn te u na act uxin consider.b]e d e las res lricciorn.s impuestas a la pro,;nsa . En ambos in fo rmes. Ale ma nia ocddenu l sale ta mejor

galio de pre nsa puede so bre vi\'ir ) an slo con las s usc ripciones. s ino que
depende de los a nunciantes. ~S I OS, gene ralme nte, apoyarn un sis tema
polf tico y econ m ico quc p l"ot~j a la em presa pr h'ada, as como a aquellos
partidos po lticos q ue la de fi end rlll fre nte n los partidos que qu ieran IC.
rorma r el s istema poltico y econm ico. Sin acaba r con la li bertad de
prensa, esta s ituacin puede ser d iffci lme nte ca mbiada .~~, Lo q ue si se pod ra hacer cs que las pro paga ndas pol tica s ri vales tuviesen , po r lo m enos.
un grado semejan le de acceso a los medios de telecomunicaci n. Gran
Bre l3 a )' Olros Es,dos q ue han seguide su eje mplo ha n ma rcado el C,Imino. Desde 1926, 1,1 Bri!ish Broadca s!ing Corpo ration, una ins titucin
indepe nd ien le del gobie rn o, 1m recibido unnime aplau so por s u forma y
manera de dis t rib ui r equital ivame nte las e mis io nes de radio e nt re los di.
fere ntes par tidos, y ha cumplido as s u tart'a Pllblica s in pMtidis mo y con
impa l'ci3 lid3Cl.1 pero aun en un OI'cle n econ mico en e l que las e mpresas

p~r;ld:l, y, de lu:o,;ho. el fOrlaledm icn lo de la libcrt~d de prenJ.a es u no de k>5 fene>

me nos ms s.1l isfae lorios de la Sl,'jfu nda Re po.ib lica Memana . Un ejem p lo n :cient e es
la res is le ndp COll tr:> la lter SorQ)'Q.
~
33 .. R~-clcntcmenle, han sido em ~n:nd idos dos inlen tos muy inten:sarll es para in.
dependlza r r.:a lme nte a la prensa, hber:1ndo la de la depende ncia de inteRSeS es pc.
ciales. En Cht..--coskwaqu ia estaba p rohibido despu$: de 1945 ( pero anl es de la lom a
de( l>04I o,;r d e 10$ co munista s ) que hu persona s individua les )O$Cyesc ll perid icos ' slo
t ro pos oficia lm enle rcconcx;-idos. como I'art id~s ~ rrt lcos. coopcnlli vas y asociac'ion~5
eultu rntes podian ser p roptelanas de un pcn<hco y pub ticarlo bajo la supervisi n
. d.e u na auto.ri<!a d , .COllsl ituida de forma semej ante a ta Drit ish Droadcas l inil Co rpo rll .
I ".011. No CJUSlla nm U lI~ o,;ensura. cfr. JOSIlI'H H . KA ISEII, Die Repriisen /lI /i OIl orgQ/U.
~1C~ler IlI ler~S1e" (Ikrhn , 1956), .pg... 229-230. l.a rcforrna en Fr ncia dc.~ pus de la
ultI ma guerra , cr~ada por las eXI:e llClas de la Resis tencia , est ~ba dirigida a acaba r
con la depende nCia de JO$ rganos de p rensa mas imporlantes, some t idos a los in le.
~ ...'COnmico K I?ri l'~dos q ue dom in:l ba~ ~ u orient ~in po(ca. y querla, por m ediO de una ncu l ralll.acin d e la prensa, e(,mm ar su \e nalidad. Tras la s leyes prom ul.
Kad as con .c.ola fi ~alidpd . la . prensa qued Oranil.:1.d a en una estruc tura de sd'-g(JI'e m .
n.'cnl, d e ll~ eM I eorporat~" o. La ley d e 2 d e abril de 1947 (que s iilui a la s regu la.
clones pro\"l.slo nales con lel"d3.ll e n los dec rel os de: JO de sept iembre de: t9- )" 29 de
enero de 19~5) le nia p .........sta I~ asociacin d e 1:1 tOlal idad de la p re nsa en Les saci.
les coop ra th'C5 de msu geries tic presse que , COn u na eslruc l u ra ~e mej"n! " 11. la
Associated prcs~. en lus I!stad~s. Un idos. len ian Que ad l"ilir a (odos los rganos de
m;: ns., que reu niera n Jos reqmS lt OS Ic;a les. El ESlado par t icip fi nancierament e al
eOl1ccder en!dilOS inicia lell, y ad mi nis trativa m ente ~I e$ tll.r represe ntado en el Conseil
suprieur d es rn<!ssa:erics. Es le nuc,'o inle nto fue fl()$ ible raci as a la confi scacin
lot nl dc h p rensa coh bo radora en base nt dt'l,; rdo de de Gaulle de 30 scPtiembl'e
dc 1944 (eunfirmado por la ley de 11 de m ayo de l~) . La Soc il nat ionale des e n.
Ircprlses de pre5$e, fu ndada e n tnsc a es ta le)", " " ndi /) a rrend ~ personas dc ron.
fi:lm~, los llPnos de prensa. Este exper im ento fall: necesariame n le la dependencia
dd gobierno su s l ilu y a l control de los in terescs del ca pit al privado. Sobre la evolu.
ci n el1 Fra nci a , I'id. G,HGES DUHOI\O,U, M anllel d" uro il p"b/ic (Pa ris. 1948), pgs. 2O'.l
y ss . 229 y $5.; GmRGf_~ Rll"l.lIT. I~ didi" d ll d roil ( Pars. 19491. P-il!:. 87 y ss.
J.I. Un n ..e ,o p roblema s urg i cu ando . e n la aperl ura de la sesi n de Oloo en
1958, la ap:lricin de la re ina en el Pa rl a men lo y t:1 lec lUl"3 dd discu nlO dd trono
~ha . a ccesi b~~, por pri.rnera vez e n la HiSlori a b ril n ica , a toda Ingl a terra
\ fueron
por m ed IO de la teleVIS in. El dlscu.Bo del l rono, escrilo por el gab inete y si n q ue
~l mo narca hu biese pod ido contribUI r e" su redaccin ni con u na sola pa la bra, est
naluralmen le l leno de plllbanz.1s sobre las lIttiones. oplll iones )' conQuis tas del gobier_110 consc l"\'ador, y no puede e\'i I3r o:-jcrcer u nll p ub rici d ~ d m",. i,'a para los eon ser.

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420

EL l'OOER "OL/TI CO y LOS CO!ll TROu:.s VERTl CA I.ES

pri\'adas controlen los medios de comunicacin de masas se puede poner

COlO a la ac tual s ituaci n, que raya en .UDa mo na rqua del laisse: !aire.
Esla cucslin es t fntim amcnte unida con el problema de la libertad en
el proceso electoral, referido anteriormcnlC." aunque no se iden tifica plenamente con l.
No es ste el luga r de exponer un plan de re ff}Tm 3 con codo detalle. Sea
hecha lan s6lo una rcfercucia a su principio fundamental: a l comienzo de
cada ao electoral, 105 partidos polticos tendrn que ponerse de acue rdo.
en base a dispos iciones legales, sobre la cantidad mxima q ue se podra
em plear en emisiones de radio y de televisin; las estaciones de radio no
podrn entonces ve nder ms horas de programacin a los partidos polticos que sobrepasen el limite que ha' sido asignado Por acuerdo.u "
En virtud de la actit ud aclual de los part idos politicos y de la opinin
publica en Amrica frente a la propaganda polhica, es diflci l hacerse la
ilusin de que este -u otro cualquiera- plan de rerorma tenga la m s
mnima perspectiva de xito e n un fu t uro p rx imo. Sin embargo, no est
excluido que un da el poder de las cos tum bres sociales mismas produzca
un cambio. A este respecto, pa rece que los rboles de la propaganda ame
ricana tampoco c recen en el ciclo. Los politicos profesionnles observan ya
eon pn:ocupaci n que la familia, reunida por la ta rde frente a l aparato
de televisi n, se enfada y se impacienta cuando, en lugar de la esperada
pelcula policaca, la divinizada diosa del cabaret o dd popular cmico, se
le of rece poltica. Y nada es tan fatal para .la eficacia de la propaganda
poltica que el deseo del destinatario de sustraerse a ella.
A muchos les pueden parecer exagerados estos presentimien tos sobre
la posible perversin de la li bertad poltica en virlud de la desigualdad en
\-adon:$ en la siguiclllc campana electoral; no cabe 5uponer, pOr otra parte Que el ~
men tano de la British BroadC<l.Slin Corporation aclarando al publico Q.u,c ia reina no
daba en su d.iscurso del Irono 51.1 propia opinin, pudiese debilitar considcrablememe
el efecto fa\'Orable para un determinado partido pOlltieo. y el pensar Que este arma
esu! all/una vez en otras m3nos. cuando los laboristas ocupen el poder, e$ de poco
consuelo si se pierden las prximas elecciones.
15. Vid. slIpra, pg". 334 Y $S.

36. Sobre las crasas diferencias cn la utilizacin de la radio en 105 Estados Uni
dO$, vid., los ll e<l ,ing.. IKlore ti/e Sel/lIle Subcom",iltee "n Pri~ileges and Eleclic))Is
ollhe Com~tJee md RuleS IlIId Admi"lralion. lWth Conr.. 2d sess . Senale Doc.
93 ~ (Washlllllton. D. e ., C:o"ernmcnl Printi~ Office. 1956). El materinl se ajusta
\ al mrOnTlC del New York TutleS de 2 de llQ .. ",mbre de t956 IObre la actitud de la
I prensa americana en las clecciones presidenciales de 19S6 : 62 " de todm lo~ pcriOdicos habian apoy:r.do al presidente Eiscnoowcr, fren1e al IS " Que apOynron a mis1er
Ste"en~: loo primcros alcalll.aoon el 60 ,. de la circulacin 10lal. l05 ultimos el lO ~ .
En OpOSICin a esto, bajo las leyes francesas (decretos de 26 de abril. 16 y 18 de mavo
y 2S de octubre de l!)46j cadll uno. de las liSIas pr=ntadas cn cada depa rtamcn-to
participan, por igual, en la :uillacln de los espacios radiofnicos de todas las emi
soras de radio nacionales y locales; cada partido recibe diez minutos y el orden de
sucesin ser dete rminado pOr una comisin oficial a travs de .sorteo. No exbte una
exposicin extensa de derecho comparado sobre las disposiciones reiUlando el uso
do: la radio para fines pOlIticos, Que frecuentemente $e basa tan slo en acuerdo~ entrt las e$lacione~ de rad io y los partidos pollticos.

GARANT(AS 011 LAS LUtERTAVES I NDl\' ID UA UlS

421

d acceso a 19S medios dc Comunicacin de masas. Se podr hacer rcf~r('n

cia a la eleccin preSidencial en ESlados Unidos cn e l ao 1948, cuando el
pueblo, rompiendo la barrera de fuego de la pro p3ganda de prensa y de
radio, eligi como preside nte, en lugar de Thomas E . Dewey, apoyado por
una poderosa propaganda, a su contri ncante, H arry S. T ru man, que us
en la campaa e leClOral los m todos t radicionales, mos trndose di rectamente a los electores y hablando personalmente con e llos . S in embargo,
esta experie_ncia esperanzadora ha s ido de nuevo an ulada ampliamente
por la eleccin presidencial del ao 1956. La habilidad de los /IItmager"s
de la opinin pblica cons igui neutralizar todos los cont raargumen tos
racio nales para un segundo perodo preside ncial de E isenho wer y transronnar su popula ridad indiscu tible --que es el produc to m is mo d e una
manipulaci n maes tra de In opinin publica- e n una avalancha de \'o tos
q ue no corresponda a la verdadera \"oluntad de l electo rado, tal como
qued de mos trado e n tas simult neas eleccio nes para gobernadores y
para e l Congreso, en las que Jos demcra tas obtuvieron mayora sobre
los republicanos.
la libertad poltica se encuentra, como la l ibertad econm ica hace un
s iglo, en una enc rucijada. 3 T E st puesta en p eligro por la concent racin
del poder que forma la opinin pblica en la s m anos de algunos pocos
que estn en s ituacin de pagar los gastos necesarios. Lo mis mo que en
e l campo de la economfa, e l mximo de libertad polftica no es e n absoluto id ntico con e l grado pt imo de igualdad poltica. S i la tendencia ac tual
contina, se har completamente inevitable un cier to control estatal sobre la economa d e mercado libre de la opini n p blica -semejante a las
intelVe ncioncs estatales en la vida econmica-, ya que, si no, la democracia constitucional llegad a un punto e n e l camino hacia s u a utodcst r uccin, en el que ya no habr posibilidad de "olverse atrs. Es una c uestin
lIin resolve r s i e l pueblo a mericano, que ha igno rado cmodamen te los
sntomas de peligro o hasta se ha sentido orgulloso de ellos pod r fre nar
a tiempo a los de tcntadores invisibles de l poder. Pero a iras pueblos
quiz pueden sacar a icm l)!) una ensenanza de la realidad ame ricana y
preocuparse de que no les ocurra como al a prendiz de brujo.

37. Vid. ,fra, 001/. 439 Y ss.

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C"rTllLO XII

PLURALISMO

EL "I_lI II.~LlSMO UF. lOS GlI.lll'OS , . L,\ IlI N~M1 C " DEL l'OUER

El te rcero de los controles \,~ rtical es que se inte rcala en t re los de len
ladores 'los destinalarios del poder, eS l constilu ido por la multilUd de
~po~ plurali-;7.,s q~e rep res entan colect ivamente la Vari"Cdtll:r-infinita
d e- los inlereses de los miembros en la com unidad estataLI Si e/lislC un
r"asgo ~s';-ncial que d un cu o ca racleris tico a la sociedad de masas de la
poca tecnolg ica es, sin duda , el de su fundamento y d ina mismo plu ra.
Jlru.~.\ E s ~ ierlo Que el lide r;l zgo del proceso del p ode r est asignado
conSlitucionalmcn'lco los dcten lad ore$ del poder - gobierno, parlamen to
y e\ectomdo--. De los delen tado res oficiales del poder se espera que por
med io de sus deci s iones politicas armonicen los intereses contr<lpuestos
de los grupos pluralistas e n b e neficio comlm de la sociedad. Pero como
los grupos plumlis T:lS influycn e n las decisiones polticas, influyen tam
1. Un inten to i rnprcsioll~ll t " de explica r I:l historia corno el COnl upunt o de las
fuerza s pllIrali~laS y sus l"e",",, :iC ntrlcion~ $ lue emprendido por t..olll;)1:1; vo" StF. I",
GfWltirl'f4' d , ~ sotia/t'I! Bewc:,mg j,I Frau/..reid, ..o" 1789 biJ WI$U" Tage tl "015.;
l cipzilj:. 1S50; <,d. rn' .. Munich . 192 1); esta obra t.'!i un an:1tisis soclopoUticu de Fran
e ia d igno de Ser dl:"Jo juntO a la inces t igaein sociolvieo-pOUtiea sob re Estados
Unidos de TocQuev ille. Tr.'I$ el t rabajo pionero qu c abri nu cvos caminos de ARTI I1.I11
P. Bo:nu.fiY. TII" P,en 01 GO"Ullurflll: A SWdy " Social Pussmes ( BloominKtOn.
lnd ., 1908; nue"~ ed .. 19J.1 ) t 959) ha sur:ido en Atrlica una in>r>Ort a nt e literatura
sobre ~ I plur:.h ~ rno: a los tra bajos cs t<i ndar pcncnl-.:e ll D~vtu D . TlI lI"'AN , TlI" Cm'''",
",,,,,Ial PrOUj'. PoJilic~1 1" I~rr < l~ l/ud P"b/u; OpmIou ( Nueva York . 19t5); V . O.
Kn r ., PQUllrs. Parti"l ,...d P,e<lllre Groups tJ.' ...d .. N uc"~ Yorl . 1952); EARL u l ItA " . TI, t Gro"" RfUis o/ " o/tlicJ: A S"'d )' j" D~sl "gl'o"'l L eg ,'sla llOI1 (.lt haea,
N Y., 1952 ). ~i: uc te niendo illlcn!s l'I:NtlI.l"l ets HUIRI"':. Grol!p Rcprese ljJalwII bc/ort CUIlIlTes.1 i \\'a s h;n~lon , 1). e .. 1929). _Unoff icial Go\"ern"""nI , Press ure Grou ps
ane LobbiL'So. "n 7"/ r A""ols 01 lile American Aco/cmy 01 Polilleal 01 Social Se,e>l'
rf. \'01. 3 19 (~~pt "mb"e d", 1958). P dClica mCI1Ie , lod os 1U!i t rabajos ame r icanos se: limItan a la s r ciaciones I nlnnH~ 'lI11cric"nas. rara u na o rien tac i n d .. Dert.'Cll0 Co~ .
parado. ,'id JI}S[Pl1 11. KAI~t:lt. j),t' Repriis<,,,'u,iotl o'II.om.' e" f:r 1"leusseu (Be rhn .
1956). Huy, la e~pos k in m.s U leMa de derec ho co mparado es II r"Rl' W. EHIIM\ ~"
(ed it orl. I ttl (" "1I G" mp 001 Fo'" Cuuri" cIII ' Pitl sburgh , 1958).

..h!f..n cn..sl proceso de.! poder mismo. Segn sea el g rrldo de su interaccin
en el ambien te politico especfico, los g rupos pluralistas funci onan como
det entadol"(:!s oficiosos o invisibles del poder.
Bajo el punto de viSla de la conformac in \'ertical del proceso del
poder, la illt t! rcalacin de 10 t &!"~..P-9~ plural isl3S o pera como una limitacin impuesta a los detentadores .del poder. Cuando el individuo ais lado
se une con o tros en \'irtud de una comunidad de intereses, liene entonces
la pos ibilidad de ofrecer mayo r resistcncia a los d e tcn tado res del poder
esta la l que s i t u\'iese que enfrentarse aisladamente: unido con ol ros,
ejerce una influencia sobre las decisio nes pollticas que corresponde a la
fuerza de su gru l)O. los grupos plur.li s tas son, po .' lo tanto, baner;lS y
frenos fre nte al todopoderoso Le\'iat n.
1_1 siguien tc exposicin sobre los gnlpos plurali s tas - tellla de crecien
te importancia en J: ciencia poltica nacional y e /lilrllnjera- se fijar
slo, necesa riamente, en bs rclacionL'S de es tos g r1.1poS con e l proceso
guberna mental .
El pllf ralismo el{ l a autocracia

En la aCl itud del poder eS la lal frente a la estrllt ifieacin plurali sta de
la sociedad, se e ncuen t ra ot ro c riterio ms para diferencia r los s is temas
polticos de la democracia cons lituciona l y de la autocracia. La monarqufa absolula de l O/Iden rtgime francs trat de SOmet e r a los grupos
plural is tas. El concordato de Bolonia ( 1516) eJe Fmncisco 1 incluso in ten
t es lablecer la d om inaci n del Estado sobre la Iglesia. I-I obbcs, el m s
decidido defenso r del Leviatn, llam la a tencin sobre las sociedades
privadas en el Es tado que cr.ln como _los gusanos e n las e nt raas del
homb re~. L, est ructura monolit ica del poder en la ac tual au tocracia ins1sTe no slo cn el monopolio del pod er poltico, q ue e:5t concentrado en
los de tentadores oficiales del poder y e n el partido n ico, s ino que exclu
ye cualquie r ;lccin de los gnlpos pluralis tas fuera de la maquinaria
estatal y del part ido estata l. los dete ntadores del poder no pueden Tolerar ni la f ragmentacin de s u monopol io del ejercicio del poder, ni muc ho
menos cualquier tipo de oposicin. Todos los impu lsos de asociacin que
se producen en l re los deSlina l:lrios d el poder sern controlados por el E ~
tado y por el partido n ico. Bajo el pUllo de 11ie rro del Es tado polid aco se
elim ina lada la vida org\ nica de gru pos y los intentos pa ra reanimarla :;('.
mn implacablemente sofocados. En la Alemania nac ionalsociali s ta es to
q ued plenamente demos t rado con cl des tino que tuvieron los grupos de
intc rs tmdic ionalmenle ms pode rosos -el ejrci to, las iglesias. las altas
finanzas, la indus t ria p('sada y los s indicat05-. Ninguno de e llos lleg :.
le ner influe ncia sobre las decisiones (k' la camarilla domi nante.'
2. B~,,,,,tOIJ,. de FR~.~7. lo Nn\,,....: (Nnc .a Yorl ,

]942) pad ece el error funda

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III I'ODllR !,QLiTlCO y LOS CONTROL!!S VERTICALES

l'lVRALlSMO

E l nica intento del ejrcito d e enfrenta rse al rgimen, la conspiracin

d e l 20 de julio de 1944, fue un fracaso.
Asimismo, en el mbi to comunista de la U.R.S.S. ha dejado de existir
una dinmica organizada de grupos, y ha s ido sustituida por una m ovili
zacin artificial de la actividad de grupos controlados por el partido. Se
podrfa suponer que las repetidas "purgas_ se han dirigido tanto contra la
rean imacin del pluralismo fuera del Es tado y del partido. como contra
individuos que se dis tanciaron de la lnea del partido o se enfrentaron
con e l grupo dominante. Una a utntica li beralizacin s upond ra no slo
d isminuir la presin sobre las li bertades individuales, sino tambi n rea
nimar una eSlralificacin social orgnica y pluralista. Cuando un rgime n
autoritario no se siente lo suficientemente fue rte para someter absolutamente la vida de gnJpos, inte ntacl canalizarla en instituciones cont roladas estatalmente.J

grupo pluralista, en el sentido ms amplio, es cualquier asociaci n d e

El pluralismo el! la democracia cOlIsritll cional

Frente a esto. la esencia de la democ racia cons titucional es que los
grupos pluralis tas ms diversos pueden participar ilimitadamente en el
proceso econmico y polltico. Todas las fuerzas sociales de importancia
tienen garantizada la libertad de eompeti, en un circuito abie-to de valores. El libre juego de los grupos pluralistas cOfesponde al principio de
la distribucin del poder. Las decisiones polticas de los detentadores
constitucionales del poder presentan e l compromiso entre las tendencias
di\'c-gentes de los intereses pluralis tas de la sociedad. De la forma ms
variada, los grupos de inters dan a conocer sus objeti vos politicosocia
les al gobierno, al parlamento, al electorado y a la opinin publica. El
principio de la libre organizacin de grupos en la sociedad est asegurado
constitucionalmente por el derecho fundamental de la libertad de asocia
cin. limitado solamente po-las exige ncias de preserva- el orden pblico
y -la seguridad del Estado. Lo s ignificativo es que los grupos plul"3lisias
siguen careciendo, sin embargo. de una institucionalizacin legal que correspondiese a s u enorme impo-tancia en e l proceso sociopoUtico, Y.
mucho IUcnos. de una incorporacin a la constitucin. En ningn o tro
aspecto se ha m an tenido tan viva la ideologa del laisse~ faire clsico con
una anac rnica tenacidad, como en la -elacin entre los detentado-es ofi
ciales del poder y las fuerzas plu-alis tas extraconstitucionaIes. que guan
y moldean incluso a los propios detentadores del pode-.'
En este luga- se hace necesario la acla-acin de ciertos conceptos. Un
mental de creer Que los Krupo.~ de in teres ms im porlantes pudieron resis tir 13
s in del llpar:J.to de! Es tado y del partido na.
J. Vid. infrlJ., P~II:. 460 Y ss.
4. Pa ra mh deta lles sobre este importante lema. "jd. 'Ifro.. P~II . 442 Y 55.

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homb res que, conscientes de sus intereses comunes, se han unido de fo-
ma o-ganizada. Estos intereses pueden se- de lo m s dive-so: poltico
--el partido politico es e l ms imponanle de todos los grupos pluralis.
las-; religiosos - las igles ias- ; econmlcos -asociaciones de empresa
rios y los sindicalos-; profesionales -gremios y asociaciones de profe
siones libres-, y culturales --desde los partidarios de la msica popular
has ta los propugnado res del nudismo.
' / EnJ.a.~cdad JD..wtjf0lJ:!!e ame ricana-,-q~ra~S<!.Ci ales y ecoi~...1k.nde especialmcp.g ;Lun"! ~scj i!t pluralista,$~us e_e ~a.
rar. gru!el1llroe!lte, los grupos p lurnlistas ~Q..n l os.press~r~ groups~~s
d~l]':siJ..:. }.qui , sin embargo, se lleva a cabo una indebida simplifica
~ cin de unos fenmenos extremadamente complejos. y que 'adems no es
vlida, generalmente, para ot ros paises. Potencialmente, clll!!gW_gnlRO
pluralista organizado es tambin "!!!.JJ:!"llpo de pre~iIlJW-!su !:e grollp);
sin ~mba!'&9~-p'ued~ existir y h asta ejeI'Cer cons iderable_influenia sin -c.
curri ~ ~mtodos utilizados po- un grupo de presin. Cuando el grupo
se preocupa , e.?;clus ivamente de los inte-eses de los partidarios, puede
pcnanecCr completamente ne utral f-ente al proceso del pode-; estos
grujX)s puralistas csilenciosos_ son basta nte raros. El a Iro extremo sera;
ungrupo pluralis ta puede haberse incorporado de una forma tan pode
rosa e n el proceso del poder , que no le sea. e n absoluto necesario pre
sentarse como un pressure group. Una vez que ha puesto bajo su control
al personal de los de ten tadores del poder, se puede satisfacer con manteo
ner la posicin conquistada y defenderse meramente de los compet idores.
Ejemplos son la Iglesia ca tlica en Irlanda o en Quebcc. los militares
en la Alemania imperial y en el l apn antes de 1945 y las burocracias e n
Prusia o la clase de los mandarines en Manchuria. J!!jo un~ ~
presin se debe de ente nde r UD grupo pluralista que tiende delibe-a!1amen te a promo,:eclos- intereses de ss mie mbros ifluyendo e n los de
teii'u d;;;es d~ 1 P9<ie- y de la opinin pblica. Finalmente, un ' lobby
-tnnino_;meric:ano meramente figurativo. derivado de la primitiva coso
tumbre de _coger del brazo_ a los di putados en e l pasillo. el lobby del
Pa-Iamento- es una tOpa de choque del grupo pluralista. su cabeza
activa, cuya tarea es lIeva- la luc ha po- los intereses a la are na pblica.
Los lobbies pueden identifica rse absolutamen te con el grupo pluralista,
pcO esto no suele se- generalmente el caso; funcionan como los coman.)
dos mviles de los grupos de presin que represen tan y cuyo avance es
ms le nto.

1
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,
426

ItL !'ODER '(H, r Tlca 'rI LOS CONTHQI.F.s VERTI CALES

" LURALtSMO
Los

GRU I'OS CO~IO liA S E P E LA SOCI EDAD ESTATAL

N afa s h istricas so bre el pluralism o

-.1'

Los grupos pluralisla s SOD e le me ntos o rgnicos de la b io loga d e la sociedad e s tala \. Pertenecie ro n a l p roceso de l poder muc ho antes d e que
Mo n tesq uicu y d e Tocquc\'illc, llam ndolos corps imermi diaires, les c on
cedieran rcspc labilid3d cic nt ifiC:l. Una investigacin extensa sobre el
pape l h is trico de los g'UPOS e n el proceso d el poder no h<l s ido, a parentcmenlc, e m prendida todava: las obscn 'acioncs de Mosca 'i Ma=< Webe r
sobre CSIC lema fueron s implemente inciden tales, no un a nlisis sistcmlilieo de l ren meno grulJO e n el p roceso social . Un pun to d e parlid3 .
rnctodolgicamc nl c irrep rochable, en \ln3 inves tiga cin d e es te ti po tend rfa q ue di s tingu ir entre las clases socia les y los gru pos plu ra list3s
p ro piamente d ichos. E l concepto d e clase s sociales ha s ido conocido d esd e Aris t to::.lcs y sus s ucesores, que racionali;m ro n la coex is tencia d e las
clases en e l t ipo de .gobierno mixto<. Frecuentcrnellle, fue una clase social d e terminada la q ue d omin el proceso d cl poder. Ejem plos son la o liga rqua d e los senadorcs e n la poca de mad urez d e la Repblica romana ,
la clase ca pila.lis ta _ccues tre .. e n los s iglos d e la dec adencia re public a na ,
e l Sogun de l pe rodo Tokugawa e n e l Ja pn y la s clases monacales e n el
lamasmo de l Ti bet. Toda s e llas dominaban el proceso po llt ico al haberse
apropiado d e l a parato es tatal como d e tentado res o fic iales d el poder.
Por o tr3 par te, la his toria es rica e n ejemplos de au t nt icos grupos
plura lis tas que, sin ide n ti fica rse con los d e tentadorcs o fi cia les de l poder,
o pc raron f re nt e a stos como limitaciones al poder est ata l. La b urocrac ia, en 13 poca pos terior de l Im perio romano y durante todo el pe rodo
del Es tad o bi;wnt ino, fun cion co mo u n cuerpo o insti tuc in ca s i autnomo, do tado d e s us p ropias leyes y reglas para la elecci n d el perso na l, el
a scenso y la de ten tacin d el cargo. Gracias a la objet ividad y ra ciona lidad
en el ej e rcicio de su ca rgo, la burocracia fue e l con trapeso de la segu ri.
dad jul"idica f re nte a los frecuen tes y viole lllos cambios en la cs pide de
la pi rm ide dcl pode r ec saropap ista . En ,lo s eS t ~ml e nt os del feudalis mo
europeo, en cambio, se o rga niza ro n au tnticos in te reses de clase -ar istocracia , sacerdotes, bu rgueses (ciudadanos) y campesinos-, superiores a
los inte reses d e me ros g r upos pl u ralis tas. No fu e de o t ra manera e n el
ord en social es tru c turado feuda lme nt e que ex isti . te mpora lme n te, e n
el Egip to de los farao nes, e n los Es tados is l:'lIn icos y t'n C hina o Japn.
En opo ~ ici6n a es to, los gremios e n las ciud ad es rnedie \ra les eu ropeas fucro n o ri gin:lIiamente gru pos orga nizados d e int e reses econ6micos q ue pos
tc rio n nent e, como suele ocurrir, adquirie ron el poder poltico de una clase
social. Dc igual ma ne ra funciona ron los parlcmclIls del u/ldell nig imc e n
Franc ia . consti t uidos en u n g '-upo plura li st a d e profesionales; el res ullado

427

final fue, nueva men te, que el grupo adquiri todos los rasgos de una
cla se social , peSe a que e l nmc ro de sus mie m bros fuese limitado. La
Rep blica de Ve necia fue, por su par te, un o rde n de d ominio socio poltico en el que un g r upo plu ra lista, la adstoc raci a de los merc aderes, mont
la to ta lidad de la maqui naria estatal para el exclusivo bene fi cio de su s
int creses d e clase.

El p/llralisll1o y 1" socied"d te cI10lgicll de masas

As, pues, el fe nme no d e la fo nnacin de grupos y de s u par ticipaci n
en cI p roceso d el poder no es nada nuevo. t'1c.. nz6, sin embargo, su p le no
d esa r rollo slo con la re vo lucin in du s t rial y con el advenimie n to de la
s oc ie(Jad,.gcolpgjca dema sas. l ng na socie dad e,~ tat a l mode rna pUl.."<1C
ser analizada exclusivamente a la luz d e sus instituciones const it ucionales y l el@l~! p resci ndie ndo d e l papel que los grupos plura list as j uegan
en el proceso poltico. Las races d e la a c tual estructu ra p luralis ta son
de mas iado conocidas, y bas ta r aqu hacer una suma r ia resea: la indJ,lSIr iillizacin bajoe l ca italiwo condujo a un c recimie rl..l.Q":; i.n precedentes
de la_ ~blacin:Y7.~na corr~ndienTe (isLzjbucin .d ~1 ~"';bajo y~
cialb:acin.dc las actividad es profesionales. Es to, a su vez, produjo u nas
tensio nes crecientes entre los di ferentes sectores - produc tores, dis tri bui
dores y consu midores- d e la cconoml.. nacio nal. En_csta .luc ha b r uw l d e
competencia que vivi el primitivo capitali smo del/aissez. aire, cll,;ct;i
d uo a islad o que q ue ra sob revivir se vio obligado a unirse con los q ue
tenan una condici n p rofesiona l semejante. Al mis mo t iempo, c uando se
extendi la base del proceso d e l pod e r con la vic toria de la ideologa
democr tica, la d emocracia polti ca tuvo ncce~ a riam e nte que co nli? l ~ m~ n
ta rse con su a ctual estruc tura pluralista .
En todos los Estados indust l'ia lcs, e l plu rali smo organ izado tu\'o neceo
saria me n te que to mar ra sgos semejantes; pe ro fu e el a mbien te de la empresa rrivada d e los Estados Unidos el que o freci e l clima ms favo rable para la est r ucturac in pluralis ta de la sociedad . La d ive rsidad de
gru pos alcanz aqu su grado m ximo e n virt ud d e dife re n tes factores especia les. El plu ral ismo funcional p ud o crecer e spontne a y d esenfrenad a
me nte en una sociedad, bas icamente, s in clases e ig ua litaria. A un pas
al que, segn 1:1 frase del poeta , le fu e mejor po rque no lu VO ni basalto
ni cas tillos, la formacin de gru pos no neeesit inje.t3 rse e n los restos d e
un esquema tradicional de clases , tal como fue el ca so en EUl"Opa con su
pasado feu dal. La rique7.:l natural d e l pas y la ha b ilidad . tan to innata
eomo condicionada po r el medio ambien te, de 13 po blaci n plan tearon
nuevas necesidades que tc ni:.n q ue ser satis fcch3 S por la produ ccilI
e nue\'os bie nes. La heterogeneidad racial y t nica o frecio pun tos natu
ra les de c ris talizacin pa ra la di \e rsid ad d e grupos. Tambi n In estruct u-

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428

I'UJ II;ALl SMO

ra poltica te nda a la descen tralizacin. Y, finalmente, el americano ha

s ido desde s iempre el t ipo del a nimal social par excelIence. Por na turate-

intereses influye ndo o presionando direc ta me nte sobre los de tentadorcs

del poder. El xito en fomentar los intereses del grupo depende del grado
de influe ncia ejercida sobre los de ten tadores polticos del pode r. A esto
hay que aadir que con el desa rrollo del Es tado de bienestar y de una
amplia administracin prestado ra de sen 'icios - fenmenos stos que
son, a s u vez, el res ul tado de la presin ejercida por uno de estos gruposslo la accin concertada de los mie mbros dbiles de la comunidad tielle
pos ibilidad de arrancar concesiones de los ms poderosos. Finalme n te, ,,1
desarrollo de los par tidos polticos de masas ha acelerado la est ruc tura
cin p luralis ta. Si el telos consti tUlh'o de un partido poltico no tiene jus
tamente como objetivo el promover el inters de una clase de terminada
-<amo en el caso de los partidos p roletarios-o o est determinado ideolgicamente de cualquie r ot ra mane ra --como en los pa rtidos confesiona
les-,.1os partidos fonnados a escala nacio nal suelen rechazar, por lo
gene ral, el ser identificados con las necesidades de un gru po especifi co de
inters, o bien no estn en situacin de hace rlo, Y esto por razones bien
pensadas: los partidos polticos tienen que a pel:lI' a la totalidad del elel"
to rada. independientemente de la profesin d e cada elector individual. y
s us fi losofas sociopoliticas tienen, por lo tanto, que ser amplias y a l mis
m o tiempo lo suficien te mente indefinidas para acomodarse a los intereses
de todos ; no puede n correr el riesgo de perjudica r a de terminados gru
pos de inters a l favorecer abiertamente a o tros. Es to explica que en la
actual sociedad pluralis ta de masas los programas d e los partidos sc pa
rezcan entre s como dos gotas de agua, que cada partido ap renda de su
contra rio y que tomen de l rasgos prestados, y que la formaci n de los
partidos no sea ningn sus titut ivo de la fo rm acin y estructuracin d ...
grupos.

7.3.

gregarios, tratab les. sociables, necesi tados de es tablecer relaciones con

el ,'ccino, los americanos se han designado a s mis mos como un pueblo

de _joi ners_; llevan, pues, en la sangre el im pulso para formar grupos. La

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429

1:1. l'OOflR I'(j LiTl c O y LOS CONTlWlts VERTICALES

accin combinada de todos estos faclores -y otros que D O han s ido aqu
nombrados- c re en los Estados Unidos la red ms completa y. al mismo t iempo, ms complicada de grupos de inters, no qucdndo-les otra posibilidad en una situacin de compe tencia y concun'cnda que, bajo la fuerza de las circ uns tancias, conducir se ellos mismos como grupos de presin. La penetracin de estos grupos en la est ruc
t ura socia! ha alcanzado un grado en el quc con jus ticia se puede hablar
de una _colectivizac i n _ del individuo. la mayo ra de los desti na ta rios del
poder perte nece, e n calidad de miembro o en otra relacin , por 10 me nos,
a uno de estos grupos pluralis tas o -sociaciones de inters, siendo (recu ente mantene r lazos de uni n con varios de ellos. Resulta comprens ible
que los Estados Unidos, dada su experiencia pragm tica durante un siglo
con el p lurali smo democrtico, desarrollara n un inle res pionero po r la
ciencia d e la .estruc turacin pluralis la de la sociedad. Es cierto que se
ha producido una pltora de acertadas y correc tas investigacio nes con
cretas sobre fenmenos pluralistas, pero has ta ahora no se ha podido
integr ar la abrumadora cantidad de m aterial en el cuadro total de una
tcora funciona l y u nitaria del Es tado, tal como fu e intentado e n Eu ropa
-aunque con medios i nsuficie ntes- por Tonnies o Laski. Es evidente
que todavia no ha s urgido el Montesquieu americano.
Otro rasgo esencal, y no solamente limitado a Amrica, del plural ismo
tecnolgico cons iste en que se ba n borrado las fronteras entre los intere
ses econmicos y poUt.icos. En primer lugar es mrito del marxis mo el
haber llamado la a tencin sobre el fundamento econmco del proceso
politico, aunque las religiones polticas de nuestro tiempo han rebatido
suficien temente las s implificaciones doctrinarias del mate rialismo his tri
ca. Desde siempre, la economa ha constituido la infraestruc tu ra del podcr polltico y la seguir cons tituyendo siempre, Ha n dejado d e existir
radicalmente problemas . puramente. econm icos o .. puramente_ polti.
coso Ninguna cuestin poltica puede ser sep arada de s us repercusiones
econmicas y, a la inversa, ningun problema econmico puede ser resuel
to sin medios polticos. Corresponde a esta transubsta nciacin el hecho
de que el nucleo de c ualquier ideologa poltica moderna yace e n su esca
tologia econmica. La poltica se ha conve rtido en la funcin de la
economa, y a la inversa.
No pod a dejar de reflejarse es ta evolucin en las relaciones de los
grupos pluralistas con el proceso poltico. La mayor parle de estos gru
pos est orientada econm icame nte, pero ellos buscarn promover sus

-1'

LA IHNM.ICA VI! LOS (; II; UI'OS DE l NTERS

~E.!!lgu1!P ~ alidad que la fo rma moderna de los grupos de pre

sin hayan s urgido al mismo t iemPo~ hacia la mi tad del siglo pasado, que
I~rtidos poticos, y tampoco sorprede que sus est ructuras de orga
nizacin sean muy semejantes. En el primer perodo de la indus tria li?.a.
cin, los grupos de inters fuero n asociados ad lIoc para persegu ir o b jeli\'os limi tados, desa pareciendo e n cua nto alcanzaban su objetivo. Un
ejemplo a este respec to fue la Cobde/1S Allli-Com LaIV Leagllc, uno dI!
los primeros grupos de presi n modernos.' En la actualidad, los grupos
p luralistas, igual que los part idos polticos, se cons tituye n general m en't~
como organizaciones perm anentes. Igual que los part idos polticos, los
grupos de inters se e ncuentran bajo la expe rt a di reccin de II!/lIJager:i

3. 11 . D.

J ORO,l.l',

. Tlle Political Mcthoos of

Ihe

anliCorn

rtC" Po/;/;cal Sci~"cc R ~'1'iI.'!I', xllr (1927), pAII. 38 Y ~~ .

L~ ,,'

Lcauc., en A",,,.

rLURAL IS.\1O

430

431

EL PODER l'OLfnco y LOS CONTRO L ES VER TI CAL ES

p rofesionales, estn altamente burocratizados y mantie nen un funciona

m ie n to constante; aplican todos los medios tcnicos conocid os de las rC-"
laciones pllblicas para atraer, a la mayor escala posible. adherentes que
compa r tan sus intereses, Hace t iempo qLle han dejado d e ser o rgan izado!lCS puramente vol un tariasy -;in u--;-a estricta filiacin. En muchos casos
c;-obligatoria la cualidad de rni~ mbro d e uno de estos grupos como re
quisi to para e l -ejerciciode una- prof~sin csp~cfi3:a. Fn:cuentemcnte, disponen de sumas econmicas considerables obtenid as POi" medio d e contribucioucs volu ntarias o de cuotas obligatoria s patO;) los llliembros. o a
travs de ambas posibilidades. Dado que la gran masa de los miembros se
comporta pasivamente, en la s estructuras in ternas de estos grupos -nucvamente, igual que en los partidos polticos- , hay pocas huellas d e princip ios d elllocrticos. El liderazgo del grupo est en las manos de una o ligarqua profesional y ge neralmente autonombrada, que se justifica a s mis
ma por los xitos a lcanzados en relacin con los intereses comunes del
g rupo.

No se d ispone de clasificaciones vlidas d e los gr upos plurali stas ba sad as en estudios comparativos. De todas forma s, el material que ofrece Estados Unidos, con la est ra t ificacin pluralista ms articu lada, puede servir
como un mode lo tpico para las variaciones e);istentes en cada pa s. Numricamente, el grJlPq.pl u ralis.U!...msj mpAf.1ante.es. el consLitui4Q por la.!>
!.i"""~as:-"POr su influencia P:Olt ica, los partido!,u )ol t}E.Q.s.....Qf.upan el primer
1 ~~ L~s ca~goras _I.!I:!s ~mpor!:;!ntes_4entr9 de los grupos de i nteres~s
econmicos son la in<lustria y los negocios, divididos, a su vez, en Illultit u~~~_ii:"lip?s ~nfrent ados frecuentemente entre ellos. La clase obrera, e"il
cam bio, organizada e n los sindicatos y cn sus asociciones afilidas, constituye fundamc ntalmente un f rente cen ado, aunque a-'lu tambin han
existido durante largo tie mpo subdivi.siones en los Estados Unidos, tal
como todava siguen s iendo corrientes e n Europa. Son relativamente hom?.~~!!eos y_ eermdos --en com paracin con los restantes grup-os pluralistas- los grupos de campesinos que, por lo me nos en Europa, estn
frecue nt emente unidos COIl las cooperativas.Xos iblcmcntc la mayor cohes in e xi s te en las organizaciones profesionales de los mdico~ a6gados,
arquitectos-); a c ti\'idades ;;I~J;ntesque e~"ge~ ~~a preparacin especial;
estas asociaciones es tn o rga niza das has ta ta l punto, que el grupo profesio'lal funci ona como una co,poraein ca si autnoma o como gremio, dotildo
de un extenso poder disciplinario sobre los miembros inscritos.- La ex6. Sobre la disciplina profes ional dominan t e en uno de estos ~l1.Ipos , vid. WIU.I~.\ !
A. R08SIlN. lus/ice md Ad",nis lmti,'e Lo ...; A Stud y Df lh~ Brilis" CO/lsw;on
( Lond res, 1928), pgs . 176 y ss ., 310 y $S. (sobn:: los llamados domest le t, i bmlU/s) . S e
mejantes fac ult ades de st/f-I!.Q"er"'n ~ "t exi sten en Fr:l.ncia en las ordres professioll
",_/s (por e jemplo, abogados y mdicos ). Vid. A NO~ HEIURONNEII . Le pou\"oir professiond., en Can sei/ dE.tul, "-tudes el duc",,,wls ( Pars . 1952). pg . JJ Y ss. E l eokgio

:clus in de! grupo significa la inlposibilidad de segui r ejerciendo la prof~.

:sin. OJras catcgodas de grull!li. _g U Ofcr.s..SQn.J os_c--..c.ombatientcs_ quc
suelen ser, ge neralment.e, I.! n.grup!ule pr(siQD....p-articulannenlc virulento;
iimbWll hay gyue.cordar aqu..aJos grupo~ _.!.ni <;"Qsy_ l ingsticos e n Es ta
~_!X!n di.v..crsas nacionalidades, a.) comp los gry.p"o~ rcformis tas_qu.e
<t.'-li~rS!l.ca mbjar cier tos aspectos de la realida;L poJitjq, Los ltimos tres
grupos son a sociaciones pluralistas s in una o rientacin c larame nte profe
siona l. Finalmen te, PQI- mu y so.!l)~di:JJtJ,;. _!ll!..',;..J:rnrc;tca a _p r:i mera ~ i s.ta ,
[3LQ...uroc_r~a c ias c@_s lituyen, frecuentemente, STl!pos de presin org~niza42s y_ Jobpies ~dcntro_ dcl a~.Irato gubernamental mismo; estos glu pos
existen '11 fonua ms o menos arliculada e n todos los pases cuya admi
nis t racin cuenta c on funcion ar ios de carre ra. Es una peculiaridad de la
Unin americana, tambin corriente en l bcroamrica. los gru pos de presin consti tuidos por l os_pli l i~are~ , ~ubdivid idos segn_ las 9i~linles aro
mas , YJ~c.Jllcmc!]tc hacindose la guc 'Ta entre s. Entre lodos los gru
ros pluralistas, el peor organ l~a!!Q.y_el menos eficaz contina .siendo..el d~
Los conl' m !4or~s . La razn de esto ya ce en parte en que la universalidad
de los m iembros se opone a una organ izacin , yen parte porque el ama d e
casa que, tomada por si sola es e l m iembro ms importante de la comu
nidad, ofrece mayo, resistenc ia a organiza rse que cua lquier otro grul>O
p rofes ional. En Europa se cub re la laguna, por lo menos hasta u n cicrto
grado, a tr.lvs d e las coopera t ivas de consumidores, un grupo pluralista
que, comprens iblemen te, no goza dc gran fa\'or en el ambiente de neso
cios de los Eslados Unidos. En la prc t ica, todas estas clegoras se inler
fieren y estn escindidas en innumerables subgrupos que frecuentemente
persiguen inte reses contrapuestos. Adems , no ha s itio a nalizada todava
d ebidamen te la relacin entre los grupos pluralistas ms poderosos, los
partidos polticos y los grupos de int ers de orien tacin profesional.
"l. Es evidente que el an te rior esquema clasificatorio se basa largamente
cn la cxpedencia ame ricana y que no puede ser a plicado, sin ms, a lodos
los pases a ctuales, a pesar de que la evolucin universa l hacia una tecnologa de masas t iene que conducir, necesariame ntc, a que en otros lugares se formen parecidas est ratificaciones de grupos. Por otra parte, fuera
de Estados Unidos apenas ha empewdo la valoracin de la enorme cantidad d e mlerial emprico.' Las siguientes observaciones son lan slo
apuntes para un cuadro total.
de abogados con una di sc iplina profes ional cxi st e en AIc,nania por lo mcnos desde el
Estatulo de abogados ( Reehlsa"wo/tsordm"'gl de 1878.
7. Sobre 'n ~ble rra, ,,,/ .. por ejcmplo, J . I \'o~ J f>NN"I NG.~ . Par/iam en t {Cambrid 2c.
1939), pg s. 31 y SS., [7 1 Y SS., 225 y ss .; SAMUEl. JI. DU:R , . Pressurc G ."Oups and r arties
in Greal Britai,lo, en Am criculI Polirleal Sc;~ "ce Rc"i~\\", L (1956), pg . l. El inters
cienlifieo por el plu ra li smo cre<:c r:'[lidarne nt e e n Fra ncia : "id .. por ~jcmpI0. la colee
cin de t rab ajos sobre las eleccio nes p arn cue rpo s social",. y pol t icos en la R~ ,',,~
frml/;aiu d e scieuee poliriq/le, VI ( t955). pg . 221 Y ss.: HE!IIn ~l nNIlR~s . ~s orga-

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11.

IlL PODER I'OLiTICO y LOS OOS TROLES VERTICALE.';

La constitucin de grupos de la clase trabajadora presenta el mximo

desarrollo en Aus tralia)' en Nueva Zelanda. El rgimen de cooperativas
est muy extendido en Escandinavia, Holanda y Suiza. Inte reses clericales y religiosos estn represe ntados de la forma ms eficz en regio nes
catlicas de Europa. En la o rganizacin de grupos de inte reses burocrticos, Francia es t a la cabeza, mientras que en Inglaterra, Alemania y
Suiza, los grupos burocrticos ocupan una posicin secundaria en relacin con las asociaciones de inters ( !tlfc ressc llverblilZde ), lo que tiene
su orige n en cada uno de estos tres pases, en diferentes razones hi s t ri~
ccrsociolgicas. En Inglaterra y en Franci:l, e n cambio, los maestros y
p rofeso res de la enseanza primaria y m edia es t n plenamente organizados, mientras que sus colegas en Ale mania lo estn considerablemente
menos, Y,no piensan en conducirse como grupos de presin, es tando es to
en coneXIn nuevamente con el hecho de que se sientan fu ncionarios del
Estado. Las organizacio nes colect ivas d e los inter~s agrarios presentan
la m xima fuerza en Francia y en Escandinavia. La industria, el comercio, las profes iones presen tan , en cambio, por todas partes, un grado mximo de organizacin en grupos pluralis tas. Las razones por las cuales e n
ciertos pases sobresalen de terminados grupos de inters y en otros no,
pue den ser estudiadas por inves tigaciones hist rico-sociolgicas en casos
conc retos, pero hasta hoy se caTece todava, completamente, de puntos d I."
pa rtida, metodo lgicamente tiles, panl emprender un anlisis comparado.

LAs T~CNJCAS

DE: OPERACiN DE LOS GR UPOS DE INTERB

Laucnicas que utilizan los grupos de inters para influir en el proceso del poder depermen, en gran parte, del correspondiente tipo gubernam~~t ~ l y cambian de pas a pais. En general, Sl:!~ctjvjda_d y~ dirigida ,
u ~za!1~!.odos los m edios de informacin, persuasin y propaganda, a
todos }os deten tadores oficiales del poder: al gobierno y su burocracia, al
parlamento y sus polticos y a la mesa de los destinatarios del poder, en
su calidad de electores, pero tambin, y no en ltimo lugar, a otros g ru.
p os pluralistas . Ni aun los mismos tribunales, que s~ ~ I!~ n .!!eutrales,
estn inmunes, siendo ya _una razn para que estn...somw~os a esta in.
nue.ncia el hecho de q ue los juecesS"ei-:ar mi s~mo t iel!!:P9, miern.brQs d el
pblico. La . justicia clasis ta ha s ido un eslogan corriente de la opos icin cn la Europa contine ntal, y con frecuencia era realmente algo ms
que un simple eslogan, ya que los jueces se reclutaban preponde rante.
mentei:'!ntre las ciases sociales altas. Pero aun d onde es tn a usentes bur.
dos prej uicios d e clases, es necesario una fu erte pe rsonalidad en el juez
para resistir la s uti l presin pluralista. Es te aspecto de la m entalidad ju.
nisa l ion s el la poli tique., en Rel'ue Iran"aise de scicllcc TJQliiIuc, V ( 1955), plil. 736:
MEYNAr o. L~s grOl/pes de puuio" eH Fra'lce ( Pars, 1957).

J[.I..":

I' LURAU SMO

433

dicial ha sido de~ idamente atendido en la escuela .. realista ,. de la teona

jurdica americana.
. ictr<r de u ~fnera-cocreta: los rup.:OS-~ll!t~n!s iE!cntan, bie_
~
penetrar en . ~_co de 10~.J!!:.~ tadores del o~~..!" .? fi~ l es ~n e!..J;~
Ii@~q
eLparlamento- para perforar .dJ<.sde dentro, o bien..infiuy"-,n
1 en _e l ..,miembro individual del gobterno o de l parlamento d_esd~ fU~E
I y c uand9 sea posible, aplica rn ambas t cpica ~. _
.J

yen

L--

----. -

_.

La 'Ifiltracin en los detentadores del poder

El m edio ms impor tante para acceder a la fu ncin de tomar la d eci

sin poltica a travs de la ifilt r~in- e'L1:!-! -fl~ dc_l o s ~$""nt-adO"i-e.;
in SiOs-:a~(Qg,!er es ..!!.!..p'!!:0!2:P2.1H~~ . La estrategia de la ope racin cs,
sin embargo, d ife rente. En lo~ ~is lemas plurjp)lrtidistas, un gruE9 de inl.e:
r~ ~ tca suficicllteme nte fueI".te Rara disp,?neI" de una _nlasa d1;...partidari;s ~ede _~ont ar un propio partidp poltico ~partido _de int e re s~s
~~'!2.tp.if?~!...a....9 ifl.!ren ci a del partido .ideo!gico __ . Los diputados e legi.
dos bajo su estandarte re p resentan tambin en e l parlamen to al grupo de
inters que los ha enviado a l. Entre ambas guerras mundiales fu e ro n
corrientes los partidos _de intereses econmicos en la Europa cemral y
orienta l. Aun los moderad os suizos tuvieron que conocerlos.' ltimame n
te, han pcrdido e l favo r del e lectorado, aunque e l partido de los refugiados e n la Repblica Federal Ale mana (el bloque de los .prh'ados del hogar y vctimas de la injusticia .) y los poujadistas en Francia sean agrupaciones de este tipo. Su en trada en e l par lamento ha estado favorecida por
el siste ma proporcional, s iempre y cuando pudieron superar la clUSula
del cinco por cie nto u o tras limitaciones dic tadas- contra la escisin de
partidos. Una vez c!1J;Lp.arlamc;nI.9,...&:iJ -n e D_ s i t uac~n de obtener beDercios para sus pr~ios ~ll..lllQS en.radical desp rop o rcin con su fuena
numrica. C uando son aceptados en una coalicin &!!~amcntaLque
ian_s610 ~dispon~ d~mJly'ora.justa, fun ~i5!nan COffij U;ru os de ~
sin s in disfr.I7., exigiendo s u pr~io. Qlra continu:;tt: apoyaudo ni gobier.Q..Q.; Este-tipo de part ido - olti~~ aislado, :sitcl'Cser u.:>~do a'pp')ia!ll..!!!!~ e.n
Europa para promover y fome ntar intereses r eligiosos. E stos partidos
SOil tradic ionales en todos los Estados con (ue ne p oblacin ca tlica. En
los Estados Generales de los Pases ~B ~j os, las dos confesio nes estn actualmente re presentadas por no menos de cinco partidos. En la Re pblica
Fed era l Ale mana, el partido mayoritario ostentando e l liderazgo poltico,
la Unin Cristianodcmcrata, que po ne valor sobre su carcter aconfesional , ha desa r rollado una aritm tica confesiona l extremadamente refinada
8.

KA RI . B RAUN IAS. Da~ pllrlame"la risclll~ WlIllIrecl, ( Berln . 1932). \ "01. 11. p .
ejempto SU;70 son Ins I ndepen dien tes de G. Dultwciler, un grupo de pre

gina 88. El

sin de los consumidores.

I' L U K"- LIS~IO

435

f.l I>OOI: R I'OL (Tl CO , . I..oS CONTROLF_~ Vr.RTI CAI. ES

I
1

para la composicin del gobierno. El s iste ma proporcioqal ofrt.'Cc a los

grupos de inte rs una ventaja adiciona !: todos los g randes pa r tidos bu~
c-an 9uC c21!.ocidos represenlan tes de influyentes grupos de inters apare.!
can e n lugar pro minente en s u s li stas de candidatos.
En e l s is tema bipartidis ta, en cambio, los gro pos de inte rs no estn
casi-nunca e n situaci de competir con los partidos trad_icio nalcs. El par
tido regiona l -en el Middlewes t- Form er Lobor, que durante los aos
vein te y treinta estu vo representado en el Congreso americano, es la e",
cepcin que confi r ma la regla. Tampoco pueden permit irse los grandes
partidos favorecer, a bierta me nt c, las pred ileccioncs o los prejuicios de un
de terminado grllpo de inters, a no ser que q uie ran d <'j ar escapar los va
tos de otros grupos profesiona les: el m arco de los partidos polticos tiene
que ser tan amplio que todos los electores. independientemen te de s u
profes i n , se s ien ta n invitados a unirse. Los grupos de inters, por 10
ta nto, colocan a s us portavoces en las listas de cand idatos de ambos par
tidos para el >ad a me llto y, cuando se ofrezca la ocasin , intentarn pro
move r, d esde denlro, los intereses del grupo. El mismo fen me no aparece
e n los parl a men tos europeos. La composicin profesional del pa rlamento
se ha conver tido, por 10 tan lo, e n u na justificada e impoflant.e materia de
investigacin de la sociologia parlame ntaria. Un med io muy preferido po r
los grupos de inte rs es la delegacin e n e l parlamento de sus represen
tantes profes ionales: los s ind icas de las cmaras de comercio y de las
asociaciones econmicas, los secre tarios de las asociaciones agrarias, los
fun cionarios de los s ind icatos. Es to acla ra tambin por <ju e n Europa,
la mayo r parte de los parlamentarios son profesionales: es decir, han de
jada de pertenecer a aquella li te de diletantes con inters politico, a los
que hay que agradecer cl alto nivel, desde entonces no alcanzado, de la
Cmara d e los Cor.\unes britnica hac ia la m itad del siglo "'IX, del R eicl
slag alemn tras 1870, y de las cmaras francesas hacia final del s iglo pa
sado y principio de ste. ~a~ly.;llidad, la campaa electoral de los
diputados enviados al par13.mento por las asociaciones de inters estar
finan c iad a, frecuen te mente, por los grupos que apoye n, y sus sa larios d e
empleados cont inuarn durante todo s u mandato. Es ta prc t ica hace una
farsa 4J<.Ja p l"Qhibicin del mandato imperativo, as! como de la ficcin
e~uciona l , el di pu tado es e l rcpresentante de-toda la nacin. Algunos"intentos espordicos para e limi nar la influencia de los grupos, estable
ciendo ineomp:l\i bili dades entre el mand3to parlame n tario y cie r tos e3r
gas econmicos, han resul tado compl e tame nte inefi caces. En cambio. en
algunos pase~ es con iell!e e xcl uir del pa rlamento a miem b ros de de tc r
minauas prOfesiones como, por ejemp lo, fund onariOs, saccrdo tes y ofi )
d a1t:s, CII act ivo, d c las fucl~l.as arllladas.'
9. \'ill. SliP''', p.1w:. 257 '1 S~ .
10. Sob re el ma terial eomp.w l1 t\'o parn <,1 periodo anter ior :l b scgund:l Kuc,'ra

Considerableme nte ms efica z e igualmen te dificil de hace r frent e por

nledio de una regu lacin Icgislathta, es la infi lt racin de los g rupos de
inten!s, bien sea de las clases trabajadoras, de la a griculturo o de los big
bminess, en el personal del gobie rno mi smo. La opinin publie3 america
na se hizo consciente, agudamente, de esta situacin c uando un m iembro
prominente del prime r gObierno de Eiscnhowel, Citarles E. Wilson, has ta
enlOllces director general de la Ge ne ral Moto rs Corporation, se neg a
romper sus lazos econmicos - se tra taba de un fue rte paque te de acciones que posca- con b enOr me e mpresa que l ha ba presidido y cuyo
mejor cl ie nte haba resultado ser , inciden ta lmente, e l gobierno. Y los re
presentantes de los g ra ndes negocios no s uele n entra r a l servicio publ i~
exclusivamente para servir al b ien COll1t....l, al alcanz.ar su s ueldo --esta
prohibido legalmente ejerce r c ua lquier carg pblico sin remuner-,,cinla enorme suma de un d lar a l ao. De igua l manera, la in nue ncia
de los sindicatos e n cualqu ier gobie rno laborista e n I nglate r ra , Aus tralia
y Nueva Zelanda es bie n conocida y IlI"c ticamen te inevi table.

---

L os

lobbies

)
ELsistem.a_bipartidi sta de l osEsl ~d os-"y ni 42s_
d ifc~ l.!a h~ inf!l!rafi!1
di r;: l ~ ~o.~grupos de in ters e n e l Congr~so; .Ia de l ega~ i n de re!!.re
sentantl"S dl" eslOs grupos en los cuerpos leglslatl\'os ame n canos es lJIu,
e ho me nos usu~l que en Europa ocddental. La clase t rabajadora es t ape'
nas represe ntada. S i, a pesar de e llo, los porta \'oces declarados de
determinados inte reses llegan a l Co ngreso - lo que es bas ta nte raro y, na
turalmente, no tiene nada que ver con e l hecho de que s u ci rc unscripcin
dectoral o Es tado s ea preponderan te men le agrario o industrial-, len
dr n slo , ocasionalment e, la pos ibilidad de promover el as unto de sus
cl ientcs. ~ grup~dt i!lteres prefie re n , po r lo tan to, presionar SQbre los
de lentadores oficial es del poder desde fu era. Es.te jen mcno, que en el
alllJiiCijh:_~!ti co americano es cas i tan ca racterstico. como el fil ibustero
del Senado tOma la fo rma de los lobbies ma ntenidos por los gropos de
presin de 'Was hi ngtO n y en las capitales de los Esudos miembros. En
otros pases, esta prc tica, si es que existe. es ejercida todavfa con mucha
m~ s ,"Cserva. l.Qs 10~~S.E..!BD ~~n ve rt i d ~ "-~ un le ma tan favoritO de la
ciencia polt ica, que no es necesariO aqu f dCClr muc ho sobre ellos. La ac
tividad d e los lobbics se concentra e n los m iembros d e l Congreso y en los
func io na rios claves del gobierno, d ado q ue en el tipo gubername ntal ame
riea~o ambos gru pos de detcn t3dores de l poder participan en la loma
de la decisin poltica . Ni aun el preside nte queda libre, y l o~ lobbyistas

mundial

.'id

en

la 110la 8 de esle capltu to . J':\:s. 120-121; para

Francia.' v i d." M ~'KF.l. P~'~l/Jl . I'rci ~ dI! /roi, co usliwliotmcl (r:lrl s, (955). pginas

359360.

B RAUNIMi op. cil.,

o
O
U

43'

se acercan a l a tra \'es de sU.!..~.Q!!s~jc ro.s de sus re laciones personales.

lo cua! pu_cde ocurrir has ta e n el campo de golf. a pa rte del t r::abajo de
los lob bics se lleva n cabo pblicamente; los interrogatorios ( lIea ri llg?j

ante el Congreso y los comits m\'cstigadores son su campo de batalla

prefe ri do. Pero la mayo r pa rle de s u ac tividad pcnnanecc, como un icebajo la s upe rficie.1

~rg.

Adems, gran pa rte del trab'.ljo de los grupos de presin y de los Jobbies est consagrada a la ta rea de ganar e l apoyo de la o pinin pblica
p3ra sus obj c ti ~s}:os lobblcs no se identifican con un pa r tido. s ino q ue
slfn"'tstttcl amc ntc bipa r tidisI3S 0, mejo r todavla, est n por encima de los
partidos, aun c uando saben muy bien e n cul de ellos podrn obtene r
mS bene ficios para SI,l.3Su.n 11?:. Un deslum brador juego de ar tifici os con
sistente e n las m s refmadas tcnicas de relacio nes pblicas, seto\. mo nta
do pa r.. educar a l pblico a me ricano. a unque no s iempre con fincs y re
"\. su lta~ os ed ifican t ~; s~bre es t~ puede testi monia r c ualquie r papelera e n
el pals. en la c ua l mfimdad de Im presos y a nunc ios encuent ra n una tumo
, ba s in gloria. t rados a la casa por un corrl.."O q ue ni fue llamado ni desea
do. El pblico es t inclinado a acep ta r es ta avala nc ha de prop aganda
como u n s igno de una s ana de mocracia pluralis ta, s in darse cuen ta de
que todo esta montado por unos invisibles de tentadores del poder, los
poderosos gru pos de inte rs. que se s in:en de las ms s utiles tcnicas de l
anuncio y de la publicidad. En honor a la j us ticia , hay que se alar qu c,!
ent re ta nta causa, a lgunas son m erecedoras del inters pblico.
Los es fue rzQs legis~ lillos de someter a control a los lobbies por med io
de un registro y de la obligacrrlac nacer laspertinentes declaracio nes.
ha n resul tado completamente ine ficaces. e n par te por la ausencia de coac
cin jud icial, pero, sobre todo, porque e l lob byisglo ha s ido acep tado I>or
la o pin i n' pblica como un fen~e no inhere nte a la democracia a me ri
cana."
Ta m poco aq uf el m ate rial comparado permite ni nguna generalizacin.
Segn los tipos de gobierno. la ac ti vidad de los gru pos de e resin se ma no
t~:~ ~e.n en un c uad r9_ ms limlTaa o -guceIQ~s t'!..d2-nTi(l~ bie n
t iene que ser llevada a ca bo por cam inos m s respetables. Da d~e e n
InglatJ' r r.l las decis io nes ROli tieas runda m entales esta n tomadaS exc';;si.
vamente por e l gabi nete, y la C1iiide los Comu nes las confi nna tan
slo. no tendra se nt ido para los- grupos de int ers e l que rer influir a t ra
vs d I! los lobbies en los miem bros ded icha c~: ra . E~lam en~o y la

\
,
l'

11 . RCIIU ln!io n of Lobbyn Ae!. Ti!cl 11 d el Lca;isla!iI'c Reorra nizlu ion Ae! 11..:
2617(). La ley fue declarada \'lida pOr la Suprtme Coort en el easo
Ul1iud S'!'les ':- Hiuris (147 U. S. 6 1 ~ 11953]); ,'id. lmbin _Federal Lobbynll Ac! :
A Recon51<1era!Jon ~. e n George Washlnglon La", Re ~;tw, XX I ( 1953). P:\ II . 585 r 5 .
Recjcn!~mCnle , se h~ .dado cucnta de .. nas mulms impucs!a$ 11 dos a bogados (Ne"
Y ork T u" es, 15 de dlClcmb re de 1956). pOrque no se habla" rCllisU'ado como tobbyj,.
!as en conexin con la accin de los produc lores 1'11 fa\'ordel NalUral Gas Bi1I <k 1956,
1946. 2 U. S. C.

437

PLU RA LISMO

IlL PODER POLTICO Y I.OS CO~ Tlto LlCS \"mU CALES

'i~c.~~~

~~;!!~ <qu:. UI!.'21 e /!,!b.!W.&r1ia/l)Cllt

I
I
,
ocurre.. cQ!l.S~..J:pl ega a me:
ricano. y q ue c2.nE tapcas in le . ilust rase_ sobre detenninados proyec
lOS legislatfi' s lIl.u )' que ridos para el gru pg de inters. Por~ello, en lngla.
terra, no hay If?b..by en el sentisto a m~ricano . Pero presi n_de inter eses J
:lunque ~10 en la fOlm a d~ abic rt~s. gru pos de p resin , e s tambi n cor rien:\
te ~n 1 ~~l at:.rra.1'p~e:- n se d irige sobre la b urocracia mi niste ria l y la
J)9blaS!,?l'!...el).!ttQ!!l hdad, con la espera nza de que esta illnuellcia se fi lo
t rar a.travs de los e lec tores en las decisiones poltica s que tend r n quel
ser lOmadas por. el gobierno.
Los grupos de presin en Alema nia -desde el Imperio has ta B onn-,I ~
se aproximan muc ho a la sit uacin en Es tados Unidos. au nque por a ho ra
fa lten los aspec tos m enos felic>:s de los lo bbies a me ricanos. Suelen prere.
rir la media luz de los bastid ores a las cand ilej as de la escena, Pero los
grupos plura!istas m s i mpo r tantes -indus tria, a gricult ura y sindica
toS-o desarrOlla n lanto a l ni \'el federal como al ni vel de los Liill d er una
infl ue ncia enorme en las decisiones polticas y en la legislacin q ue las
realiza. Suelen opera r por sus po rtavoces e n el Parlamen to. por m edio de
sus contaClos laterales con ho mb res claves e n e l gobierno y en la bufO...
~-racia mi nisterial, y por sus rga nos de prensa.
Participacin de {os g ru pos (l e inters e1l el proceso gubernam e n tal

la impo rtancia de los grupos de inters e n la gestin del Es tado moderno queda rcncjada en los Estados de mocrt icos constituciona les po r
la politica del gobierno de cons u llar a estos gru pos sobre las m ed idas le
gisla tivas, o por el hecho de ser consultado por e llos. Los grupos de inte
rs lrae n cons igo e l conoci miento de los exper tos y de los tcn icos; ni la
burocracia mi nisteria l mejor preparada puede conoce r los de ta lles tcni.
cos necesa rios para la regulaci n de los complej os fenmenos de u na
~d tec!J..Ol:,ica. El patemalismo d el Estado ha sido am pliamente
sus ttuclO'j)Or ulla colaboracin voluntaria con los gru pos de intcr$. En
los Es tados democrt icos cons tit ucionales. esta prc tica est ta n inco rpo- !
r~da que se puede hablar de un ~ so constit uciona l no escr ito. Es ta situ. \
c ln puede ser aclarada de la mejor ma nera con el e j emplo de uno de los
12. E$ c reciente el imers cienlilica en Ateman ia sobre eSla maleria. V. WEIlXIR
S pa",u"'s,n "nd Krlif/e inl wutdeu.lsc/'en VufassungSS)'Sltm ( Hambu rO
1,951), pa:. ~9 y ~s, )' pasSi".,; K.o.1S'?t, op. cil.. en la nOla 1 d e este cap lulo, p. IS1
~ :~s. R UPERT BII ElTU SG. DJ ~ Verbonde der 8"ndesupublik (Mciscnheim om Glan
1957) (la exposicin ms completa y m s p rorunda); T Il OOIlOR Esc" E,',IIUIIG Sloal"':
"J~.roritj, , ... d Gru.pp<!lIego;s 'lIIu (Dsseldon. 1955); del misma, lI ur~ItQfl der Verblll,de (S lul.'Earl, ,1956); las dos tlimas libms con una concepcin no d iferente de la
aqu d.>fend Ed~ .. V,d. adem.s 11. GKOO. Unlcmch mcr , der Poliik ( Dsseldorf. 1954).
Una buena "Is,n se encuentra en el pequeo e9:rilo de Ih NS HUn:R S ta,,' ""d
WE8E11,

I'e/'b/ld~

(Tubina, t95(1).

438

EL I'ODEIt I'OLfT1 CO V LOS CONTROLES VERTlCAI.ES

ms pequeiios paises curolX'Os, dotada de una es tratificacin pluralista

muy desarrollada.
En Suecia -yen menor grado en Suiza- los grupos d e inte rs son
oficiales y, aunque sin una regulacin legal expresa, estn incorporados al
proceso de decisin poltica. Los diferentes consejos y comits en los que
estn representados los grupos de inters y Jos minis terios del gobiemo,

se ocupan de la elaboracin comiln de los proyectos legisla tivos, siempre

y c uando los grupos de inters sean. afectados por las medidas en cuesti n . l.3 rama de S uecia de ser un modelo de democracia pluralisI3 se
basa en el hecho de que las organizaciones plurali s tas ms importantes
---empresarios, indus tr ia, agric ultura. profesiones libres y hasta la Iglesia-, participan igua lmente en la prepa racin de la legis lacin. El s ubs i
guie nte proceso parlamentario po ne tan slo el sello oficial a las leyes
que anteriormen te fueron acordadas entre el gobierno y los grupos plura
li s tas."
Finalmente, es ta prc tica sin regula r de los contac tos de los grupos de
inters con los de te ntadores oficiales del poder a travs de grupos de p re
s in y Jobbies ha conducido, recientemente, a su reconocimiento lega l:
es to s upone la aceptacin de una de las consecuencias ms importantes
de la trans formacin del Es tado legis lativo en Estado adminis trativo. Di s
posiciones de es te tipo leg:llil.8n la parlicipacin de los grupos pluralis tas
en el gobierno y en la administracin. I nglate rra y el con ti nente est n en
este punto bastante ms ade lantados que los Es tados Unidos. En es tos
paises se o to rgar, frecuentem ente, a los grupos de inters el acceso ofi
cial y legitimo a la administracin real de amplios campos de los asuntos
pblicos Que les afectan en prime ra linea. Esta situacin ha s ido carac te
rizada acertadamente como . pluralis mo adminis t rativo _. "
Una pltora de ins ta ncias adminis t rat i" as con las ms diferentes asigo
naciones -boards, commissio1ls, auOlOritics, cotmcils, o s us equiva lentes
en ot ros idio mas _ , han norecido como fiares en la primave l'a , en parte en
e l cuadro de los miniSle rios existentes, pero con frecuencia com ple ta
mente desconec tadas e independientes. Estas instanc ias es t n e ncargadas
de ejecutar las ms diferentes funciones adminis tra tivas, y, frecu ente
13. La prictica del Ilg~eed bill en tllinois I ~ne semeja nza con la co5lumbre
.. inauna propue la. de ley imporlam e ser di sc ulid:!. por
ASJl mblca lellisla
1,va allle, de 110 haber s ,do ap robllda por las Cmaras de comerc io, las .$OCiadones de fabrica ntes y la unin d e s indiea los AFL-C IO (vid. W. W. WIRrl., . GoIcrnmcllI
by Private Groups ., en I.ouisiall~ La ... Revi."." XIII (195253), p:\g. 440 Y SS.
14. AUKI:lJ llI! GWAZU P"blie and Rept.blie. Palirical R<!prc$enrarioll in Amuiea
(Nueva York:. 1951). Para I nlaterra. vid. O. Hooo PIU LLII'S, 1'he C{m srir"tir>t!a/ l..a\\'
o{ Creal Bril";', 0 ,,,1 Ihe CommOlm'ea/III (Londres, 1952). p:\g. 306 y ss. Sir AWTlI UI(
STKUIT, Qt.llsl.(;o ...:r",,,em Boords ~;ttet: / 918. en "ir G. Campion (edi tor) IJria,,11
GOIrerllmetl/ sinee 1918 (Londres. 1950). pg. 157 Y ~s. " ara Fr.lncia. vid. 'C HAIUJ:S
C? II:R, VrO;1 pub/ie el "ie col!<)Ini"ue ( Pads, 1949). Pa ra inSI;1"ciones com pal"lilda~.
VId . K~I Sl:K, op. eit., en la nota 1 d e es te caplulo. Il;'J.g. 27~ Y ~lIu i""I C5.
,~cca :

'3

..

1
l'L VKA US ~IO

mente, goza rn de pot estad normativa; s us tareas se refiere n, por ejem

plo, al selfgove nl/1zem de las profesiones, a la rCl!ulacin del mercado
de los precios, a cuestiones culturales y, en espt."<:ial, a la administra
cin de los servicios y establecimientos sociales. Quiz las ms interesan
les e importantes sean las corporaciones publica s, que estn encargadas
de dirigir las indus trias nacionalizadas en Inglate rra y en Francia (car
bn, gas, elect ricidad, t ranspor tes, aviacin y -antes de 1953-. acero e n
Inglaterra; carbn , seguros, ferrocarriles y banca, en Francia). El objeti
vo de estas _autoridades independientes es librar la adminis tracin de cs
las ra~as econmicas nacionalizadas del control direc to del gobier no, de
Jos part idos y tambin del parlamento. Frecuen temen te, los grandes grupos de inters estn oficial u oficialmente representados en estos comits
administrat ivos. En las induSl rias nacion:l li1.adas fran cesas se ha he
c ho corriente una estructurac1oh ~trpaitita, segn la cual estarn ~ep~e.
sentadaS en las cOIT~ndienteS entidades los t rabaj adores, los consumi
dores y el gobicrnt.i~ El Labor Retalio,es Board en los Estados Unidos
est estruc turado fffo rma seme jant e. En la ac tualidad este proceso si !"
gue sin regular, comple tamente a sistemtico y con f recuencia depen.
diendo de las nt.'Ces idades especiales de una de term inada rama t."<:onmi
ca . De todas maneras, no es dificil apreciar aqui el princ ipio de la in
co rpor3cin legal de los grupos de inters al proceso gubernamental r
ad ministrativo. Es to no significa, por otra parte, Que act ualmente la
prc tica t radicional de los grupos pluralis llIs de influir en el o rigen mis
mo del proceso legislalivo haya dis minuido, o que sea considerada ya
innecesaria.

EL Non' mUO EN LA SOC ICllAI,) PI.U RALl S tA

Ou ser del individuo en la socicd:ld plu rali sta ? Al agruparse con

o tros Que se encuentran en la mis ma s ituaci n profesional , es indudable
que ha ganado segundad social y t.'Con mica. Su grupo le proteger con
tra la concu r re ncia desleal de otros m iembros del m is mo grupo, as como
contra la presin de Ol roS grul>OS COIl CUI'rCll tcS. Pel'O el precio es dem3'
15. El Conse, l d 'Admini strat ion puede sen'ir d~ eje "'lllo . Es la aUl o r idad admi
nistr.'l il'a cent ral 11a .... la imlus tria fran<;:<;:sa del earbn , nacion alizada du de 1946.
Ent re sus d iecinue,"e miembro s, seis sedn nombr:ldos por el gobierno, scis por los
s indic atos . delegados como r"prescntanl cs d" los e mlll eados Y I l'lI bajarlores. Y seis
miembros r"prescntanw a los eOJls umi dvl'cs; en tre o!stos, tre s es tanln elegidos entre
las indust r ias ms importanles consumidoras de ca rbn, uno pOr la c"beza organiza
d ora de las a$$oeia,lolls {amUla les y dos po r l o~ indi caI OS. que lambi n cuidarn
as I los imercs~s de los consuulido ...,s ( " id. KAl seN, op. dI .. en la nOI" 1 d e es te capi
lUlo. ~g. 168 Y ss.). V id. la mbi n WU.I.tA M A. RCMlSO,". cNal ional;l,ed Ind ustries in
Brilain and Franee., en Amule" .. Poli l klli S ele"ce RI!\'It:w, XLIV (1950). p;1~. 200
Y SS.: M . El :':AUO I, MAIiR lt f. D I'I' Y EIIl<I:Sl O R osS I. HUl i(IIIa/lta lion ill Frunce alld I/aly
(I1haea . N. Yo. 1955).

)
)

I'LUIUI.l S MO

440

EL I'OUEK I'OLfT ICO \' LOS CONTROI.F.s \'tRTICALES

s lado al lo: ha ca mbiado un a mo por otro. Se nos suele deci r que ha

comenzado la poca del _hombre m edio ( comll!oll m al/J . Pero este com 1110 11 ma" no tie ne muc ho que decir en su poca . Recientemente, un
pe riodista americano ha expuesto expresivamente e l sigu iente diagnslica: ccomo colec tividad nosot ros (esto es, el pueblo americano) somos la
mayo r y ms poderosa fuerza del mundo. Pero como ind ivid uos nos arrasramos por una calle q ue no conduce a ningun sitio.,.Durante m s de cinco meses a l a o, nos es rorzamos sin remuneracin (porque e n e stos meses trabaj amos slo para los impuestos), no tenemos ninguna voz en el
reto rcido laberinto de la polt ica del poder, estamos reglamentados por
las costum bres, anestesiados intelect ualmente por la televisi6n , indefensos frcnte a las manipulaciones de los precios, prisio neros e n el caso de
un conflicto ent re t rabajo y cap ital, sufri endo una impos icin fi sca l para
fi nanciar ulla carrera de a rma mentos en la que ni nguno de los conc ur ren tes puede espera r la victoria s ino s6lo la dest ruccin._"
La soberania del g ru po es incompat.i ble con la soberanla del ind ividuo_
La libertad en el ejercicio de s u profesin en lugar de fo rtalecerse se ha
vuelto ms precaria. La pertenencia a l gru po le somc te a las reglame ntaciones, a las condiciones y normas del grupo p ro resional, le liga a s u cdigo socia l y m oral y le somete, con bastan te frecuencia, a su poder disciplina rio. S u li bertad de acci n h a sido considerablemente cercenada a
t ra vs de las directrices profesionales del grupo. Lo que ha ganado e n seguridad econmica, lo ha perdido en autodeterminacin indi vid ua l. Cagido e n la red de la sociedad plura lista, e l individuo eSl en peligro de
ser colecti vizado.
Apenas es necesario apor ta r ma terial sobre es tll sit uacin. Das ta hacer
refe rencias a las lim itaciones a que es tan sometidos patronos y obreros
en la regulacin de las condiciones de t rabajo y fij acin de salarios a travs de los convenios co lecti vos sindicales, a las limi taciones de la indust ria y el comercio a t ravs de las prcticas de los c rteles, por las q ue. se
impondr n precios fi jos y condiciones d e ven ia -conocido esto, e n Amrica. como legislacin lair-trDde, bajo lo que se: cntienut.: la prohibicin
de bajar los precios m inimos de ve nta, esta blecidos por 105 produc tores-o En especial. los s indicatos han asumido, en grado consider.\ble, el
papel de l gobierno; controla n la vida de m illones de m iembros y exige n
de e llos un gradO de lealtad y de sometimien to que no es inferior s ino
q ue es superior a los deberes exigidos por el gobierno poltico. Es tas con-

s ideracio nes 110 deben se r interpretadas como una negati va a l movimien10 sindical o a la formacin de crteles; por m uy cnticadas q ue pueda n
se r, estas nuevas instit uciones y prc ticas se h an con ve rtido hoy en pa r
tes integrantes de la d inm ica d e u na sociedad pluralista , prisione ra de
u na competencia sin piedad. y sin las cuaJes reinara la guerra de todos
cont ra todos. Pero solame nte permite n sacar una conclus in: de forma
cn.'Ciente se va sust ituyendo y complemen ta ndo el gobierno del Estado
por el gobierno de los g rupos privados e1l:t raes tatales. Los gru pos p lura
lis tas se ha n convertido, en 10 que a tae a s us m ie mbros, en un verdade
ro gob ie rno q ue establece las normas prOfesionales y sociales. A esto hay
q ue a adir que por s u m era e1l:is tencia, estos grupos extienden su inllue ncia tambi n a todos los miemb ros de la m isma ram a profesio na l, an
en el caso de que no estn u nidos a l g r upo."
Ya no hay que teme r slo al Es tado; el expoliador de la libertad indi,'idual es aho ra e l despotismo de los grupos pl uralis ta s. En este implacable proceso de colect.i vizacin del individuo, e l pilar del li beralismo cl
s ico, la libcrlad de contrato, ha s ido mi nada. Tan slo e n casos extrao rdinarios se puede emancipar el individ uo, en vir tud de una deter m inada
posicin de poder, de las condiciones dictadas por el grupo sobre su ex istencia socioeconmica. Pero no hay escape pos ible a la reglamentacin
que el grupo hace de s u vida diaria. La a u tode te r mi naci6n cont rac tua l ha
s ido sus tituida por el con trato obligatorio y colec tivo, e n fo rma de lo q ue
cn Aleman ia se llaman las condicio nes generale's de cont ra tacin (a Uge.
IIIcil1cl1 Cesc1liiftsbcdinglm getz) y en la te rminologa anglosajona e l _COIZ
traet 01 adhcsjOIZ~,11 aq uellas no rmas obligatorias en las relaciones con
trac tuales que se establecen en una produccin, d ist ri bucin y cons umo
masivos de se n 'ieios publicas y privados. La potestad reglame ntaria de
los grupos de inters se extiende con sus te nt cu los a todas las forma s y
manifestaciones de la vida dia ria: trans portes y seguros, divers iones
y arrenda mientos, servicios y bie nes de con sumo.
Es cierto q ue tambi n en Europa existe u na legislacin an ticrlc1. Sus
ms recientes form ulaciones ha n s ido llevadas a cabo en I ngla te r ra y en
la Republica Federa l Alemana. Pe ro en ning n si tio ha s ido emprendida y
eje cutada con d eterm i n~cin; y nada ha ca m biado en las prcticas c n e l
bien enraizadas en la poblacin. E n Suiza fue rechazada una inicia t iva
popula r en 1958 que e xiga una legislacin anticrtcl.'" Sobre toda E uropa
17. 'Vid., por

de es le capitulo.

ejemplo, la inleresanle expoSicin de W[MU,

o p. l . en

la. nola. 13

18. 'Vid. F RII:I)RICH K I;ssJ,EII. ~. I-.ht.CIiU.t P . SIURP. CO fllroels, Cusu " lid ,\fQII,!rials

16. J. F.

en C/~vt:lmd PI,,;/! DI!D./er de 10 de febrero de 1958. Para una

IIIlllllifestacln semejante ..:n Alemania. vid. H. O. W ESf.MAS'I Die ~bch t beschr.ink.t
den freien Mark.t o. en SlIddeulscl.., ZeiU/ug, nums. 137138 de 10 de junio de t957.
Vid. lambi n as penetran les oosen'aciones de E. BUHlrR . Der Mensch in dcr mo<Icrnen Wirtschafh . en Ncuc Zrclttr Zeltlm/:. m'ms. 2.Q9S.2.l02 de JI y 20 de julio de
1957. Para una c~pOS icin de las condiciones americanas. a trao rdinaria men te ilusIm l i"a. ,id. WI U.IA'" H. WtUTE j r., Th e Organiza/io" Al a" ( Nueva York . 1956).
SAUSOCIIS,

(Nuc\'a. Yo rk. 1953), p.. 8 y ss.: WOI..J'GAse F R IIlIMA,,",S , . Cha.ogin; Functioons ot the
Contrael in Common L:I ....... en Uuivusil)' 01 TorOnlO IA w Re..;e..., IX (1951), rxI. 15
Y 5$. Sobre la situacin e n Alemania occidemal. ,id. L I!f)wIC KA ISf.II., . Vertmsfrci.
hdt heut e_. en '"is uu teillmg, 1958. p:i. 1 y ss.
19. La \'otacin fue de 534.3U ' '010lI control 191.934 \'Ot os. Todos ~ ca nl ODo!S
,'otaron en eonlra; ,id. Nc\\' Y urk Tim es, de n de enero de 1958.

1
442

PI. URALI S.\tO

EL pODER !'oUneo , . LOS COST ROl ES VERT I CA LES

un rcglmcn nuevo de g r emios ha alcanzado un gran floredmienlO, duplicando los controles ~ iale s en la vida diaria de l Estado neo mercan tilis ta.
En Amrica, el individuo lucha en dos rrentes: por una pane se enfrenta
a las prc ticas monopols ticas de las poderosas empres as y rUSIS, y al
m ism o tiempo, es prisionero d e las prcticas re glamcmador as de los SI"Upos de inter s a los que perte nece profesionalmente. La legislacin anli
trus t en los Estados Unidos que debera q uebrar el monopolio capitalis.
ta para evitar el aniquilamiento de la libre competencia, ha podido te ner
xitos espo rd icos,' pero no ha podido parar la ola de domin io de los
grupos. Si bien las dis posiciones judiciales conducan a la desconccntra'
cin de una determinada industria o de una delerminada rama econmi
ca. no s ignificaban un beneficio p3ra el co n ~umidor. Aun all donde la le
gislacin anlilrusl ha alcanzado un cierlo grado d e dicacia al res tablecer
la libre competencia, se seguir estrujando al consumidor. Podr escoge r
entre coches de d ife rentes colores, entre ciga r rillos con diferente empa
quetacin, pero el precio que tienen que paga r e s siempre e l mismo. Los
acuerdos sobre e l precio. que perjudican a la libertad de comercio, es tn
legalmente prohibidos, pero la s grandes e m presas lienen unas ~otes ~i~.
tu itivas" inquietan les p ara adivinar lo que exigir la competenCia, y, baJO
ninguna-ci rc unstancia, se pedir menos. Bajo libre competencia se cn t ien
de q ue. en a bsoluto. se podr exigir menos de lo que pide la competen
c ia. En a mplios campos de la vida econmica americana Ita dejado d e
regi r la ley mt ica de la oferta y la demanda, de la que los sOihdon:s
c omo Adam Smith O Ricardo haban supues to que dC lcrminaba la regu'
lacin del me rcado. s ino que los precios estarn fijados disc recionalme nte por los productores , fenmeno ste que recientemente ha sido design<ldo con acierto como admillistered p,ices (precios administrados). En
otros Estados indus t ria les. la s ituacin no es muy diferentc. El consumi
d or tend r slo un pobre consuelo en el proceso -descr ito por los ro
mnticos corporativis tas, como e l alivio aportado por las fuerzas de
. cquilibrio~ autogcllcradas (cOImtervtl ilj/lg fo rces,-?' segt'lI1 el cual se
s upone que los grupos pluralistas dom inantes se ne utralizan y compensan recprocamc nte en la economa d el mer;:ado libre de los Es ta dos Uni
dos. Ti;:n;: poca importancia que u n par d e c olosos d e l pais 8robdingang
se hayu n equilibrado mientras que una pequeiia multitud de pequeos
hombres de negocios liliput ie nses hayan sido pisoteados. Al final sed el
consum ido r e l quc tendr que pagar la cucllIa de mayores precios. d e
20. Pan. un n :.:ien!e ejempt o de ta aeel6" judicia l eon lra un nag ran te monopolio. "id. Uuifl:d Sla/es \'. Uuiled S IlO" Ml'd,inuy Corponlliotl (347 .U. S. 32\ [l954]) .y
Unittd S,aUs '11 . Uniled '<;'oe Madl;""r)' Co r pOro lrQU; Al!
Alla(ysis uf O" A,lI"" SI Cas~ (Cambridge. Mass.~ t9.56).

CA IlL KAYSEN.

Ecouofluc

21. J OIl N KIlNNElH GAU IU ITII, Ame r;c"" Cap, ra ,sm : TI,e COllcept 01 ri, e. Co,,,,
/olrvaW"g Po",er ( Boston. 1952 ). ( t rad . at castellano: Arie!. Barce lona. 3.' ed . 19M.
CllpiIlIi51t1 Q um a!cno: Concepto d el Pooer Compensador).

443

mayores s alarios, de m ayores be neficios en una interminable espiral inflacio nista.

(1
L A INTEGRACi N LEGAL DE LOS GRUpOS P I.U RAI.ISTAS EN El. PROCESO DE I. pODER

El siguiente apartado trata d e la relaci n de los g rupos plu ra listas con

la ley. Parte de la observacin emprica de que grupos pluralis tas, en
o posicin a la regulacin legal d e casi todos los otros a spectos de la vida
social. perm3necen e n grado consideroble IIO's de loiY Las pregu ntas a
plantear son : Es conveniente y, ca so de serlo. es posible establece r reglas gene rales para el runcio nami ento de la sociedad pluralista? Y, cmo
puede ~ er regulado racionalmente a t ravs de normas jurdicas -jurdi
coconstitucionales o l ega l e~- el papel fctico de los gru pos pluralistas
en cJ p roceso del poder? Si la regulacin es deseable o no, depe nde de la
filosofa poltica de l observ3dor. Si cree, con el Dr. Pangloss, que vivimos
en el mejor de todos 'los mundos posibles y que hay que dejar a la naturaleza segu ir su curso, entonces se ace ptar la domin acin de nues tra
existencia a t ravs d e los grupos pluralistas como un hecho inalterable de
la biologa poltica del hombre. Cuundo no SI;! puede hacer nada, tampoco
se debe hacer nada. Si, en cambio, al observador le preocupa profunda.
men te la colectivizacin a la que est sometido el individuo y que c rece
implacablemente, no podr negar la necesidad de enfrentarse con medi
das legales a la anarqua d el laissez faire en la que funcionan los gru pos
pluralistas y a la que e llos mismos nos han conducido. Estas medidas esta ra u destinadas a encauzar Jcgalme me a los grupos pluralistas conlnr
lando debid amente el papel que juegan en el proceso politico. Cualquiera
que sea la actitud ante este. probkma, no deja de te ne r utilidad un amilisis sumario sobre los in tentos que hasta ahora han s ido cmprendid os
de regular esta talmen te los grupos pluralistas.

1
)

La illstiluciol1alizaci6n jurdica de los partidos polticos

l,.ps pal'lidos pO}(ti.C flS~;)'.lf!.SOnSl il Uci.rJlI. - Es eviden te , que los parti

dos polt icos son in~spcn s abl es en el procesoder poder tarilO e n la d e
moc.racia cO!lst itucional como en la m od erna autocracia. Ninguno de los
tipos gube r namen tales de la d e mocracia cons tilucional podoa fu ncionar
sin la li bre compet encia de los par tidos. y ninguna autocracia autorita ria

22. Una cncucsla diGna de ap tauso llevada a cabo por el ItlStluto de Ciend a
Poll ica de Berilo no ha produci do ni n: n malCrat. Vid. GO,,'T(II REMMUNG Die
Imeressen\'erbande in der westlichen Wclt , Zu r Fra.ge des Verbandcennusscs in den

c in~elncn Uind cn u. en ZeilscJ r ifl ti r Polilik (nue'lla serie). \'01. 4 (l957J. p~ . tW

y ss. Una im'csli:acin sobre Bl:ica. ejemplar para ot ros pases. es la de J .""'.
GUS tIOF VAN IlIl R MUffiSC I! , POll\'o;r d~ fail el regle de dro;/ da" s le fo",;; liom,emc!II
des ;" sl;wio"s polili q .. es (Brusel as, 1951).

l'

EL l'OOER I'OLiTlCO y I.OS COl\.'TRO US VERT ICALES

t'I. URALlS.\tO

~OLpQswlJ!_ .s in cLp.n:.tido nic9. ins.!i1ucin des tinada ~ mo"jli1.a 1.:..J~

co ntrol~a 1a!!;1!!.-3..!!!l1. No deja de ser ~. ello sorprendente que toda:U!s
con~t~s 3nti gua~"y l!Lma)'or p~rl e de las modernas hayan ig no ra~do
la existencia de los partidos, y que, aun a ll do nde excepcio nalme nte ste
n.2..~1 caso, s ilencien en general de forma absoluta su participaci ~
la formaci n de la voluntad estatal y en el liderazgo del proceso del po-

en un completo vacio con!comprensibles las cons ti t uciones revolucionarias americana y francesa, omitieron mencionar a los par tidos polticos. Expresado
con suficiente elocuencia por Madison en el nmero 10 del Fed e.ralis t, los
partidos fueron estigmat izados por los padres de la Cons tituc in como
.. perniciosas facciones_o La Re,'olucin fran cesa, q ue habla heredado la
hostilidad del al/ciel! rgime hacia los co rps illl erm diaires, r echaz los
partidos por cons iderarlos incompatibles cQn el dogma imperan te de la
soberana de la voluntad general. Para ambas fil osofias polticas, e l ejercicio de l poder polltico estaba delegado exclusiva me nte en los detentadores cons titucionales del poder. Las constituc iones del siglo XIX: no fueron
menos discretas frenle a los partidos polticos, aunque stos hubiesen
s ido frecuentemente los padrinos de s u nacim iento. Se conside r s uficiente que el de recho liberal a la libertad de asociaci n incluyese tambin el
derecho a la. libertad de organizarse polticamente.
Las constituciones del siglo xx conti nuaron e n p rincipio esta conjura
ci del silcnc io.11 La Constitucin de Weimar, que no fue ni timida ni
pcrerosaen su texto, nombr 5lo de pasada a los partidos polticos al
conminar a los funci o narios a ser servidores de la comunidad y no de un
partido (artic ulo 130, prrafo 1). Pero tras la segunda guer ra mundial,
c ua ndo ya no se pudo ignorar por ;stleipo la importancia de los partidos polfticos en la vida de la democracia constitucional, el tab se rompi
)' aparecieron diversas referencias a los p~ rt idos polticos en la s constituciones. De todas formas, se trata de re tercl)cias hechas con gran reserva y que no entran en el meollo del proceso poltieo. Italia incorpor
en su Cons titucin de 1947 lada ~u na seccin sobre las relaciones polit icas
(raparli polilici) limi tndose, sin embargo, en lo que atae a los partidos,
a la afi r macin declaratoria (anculo 49): todos los ciudadanos tienen el
de recho a afilia rse libremente en partidos para colaborar, e n forma democrtica, en la determinacin de la poltica nacional-. Ninguna de las tres
referencias a los partidos en la Constitucin fra ncesa de 1946, y que tan
slo afectan a su papel e n detenninadas elecciones, tie ne un carc te r que
no sea estrictamente utilitario.~ ~tc....la....c..u:ilcncia dcJo.5...I!M;
23.

c rr. RUlSERT Pu.I.OUX, . Les partis palitiques dans les constitutions dapri's

HS

tid2!, po ltico~ ha s ido expresamente reco noci4asn. L~~<;9ns \j lJ.l c i n.! 'por
lo menos en sCiilmo negativo ; ej~l"!!plos de eJl!? se en.s~!! tran el!. l~o
a m rica donde los partidos politices que la clase dominante cons idera
~mo s ubversivos son declarados fuerade la ley. ,
Ninguna cons ti tucin refleja, ni remotame nte, la arrollado ra influencia
de los partidos polticos en la din m ica del pl'oce.s o del poder, que yace
en e l hecho de quc son ellos los que designa n, mantie nen, y dest ruyen a
los detcntado res de l poder en e l gobierno y en el parlamento. Las eonsti
tuciones, a la manera de las aves truces, tra tan a las as ambleas legisla ti,'as como s i estuviesen compuestas de re presen tantes soberanos y co n libre pot estad de decisin, en uJla atmsfcra d esinfec tada de partidos. Ser
expresnmcnte ignorado el hec ho de que los diputados estn de legados en
la asamblea a travs de las listas de candidatos de los partidos, y que, segUn el ti po gube rname ntal impe rante, esten sOmetidos a las instrucciones
)' a la potes tad d isciplinaria de los partidos. Se repetir has ta la saciedad
la m 'stica espuria de que el m iembro del parlame nto representa a la na
ci n en lera, s iendo el resultado p rctico que el parlamentario pueda cambiar de partido segn su voluntad, sin tene r q ue temer que su s electores
le pidan cuentas po r e llo. El compromiso de un diputado con s u pa rtido,
segun e l cual el parlamentario tendra que depone r s u mandato al sepa'
mrse del partido, ha sido declarado por los tr ibuna les, como es s abido,
no obligatorio por eontene r un manda to imperativo. La representaci n
proporcional ha fa cilitado todava ms este abu so escandaloso de la confian la d d clt:clorado. En Ingla terra, la respe ta bil idad poltica obliga al
diputado que cambia de partido a presentarse a sus e lectores y som ete rse
a s u \'eredicto. Cuando la Constitucin de de Gaulle de 1958 se toma el
esfuerzo de declarar e xpresamente que c ualquie r mandato imperativo es
nulo (a rt culo 27, fra se I J, no se puede saber s i con ello se repetir tan
slo una frase trivia l, o se tend r que tomar en s erio la prohibici n de
que el diputado de penda de la disciplina de los part idos y de los grupos
de in ters.
Habr que conceder, s in embargo, que el inte nto de somete r a no nnas
constitucionales el interjuego de los partidos e n el Es tado plura lis ta se
enfrenta con dificultades de tipo tcnico-no r mativo casi ins upe rables. Aun
la fomlUlacin m:is fe liz no estara e n s ituacin de captar las realidades
del toma y daca de los partidos, y la preponderancia del Iidcrazgo del
partido en [a fo rmac i n del gobierno y en la fi jacin d e los principios y
' di re ctrices politicas. Al de recho pblico, que crea e[ m arco para el proceso de l poder polltico, le estn impuestas aqu determinadas frontera s,
a diferencia del derec ho privado q ue opera con tipos clarame nte deler-

tIe-

en Jos ar ticulos It y 52 fueron sup rimidos por la emniclld u consti t ucional d e 1 d"

rre . t n Revw! /1" Oroit Public, LI (1 93.4), pg. 238 Y ss.

24. Ar tCulos n , 52 y 91. Significativamente, las alu s iones a los partidos polticos

diciembre d.: 1954. Slo "e ha mamenidll la prCSl:ripci n de que Los irupO poLit icm.
l>a rl ici pe n en la dccei? n de los miembros d<!l Comi t Cons lilucio nal .

EL rollf.R PO Lfn co y LOS CON TROLES VERTICALES

446

m inablcs de la cor\dUCI<1 social del h ombre . E l derecho politico tiene

just amente otro estilo.
La Ley Fundament al d e Bonn y la Const ituci n de la Re p.blic~ Democrtica Alemana penetran hasta cien o pu~to ~on. ~s prof.und,ldad c~
esa tie r ra de nadie, q ue h a sido la regu lacin J,u n dlco-cons l ltuCiOnal de
los partidos poltIcos. La Ley f und amental (articu lo 21 prrafo 1), reconoce a los part idos poJil icos como concul"fcntcs en la [OI"maCIn ,de la
vo lun tad pOlt ica d el pueblo . Semejantes a firm aciones dedarato n a~ se
encuen t ran tambin en u na serie de Constituciones de los Estad os ml~m
b ros ; la Constitucin d e B aden _La nd hoy pi suelto--- pod a \' ana~ l o fl ar
se de p osee r un au tntico catecismo sobre la con ducta de los p ~rtl d os en
el gobierno y en la oposicin, que h ubiese sa tisfecho h a ~ l a la e t lq~cla pol t ica del extremadamen t e minucioso Knigge - la actu.al gcnera~l~, alelllana no sabe nada de l y colocar a en su luga r a Enca Pappn tz.
De IOdas las consti tuciones _ incl u id a la de la U.R.S.S., que es lo su
ficicntemcn te honrada para r eferi r se ell: presamcnte .a l part id o cornu ll i,st~
como la \'a ngu a rd ia d e la clase trab a jadora (o:>.rtculo 126 Y 141 )-, la ,U I1Ica q ue se en frenta con el problema de la pa rt ici p a cin d e los pa ~lI~ os
polit icos en e l p roceSO gu ber nam e n ta l es la Cons t itucin, d ~ I ~ Republ.lca
Democrtica Alem ana (1 949). En el te ll: to se e s tab lece Jund lco.-co nsntucional men te la ('oalicin obligalOria e n form a d e u n .gobierno de tod os
los p ar t idos_ OG (a r t culos 91 Y 92). Pe ro el hed o l' ca ract.e rs t ~co de la s de
mocracias pop ulares- qu ita a este i~ t en t o todo valor d l ~c tl('O 'Para o tras
n aciones, E l part ido poltico ( F r akl lOl1) con el mayo r n.u t.nero de p~esto s
e n la Cmara Popula r ( V olkskam m cr). des igna a l m tnls tro pre sld~ n tc
qu e a su vez n omb ra a l g ab im:te. To d os los p ar t idos, con Cua renla m lem
b ros por lo m cnos, pa rticipan en el Gabine te e n propo r~in a su fue r~~.
El par ti do de la Un idad Social is t a (SED) - los comuni s t as e llmascat<t
dos- obtienen natural m ente la par le del le n , traS habe rse ~c1t:~rado
u nas ~ I eccioncs amaadas; por otra par tc, la o p osicin es ~on.<;llt u Clon a l
mente p risionera del partido mayoritario, )'a qu~ la, I~egat l\'~ a u n o~re.
cim ie n to para. formar pa rt e del gobierno, q u e sena liCita segun el arllCll25 . Baden, Conslilucin de 19-17, ar l. t17 Y ss,; B""iera (19-16), nrts. 15 Y 52;
I'ablin"do dd Rhin (194 7), n~l s: 133 Yd~Fibro AXEL VUl.l'I US Die Allpartci.mcg icr26 El autor lu"O conocun.en1o
.
'.
d por lo
'''''' j;ranl;~llrl, a, M .~ I~~bil~~~~n~~la~a~~ I~t~~~~:l:~;'-:~~!~/q:~ :nl\~~ COllSlilan!O, t ener o en .~u~~. aaustriacOs an;cs Y despus del in termedio nazi, eSlaba fij ada

~~~~~~u\~en!~il~~~C~~I~"
~~" e~~~e~O:~~ec:~
i~l;n~;:~i;n;t 1~~~~:~~~I~Se':~~:~;~~ocfd,r ~
ss.
1
d frupos de parlidos es en SI muy de a ;
P~G

"'Jlllicin en el que loman pane os

Hrnll O

'be

amen tales de Q:idenl e

una canee: :

har' l~r~~~,r.~s:~~o~~~o~~~~~\~:sm~~~~r ~:I:~oC c~t'~l~~i~;~ , ~~'ndc e~i<le

~~~l dScl .podc.r radic:~~~~le u':,i~er~~~il~l::n~nt;~!~,J~n~~~/~~'~:lt~tr~~;;~mi~b~~

OOI.F

1IOM~BI.~ GJ:I! .

Koa!ilioll "" d Opp<Hir;o1l

. ' Gl
")
( ~I el"<:nle lln
~11,
J<>.

I'L URALISMO

447

10 92, prr a fo 2, se considerara como un a obstruccin h ostil al Es t ado,

Este falso dispos itivo es la razn d el ahora famoso siste m a de bloque _
(Bloc k s)'SfCm J: Jos part idos representados e n el gabi nele se ponen de
acuerd o de an temano so b re la decisin polt ica y la Volkskmmllcr ti ene
tan slo que confi r marla.:'
\1-.
- E n [o que alcanza el conocimiento d el a utor, ;Uruguay fue la primera
democracia conslitucion1 que h izo el intento de il11egmr directame n te a ,
l
los part idos polticos en el proceso gubernam ental. E st o ocurri ya en la
Con stit ucin de Balt1e d e 19[7, Segn la Cons t itucin de 1952, entre los
nueve miembms del Consejo Nacio n al de Gobierno," seis puestos debe n
ser as ignados al part ido mayori tario victorioso y tres al partido m ino r ita-
rio, o cuando se t rate de dive r sos pa lt idos m inoritarios t endr que He-:
\'arse a cabo u na dis t rib u cin de acu el'do con los votos q ue respecti va.
men te hayan obtenido cada uno de e llos. El par t ido de la oposicin (o los
pa r tidos d e la o posicin) se u ne de esta ma ner a con la mayo r a e n el go- \
bierno. Adems, se regula en la Consti tu cin misma (artculo 79) la p art ici paci n d e los p artidos en [a designacin de todos los ca l'gos electorales
(como en el caso de las a sam bleas legisla tivas), en base a una legislacin !
muy comp lica d a so bre qu p a rtido tie ne e[ d e l'echo al le m a sim blico de
part ido, decidiendo e n ltimo trmino el T ri bunal S u premo Electoral.
E l s m bolo de p artidos se conoce e n F rancia tamb i n b aj o el t rmino
de eliqu eltc. Slo a a qu e llos grupos q ue legalmen te, esto es, con contro l judicia l poseen u n lema un su b /Cilla p ued en p articipar e n las clec- 1
cion es?'
.--'
Un expe rimento in te resante ha sido emprend ido tambin recien te m ente e n Colom b ia COII el fin d e i ncor porar la d inmica de tos p art idos di r ectamente a la Constitu cin. E l pas ha sido gob e rn ado a lternat ivamen te,
de~ d e s u liberacin del d omin io espaol por S im n Bo l va r , por dos
partid os po lticos , los conservadores y los liberales. Las oligarquas de los
partidos ha n p odido aseg u ra l' al p a is, en el ma rco de una libre competencia , la ms sl ida t rad ici n con s t itucional y democr.'itica enlre lodos
los E s tados de I beroa mrica , esta ndo libre d u rant e m u ch as dcadas de
cu alq u ier d ictadura. Pero el ao 1948, la dictadu ra mi litar conservad ora
bajo Gusta\'O Rojas Pini lla a sum i el poder y declar ilega l al part ido
liberal, has ta q ue fu e de n -ocada cI 10 de nayo de 1957 por un levanta
miento llevado n cabo po r In ba nca, univc l'sidades, par lidos polticos y

I
I

27, ALFONS Sn:I I.:IGER, f)as Blocksystem (Berlin, 1<>49); "id lambin 13S in l <:res~n
les obsen 'acioncs de VUt.l' lUS en el libro mencionado en la pgina a"terior (pg. 17);
segn V Ut r lUS (pG. 20, 1l0la 2), STEINIGEK luvo posteriormente qu e alTepentirsc
y hacer flCnil~nc ia , Sobre III Repti bliell ()cmoc: rnlicll Alemana, vid. Illmbin TllalOOt<
MAUNZ, De,u . c1,cs SWI115recllt (5. ' cd ., Mun ieh, t 956), ]>g . 217 Y 3S.
28 . Vid. su/na , P;!H. 144 Y ss,
29. Para la legislacin sobre el lema, ..id. E/lIlAIlOO J . CouWRE (edi lor). L~gisln.
cid" vigcnl e ,,,. d Umguay ( Al OIUCI'idco, 1956 ), pg s . (,.1 66; r. B . T AVUlII., . The ElcclQmi Syslcm ;n Urugu~y ., en Jou roral (lf Poli/in, XVII (1955), p~g. 19 Y ss.

I
)

448

EL ponER POLfTl CO y LOS CONTROLES VERTI CALES

las masas. Su luga r fue ocupado, nueva mente, por una j unla mili lar q ue,
sin embargo, prome ti el paso a la democracia cons titucional, promesa
que hasta ahora ha man tenido lealmente. Para poner fin a la guerra civil
exis tente desd e hace una dcada ent re ambos partidos polticos y e vitar
co n e llo contlic tos en e l futu ro, la Constit ucin de 1886 (e n la redacci n
de 1945) fue co m plement:J.da por un referndum elI de diciembre de
1957. Co n e llo qued es tablecido que durante los doce aos s iguientes
a mbos partidos, independientemente de los votos que obtengan en las
elecciones, estarn r epresentados igualmente e n todos los cuer pos legi;lativos - Parlamento Nacional, legislaturas de los departame ntos, consejos municipalcs- y en el gobierno, y el presidente ocupar tambi n su
cargo a Ir.l\'s del _cuerdo d e los partidos, mie ntias q ue durante los pri.
meros cuatro aos de tent la presidencia un conservador , d urante los
siguientes ha sido un libera l. El 16 de m arLO de 1958, las elecciones pa r,,el Congreso tu vie ro n lugar s in d isturbios, y pese a la superio ridad num
rica de los liberales se respet la prevista dis t.ribucin igualitaria d ....
los puestos del Congreso. La eleccin de un pres idente liberal fue deliberadame nte preparada el 4 de mayo de 1958 y el elegido, Al berto Lleras
Camargo, ocu p su cargo COIl la a probaci n general en agos to. Presenta
i nters el futuro desarrollo de eSle inten lo de inco rporar en la Cons titucin la tcnica de l gobierno de coalicin en un s is tema bipartidista, tal
como ocurre extracons tilucio nalme nle en Aus tria desde hace ms d e u na
dcada a travs de los ac ue rdos d e los par tidos.

l -l..os ;;rtid;;s polticos y la legislacjn.-~as cons tituciones callan la mayo r pa rte de las veces sobre los par tIdos politicos, la legislacin
ordina ria ser la q ue regule su estatuto juridico si es que se enc uentra n
tales regulac iones. Los partidos polticos sern considerados como aso~
ciones jurldieas privadaS: pCniiiTaSCbase a la ga~ntizada liber tad!!.e
asociacin, y estn sometidos a la legis lacin ordinaria sobre las asociaciones; pue den tener el derec ho o el deber de registra rse y dejarse otorgar
los derechos dc una corpo racin. Pero aun este mlnimo fo rmalismO, .ni
es o b ligatorio en todas partes ni ser obseno'ado voluntariame nte.
\ La situac in puede quedar iluslrada con e l ejemplo de Francia." los
,e.artidos polticos no poseen o goza n de ningn esta tuto jurdico especial.
. Todas las asociacio nes estn sometidas a las dis posicio nes, e n s mu y Ji berales, de la ley sobre la libertad de asociacin del 1 de junio de 1901,
la prime ra ley en la historia francesa que reconoci la comple ta libertad
\ de constilUcin y for macin de grupos. Todo lo que se req uiere es una
30. La expos icin en el le~lU se basn en u n trabajo d i: M AURICF. O U\"ERCU. (~
sltum ",idiqu" des partis politiq<le.5 ell "rl",ce. que fue preSCl1tad ... ,,]1 el IV COII"'.
so de la Ac:u.lcma >;:Ira. Derecho Comp:lrado en Paris, agOSTO 1954; cfr. J. L Sf.\'U\
y M . DUllf.t;[R , wl...e 51alut juridique des partis POliT iqucs en Franc.::., en A"""les d~

r" F"culr de 1).0;1 de BfJr dea .... (1952 ).

I' LUHALl SUO

449

cJ,

dec.Jaracin :.cn la p refectura y deposita r los estatu tos. Pe ro la ley no

aplicada, en absoluto, a los par tidos polticos. Como o rgan izaciones vo.\ (~ '.
Jun ta ras no d irigidas a o btencr beneficios -asociaciones ideales ( I dealvereitlc)- , los partidos no tienen ninguna personalidad jurdica y s u capacidad para adquiri r en propiedad cs t limitada.
...Es ta sitE!c!2.!lJ!1de te rlTIinada y ..carente..dc regulacin c:!e los paI:tid o~
~1~cos_~nt!:Old i ce el inters que, po r otra parte, e l legi ~la dor liene por
ellos, es pecialm ~n..!e en re lacin con las elecciones y con el o rden interno
de gest in admi n is tracin del parlamento. las lcyes elec torales tien e n
iieCSarla1!lcnlE .9,ue acep tar la exis tencia d e los pa rt idos. Desde la int roduccin~l sistema proporcional que no pudriD. fu ncionar s in partidos
organizlldos, stos se han conver tido en u na mate ria legt ima de la legis.
lacin, a unque es in teresante sealar que much as leyes electorales, con
timidez de doncella, siguen hablando de _listas .. y _candidatos_ en lugar
de p~ ni do s y de los. nombrados po r el P~!!f!.o. ~rocl amacin de los
c~dl~os es, prclJcamcnte, por todas partes el monopolio de los partidos organizados. E l reconocimiento lcgal d e asociaciones politicas, ro ro
mOldas ud IlOc para designar D ellndida tos s uele ocurrir de forma mu y
espordica. As , por ejem plo, fue pu ra me nte acadmica la Wti/JervereilIigung prevista por la ley de 1949 p a ra la eleccin de la Dieta Fe dera l
ale ma na, ., pensada tan to como con trapeso fre nte a l monopolio de proclamacin de candida tos ejercido por los pa n idos establecidos, como
para dar un cllon ce a los independientes .... En ge neral se s uele dific ultar la rormacin d e nuevos par tidos. los partidos polt icos encuentran
tambin un reco nocimiento legal indirecto en las leyes que regulan la
mecnica del proceso ek"Clo ral , leyes contra la cor r u pcin y las prc t icas
ilegales, y aque llas que regula n los costos de la campaa y la propaganda e lectora l, a lU donde eistan tales dis pos ic io n es.
La lagu n a d'jada..por lJI~Qns Lituciones sobr.cJa pa rticiRaciu.. de los
p':anidos en el.JU"QCcso polfLico est en _pacte..cuUiH ta -..tra\'s..dclos regla.
m!.n~s parla mentarios. Frecuentel}lcn te, la influencia de stos sobre el
t ipo ~<:.l0b ~~o quc se impo~ e e n ~n E stado, no es men,Qr que la
la
C~Stlt ~ m ls ma. l::ls relaCIones en Francilop ueden servir de ej e mplo.
El largo proceso his t rico revela q ue los partidos polt icos, a unque lenta.
mente, han avanzado hasta ser reconocidos como ins lrumentos del procesa g ubername nta l. Al principiO, su existencia den tro de la Asamb lea fue

de

31. Con .Iodo, las leyes "Ice.torales de t953 y 1956 co ut cnlan u na d isposicin se~n
la wa t tambIn pOdfa ser candIdato en una cirCUllscripcin electorat aquel .i nd cpcn.
dlenT.e. que es Tuviese po r lo menos Ilpoyado por doscientos \'Ot05. Pero como esTas
cand ,,:l:IIUr:as (:Ineten en absolu.IO de. cualquier probab ilidad de I!xiT o. se 1I"3la tan
slo d e un vaclu IICsto dc:mOCl" tK:O. De hc:cho. ni Un solo independienT " ha ido a Bo nn
en ~ tres d Ccc luncs federales que has ta ahora han tenid o tugar. El T ribunal Const itUCIonal Federal , que con fi rm la constitucionalidad de esta disposic in -sente ncias
del TtibuooJ ~-ede l:, t Constit.u<;:ional, tomo V (1956), p:. 78-, h ubie$C hecho mej or
de declararla JurldlCaml'nte lIleficaz, por ser pr.icticamente impos ible.

[l

)
450

EL PODER I'OLfTICO y lOS CONTROLI!S VERTI CAUlS

PLUII. Al.I S MO

puramente fc tica, bas ada e n la cOSl um b re y e n [a ut ilidad. Las e lecciones par a cubrir los cargos d e las a samb leas se celeb raban bajo la hiptesis d e que los diputados daban s u vo to perso na lme nte a l q ue queran
,'otar, y Jos miemb ros d e la s comisiones fu ero n has l a des ignados por sorteo. Pc: ro los pul idos se int roduj eron en el p roce so polilico au n s in in vi
tacin ofic ial. En una c ris is g u bernam enta l, el p reside nte est obligado a
cons ulta r a los lderes de los pa rtidos. El n::conocimicnto fo rma l d e los
part idos o de las fracciones fu e lgicament e e l paso s iguient.e. Por una
resoluc in de 1910, la C mara de d iputados, seguida por el Senado cn 1920,
garantiz en su reglame nto un estatuto oficial para los par tidos polt icos.
Los miembros de las comi s io nes serian designados a ho ra e n relacin co n
la fue rza de sus partidos y no a travs de sorteo. La ms ah~ uUlO ridad
de nt ro de la Asamblea. la Con fere ncia de los presidentes, es t compuesta.
aparte del pres idente y de l vicepresidente del Parlamento, por los presidentes de las com isiones y de los partidos poHlicos o fracciones en el
Parlamento. Con e llo, los pa r tidos ha n con seguido . por [o m e nos para
fines de su pan icipacin en la gesl i n parlamen ta ria, una pOSicin ofici a l
y jurfd icamenlc reconocida.
Por o t ro lado, apenas se h a hecho e n ~u rop a ningu n inte nto . 1~lat i
va d e regular e l o rden Interno de los pa rtidos. exce pto en eJ senlldo {lcgativo de que tendran que ser dis ue l tos aquellos pa rtidos que te ndi t;..sen
por s us fin es o por la conduc l a de s us m iem bros a violar c l . o r~en d:m ~
cr'ilco constitucional. Y es to puedc ocurri r por un procedimie nto Jud icial como en la Re pblica Federal Alemana (artculo 21, p rrafo 2), o a
1I11~s d e un dc::cre to gubernamental, como fue el ca so e n Francia e n los
aos tre inta bajo la legis laci n d irigida contra las .d iga s. de tipo fa scis ta
y o l ros gru pos.n

/ ES/O/lila de orga uilaciu para los pa rtidos POlticos ..- Gr~~l part~_~e
la legis lacin a la que has ta ahora Se! ha hecho r efe re nc la,oclcn h~ur
gido tan s~ l o por co nsideraciones pragmt icas. o bien ha innui~o-.SJo
marginalme nte cn el proceso poltico. Lo que a <; tua lmentc co~s lltuye e l
ncleo de la dinm ka de p~lI' lidos es la estrud u ra o el o rden m terno de
stos, que no estar afectado por ninguna no rma estatal y que ser. !?an.
donado a s m ismo. Sin embargo, la regulac i n de la estructura de los
part idos puede se r Il e va~da a cabo, s i es~uc esto es e n absolu to. po~ble,
slo por medio dc u na ley orgalli<;u o de una Carta que presc nba ullas
32. En base a la ley de 10 de enero de 1936 fueron dis~IU.S una ~~ie . de . Ii.:~.
lascii las' e" el afio 1939 el partido comuub!a rue declarado lICia!. El cn !e~1O dce l~IV?
aplicado 'I'<lr el Clm sdl d'F.ltl l fu e QU': este grupo !lOlitico I.e na corno i n~encl.n ehml'
nar por la violencia la for ma repub" eana de lIob le~",? Ml e nl~a~ IR lelllslaCln pudo
akjar de ta calle a los Grupos rlscistu, 1'0 pudo eUlar la accin perforadora, Que
sufri la lit Repblica flOr medio de las luen.as an tidcmocr.i ticas en :mt icip3c.n a
la a:resin nazi.

exigencias mn imas para h organ iZ3dn y para el liderazgo interno de los

pa r tidos, debiendo se r obse r vadas es tas disposiciones por todos el1os.
la teora cons titucional europea e iJx:roame r ka na son comple tamenlc
conscie ntes deJ hecho de q ue e l Estado del siglo xx es un Es tado de parlidos, y que e l puesto de la sobe ra na popular ha s ido ocupad,o pnkl icamenle por la soberana de los p arti dos; CSto se refleja en la b usqucda de
una ley fundamental o de un estatuto orgnico para los partidos politi~os.
Los res ultados de lege Illfa son, sin e mbargo, desalc ntadores. ~ n ocasin
de la elaboracin de la primera Cons ti t ucin de 1946, el CO:.nii onst iiucio nal de la Asamblea Nacional fra ncesa ado pt, por una peq ue i\a mayora ( 22 contra 17). un plan para una c'::!:I funda mental de panidos_ ~e
deba ser incluida en la Consti t ucin. t g nten ia lOs SigU i e!n?Y r i nC i P~3)
plu ra lidad de pa rt idos politicos; cada partido eSi o bligado a Iespetar los
princ ip ios de la Declall1cin de los de rechos del h.o l~b~e; el o rden i~tcrno
dt: los partidos debe es tar de acuerdo con los p rmc lplOS de mocr.tlcoS, y
los ingresos)' gastos de los pa rtidos estn sometidos a conl rol publico. t
En modo alguno popular en t re los part idos mis mos y reC ibidos, por otra ; t
parte, con gran indiferencia por la opinin pubhca . el plan no fue lO<;o r- /
porado e n la primera cons titucin y e n la segunda no fue III ~enc ion~do.
La Cons titucin de la V Re pblka se conlenta co n la a fi rmaCi n (a rtlc u
lo 4) de q ue los partidos ticnen q ue respe ta r los princi pios de la soberana 1
nacional )' de la democracia; lo prime ro exclui da a los pa r tidos regiona.
les sepa ra tistas y tambin aq uellos dependientes de un gobierno extranje.
ro, el segundo pun to afec ta a los grupos to ta litarios. Carenle de una ley
que la desarrolle, esta di spoSiCi n es. por ahora, mera mente de claratoria ,
pero podra muy bien, si hubiera lugar a ello, <;ons l ilui r el punto de par.
tida para una ley d e partidos-\.1l Arge.Et~na fue elevado a la .fategora d
ley por el ~gime n d ~ J:a..rrell en el il9..!?;l4, un ambicioso c E statuto oro
g nico de I ~s partidos polit icos., pe ro no f~e nunc? ap licado p Or Per n.33
La ley de partidos pre\'is ta po r la Ley Funda me ntal de Bonn (articulo 21,
pr rafo l ) no ha s alido de s u fase de est udio dentro de la burocracia minis teria l, y ha conducido ta n slo a l infonDe de una comis in de cSlud os
compuesta por expertos cientficos que 1"\41111 tratado e l problema con tal
33, El Estalu!o orynico de los p3rtidos poli ticos fue emitido ",n base 31 decrl.'lo
tI.916/45. "",ro no ",ntro nunca en "igor (esta informaci n ha sido proporcionada
amablemente por el profesor 51:<;\;]<0;00 V. l l]<o;AIlIOS QUINTANA, nll~ nos Ai res. unO de
los co;outorcs del proyecto). Sobre el 1.,1113 de un estatuto ora ni(o, " id. I'A.SC.U. ARR I.
CIII, S,o. (m d u ptUI pol iliqucs ( Paris, t94'); P"ulMo J, FRfAS. El o~dm<llfl i.,..,O d., IQS
fN1. ~l idus puI/icos (8 ucnus Air<:s, 194-1). Et l)fublenm del orden imcrnu de tos partidos
pOlitK:oS ha adqu irido un cons ide ~able inters, 3unquc siemp re de un tipo puramemc
acadmico. en 13 Republica Federal Alemana; "id., pOr ejemplo, GnuH RII l lil8Hou.,
_Ocr Pa 'leiensla:1I im Sollller Grund.!lcliClL . CIl R tc/u. S l iWl. lVin 5C/w(, '01. 11 1
lDu ddo. 19511, p31:. 99 Y ss.: GU"'1 I1EII RA6US, . Die inr>e re Ordnu n- del' pOhtischen
Part... ien im rcgenwa rtigen deulschcn 513.:tsrecht . en A~cI,i .. de$ /j1l.,tIl/iche" Rt:ch rs,
m !. LXXV III (l932SJ). p g. loJ.

o
o


452
"

El PODER l'OI.ITICO y LOS COSTROlES VERTI CA LliS

prudencia acad mica , que ni a un en el ma rco limilado de su tarca han

podido presentar propuestas prcticamente utilizablcs. u
No o ste la ms m ni ma perspec tiva de que la ley de partidos, prescrita obligatoriamen te por la Constitucin , sea jams pro mulgada .

,
,

P~ljCO~:1I

La l egi slaci:it;-;;;b re p<lrtidos

los Estados Ul1ido;\"- En
opQslciOr a la libertad sin regular d e que gozan los pll rtidos polticos ~n
Europa, en E stados Un idos lO los pa.rtidos est n some tidos a una extens a
y dctan~cgi s laci n a lr1lvs de la cual se produce su integracin- (ormal e n el proceso politico.,
l..Qs..p.artid os polticos no estn mencionados ni en 13s cons ti tuciones
de los Estados, ni e n la de la Unin. A pesar de esto, la prc tica poltica
y los tribunales han fundam entado firmeme nte la raz n de ser y el derecho de los pa rtidos a pa rticipar en el proceso polltico en base a la libertad constituciona l de asociadn. al de rech o de pe ticin r a l sufragio . ~I
de recho d formar partidos pollticos se su pone inhe re nte a un gobie rno
de mocrtico. Segn la Cons tituci n federal (artculo 1, seccin 4, cI:'iusula 1) las elecciones pa ra cargos fe derales pe r tenecen a la competencia
legislativa de los Es tados. Se ha hec ho un uso muy resl ringido de la autori zacin (segunda fI"3 se d e la c l:'ius u la 1) segn la cual el Congreso podra
legisla r sobre las ekcciones rederales.
Al pri ncip io, y durante largo tiempo, los partidos pollticos fuero n cons iderados como asociaciones privadas voluntarias y no o rientadas a la
o btencin de beneficios econ micos, as com o do tadas de plena libertad
para regular s us as untos inte rnos, incl uyendo la fi jacin de los requisi
tos para. ob te ner la cualidad de miembro~ Adems, los pa rt idos gouba:J
del derec ho ind iscut ible de proclamar a los candidatos para los cargos
e lectorales y de te rmtna r los m todos mismos de su nomb ramiclllo. Tras
la introduccin de los Da l)ot Ae ls ~forma d c vo tacin que s urgi en
Aus tralia, SCgll la c ua l los ~o m bre s de todos los candidatos estn im pn:
sos, a expensas del E.stado, en la m isma papeleta de vo to-, la fa se inicia l
de carencia de regulacin legal fue seguida por un periodo de una extens a legislacin de los Es tados sobre la cualificacin pa ra se r miembro e n
los partidos polticos, p r.k l icas ilegales e influe ncias en el p roceso electora l, as como sobre los gastos de la campaa electo ral; e n los dos ltimos
14. El n[orme citado en el texto, elaborado por una eomts in de especialisl:Os
nombrada por el minislro del Interior '1 Que eslaba encarrada de estudiar una huu ....
regulacin lega l para 10$ pa rtidos pOlticos de acuerdo con la d iSpOSicin del aniculo
21 . prrafo 3, de la Ley Fundamental , ha s ido publicado bajo el tItulo R:/u/iC/,(
O.d,m ng 1I.e$ Par,wc.f cns (Frankfurt. a. M .. 19-171.
35. El mejor rClu men se encuen tra en JOSF.PlI .H . S r~RR . The Lega l Status of
American Po litica l Par. leso, en A"rcri(;(l1I I'oli/;eo/ Sciellce Rel'ic"'. XXX tV jl94O),
pg. 39 pg. 685. Para una (11i! expOsicin extra nj era. \"id. SF.c;UNOO V, L tS~Rr:s Qtm;
nNA , ~s pa r/idos poI/ ricos t u 10J Es/a llos U"idos d e A",rico: $11 ordeuamlm / o uri-

dlm (B uenos Aires. 1941).

t' L U RALlS~1O

453

pun tos intervino tambin la legislacin fe deral. Pero In lim itacin d ecisi,a a la a utonomla de los part idos tmo lugar con la legis lac i n sobre las
elecciones primarias (primari es) a l p rincipio d e este siglo, afec tando al
procedimie nto de nomb ra miento de los candidatos para los cargos electora les e n los Es tados y en la Unin. Dirigidas e n s a pro teger la autonoma de los partidos, eSlas no rmas han trans formado, de hecho, el partido
poltico de ser una orga nizacin privada ext racons titudo nal en un rgano
del Estado. L'\ proclamacin de candida tos a tra vs de las eon\"e nciones
de los partidos fue declarado un de recho legal, b aj o In reserva de que los
partidos polticos te nan que observa r las correspondientes e:dgcncias le:alcs. Otras medidas privaron a los partidos del derecho, que nas ta entonces se hablan atri b uido, de dete rmi nar por s m /l;mos los requisitos
pa ra obtener la c ualidad de miem bro. Dado que la e leccin primaria se
cons ti tuye com o par te in tegra nte del proceso e lecto ral y , con e llo, del
proceso gubernamen tal, d ichos requisitos y condiciones puede n ser esta~ lecidos por medio de la ley. A dife rencia d e la concepcin francesa, que
lunda men fa e n un co ntra to la c ualidad de mie mbro d e un partido.'s el
partido poltico ame ri ca no no puede es tab lecer ninguna condicin para
la admisi n que estu viese des tinada a excluir a alguien . El derech o a afilia rse li brem en te a un partido es un derecha.Je l individuo protegido le..
:alme nte. En !-Ina serie de senle ncias his t ricas. In Supreme Court confirm este principio tambin para los ciudada nos d e color que has ta ahora
haban sido excluidos por las elecciones prim arias .blancas ....
Mucho menos xito tuvo la le gislacin s obre la eleccin prima ria _ en
su segundo obj eti vo, eslo cs, asegu rar a travs de un ho nrado p roceso
electoral .la de~ i gn a c i n democr:\tica del liderazgo inlerno de l partido por
s us proPiOS m iembros. Tanto antes como a hora, el lide ra zgo del part ido es una am pl ia oligarqua autodesignada, y las tc n icas e lectorales, all
donde existen, sern tan slo utilizadas para confinnar la an terior decisin d e la jerarqu a de l partido.
Es te resultado -el es t.lblecimiento del p ar tido com o un inst ru men to
de la gestin guberna me ntal controlado po r la ley- est:'i e n curioso cont~a s te con su. permanente esl atu to j urdico d e asociacin privada s in registrar (lIo ll-mcorporattd); ap.1rente mentc, la unica excepci n se da en
Ca l ~ fornia , donde el part ido ser co nsiderado legalmente como una cof1X>rac i n con personalidad jurldica." E s ta si tuacin es a nta ms a nac rn i~. Artcuto 1 de la tc)" dc t901 v. JosEPH-BA RIIIf.I.U"', Prls de /I,oil pub/le
( Pans, 1937), P~IiI . 136 Y ss.
l7. N ;oll .\.. }(u"do,, ~. 173 U. S. 536 (1927); U .. i/ed S/I/tes v. Cla ssic. 313 U.
299 ( t94I ); SlI/rOr 1'. AI/wrl g/rl. 321 U. S. 6-19 (1 944 ) Ter" ... A da",- '.5 U S 41'
119531.
'
.
~,
. .

s.

3l!. L. M. FR lr~I.\XS . R..,rkdi ons On lhe Law of Poll t icat " ar ties . en Califor.
lIill Law Rel'iell', XLI V (1 956). 65 ). ss.

liL

I'ODE R I'() L!TI CO

LOS CONTROLF.S VIlRTl CA LES

ca cuanto que los grandes partidos son e mp rcs3s de negocios con una
conside rable pla nt ill a de e mpleados. medios econmicos y has ta, f rccucnl c me nle, con capita l: to ma n pa r te en impor tantes t nm sacciones fin a ncieras y contrae n de udas y ot ras responsabilidades. S i a los p3rtidos rol; ticos se les o to rga el esta tuto de una institucin ofi cial pa r tic ip3ndo en e l
p roceso gubername ntal, se les debera tam bin co ncede r personalidillJ
j u rdica propia.
Finalmente los E stados Un idus han se nt ido tam b in la necesidad de
u~Jegislaci~ eSpCcJ3lcofra los pa rtidos s ub ve rsi vos. Las limil3ciones
o r iginarias dirigidas contra la a cti \'i dad, considerada s ubversiva , de una
persona individual fue a plicada a la colec ti\'idad de u n partido poiTtico
es pecfico , el partido comunista : J eSl O rue u n ac to de intole ra ncia polti
ca quc no tiene equivale nte desde el p rinc ipio de la Republica.
El resultado fina l de una detallada legis lacin cs_quc~l partido poltico e n los Es tados Unidos _y eS IO es nuevame nte una peculia ridad que le
d ife rencia de o tros Es tados- ha adquirido el estat u to y la cal egor?- de
un instrumento reconocido del proceso politico. Se trata. pues, de !!na
in st i l ~c i ona li zaci ll legal q ue, por Olra parte, slo ha s ido con sider.tQ,a
necesaria en los Es tados to ta litarios.'o
Au nque nadie aboga ra por una solucin to tali taria e n un Es tado dem ocr tico constitucional, e l m a le rial elpueslO sob re la li bertad regulada
de los par tidos polt icos a me ricanos puede m e recer la ate ncin de o tros
E s tados que buscan una solucin para uno de los proble mas ms cr ticos
de su exis te nc i3 polt ica. De la prc tica ame ricana se puede saca r la COIl '
c l usin de que el absoluto laissel. faire de los pa r tidos e n el proceso pol.
t ico pued e ser s us tituido perfec tame nte por una regulacin est ala l, que
asegu re el o rden de m ocrtico de nt ro de los partidos)' formalice s u papel
en e l proceso poltico. Un desarrollo de e s tos pr inci pios rudimen ta rios,
tal como eliste n en algu nos lugares, fra<:asa por un lado en la inercia de
la opin i n publica. y po r ot ro en la resis te ncia de las jerarq uas de los
partidos fre nte a c ua lquie r raciona lizacin legisla tiva que pus iese e n peligro su inlluencia e n la maquina ria del partido y, co n e llo, e n e l proceso
gu bername nta l. Pe ro a lgn da hab r que coge r po r los cuernos :1 este
p rob lema fund3 me nta l de la d e mocracia cons titucional.
39. La llamada S m it h Act de 19-10 (5-1 Stat. 671) $e ocupaba todava Slo de tas
conductu de personas ind ividuaks. La Sub ven; ;ve Contro t (McCalTlln) A.cl d e IIISO
(6-1 S ta t. 1178 ) y la Co m m u nis t Con\ !'(\1 Aet (63 S Ia l. 775) a r:tan al Parudo Comu
nista direc tame nte. Sobre la It'Ii$la ci n IK'ra pro teccin del Estado en ener at, vid.
K~RI. LoEWENS1r.t~, .SHl al s po tilik und Vcrfassunllsr~hl in den VerC;lfnilf ten Sta.uen
193.3 bis 1954 . en Jarh bucll d e5 O"etlllidu:' Recl,rs, "01. ~ ( n. serie). 1955, Jrl. 53
y SS.; sobre la cuestin eomulli ~ I :fI. ibid"",. pa~. Bol y ss.
40. Sobre ta Alemania na~i. ,id. ta tey sobre la Un idad de Part ido y Estado
d e I d e d iciembre de t933 Y KAII L Lot:V.U'STt: I'. lli1l,,~;,'J Gt:Tmuny (nuen ed . Nu"''lI
York. I ~). plf. 98 Y :;;s.

PLU RALI SMO

455

La repl"/:setllacin co r pora/il'a y la i llslitllciottali1.aciII l ega l de. l os grupos

d e itll crs
Dado los pocos progresos que hace la intcgracin j u rd ica d e los todopoderosos partidos polfticos a causa de la indife re ncia de la o pinin pblica, se esta ra incl inado a su pone r que la ins tituciona lizacin de los
grupos de in ters socioecon micos - igualme nte o mnipresentes, pe ro
muc ho ms evasi\'os- goza todavia de me nos a te ncin . Pero la s ituacin
es lodo lo con t rario. La prete ns in, frecuenteme nte manifestada con gran
ostentacin, de incorpo ra r a los grupos de inters en la pro pia maq~ina .
d a e~ t ata l est apoyada por un poderoso gru po de presin de intelect uales han s ido hechos dive rsos in tentos en la p rc tica , desde la Acle
addiliomle.1 (18 15)" de Napolen hasta los tiempos m s rccie n tes~ Es tos
esruerzos se basa n e n la idea del corporati vis mo y e n la tcnica de la
representacin pro resio na lgrem ial o . fu nciona l., y as piran a inte rcala r a
los grupos de inte rs c n e l p roceso legislat ivo."

JS /wm /es espiritllales d el co;orGtivismo

E n la ola i ndividua1i ~ ta e igualita ria de la Revolucin f rancesa, se
hundieron todos los p ila res has ta cn tonces ex.is lenles d e la estruc tura oro
g nica de la sociedad . l<I ideologa de mocrtica sali vencedo ra con s u
concepci n mecnica del sufragio un iversal: un hom b re, un "o to, s in con
s ide racin de s u cualidad intelect ual y de su condici n econ mka . E l
proceso poltko se bas en el peso num rico de los \'o tos emitidos y
el n umero de los puestos obtenidos en la as amblea. La mecn ica de l sistema representa th'o fun cion sat isfacto ria mente mie ntras los par tidos
polticos re prese ntaban exclus ivamen te las dife rentes ra mas de una clase
domina nte homogne a . Pe ro con la extensi n de l suf ragio a las masas y
con la proliferacin de parlidos ale ntados por di fe re ntes idcologias, e l
parlame nlarismo ca y e n unas a guas turbule ntas. Los partidos polt icos
dirigidos por polCticos proresio na les se desacred itaron y, con e llos, el parlamen ta ris mo. Adem s, los grupos organizados d e interl, t rabajando
de ntro y fuera del parlame nto y del gobierno, supie ro n innuir a s u favor
en las ms import a nt es decisiones poll icas fundam e ntales. El abismo
ent re la realidad phl rn lis ta y la ficcin de l monopolio polr ico del parlame nto se hizo pa lpable.
Todos estos fac lo res se combina ron para c rear e n E uropa, a principio
41. R . W~RI..OIONT, _La Rcprsentatlon l'conomique dans raete ad ditlonncl jusqUllU.1I' C?lIstitutions de l'.:,n pires . en R e"ut: illll!"'a/ionale d'histoire polil;llue el
CQ'IJ('t"' fO ,,,,dlt: ( N . S.), n. 15 ( 195-1), P~If. 244 >' ss.
.42. La cucstin c~ ~unda!"enl at meRle di fcrt ntc de ta participacin de los ll rupos
de !nl~rs en la AdmHlI st rae ln. que file tra tada anlerionnenlc. vid. SUprl'. Dii'. 43d
)' IiIIfUlentes.

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456

EL PODE R POLfTlCO y LOS CONTROLES VERTI CALES

I'LQRA LtS.l.lO

457

de este siglo y en un considerable secto r de intelectuales y de la masa ,

una amplia l11a/ac fre nte al parlamentarismo y a la democracia parlamentaria. La integracin legal de los grupos de inters en el parla mcBto,
a travs de una representacin corporati va o funcional, se convirt i en la
panacea universal. El pluralismo inorgnico y cat ico tenia que ser sus
tituido por el pluralismo orgnico y racional.
La reaccin pragmtica contrd los parlamentos y los partidos acusados de habe r mecanizado el proceso poltico se ali con una fascinadora
ideologa : el corpo rativismo y la teora 'orgnica de la sociedad. Esta
tendencia haba recibido su notable fu e rza persuasiva de difere ntes fuen
tes, El parlamentarismo democ rtico acababa a pen as de nacer c uando
Edmund Burke- en frent al Estado artificialmente creado de [a Revolu
cin fran cesa con su imagen de una sociedad desarrollada o rgn icamen te
y en continuo c recimiento. Burke fue redescubierto por los neopluralistaso Especialmente e n Europa central, e l romanticismo poltico, que con
frecu encia s irvi de disfra7. respetable para e l consef\'adu rismo y la reacci n, se e ntreg a las doradas reminiscencias, a menudo presentadas en
brillante fo rma literaria, de un equilibrio feliz de las fuerza s sociales en
una organizacin corporativa de los estame ntos (Stii nde J " ~EI socialismo
de grem ios en Inglaterra y el sindicalismo revolucio nario en Jos pases la
tinos marcharon por el mismo camino, a unque con difere ntes objetivos,
La ideologa corporativa de riv, s in embargo, s u m ayor prestigio de la
Iglesia catl ica. Des de las encclicas de los papas Len XIII (Rerwn novamm, 189 1) y Po X I (Quodragesimo 0/1110,1931), la Santa Sede haba pro.
clamado una nueva filosofa social para exorcizar al d iablo de la escatologa ma rx ista, q ue habla hechizado a las clases trabajadoras, El corporati.
vismo encontr, por lo tanto, el suelo ms frt il e n los pucblos catlicos
- Italia, Espafta, Portugal, Austria, Eire y Bras il-. En Francia, la rcfonna
o rgnica tuvo diversas inspiraciones de naturaleza no religiosa como
S ain tSimon, Louis Blanc, la Commwzc de Pars y la solida ridad social de
Lon Duguit. Fue entonces evidente y fcil el paso de un conservaduris
m o romntico a la rec/zerc/z e du lemps p erd u , a un activismo anlidemo.
c r tico. La au tocracia contempo rnea abri las pue r tas a l co rporativismo,
sobre todo en la Italia fascista y en la Espaa ac tual. Otra cont r ibucin,
no menos influye nte, la hiw el bolchevismo ruso cn la forma de los
soviets o consejos, que susti tuyeron a la estructuracin mecnica y territorial del parlame n to,
Desde la mitad del siglo XIX han s ido emprendidos repe tidos intentos
para t rasladar la teora a la prctica, No poda faltar que el espritu antiliberal y an tidemoc rtico de Bismarck jugase con el corporativi smo en el

cfirnero Consejo Econmico de Prusia ( 1880-1886), pri~r paso para la

abolicin del Rcichstag. Ta mbin en Fr ancia y en Blgica fu eron hechas
proposiciones sin xilo para introducir una representacin corporativa,
la ins ti tucionalizacin prctica de la represen taci n corporativa tuvo que
esperar, por lo tanto, a l fuerte impulso antiparlamentario del siglo xx.
Los autnticos esfuer ws para in teg rar los intereses econmicos y corporativos en el procedimiento legislativo y e l proceso poltico se reflejan
en los siguien tes tipos: l . Partidos de int.ers econmico representados en
el parlamento; este tema ha s ido ya t ra tado; " 2. I ntegracin de las represen taciones cor porativas en la segu nda cmara ; 3. Dis tribucin de la
[uncin legislativa e ntre una rama poltica y una econm ica; 4. Comple.
mento del parlamento poltico con un consejo econmico, y 5. Corporativismo integral.

43. Vid., HEll'RICH HERRfAH RDT, Die berulsszU"d is(;},e Ver /re/ung Vi'" der {ran
zosischen Revolut im, bis trl r Gege nwa rl ( Ber ln, 1921); RUP I-I BoWEN, German Tlrtoril!S o f tlIt! CorpMa/h,t Sra//! ( Nueva. York, 1941 ),

44. Vid. su pra, pg. 429 Y ss.

45. Vid. B. CH UHR, ~ ~I ional Reprcscnlation an d Ihe l ri sh Scnal C. , en Poli/ieal
Studies, XII ( 1954), pg. 97.

Represellta cin corporativa en la segu.nda cmara, - El lugar aparen

temente ms apropiado para la incorporacin de los g rupos de inters e n
el proceso legis lativo parece ser la segunda cmara. Esfuerzos de este
lipo, que se re mon tan ya a l siglo XIX, se pueden encontrar tan to e n los
Estados cons titucionales como en los autorita r ios. Ej emplos son e l Senado ru mano bajo la reforma de 1923, o la composicin de la Cmara de los
Magnates en Hung ra, en base a la ley de 1926. E nt re las recien tes cmaras altas de lipo corpora t ivo, es digno dc ser sea lado el Senado de Eire
bajo la Constit ucin de 1937 (artculos 18 y 19), En tre sus sesenta miem
bros, se escogen cuarenta y t res de unas listas de candida tos q ue representa n las diferentes capas profesiona les --(;u ltura, indus tria , prole taria.
do, agricultura , administracin pblica; once mie m bros sern designados
por el primer minist ro, y seis sern elegidos p or las universidade5-. Los
resultados prcticos son descorazonado res:" d e h echo, apenas sale a re
lucir la composicin corporativa del Senado. Com o los partidos del D il
Eircann (cmara baja) y las autoridades locales son los encargados, prcticamente, de seleccionar a los candida tos entre las listas, los senado res
son, e n realidad , nombrados po r los p3rl idos y votan cas i siempre en la
lnea del partido correspond iente.
En geDeral, la inc lusin de representantes corporativos en la cma ra
alta puede beneficiaria calidad de los debates, pero, dada la impo rtancia
relativa de las segundas cma ras en la mayor parte de los pases, es te
sistema no o torga a los grupos pluralis tas la influencia que les cor respo n
de an te e l im portante papel que j uegan en la sociedad pluralista, y mu.
cho menos se puede deci r que por el hecho d e tener portavoces en la

458

EL PO DE R I'Ol.T ICO y LOS CONT ROLES VERTI CALES

cm ara. a lta, se ~ aya creado un contrapeso a las influencia s q ue los

pos de Inters ejercen fuera de l proceso Iegis la li\'o.'

PL URA LI S MO
~ru

459

\'aOO la si tuacin sobre el te r re no y que, por lo t:mto":'creen ciegamente

lo que est escrito so bre el papel. La Cmara corpor.l.Iiva (ar ts. 103-106)
es slo un ornamento e n u na eco no ma regla me nt ada y planeada desde
arriba has ta abajo. Los in te r eses corporativos es tn organizados con gran
e6cacia fuera de la Cma ra e n unas coopera tivas d irigidas por el Estado,
)' q ue desde 1956 es tn integ radas e n unas amplias corporaciones -pcs;a ,
produccin de corcho, vino, accite d e o li"a y o t ras ramas de la agricuh ura- ; a la Cm a ra a lta le q uedan ta n slo aque llas funcio nes consultivas
que le estn permitidas y a signadas por los II/ a uage rs es ta ta les de la vida
econmica. Oui7. pueda producir u n3 c ier!3 imp resi n en los p3negiris
tas del corporativismo po r tu gus e l hecho de q ue Po rtug31, que se libr
de la gue r ra y has ta ga n muc ho co n e lla, tCIll;a toda via hoy el nivel de
vida m s bajo de todos los pueblos de Europa occidental -a excepc in
de Espaa-, y esto en una poca e n la q ue se est prod uciendo una elevacin del nivel de vi da d e las ma s a~ e n todas p ar tes. Y n tese: el gu sano
del pueblo po r tugus, d u ra ntel:u'So tie mpo inmvil, ha e m pezado reciente me nte a mover se.
El inte nto a us traco," bajo la Co ns titucin _E nde r _ ( 1934) del rgi.
m en de Dollfu ~ s, fue un produc to de l fascismo clerica l, q ue se vanaglo ri
de poseer una o rga nizacin legis laliva pseudocorpora tiva con no me nos de
cinco d iferentes ramas. Co n todo lo que se puede re p roc ha r a Hitler, la
e liminacin de esta fa rs a neocorpora tiva no fue la peor d e s us acciones.

Combinacin de la asamblea poltica COI! la asamblea corporatirQ. E n es te esquem a, el rgano le gislativo es t cons tituido por dos cma ra s.
Te6 ~ica mc n t c son pos ibles dos modalid ades: bie n la asa mblea poHtica,
c1 c ~l ~ a por la to talidad de la poblaci n, est encargada de la legislac i n
po hl l ~a . Y,la r3ma del, pa rla me nto designada por los gru pos de i nte rs, de
la legis laci n econmica , o a m bas cmaras tie nen igual r.mgo y es tn en
ca rgada s en com n d e las dos clases de legis lacio nes. La primera varia nt e
no ha pasado d e s e r u n p royec to sob re el pa pel , por la sencilla raz.n de
q ue hoy no se pueden separar ms la politica y la eco no ma, si es que
esto ha s ido po s ible a lg una vez, lo cual pa rece d udoso; ulla ley, por ej e mplo, sobre las re laciones c nt re los empres arios y los emplea dos , pa t ronos
y o b reros, que por s u ca rc te r sera cons iderada como ley econ mica ,
tiene, a l mi smo tiempo, unas reperc u siones poltica s,
La solucin a es te dile ma se pens q ue estaba e n la yux ta posici n d c
u na c m ara baja poHtica y de una cma ra a lta corporativa . E l esq ue m a
es muy a trayenle p a ra regmenes autoritarios q ue s e esfue r za n en adq uirir u na res pe table a pa rie ncia constitucional. La Co nsti tucin de Anton io
de Oliveira Sa lazu r de 1939, e n Po rtuga l, es cl e j emplo preferido, ya que
l iene Iras s una expe rienci:& prc tica de veinte aos con e l nc<x:orpo ra ti, 'sm o." 1...'\ be ne volente d ictadura de S a la7.a r goza de una excele nte re
p uta cin e n el e xtranje ro y, desde luego, no to tal m en te injust ificad:&. E s te
.. Es tado Novo .. co ns is te en un rgim en au to ritario no fascis ta q ue, por
s u carc ter ple name nte ca tlico, posee una g ran capacidad de resis te ncia
f re n te a la ideologa m a rxis ta y o t ras ideologas rad icales, y q ue bajo un
lde r excepcio nalme nte ho n rado y e6 cien te func iona --o por lo rnc nos ha
fu ncionado has l::' a ho ra- con un mn imo de o p resin poltica y u n mxi
m o de p::lte rna lism o guber namental. Pe ro e l rgime n ha s ido ado rnado
co n los laure les del corporat ivismo, ta n slo por gcnte que no ha obs er-

~C01lseios

ecortmicos. - Una posibilidad con ms pe rspecti,'a de alcanza r una a u tn tica int egraci n de los grupos cor pora tivos e n el proceso
legisla tivo, yacc e n la ins tituci n d'e los lla mados consej os eco nm icos.
Entre los pases que han he c ho uso de e llos, e stjn la Re pblica de \Ve ima r, Checoslo vaq uia des pus de 1920)' la 111 y IV Re p blicas francesas.
Todos estos casos tie nen e n comn e l hecho de q ue el co nsejo eco n mico
:o mase p::lrte e n la legis laci n en ca lidad pu ra mente co nsu!t i\'a. 'f uncionalme nte exis ten d ive rsa s va riantes ; el consej o econ mico es, bien una
institucin aut noma q u e es t ligada al pa rla me n to, b ien es t slo a dis posicin del go bierno, o b ien podr se r cons ultado por am bos. El co nsej o
econmico de la 111 Repblica e n Franc ia es tu \'O as ignado p ri mero a l gab ine te, esto es, a l ca rgo d el primer minis tro, ha s ta q ue la refo rma de 1936
lo uni oficialmente al Parlame nlO. De acuerdo co n la im po rtanci a q ue
reciente mente ha adqu irido la 1)Q] tica social y eco n m ica , la Repblica
de Weimar es tableci e l Consejo Econ mico del Reic h ( R eicll swi r/sc}af tsr al) en la Consti tucin mis ma (ar tculo 165), como la cs pide de u n:& pirm ide, q ue no fue nunca com ple t ada, de " I'ga n izaciones cor porat ivas.

46. El fan las ma del corporal l\'ismo revolotea tambin subr.., la eoncepcin iU '
b;ernamental. "e", SI)'le q,,~ ~I presidente Sukarl>O de Indonesia ha propalado en eSla
I",r ra ~a.;ud lda por hu Crt$IS. En ~ a una ley . de ~merl~rn: ia. , promulgada ,,1 11
de, mayo de 1957. d~ b[a ser eSlabtl7ido un .Consejo Nacional. cuyos miembros len
dn'In que se r e$CoIl'dos por et pre$Idl-nle enlre los diferenles gru pos phu-;l1istas cam
,,,",sinolo. trabajadores. intelectuales. muj~ res, jU"cnt ud grupos religiosos ( y cnirc las
diferentes !"Cgiones geogr rlCas). La relacin de este n ~e.o cuerpo con el Partamenlo
elegido en 1955 es totalmente confma, pe ro si e l Consejo Nacional no fundona lan
Slo C0l11 0 una ""Hunda cmara consuhil'a, puede muy b ie n senoir como un primer
paso hacia el ncoprcsidcncialisroo (Iid. New Yor k Times de 10 d e mayo dc 1957 ).
47. ~ o (;e d,spone de una ir;vesliacin critica sobre el 1~lIimc n portulfU~s . L.,
e ~tc llsa hlcr:lI ura :,UI C I01l<\ lIIamfi esla una clOlliosidad unanitn" y es inlercs.1nlc a to
sumo )~r:t. las d escri pdon ~s t<'c nk as y de procedimiento. l' an una biblioKraria ex
tensa, ,',d. ahom J ':.IS f>h;'l'IlH, . Le Portu Kal depuis ta seconde lI uerre mondi~ le. e.IRI
tl es Travauu, en Revue In", (ais~ d~ jcitllt;;~ pol;l;q ,,~, VII (1 957 ). 647 Y u. ; cf r. en
especial Las nOlas en la p:iKina 652.

48. AllOU' M~R~. Di~ be r" f,sliind i~c1le V~rfjjss"" g liSlureiclrs (Viena, 1935);
GUIl"Il, . D.e VerraSSllng Os rer re. ehcn . , en JIII, r bud, tI~s ff~ lIIljehen Reclu5,
\"01. 24 (1 937 ), ~g . 166 )' n . (a mbas obrlll acrlicas).
N OII.III:RT

o
o

460

,,
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)
1

EL I'OIIER !'OLfTlCO y LOS CONT RO I.ES VERT ICA l. ES

PL lIRALISMO

Dura n te su existencia sirvi como rgano consultivo del R e ichsta g. El

Consejo Econmico nacional de la ,IV Repbl ica rrancesa estaba igualmente previsto p or [a Cons titucin (articulo 25), esta ndo ~u lori;:udo a
examinar todos los proyect os d e ley d e canic te r socioeconmico ., y tanto el gobierno como el Pa rlamento r ecurrieron a l. Tambi n la Constitucin d~a V ..Rep'~bca -Im conservad o e sta ins tjtu cT~ a un-que con la
designacin del Consejo .Econmico y S(!ciaf pero, sign ificativamente,
slo podr ser consultado por el gObierno y no c5t, por lo lanto,: ; la
dis posicin del Par lamento.
'tambi n 1taJia se ha otorgado recientem ente, de acuer do con el-art culo 99 de la Cons titucin de 1947, un consejo econmico llamado Consejo
Nacional de la E conoma y del TrabajO que fu e in augu rado con o'casi n
d e celcbrar e l dcimo an iversario d e la Constitucin. Igual que las inst ituciones sem ejantes en We imar y Francia, tiene slo un carcter cons ultivo, sobre t odo al ayuda r al Parlam ento y al gobie r no en la r e daccin de
las leyes, a u nque tambin tie ne un de l'echo d e .iniciativa legislativa.
En todas e s tas instituciones, los problemas c rticos yacen por u na parte en delimitar, unos d e otros, los dive rsos gru pos corporativos que pretenden es tar re presentados, y, por o tra parte, en asignar a cada u no de
cl105 el correspondiente peso que est de acuerdo con s u r es pectiva importancia econmica para la comunidad. Ninguna solucin e s t lib re d e
ser a rb itraria. Las variantes a\cmana y francesa representaban al consumidor de un m anera completamente inadecuada. E n lo que hace refe ren da a la design acin de los miembros , W eimar y la 111 Re p bl ica francesa
prefirie ron e l n ombramiento a tra vs d el gobie rn o, m ient ras que los
miem bros d el Consejo E conmico de la IV Republica estaban elegidos
por lo~ mi ~m os g rupos profesionales; este himu mtodo debe d e ser, s in
duda, prd e rido.
El resu ltado d e este e ~per ime nt o ha s ido difer ente en Alemallia y en
Francia. E l R eichswirtscllal tsrot" perdi su lall inicial y e m pez pronto
a agonizar. B on n no lo h a r esucit ado. En Francia , se cons ide r, en camb io, que el Conseil conomiqlle haba siao lo s ufic ientemente t il , siendo
incorporado co n ms fu c l7.a en la Co ns titucin d e 1946 . 0 Y h a a sesorado
al go bierno y al Parlam ento e n todas las cuestiones econmicas y social<cii, Desde la reforma d e 195 1 ha p u blicado valiosos informes an u a lcs,
semejantes a los que el Amcricatl Coulldl 01 Economic Advisus facilita
al presidente, y ha em pren di do investi gaciones en gran escal a sobre las

ms importantl's cues tio n es socioeconmiea s, un poco en la misma forI1Y.l

quc las comis ion es ame ri canas H oover. En ambos casos, los Consejos h a n
mostr ado ser un 3:p tdoto til ~ont ra el m onopo lio planificado r de la burocracia m inis terial y han proporcionado a los cuerpos parlamentarios
UI)a slida infor m a cin; sin embargo, padecieron el defec t o de que en las
decisiones de las sesiones plenarias se e nfrentaban el pa tronato y. los trabajadores, en lugar d e decidirse cada caso con creto sin consiqcracin de
t ipo clasis ta, lo que tuvo como f.on ~f: uen e ia q u e la mejor labor se llev
a cabo fuera del p len o, e n pequ~os comits. N <u>e_pudo_desarrollar un
ve rdader o esprit de corps. Si la in tencin era crear un foro para los' in tereses p lral is,-as. cste obj et ivo solame nte ha sid o alcanzado en grado muy
limi tado. Los consej os no pudieron c analizar en el proceso legisla tivo a
las fu e rzas pluralista s q ue operan fu era de l o rde n cons t itucional. Los parlamentos polt icos que d efi e nden celosame n te su mono p o lio legis lativo,
no les han perm itido n ing n tipo d e influe ncia d e t ermimm te e n la t oma
de las decis iones polt icas fundame n tales. Como port adores del pluralismo orgnico, e s tas in st it uciones no han cumplido las es pe ranzas que se
habian puesto en e llas.

,
i

l'

49. V id. Lu, [lSAY Roxll.s y W. H. D1I1_1UI!, .The Reichswirlschaft srat, de mOrluis. ,
en Political Sci""c,, Q"a ru rly, L (1950), pg. 481 Y ss.
50. Vid, MJ. URI CE Dl.i\ 'ERGER, Vro! cons/ iwtiomrel ti Im/I/u/ions poliliqlUll (Pa
ris , 1955), p .g. S4{) }' ss.; sobre d Consejo Econmico de la tll R epblica, vid.
Cl.liEN-SALVAOOR, La repdseu/alioll des i"lerels el I~$ ser~ices pub/ies (Parh, 1936);
sob re el Consejo Econmico de la IV Repblica , vid. M .\ URI C'E A UDR \', Le COIlse/
cono",iq"e ( Pars, 1953) .

461

, El corporativismo integral. - La completa reali2acin de la ideologa

corporativa seria el corpora ti vismo integral: la ~u s tituci6 n del parlame nto polt ico, elegido sobre una base te r rito rial p or una asamblea corporativa cuyo fu ndamento electoral estara cons tituido por los grupos
pluralistas. En este sentido, este tipo se asemeja al orden estamental y
gremial de las ciuda d cs medievales, en las que los representantes d el comercio y d e las o r ga nizaciones artesanas fo nnaban el gob ierno po ltico y
de terminaban el curso econmico, R ecil;:ntes manifes tacio nes de un corporativism o integral son la orga nizacin de la Ita lia rascista y la estructura d e soviets (consej os) d e la U.R.S.S. antes de 1936.
El corporativis mo italiano" se desarroll lentamente en base a la e str u ct ura s ind ical que, baj o el contro l e statal, haba m o ntado un s is t e ma
cas i sin laguna s en las relaciones entre patr onos y t rabajadores, habie ndo
alcam:ado su punto ms a lto e n la e nsalzada Carta del Lavoro d el 21 d,-'
abr il d e 1927. La segun da fase condujo a la c reilci n de las llamadas corpo rac i ones~ , 22 c uadros verticales con supuesta autonoma que abarcaban
las ramas principales de la economa nacion al. Era obligatoria la cualidad
de miembr o en algunas de la s subdivis iones para toda persona ejerciendo
una ac ti vidad econ mica o una p rofes i n. En s u fonnacin fma l, cada u na
d e estas corporacione s const ituy u na pirm ide que se extenda d esde la
producc in h a sta el consumo, pasando por la elaboracin y dis tri bucin,
y a barca ndo t odas las fa ses de la s relacio nes entre la d ireccin d e la e m 51. Vid.

A Rsou>

ine nlol EI/r ope

J . ZURC H ER en James T. Sholwell (edior). GQ\'e ~"melll 01 COI'

(Nue\'a York, t940), pg.

87~

Y ss.

462

EL PODER POLrTl CO y lOS CO STIWLES \H 'l.TlCALES

pres a y los tnlbajadorcs. En la cspide, reinaba e l Co nsejo Nacional de las

Corporaciones, un cuerpo con unos quinientos m iembros comple tame nte
fa sc is tas y es trictame n te supervisado por el Minis terio Naciona l de las
COI'poraciones. La fa se final se alcanz ( 1939) con la sus tituc i n de l Parlam e nto poltico por la Cmara de los Fascios y Corporaciones, con 10 c ual
se integraron en el Es tado las organizaciones sindicales y corporativas.
los mie mbros de esta cmara , unos lSciscicn l os fascistas cuid3d osamcnle
cscogidos. eran nombrados por el gobierno; pe ro esta a samblea no lle g
nu nca a as umir las ta reas de l difunto Parlamento, que habia jugado ya,
bajo la dicta dura fa scis ta un pa pel absolutamente secundario.
E l experimento ita liano fue emprendido en una economa que se bao
lanceaba precariamente entre un indus t rialis mo subdesarrollado y una
economa agraria toda va bastante primitiva, sometida, adems, a las pre
s io nes generales de su tiempo. Fundame ntalmente, no r ue sino un gigan.
tesco aparato para con t ro lar la vida social y econmica a travs del parti
do y del Estado, Los Es tados dcmocrtico-<::ons tit ucionales no pueden
s acar de aqu ninguna ens cila nza. Como cam po de bata lla p ara los polti.
cos de part ido, para los b osscs de la indus t ria que tenlan el ltigo sobre
la clase trabajadora y para algunos egos tas y corrom pidos j efes de sindi
ca tos, el s istema no con tribuy en nada a la elevacin dclnivel de vida o
a la preparacin de la economa pa ra la prueba de fuego de la guerra.
D<::sde un punto de vis ta del de recho comparado, puede p:lrecer, si n em
bargo, lamentable que el u nico ex pe rimento que ha sido has ta aho ra rea
lizado con e l corporativismo e n un Es tado occidental, haya quedado tan
fatal me nte desvalorizado por haberse utilizado tan slo como ins trumento para ejercer un con t ro l tota litario.
Que e l lugar na tural del actua l corporativismo es d rgimen a utorita
rio, queda confirmado tambin por los intentos realizados en la Alcmania
d e H itler o en la Es paa de Franco. En el Te rcer Reieh ,u los estamentos
(S tij, rdeJ y .. cuadros d e ser vicio_ (D ietr stordmmge tr J fue ron utilizados ex
c:Iusivamente pa ra coordina r a los grupos pluralislas d e tal manera que
ruese pos ible someterlos al rrreo contro l del Estado y del partido, y se
mostraron indispensables pa ra ejercer un dominio absoluto; aquel que
querfa ganarse la vida, lo >odIa hacer ta n slo cuando fuese mie mb ro de
uno de esos grupos, Lo m ismo rige c n la organizacin s indica l del fala n
gis mo es paol, s i bie n es cierto que con un xito considerablemente me
nor, correspondie ndo la ejecucin m s nexib le a las capacidades admi nis
t ra tivas me nos acentuadas de los es paoles.
Finalmente, no se puede dejar a un lado, en esta visin sobre los in
tentos con temporneos del corporativis mo, la cs t rtlc turdci n corporativa
52. \l id . K.,oJl L !.ot:w,--...:sn:HI,

!Kina 168 y s.

lIille ~s G~mlQ")'

( nue\'a ed ,; Nue\'a York, 1940).

463

PLU RALI SMO

de la primera poca dd Es tado sovi t ico ~' bajo las Constitucio nes de 1918
)' 1924. Para el frtil cerebro de Lenin, estim ulado por la Commmle d e Pa
rs de 1871 , los ac t ivis tas de la fallida revolucin de 1905 se mos traron
como los puntOS de partida ms apropiados para reali1.ar un principio,
ple name ntc o riginal , de organ izacin del proceso polit ico: los sQ\.'iet$ o
conse jos, Los consejos de los t rabajadores y de los cam pes inos c n la re
voluci6 n bolchevique de 19 17 tc nlan que asumi r simuluineamcnte el papel
d e de tentadorcs del podel' ejec utivo y legis lat ivo en el nivel administ ra ti
va tanto bajo, medio, como alt o. La concepcin de unin estaba dictada
por cons ideraciones tant o tc ticas como tericas: las elecciones libres no
pod an haber llevado a la ,'ictoria a la m ino rla ac tivista de los bolchevi
ques, y la tcoria polftica bolche vique rechaza la scpanlcin dc poderes
junto con todo el parlame ntaris mo occidcntal. Consecuenteme nte, en la
poca ante rio r a 1936, los soviets fue ron los detc llIado res oficiales del ~
de r. La pirmide vert ical c ul m inaba en el Congreso de 105 Soviets de la
Unin, que poda ser com pa rado con el parlame nto en Occiden te. La tc
nica del soviet autnomo tue finalmen te abandonada por la Constitucin
es talinista de 1936 , de orientacin acciden ta\. Nuevamente, queda patente
aqu Cmo en la n:presentacin .funcional. sovitica no hay es pacio para
el desarrollo dc las fuerza s p luralistas operando libre mente, y fue slo
un instrumento para el control to ta l de la vida soci al, econm ica y poli
tica a travs del part ido comunis ta. Aunque se co ncede gra n valor a la
part icipacin m as iva en los sovie ts a diferentes niveles, y se fomenta
la di scusi n en ellos, los sovie ts pennanecen como m eros anexos del par
tido comunista y de su politburd.

El IIcocor porar ivismo e" Yu goslavia. - La organizacin corpora tiva

bajo la Consti tuci n de 1953 cn Yugos lavia puede ser,.sin embargo, de muo
cho inte rs para Occide nte. Es cier to que ta mbi n est integrada en un
rg ime n au tori tario, pero desde e l pri mer mo mento aparece menos asten
s iblemen te como un m edio para camuflar el contro l esta ta l, s ie ndo sus
tonos democrticos mucho ms autnticos que e n c u a lq uie ra de los tipos
anterio r mente tratados.
De te rminadas ci rcunsta ncias obligaron al rgimen de Tito a evolucionar a un tipo sociopoltico q ue combina rasgos de la democracia indus
t rial con los medios tcnicos de la rep resentacin corpo ra tiva. Para seguir
con ta ndo con la leal tad de l pueblo tras la ruptura con la Komillform
( 1948), e l mariscal Tito se , tia o bligado a des mantelar la est rlcta eentrali
...aci n y burocra tizacin es ta lini s ta, y a limitar las intervenciones estata

i.,

53. !'id. J UI.IAN TO"'IlSTf. M. Po li/icol Powe.r

tI,e U.R.S.S., 19/7-1947 ( Nue\'a
Yor k, 1<;1 48), p . 76 Y 5$, Inron n e!, aparent em en te di"'}O$ de oon lian1.."\, sobre el
pri mer I>criodo so\'itico se cncuentrdn en LF.o ZAI TSIl'f , Jllhrbuch l/u bl/c" /ichen
Reclt15 der Gem ...,," , \'01 . X t (1922). P~II 275 Y SS., Y N . N . Ar.J!);IUI'.II', ibidem , \"olu .
men X t V (1925), IoK . 256 Y ss.

464

EL !>(J Dllll I'OL fTlCO y ~ CONTROLES \'ERT1 CALES

I'LU RU_ISMO

I
r

,
I

1-

les en la economa por medio de ynas medidas que se podran designar

com o un intento de dejar c recer desde abajo una democracia colectiva.
El paso decisivo en esta direccin (ue la ley sobre los Consejos de Trabajadores de 1950. Los representalltes elegidos por los trabajadores )'
empleados e n cada empresa, y que haban dejado de ser seleccionados
exclusivamente entre las filas de los comunistas, recibieron el derecho de
participar activamente en la gestin de la empresa, tcnica. similar al derecho d e codetermioaci6 n (Milbeslimmllngsrec1/t J e n la indust ria a lc m:l
na del carbn y del acero ( 195 1). La gest in de la empresa fue re tirada
considerablemente de las manos del Estado y de los mauagers del partido, y se entreg a los tra bajadores y empleados mismos.
E SIa tendencia hacia un socialismo descentralizado se continu en la
Constitucin de 1953. La nueva !ilosofia social exigi nuevas tcn icas gubcrnomen ta les y adm inistrati vas; se erey que esto poda ser hallado en
el es tablecimiento de un sistema bicameral a todos los ni,'eles administrat ivos; una cmara baja elegida sobre una base numerica-terri torial y
una cmara alta que sirve como representacin corpora tiva de los trabajadores. empleados , campesinos y artesanos . La descentralizacin herwn tal cu lmina en la Asamblea Federal del Pueblo, cenlro del gobierno
poltico y econmico. Este rgano colectivo estconstituido por d os Camaras (a rt iculo 25 y ss.l, esto es, el Consejo Federal y el Consejo de los
Productores ~ ms correctament e de tres cmaras, si se cuenta el Consejo de las Nacionalidades, que r efleja el orden fe de ral de las seis repblicas-. Mientras los miembros del Consejo Federal, como Parlamento
politico, es tn elegidos sobre la base tradicional dc circunscripcioncs
electorales, los miembros del Consejo de Productores derivan su mandato
de ~n autntico sufragio corporativo; las elecciones se realizan en el marco de los tres grupos corporativos constituidos por los trabajadores y los
empleados en las diferentes empresas econmicas, las cooperativas agrcolas, y las reSI3.ntes asociaciones y organizaciones profesionales. Con el
fi n de dete rmi nar la fuerza relativa de las direrentes ramas de la economia nacional se crearon tres grandes categoras: industria (incluidos los
transpor tes), agricultura y artesa na. Estas categoras envan, respecth'a
mente, 140, 70 Y 6 re presen tantes al Consejo de Productores. Am bas cma ras poseen diferen tes competencias, s iendo el Consejo Federal el cuerpo ms importante. Sin embargo, el Consejo de Produc tores t ien~
asignadas importantes facu ltades de ac uerd o con sus especIficas tareas
econmicas (articulo 40); junto a meras recomendaciones, puede ta mbin
tomar acuerdos obligatorios sobre la act ividad econm ica de las e mpr~_
sas, de los rganos del Es tado y de las i ns tit uciones autnomas.
La (uncin del Consejo de Productores tiene que ser considerada en
relacin con la nueva estructuracin del gobierno, que corresponde al
Consejo Ejecut ivo Federal. Esta ins titucin aparece como una curiosa

465

mezcla en tre la fo n TIa sovitica del Presidiwu y el gabinete o consejo de

ministros normal, constitu yndose en una especie de Ejecutivo colectivo
incorporado en el rgano legislatiVO. Todo el sistema, origi na l en diveTSOs
aspectos, se puede clasificar como un gobierno de asamblc,! en el q ue se
han integrado los grupos plural istas.
Los inventores del sistema celebra n el nuevo orden yugoslavo como
un socialis mo democrtico que abre nuevas rutas, y como una au tn tica
representacin corporativa; los observadores extrnnjeros comentan el s is
tema con un mayor escepticismo." No h a p asado toda\'la de s u fase de
prueba. Pero si este plan tiene xito, au nque slo sea de fo nna limitada,
seria la primera vez que una r epresentacin corporativa fu ncionase en
una sociedad estatal, en la que no se puede negar la existencia de aut!1.tico deseo de democratizarse.

Valoratl de la represelllaciu cQrporalil'a. - Con excepcin de los

consej os econmicos puramente consult ivos, en s i de relativa importancia
y de limitado xito, y de la rdo rma yugoslava que se encuentra todavia
en un perodo experimental, todos Jos esfuerzos de intercalar legal ment<:
a los grupos pluralistas en el proceso legislativo han sido realizados en
los regmenes totalitarios, donde fueron ut ilizados por el Es tado I,;omo
coartada para ejercer un control despiadado de la vida social y e<:onmi~
ca. En los Estados democrtico-constitucionales no p arece que has ta ahora haya sido posible canalizar la dinmica del laissez/aire de los grupo,,"
de inters en el ma rco de una regulacin estatal. El fra caso has ta boy nu
se basa en la (alta de inters pub lico, pese a que los Estados Unidos son
hostiles, ta nto ahora como antes. a cualquier racionalizacin de la realidad pluralista;n el problema , sin embargo, contina atntye ndo la atencin
del pblico en muchos otros pases. La explicacin d e los resultados descornzolladores tiene que ser buscada en causas m s profundas: 1. No
existe llin;Un criterio viable que sirva para delimitar los grupos plu ralis54. El punto de ,'5ta oficia l es l repre sentado pOr E. KuOll..L, ~Le rule du diOl'"'' d:ms not re systi'me politique el conomiQue., en Qlles/iolls <le/ue//u du soci<llis_
me (Pars), XXII (1 954). <Ji Y 5~.; y, tambin, O. MA NDl e, ~II con.siglio deg li prooullOI
ndl'ordinamento costi luzionale Juaosla,'()., en Nil'ista di st .. di poli/id "terll<ll:iolro,
/i, XX (l9S3), 411 Y ss .; par:a una ''O~ cr itica extranjer,!.. vid. D. J . R. Scoor, ~ Produeers
Representat ion in YugO"> lavia., ell Poli/kili S/u dies, 11 (1954), p g. 210 Y ss.
55. El nico caso de aplicacin prctica del pl uralismo organi:tado fue el Nill;onal I ndus lria! Rccovery Act de 1933 (48 $tal. 195). La s code w.lhori/ies estabkdda,
en base a esta ley y abarcando varios cientos de ramas Indu5triates estaban com
puestas de representantes de los empresarios. de los empleados y trabajadores y del
pblico. y estaban auto,.iuda3 a emilir di~posiciones ob ligatorias para todas las empresas de las calegoras respeetivu. El expe rim ento , cuyas lIiganlescas fJroporcione~
solamen le es taban superadas pOr el dil eli'ntismo con que fuc 11c"3<1o" cabo. se habi~
ya oofll'c rtido en un rucaso catico mucho alltes d e q ue la S"pre"' c COIIN Jo condenase a muerte en el caso Se/lec/l/U POldlry Corpor<lliot! v. U"ited Sta/es (295 U. S.
49S 19351).

466

I~ L I'ODER l'OUTl CU y lOS CON TROLES VEItT ICAlES

PL URAlI SMU

tas e nl ~e ello$. ~ s cbses trabajado ras, la indus tria, la a gricultura y e l

comercIO no son ('ntidades ho mog.:r1(~as; cada un3 de ellas abarca s ubd ivis io nes que, frec uenteme nte, licncn objet ivos polt ico-cconmicos incom pa tibles. C mo se puede buscar, por ejemplO, un comn de no minador
de n tro de la calegora ge nera l de tra nsportes, que incluve a los nlereses
de los ferrocarriles. de la aviacin , de los camiones y de la na vegacin ,
lodos ellos e nzarzados e n una compet e ncia si n piedad? 2. Aun cua ndo
fuese posible u n acuerdo al nivel de las categoras fundame nt a les, el peso
del VOlo atribuido a cad a u na de ellas tendra que ser calculado por metlidas m ecnicas - nme ro d e empIcados, capi la l d esembolsado, ctc.-, o
de term inado arbit raria mentc. J. Scgun s ~ m itOloga, la representacin
corporativa traerla al proceso legislat ivo la li tc de los tcnicos profcsioImles; pero, se puede ob te ner, realmente, esta c lit e a travs de eleccio.
nes? L~s elegidos en cada categoria sed n, al fi n y a l cabo, aque llos que
se~an tIrar de los hilos. 4. Aun los mejores eJtpe rtos de cada campo profeS io nal suele n es tar rarame nte mejor equipados, y con fr<.'Cu e ncia es tar n
en peor Situacin que los pol ticos profesionales e n el parlamento, c uan.
do se trate de enfrentarse con cuestiones en las c uales no son espccialis.
taso La decisi n en u n c ue l'J>O co n mu lt itud de miembros tendr que se r
to mada s iempre a tra vs de votaciones; la tcnica mayoritaria cont radice,
s in .em bargo, el ve rdadero objetivo de la represent acin corpora tiva, que
rad ica en el hecho de que las decisiones politicas estn tomadas por ver.
daderos expertos. Un lobbyismo desenf renado y las s uci;s .prc ticas del
IIIUIII15 mtmwII lavar den t ro de la asa mblea seran las consecuencias in(."
\itables. 5. La gra n divisin en la estra tificaci n plu /alista s i ~ ue s ie ndo
l ntre capital y t rabajo, d ireccin de la e mpresa y e mpIcados y trabaj adores. La ~ep resent?cin corporativa harla surgir un s is tema bipar t.idis la e n
d q ue c iertos grupo:s p rofesionales, que no encaja n en ninguna de ambas
ca tegoras, te ndrlan que j ugar el papel de la lenge ta en la ba lanza. 6. Con
d fin de representa r a todos los ciudadanos, inclu idos los consumidores.
Se hara necesa rio est r uc tu rar toda la !Sociedad estatal e n a!Sociacioncs
obligatori as, todo individuo es ta ra entonces atado por la camisa de fuer.
za ~ e la coleC l iviz3cin. 7. Aun la tcnica ms e laborada de una represen.
:lcl.n cor pora ti\'a no e limina ra la lucha por el pode r de todos los g ru pos
de IIllers Y. p robableme nt e, ni la podra modificar sens ible mente. A lo
s umo, habra q ue aad ir u n campo de bala Ua m s a los ac tualmente
e xi s te ntes.

biendo sido ni tocada la cuest in , en est recha rel3cin con sta, refe rente
a 13 in teracci n de los pan idos polticos y de los grupos de inters socioeconmicos. Si e l gen io politico del ho mbre que ha inven tado la tcnica de
la represenl3cin, la separcin de fun ciones y e l parlido polt ico, no es
tablece aq u un nuevo d isposi th'o, amenaza. e l peligro de que un dla -que
puede estar lejano, pero tambin ms cerca de Jo que se cree- el m eca
nis mo plura li sta , ex tremadamente delicado y complejo, de la socie dad
tec nolgica de m asas se paralice y se hunda. Pe ro, aunque esto no s e3 el
caso, por ahora, el c recie nte pluralis mo de nues tra. sociedad actual sign i.
fiC3 la erosin implacable y la dest ruccin fin a l de la libertad y de la
a u tode terminacin indi vid ual -y, con e llas, de la democracia constitu
cional- . En lt imo t rmino --esto se puede p re ve r consoladordmente-,
la anarq ua, sober biament e orga nizada de los carps illl crm diaires, d e los
partidos polticos, as como de los gru pos de in tcrs socioeconmico y
de los .oligopolios_ tend r que ser some tida a l control de la sociedad.
S u rge aqu , inevitable mente, la conclus in de que esta cuestin se refiere
a uno de los pro blemas cardinales con los que se enfrenta la sociedad es
ta tal en la mi tad del siglo xx. Cmo se puede supera r el ilimirado laissez
aire pluralis ta de la sociedad tecnolgica de masas, y cmo pueden s e r
incorporados en el proceso poltico los grupos de inte rs, a t.ravs de eficaces y coacti va.s regula ciones leg3les? Hace m s de cien aos que de
Tocqueville previno: . On ne peul se dissimu\cr que la. li be rt iIlimite
d 'association, en matierc politique, l1e soi t de toutes les liberts la de r,
nie re, qu' un peuple pui sse s u pportcr. Si elle ne le f3 ittomberdans l'aDarc hic, e lle la lui fa it pou r ainsl d ire, touche r achaque instan!._ ..
Cmo ha br::l que llevar a cabo ta l reforma en nuestro ac tual orden
social, sobre pas3 el conocimiento y has ta la cap3cidad de imaginacin de l
au to r. Pe ro una cosa le parece seguro: se tendr que crear un rbitro supremo ent re las fu erzas plu ralis tas en compe ticin, do minadoras del proceso d el poder, y los individuos quc estn amcna1.ados d e ser ahogados
po r los lazos pluralistas; este rbitro estar e ncargado de crear el o rden
y de mantener el equilibrio, y no podr ser o tro que el Es tado mismo.
La unica a lte rna tiva fre nte a l gob ie rno de los g rupos privados es e l gobierno publ ico, esto es el gobierno por e l Es tado. Slo el gobie rno polti.
ca que ha a lcanzado e l pod er por un proceso democr tico, libre de l
conlrol de los grul>OS de in te rs, puede fu nciona r como el defe nsor del
in divid uo fre nte a su colec th'izacin por las fu e r.las pluralistas. Si los ul
timos valores de la democracia poJltica tienen que ser s alvados, habr
que regula r a la tlemocnlcia pluralis ta.
Pe ro esta evolucin. lleva cn s el riesgo incalcul3 ble de que el indivi.

NU EVAM EN TE LAS SO.\ tBRAS DEL L EV IATN

La ms tic3 corpor3 ti\'a se puede ec har abajo con faci lidad. I'ero se.
guir sin resok er el problema de los grupos de intercs e n el proceso de l
>oder y sus relaciones con los de tentadores ofi cia les del poder, y no ha.

467

.56. AU',xls 00 TOCQ\IE'o' Iu..I!, De 11' dmOCfl'li", ",n Amriquc, 11 cap. t V, cd. por

A G.lin (Pars. 1951), ,ot. 1, Illi,. .lOS.

o
O

,
o
O

468

EL PODER I'QI.JTICO 't' WS OONTROUS \'Il.RTlCA LES

duo. rescalado Ilc la tirana de las dese nfrenadas fuerza s pluralis las. c::liga y se someta al liderazgo autoritario del Estado. Y -habr que preguntarse con prcocupacin- es real mente poSible abrirse camino hacia
el n eopaternalismo del Estado "e ul ra b., objetivo_ y benevolente-,
cuando las r ealidades del proceso del poder en nues tra sociedad tecnolgica lo bloquea n, en virtud del hecho de que los grupos principaks de
inters ---o uno de ellos- estn 130 profundamente enraizados eu los
dctcntadorcs oficiales del poder que no pueden ser expulsados por medios
pacificos? Qu i nfluencia -dilalo ria o accleradora- tendr en esta evolucin la era atmica o, cuando la energa solar sea utilizable, la era solar?
Ser el prximo s istema polftico al que tiende la humanidad ~ n el s u
puesto de que tenga suficien te sentido comn para DO au toaniquilarseel dominio de los tecncratas que manejan las fuerzas de la na turaleza,
utilizadas y dominadas con esfuerzo? Pero, algo parece seguro: la liber
tad desenfrenada de las fuerzas pluralis tas, de los parlidos polticos no
me nos que de los grupos de inters. ser el pr.oblema fundamenta l con el
que se enfre nte el arte de la polftica en la segunda mitad dcl siglo xx.
Nuevamente, el pun to candente ser aquel eterno conllicto con el que se
ve confrontado toda sociedad estatal. Puede restablecerse un equilibriO
entre la libertad del individuo y la au toridad del Es tado?
Una tcoria d e la constitucin escrita en la mitad del siglo xx desem
boca, por lo tanto, en una serie de graves interrog::mtes. La. sociedad tec
nolgica de masas de nuestro tiempo se ve conrron tada con problemas
que no pudieron ser imaginados por la sabidura escolstica del siglo pa
sado, que c rela en razn y progreso. Buscar las respuestas que superen
la escisin mortal de la humanidad eu dos siste mas polticos radicalmeD'
te hostiles, y que encuent re n un equilibrio entre los valores de la dignidad
humana y las exigencias de la comunjdad, ser u na labor que exigir tadas las fuerLas del prctico de la poltica y del cien tifico d e la poltica.

I NTRO DUCC iN

La ed icin origi nal -americana de es te libro apa reci con el ttulo

Polilical P01l'er ami IIze Govemmc/1 /a l PrQcess e n el ao 1957, editado
por la Uni l'ersity of Chicago Pn::ss. En 1% 2 se public una segunda edi
cin y en 1965 una edicin en rustica. Tambin apan:ci una traduccin
espaiiola ( 1964), con un documen tado e nsayo de la pluma de Alfredo
Ga llego Anabitartc, sob.e la posicin del autor e n el marco de l:l ciencia del de recho constitucio nal contempor neo. En 1967 se public una

traduccin japonesa.
El libro fue objeto, e n los Es tados Unidos y en el e xtranjero, de come nt arios sOI']H'cn(lc nternente nume rosos y no pocas veces competen
tes, lo cual es mas sorprenden te todwla e n una poca en la q ue la su
pcrficialidad y presuntuosidad de los criticas caracterizan a gran parte
de las reseias. De todas fo rmas, en Amrica incl uso, 135 recens iones
bie n il\lencionadas podian hace r poca mella en el cerrado campo de la
ciencia poltica, al c ual habfn sido atribuido el libro. Dic ha es peciali.
dad eSl tan dominada desde hace a os por el anlisis del comporta
miento (belwvjodslII}. acam pai\ado de jucgos mate m ticos y construc
cin de <modelos_ y _s is temas_o que nada pocHa hacer con la orie ntaci n
his t rico-analitica del libro. POI' el con tra rio, cn Espaa, q ue durante
la rgos aos se ha alimentado mal que b ien del dccis ionismo introducido
desde Alema nia, y e n Am rica la tina, dominada desde hace una gene ra
cin por la ardua disciplina de la tcora del Estado kelscniana, la obra
parece haber cubierto u na laguna. Fin almente, en lengua alem ana, la
teorla de la constitucin ha encontrado suficiente bue na acogida tanto
en tre los especial istas como. lo que es ms importante. c ntre la j u ven.
tud estudiosa , pa ra justifica r u na segunda edicin. Como no es posible
una re\'isin a rondo de la obra. damos el/Cilla de los nuevos desarrollos
y del nuevo m aterial por medio de este apnd ice.
En eUe punl o quiz.-I. se debe des tacar que nuestro teo ra de la constitucin es sola me ute lo que su denominacin , frecuente en Aleman ia,

470

I.A CO N"STITUCIN CO M O ATR I 8UT O DE ESTA TAlIOAD

APNDl CIl

indica, a sabel', una explicacin reali sta del pape l que un a constitucin,
sea escri ta o no escrita. juega o est llamada a jugar e n la dinmica
polilica actuaL Fren t e al positivismo u sua l e n el derecho pblico por
lo m enos hasta el fin
la 'ltima guerra, d~ntro del campo jurdico
alem n. la Icoria d e la cons titucin conte mpl ~ i:l S normas de derecho
no en el espacio vado de la tcn ica j urdic a, s ino sitund olas e n la co
rriente "iva del p roceso poltico. Las ins tituciones y tcnicas es tatales
se juzg:m como ckrncnios de la re ali da d p uB lica cons tituciona l. Corno
no pod:l ser de aIra m a nera para quien Ah..: Web c l' (o ns llIu)'!': el mo
ddo cientfico fundamen tal, l'1 t eri co del derecho publico ha venido a
aliarse co n el in\'Csligador d c la ciencia politica o quiz mejOr euu <:1
socilogo d el Estado. A partir de ah s<.: explica el acento que pone la
teora de la COll ~t i1U ci n en el fenmeno del poder com o mOto r de todos
Jos acontencilllicnlOs polt icos. Algu na s objeciones eTlica s ocasionales.
a s como o t ros motivos, por ejemplo obje t ivos ticos o r eligiosos o el
bi ll com n, p od ia n tambien a ct ua r como _fuerzas motrices. no han lo
grado hacer im p resi n alguna en el a utor.
P9dc r~n s es u n con cep to
ne u tra l (vid. supra, pago 23 y ss.); en cuan to 1al no es n i bueno ni malu,
aunque p u eda, como muest ra con f recucncia la ex periencia, usa rse y
a b usarse de l para fi ncs pe r ve rsos q ue, co mo cs habitual, son encu
b iertos tica e ideolgicamen te. Los d iez aos tra nscurridos desde la
primerr. edicin no h <"l n podid o Illodificar en nad <"l esta posici n funda
me ntal de la obra.
Resumiend o. lln~ .leoria dc la constitucin no es u na teoria genera l
del Estado, q ue como pec ul ia ri dad alemana debera a bordar tambip y
sobre todo la natura lel:a del Estado y su supuesta soberana, ~r.ma.
c i n y cxt inci n, su jus tiiicacin y sus o b jet\'os y otras ma te rias de
n:;wra lC'Zif' losfico.t erica , que precisa men te
cxcluyen de u n m Qi10
co nsciente de una s imple teora de la conl!t i tuci 6~ . S in embargo, u na
tcoria d e la cons t i tucin no es tampoco un com pe nd io dc los derec hos
cons titucionales \' ige ntes , au n c uando cstos materi a les le son ind ispen
sables. Fal ta cn la litera tura u na tal e xposicin sistemtica d e los de re
c hos co ns ti tucionales sobrc bases juridico.comparativas. Una compib..
cin dl: es te t ipo e~ tllvo una vez, hace ya tie m po, en la mente d el au tor;
q u eda, s in e m bargo, para la sigu ien te ge ne r acin, que quiz deba formar
para ello un equ ipo inte r nacional.

de

\I:J

se

471

zado los Hmites ms altos, puesto que, casi term inada ya la dcsco loni.
zacin, no quedan muc hos m s cand idatos. Por lo 'dem s un o se s ie n te
un ta nto escptico en E ast Ri ver, e n Nueva York, don de las Naciones
Uni das es t n en su casa -o por lo m e nos de berian esta r ll>-, ante los
denom inados m in i-cs tado s -an tes lla m ado s esta dos e nan os- , d espus
q u e, por ejem plo, el conjunto de islas de las Mald i\' ias ha conseguido
ser mie mbro, o a n te e l caso de la min uscula isla a ntillana d e Angu iUa
(1967) que, no lle vndose bien con sus vecinas, h ub iera desea do serlo.
~ de?e e n cont ra r pa r a t ales ca sos un a unin con 13 organizacin mun.
(hal s in rec urir a la fi ccin de la estatalidad.
Sea con~o fue re, todos los recin llegad os estn prm'is tos, al ingresar
en las NaC Iones Unid as, d e u na cons tituci n formal, con la que a testi.
guan s u es tatalida.d y con cl lo s u soberana. E s indife rente q ue exista
o no u n a fund a da p l"Oba b ilidad d e que puedan vivi r bajo tal ord e naci n.
Tales const it ucio n es se a p rue ba n de las m s variadas fo rmas . En el
mej or d e los c asos, esto CS, cuan do el p roceso democrtico de autocon.
figuracin est lo sufi cient em ente ar raigado , la co ns t ituc in ser elaba-I'ad a po r u na asa m blea n acional elegida y despus n o rmalment e rati fi .
cada por un refer ndum cons tituciona l. El m undo se contenla, sin cm.
bargo, ~o n. un a cons titucin impuesta por el gobie rn o cu ando le sigue
u n p lebiscito cons t itucio nal par a su legi timacin d e mocr tica, La con.
fec~in de .cons t it uciones se ha convertido d e e ste modo en una es pecie
de tn~u st na, en la q ue c ua ndo e l ta le nto nacional no bas ta, se u t ilizan
ta mbin e xpertos e.~ t ralljeros. M uchas de es tas nucvas constituciones
si no t oda s --com o h ay que aadi r para se r j uStos-, esln cxpuesta;
~ una ~on siderab le m ortalidad in fan til , y o tras m ueren en su ms tierna
m fa nc la . E n su lugar se instala in media tamente u n rgime n autori tario
ell la m ayor ia de los .ca sos d e o bservancia m ili t ar, q ue a su vc z se fabri :
ca a la med ida un a const it u c in que adopta ple b iscitariamente com o
c.n cu~r i micnto de m ocrt ico. Se pu(,'de dec ir, sin e xageraci n, q ue la cons.
IH u c ln de la m ayora dc lo s jvenes pases en va s de desa r rollo no es
un a ley fu n da m ental , p uesto q ue no exis te ni ngun a ba se socioeconmica
s~ li da ell la que pueda c nr; iza rsc. Con esto se ad u ce u na p ru eba ms,
SI es n ecesario. de q ue en la ac t ua lidad la constitucin h a perd id o c n
gra n pa rt e su pasa do presti g io, QUi7. todada rccie n te, de un ol'd en r e.
gu iado r du radc ro e in vio lab le, en tanto que s upre lllO, de la com unidad
csta tal.
Por' lo lallto , hoyes ;:[xiom t.ico que lm1 constitu cin, a l ser conside.

1.

LA CONST IT UC I:>: COMO Ar Rlll UT O DE I.A ESTATALtlMI)

En la fecha de apal"icin de la primera edicin americana baba unas

setenta nacio nes mie mbros de las Nac iones Unida s; ac tualmente (prin
ci p ios de 1968) hay ciento l'el nt ic ua t ro: con ello si n du da se han a lean

~a ~ a como legitimncin d Clllon tica d e la estatalida d , consiste en un

Untco documen to cons t itucional quc con tie ne las d is posiciones esencia.
les tan to sobl'e la fo r m aci n dI' la volun t ad esta tal como sobre las re.
laciones dcl gobierno con [os c iudadanos. Los paises en vas de desarro.
110 pa l'ccen tomars!;'! aqu ms seria mente la racio na l idad del proceso

472

APIlN DICI!

polftico que los Estados an tig uos '1 experimen tados. que con e l transc urso del tiempo han aguado cons ide rable mente e l vino de sus cons tituciones, fe nmeno carac terizado como desvalorizaci n de las cons tit uciones ( vid. supra, pg. 222 Y ss. ). S in duda t:lInbin se ha n clc\'ado voces
que, sobre todo ante el ejem plo de la Gran BTetalia,' no conceden ningn valo r absoluto a la constitucin escrita,l Se pue de aludir aqu tambin a pasadas y presentes d ictaduras q ue mili que b ien -o po r 10 que
concierne a los som e tidos a l pode r ms b ien mal- no han cons ide rado
necesaria una cons t it ucin escri ta . Pe ro, e n gene ral. hoy como ayer la
en trada e n la comu nidad inte r nacional de las nacio nes no se pe r'mite si n
una carta const itucional plenamente vlid a, por lo que ser ia sin d uda
deseable retirar la calidad de mie mb r~ a los Es tados q ue se hubiesen
desemba razado de la constit uc i n has ta que sc legiti masen de lluevo democrticame nte_ Pero se ad\'ie rte que ta mbin en la mayorla de los
paises que por cua lq uier razn han re nu nciado a su cons titucin, e l
periodo inco ns titucio nal es con s iderado como un n tc rin a superar ms
o me nos r pidamenlc. I ncluso los dictadores, q ue slo mues tran des precio por la de mocracia, l"t)Jlcedc n va lo r a una constituci n escrita a efec
tos de prestigio inte rnaciona l.
lo q ue p uede res ulta r aq u de ms im porta ncia es q ue la clasifica
cin t ripartita de las constit uc iones, segn s u carc te r normati vo, no minal o semntico, propuesta por prime ra vez por e l au tor (vid. supra,
pg. 2 16 Y ss.), no slo ha e ncon trado ace pt acin e n la li te ratura ,)
sillO quc tambin ha probado su eficacia , por asf decirlo, e n s u utilizacin diaria, como m edida para valo ra r cons tituc io nes concretas. Exte rname nte las constituciones se parece n co mo he rmanas, lo c ual est e n
relaci n con el esp ritu de la poca y con el fcn mc no de las . ra milias_
de cons tituciones ( vid . supra, pg. 2(9). Todas las co nst itucio nes, in
cluso las de pa ses af ricanos y as iticos e n vas de desa rrollo, han seguido desde un pri ncipiO la acost.um brada distribucin de los rganos
es tatales segn las runcio nes de legislacin, gobierno, ad mi nist racin y
jurisdicci n. Ni nguno ha in te nt ado introduci r en e l esquema trad iciona l,
a unque slo fue ra de modo t rans ito rio, ci rc u nsta ncias t rad icio nales dadas, com o comunidades tri bales o agrupacio nes t nicas.
1. Vid. KJ.il.1. L OI!W F. NSTEI N, S/aalSrech w ld SWa/sp raxis VOl! Grossb ri/(,m" ien, l-Ie idellx: rg-Berlln-Nueva Yo rk , 196.1, vol: 1, pg. 43 Y ss, (a p3nir de aho-

ra citado como: LoEWENSTfJ N, Grossbntalllllcn).

2. Vid., por ejem plo, BENJ A.!.II N AKl.lN, ~ A ~cport o n Ihe PI:acc of t he Con~'
l itulion in tite Moderl1 S la lc o, Israel La", Rel'lew, 1'01. 3 {I961l, pg. I Y ss. El
au tor, releva nte jurista israeli ta ,. saca con~lusi.o"es ge~l('ralcs a par tir de la
situacin de su p3is. Israel no llene consttt ucl n esen ta apa rte la ley tran
sitoria 670911 949.
.
3. Vid ., por ejemplo, Gt Ol'ANN I SAIITOR t, De l ~!Ocrallc T lwory, NlI e~a York
Was hington-Londres, 1965, pgs. 324, 449 Y pass"'l; HIlINZ LA UFEk, Dre demokraliSc/le Ordmmg, Stultgart , 1966, pg. 103.

LA CONST I TUCiN CO MO

AT Rt BUTO

DE F-SU TA UDAIl

De este modo, para logra r forma r u n juic io fund a me ntado de la realidad consti tucional de un Es tado concre to, debemos intenta r co mprende r la estructura ve rbal de la constitucin e n re laci n con e l medio
sociopoliti co, lo c ua l constit uye precisame nte la legtima ta rea del ter ico de la ciencia polt ica fo rlllado en e l es tudio del derecho pb lico .
A este res pecto resu ll3 e no rme men te til la p ro pues ta t riada d e cons
tituciones no rma tivas, nomina les y sem nticas.
Sigue s ie ndo vlido hoy en d a q ue tan slo una minora de las
constit ucio nes vigentes son no rm a ti vas, esto es, son ut ilizadas en la praxis del p roceso poltico como prescribe s u te xto. El q ue los gobie rnos
no se a te ngan a l en todas las cin :uns tanc ias no s ignifica nada respecto
a s u validez general. Asi , act ualim:nlc el gobierno de los Es tados Unidos
lleva a eabo una gue r ra quc el Congl'cso no ha declarado ex presa me nte,
y 00 puede alegar para ello que ste le dio carta blanca en la conocida
resolucin del golfo de To nkin del 6 d e a gos to de 19M. Los tribunales
federales han c!udido hasta aho ra, por ra zo nes compre nsibles, decidir
si cn una guerra no dccla rada las med idas blicas ado ptadas Icgis la thamente son legales o no. El grupo de es tas cons ti tucio nes nOI'm a tivas no
ha aumen tado en el l ti mo decenio, pe ro s us p rd ida~ - Bras il , Argentina, Grecia_ no deben ser mu y du rade ras. La mayora de la s constituciones escritas de be n se r calificados , hoy como siemp re, solame nte de
nomi na les, lo q ue pa ra cada caso perm ite a b riga r eSIK: ran zas ms o menos fundadas de que un dia no de masiado lejano sea n plenamen te u tili7.adas y ve ngan a te ner una vigencia norma ti va. Y finalme n te, pues to
que cn nues tra (XlCa el nme ro de es tados a uto rita rios au me nta con
tinuamen te, tamb in se ha e nsa nc hado e l circ ulo de las cons tituciones
estrict a me nte semanticas, las cuales de es te modo co ngela n la cons telacin del poder en beneficio de los d ic tado res q ue e n ese mo men to se
encuent ra n a l fre nte de sus pases has ta tan to no ocurra un ca mbio
de rgime n a consecuencia de u na revolucin o d e la prd ida de una
gue rra. As pues, las perspectivas mund iales del constitucio na lismo no
han mejo rado.
En todo caso, en la categorCa de las cons tituciones sem ntica s hay
que sealar una rese r va: e n el rea de influe ncia del comu nismo, e n el
que hasta la fecha las constit ucio nes sem nticas han estado a la o rden
del dia , se ha ido abrie ndo paso un acercam iento en t re sta s y el tipo
nominal de cons tit ucin. Desde la muerte de S talin se ha producido en
la URSS un percept ible alejam ie nto del despo tismo policaco-estatal de
s u poca, tan to bajo Niki ta S, J ruschov ( desde 1957) -seglll parece
muy inrra valorado por el mundo contc m porneo--, como bajo s u s con.
l inuadores Alek sei N. Kossyguin y Le nidas 1. Brc znev ( a part ir de
1964). Ello cond uce a una mayor seguridad jurfd icocons ti tucio na l del
ciudadano sovitico y :1 una me nos e r r tica m a ni pulaci n de los dere.

t..\ U..AMAlU m \' ISION DI; PODl:RES

AP~N O t C E

c hos fun da mentales de carClc r constitucional, como por cjemplo se

puede a precia r e n las reformas penal y procesalpenal. Tambin en los
pases comun istas llamados satlites - 13 expresin misma est hoy en
cierto modo anticuada- se ha efectuado un cla ro giro. La s razones de
es tc relajamien to reposa n en que el rgimen poltico e n c ues tin no
considera ame nazada s u e)(istcncia y en que ha ganado terreno una
nueva ge neracin que ciertamente se ha fo rmado por com pletO bajo e l
socialismo, pe ro que tiene ms contac tos con el Occidente y que pro
bablemente no quiere someters e de grado por ms tiem po a un poder
es tata l arbitrario, Nos de beremos acos t um b rar, pues, a un cambio de
O!'icntacin en la valoracin de los Es tados plenamente socia listas, Sigo
nifica esto que surge una Icaria socia l ista de l Estado que sigue su pro
pio m todo y q ue es, a su mod o, _co nst it ucional ,. au nque no necesaria
mente occide nt a l.' O di c ho de otra form\: no es el Es t3do el que se ha
marchitado pau la tina me ntc. como que r a el mauis mo o rtodo xo; lo que
ha quedado superado es la igualmente o rtodo xa dic tadura del proletar iado, que de hecho parecc limi tarse n unn me ra s ituaci n t ransi to ria.
S in duda la categora de la constitucin semntica. que refleja nica
m e nte la si tuacin de poder del mome nio, es hoy tan "lida com o antes,
donde se tra ta de c r udas dic taduras mil ita res, que desgraciadamen te no
invaden slo a pases cons titucional mente inexpertos como son los pa ises en vfas de desarrollo.

2.

l ...

LLAMADA

ot\'I SIN DE PODERES

El comR.l~jo tedco de la separacin de pode res (I'id. Sllpra, pg. 44

Y ss., 54 )' ss.l, tan enraizado en d corazn del cons tilUcio nalismo cls ico, est completa mente sObrcpasado por la ac tual di nmica poltica.
Ello es \'lido sobre todo para los Es tados autori ta r ios, con o s in cos
titucin, Si una a utoc racia se ha consolid:Hlo tan firmem en te que puede
arriesgarse a e ncubdr con una cons t ituc in semn tica el pun to dbil
d e su des nudo e jercicio del poder --como sucede, por ej e mplo, en Corea
del Sur (1 962) y frecue nte mente ta mbin e n d ictaduras lati noame ricanas de ;lIi os an te riorcs-, rinde un t ri buto, d elta mente \'crbal, a 1:1 di
visin de pode res, a la que es inherente la idea de d istri bucin del
poder; sin embargo, pe rmanece vacia de cont e nido. pues to que todo
4.

Cfr,

PA Ot,O BISCA Rt:'TTI 0 1 RUFFI4 y STTHN R OSM4RYN,

1.11

COlI$I;1Wiol1

cOII :/lIe lo; foml w"clIl(ll c da"s les I:,w/j de I'Ellrope ()ccidelllale el (/mrs / I'S
/lJ/$ Jocialisles, TurlnI'aris, 1966; adems: Z ljr AlIsllrf.llll1g der Sozialisti
se/um I' erfassuII8 der Oewsc/en Oemok raliscl!en Repllblik, editado por la

Caocillerla del Consejo d e Estado de 1.. RDA, cuadernQ 3, S.o perodo electo.
I'al (1967).

475

el poder polt ico se concen tra en manos de un fu e rte ej ecutil'o, cualq u ie.
ra que sea el nombre que adopte. la dis tri bucin del poder es senci lla.

mente incom pat ible con un proceso politico que se agOta en la s up le.
macia de l gobierno fre n te a todos los de ms fa c to res.
Pero (ambln en los Estados propiamente constitucio nales. la autn.
tica d is trib.ucin o separacin de poderes, tal 1,:01110 la hablan imaginado
I~s revolUCIones americana y fran cesa y el s iglo XtX, se ha vaciado prc.
IIC~mellte has ta la inu tilidad, Ha sido s us ti t uida por lo que las cons ti.
l UCIones. pl ~ n~m en t c antic uadas e n este pun to , vienen a que rer decir,
esto cs, e l t rrptlco contempol'neo del ej elcicio del poder que se com pone
de la t om~ de decisio nes, su ejecucin y su control (vi d , supra , pg. 62
y. ,ss.). QUIz 1<111 slo podemos cont empla r sin prevenciones la s itua.
Clon cn Gran Bretaiia, la Repblica Fede ra l Alema na o Franc ia. en es ta
a l mcnos has ta las c!eccioncs de marzo de 1967, ya que hasta es te m omento la mayora gau llis ta en la Asa mblea Nacionil l ha sido in e~ pu g na.
~Ie: Cuando una mayo ra disciplinada no corre ningn peligro de ser
~nfl l trada o desbancada por la oposicin , el legis lativo no es s ino un
nstrum e nl~ ms o meDOS dc il q ue ejecuta el prog rama gubernamen tal
que se h.: dlc.la , Ya .no ha}' iniciali vas legisla tivas espectaculares, Todo
lo que el gobierno llene q ue hacer es preocuparse de q ue s us cOl'dc ritos
p.ula mCnlari,Os pcrman.c~ca n e n el redil, lo c ual se cons igue e n Inglat c.
r~a por mediO .de los latlgos del part ido (part)' 1\'1/ipsJ,S e n Francia gracias a la au to rrdad de dc Gaulle y el mie do a la o posicin, y en la Re.
p~ b li ca Federa l Alemana por medio del compromiso con cl e ve ntual
al. lado e ll la coalicin. El resu ltado es el mismo e n todas partes: el gob.lerno, so l ~, lleva a cabo la toma de decis io nes y s u ejecuci n legislatl,l'a }' adm1llis t ratil'a, y la funci n de cont lol del Pa rlamento se
\'Ierte tambin en ilusoria.
con
La sit uacin es has ta cierto punto distinta slo en los Es tados q ,
como la U 6
.
Ue,
.

111 n ame n Cana, han consagrado el sistema pres ide ncial c1.
S ICO. En politica exterior e l Congreso americano se somete trad icional~cnt e ,a. la .d i re~cin presidencia l ~ill necesidad de muchos c ump l id~s.
En po lll~ca l/lIe n o r, por el contrario, el CQngl-cso sabe defender ~u independe nCIa, puesto que, de acue rdo con la const itucin, tiene e n 'sus
~;nos l.as llaves del arca y no se las deja a r re batnr; el elector es tam.
Kle n qUlcn !,aga los im puestos. Ni el programa legisla ti"o d el p residen te
nnedy ni el de Jo hnson pudie ron lograr una a probacin incondicional en la segunda sesin d el Congreso, y es to a pesar o po,que los d .
mc-atas
I
l I b"
"
e
.
10 S o 13 mn cOIlM.:gu rdo que su candida to fuera pres idente
silla
que
ta
b"
d
"
b
b
r
ni ~ n OIlUlla an am as camar:ls por amplia mayor!a . Asi
pl es. la cxccl>Cln ame rica na confirma la reg la gcnc rnJ de que la c1s ic3
S. Vid.

L Ol.wr.NSTlZ t N,

Crossbrita,,,,ien,

\ .QI.

1. pg. 22S

~s.

476

AI'E!NDICF.

B I POLAIUDAD CLOIIA I. \' CONVERGENCIA IDEOLGICA

separacin d e pode res ha s ido arroj ada por la borda y en su luga r ha

pcr rnllnccido un icamc ntc la dis tribucin de funciones. Por lo dems.
tambin en los Estados Unidos la lnea divisoria en t re ~ I gobie rno y el
legis lat ivo se ha modificado c o ns ide rablemente, pues el Congreso loma
PMte en la polilica exterior, co nstitucionalme nte reservada al pres iden-

ra,sgos propiamentt;: to talitarios estn en manifies ta y paulatina desa paricin: Pro bab,1c~en t e, e l trnsito a una ge neracin crecida n tegramente baJO el SOCialismo, y la seguridad econmica que el socia lismo in tcgra[ est cn condiciones de ofre ce r , han re lajado de modo d ecisivo el
con ten ido totalitario de l orden social comunista. Y cn un perodo de
prosperidad general un totalit.ar ismo de origen fa scista es tambi n bastante imp robable; e l nacional-soc ialis mo pudo arraigal' no slo d e bido a
su ideologa populista)' a ntise mita, para cu ya implantacin e fecti va
necesi t I~rgos anos .de coaCciII , s ino tambin porque tras una profunda depreS in prometi y pudo ofrecer segu ridad econmica a las m asas.

te , como por ejemplo en el 90 Congreso ( 1967 y 1968) medianle la limitacin d e la ayuda econmica a l extranjero. Por su parte el presidente
se ha conve rt id o en un rgano capi tal del proceso legislat ivo que ejercita e n gra n parle la iniciativa Icgislath'3 por medio d e amigos miembros de l Congreso, y tambin el derecho de "eto le da la oportunidad de
terciar en e l d ominio Icgislalh'o.

4.
3.

.,

CONVIlR GENC IA IDE OLG t CA

GOHH;W.NO AUTORITAR I O y EsTADO TOTAL ITAR I O

Del mis mo Inodo la d istinciri propuesta hace d iez nos entre fo ro

mas de gobierno autoritarias y totalitarias (vid. sllpra, pg. 75 Y ss,) ha
de m OSlI'::do se r slid::, a pesar de la conrusin terminolgica, siempre
a tener en cuenta, de l pcrodismo vu lgar, que considera totali tario un
rgimen que cicr tamente muestra rasgos de Estado polica en el ejer
cicio del duminio, pero que en realidad es slo auto ritario porque le
fa lt a una ideologa es tatal coac ti va. Hay gobie rnos y Es tados au to rita
rios, pero no hay gobiernos totali ta rios; slo el Es tado en cuanto tal es
totalitario. El crc ulo d e los regmenes autorita rios se ha ampliado sustancialmentc, pero ningt," Estado totalita rio ha aparecido en escena, si
se ent ie nde por ello, como conceptualmente es necesario, un s is tema de
domin io q ue sustenta una ideo logia esta tal y social d om i n~nte q ue se
intenta im pla n tar en la vida socia l y poltica d e los desti natarios del
IJOdcr por med io d e la persuas in o de la coaccin .1
La cons truccin de un a u tn tico Estado totalitario exige esfucrzo,
educativos)' organizativos de una tal e ntid ad -aparte el la rgo t iempo
necesario para conseguirlo- que en poca recien te slo ha tenido x it o
en 1:. China comunis ta , e incluso all no est e n modo a lguno asegurado,
como la recie n te revoluc in cultural de Mao Tsc-tung y con t ra l parece
demos trarlo, En la misma URSS y e n los Es tados que la s iguen, lo s
6, V ,d. KAKL LQE\V:SSTf.tN. Verfassungsrecht Wld Verfassungspraxis de!,
Verl1;gr e" Slaal ell , Bc rlill-GOnlngcn- H e idclbcrg, 1959 (a parti r de ahora CItado como LOI!.IYEN STI!IN. Ve rehrigle Slul.llell ). pg: 368 y s.s.
.

1:

B I POLARIOAn (a_OHA L

477

7. Un ejem[1[o conVIncente [o constitu ye e[ ndkulo 1I11enlO de [a Junta

militar riega, tras el golpe de l 21 de a b,:il de 1967, d e i nt~odud~ un ,:gimen
totalitano de rellovada moralidad, mamfe~lada en [a aSts tenCIa obligada a
la ig[esi:., la prohibid n de [a l1, inifa[da y de [as barb~s, e.lc_ Fracas. desde
un principio, pues to que no se tra taba de una genum~ Ideologa SinO de
prejuicios de algu nos coroneles pcqucoburgueses de la Ju nta que el pueblo
griego, dnico desde [a antigedad, no comparte.

_ ~oy se habla comnmen te lodavla de un m undo -bipolar", que se

diV ide en unos Estados o pueblos .. libres. y o tros p resuntamente no
libres_. En todo ca so, ya no se habla oficialmente. como antes, de l teln
de acero te ndido entre e llos, un hallatgo ve r bal d e W inston Churc hill
e n su alocucin de Fufton (1 946). La bipart icin sicmp ro.:: ha nece sitado
rectifica ciones impo r tantes y hoyes ms diSCutible que nu nca_ La expresin Es .ta~os . Iibres. no es ning n concep to s ino un ju icio de valor
~ro,paga~dls tlco de la guerra fria. El llamado mundo li b re comprende
mdlscutlblemen te Estados cu yos pue blos son c ua lquie r cosa menos libres, a saber, las d ic ta duras autorita rias co n o si n u nirormes militares
y ot ~os m uchos ESI~d~s donde la ideologa libera l, s i tiene alguna vi:
genCl3, es d e ~odo limitado, puesto que su cons t itucin es en el mejor
de los casos Simplemente no minal. l.::t bipolaridad no e s o t ra cosa que
[a oposicin entre los Estados comunis tas y los no comunis tas_ Por u n
mfnimo d e probidad periodst ica se podla co nfesar esto tambin e n Occidente ~ in des.trur por ello el valo r propagandlstico de l s logan_
~ _dife renCia entre los Estados -libres . y e no libres. no es posib le
perCibirla en el texto de la s const ituciones respt.'Ct ivas. Los documentos
consti tucionales del mundo comunis ta estn as imismo elaborados segn el mod elo occiden ta l, au nque tambin se pueda encon t rar en ellos
a dornos procedentes de la ideologa socialista, En e l curso del .lt imo
decenio, por efecto de la ley de la con vergencia, la oposicin se ha atenuado considerab lemente, Se ha producido u n no torio a cercam iento
e.ntre el sistema poltico d e [a de mocracia constitucional y el del sociah.smo integral. Ciertamente no com p rende todavra [a polt ica in terna_
CIOna l q ue, como s iempre, est dom inada por las aspiracio nes d e poder
de ~mbos bloques, y e n la cua l e l mundo occiden tal cs conducido por
el " unperial is moo a mericano mientras en e l o rie ntal la Chilla roja rcemplatar de ahora en adelante a la Uni n Sovi tica com o Es tado bege-

478

AP(,NDICE

mni to del ma r:o;i sm ole n in islllo. Ni en el E s te ni e n el Oeste se p ue~c

habla r d e u n bloque 1Il0 nolil ico. Desde hace tiem po n~ son ya .Ias m
conc iliables con tra dicciones d e las respect i\'as forma.clone~ SOCt ~ICS ~
tic ! llS ideologias las que mantiene n :t I m undo en tenSin, SIllO las a.sp
raciones de poder en po Ut ica e:<!erior de ambos campos. 1 ".c1 u s~ SI se
c ons ulta e l tex to de la s cons t ituciones, lo que cn ~ f no ~ rmllc nmgun a
conclusin sobr e la r ealidad consti t ucional , las dlfe rcnc las. pa:eccn ser
ms de na t u raleza c U::l Iltit ati\'a que cuali ta ti\a. En la co n st llU ~ I \1 ~ e la
Re p ublica Socialb,t:l d e Checoslo\'aqu ia de 1 9~ ~e I~abla r In vanable:
m ente de s is lc ma econmico sociali s la con sOClal.lzaCln d~ .IOS mcd ~s
de produccin y d e propiedad socia lis l a. El arllct~ lo 8 dn'lde la 1'10piedad socialista en prop iednd d e l pue b lo y p ropH; q,a~ d c las com~
nidades de l pueblo,' I'e ro segn el rt!culo 9 :se permlle la ~conOlma
privada basada e n e l trabajo personal , se excluye !a, explota e l~n ~e la
fu e rza d e trabajo ajena Y se garanliza la trans mi sin . ~lc redilana d~
la propiedad prillada (artculo 9, prrafo 2). Pero ,tam,blCn en el O~c~.
dente consli luc ional, dond e por lo d e m s las constlluciOncs, econ nl1c,1
)' p olitiearnente n eut r a les, e n m odo a lguno prescriben u~ o:dcn e~o
n m ico ca p italist a, la pro pic dad e~ tata l sobre lo,s .compleJos md us t r~
les y s obre t odo lo s servicios SOCiales ha a (~q ~ll'ldo un volumen quo.:
podra corres ponder ta mbin a un ord en soc lah s ~a y a sus, pos tul ados
econm ico S, Po r ejemplo, en Gran B re l aa han stdo cs tatah:r.ados, e sto
el>, seg n el uso n o r ma l de l t rm ino , soc ializa ~os, el carbn, el ~a s y 1<1
e lectr icidad , los fe rrocarr iles)' canales. los d iques )' pe rtenenc ia s I~r.
tU:lrias, la nid io y la te \e\' isin, a m plios secton.~ s d ~ t rans llO r! es. Y la m
d us trin d e l a cero.' En O ccide nte tambin la propieda d e s tat:lhzada se
o rien ta hacia el beneficiu ; pero igua lme n te en el circulo de los Es t ados
socialis tas, au nque lentamente, adquie roe carla d e n a tu ra lez.'\ la c~ mpc
tenda enl re las e mpresas individuales y s u inters por el bcnefi,clo .se
n el modelo occid e n tal. d e lo cua l Yugo sla \'ia , bajo la cons ll tuctn
~c 1963, es e l ejemplo m s cercano a l Occide n te . ~sim ismo, e n los pal
ses cap italis tas, el E s tado es el mayor c m p r csano, patrn , banque ro,
8, El a rtfcu[u mC I'cce SC I' citado aqu litera lmente: ~&!n pr incipalm ellt ~
ro iedad d el pue blo las riq ue:r.as del subsuelo, las \? n nclpales fue ntes ,d~
P P , 1 s bosq ues los cursos de agua y los m ananuales dc. a guas 1II? hcI'
~~~;:,I los ~ned ius d e' p roduccill i ndust ~ ial. d e transporte nU\",ml y ma,rt~I!110
y de inform:lcin, los instit utos mOl1et an?s y d e scJ:uros, la radlo,.la l,cle~,I S ','~
y el cinc, a s! corno los p r i nci p ~ ' es .organ lsmos ~m l cs corno las InStlluctonc!
de seguridad social , escuelas, IOs~ltU \(~S eCUnlnle;lS, etc._,
'
a
9. Cfr, LOf..WIlNSm IN, G roSS /) rl fQHl!lt"', vol. 11 , p:\., 168 ~ ~s ... 2 I,2 ) ~s:~,
,0l' )Oraci l1 pb tica e;ol.i~tel1te al ll , omo rgan? ,de a, ad mlmSll aCLn, ~c ce;'"
r re!pondC "j,rOXltnadaruenlc a las un idades admlll,Slra,IIII'S d lCeosl?Vfl C," Ila l ~
la propieda c del pueblo. Sobre la , onst it ucill C\:onmlCa en el OccI?cn,tc COI~S'
tilucio nal:espcciahnente en Francia, vid. B EIl .... ARD CH ENOT, Orga lll sulJolI I!coII Dm iq ue de /'(/111, Pa ds, 1965,

B t~ lAR II)'\D Gl. OBAl "

eON \' IORCIONCIA

IDEOLGtCA

479

cons truclO r, adqui r ente d ~ productos industriales y agricolas, y promotor

de la edu cacin , la invcstigac in y el a rte.
Se puede sin temor da r un paso ms y com probar que en el lugar
d o las ideologas socioestatales, has!a ahora plena me nte o puestas y ex
duye nlcs, se ha ido a bri('fld o paso una especie d e ideologia u ni \'e rsal de
\'alidez general q ue se puede cara cter i7A
'\r, con un a frase hecha, como el
esfu erzo por un ms alto nivel d e vida para las amplias masas, Hoy
como aye r las \' as por la:. q ue e ~ te fin sU I)Cr ior d ebe alcanzarse son dis
lintas segun las convicciones sociales d o minantes; pero tambin aqu
coinciden los s is temas polit ieos supues tamente irreco nciliables en un
a fn por una Pl'od u ccin nacional ms e levada ( l ile gross na/[ollol pro
ti li CO. que se con vierte en la consigna y sa lvac in de eSla poca . Por un
nil'el de vida ms a l to se ent ie nde ante lodo la ampliacin d e los servi
d os xociaks en bendid<ldOs y p res tacio nes, en es pecial para los ancia
nos)' los incapa ci t a dos para el traba jo, y m s pOSibilidades d e forma
e in para los aventajados s in dik n.::ncias de posicin o clase , B'evementc,
lo que con un a f'a se hecha con tempornea se d es igna como .. lucha
contra la pobreza", se ha elevado al rango de ideologa u niversa l, en
comparacin con la c ua l han perdido s u s ignific ado todos los otros
post ulados d el d ogma social. En el te rre no de las p res tacio nes sociales,
la me dicina publica y la edu cacin, los E s tados cOlll unists van todava
muy pOi' delante; pe ro sobr e todo Gran B re ta a, y a s imismo la Repbl i
c a Fed e ral Alem ana y Francia , e incluso los Es tados Unidos, ha n a \'u nza
do e norm e men te, Desd e la (ltima gue r ra mund ia l la socied ad occiden tal
se ha colcct ivizado tambin visi b lemente. en e l conocimiento de que
el bienestar social es inh'isible y que n inguna nncin pued e ser m itad
pobre y m itad r ica sin tlue su L'Stabilidad resul te ame nazada . Ta mbi n
e n Occide nte el individuo d ebe capitu lar m s y ms a nte la colect ividad
p luralis ta del orden social. .E..S.l1:..Y OcSIC se d ife re ncian solamcnle en el
g rado y_el d!!!t.0 d ':... la colec !i viz~tcin y lambin e n lis relaCion es de los
secto re s publico y privado de la economa, pe ro ya no e n sus princip ios.
Todo esto pueden se r fenm enos m s o me no s s uperficia les. La ra
zn profunda pal<1 la cor1\'crgencia est ru c lUral d e l mundo capitalis ta y
socialista ya ce e n que la mo d ern a socie d ad indus t' ial est igualmente
de te rm in3da po r la tecnologa, la nlo si est. oricn tnda hacia el afn c a
pi ta li s la po r el luc r o C01ll0 haci a la p ros pe rida d ge ne r:l l socialis ta, Dic ho
con un a frmu la breve, tcellologi:l sign ifica utilizacin siste m tica de
mtodos y tcnica s cien tficas para la produccin d e bie nes. Y la tcc
nologa implica inde fectible e inevhablemellle una planificac in, esto
es, fijacin de o bjetivos a b q~o pltlzo, l..a introduccin d e un nuevo
a u to m vil. de un nue \'o sistem <1 de a rrna menlO, d e un a nuella fo r ma de
explo ta cin de la tie r ra, requiere un a plan ifi cacin ra c ional de varios
a tios, Adems, lo que principa lrne lllC h ace pos ibl e la plani fi ca cin, tanto

U S TECSIC AS DEL PRO CESO

480
en una sociedad socialista COIllO en lInll capi talis ta, es la ayuda fina~.
d c ra y o rganiza!";:! que por mcdi~ de l E s ta~o se di s ~nsa a la i n ve~ t ~.
acin cie nt fica. Slo el Es tado t Iene c.apa cldad sufiCIente para \lOSlb l'
~ [ ar la te cnologa y su planificacin. En otras palabras : para la actual
sociedad indust ria l e l ESlado se ha hl-C ho indispensable. Con ello la
cOll\'Crgencia del mundo occlde ntal y or!cntal a lc an~ un ~ rado de acercamiento tecnolgico que de bo.: c,lrac tc n zanc como Identidad. Desde el
punto de \'iSla tecnolgico la pres unta bipolaridad se ha t ransformado
,-n colcidclzl ia opposir orl4l1l.

5.

LA s T~CN I C"S DCl .'Ro cES O POLlT ICO

La as imilacin que se ha iniciado entre el const itucionalismo occid cnlal y e l mbito de observancia comuni sta no s e l ~mita a l te r reno
ideolgico: alcanza mucho ms vis iblemente a las t ~emcas del proceso
polt ico, Los m ismos sodet icos, y en mayor medIda los Estad ~ de
orien taci n comunista d e la Euro pa orienta l, viero n que era acons:J,able
por ra zones de prestigio internacional)' liti l c~mo ,medida ~e ~s~a~ lhdad
in terna, sus tituir los ant iguOS m todos a rb lt ra nos de aJu.ndl c ld~d y
violencia frente ,1 una uposici n real o presuma por una sene de dlspo!>iciollcs fonnak'S que en su conjunto pueden calificarse pe Tfec tam~n t e
como la forl11:\ comunista del es ta ~lo de de recho. No podemos ana hzar
aqu h:ls to. que pu nto este re laj a mie nto del me ro pode r es tatal e~ t en
relaci n con la recie nt e fo rmacin de una acomodada clase medIa con
un s ta lU<;. dclinido, Una persona que e ntra en con fl icto con el aparato
estatal co munista hoy apenas lo pasa peor en Rus ia que, por ejem~ l o,
en la Re pliblica Federal Ale mana , en la medida en q~ e e n ambo~ paISes
se p re~c ribc la prisill prc\'en tiva, de la cual se prescmde e n la mme nsa
mayo ria d e los casos en los paises anglosajones m e dia nte el a eostum
brado d eps ito de fian za. Del mismo modo, el marco penal es apenas
ms desfa vorable para un co nde nado del otro lado del teln de acero
que pa ra los declarados culpab les de acth'idades anticonst itucionales en
la Republica Federal. la pena de muerte es t abo l.i~a aqu como a ll;
e n Francia es impuesta a lo s u mo por t ribunales mIlitares y ~ n , l ~gla te.
rra desde la ley de 1967 no se ad mite ni en caso de hom icidIO, En
la r bi ta sovitica las personas consideradas ene m igas del Estado no
son ya c jccu llIdas suma ria men te, L.,s burdas. acciones ~Iitica s de 1i ~.
piew ( purgas ) ha b ituales en tiempos de S ta lin ha n ter m lf1~do. E.l abls,
mo e ntre la lite dominantc de l partido y la masa de dcstmalarlOs del
pode r h a {lis minuido vis iblemen te, Las promociones e n la oligarqua
del partido y e n e l fun ciona riado se basan muc ho ms que ant ~s en el
sen 'ieio. sea al pal'lido sea a la adminis tracin , E s carac terlstl CO q ue

r o LTICO

481

el tener o no tt ulo, una he rencia del rgimen za rista, que a s u vez se

re mo nta hi strica me nte al Bizancio m edieval, juega tambin en el fu n
cio na r iado del Estado y de la indus tria del ac tua l s is te ma s o\'itico un
papel ext raord inario como s m bolo de _s tatus".
La cumb re del partido y del Es tado, que es idntica a la de cualq uier
pa rte del pluripar tidista Occiden te. se renueva igual que a ll por cooptacin , En la medida e n que exista nepotismo es m enos vi si ble desde
el exte rior que e n el Oeste, donde puede n utiliza rse los m todos de pu
blicidad e :<is tcn tes. El modelo de una dictad Ul-a pe rsonal inexpugnable,
enca r nado po r e l stalini smo, ha si do sus tituido por un equipo de diri
ge ntes co[ect im (v id. supra, pg. 2]9 Y ss. ). El Consejo de mi nis t ros
y el Comit Cent ra l del part ido comunis ta ~n rganos de res po ns.'\bili
dad colecti va, De ac uerdo con e llo se efectu e l relevo de J ru schov, que
se habla hecho n ecesario por ra zo nes obvias, por Kossygu in como presidente del Consejo de minis tros y Brezne v como preside nte del Comit
Cent ra l, de un modo comple tamen te regular, lo cual es tanto ms espec
tacular cuando se lo com para con l:t manera com o, e n la coll stituciona l
Gran Bre ta a, el en tonces p r ime r ministro Haro ld Mac millan s igui el
juego a su compae ro de part ido, el Ea rl of Ho me, pos te riorlOe nte sir
Alec DouglasHo mc, para conseguir e l Jidera1.go polltico (octubre de
1963).'0
Fre nte a e llo se debe consta tar que las liber tades civiles, que re presenta n la ca rac terst ica del eons tituciona lis mo occide ntal, no han a lcan
zado e n el m bi to so\'i tico la val idez q uc tienen nor mal m en te en Occi
de nte, a pesa r de q ue, s i son ciertos los indicios, en ge ne ral tambi n
son deseadas por m uchos in telect uales adictos a l comunismo. Cierta
men te se han prod uc ido lagunas e n el cont ro l estata l de la fo rmacin
de la o pinin, pe ro sta co n tina - y presumi ble me nte pe r manecer as
largo tiem po- s ie ndo ma nejada por el Es tado. Evide nte me nte tam poco
cabe es perar el paso de los mo nolticos pa rt idos comu nistas a l plu ra
lismo de partidos de Occide n te. Con ello fa lta en el mbito de influencia
comunista un eleme n to esencia l para una est r uc tu ra es tatal li beral.
De cualquie r modo queda por ver s i el c iudada no ruso, rumano o
hnga ro de la ac t ual segunda gene raci n \'e ahf un de ecto rea l de la
configuracin de s u vida y si cambia rla e l servicio de san id ad pblica
gratuita , el acceso sin obs t culos a las posibilidades educativas exis tentes y la plena e liminacin del paro y de] anal fa be tismo por las suprimi.
rlas libertades ei \'i!es. Por 10 dems ha y que no tar que la libre forma
cin de partidos el1 una comun idad reconocida mente de mocrt ica como
la Re pblica Fed eral Ale mana , slo est garantiz., da de ntro del marco
10.

'J

ss.

Para los pol'm c nun:s vid. LU(W ENSTEIN, Cros$brilCmnitm,

\ '0 1.

1. pg.

38

FOltl>l ,\ AUTOI(IT ,\RIA UIO GOB IERN O y NEOP R"-S IDENCIAUS MO

A!'IlN IH CE

482

de la const itucin; el par tido comunista est prohibido desde 1956 POI"
sentencia de! T ribunal Consti tucional Federal. Y t:n los E s ta dos Un idos.
Iras el Sllbversive AClivities CorJlrol ( Ma cC(! r rall) A CI de 1950, los miembros d el part ido comunist a y los afiliarlos al lla m a do frente de o rganizacio nes comunistas , fue ron somet idos a importa n tes limitacio nes d e
s u s derec hos civiles. q u e e n todo caso han sido conside rabl emente redu cidas en los lllt imos aos por el T rib u nal Supremo.11
En este contexto no se puede pasar po r litO que en los regmenes
autoritarios. ya se trale del ncoprcsi dc nci<llism o provisto de ropajes
const it ucionales o d e desnud a .';; di ctadu ras mili t ares, las libertades c ivi
les 110 son 11 m enudo ms res petadas que en el misrno crcul o sov itico .
LoS trib unales d e la s organi;o:a c iones in t c rna.c ionales existc ~ t es. es~ n d e
a cuerd o en afirmar q u e el r cspelO a las libe rtades ha d lslmnuHlo e n
lodo el mundo de a o en ao. Asi. pues, se ha pecado im ra mI/ros el

extra.

6.

LA 1'"01(1\.1" AUT O( ITARIA

DE GODIERNO y

EL NOPRESID~NC["'USMO

Algunos cornen la ris tas de la obra dejaron traslucir que e l tratamien

to de t ipos de gob ie rn o calificados com o neopresidendaJisl3s (lIid. S il
pra, p:'lg. 84 Y ss. ) ha ba sido en ci erta mcdid demasiado breve. La
objecin es jus tificada , aunq ue est al go paliada por el h ech o de qu e
hace d ie z anos la tendencia h acia el neop r esidenci alis m o se h aba des
ta cado much o menos que d e sde e nto nceS . De hecho J:: configu racin
neopresidencialista del gobie r no. sobre to do en Francia, y su posterior
a cogida en muc h os pases en vas de d esarrollo, es u n fen meno pOlt ico
estatal de suma im portancill en la ltima dcda. puesto que corres
ponde a la ten de nci unive r sal .hacia un podcr ejecutivo fuerte , y se
m a n ifiesta com o c a si di c t atorial en el ejercic io del poder y s imultncamente legitinwua d emocr ti camen te.
a)

E/ modelo fran c s

Como la forma de gobierno de la V Repb lica fran cesa. entonces en

sus comie nzos, no poda ser discutida a fo ndo, d ebe ser ahora repasada
con al gn detenimien to. l!
Du nlllte los meses de mayo y ju ni o d e 1958 la I V Re pblic fr ancesa
1 L M s en de t alle en 1.01 WEN STElN , V ereimglc SIOa/ CII, p1u;: 547 y ss y
del II1lsmo . Sw:l! spoh llk und Verfa ss un gsn:ch t In den Vcrc lllIgten S taa tcn
1956. I96-h, JoR , N. F . vol. 13 ( 1964 ). pg. 85 Y ss.
12 . L."1 l>il>lioga fa. en 100;;15 las leng1:';;Is im;:gin;:hles, es, CO I~lP.re ll s ibk.
mente am l>lia en ex tremo. Sob re la Cons lltucin d e 1958 y sus objellvos d;;ln
una completa inform ac in HENR Y W. E HR MA'iN Die Vcrfassungsentw icklung
im Frankre id l der l'iin ftclI Republik . , JR , N.F.. \"01. 10 ( 1961 ), pg. 353 Y ss.;
Grl.lJEItT ZIl: HUR~, F rlwkreiells " elleS Regie r ulIg:.syslclII , ColoniaOpladen, 1960.

483

desemboc en u na crisis esta tal que puso en p eligro su e xistencia. U1

causa fu e el dill' m a, aparentemen te irre!;~lu blc , enlre las aspira ciones
revoluciona rias a la ind cpendencia de la poblacin nth'a en los tres
d eparta lllt:llt os argeli n o!;, fo rm:1lme n te pertenecientes a 1:) Fmncia me
tropolit:1 Il:1 , y la ten az res istenc i op uest ;;l por sectores de la minora
de colonos f r;neese s blanco s :1poy:1dos por los d ecisi\os militares y por
illlport~l1t es element os del cap itali smo privado de la m etrpoli. Los gohicmos d<, cOillici6n socia lista-burguesa frec u en tes en la I V Repblca
dieron m ues trS de ser incapaces de dominar la sit uaci n de al guna
f0I"l11:1 ; 1:1 quieb ra cOInrl et:1 de 1:1 autorid;;ld gub crnamental e incluso una
rev uelta mi litar trada de Argelia a Fran c ia eon l'irt ie lon e n amen:1Zad ommcntc rrximo el pc!igl"O aprelll bnt e de una gu err!;!. civi l. Es ingen uo preguntar si r ealmcn te hllbo Ill ed ios pa ra domi n:lr la s ituaci n.
d cs put's qu e las uni d ades d e la nota, a las que el go bierno Pnim!in o rden [a ocupac in d l' la r .... bddt.: Crccga , rehusaron obedeCer. De h ech o
el gcneml Cll1lrlcs de G au lk: result ser el salvador de la c ri tica situa.c in porque mnplios sec tores at r ib u an slo a s u auto ri dad pe rsonal la
cap::lcidad rara super a r la crisis. ElIde junio de 1955 consigui, de
ac uerdo con la cons titucin vigen te, ser inves tido presidente (Iel gobierno por la Asamblea N::lc ional por 329 votos frente a 250 en con tra. Eludi e nd o el proccdimiellto no rmal dl' Ulla Asamblea Nacional e legida como
portadonl del pOlil1oir eOlls/iuulllr ( lo cllal e ra .1 1 fin y al cabo u n des
cublimicnlO rr;:ncs). y basn d ose en una ley especial de autoriza c in,
hizo el:iborar por Illl'dio d e com isiones d e deliberacin des ignadas, sin
leg itimacin co nsti tu cional , una nuev; con s titucin a la m edid a. e.sta
entr en vigor como la d e la V Rep ltb lica rrancesa por r efe rndu m del
28 de se ptiembre d e 1958 IJ (una t-cnica esta tal consag mda e n Fra ncia
por la tr;diei n I"{' \'o ludon:lr ia) u y sigue vigl'llte desde enlOnCt:S.
El desarrollo pos!erior (hasla las dccciones presidenciales de 1965 incl u sive)
lo. tl":lta con ej.mplar olJ,ieti,'id;;ld y prec isi n. con minu c:iOSlI indicac in bi_
bhogrMka . 1UI~qll~ excl USivament e fralleesa. J~cOUI:S C II Al'S~I., I.a 1.' ie Jloliliqu e
d e la F~(J" cc de JlUls 1940, Pars, 1966, p g. 333 Y s s. Bibliogr.;lfia ~ I t:mana: P ETER
Z UR~. Die repllb/ik.auisclle M(marc/ie. Zur $I ruklllr der V er fl/ss,mg eler 11. Re
pllbllk .'" Frallkrelcll, Munieh, 1%5 ; A. SATTLII:, .. Die Verfassung der Fnften
Republ! k und das par]31l1en tarische Rc gie rungssyslcm o. AiiR. 87 (1 962), pg. 335
y ss.; citemos ade lll;ls de la bibliogr.;lfi.;l MHIII:ICE Duvl;ltcF,1I: LtI V f t Ripllb/i
que el l~ rgil~~c. p rsitlt:Olrie/ . Pars, I ~ I ; r U;I(II_~ MEN[)toS.F~NCE, LI! ripublq ue
lI/o1cnle, Pans . 1962; D Oi-lOl IIY PI CKL ES. T/le II{I II R embllc, IIISIIIlIIIoll5 olld
Po/mes (3." cd .. Nue"a York. 1965); E. Sr. FURN tSS. De GOII /lc ami l/le Filme/
Army, Nuc"a V OIk. 1964.
13 . .La mavoria de los VOIOS ~firnwtivos fue masiva (79.2 % de los vot~ n .
to.!S o . SI se eontellll'l ;ln l;;1s abstenciones. el 66,6 % de los qu e tenan derecho n
\'oto). Tambin en Argel ia la mayora flle abru rn ador~ , s i bien por di rereutes
mot iVOS, puesto qu e los musulmanes espe raban que de Gaullc les concediera
la independencia. mientras que los colonos flanccses crean que eneo1\ t raria~
ulla \ia de int c~ raeiIl duradera a Fra llci;: .
14. Cfr. sobre la tradicin francesa dc la Jeg isl.;lcin popular direclfl. K.u \.

o
o

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l.
J,

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JI

~.

t:
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484

AI'I! NfllCIl

El e nlonces presiden te Rcn COi}', que se haba mostrado benvolo

r ren te al cambio de rgimen. comunic que no presentarla de nuevo s u
cand idlHura. El genera l Cl"w rlcs de Gnullc fu e elegido presidente. de la
RC(lli blica el 21 de diciembre de 1958 por aplastan te mayora de un colegio de volantes a l cual correspond a tambin 1:\ eleccin del Senado.
Las elecciones para la primera Asamblea Nadonal, basadas en una ley
elector,,] que e n general rcspel:1oa la tradicin, tuvieron lugM e n dos
vue ltas el 23 y el 30 de novielllbre de 1958: dieron. por ra zones que no
vamos a dClalhu aqu . la IlHlyOl"a e n la segunda vuelta a l partido gauJlisla
(Union Nu/iolull Rpublicaillc y gru l>Os afiliados a ella) que dI,: ninguna
m anen' co rres ponda a los \'o tos recibidos en la primer... Como consecuencift , la izqu ierd, e:lt:lstrfic" lllcnte dividida como siempre, y el
cent ro, es ta ban infrarrcprcsen l:ldos_
La consti tucin de 1958, llamad:l con razn la Consti t ucin de de
Gaulk, pisaba l Hl tcrrcno poltico virgen en 1" medida e n que pre tendia
unir un cjccutho fucrte en manos del pl-csidcnte con el ma nte nimie nto
de U11 parlamen t3rismo dbi l o _domesticado_, Pero la balanza polhica
Sl' incli n decisivamente :1 fal'or elel fuerte poder presidencial y ha podido m:mle nc rse desde entonces en cl mis nlO equilibrio. El Parlamento,
esto es, 1:1 As amblea N:lcional puede m:lnifest:lr su falt a de confia nza ell
el gobierno, por 10 cual es te debe dimi tir. El Parlamento, la Asamblea
Nacional, ha hecho uso I"e petid .. s I'CCe5 de este control intc rorgnico
frent e a l gobicmo, pero un:l sol .. VCl con x ito (octu bre de 1962), frente .. Georges Pompidou. Il,lIllado e n abril de 1962 t ras Michcl Debr_
a l oficio de presidente del Consejo; e llo condujo a In di solucin de la
Cmara y a. nuevas elecciones pan:! la Asamblea Nacional (novie mbre
,k 1962 ). Segun la cons titucin, el presidente del Consejo ( Prsidell
elll COl/sci[J y los ti tulares de los min istt'rios son lIamndos a l eargo y se
parados de l por el pres idente de la Repblica. La As.'lmblca Nacional
ticlle tan pOCl inf1 ucnd1 sobl-c el conjun to del gabinete que la eOl1S'
titucin, siguiendo aqu a In cons t itucin fe de ral americana, dete rmi na
la ineompa ti bilidld de l mandato parla men t:lrio con la pertenencia al
gabi nete, Adem:\.s, la funcin legislat i"a del Parlamento est esencialme nt e limitada, e n la m ed ida en que una gran ca ntidad de import nntes
materias le h"lI s ido sustradas y t r:ls pasadas a l poder reglamenta rio del
presidente, Y finalm ente, segn el famoso ar ticulo 16. e l presidente
dispone de un poder panl c a ~o ele urgencia del que puede hacer uso
LOE\\'I:SSTf.lS, Vo/k IlIId Pnr/I!I!lrlll u(lch du StuQl$u/llfaSS/lIIg der I rQlll;sisc"~u
NatiDIID/l'erSalllm/m lg 11011 1789, "1unic h, 1922 ( reimpresin : Aalen, 1964):
Hr.NIO' W_ EnlalANN, .Di rect Dcmoc raey in Franee_, en TI/e Americall Politicu t Scicl/ce Redel\', LVII (1963), pg. 11113 Y ss.: para la nueva praxis del referndum desde 1954, dr. GIL~(RT BORTOll , Sod%g;c dll rfre!lld/II daus la
Fra llce moduuc, Paris, 1965,

FORMA AUro RtTARJJ\

I)~:

GO UlIlRNO y NEOPRESIOIlNCt,\lI SMO

segun su c riterio por tiempo ilimitado, s in ningun control pa rla menta rio y que de hecho ya ha s ido utilizado. Asi pues, el nue\o instrume nt o constitucional consis te e l1 u na cons titucin presidencia l que cont ra riamen te a la consti tucin fedem l america na no se bas a en la igualdad
y coordi nacin entre el Parlamento y la cum b re preside ncial o el go bierno, si no que e l Parlamen to ~st consciememenlc subo rd inado _ y segun
se ha de most rado, con pleno :\:ito-- al pode r preside ncial; una fo rma de
go bie rno q ue se puede calificar compara ti vamente y ell oposicin al presidencialismo norteame ricano como neopresidcncialista .
El presidente de la Repblica, dc Ga ulle, justific la confianza que
e ll l haha deposi tado la mayoda de la nacin fmncesa y log r una solucin del problema a rgelino acep ta ble para esta m:lY0fa. Solucin que
ciertnmen tc no consist i en la integracin duradera del pas insurrecto
al territorio Illetropolit:lno fran cs sino q ue final iz con la conces in de
la ple na e ilim itada independencia. En esta solucin ve r la historia con
toda probabilidad el mayor ser vicio del ge neral, quc no slo supo neu-,
traliza r d iversas rebeliones de los im pert rritos militares en Argelia,
s ino que se mOStr como un maes tro de la est rategi:l. po litica y UIl profundo conocedor de la mentalidad politica f rancesa. Desde luego necesit cuatro aos para el a rreglo defin i th'o, en los q ue de nuel'O dos referndu ms marcaron las etapas. El ple biscito de 28 de enero de 1961 rati fic
su objetivo polit ico al otorgar la plena autodete r minacin a Argelia, y
el de 8 de abril de 1962 le concedi un ma nda to popular para apl icar los
acuerdos de Evian concluidos COI1 el gobie r no rebelde de Argelia. ' !
El resultado de la gran jugada m ereci la pena : tras la obtencin de
la indepcnde ncia, el IlUCVO est ado a rgelino man tuvo y es trech sus relaciones con la a ntigua me t rpoli, y Francia a su \'ez le proporcion ayuda
y apoyo tl..:.cn ico y financiero considel'ables, Hoy Argelia y Francia son
recprocame n te sus m ejores clientes, yel dom inio cultura l de Fra ncia en
Arrica del Nort e no ha s ufrido me noscabo de ningn gnero.
No es sta la ocasin para unn :lpreciacin , aunque s610 fue ra sumaria, de l papel que el general. como :lulCrata de Francia , considerado con
todo d erecho COlnO un monarca re pub licano. ha jugado en los ultimos
diez ailos, Puede conside rarse seguro que conqui s t un alto rango e n
la his toria de Francia, de hecho slo comparable mutatis mulaudis con
ambos Napoleones o qui ....: con Georges Clcmenceau. Desarroll un esti15. En el primero de estos dos referndums el ni llel de abstenciones
( i23.S !) era tan cle\'ado que, aum.\,ue .tos \'otos a( l-mali\'os sumaban en efeclO
el 75,3 % de los VOlantes, slo conSlll Ulan un 55,9" de 10$ que tenan derecho n
V~)\o. En el segundo rcfen.' nd um, sin embargo, en el que el nume ro de abSlcnClol.les fue a proximadalllenlC igual, disminuyel'On de lal modo los ~'otos negatll'os (9.3.!Ii) que el 90,6% aprobaron el plan de de Gaulle. Los plebiscitos
:Wbn;: Argelia prueban que el pueblO francs puede conseguir resul tados tiles
Incluso en un:l atmSfera cargada emocionalmente_

FORMA AUTO ltt U RIA UE GOBIERNO " NEOt'R ESIDIlNCIALlSMO

486

Jo persona l 1.. que hal l amplio cco fllera de las fronte ras france~as y sup?'
gracias 11 su dc~acostLLmbrad;1 personalidad . investir de nuevo a Fl'anClll
d e pl'estigio mundial. Con ello F rancia, en s u na nacin demogdfica m ente pequea, aun cua ndo intelectua l y econmicamente complctam.'!I1le autrquico. ba e n trado d e nuevo en la lista de las grandes potenCias.
En polt ica exter ior su retirad a del pa cto mililar de la OTAN, s U acc~ca
miento a la cs fem sovi tica, su abierta hostilidad a l mundo a nglosajn,
de donde procede la doble negativa a la entrada de Gran Bre ta a e n el
Mercado COIllLm Europeo (1963 Y 1967) Y s u enem ist ad con Israel con
motivo d e la guer ra contra los rabes (junio de 1967), han resul tad o
hechos enorme me nte d ivulgados y controver t idos.
La politica e xter ior del gen eral de Gaul1c caus tanta. se nsa~i~ q ue
por e llo el j uicio sobre su politicu interior tenia q ue salir perjudI cada.
Las decisiones e n c uest iones econmicas, pOI' las q ue el in ters d el ge
neral no era m ayo r que su conocimicnto, las dej \3 mayo r p:l rte de las
ven:~ en manos de los tecnocra tas de sus mi nisterios. La prospe rid ad d e
F rancia, herencia de lu I V Repblica, t:m deno~t ]da por de G aul le, no
alcanzaba a i!llpOltantes sectores, Mientras los ser vid os sociales frimceses pueden equipara rse perfectamente a los de cuulq uier ~tro pa i ~ ~ue.
ra de los del :\mbito sovitico, b a gricu ltu ra y la con struccIn de VIViendas han quedado a tr'ls en un pnis de por si rico. E l nivel de sala rios de
estos Irabaj;,dorcs es inferior al de otras indus l ria.S estata l ~s pu nta y
la joma da dc traba jo de ordina rio ll1<s la rg~ ..E l nI,vel de v td a ge neral
no se ha de\'ado por endma del de I:l. I V Rcpub hca, SI es que lo ha hec ho
algo, deb ido a la s ubi da de precios, desfavonlble para el consumo d e la s
masas .
En el con texto de una h:orb de la ,:on s titucin t iene especial im parl anda la manera en que el todopoderoso gencral.jde de E S I ~do y s~
gobierno han mal t l'atado su propia consl itucin Y Que el COIlS,C I! COI1SI I rltriormc/ pre\'i slo por la COTlslitucin no estuviese en condICIones de
oponerse era de e sperar.. Slo el CC:/IS~iI ':'ltal .mm t ~\'o fic\line~le su
papel tradi.::ion~l d e basltn d e la ~ .lllstllllc ~on~s lep~bhennas Slll q ue
por lo dem:h pudie ra ejercer un~ I1l~UeT.\Cm Illmed lata pu~sto que no
es un tr ibunol l constitucional. LIS mS\ltue lones p; rla men.tanas represe~
talivas exiskllles --e l Senado no se ha dcj:.do con verltr a la mayo n a
16. Una ex plic:lcin bas~da en u n conocilTliento In t imo de la mistica per
SOllal d c de Gaulle y su conciencia de misin res ultanle de ella en J ~;.I.N-RAy

~HlXD TO UR HUUX La Ira;r!llic dlt go!<:ral, Pan s , t 967.

'11. ere, por ~jem \llo , jaNLlc P ,\!(~II!, . OU3U::. anTt~:s de contro!er!e
conSlillll iOIlt:1k_, en Hm'lw F rfI"fllise ,It, :::;cli'nc~ Poll11ql~e, X ti ( 1~3), P;\ g:, ~5
y ss.: FRA';(OIS GOlilll., . Rllcxivns su r le n'gl me poh tlque en F, allcc" IJI .,

pgi8~131f. ~~IlIUS,

4 87

AP~ND ! CE

TIH! COJl$cil lJ'E:.la r i.,

Opposiliol! , ] (1966/67), pg. 89 Y ~s.

l/U!

Fiflll RCPllblic, Goveflllllel1r u'ld

gaullista durante to do el periodo-- fueron arrinconadas siem p re que

fue posible. Por e je mplo, in mediatamente despus de las elecciones pi.lrlamen tarias de 1967 la e .... igua mayora fue iniplacablc mente u tilizada
para hace r entrar en vigor, por medio de leyes parlamentaria s en vez de
por va reglame n ta ria, un conjunto de terminantes y eontrovenidas medidas econmicas, cnlre ella s la participacin de los trabajad ores en el
beneficio de las empresas, que no era apoyada n i por stos ni por los
empresarios. En la eleccin d e los miembros de sus gabinetes el general
ha sido afort u nado o, como se debe reconocer para ser justos, ha demostrado su especial (alento para d conoci miento de los hombres, Ral'a
vez en u n estado contemporneo se ha re u nido un equipo gube r namcll
tal ms capaz, y el desgaste de los miembros del gabine te ha sido sor
pl-cndentcmente reducido. Pero los minist ros no hacen sino rec ibir rdenes, como ab iel-tamente corresponde al espl'itll d e la constitucin; la
libre expresin de opiniones en las sesiones de] gabinete qued redudda
al mrni mo segun testimo nios lidedignos y los m iembros del gabinete
eran severamente exhor tados a lim itarse a sus depana men tos, lo qu r'
por ejemplo, causara la dimisin de l primer ministro de Ha cienda Antaine P ina )'. Pe ro sobre todo, el gobierno dispona de l mono pol io de los
med ios de teleco municacin , que en nues tra pocn son ll1 <s importan tes
par;! la fo rmacin de la opinin q ue la prensa poltica. Ta nto en los refer ndums como e n las eleccio nes pa rla mc u taria s, la opo~i ci n recibi
dictas ta n cscasas q ue nada podia h;!cer frente a la masiva propaganda
gubernamen ta l. El jefc del Estado apareca pe rsona lmente en la pequea pan talla - incluso llegado el momento {'n el que las leyes eleclOr;lles prohiban loda propagand a-, de ta l mod o que 11 0 se t m taba d e la
opinin d el gob ierno, si no de la \'oz de la nacin que de Gaulle alegaba
personificar.
Las libertades dvicas tra d icionales fueron en gene ral respe ta das como
no se poda dejar de espe ra r de un hombre de lan profunda c ultura histrica; si n embargo, se produjeron en c asos aislados, incluso dC$p us que
fue Icvantado el estado de urgc ncin que a u tOrizaba a ello, abusos con tra
las persnas y las libertades personales que en otros pases d e mo c ratlcos
no hu biesen quedado sin rec t ificaci n judicial. Tambin el presidente,
excesi\'amente irritable contra ];1 crtica publ ica , hizo incoa r, por prc~utHas ofensas a l oficio presidencia l, ms procedimientos penales que
todos los habidos desde el comienzo d e b Republica fr':lllcesa hasta e ntonccS,JI> Pel'O ciel"ta me n te la violac i n de mas graves consecuencias d e
la constitucin vige nte la s upuso la p l'opueSla d c reforma de la cons titucin p resentada por el gobierno a instancias del general. por medio d e
180.. iDesde que la ley cntr en vigor en 1881 hasta 1958 sto hubo nUC\'e
}' entre 1958 y 1968 trescIentos!

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488

la cual la eleccin popular d irecta del presi dente segn e l modelo ame
ricano deba sustituir a la eleccin indirecta exis tente hasta ese mo mento.
El art icu lo 8 de la Co nstitucin de 1958 pI'escriba ob liga toriame n te que
el pres ide nte Fue ra e legido para un pe rodo de sie te aos por un colegio
electoral cuyo peso princi pal recaa en los consejos mun icipales de
las PC(lucas ciudades y de los pueblos. El art iculo 89 es tablece xlra
!Oda reforma de la cons titucin un procedimiento predominan temente
parlalllcnHl rio . La reforma propuesta sobre la e leccin del presidente por
el mi smo clcclOrado, e n vez d eo tener lugar ese procedi m iento, iba a realizarse por m edio de un refe r nd um sin ning una inter"encin de las
c maras p:ulame ntari as. Los ju ris tas del gobierno se apoyaban e n la
rnxim:l fund :ullcntal de b sobc l":lI1 a del pueblo, fo rm ulada en e l a rt cu
lo 3. que poda mani festa rse a travs de medidas tanto representativas
como pleb iscilarias. as como en e l articulo 11 q ue prev el referndum
pa r.! la organizac in de los pode res publica s. Los juristas indepe nd ientes
e ran unnimamellte de la opin ill de que el proced imiento proyectado
e.a ant iconstit ucional y ad vir tiero n del inmincnte golpe de Estado. Tam
bin e l Consejo Cons titucional yel COtz sei/ d'JZrar fo r mularon reparos. 10
El refe rnd um de 28 de oc tubre de 1962 sobre e l nuevo modo de elec
ci n con s igui ciert ament e una m:lyora de los vota ntes (6 1,7 por cien to),
pero dada la cantidad de abs te nciones (22.7 por ciento) resultaba de he
cho ser tan ~ lo una mino ra (46,4 por ciento).
~o r e llo nu poda con stit uir ninguna sor presa que e n las elecciones
presidenciales celcbrildas el 5 de dicie mb re de 1965, d general de Gau lle,
que se presentaba a la reeleccin, slo pudi e ra conseguir el 44 po r ciento
de lo~ \ot os emit idos, mientras sus contrincantes m s prximos logra
ron. Fran~ois Mitt errand (por la izqu ierda sociali s t n) el 32 por cien to y
J C1I1 Leca nuc t ( por el cen tro burgus) el 16 por cie nto . De este modo
fue fo r"Lo~o ir a una segum!a vuelta, perjudicial para su prestigio, co n
Minerand ( 19 de d icie mbre de 1965 ), que si b ien la gan con Ulla ma
yora del 55 IlOf cient o, considera ndo las abste nciones, resul taba de nue
vo se. una minada del 45 por ciento de la nacin. 1O
Con la introduccin de la eleccin popular direc ta del jefe de l Es ta
do cabe ca rac terizar al r gime n (le de Gaulle tam bin formalm en te como
neoprcsidcncia\. La autoridad d el preside nte se ha robustecido con la
untura de ace ite democrtico, mie ntras que por el cont ra rio las ins tituciones pa.-Ja mentaria:; se han de bili tado. Es to hace ver clarame nte la
diferencia con el aut nt ico preside ncialismo ame ricano, que se basa en
una coordinacin entre el ejccuth'o y e l legis lati\o.
19. V id . el materia1 en C . IAI'SAI., op. cito, pg. 463 Y 55., Y ms li terat ura
en pg. 577.
20. V id . FR~ N(OI S GocUfL, . L'leetion prsid('nticlle f r[lm;a i~ de d<!eem
bre 1965_. en Rc\'w: I-"ranpSe de $ c iCflct Politiqu e, XV I ( 1966), pg. 221 Y ss.

FORMA AUTORITAR IA DE GOBleRSO y I"EOPRESIDENC IAlISJoI O

489

El tiempo t ran scurido desde e l comienzo de la V RepubHca fra ncesa, una dcada. es lo suficientemente la rgo como para em itir un juicio
sobre s i el tipo dI! gobierno del neopresidencialismo rundado por de
Gaulle ha calado rea lmente e n la o pin i n publica. Las e lecciones para
la Asamblea Nacional celebradas desde 1958 const ituye n al respecto un
ndice fiable , as como los plebiscitos , e n cualquier CaSO muy condiciona
dos e m ocionalme nte. En los cambios debidos a tctic3 electoral que
tienen lugar e n la segunda vuelta no podemos entrar aqu, si bien la
primera refleja mucho ms fie lmente la opinin publica que aqulla, Ii
mitada slo a los dos candidatos con ms votos.
En las elecciones para la pri mera Asamblea Nacio nal del 23 y 30 de
no viembre de 1958, los votos se divid iero n como has ta e ntonces en la
primera \"::'elta en ocho bloques de partidos, y el pa r tido gaull is ta (Un ion
NOll veIle Rpublicai/le.UNR ) ni siquie ra e ra el ms fu er te e ntre e llos._
Por e l contrario, en la segunda vuelta, que e n Francia siempre ae tua
como una bola de nie ve, concert 3c ue rdos con todos los partidos bur
gueses, de modo q ue la UNR pudo lograr 198 escaos; con un reparto
propo rcional slo hu biera conseguido 82 mandatos. Po r s u par te, los
comunis tas que e n la pri mera vuel ta hablan logrado 97 escaos se tu
vieron que conformar en la segu nda vuel ta con slo diez ms. Los socialis tas a leanz.1 ro n 44 e n vez de [os 72 q ue proporcionalme nte les hu
bieran correspondido. De es t e modo los ga ullis tas con sus a liados burgueses tenan una fue rte mayora de dos te rcios frente a la fuerza
combinada de los partidos de izquie rda .
El 5 de oct ubr~ de 1962 la Asamblea NaciOnal ap rob un voto de ceno
sura presentado por el e neanecido len pa rlamentario Paul Reynaud
contra el gobierno Po mpidou por 280 vo tos con tra 23 1, es to es, con los
votos de todos los p3rtidos f rt!nte a los ga ullis tas. La causa fue la propuesta presi dencia l de e leccin popu lar e n vez del s is tema cons tituc ional
mente es tablecido. La rebelde Asamblea Nacional fue inmed iatamente
disuelta. Las elceciones pa ra la segunda Asamblea Nacional tu vieron lu.
gar el lB Y 25 de novie mbre de 1962. En la primera \'ue lta hubo un por
cen taje de abs tenciones no alcanzado n unca hasta en tonces (31 ,3 por
c iento!). La UNR, que se revel como e l part ido ms fu erte con el 3 1
por ciento de los votos emit idos, un ldto como no se habla conseguido
desde e l fin de la guerra , es taba s in e m bargo, muy lejos de alcanzar la
mayo r a. Pero e n la segunda vuel ta , que en muc hos casos acab en un
due lo ent re los gaullis tas y los co mu nis las, los prime ros obtuvieron 233
asientos de un toU!1 de 482 d iputados, a los que ha bla que aadir toda .
via !os 35 republ icanos inde pendien tes, a liados con e llos bajo el lideraz.
go de G:scard d'Es taing. As. por primera vez en la historia parlamenta.
ria rra n eesa, un solo part ido consegua la mayo ra absolu ta (241 escaos).
Fre nte a eso los comunis tas aumentaron de lO a 41 asie ntos y los socia.

490

ArilNDlCE

lis Ias d e 43 a 66. Con esta m a yora a m pl ia me nte con fo rt able, el segllnd o gobierno POlllpidou pudo pe rmanecer en el poder m s d e c u at r o
aos sin e l pelig ro d e u na de r ro ta parlamell taria.
E n las s igu ie ntes e lecciones para la tercera Asamblea Nacio nal (8 y
15 de marzo de 1967) la cons te lacin poltica d io UII dram t ico gi ro. E n
el conocimie n to de que slo co n ac u e rdos a lccto ra lcs acorda dos '1 c u m
plidos incondicionalmente podan desbancar a la mayoz-ia gau 11is Ul, Jo~
partido~ burgueses no gau llis tas . c uyos candidatos ya en las anteriores
e lecciones pres i dcncia lc~ habIan :':llido cs pcclac ula n ne n te airosos. paeara n con los pa ,"idos de izqu ie rda socialiSI<l y comu n ista tamo pa r a [a
prime ra vuelta com o e s peciahne nte para la segu nda. El r es ultado fue
que [os gat!i [is t a s (co n s us a fi liados lo s repu b lica nos in dependientes) a l
perd e r 25 manda tos pudieron ma n te ner la m ayo ra slo por un l m ico
escaio. La izq u ierda no comun ista (Federa/ io" Dm ocratiquc el Socia
liS ie Gauc}rc) com pues ta de soci a l h ta ~ y bu rgueses pud o e levar s u n
m e ro de esca os, con u n a umcnto d e 25, a 116 ma n datos, y el part ido
comu nist.a, ga n ando 32, a 73.
As pues , se h a prod ucid o a lo la rgo del d e cen io t ra nscurr ido d esde el
com ienzo de In V Rep blica que hn d e bilitado cons id e ra blem ente el Par
la m e n to, u na nueva constelacin ele partidos. que ya no per m it e a l partido guber name n tal de tcrm inar e l c u rso de la pollica in te r io r f ra nces.,
segn el buen c r ite r io .soberano del presidem e d c ' Gaullc. La pe lo t a de
la polt ica es ta d e nuevo en el t ra d icional tejado parlament ario.
E l genera l de Gaull e ha im pla n ta do en el plazo d e una d ca d a e l t ipo
id eal, por as deci r lo. de la for ma d e gobierno cnrac terizab lc como neo
p residencialis ta, Au nque no sea eomple lam e nt e nue va. p uesto que l iene
u n precedent!!, po r e je mplo en la cOlls l it u ci6 n pola ca d e P ilsuds k i de
1935, puede r'cjvind ica r el ser una cOll!!o ti tucin _u ri g inaria " (vid. S /lprtl,
pg. 209), )' h a ejercido e n cuanto lal un a in rl ue ncin eXlrnord inari n en la
elaboracin de o lras eo ns t il uciones contemporneas. E sforzndose po r
u n a tcrrnino loga expresiva. q u i7. ser a p rcfer'iblc clasifica r la com o m ono c rada co ns t it u cional. lo cual poch'a pa recer al observa d or eon cono
cimientos his t r ico!> una evocacin d e la d o min3cin d e l gran Augus to. l '
Lo.s fran ceses han sabido ~iel11prc bandea rsc con las sorpre sas politica s . En a bril y mayo de 1968 la agitacin e 5tu d innti! u n iversa l. n a ci d a
de la socied a d de masa s y d irigido cont ra el la, in vodi6 Francia . Los e studia n tes. en su mayo ra p rovcuie n tes d e capas aco m odadas, ten ian
q ueja s (u ndadas. La fo r maci n orielllad3 de un modo huma n is ta , e n s i
m is ma superior, es e lit ista y no cor r esponde ya a la afluencia de las
m a sa s a la en !!ocam:a y a las necesidades de u na sociedad tecno lgica. En
21. Vid. KAkI LO! \\TSSTEI'I. ~ D ic kons lillLlio llcllc Mono!;ratie des Augustus_, Zcil5c1zri/t lii r I'oliti k, N.F 9 (1 96 1), p. 197 y SS.; pubJiclldo I:unbicn
en 8 dl riigt! lu r SIQ(lISSo"l,iolog, Tubinga. 196 . pg. 3 Y ss.

r Olu\"

AU TOR ITARI ,\ DE GOB I ERNO Y Nr:OP RESIDENC IAl1 S MO

491

Pal"ls, en to rno a la vene rable Sorbona )' sus 3lreded ores, sc fo r m nron
s:llvajcs barricad3 s, t ras las cua Jes los es t u dia n tes, con a doqui nes como
mu nicin, y la s tapas d e los cubos d el servicio.s de I.impieta co ~? esc~
dos, ofrecie ro n una heroica y desesperada res IstenCia a la pohc la a nt ldis turb ios. arm ad;! has ta los dientes. Pero la rcvu clta estudiantil acab
COnvirtindose. e n cier to m odo por u n e s mllido es po ntneo, en u na
hue lga ge ne ra l e n la que los t r abajadores ocuparon las fbricas y a la
cUIII se unieron los campes inos de Illa nera in m edia ta y n umerosa , sobre
todo en el sudoeste, opuesto al gobierno. Dura n te semanas eSlU vie r o n pa
ra lizad os el t rfi co y el c omercio. La s p rop u estas de m ejora del n ivel de.
"ida e labor3das prec ipi tadamc nte por e l sorp ren dido gobie rno fu eron
acepta d as s in dudar P?r los dirigen tes sindicales, pe ro los o bre r os las
rechazaron la mayo r a de las ,eces.
El gobierno se e n con tr sin n:cursos. E l p rimer m in i ~ t ro romp i ~ou
es taba ausent e, cn u n viaje de propagan da al lejano Afgam st n, Y.. ~I Jefe
del Estado e r a aclamado en la Ruma n ia co mu n is ta. Vuelto an t re rpadarneme y con plen o desconocimie n t o de la si t uacin , se refugi. c~m o
primera m ed ida en la m s t ic:I, t:1I1 :Iprcciada po r l, de un. ple b Isc ito:
u n a ley deba conceder a l gObie r no plen os poderes para r e?lIzar ~na refo r ma q u e no se basaria en el capitalism o ni e n el comUllls mo, silla e n
u na _democracia de participacin . Presci n die n do d e c u a lq uie r o tro punto de " is t a , la p rop ucsta e r a comp lelarnen te a nt iconst itucional, puesto
que slo el r Ol"lo llle n to, no e l electora d o. p uede promulga r leyes ..
I ncluso 13 AS:lI nblea Nac io na l se vio arra s t m da por e l to rbelli no a nti gaullista . ya que a l \'acila r los re pub licano s indepen d ie n tes de Giscard
dEs taing. qu c h a s ta ese momen to ha b la n s ido indispe nsab les pa ra la
comllOsicin d e la m ayo rfa , In Asa mblea poda con tar con un vot o de
no confianza ( vid. :m pm, pg. 33, no ta 12. -- N . del T .) con tra e l gobier no
y por e llo con un golpe directo con tra e l presid e nte. En es ta s it uacin
!.'l general d e Gau ll e jug sus ca rtas de u n mod o ~.a estro y gan? .la
pa rt ida . Una \'ez que se hubo a segurado el apoyo mIli t ar e n u na " ISlla
rc[lmpago a la coma nda ncia d e l ej rcito f r a nc s d el Rhi n en BadenBad e n y Be lfo rt , dio marc h a atrs en el pwycct ado refern dum y disol"i
r'cpe nt imll nente la As amblea Nacio n al, mcdidas q ue segUn d icen fu e r on
adop tada s por p r esi n de Po m pidou. La s cJeccion es f uer on fi jadas p3ra
el 2J y e l 30 dc j un io d e 1968. Los ca rros de combate re tumbaro n por
los su b u rb ios elc Pars; la huelga genera l se de rrumb.
Los gaullisla s, que se rebauti zaro n como .. Unin d e la Defensa Na ciona l_, dirig ieron 13 camp:nia bajo el s( mbolo de la ba nde ra t ricolo r
fre nte a la band era roja. como u na. c a mpafla cont ra u na to rna com unis ta de l podcr', pcse al h echo cie rto de que los comunis tas no tenan nada
que ver con In r ev ue lta eSlUdia n t il y de q ue no hab ian com 'ocado ni
ale n lado la hudg3 ge ne ro!. Pero co mo e n polit ica e l fin j ust ifica los

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APIlNDICE

FOR MA AUT OR ITARIA DE GOB l ll RNO y NEOPRES ID Il NCIALl S M O

medios, la jugada les s::ili6 redonda gracias al sobresaltado ek'ClOrado.

La burguesa propietaria. que en Francia puede llegar ms <1 la izquierda
qut: en cualquier o tra parle. reaccio n a l trauma de la parlisis de la
vida pblica dura nte varias semanas con un poderoso des plazamiento
hacia los gau llistas. Estos se deSlaca ro n ya en la primera vuc lla, en la
que lograron ms de 150 mandatos del tOla l de 175 decididos e n es ta
vuelta. En la segunda vuelta les ayud el susto que a los burgueses . y
sobre lodo al cleclorado femen ino, les haba calado ha s ta los huesos.
Pues la o posicin --<:affiunislas. socialistas y la Fede raci n de la Izquierda Democrt ica, princi pal punto de conflue ncia de la oposici n burguesa- destac e n la segunda vuelta, como e l ao anterio r, a aquellos
ca ndidatos que con taban con ms bazas frent e a los gaull istas o sus
aliados ; pero e l electorado no se prl..'OCup6 de las consignas de los par ..
tidos y vot a los gaullis tas. La oposicin no conserv ni uno solo de los
52 mandatos que en 1967 habia conseguido con una mayora de me nos
de mil votos. El resultado fue l a n espectac ular para la Uni n de la Dcfensa Nacio nal como desastroso para la oposic in; por primera \'u en
toda la his toria parlamentaria francesa un solo partido cOllseguia la mayo ra absoluta dc [os asientos - ms de 290 de un 10lal de 487, a los
que todavia haba qu ~ aad ir los dc ult rama r- , sin depender de n in_
gn aliado. los republicanos indepe ndientes de Giscard d'Es taing lambin consiguieron aumentar el nmero de m3ndatos a 64. FrerllC a ello,
los comunistas quedaron reducidos a 33 escaos, justo lo suficien te para
la fo rmac in de un grupo parlamenta r io y la izquie rda burguesa pas
de 121 mandatos a 57, o sea menos d e la m itad. La opos icin di spon ia e n
adelante de apenas 90 escai\os en vez de los 195 en la anterior Asamblea
Nacional. Una consecuencia ms, com nmen te sen tida, fue que PieHe
Me ndes . France fue completamente arrollado -perdi su escao en Grenoble co n slo 132 votos (de m:!s de 62.000}-, y poda haber llegado
con ello al final de su carrera polit ica . As pues, los gaullis las y !Sus a liados
dominaban la nue\'a Asamblea Naciona l con una m ayoda superior a los
dos te rcios.
Polticamente los resultados no implicaban cambio alguno, puesto que
la ventaja numrica de votos de los partidos gubernamen tales e ra de
escasa importancia . En la primera vuelta los gau llis tas y s us aliados re
cib ie ron 10 millones de vo tos y la o posicin 9 millones. I nc luso en la \'0lacin de desempa te la proporcin era tan slo de 6,7 millones fren te a
6, 1. Los porce ntajes de los partidos apenas haban variado respecto a
las elecciones de 1967. En consecuencia, l'n la primera vuel ta los gaullis.
las recibieron el 37,7 por ciento de los \'otos emitidos, y los republicanos
independientes de Giscard d 'Es laing a lrededor de l 8,4 por cien to; un 10tal, pues, de un 46,1 por ciento que no ::tlcanzaba la mayo rfa. Y es un efecto
t radicio nal de l s istema elecloral franc s quc la vOlacin de desempate

defonna por completo la aulntica volu ntad popular, que slo se puede
inferir de la primem 'lucha. Tamb in las abs tenciones se mantuvieron
de ntro de limites accptables; fue mayor esta vez e l mie do a l fantasm:l
rojo que e l descon tento habitua l con el Es tado.
El verdadero triunTador de es ta noble batalla e lecto ral no fu e el rOl'
ligado jefe de Es tado de Gaulle si no su p rilner min islro Pompidou,
quien haba lit e ralment e salvado e n e l ltimo momento al rgimen, gr a\'emcnte quebrantado. Sin e mba rgo no se le reconoci. El desagradecido
jefe de Es tado le sust ituy de forma completa mente imprevis ta por el
mis complacicme Cou\'C~ de Mu r villc (9 de j ulio).
Sin embargo, no bas ta una mayora aplas tante en la Asam blea Nacional para solucionar tos problemas de la poltica inte rio r fra ncesa, aban
donados duran te un decenio completo y que se han puesto s bitame nte
a la luz con los aco ntecimientos de los ltimos meses. En ro ras ocas iones se pueden a bordar s impleme nte con leyes los prob lemas econ micos
y sociales. El s is tema mo ne tario francs se ha deleriorado gra\'emente.
Las mejoras de l nivel de \'ida concedidas a los trabajadores se han desvaloriz.1do a causa de la ola inflac ionista pos terior. S in una reQrganiza.
cin rad ica l de la agricultura francesa los pequeos campesinos seguirn como has ta a hora e n la indigencia . Sin duda la revolucin estudian
t il queda por lo pronto apaciguada con la amplia reforma unh'ers itaria
del m inistro de Educacin F lix Fau re. A pesar de e llo , e l gobiel'llo de
Cou\'e de Murvi lIe ~e enf ren ta con tiempos difci les. No es necesa rio hacer
profecias polticas pa ra pre\'er que antes o despus un poderoso mar de
fo ndo social inunda r de nuevo la o.-llla. Donde falla la oposicin parlame n laria, hace su aparici n la extraparlamenta ria.
A un autnt ico lde r, como es ind udablemen te Charles d e Gaulle, no
se le puede negar et derecho segn su parecer, de hacer uso, en inters
de la nad n, de las poSibilidades de liderozgo creadas por l mismo.
Pero es indisculible que la autoridad y popu laridad del general, vis iblem ente envejecido, ~e habla de te riorado e n los ult imas aos, lo cua l
no pod a oculta rse tras la cultivada fachada de su estilo persona l. Por
doquie r y especialmente e n el ho mb re de la calle, cuya elevada inteligencia poltica ~e elogia en Francia con toda razn, cobra fu erza la impaciencia con la idiosin c ra~ia de un anciano y el desconte nto con la incapacitacin de la naci n, por no hablar del aislamiento e n e l que ha descmbocado la poltica exterior france sa del j efe del Estado. Para decirlo
sin rodeos: a de Gaul1e no se le toma ya en serio s ino que se espe ra
s u m archa. Es to no significa nada en lo que se refiere al puesto de ho no r
que le corres ponde en la historia de Francia, s i es que no en la europea
o en la mundia l. Respec to a lo que es esencial en e l marco de una tipologa de la na turateza de los gobiernos, a saber, s i el ejercicio del domi ..
nio por los detentadorcs del pode r es beneficioso para la sit uacin social

FO R MA AUTORl TA RIA DI!

494

de los destinata rios de l mis mo, es to cs, del pue blo en cuanto la[, el vered icto negat ivo ha sido emi tido

por el

pueblo f r ancs con motivo de la

e xplosin social ant e rior a las ek-ccioncs. T ras un d ece nio comple to de
ej e rcicio ini nte r r umpido de l poder. el neop reside ncialis mo person ifi cado
por el rgimen de de Gaullc ha fracasado e n asegurarse el favo r de los
Ir.l.baj ado res y de l cam pesinado. Exclu idos de la prosperidad e indi fere ntes a [as as piraciones de g ralldcur de l rgime n , estOs secto res ha n
sopesado a ste y lo ha n e ncontrado demas iado li viano.
Lo q ue ocu r ra d espus de de Gaulle es una cuesti n completamente
e n suspenso. Quienq uiera q ue le s uceda podr te ner qui:w s e l talcOlo
polt ico de de Gaullc, pero no su ca lego d a }' s u tl lle/ ari l aS. S e puede
p l'cd cci r con scguddad q uc el pueblo francs no tole rar a ni ngn suce
sor de de Ga ulle e l desprecio a los partidos y el de b ilitamien to del Par
la me nt o que ste s e pudo perm itir g racias a es peciales ci rcuns ta ncias.
La lIlala ise con el rgi me n aut oritario es profunda y no se la puede des
preciar a la la rga. Los fra nceses es tn ha r tos de s er t ra tados como subditos; qu iere n se r de nuevo ciudadanos. Recla ma n de mocracia e n vez d e
mega loe rac ia . As pues, de nt ro de lo que hu ma na mente cabe p rever, se
puede co nta r con que a la V Repblica le seguir la VI , cuya ta rea se ra
evitar ta nto la Esc ila del pl uripartidismo disgregador como el Caribdi s
de u na d ictad ura preside ncia l au toritaria . No se r a la prime ra VC"I. q ue
los franceses pone n a d is posicin de sus contempor neos un lluevo tipo
de gobie rno utiIi7.able.
b)

LAs imitaciones

El intl ujo de l tipo gaul lis ta de gobie r no es especia lmente vis ible, como
es natural, en las a ntiguas colo nias f rancesas d e Africa. Por cje mplo,
Tnez ( 1959) cuyo preside n t!! y go bierno ni siq uie ra son responsables
an t\! el Pa rla men to ; Scnt:-gal y Costa d t.: Ma rfil ( 1960) y Argd ia ( 1963 ),
este lt imo Es tado has ta el golpe mili ta r del co rond BUlllcdin ( 1964).
L3 fo rma constituciona l ga ulIista ha encont rado, sin embargo, c re o
cie ntes pa rt idarios tam bi n e n o t ros lugares, como aq ue llos e n q ue los
de len tadores del pode r. y a sean mil ita res o civiles apoyados e n el ej r.
cito, encuentran ve nt ajoso esconder un gObierno realmente a u torita rio
t ra.s ulla fachada pseudo-cons ti tucional. El Es tado m s impo rtante despus de Fra ncia q ue se ha declarado partidad o de es te s is te ma es Bras il,
El pa s puede va nagloria rse de una tradici n co ns tit ucio nal de un no tab le
a r ra igo pora las cond icio nes la tinoame ricanas, t ra dicin que ta mbi n los
gene ra les polt icos c st;n acost umbrados a tener e n c ue nta. Al acaba r el
pe riodo preside ncin l de J ucc1 ino Kubitsche k ( 1955- 1960 ) hubo repet idos
rele vos e n la preside ncia (J a nio Quadros y Go ulart ), tras lo cual los ge
tlt.:rales inte r viniero n y se hicie ron co n d poder. Baj o la presidencia del

GOB tER NO '(

NCO I"R ES IDENC I Alt S MO

495

ma risCo"'!1 Humbe rto de Alellea t Castello Bronco se celeb r incluso un

plebiscito (6 de e ne ro dc 1963) sobre Si, el rgim e~ ~a r1a m e nt a ri o exi ~
te ntc segn la const i tucin de 1 9 ~ 6 dcbla ser sus titU ido por otro ma ntfiest allu:nte pres idencial. Como no pocHa dej3 rse de espe ra r, vista la pre
sin ej e rcida desde 3rriba , la mayoria se pronu nci por este lt imo. Una
nucva cons ti tuci n ela borada por e l gobierno fue fi na lmcnte ap ro bada
por e l Congreso el 22 de enero de 1967 y t.: ntr e n. vigo r el 15 de ma ~~
del mismo afio, a l tiem po q ue la e!llntda en runClOnes del nut.:\'O p res~
den te Ar t uro Costa e Sih'a. L3 constitucin ri nde tributo a u n ncoprcslde ncialis mo no adu lterado, e n el q ue el ccnt ro de la decisin reside
unica m en te en las manOs d e l pres idente y de l gobier no no mbrado por
l. Las instituciones pa rlamentadas subsisten , pe ro comple ta mente pu
ificadas_; todos los lideres de la oposicin con prest igio o con I)()s ibilidadcs de adqu irirlo fue ron Icducidos a l si lencio, prohibi ndoseies la
acep taci n de ca rgos elect ivOS por largos ai'i us o fOl-ln~o les al e.xilio.
S imu lt neamente se polm lg una ley de prensa q ue dIO a l gobIe r no
todas I<ls bazas desea das para lima r a u lla oposici n de conocidos cnicos
bra s ileiios, En el Co ngrcsO y en la fOI"l11:1c1611 de la o pini n puede habc
una cierta opos ici n, pero e n ni ngn ea so de mas i<1da.
Qll"O ejemplo palccido fu e Indo nesia, uno de los paises m s populo
sos bajo Suka rn o ( hasta su eliminaci n poUt ica e n e l ano 1967 ). Sukarno ,
pr~idente de la Re pllblica , h"ba asumido desde 1963 incluso la presi.
de ncia dd Consejo de minis t ros, con lo cua l se hizo con el ve rdadero po
de r e jecu t\'o. Lo q ue a lli se ca lifica ba como de m ocracia dirigida _ era
me ra m ente u na decoracin de escapara te.
No se puede t raza r u na lnea ta ja nte de separacin entre e l ncopresidcncialis mo y una dictadu ra a secas. Es to \'ale tan to pa ra Latinoam rica
como cspecia lme nte pa ra los pases en \'las d e d r:sa rrollo de Arrica 12 y
21
Tanto en los Estados Unidos CQ II)O en Al t.:man ia so: ha IlUesto de
m od; el ocuparse de los paises af licanos en vas de des:urollo. m ~h~ menos

en cambio cn las a ntiguas potencias col ol~ia l~s. :1 las. que la na,ten a ItI le ~esa
ms. Cfr. po r ejemplo M. FOI t~ )' E. E. E\~.lIll> Pn lcha ~d (.CdIIOl), Afn cu u
Polilieat S>,slellls, Lond res, 1961: H ElHlf llT J . SPI R ~, jJoll llt;~ 111 A1.n cQ. Engle
\\Iood Clirrs, N. J ., 1962; Gwendolen M, Carle r (ed nora), F",e Afnc"" Slales,
Ith3ca, N. Y., 1963: ibid., " Olil leS ill Afri cQ, Nueva Yo,:" , 1966;. !--UCY MAIIl, Nnv
Nalious, Chic.. go 1963; ARISTIIII! A. 7..0 UII'RG, .Creal lllg Polllleal O~der, n re
Pa r l >, SIQ I ~ o/ ll'~rA lricQ, Chicago, 1966; O, E. I\S\l I'Oll, T lz e E luslVeuess 01
PQw er 1!re Af,ieo n S i"gle Prlr Suues, It/!;I(:a. N. Y., 1966; Wn.u:,.\ 1 AIlTl.IUR
L E\\' I S: Polilics i" lVesrAfrjco, Lo ndres. 1965; [)OIl.Ol \l y ~ OJlG", Al n ca ll .Po/lII es
in Paspeeli"e, Prinec ton, N. J., 1966; J I:.o.N ROUSSI:AU, A fnque "Olfe el IIIdpen..
'
,
da ule. Pars, 1962.
De las nume rosas 1lI0n o~lI"a fias soblc paIses :l.lsl(l(los, Cllare lllOS: FR[J}ElllCI(
A. O. S CI-I WA RZ, jr., N igeria, T I re 1"ribes, IIIC NaIIO" o r l ile Roce, BOSlon, 1 ~5 :
I1RIAN W m NsrE1 N, C abon, NQliu I//Jl/ildi" g 0 11 lile qloll ~, BQSIOIl , ~ 967 ; .CLEM ES~
I1 NR Y ~t O Olm, '["W les!" sil/ce bl rltpeml cI/ee, Unlvers u y ~ I ~"'! hforma. Press.
1965 James S. Colcma n y Cha rles G. RQslJcrg (c(h to res), l olrtlc,, ('/lrll es "'id
NQdoll al b ileg r al illl' i" 1"rOI,icu./ Atrico. Univcrsity of CalifOl"llia Press. 1964;

496

-t
AI' ENDICE

As ia que todava rec iente mente sc encontraban bajo do m inio colonial.

Es tos pases se ha n encaminado con frecuencia hacia un tipo de gobierno, en el que un jefe de tribu, q ue ha desempeado e n la formacin del
Es tado e l papel de un George Was hington o de un Bismarck local, se
convierte en dic tador, A pesar de que e l ejerc icio del dominio est con
c ie r ta f recuencia cubie rto de prendas cons tit ucionales y que incluso c"iste n imitituciones parlamentarias, para el caso no es s ino un poder dicta to ria l.
La apa ricin de tales dictaduras dcsalTolliSlas Zl no es sor prendente.
ni por otra pa rte se hubiese podido evitar. No se xxIla esperar q ue o rgan izaciones socia les que hasa e ntonces se bas aban en cstruClUras lribales y otras formas comunitarias p rimi tivas y e n las c uales los tttbs
y prejuicios, a menudo de naturaleza religiosa, de terminan hoy tanto
como aye r a la conducta social, se trans forma sen en u na noc he e n Estados democ rticos segn el modelo occidental y pud iesen o perar con
procedimientos igualme n te democrticos. Slo el liderazgo sustancialme nte dic tatorial de a lgunos m iembros de In li te educada en Occidente,
a quienes las poblaciones rurales han atribuido con raz n o s in e lla c ualidades ca rismticas. pod a integrar una comu nidad tribal e n un Es tado
moderno. La estructura polilica te na que -se r necesaria me nte mo no polio
de un nico parlido esta tal, o bien excluir totalmente la formacin dc
partidos. La experiencia de muc hos paises de~colon i zados demues t ra
que la dic tad u ra, disim ulada por medio de una consti tucin nominal o
sem n tica, es la nica solucin viable durante un perodo de tra nsici n
de una duracin impre\'isible para, en suma, establecer un Es tado sobre
unas t ribus a menudo ase n tadas dentro de unas fron te ras trazadas a r bitrariamente. Muc has de estas d ictaduras de trans icin estn dirig idas
por civiles, siempre que la lite que lleva a cabo la descolonizacin te nga
un carcter civil. Pt! ro la dictadu ra puede tam bin recaer en alguno de
Jos oficiales fonn ados en la mayora de los casos en u na academia m ili.
RENIl UMARC U ASD, Po/it icaf Awakeu illg in he Co ngo, Unin:rsity of Califor
nia Press, 1964; J. A. BUL-\RD, . Politics (lnd Government in FOI"Jllcr Frcnch
West and Equa torial Africa o, en JOllrllaf of MQdenr Africcm Studie.r, 3 ( 1965),
pg. 589 Y SS., ofrece una excelente bibl iograHa c ritica para una par te de

frica.
De las cxposiciones alemanas sobre el tema citamos: FIUNZ ANSPRIlN CF.R,
polirile im Sclrwarttn Afrika, Colonia-Opladcn, 1961 ; Af r/ka , Eille polit ische
Uilldcrkllnde, rcedicin, Berln, 1967; E UG~N FIlH II., Dem okra t.ische SlaalSformen in W estafrikll , Zurich. 1965; 1'. J. I DEN~U RG. oDemokra~le und Autokratie im t ropischen Afrika o, en EurOp<lArclll", 20 (l96S). pago 419 y ss.;
lI ans-Ulrich Scupin (ed itor), UlIl'Ollelldtle Demokratitll, Organisarionsform e/!
L11ld H errsclzaf1ss /rllkr IIrell irl n ie/II kOll1l1umis I ise/I/m Ennvicklllllgs/lld enr,
Colonia-Opladen, 1%S.
23. Vid. el de nso es tudio, tambi n con una detallada blbhograf(a. de K ARL
1. NEW MAN, Dit Elltwic klw lgsdik l a/u r /lid der VerfelSslwgss/aal, Frankfurt l
Main BoM, 1963.

LA l!I CTADURA M I LI TAR

497

tar occiden tal. El tie mpo quc-:Cstas dic taduras de transicin puedan ma no
te nerse en el poder es imprevisi ble.
Po r o t ra 'parte, 110 son en abso lu10 excepcio nales ent re los paises en
vas dc desarroJlo, y especial mente en tre los de procedencia rra ncesa, los
Es tados const itucionales, cuando no plename n te de mocrticos. Com o
ejemplos se pueden citar Costa de Morfil, c uyo presidente, de fo nnacin
frances::a, Fclix Houp houet-Boigny pl as m e n la Cons titucin de 1960 u n
rie l mode lo de la Const iluci6n de de Gaulle, o Senegal, que bajo el
pn.."Siden te Lopold Senghor s igui igua lmen te las hue llas de de Gaulle
con la Consti tuci n de 1960; tras el fa llido golpe de l pri me r ministro,
derribado por el Parlame nto ( 1962 ), cs te cargo fue s up rimido y el pode r
ejecutivo ilimitado tras pasado a l p residente. Exacta me n te igual ocurri
en Mall (1968). Fren te a esto la Repblica de Madagascar ha podido con
ser va r s u car:kter constituciona l d urante dos elecciones parla me n ta rias
( 196O Y 1965). Tampoco fal tan Estados semejantes e n e l a ntiguo mbito
colo nia l ingls, por ejemplo Kenia, nico pas a fricano q ue consa gr, baj o
Joma Ke nyatta, el s istema presidencial ame r ica-no.; - - - - - -

7.

L A DI CT ADU RA M t LtrA R

Desde el pll nta de vis ta de la teo rla de la c [!}Jill.!.~co m p_~aq, el

rc~ ms llama tivo del l timo decenio es probablemente la rpida
d ifus ink uii; iOrma dc~dom inio qu;-e~ 'conju nt~ se. puede deno~ina~
dictadura mi lita r,l' Na turalme nte no es nueva baj o el sol. Incl uso el
p'rinclp;-do de Augus to no hu biera s ido posible sin haber ten ido a su
disposicin el pode r militar de las legiones. En la ac t ualidad el pu n to de
vis ta decisivo cons iste en si las !u~ rzas armadas es t -s6~!"(Hn:rda'r"a
la au ton ad incondicional del poder ci\'il legitimo o s i sus jefes ejercen
el dominio directal.Jlcii te a l tietW ?i.t~ s ubordi na n a l P9dcr c ivil. Slo
~~Ii~-; Estados en los que exis te u na ininte rrumpida tradicin de
24. Una equilibrada ex posicin de ~nj unt o no ell ~ t e lodal'.a. Pa? el
planteamiento general del problema es Importante Morrls JanO\\'H1. (edllor),
7" re New Mililary, Cha nginE Pa/r c m s o{ Or;/lIriSUliQ/I , Nueva York. 1964 (con
relacin de bib1iografla sobre revoluciones y golpes .d e Es tado .e:n los paises
en vas de desarrollo, pg. 139 Y ss.). Cfr. adcrnas, TIre Mr/ua r)' m fil e
Deve1opm eu/ of NclV Sln/ej, Chieago. 1964; }ohn ~ . Johnson (editor). 1'lIe Rule
of h e Milit a r)' in UnderdeveIoped COlmm e5. Prmceton. N. 1., 1963: para la
situacin en l..:I tinoamerica, vid. Enwl N LII~u wEN , Generul$ V. Presidems, NeoMiIi/aris m ill La/ in America, Nuel'a York, 1964; para Asia. vid. N I!W '-I AN (citado
supra e n nota 2J ) con detallada indicacin de bibl iogralia; Morris hnowitz
(ed;tor ), Sociology and lile Militar)' E$lablislm rell/ , Nueva York, 1965. Un pe.
netrantc an li$is poco comun de Egipto como sociedad militar, ANDDUAR
ABDel. MALEK, Egypte, socii/1. mili/aire, Pars , 1%2; en q u medida ha variado
la situacin a consecuencia de la prdida de la guc ra con Is rael, es al go que
no se puede apreciar desde el eKlerior.

n
499

LA DICTAIl IJ MA M I LITAR

498

AI' (,N OI CE

la primaca del poder civil 50brc el m ilitar --como s uced e sobre tod o
en los parses anglosajones y cscandin:wos. y tambin e n Suiza- , carece
d e posibilidades d e triunfo la implan tacin d e u na dic tadura militar,
aunque e n situaciones de u rgencia nacio na l, como la que se cre e n los
Es tados Unidos a causa d e la gue rra del Vietna m, se reconozca a los
mi litares un influjo m ayo r que el no rmal en la adopci n de decis io nes
polit icas. ~bicntE=_ en el que las dict adu ras mil itares so n a to~ lu
ces endmicas es carac terst ico sobre todo de Latinoa mrica . ade ms
e los paises d enom inados e n vas d e desa rrollo con un prc \iQ S l a I US~
colonial , aunque n ."Cie nl e m cn lc ta mpoco fa lte por com ple to e n Euro pa.
No pod emos ofrece r aqu una enumeracin d e las d ictaduras milita
re s existentes en e l mo me nto en que escri bimos, a cuyo efecto se r ia
acciden t;J l la d ist inc in d e s i los au t nt icos de tentado res d el pod e r vis
te n u ni fo nne o traje civil. P robablemente que daria superada antes d e
s u im pres i n. 1" Pued e bas ta r el cita r los sig uientes Es tados. En Latinoam rica: Arge nt ina, B ra si l , Pa ra guay, Bo livia , Hai t, Nicaragu3 , Ho ndu r3S
y El Salvador. En Asia: Siria, Ye me n , I rak , Paki st{in, Oirmania , Taiwan,
T a iland ia ( rormal men te una mona rqua cons titucio nal, pero bajo e l con
tl'o l d cJ mariscal 53ri t Thanarat d esd e 195& has ta su m ue rte, 1963, y des
d e entonces de l genera l Thanom Kitt ikac ho rn ), Corea del Sur y Vie lnam
de l Sur,lS En f rica: la Re pbl ica rabe Un ida (Eg ip to), Argelia, Rep
bl ica Cen tl'oaf r ica na, Vo lta, BUI'undi, Congo, Daho mey,n. Toga, Chana,
Nigeri a, Sierra Leona , Sudn . En Europa: Es paa (gobernada poi' el
'<caudillo_ ge nera ls imo Franco Ba hamonde ) y, d esd e e l 27 d e abri l de
1967, Grecia, la re nOlllbrada cuna d e la d e mocracia,.. En Franela y Yu
goslavia los d e te nlado res del poder son , d esde luego, antig uos militares.
pel'o ninguno de los d os Es tados est sometido a una d icta dura mil ita r.
Dos circunstancias me rece n ser mencionadas. Recie ntcllle nte muc has
antiguas dicta d urls militares sc hln c onve rt ido de nuevo al cons titucio
nalis mo: Tu rqua. Guatemala y la Republ ica Dominicana; d e ladas roro
mas en est os dos l t imos Es lados no hay seguridad alguna d e que no
recaigan en una d ictadu ra. y bajo la lbrica de las d ic tadu ras militares
no se encuentra ni u n solo Es tado comunis ta.
bQ..gue inlranqu ili7.a a la vis ta d;: la difusin de las dic ta duras milita
24a. I)c heeho la list a debe completarse con Per, Panam )' MnH.
25. La const itucin, en vigor de:.<le 1967 y la ell.ttin --en la medida en
q ue la eXll!'Csin pueda aplicarse a ta l procedimiento- del genel'al Ngu yen
Van Th ieu como presid ente)' del "iccnmriscal Ngu)'cn Cao Ky como " iee prc
s idente no han can,biado nada en el carcter de diCtad ura militar del rgi
mcn apoyado por los Estados U n do~.
25a. la si tuacin a ll es ta poco dara; un plcbisci lO, que debla legal i1.ar el
rl:limen militar, r raca~ a <;ausa del IXlicOl de los dos ante riores pres identes,
eXI liados en Francia: vid, N elt York Tilll~s del 7 (le mayo de 1968 Vid. tamo
bin Dc r Spicgel, 28 (l968), pago &~ .

res es el consiguiente peligro de con tagio regional. Esto e st en gran

- m ed ida relacionado con la mecnica de la toma del poder; sobre ell ~ se
ha elaborado una especie d e ri tual fi jo e incuest ionable, del c ual c~ reclen
ti si mo golpe mili ta r en Grecia es carac terstico y real me nte e jemplar.
..
. ,
t
al to
Puesto que ni un solo ge nt;.!:al nt. _rct;: le n temente- I]:mgu.n o ro
oficial est e n cOlldicioncs de ejercer el mando sobre .el conjunto <I.e la ~
fu erzas al'ma das, los o fi cia les que planea n una rebchn cOI~tra el legi'
ti mo gobierno c ivil se reunen en UII gru po que acta co n Junt am e n~te .
para e l que se ha hecho hahitual la de no minacin tom ada del espanol
de j W1/u. Sin d uda esta com u nidad colecti va no eS por regla ge nc ral du o
radera; un milita r, q ue no tiene necesariamente q ue perte necer al g rupo
in icia l, logra im]loru.:rsc sobre sus rivales en la lucha por cJ pode r que
se d e~rro l1a cntre bas t idores y decide ~cr el nico dete ntado!' d el. poder.
En cJ golpe, la tarea principal d el gwpo d e oficiales que lo 1 ~\t c~l a
es hace r participar" todas las armas d e las f uertas armadas. -~Jcrc llo
d e TiCI'ra , Ma rina, Aviacin-, Si no logran a t raerse a la a \'la Cl n, ~ue
es cons iderada 13 Ji te tccnol6gic:1 de tod o el ejrcito, el golpe no trlun
far, Ningn d ic tadur est segu ro de s u dominio de fOnTIa e stable , pu~s
to que eSl s iemp re expuesto a la rivalidad de los o tros generales o m
c1uso de los coroneles. Tales luc has ri vales han s ido frecuentes. esp<:'
ci"lmellle en Arge nt ina , donde adems la_flota puede a lcanzar con sus
c aorn!s la c apita l, Bue nos Aircs.\..- ;1JQ J
..
Tambin se ha revelado e n los lt im os golpes mili tares o tro s l gn~
fi ca'iiVOren6z"nenu sociolgico : las fu erza rropul soras no son .ya exclusI'
"alllen te los gcne.lJcs. s ino tambi n desde los coroneles y o~ ~ la les s ubal
te rnos ha s ta los s.1 rgelllos,f El mando j er rqllico se ha d ebl ltlado: e n e l
c a so griego stos d e tu viero n a comandantes, e incl uso generales, }' con
d u jeron las columnas de rebeld es.
.
.
E:n.JQ que rcspeEta a .la mecnica d.e la toma dd poder, su. eJecucin
es re lativament e se ncil la y, a CKC\!pCIn d e algunos ca sos aIs lados, . se
lleva a cabo s in ningn d erralllllmicn to de sangre. A .!::.ste efecto se ha do
e labo ra ndo u~ esquema realmen te de manual. Las tropas que se hallan
a las rde nes de lo s o fi ciales al'lados ocupan los edificios gube rnamcn
tales de- la capi tal d e l pais. }' princi pal m e nte la radio, si ~ la cu~l no
puede tri unfar u n gol pe; a seguran los a ero pue r tos y o tras ms talaclones
de t rfico impot'la nles, detienen segu n una lis ta pre parada de an t e~O
al gobie r no que :.e encuent ra e n cJ poder y a I.o~ ~res u n tos opone ntes
entre la poblacin civil, y se impone una prohlbtcln absolu ta de_ma\ imicntos y de exp resin d e opin iones ha sta que se encucnt.ln afian7.:l
dos en su pu.eslO. El golpe g riego de los co roneles se lIev6 a ca~ repentinamen te sobre la base de una medida prepar3da hada largo \lempo
por la OTAN cOlltra los COlllunh t3s nac ionales.
lo que se puede.apre.
cia r, el rey Constan tino fue informado confidenCialmente por "e7. pnmera

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una \ 'el. que la accin estaba yl en ma rcha. En el plazo de unas horas

el golpe de Es tado se haba co nsumado por comple to.
Una resis tencia de [as masas, incl uso cuand~ so n en su mayada como
ple tamente o puesla,s a la revuelta . militar, ~lO ti~nc, conside rando las
a rmas mode rnas, nmguna perspec tIva de xito, ni al comienzo ni Iras
I el esta blecimiento del rgime n mili tar. Las barricadas de la revolucin
. clsica son impolentes contra los tanques y las ametrallado ras. Unos
" cua ntos carro~ y ame trallado ras pueden dominar un emplazamien to. y
unos p ocos aViones, de los qUe! slo disponen los rebeldes una ciudad
-e?tcr~. T3~b.i ~n por medio de la eliminacin de Jos lde res' de la opos icIn ImpOSlbl lua n una resis te ncia organizada. Ralonab lemcnte, el indio
"yiduo comba ti vo, aislado, pe rde r antes la libertad que la vida .
En algunos casos los mil itares rebeldes prefie ren valerse de un civil
como s u hombre de paja, el c ual no es s ino una ma rione ta en sus ma.
nos puesto Que le falta la fuerza .
El desa rrollo pos te rior de las dictaduras militares tra nscurre igual.
me nte de acuerdo con un eltpcrimentado esque ma. El Pa rlamento qui.
\ zs exis tente ser dis uelto o d ispersado; la misma constit ucin suspe n.
d.ida o ~c.ro~ada sin ms, ,las libertades civiles pues tas en s uspenso por
tie mpo Ihrmtado, los partIdos polticos disueltos y su nueva formacin
sever:amente cas tigada. ~ te rro r~ prac tica oculta y publicamente, Los
polft.lcos de la oposicin, si no son i:"Iete nids-sin p roCso;-sooC"ifi iados
y prl\'ados de s us den..-chos politicos por largo tie mpo, de modo q ue no
_ te ngan pos ibilidades de lidera zgo polit ico.
Tras. el forlaso apacigua mie nto de la opin in publica, que parece
necesa riO para la consolidtlcin del rgimen milita r, se comie nza la ela.
boracin de una nueva con stit ucin, realizada por serviciales - exper tos _
de a cuerdo con las ins trucciones de los detentadores del poder. Con abo
s~ l u t a ge~e ~lidad la cons tituc in es un instrume nto que da una apa rie n.
cla cons tlluclOnal a~ rgi.m.e n re \'olucionario, pcro q ue en realidad otorga
todo e l podcr dc d ISpoSICIn sobre el Es tado y la sociedad a los de te n.
tadores del pode r. Es ta const itucin se a prueba a continuacin por me.
dio de un plebisci to , y si es necesario se promete ta mbi n la celebracin
de elecciones de ac uerdo co n las normas de aqulla , aunque no siempre
se lleven a cabo. Es tas medidas pe rsiguen el doble fin de enga ar co n
a~arie~ci ~s cons: ituciona les - lo cual tiene Jlito a menudo- a la opio
~ In publica ~ctde nta l , que no acepta con benevolencia los golpes m i.
luares, y tambI n de seduci r a la oposicin interior, lo c ua l s in embar.
go jams se consiguc, Los plebiscitos sobre la nue va co nst itucin obtie.
nen mayorlas a plas tantes, en par te porque se celebran bajo el terror, en
parte porq ue pueden ser manipulados desde a n 'iba a todos los niveles .
Tambi n pe rtenece al ritual que sigue a la inves t idura de una d ictadura militar el que sea reconocida formalmente por los gobiernos ex-

,1

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Lfo

APNDI CE

DI CTA DU RA

MILITAR

501

tm njeros que durant e la toma del poder haban suspendido las relacio nes
diplom ticas. Segun el de recho internacio nal no se puede objeta r nada
con tra esto, puesto que el reconoci m ie nto de un gobierno de lacto es lo
acostu mbrado en caso de que sea capaz de ejercer su dominio sobre el
te rr ito rio estata l, siendo indifere nte c mo haya llegado a l poder. El q ue
la pertenencia al pacto de la OTAN es t limitado a Estados democrti
cos fue cor tesmente pasado por alto en los casos de Turqula y Grecia.
E n el momento apropiado el hombre fue rte abandonar su uniforme
y se co nvert ir e n un civil inofensivo y te meroso de Dios. En ese ca so
se presenta r a las elecciones preside nciales que, tan to por causa de la
falta de o posicin como por las otras raZOnes ya me ncionadas, le colocarn, con el porcentaj e superio r a l 90 por ciento habitual en las d ic
taduras, en el silln pres idcncial. e n el que se mantendr firme hasta s u
fut uro derrocamiento. En tonces, tranq uilizados e n cierta medida los
nimos tan to en el interior como e n el extranje ro, tienen lugar las p rome tidas eleccio nes para el Parlamen to, el cual, t ras una lucha electoral
complemetante reprimida, s i es q ue ta l luc ha se tolera , presentar una
mayo ra abrumadora y cu idadosamente seleccio nada de partidarios del
go bierno, pues to que los verdaderos partidos o candidatos de oposicin
pe rma necen excluidos como antes.
Como ejemplos del curso nor ma l de una dic tadura militar esbozado
aqu necesitamos re mitim os ta n slo a la pres idencia de Gamal Abdel
Nasser en la Rcpubl ica rabe Unida (Egipto) y al preside nte Park Chung
Hee de Corea del Sur. En ambos casos el general de la revolucin se
_ci viliz _ y se hizo elegir presidente de la Republica, al tiempo que u na
nue va Asamblea Nacional serva como constitucional hoja de par ra de la
desnuda dic tadura milita r .
.LLna vez que una dic tad~ra militar -o cualq uie r ot ra d ictadura que
di{ponga del monopolio del poder militar- se ha atrincherado en el
poder~ S"lo puede ser eliminada por los des tina tarios d el poder, el pue
blo, en condiciones muy dete nninadas. Las revuelt as, difici les de ocultar
a nte las (uenas de seguridad , no son m s que acciones deses peradas freno
te a l moderno armamento a disposicin de la d ictad ura. Un derrocamien
to puede triunfa r slo c uando la existencia d el r gimen es amenazada
desde fue ra, o cuando den tro del mismo el lder del rgime n dictato.dal
es eliminado violentamente, o si surge una divisin, e n la q ue la opos icin logre atraer a su lado por lo menos una parte de los m andos de
las fu e r7.as annadas y pueda ame",w.a r asl con el peligro de una g~e rra
civil. Entre grupos de poder rivales cJliste s in duda el peligro de que
el remedio sea peor que la en fe nnedad . Ta mbi n aquf exis te suficient_e
mate r ial 5!c:. hec ho para confirmar esto. La dic tad ura de Franco en Es pa.
a es claro q ue se mantendr has ta la par tida del ca ud i.l lo. La dinas ta
Truj illo es tuvo ininterru mpidame nte en el poder en la Republica Domi

502

APNDICE

nicana desde 1930 has ta 1961, c uando el ge nerals imo Rafael Lenidas
Trujillo fue asesinado ( 1961). En Paraguay, donde han tenido lugar di
versos golpes m iit:1rcs, el ge neral Alfre do S l roess nt'r se encue ntra in
conmO\ible en e l pode r desde 1953. e legido cuatro ,'cces pres ide nt e ( 1952.
1958, 1963 Y 1968).
El ejemplo ms r('le\'ante de de rrocamiento de un dictador civil ,
pero que haba llegado al poder y se haba mantenido en l con la a yuda
de las fllen.as armadas, es naturalme nte la cada de Mussolin i (1943).
mediante una resol uci n de l Gran Consejo Fascis ta, tras e l que se cncon
t raban la monarqua y los militares ms des tacados; pero e n realidad
era la gue rra ya rcfdida la q ue ha ba q uebrantado a l rgimen . 1..,1 COllSpirac in contra H iller del 20 de julio de 1944, que esperaba apoyarse
fundame ntalme nte en ge nerales dis idcJl!cs, fra cas, com o se sabe,
porque los generales no estaban dis pues tos a r omper su ju ramen to a
Hi tler, pero sobre todo porque se llev a cabo con una torpeza nada
comn. 1O
Dos c ues tiones se plantean en es te pu nto. Son siempre y bajo cual
quier ci rcun sta ncia inace ptab les las dictadu ras mili tares? Y hay posi.
bilidades de impedir s u aparicin? Aq u i las respues tas slo puede n que
dar apu ntadas.
Las dic taduras mi litares no deben descarlarsc en b loque. Segn las
circuns tancias, tie nen s u u tilidad e incluso su jus tificaci n his trica. El
slogan con el que los milita res acoslU mbran a justificar la toma del
poder a n te los escpticos o tambin ante el pueblo crdu lo es -aparte el
de evitar e l pe ligro comunista, a legado en todas parles- q ue el rgimen derribado se ha destruido a si m is mo po r la corrupc i n, cI d erroc hc, la d ivisin de partidos y la falta de ideologa naciOn3l. Esto puede
no pocas veces ser cierto, pero realmente no hay n inguna ga r:m tla d e
que los jefes militares no caigan en los mis mos vic ios. lo que, s in cm
bargo, aporl:"l el rgime n militar al ejercicio del dominio es en todo
caso la virtud de la disciplina, inculcada en la pro fesi n militar, y con
e llo, s i se equ ipara n disci plina y orden, la perspec;:tiva del rcs tablcci
micntQ e n cierta nH..--dida del orden pblico. Los adornos tico-ideolgi,
cos --en el caso g riego cJ desafo a la minifalda, a los barbudos y a la
escasa religiosidad d C! la jU \'e ntud- no tienen ninguna fue rz.a de at racci n ; probablemen te la tenga, en cambio, el res tab]ecimiento del orde n ,
e n la medida e n que se pueda im poner por medio de la d isciplina. - Aqu ha}' Que aludir a un significativo elemento sociolgico: antes,
los oficia les prores io nales provc nan mayoriwriamellte de las arc hicon
26. Igual que lodo el complejo de la diel:l.dura mi litar, tampoco su ler
min:lcin ha sido estudiada sistem licamente. err. SLn cmbargo S. VON NO $lI"f'l.,
Dietatorship a nd Resisw nce; The Problem of Haw' to Resist., e n lI'estem
Pul iliea l Science Quar/ erly, 20 ( 1967), pg. 161 Y ss.

LA DICTADURA

~t1 Lt TAR

503

sen 'adoras clases superiores dc la sociedad, que frecuentemen te coin

cidailCOfl"k)s - te r ratenien tes feudaICs; ua revuel ta militar serva por (
lo tan to para consen.-ar la pro piedad de las clases poseedo ras y con ello
el poder politico, que q ui zs estaba amenazado por el programa radkal
de izquie rdas de los polticos c hjles. La dict adura milililr deba, por
consiguie nte, proteger el s ta/fl qua econmico-socia l. Recie ntemente, si n
e mbargo~s ha roto el monopolio con servador e n la compos icin del
c ue rpo de oficia les. La mayorla de los oficiales de carrera ya no se rec1uta entre las capas superio res de la burguesa propietaria, s ino en t re
las clases medias e incluso en tre las infe rio res; los oficiales jvenes son
a menudo reformis tas o incluso socia lre volucionarios. Las revue ltas mi
li tares se dirigen frecuentemente con tra el u toblislun el1t propietarioburgus existente. Sin embargo, a l pertenecen los generales y almi
l-antes que ocupan la cspide de la pirmide de la j erarqufa mili tar,
cuyos pues tos de mando los de ben precisamente al eslablis111l1cllt. De
esto se deduce que los olicia les revolucionarios pertenecen a un grupo
de mili tares de inferior graduacin q ue se integra desde los corone les
hasta los sargentos y que cuando me nos son p rogresistas y desdeJuego
no reaccionarios. La me ta q ue pers igue n con la toma del poder no es
el m antenimiento sino la eliminacin del rgimen OligrqUiCO domina nte.
Los golpes militares surgen, por lo tanto, a menudo de es tas capas me
dias d c:.....~~~..2S c!irigen- tambin inCflreCtamentccont ra Os gene.
rale~ ~q~~u~lme nte se s uman los motivos humanos de los q ue
con razn o sin ella se sienten perjudicados en s us posibilidades de
ascenso.
/
- As! como hay que re\'isar la o pinin sobre e l programa social de los
militares rebeldes, debe uno gua rda rse de considerar sin ms a todos
los militares dile tantes en asuntos de gobierno e inexpertos en la admi
nis t rad n prctica de un Estado. Es cierto que has ta ahora no se dis pone de ningn material de hecho del que se pueda deducir lo contrario,
porque los nuevos j efes militares s ie mpre ha n conservado al funciona
riado de carrera y lo han intelllado atraer hacia s u s posiciones. De este
modo los minis terios han es tado ocupados por civiles co n e'xperienda
e n la administracin. Pero en el futu ro es to puede variar en cierta m edida. Muchas academias milita res ya no se limitan a la est ric ta formadn militar de su cue rpo d e oficiales. Cada vez con m s frecuencia, en
los denominados paises subdesa rrollados, se permite a oficiales capaci
tados interrumpir su ca rre ra militar pa ra adquirir, a ca rgo de l Estado,
fo rmacin de juris tas, economistas o ingen ie ros. Los j ve nes oficiales de
los Es tados lat inoamericanos y de determinados paises en vias de desa.
rro llo reciben en los Estados Unidos o en cualqu ie r otra parle una foro
macin especial no militar. Tambin en el Occide nte de mocrt ico la nue .
va o rientacin de la carrera militar est en ma Lch3 . Oficiales franceses

o
O

504

DI CTADURA MI LITA R

505

APIiNOICF.

de San! Cyr o de lo. J::colc Polylcc hniq ue son empIcados en profesiones

civiles, lo cual es frecuente tam bi n e n o t ros pases. Aprenden tc nicas
de di reccin y prc ticas luiles en las profesiones civiles; en muchos casos ha n s uperado o estan e n t rance de hace rlo e l constitui r una casta
profesional m ilita r de miras est rechas. No se puede exclui r en form a al
gu na el que oficiales formados de ta l modo sean no pocas "eces mejores
ad minist rado res y direcLOn.-s que los polit icos de pa rtido dejados por
e llos sin e mpico y q ue deben a l par tido su asce nso al poder y no a su
a utntica capacidad. 2y:Lucgo, Q la elevada capaci tacin tecnolgica del
j oven oficial se une adems su deseo de poder utiliza rla en la prctica
y q uiz tam bin el rese nti miento de que oficiales de procede ncia social
m s elevada sean preferidos pro fesiona lmente a l, de modo que puede
ad vertin;e fcil mente por qu esta capa de ofic iales presio na pa ra la toma
del poder y no los generales ya instalados.
Con e llo e n modo a lguno se defie nde la toma ilegilima del poder por
pa r te de los milita res, por muc ho q ue, dado el caso, se j ustifique con
las refo rmas sociales bsicas. Sino que, en cada c;:aso particular y has ta
do nde se d isponga de informacin pertinente, se debe aplaza r el ju icio
sobre el va lo r social y la j ustificaci n poltica de un golpe mili tar has ta
que haya pruebas de si los nue\'os dete ntadores de l poder han c u mplido
re alme nte sus promesas. Po r lo de m s no se puede hace r otra cosa: u na
vez q ue u na d ictadura se ha as e ntado fi rmemente, no puede ser apartada ni desde el interio r ni desde el exterior, has ta q ue no sea elim inada
por una nueva co ns telacin del poder, en la que la oposicin popular se
haya unido a uno de los gru pos mi litares rivales.
La segunda cuestin pla nteada ms arri ba, de cmo se puede im pedir
la implan tacin de una dictadura mili tar, parece no tener res puesta basta
ta n to no cam bie n las rdaciones econmicas y sociales de las que surge.
En los paises en vas de desarrollo de Afr ica y As ia habr que esperar
todavla mucho, muc ho tiempo has ta q ue se hayan afianzado e conm icamente lo suficiente para a poyarse e n s us pro pias fue17.3s, Esto requie re ta nto una adecuada indust rial izacin pro pia como el paso de
los monocultivos a una prod uccin agr kola dive rs ifi cada, lo cua l es
de nuevo una cuestin ca pital. Otra posibilidad para e l progreso de los
pases subdesarro llados serian las asociaciones econmicas regionales,
y por con siguicnte una p la nificaci n regional para tales paises, aporta ndo
los recu rsos naturales y fi na ncie ros, las instituciones comercia les y sobre

todo el talcnlO nacio na l e n un pool comn. Esfue rzos de este l ipo est n
e n ma rcho , sobre todo en Afriea. pero su consecucin exige todava muc ho tiempo,
S in emba rgo, vamos a referirnos por vez: primera a otra posibilidad
de e\'itar una dic tad ura niil ita r q u e ciertamente slo se a plica a aquellos paises en los que la gran masa de la poblacin ha alca m..ado un determinado nh'el de fo r macin y ed ucacin . Los pormenores deben reser"arse para otro contexto. En poC;:;:!1; pa labras y completamente sim plifi cado, se t rata de lo siguiente: el grupo de oficiales, nlJln.r icamente s iempre muy pequeo, que planea u na mtentona, cccsita pa ra -su xito del
apoyo de las fro pas capitaneadas por ellos, pues, -da dO el caso, es pre
cisamente el potcncial mili tar puesto en j uego e l q ue im pide por completo que surja cualquier res istencia a la implan taci n del rgime n
m ilitar as l como el que pudiera en rren ta rse a e lla con xito. La gt:an
masa de los soldados que s~ encue ntran e n e l servicio m ilitar, en su
inme nsa mayo ra ci"iles llamados te m poralmente a fi las, no tie nen rea lmente nillgn in ters en el xito de l golpe, pero debe colabor<!.r en_l
puesto q ue est ligada por el debe,' de obL-diencia militar . E l fun d ~ m ento
ina lienable de las fue rzas armada s es la obedie ncia incondicional a la
auto ridad de los mi.litarcs superio res. As pues, para precaverse de la
amenaza de u n golpe mili tar co ntra e l legtimo gobierno constitucional,
el deber de obediencia mili tar debe ra lim itarse de modo que est desligado de l el que reciba una o rden de un s uperior que se dir ija cont ra
el gobierno legtimo.
Para lograr esto, las dis posk ioncs con ten idas en las dive rs as leyes
m ilitares, segn las cuales el soldado no debe obedece r u na o rde n ilegal
de. un superio r. se muc.sl l';}n cOlnpleta mcn te insufic ientes, pues to que
exige n al recepto r individual de la o rden la deds in sobre s i sta es ilegal
o no, En caso de q ue se equivoque. sobre el particula r se a l"ficsga a una
sa ncin mili ta ...'" Por eso se p ropone aq u u na dis posk i n clara en la
cO IIsl itl/cil1, comprens ible y obligatoria para todos, segn la c;:ual el receptor de una orden m ilitar queda liberado d e su debe r de obed iencia
si la orde n de su supe rior va dirigida con tla e l gobierno legti mo, Es ta
disposicin const itucional podra fo r m ularse a proxim adame nte como s igue: _Los miem bros de las fuerzas armadas quedan des ligados de la obli-

28. El ma terial legislativo sobre el p roblema no lo exponemos en este

se reserva pam un estudio eSlx.'cial de la cuestin, Aqu mencion:lremos unicamellle, a ti tulo de ejemplo, que el cdigo militar americano releva
del deber de obedierx:ia slo s i la o rden militar es ikgal li"?rq ue se refiera a
la comisin de un delito gra\'c collt ra la pal, 1:1 humallld:ld o las no r mas
sobre la direccin de la guera. As pues. una mden enca mi nada a de l"nx:a r
al gobierno slo dejarla de ser obllgalori:l s i CO I! ella se exigiera al destina tario de la orden come ter una accin punible,
con t~xto:

27, Entre los estudian les del au tor se encuentran oficiales de carre ra america nos, que son tcmporahneme licenciados para la obtenc~n de un diplo!na
de Dere<:ho o de Ciencias Polticas. Y hace unos aos el d Irector de una Importante e mpresa comercial japonesa en Banskok me explic con l ~a fnmqueza que el oficial designudo ti l !?Or. el goblern,? Th~y para custodiarle haba adqui rido tan profundos conoc.lffilentos de direCCIn. que se habla con
vertido precisamente en \l na especIe de colaborador.

APf.~D1 CE

506

LA n E MOCII.A.CU CONSTIT UC I ONAL

507

ac

gacin
obediencia a las rdenes de sus superio res cuando stas contradiga n la consti tuci n vigente.1t
El deber absoluto de obediencia militar es uno de Jos pocos pos tulados o rgan i7..ativos uni\'e rsales que han regido hasta aho ra y lo s i guc~
haciendo s in ms como inaliena bles e incondicionales. Por ta nto, mml!
ficar lo supone una medida que aparelllemcntc cuestiona los fu nda m entos de cualq uier organizacin estatal. La pro puesta que hacemos ~c ~na
relativiUlcin del deber militar de obediencia deber t ro pezar cons IgUIentemente con una for tis ima re pulsa y no nicamente de los circulas
mili ta res. Se cue nta con ello desde el principio. En primer luga r . e l \"0.lar prc tico de tal disposicin constitucional para e"j ta r dic taduras mi
lita res pue de parece r por e llo de escaso valor, sobre todo en los E.sta.
dos j\'cnes, c uyas co ns tituciOnes, adems, slo pued en ser sel1lnlLCaS
o, en el mejor de los casos, nominales . Po r eso el valor de esta norma
con stitucional puede por lo pro nto ser slo propaga nds tico, y yace en
su efecto de ilus traci n )' educacin popu la r. Las pers pectivas de l ege
ferenda ac t ualmente pueden co nsiderarse como extrcmadamen te redu
c idas, pues to que una alteracin del incondiciona l deber militar de obe
d ie ncia parcce chocar con la cxperiencia hi s trica de siglos. Pe ro se pod ria d eshaccr e l hielo del \'ctus to tabu s i u n Es tado que haya p l'obado
s u imnunidad fre nte a los regmenes milita res - por ejemplo Suiza o
una de las monarquas cons tituciona les e u ro peas- se dec idiera a dar el
primer paso. Esto pod ra inlluir e n los Est ados polticamcn te inest:lbles
y propensos a los golpes, )' finalme nte con ducir a la siguiente r uplU ra
intelect ual. Dispe nsar de 1:1 obligacin mili ta r de obedienci a no es un
pcligro, s ino a l cont rario una proteccin p:u'a el ordc namiento estatal
cons tituciona l.XI
29. Esta prop uesta fu e hec h~ ~r el auto r en un excurs.o rcf~rcn! c a I ~
constilucin japonesa q~le canst llula un anexo II III Iraduccl.,:, J,lponesa de
su libro Uber II'cseu, Tcclrnik ,.,Il! CreJlzclI I/er Vufll.S$rlllgs.:,.,dc~.[II.lg, Ber
lin 1961 (incluidO en el pres<:.llIe libro, p<\ g. 162 Y ss.). UIIJ. dispos iCin a.n:'!loia ~ incluy Pl?r .in icia ! i~'3. del ~rf'sde n! e d e G ~ull e en I ~ nue\'a reda:cl~
del Cod e de D isClplme M ./narre; v .d. el Dcrct n. 6674.9 .d~ 1. de oclUbl<: de
1965 U .O .. 1965, pg. 8853 Y SS., an o 23, ~ p l gra.fe 3). La. 1I11~t atlva res pondla 3
una e:tperienci3 prctica durante los dIs turbiOS .a:-scl m,?s . cua ndo los gen~
rales rebe ldes Sal on, Cha llc, Jouh:l.lid y Zd lc r . qUI!lH'ron lI11plantar en ~ rgclm
una dictadura militar dirigida contra el gob lerl)o Deb~ en la Francm '!lelI"Opolilana (21 de abril d e 1961 ), Ill~ tropas que Iban a ser puestas e~ accin
par.! cl golpe al dia siguientc, mientrs estab:m aeuarlt:.ladas por la noche,
oyeron en sus transistoresreceptorCS la orden d~1 pre S ldent~ de Gaulle de
oponerse por todos los lTIedios~ a l golpe y el gobIerno d~ Pa n s exhort a l.as
tI"Opas a no sometersc a la$ rdenes dI." los gc,:,cralcs ( '"Id. CUoI..I'SAL, op. eu.,
pg. 4JO Y ss.). Fue esta victoria de los tranSls torcs_ la que diO luga r a b
citada disposicin.
. , .
.
30. No sc puede entrr aq u cn los con~ pl eJos aSllectos t ~cn , c.os y ps',c0
lgicos que surgi rian con la puesta en prctica de la pl'OIJUestl. Diremos .Slnlplemente quc el xi lO de pende b:~icamen~ e de la postura de los suboficlah.' 5
y sobrc todo exige una formacin IIlStroCII\':' a los n ..'Clutas.

S.

LA DI.lMOCRoI.Ct.\ CONSTlT UC tONoI. L

El s is tema poltico de la democracia constilllcio nal (vid. sl/ pra, p gi

na 89 y ss.) no cue nta e n el lti mo decenio con ninguna nueva adquisicin, y en cOiP<i"r~ci n con la competencia de las dive rsas ve rs io nes de
fo r mas a u torita rias de gobicrno ~c: .:ncucnt ra ms o me nos a la dcfensi\;;: sin e mbargo, a ll dondc ha arraigado se ha man tcnido sorprcndentemen te es ta ble. En los viejos Estados de mocr ticos de Europa occidc nta l
- G ran Bretaa con Eire, paises escandi n.:l\'Os incl uid.:l Finland ia, Benelux y S uiza- c l proceso poltico discurri por los cauces cons tituciona
les norma les, con celebracin de elecciones regularme n te o , t ras una
disolucin pa rla mcn taria , bajo UII libre pluralismo de partidos y con
un respeto escrupuloso dc las libe rtades civ iles bajo la proteccin de
tri bu nales independ ien tes/ La. p ros peridad econmica q ue e n la actualidad se prolonga ya mcdi gene racin ha cont ri buido a csta es tabilidad;
c uando a la gente le va bic n no tiene ninguna necesidad de apartarse del
proceso poltico normal. La inq u ietud ap recia ble en todas pa r tcs de la
j U\'cntud un ivers itaria , consecuencia igualme nte del bie nestar. est motivada por una critica social - por lo menos hasta ahora- y en el fo ndo
no poltica . Ciertame nt e en las dem ocracias occidcntales ha habido cri
sis polit icas, pero e n ningn c~ so una verd~dcra c risis consti tucional.
Es to es vlido tambin para los pa ises angl os~jones , Aus tralia y Nueva
Zelanda ; inclu so en Ca nad, donde sin duda se ha d esintegrado e l siso
te ma bipartid is ta hasta a ho ra e:'iis tenre, ambas partes estn seriament e
cm pelladas cn liquidar p3cficamclltc el c r tico conOicto entre Ouebcc,
m:_yorit a ria mCllte ca t lico y de ha bla francesa, y las o tras provincias dc
habla inglesa. Po r ail adidura e n los Estados Unidos, considerados como
el caba lle ro del Santo Grial de la ideologa y pra:(is democr tica, el
curso no nnal del proceso polHico h3 prose guido con regularid3d de reloje ra. En el ~icmp rc dificil problema de los negros se ha n logrado, gracias a la cnrgica judspl"udc ncia :Isimiladora del Tribunal Suprem o, considerables ava nces,JI cuyo ritmo, si n embargo, se ha moderado r ecie ntemente. El que el p is ms rico y poderoso dc la ac tual poca haya desembocado desde hace unos a fIaS e n una a guda c risis social, CU}'OS s in
tomas son las descom posicin, re lacionad3 COIl la c uesti n negra, de los
cascos urbanos de l.:ls g randes ciudades y el au me Tllo de la c rimi na.
Iidad. slo tiene que ve r con la const ituci n y con el transcurso normal
del proceso poltico e n la medida en que e l gobierno de l presidente Lyn
don B . Johnson se h a complicado tanto cn la guerra "iet n:Hnit3 que
sc ha vis to forza do a pospone r los problemas polticos internos.
31. Vid. en la nOla 11 el citado estudio de KA RL LoEW(,"STT:J.S, Jo R, N. F., 13
(1%4), pago 90 y ss.

508

Al'llND ICf

LA

[)t!MOCRACIA

CONST I TUC I ONAL

509

Tampoco e n Ital ia ha !,ufrido a lteraciones el normal desarrollo del

proceso poltico. Los cambios frecuentes de gobierno. caracterst icos de
la posguer ra, causados por la des un in de los partidos, se han superado
con xito desde que en el ao 1963 el partido hegemnico de la Democracia C ris tiana se coalig6 con los socialis tas moderados de acuerd o con
la entonces muy controve r tida apcrHlra a silli$lra -apertura a la izquierda- . El a poyo del go bierno se pudo ampliar de nuevo por medio
de la posTerior fus in de ambos partidos socialiSlas. El go bierno eSluvo
di rigido por el m ismo Atdo ~,;I oro desde 1%3 a 1968. Tras las eleccio nes
de junio de 1968, desastrosas para los socialistas, stos abandonaron la
coalici n . que fue s us ti t uida po r un gob ierno democris tiano minoritario.
El pais tuvo tambin por pr ime ra \el., tras la prema tura muerte del presiden te Antonio Segni, elegido para siete aos en 1962, un presidente socialdemcra ta en la persona de Giuseppe Saragat (1964).
En Austria, que ha podido alcanzar un puesto preferente en la ge neral prosperidad econmica de Europa Occide ntal , se ha mante nido desde
1945 una coalicin de los dos princi pa les p3 rtidos, el p3rtido aus triaco
de! pueblo (catlico) y los socialdemc ra tas, de los cuales ninguno alcanzaba e n las elecciones una l"enlaja decis iva sobre e l o t ro. Se disolvi la coalicin en el ao 1966, despus de que el partido del pueblo
obtu\'icra por primera \'C'l. la m ayo ra absolula y pudiera por tanto forma l' un gobierno de un solo partido. Con ello toc a su fin uno de los experimentos ms interesantes de gobierno de todos los par tidos, sin tene r
en cue nta un tercer partido s in sign ificacin nacio nal. Fue aleccio n3dor
sobre todo porque la economa y la politica del pas se resoh'fa, con exclus i n del Pulamento, por medio de los acuerdos en cl gobierno entre
los partidos integrantes de la coa licin, acuerdos que funcio naban sin di
ficu ltad e n la medida en que los spoils pol ticos y econ micos se re paro
tan proporcionalmente con gran precisin. Con este sistema el Parlamen to q ued re duci do (mica mente a la fun c in de ratificar <lS decisiones de las d irecciones de los par tidos. La poste rio r disolucin de la coalicin debe conducir con el tiempo a una reanimacin del parlamentarismo, completamente entumecido.
Finalmente, T urqua pudo supela .. con sorprendente rapidez e l intermedio de una d ic tadura militar. Ya en el ao pos terior ni golpe militar
del genera l Gemal Grscl (29 de mayo de 1961) se elabor y ratific por
referdum u na nlle \'a con s titucin (9 de julio de 196 1).)1 Desde en tonces
se han celebrado sin obstculos las elecciones para el Senado y la Asamblea Nacional pl'evistas por la constitucin. En las e lecciones de 1965 el
Part ido de la Jus ticia. que en rea lidad no es si no un3 rejm'enecida con-

tinuacin del Partido Democrtico proh ibido por la dictadura mi litar,

gan la mayora absoluta y form gobiemo con Suleyman De mircl como
pres idente del mismo. As! pues, T urqua es uno de los pocos Es tados
que ha utilizado una diclad ura militar de hecho slo como ulla solucin
t ransi toria paro la vuelta a la democracia consti luciona l.
Israel , la pequena isla democrt ica en el mar de las hos ti les dictaduras rabes. ha podido igualmente conserva r una forma de gobierno parlame ntario semej a nte al tipo ingls, aunque de estruc tura pluripartid is.
ta,lI y esto a pesar de la permanente amenaza sobre su e xistencia. La vicloriosa campaa de los seis das e n junio de 1967 condujo a ulla cierta
consolidacin de las fron te ras, poi" lo m enos provis iona l.
En el escenario l ati n~is:.al!o , some tido...;w.tn ritpido ca mbio de decor3ao. la poltica~ parece oscila r cklicarncntc en t re los polos cons tit uc.ional y au torifario. En los ltimos diez afios las fro nleras se ha n modificado considerab lemen te. El campo democrtico ha registrado serias
perd idas eon las dictaduras de Argentina y Brasil, los dos Estados poltica y econmicamente ms importantes del cont inente. au nque ha logrado reconquistar algunas pOSiciones ha ~ ta ahora autorit a rias y conservar ot ras que pa recian ame nazadas.
E n Argentina una junta militar pres id ida por el ge neral J uan Carlos
Ongana dc.-roc a l gobiefllo conSI i1ucio nal ( 1966), disolvi el Pa rlamento
y los partidos polticOS, y desde esa fec ha se cncuentl'a e n el poder como
dictadura militar. Tambin en Bras il un rgimen mil ita r se instal e n el
poder por medio de un golpe inc rue nto ( 1964), s in que. no obstante. aboliera completamente las instit uciones parlamentarias y los partidos. Como
prime ra medida el Congreso el igi para la presidencia, en su stitucin del
dimitido presiden te Janio Quad ros, a l general Hum bcrto de Castello Bra nco (1964) y prolong su permanencia e n el ca rgo haSla 1968. Tambin su
sucesor, el mariscal Ar tu ro Costa e Si lva fu e elegido por el Congreso
( 1966 ). Las e lecciones para el Congreso se rcal i7..aron en debida ro rma
pero fueron limitadas a slo dos part idos auto ri zados y con importan tes
restricciones de la libertad elec toral, especialmente a causa de la privacin de los de rechos electorales pasivos decretada pa ra los (deres d e
la oposicin mal considerados. Una nuc \'a constitucin pcrl CIlI.."Cienle a
la categora del neopreside ncialismo, igualmente aprobada por el Congreso, entr en vigo r e l 15 de mal"7.0 de 1967. De esta forma, Brasil parece
mantener formalmente su trad icin con st ituc io nal a u n si n haberle dado
una ro r ma ple namente democrtica.
En cambio, la democracia constltucion31 parece firmc en Venezuela.
que por primero "el. en su historia ha podido reali1.a r dos e le cciones pre-

32. Cfr. y ,,-vuz A8"-O"-N, _Die trkische Verfassung \"om 9. Juli 1961.. JoR,

B . Cfr. HAss KUNCIIOFfER, aParlamenlarische Dcmokralie in Israel_, }R,

N. F., 14 ( 1965), pg. 425 Y SS.; el aUlor fue dil)utado en el Kucsset isracli.

N. F., 13 (1964). pg. 325 }' ss.

LA DEM OC RACIA

' 10

c o ~sT1 rUCIONA L

AP~ND1CE

s ldencialcs hmpias y democ rticas ( 1938 Y 1964),sln ~rregularidades ~ig.

mficauvas. Tampoco en los dos Estados de Pe ru y Ecuado r, con t ri ste
reputacin d e incsUlbil idad, ha habido reca idas d ic.lalOriales. Una d~ las
expe riencias polticas m s interesantes se ha reahz..1.do e,n . C010nt~I;;, y
por lo que se puede apreciar, con xito. Tras aos de un peslm~ gobIerno
mili tar dictatorial , se aco rd por medio d e un referndum (19;)7 ), CO~l el
vo to fa\'orable d el ejrcito . ins ta urar un rg imen de tod os los pa r ~ldos
por un per odo d e doce 3.IIOS, que podra despus prolongo.rse I~ cd !an.tc
rcformt const itucional a diecisis. S egn este pac to los partIdOS 11 adidonalcs el ibcl"al y el con scn'dor, se alternaran para ocu par la
p'esidcnci'. El prcs idemc conscrvndor fu e su stituido de comn a cuerdo
por un liberal en 1966. Exislc t;lmb~n paridad de al~lbos partidos en.1a
representacin en e l Congreso Naclon.al, en las legislaturas de los Es
tados y en los ayunlamienlOs . Colom~Ja reanuda con e1.I~ su re spc t ~ble
radicin de ser e l Estado ms sli damente democratlco de f..:aunoamrica.
.
E n Chile, libre d esde hace ms de un a generacin de ~erturbac I.ones
dictatoriales, se ha producido un nuevo giro. En las clecclO~es presiden
ciales de 1964 el pa r tido d emcratacl"is tiano, logr , por pnmera vez e n
la his to r ia latinoa mericana, que su ldel- Eduardo F re Mon talva alcanzara la presidencia, y consigui asimis m o una mayora absolu ~a ~n la
Cmara de diputados. La nue va mquina func iona b ie n: se co n ~lgUl un
acuerdo con los interesados nOrleame r icanos . favorable ~ara Clulc, ~ob re
la ex plotacin de l cobre. pri ncipal artculo d e. exp~rtacln del pals. ~c
acometi una reforma a gra ria limitando los lallfundlos feudalc~ y fa volable a los campesinos indcpendient.::s Y se tomar?n otras m~dldas ~van.
las esp.::cialmc ntc fi scales. D c esta fo rma, Ch ]e es el pnmer pals la-
2a(, ,
f
di
d onal
tinoamc r icano que e mpre nde un inten lO d e au~orreorma e tr~ I~I ,
feu d ali sm o ag ra rio. Hay muc hos que la contemplan como I:!. .umca alternativa que podra, a la la rga, restar atra c~i\'o ~n IOdo. e l continente la
tinome rieano a l seductor casl rismo revoluc lOna no d e tipO cubano.
.
Mxico debe ser contem plado como la slIccess sto r )' por excele ncIa
de Latin03 merica . No slo se han observado los debidos ~roce~imi entos
d emocrticos Y se h an celt:brado c!ecci~nes par~ l.a preSI~enC t a .Y p;l~
el Co ngreso con ri tmo inal te rado; el pals ha reC ibido un l ~p~eSlOnan t e
impulso econmico de la a fo rtunada armona del se.cto r publico .con el
privado en la Cons t itucin .::scrita de 1917. e l1 un tiempo pro tO\lpO de
UlOpa soci alis ta.
.
Los Es tados de Costa Rica y Urug uay, tenidos desde hace la rgo t l ~ m
po por modelos de convicc io nes y p",xis d em ocrticas, han pc manecldo
fieles a su tradicin. Adems, Ul"Ugua y mediante el rcfen nd~m de .1951
intmdujo una peculiar rOIma de gobie rno colegiado, un goblC.rn? di re(;to rial C0l110 el mod elo suizo (vid. supra, pg. Ul Y ss.), supnnudo por

ref.::rnd um en 1966 ; con la cons titucin de 1967 \"o lvi nuevamente al

gobie rno presidencial estricto en \c rs i n americana, s in que por lo dems
haya logrado con ello una mejora sensible de la desfavorable situa cin
econmica.
Tambin en Africa d eterminados ti pos de gobierno ms o m enos
cons t itucionales se han podido matcner frente al impetuoso torrente de
las dic taduras desarfllistas. Uno~ pocos Est ados - po r .::jemplo Siena
Leona cn el antiguo mbi to colonial britnico y Madaga scar en el fra ncs- han conservad o incluso e l pluralismo d e part idos, c\itando el sistema d e un solo partido. Nigeria, hasta ahora la obra maest ra del arte
colonial britnico, se encuentra aCIu a lmeme en una guer ra civil cuyas
causas son los antagonism os raciales y diferencias religiosas, y cuyo
desen lace no se puede prever po r el mom<::l1lo. Los e n te ndidos estn d <:
acuerdo. sin e mba rgo. en que las pcrspectiva5 para una configura c i n
estatal verdaderamente de mocrtica en e l continente negro no son fa
vor.bles en abso luto, y muc ho menos e n la Repb lica Sudafricana, como
ple tamente dominada por una mino!"a blanca. y en Rodesia, que siguie ndo su ejemplo, se separ dc la Unin britnica de Es tados con la
declaracin de independencia d e 11 de noviembre de 1965 y que desde
ese momento es contemplada y tratada po r Gra n Bretaa como Estado
re belde. JI
Para concluir esta perspectiva mundial falta una mirada sobre As ia:
I nd ia, el pas ms poblado de la t ierra con q uinientos millones de
habitantes, puede cons ide rarse cI Estado m s impo r tan te ca ra al
ruturo democrtico. Su p res ti gio~ o lider, desde la oblCnc in de la independencia de Gran Bre taa, Jawaharlal Nchru , que cond ujo LI pas con
mano firme por la via constitucional, muri en 1964. Su sucesor e n la
p reside ncia, $has tri, y desde 1967 s u hija I ndira G andhi, no se han aparo
tado de e lla. Pero e sc inmenso medio continen te ha ent rado e n un
terreno poltico oscuro. E l par tido del Congreso. que desde la independencia dominaba la forma absoluta co mo partido gube rname ntal tanto
en la Unin como en los Es tados (excepto Kerala l, ha s ido aventajado
en las elecciones d e los Estados de 1967 PO i" o o os pan idos, no poca:;
\'eces radicales. La indecisa guerra con PakiSln ha de bilitado al pa s.
La indus tr ializacin, emprendida eon ayuda e u ro pea y amel-icana, le ha
desequilibrado. Las contradicciones c ulturales y tnica s exigen un compromiso que slo con el tiem po podra a lcanzarse. En rea lidad. por primer..! \'C1: d esde su existcncia como Es tado no ha tenid o probil:mas inmediatos de alimclllacin gracias a los rcords en la cosec ha de cerea les
de 1967 y 1968, pero no se puede haccr un prons tico cierto sobre su
3 4.

Sobre el conflicto enlre Gran Bre laia y Rodesia. vid.

Grossb rj allllien , vol. 1, pg. 512 y ss.

LOEW EN STE1N,

5 12

APIlNDICE

LA DEMO CRACIA CONST tTUC I ONAl

fu tu ro democrtico en vista de las enormes dificultades aelUales, tan to

econmicas C0ll10 organizativas. No obstante, es seguro que un fracciona m iento del pas e n va rias pa rt es que siguieran caminos propios debi litara el campo democrtico, as como la superacin defin itiva de
todas las c ri s is lo fo rtalecera ex t rao rdinariamente. Politicarncnlc, la
configuracin futura de la I ndia como contrapeso frente a los bloques
occidental y del Este, y sobre todo fre nte al c rcdcnte JOder de la China
roja, es un faClor de deci siva s ignificacin para la constelacin mu ndial.
Para ser completos, debe apunta rse aqu que tambin Ceilan aplica
no sin xito la democracia conSlilUcional. Quid puede consta larse que.
a pesar de que los hechos q ue de beran probar esto no son comp leta
mente inequvocos, la per tenencia duradera a la Commo nweal th brit
nica ofrece u n cier to limi te a las tentac iones dictatoriales .
Finalmente merecen citarse dos Estados que se han esforzado en
implanta r la forma democrtica: Japn, un pueblo de cien millones de
habitantes)' ac tual mente la cua na potencia indus trio l del mundo, y la
Re pblica Federal Alemana. Es tas, dos nac iones, ex t raordinariame nte
avc ntajadas en tecnolog:l, tienen en comn el hecho de que por p ri ml....
ra ve ... se han encami n:ldo haci; la democracia cons titucional en este
siglo. Am bos pases ha n te r mi nado su aprendi7.aje satisfactoriamen te y
son miembros de pleno derecho del club democ rtico . Adem s. la di n
mica politica ha seguido UI1 rumbo extraordinario semejante e n ambos
E s tados.
En prime r lugar, por lo que se re fi e re al Ja pn,!! los japoneses, a pesar de que debie ro n ente ndrsclas con una constitucin mal e laborada
y completamente inmancjable debido a la mezcla de procedimie ntos
a mericanos y europeos .....-{;onst itucin que les fue impuesta tras la der rota por el gObierno mili ta r ame ricano- y a pes ar de que t:ran plena.
mente nO\'aIOS en el arte de l autogobierno a consecue ncia de su tradi
cin imperia l autoritaria , han conseguido a1canUII un florecimiento
econmico nunca disfrutado has ta ahora, con un nivel de vida para las
masas regularmente creciente, s in q ue haya n t rope7..'\do con ninguna di
fi cultad seria en la aplicacin tc nica de la democracia politica. Las Ii
bertades civiles son cuidadosame n te obse rvadas, con un celo compren-

siblc en los nefitos, bajo los aus picios de un Tribunal Supremo. La

tradicional polida del Es tado fue desmem brada completamente. Dentro
de I ~ con~tcla ci n de los part idos, el libcra l-democr tico es mayoritariamente hegemnico y, sal\'o una excepcin inicial, de l han salido
desde hace veinte a fi a s e l primer minis tro y el gabinete, m ie ntras que los
socialistas marxistas y un g rupo de socia ldemcr.llas, se mejan te a l ante rior partido de los trabajadores britnico, co ns t it uyen la oposicin
-yen \'erdad u na oposici n real-. Las luchas por la direccin del
partido y del Estado O(;urren entre bas tidores, de modo parecido a Ale
mania Occidental, en las com isio nes del partido, y no abie rtamente e n
el Pa rlamento. En el debe hay q ue conta bilizar una ex tendida corrupcir, e n e l partido de la mayora y los des mesurados gastos electorales
en con t radicci n con todas las p ro hi b iciones legales.
La cuestin que ha oc upado a la opinin pblica poltica desde hace
un decenio ha sido el problema de una reforma cons ti tucio nal por medio de la cual se pudie ra conciliar el ma nda to de pacifismo con signado
en el artculo 9 de la Constitucin de 1946 y la prohibicin de c ua lq uier
rearme m ilita r, con la circunstancia de que Ja pn, bajo presin americana , habia, no obstante, o rganizado unas discretas fuerzas armadas,
pudorosam e nte llamadas fuerza s de autodeFe nsa. La reforma constitu
cional no se pudo realiza r porque la Ol>os icin socialis ta dispona en la
c::\mara baja de mas del te rcio de bloqueo, de modo que no se: a lcanz
la mayo ra p rescrita de los dos terc ios. En esta s ituacin, emprender
una invest igacin te rica dura nte varios afios sobre la cues tin consti
tucional por medio de una com isin de expertos no era s ino un semi
nario anal tico..cons titucional, que ciertame nte no tiene para ng n en la
ac tua lidad. Por otro lado, dado que e l recicnte partido de orie ntaci n
neorreligiosa del Komc ito (S okka Ga ka i), actualmentc e n auge, es igual.
mente fi e l a la constitucin, la democracia japoncsa ha alcanzado, segn
todas las pre \'is ioncs, la tie r ra fimlc de la democracia .
Mutatis ml/tands el proceso poltico se ha desarrollado de un modo
pan:cido e n la Rcpubl iea Federal Alemana.Jo El rgimen poltico caroe
teri7.ado ms a rri ba ( pg. 11 5 ) como demoautoritario, dirigido con espiritu intransigente po r Konrad Adenaucr desde su e leccin como cancille r (1949), pers is ti hasta su forzada re nuncia ( 1963 ). Se entiende con
e llo una direccin gubername ntal democr ticamente legitimada sin duda
alguna y confi rmada cada \'cz por med io de un plebiscito personal e llmasca rado COIl:O elecciones para el Dundesta g, pero que en los perodos
e nt re las elecciones ac tua de un modo absolutamente au toritario, s in
conte mplar la opinin publica o la opos icin . Esta caracterstica bsica

35. La bibliogr.lffa ha a ~me ntado considerablemente c~ 1<:-> ultimas die ...

aos. Una inteligente dcsc ~pcln comcntada de la Con~ lI tuc.l n de 1946 en
\VllHElM R O ll l, Die apalllse/le Ver fusswIg, en la coleccin Du! Sta .. t ~verfas
sungen de r \Velt , fran!;Jurt / M,in, 1963; cfr. a~e ms TI!Ry"A ABE, . Dle Entwieklung des japanisehe n Verfassungs rcchts seiS 1952_, JuR, !'l. F~. 15 ( 1966).
pg. 513 Y SS., )' el suplemenlO de . KA~ I. L.OEWr.NSTr.I N, . Oucstl.onn:al re on the
Esscnt ia[s of Governmental Orzanlsallon In Prt:sentday Cons tllu tlonal Demt>croey_, bid., p:l.g. 566 Y ss. Pal'a la jurisl?rud.e ncia del Tribunat Supn.-"
mo. vid. JU aN Mo M ... KI. Courl alld C OIISlit"IIQII Ir' Japa", Seaule. 1964 . Una
introouccin autorizada es TII EOIIOIUi McNELLY, CO,lltHlpo ru ry Govermmmt uf
JaPQ" , Bosto n, 196J.
~I

.'

36. Refere ncias a la enormemenle !'iea bibliograra pueden omitirse aqu

jusI ifiC<ldamentc.

LA DE MO CR .\ CIA CO":STlT UC IONA I.

514

51 5

AP~ND I CE

ha s ido fac ililada d e modo conside rable por la patente hos t ilidad al
pueblo de la Ley Fu nda menta l de Bonn. que no acepta ning n tipo de
referndum v que incluso ('"clure las elecciones complementarias pa ra
los escaos del Bu ndes tag que hayan quedado \'3can tcs. En esta s circ un s ta ncias es compre nsible que e l gobie rno Adenauer, Iras habe r ganado un."l.s e lecciones, se p repa rase inmcdia lamc lllc pa ra las sigu ientes
y q ue. a de m s. con e l impulso d el fiel minist ro de Economia Ludwig
Erhard. p resu n to inve ntor de la "ecanomia social d e mercado,., las p ud iese ganar s ie mpre.
Co ns ig\Jie nt cmente, el desarrollo del p roceso poltico duran te las t res
p rimc r3s legi slaturas ( 1949- 195). 1953-1957, 1957-196 1) fue de una montona norrnalid:HI. No hubo ninguna crisis de gobierno, ninguna diso lu
cin del Bundes tag, ninguna o posicin eficaz y ninguna situacin te nsa
por motivos d e polfticOl interior. Des pus d e que el principal part ido
e s tata l, los c ris t iancrde mcratas (C DU), perd iera en las elecciones (le
196 1 la mayor;, absoluta consegu ida en 1957, la s it uacin se prolong
bajo la forma d e un:1 coal icin con los liberaldemcrata s, cu ya p'e sun,
ta base la con stil uy un a cue rd o de coalicin cons titucionalmente dis
c UTi ble y no vincu la nte des de un pu nto d e vis ta polt ic'const itucional.
La nica reanimacin de la estanca da a c t ividad polit icn , que redunda ba
en beneficio de l desarro llo econmico d e la Repblica Fede ral, la cons,
t ituye ro n las .;:lecciones en los wllde r , d esfa sada s de las de l Bundestag.
L'l apa rici n e n e llas de gobie rn os socialis tas en los Uillder aislados
- Hessen, Hami?u rgo, Bre mc n- y, e n otros , la fo r macin d e gobiernos
d e coa licin con los s o cialis tas no pOd ian, s in embargo , espera r e jercer
ninguna infl ue ncia sobre la autoriw d a dire ccin d e la Rep bli ca Fe
de ral.
Es perfectamen te cohel'cn te con el te nor ge ne ra l de la a ctiv idad po.
ltic a e n lo Re p blica Fe deral e l hecho d e que, si bien los d e rechos fUIl'
damenta les no son siempre prot egidos por la admi nistracin, si se hace
vale r la necesidad d e s u p rotecci n e n casos a is lados, lo sean con ejemplar escrupulosidad por el T'ibuna l Cons titucional Federal. S entencia s
q ue lla ma ron la ;Itencin fue ro n la declarac in de invalidez de la financiacin esta tal de 105 partidos y de la competencia penal d e las autori
dades fi scales de a cuerdo con b o rde nanza trib utaria del Reich , que tolerabo el a buso inint e rru mpi da m en te desd e hace cerca de me dio s iglo,
En medio d d torbell ino d el p rocso politico -mot ivado por inte reses
part id is tas-, Ka t'lsnl!le ha resultado ser , e n la ac t ualidad. ms Otro rga no de control j udic bl que un eje inmvi l.
En dos C:lsiones, si n embargo, se produ jo desd e abajo una irrupcin en las a l tas esr':: l'a s del rgime n d emoa\lIo ritario. E l pro ceso iniciado e n 1962 con t ra la rel'ist a illfonmn il'a /)cr Spiegcl por traic in al
pas. en e l cual las :mto rid:H!cS rt'icales de pendientes del gobie rn o fe

d er.tl tomaron una serie d e medidas su mamente d iscu tibles d esde e l

campo jurd ico, te r min con un verdadero descalabro gube rnamental,
con el sobreseimiento de todos los inculpados,l) mientras que se tamo
balearon las bases politica s del gabinete de coa licin: el ambicioso m i
nis tro d e Defe nsa y lder de la Unin Socialcrist iana b"var.t, afiliada a
los c ristia no.de m6crat3S, Franz J oscf Strauss, que h aba puesto el alud
en movimiento, es ta ba tan se riamen te comprome tido que fue elimina
d o del gobierno y durante lo::. cuatro aos siguientes no pudo ocu par
n ing n cargo. Era la primera \'ez desde el fll1 de la gue rra que la fo nna
d e gobierno dCmOHlItOri taria de la Repllblica Fede ra l Alema na fu e seriamente acosada por la opinin pllblic:l, que rtnalmen te habia hecho su
a paricin. Se pued e constatar eOl11o reacci n del asu nto Spiegel que la
confianza de la opi ni n pblic a en la juridicidad de lo", a ctos del gobie rno ha experimentado un grave d eterioro.
Fue tambi n la o pinin pblica la que, basndose en una prensa
ejemplarmente libre, se preoc up se riame nte d el estanca miento d e la
poli t iea, ta nlO interior como e:<terior, d el en\'ejecido y cada vez ms
rgido canci ller federal Adenaun, El mal es ta r politico a rra ig ahora e n
e l propio partido q u e hast a e n to nces le hab la seguido incond icionalmen
te, de m odo q ue fin a lmen te ( 1963) se vio ro n~il d o a dimiti r. Parece que
se e ra conscien te d e l hecho de que catorCe aos d e lidcrazgo autoritilrio
no haba n podido c rear un cl ima pro picio para la d emocracia, y q ue la
d ireccin del Es tado y de la econom a ex iga nueva savia, No se pudo,
sin embargo, tene r e n cuenta, e n la med ida e n q ue el poder d e la rutina
polltica demostr ser mayor que la fi siologia d e la poUtica, El doc tor
w dw ig Erha rd gan la intensa lucha por la suces in q ue se desarroll
Iras los bas tidores de los partid us. Sin e m bargo, fu e tan slo, como se
esperaba, una victoria prrica. Erhard pudo conduci r a la "ic toria a su
equipo u na vcz; ms en las elecciones de 1965 ( 245 escaos), pero la ventaja sobre el partido socialdemcra ta bajo la d ireccin de Willy Brand t
(202 escaos) se haba redu cido enormemente. La forzosa coalici n con
los libcral-demcralas ( FOP) (49 escaos) resul t ser slo u na solucin
transitor ia. L1 capacidad de lide razgo dI,: Erhard, nunca muy apreciada
por el ducho y viejo canci ller, se mostr insurlcie n tc.
Diversas ci rcunstancias concurrieron para llevar :1 la Repblica f cderal a su primera c risis IlO!t ica rea l desde su cxis te ncia: la apa ricin
de u n debili ta mie n to econmico, que incl uso provoc de nuevo un a ume nto del paro, y la c ontinuada inmo vilidad d e la pol tica ex terio r, quc no
37. La ca/u/: cleb r e llam mucho ta a te ncin en el extranjero y fue
objeto d e delenidas re ll e.~onc s, I)e las pubticaeiollc5 a lemanas re mitimos el.l
tre toda s a Die Spiegel.A!fii re, 1'01. 1: Al.flU .D GROSS I;R y Hl RGI!N SEtFFEltT, DIe
Slafls m achl l/ud l/ re K Ortl r ol1e; \'01. 11 : T n OMAS EI.I.WE}S, I\1 AN FRED L1 EBI!I. Y
INGE N E(;T, Die Rea klolI der OlfelH/ichkeit, Ol len )' Friburgo/Br., 1966.

516

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APND ICE

podfa O no que!"!a e ncontrar ninguna frmula para cl acercamiento,

ahora urge nte, al o tro Estado alemn, la Repbl ica Democrtica Ale
mana. Al abandonar la coalicin en noviembre de 1966 los Iibcral-dcm6eratas, alli\'3mcntc tmtados por el partido de la mayora. se hizo indispensable una reo ric ntacin. Cons ti tucional mente sta poda consistir en
nuevas elecciones para el Bundestag, a lo que, si n embargo, e l canciller
federa l Erhard , dura mente denostado, no quera someterse, o en una
nueva cons telacin mediante una coalicin con el partido socialdemc ra ta hasta entonces e n la oposicin. Es to ltimo, aunque mal \'is lo por
la mas..'l de los seguidores del p3r1ido y por muchas organiz.aciones de
dis t rito, fue sancionado po r las direcciones de los partidos en el Bundest3; y por los mismos d iputados. El partido, en otro tiempo marxis
ta y hasta e ntonces \'isto con malos ojos por la burguesa, quera , trns
cerca de catorce aos e n el ost racismo. ganarse la respeta bilidad como
aliado de l gobierno. Po r o tra parte, la CDU, ostensiblem ente, tenia mie
do a unas elecciones. Po r consiguiente, el I de diciembre de 1966 , el
has ta ese momento presidente de Gobie rno de OadenWrttcmbcrg, Kurt
GCOI'g Kicsingc r, fu e eleg ido cancille r federal. Con e llo se c re la lla
m3da gran coalicin loj incgra.
Si se intenta encuadrar la reorganizaci n gubername ntal realizada
de este modo -sin duda e l e pisodio ms espectacu lar has ta ese mamen
to e n la vicia polftica de la Re pblica Fe deral- en el ma rco general de
la teoda de la const ituci n, se llega r sin dificultad a la conclus in de
q ue las au tocrt icas o ligarquas de los partidos decidieron s in consul
ta del c lec to rndo o de los miembros de los partidos y de q ue, por 10
tan to, la Re pblica Federal es, en e l mejor de los casos, una de moc racia representati va s in estar sta , en modo alguno, verdaderamente en
rai7.ada .)I,
Con la creacin de la gran coalicin bajo el canciller federal Kies inger y e l vicecanciller y m inist ro de Asun tos Exte riores Will y Bra ndt,
se puso en Ina rcha una especie de gobierno de todos los part idos, en
el que ta n slo la dccima parte del to tal de diputados del Bundestng,
<:onstituida por los liberal-de mcratas, deba jugar el papel de una ri co
ticia oposicin ; as pues, no e xis ta una ,'e rd ade ra oposicin, tan to mtis
cuando los libera ldemcrat as estaban de acuerdo con muchas de las
medida s gube rnamentales. Un gobierno de todos los partidos de es te
ti po pue de brindarse en sit uaciones de urgencia pero no en tiempos
de paz y, adems, de pros pe ridad. La coalicin e ntre los r;:ristilno-de

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38. Vid, ERN ST FRoIU": Kr.I., Die reprase ,lIalivl' .wld di e pll'ois~ilUrc Komp<J'len te im demokraliscl! l'l! Ver(asnwgsslaa/, Tu binga, 1958.
39. Roberl A. Oahl (ed itor). Poliliea! Opposition il! \Ves /u'l Dcmoc racies,

New Havcn, 1966.

LA DEMOCRACI A COt-;STlTUCIONAI.

517

m6cratas y los soc ial-de mcra tas debe ma nte ne rse segn lo convenido
hasta el inido d e la campaa e lecto ral de las prximas elecciones para
el Oundes tag (1969). Por el momen to no hay por qu romperse la cabeza so bre cmo s e desarrollar tal campaa e lectoral entre quie nes
toda\'ia aye r eran aliados de coalicin; pad rla, s in e mbargo, conducir
a la grotesca s i tuaci n de que e n de te nll inadas di scusiones d uran te la
campaa electoral no se pueda de limi tar e n abs olu to la respectiva re:
ponsabilidad por la poltica de la conlidn o de que se critiquen medidas en las que se ha tomado p3rte, de nuevo a costa d c una democracia real.
Dada la corla e:dstenda de la gran coalidn , no se puede emitir un
juicio sobre su xito o fra caso.O!! En cualquie r cas o no se ha roto e l estancamiento de la polftica exterior. El objet ivo ms importante de una
coalicin gubernamental que compr'cnde In ab rumado ra mayora de l
Oundes tag era una nueva regulaci n de las relaciones con la Repblica
Demo<: rtica Ale mana, cuya existencia es hoy, como s iempre, negada igual
que los paises rabes hacen respec to a Is rae l, y esto a pesar que durante
el tie mpo transcurrido la R OA se h3 conve r tido e n e l quinto Estado in
dust rial de Europa y, si se aade n los Es tados Unidos, Canad y Japn,
en el oc tavo del mundo. Sc s igue manteniendo rlgidamente la anticuada
doct rina Hallstein, segn la cua l la Re pblica Pede ral rompe las re laciones diplomticas r;:o n todo Es tado que reconoce a la RDA. Yugoslavia y Rumania cons tituyen por el mo me nto las nicas excepciones.
En poli tica interior se encon tr una soluci n provisio nal para la
quebran tada hacienda. 10 que ms bie n e ra un mi llllS de l gobierno anterior que un p lus de la coa licin. El mandato const itucional establecido ya por la Ley Fundame ntal en 1949 de promulgar una ley de par
tidos se cumpli finalmente; s in embargo, este c umplimie nto se debi
a razones fundamentalme nte egostas de par tido , para s ustituir la fi
nanciaci n directa de los partidos declarada ilicita por e l Tribunal
Constitucional Federal por otra seme jante pa ra la campaa electoral.
En 10 restante, la nuc \'a regulacin de la ac ti,'idad de los partidos se
parece ms a un mode lo de una caja de construcciones que a l producto
de una autlllica di n mica d e pa rt idos, Que en ro nna a lguna puede
abarcarse k gis lativamentc.
El plan abrigado inicialme nte de una rdo rma elec toral que deba
sus ti tuir la <:ombinacin, que e n modo alguno haba funcionado mal
has ta entonces, de la ell'cci n de persona lidades e n dis t ri tos uninomi
nales con el reparto pro porcion al d e lodos los votos e mi tidos, por la
40. Un
Lci s t.un&~n

balance prov is ional se Ofl'CCC CII -h!tN1. LoI UFI: R, _Jnslitutione1!e

un? yersu~ he. Zur Inncnpolit ik der GrQSsen Koalition_, e n ZeHscnlt !/lr PO/II/k, N. F.. 14 ( 1967). p:lg. 435 )' ss.

518

A P~N D ICE

LA DEMOCRAC t A COfl,;ST IT UC I ONAL

eleccin por mayora relativa segn e l modelo britnico,' 1 fu e razo nablemente olvidado para las elecciones de 1%9. Hubiera atrinc herado" de
modo d urade ro a los cris t iano-de mc ratas como pa rtido mayo ri tario.

puesto que la espe ranza de los social-democralas de ser un verdadero

parlido d e! al tc rnalh'a, a modo del labod smo en Gran Bretaa, es "is i
blcmcnlc ilusorio, como se ha de mo!itrado plenamente !;on la prdida
de las lihimas elecciones e n los LAuder, sobre todo en las e lecciones
comple tamente cata s trficas de Badc n-Wiirtlc mbc rg (abril de 1968). La
coalici n roj inegro es sumamente impopula r entre el electorado !>OCialis Ia.
Sin embargo, el objelh'o abie rtamen te reconocido de la introduccin
de la eleccin mayori taria a secas era impedir el acceso al Bunt!l..os1<lg
de un Jlarlido de- derecha radical , el nacio naldcmcrata, I"ccientcmente
aparecido en la escena poltica. El N PD haba podido s upe rar desde
1966 a 1968 el conocido obstculo de la clusula de S pOI ciento has ta
al7..:lnca r un 10 POI- cie nto y erwia r, por ta nto, di putados a los parlame ntos de ocho Uhrder_ Por ello se t rataba de que el partido, en e l
que se han insc rito muchos antiguos mie mbros de l NSDA P y tambin
s us eplgo nos, tildado de neonazi , no conservase por el m omento ni n,
gn punto firme d e apoyo, S u ac tual j efe , Adolf von Thadden no es
ninglln Adolfo 11. Est rangular a un gru po electoral tan cons iderable
por medio de u na ley elec to ral hecha al efecto, y con ell o cerrar una
leg tima vlvula de la oposicin, susci ta ra la irritac in d e los afectados, aparte de l hecho de que ta mbi n se dada si multneamente el gol pe
de g racia a los tiles liberal-demcratas, As pues, no se excluye el q ue
e n el Bundestag de 1969 puedan ins tala rse 50 naciona l-demcra tas,
un resultado del que slo se pue de n lamentar aque llos que no tiene n in te rs alguno en un desbloqueo de la correlacin de fue nas
ent re los partidos, que se ha lla comp letame nte congelada e n Aleman ia
Occidental. En caso de que e l NPD se prop usiera en la prc tica obje ti\'05 antidemocr ticos, el Tribunal ConstiLUcional Fcderal puede y debe
interven ir de acue rdo con s u obligacin.
I'ero la tarca principa l q ue la coalicin se habla propues to era e l
realizal' una revis in const ilucio nal e n gran escala, por la cua l el Es tado d e urgencia nacional se debia inserta r en la estructura de la de mocrt ica Ley Fundame nt al. Tampoco esta em presa puede acoger la e l observador extranjero s in un fundado escepticis mo, si se rec uerda el
abuso come tidu bajo la Cons titucin de Wcima r por gen te e n si bien
intencionada con el tri s tem ente clebre articulo 48. En o pinin de m uc hos opos it o res de prestigio a l plan, no exi ste ning n motivo de peso
41. Vilf. UIl:! detallada exposicin en
pg. 99 Y ss.

L OEWESSTE1f1,; .

Grossbnlallllieu, vol. 1,

519

pra promulga r una cons titucin de urge ncia que desquiciada ~r compItIO la Ley Fundamental y que, a pesar doc. todas las ~utel as lIl.troducidas, paral izara totalmente el proceso polltlco y pondna la segundad y
e l onle n pblico en ma nos de la burocracia milita r plenamente incontrolable. A pesar dc las protestas pblicas de des tacados profesores de de.
recho pblico, de lderes s indicales, de la juven tud universitaria de
oposicin y tambin de una gra n parte de la p re nsa responsable, la ley
fue ap robada en mayo de 1968 con una sorprende nte mayo ra tambin
por parte de los dipu tados social-demcratas, e incluso enco nt r en el
Bundestag una aceptaci n unanirne_ As pues, tampoco este cliz se le
ha e"i tado a la Rep blica Fede ral.
Por consiguiente, tras cerca de un cuano de siglo, e l cielo de mocrtico no est completame l1lc despejado sobre la Rep blica Federal
Alema na" S in duda , mientras la sit uaci n econ mica sea favorable yel
empleo est ga rantizado, no hay qlle te me r seriamente po r la prdida
de Alemania Occidental com o miembro del club democrtico_ [.1 proceso poltico continuar. desarrollndose en adelante segn las fonnas
cons titucionales prescritas. Las raZOlll!S para la intranquilidad son ms
profundas_ Que un pueblo tan disciplinado y apegado al o rden como
e l ale mn sea capa z de seguir toma ndo f!Clment e como modelo el ritual
democ r tico hay que darlo por supues to. El prestigio de los militares
es t de masiado d ete riol"ado como pa ra q ue, a pa rte del caso de una situacin dc pelig ro extel"io r real, pud iera tomar la situacin poltica e n
sus manos . El pro ble ma toda\-a pe ndie nte, y hoy ms que nunca, de la
reunificacin. de los dos Es tados a le manes no es, desde el punto de
\-ista internacio nal . suscept ible en modo alguno de una solucin violenta. Es inquieta nte, sn embargo, el alejam iento de todas las clases
sin excepc i n y, sobre todo, de la ac tual juve nt ud respecto a s u Es tado,
la completa indiferencia fr'cnte a una constit ucin que no les dice nada
y fren te a los politicos profes ionales y los pa rtidos de quie nes se piensa q ue no han contribuido en nada al bienestar, que se a tribuye a l t rabajo d e todos y cada u no. La proliferacin d e funcionario s e n e l pas
ha adquirido una magn itud ame na zadora, En la adminis t racin, especialmente entre la lite de la buroc racia min isterial de la Federacin y
de los Wllde r, y las masa s de destina tarios dcl poder se ha abierto un
profundo abismo a pesa r de que no fa lttrn e nt re los primc ros m e ll 01
good \ViII y excelentes profesionales de COI'te tradic io nal. la democracia
es alabada ve r balmente por doquiel', pero no ha calado todava, co mo
seria de esperar en la esfe ra vita l, com o es el easo de las antiguas democracias occidenta les. Sobre la Re pblica Fede ral do mina la burocracia mi nisteria l, si n que s iquiera ~ea sometida ni por asomo a un efecli vo control por el Pa rlame nto, los pa r tidos o incluso el electo rado. Al
convertirse la social democracia e n colaborad ora de l eS lablislllll enl, ha

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,

EL PARLAMENTARISMO

renunciado a sus posibilidades de control como pa rt ido de oposicin.

No se pued en, pues, hacer o ldos sordos a la legitima c ues t in plantcooa
e n 8 3silea por el \jejo fil sofo y praeceplor Germulliac Ka rl Jaspers:
Adnde se di ri ge la Repblica Fcdcrnl ?tI

tos, e n n m eros redondos, so b re todos los de ms pill"tidos, lo cual le

p roporcion un marge n d e ci nco aos suponiendo que el part ido lab~
r ista le sea fie l.
El ejemplo bri t nico d e un prolongado d omi nio to ry se re piti en la
Repblica Federa l Alemana, d onde e n cua t ro e lecciones consecu tivas
( 1953,1957, 196 1, 1965) el gobierno de la CDU pudo ma n te ne rse, a veces
solo, a veces en alia nza con el FDP, hasta e l fin de cada legis la tu ra. La
si tua cin fue estable de modo pa recido e n los paIses esca nd inavos, in
cluida Finland ia. Tan slo en Di nama rca hu bo repetid as d isoluciones .
parlame n tarias, a consccuencia d el plu ra lismo de partid os e xisten tes,
y formacin de nue,'as coaliciones, la ult ima de e llas e n feb rero de 1968.
I ncluso e n pases d e tradiciona l est ructu ra p lu ripar t idista - S u iza, Eire,
Hola nda y el resto de los pa ise... escandi na vos- las e lecciones ge nera
les p rodujero n escasos desplazamientos de los pa rt idos. No ha habido
aut n ticas eh..-ccionessorpresa excepto en Gran Bretana -ya men ci~
nada s a nteriormen te-, donde la sust itucin de los tar j es poi' los la boris tas fu e ines perad a, yen Francia , como ya se explic m s a r riba (vid .
supra, pg. 49 1).
B lgica ha s ido el p3is occide nta l en q ue las ins t it uciones palla menta rias ha n funcionado COII menos xito. Slo d os de los Pa rla me nt os
elegidos desde 1945 p ud ie ron a lca nzar e l tnnino normal de la legis.
latura; todos lo s d c ms acaba ro n por u na disoluci n a n ticipada, al no
poder da r fin a la c r isis de gobie r no si n una nueva consulta popula r.
En animada sucesin se inte n taron coaliciones e nt re los tres p ri ncipa
les par tid os, e l c ri stia n ~soci al (ca t lico), el socia lista y el li beral, ninguna de e llas real men te consistent e. No pocas veces el gobiern o fue
d erribado no por una explctla bata lla pa rla mentaria, sino -una pa r t i.
cularidad belga - a causa de manifes tacio nes callejeras con objetivos
part idis ta s 3u l !:: [as CUil lcs el gob ierno, o por l o me nos uno de los inte.
gran tes d e la coal icin , se d e bia incl inar. El res ulta do de l cuarto de si
g lo t ra nscurr id o desd e e l fi n de la guerra pa rece ser q ue cst en cues.
t in la actua l existencia del Esta do uni ta rio belga, cu ya creacin , hace
cerca d e s ig lo y me d io, ha de ser conside ra da como una o bra maes t ra
de la di p lomacia europea. L1 ra1.6n de fo ndo es la oposici n e n t re cerca
d e cinco m illones de Ila mencos y a proximadamen te tres millo nes y
med io de valones, para cuya equ ipa racin se p rom ulg una n ueva ley
en 1965; en el norte e l fl amenc o debe su la lengua pl"incipal y el francs
e n e ~ su r val n : ent re a mbas la capit al. Bruselas, con ce rc a de milln y
med iO d e ha bitant es, d ebe co n vert irse e n u na especie de amo rtig uad or
b ilingiie. Has ta en tonccs los fla mencos se haban quejado, no s in una
cierta just ifi ca cin, de una pos tergacin cultu ra l, res pecto a lo cual
d ebe tene rse en cue nta en todo caso la e no rme fue rza de atraccin d e
la c \'ilizacin f rancesa. Las oposicio nes t nica s com e nza ro n ta mbin a

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520

EL PAR1. AM F.NTARI S,- O

En las tcnicas ya experimentadas desd e hace largo t iempo pa ra la

e leccin de los cuerpos legislat i\'os 110 se ha producido inno,'acin alguna ni e n los gobiernos dc ti po parlame n ta rio ni e n los de t ipo pres id encia l.~J Es de no tar que las d isoluciones parlame nt arias por los
gobiernos, que cons t ituyen el p r incipal con trol interorgnico e n el siste ma democ rt ico de equ ilibrio de poder (vid. supra, pg. 279 Y ss.),
se han hecho menos f recuentes que en pocas anterio re s e n las q ue la
inconstancia de los part idos e ra ma yor. En la mayora de las democracia s const itucionales los l1arlamentos elegidos duraron hasta el trm i
no normal d el period o de la legislatu ra . En I ng laterra los IOr il!S pudie ron ;tp u nta,rse la "ie t or~a e n los afi.os 1952, 1955 Y 1959, cada vez con
u na mayo n a ms am plm, hasta q ue en 1964, t ras , rece aos en el pode r , fueron desp la7.ados por Ips laboristas. La mayoria laborista era,
s in embargo, tan escasa que el p ri me r ministro Wi lson, en u n mome nto
favorable para su part ido, d isolvi la Cma ra de los Comu nes y consi
gui en las elecciones de ma rzo d e 1966 una m ayorCa dc novCllta manda
KAI;I-L JASPERS, Wo/ill Ireibl die a,mdesrepublik?, Munich, 1966, r An/
MUllleh, 1967.
43. Vid. llimamen te Michel Amc1ler (editor), Purlem clIIS, 1/111011 IlIlcrparlemclllaire, Par s, 1966; Kurt Kluxen (editor). Par/ameullIrismus, Neue lI'i.>.
scm.>chaftlichc Bib/iolll ck. Gesc,ic}tc, Colonia-Berln, 1966; 1\111 eu pu blicado
ta mbin el cnciclo>Cdico artculo q ue se cerraba con . Der brit ische Parla mentar ismus_ (ReinbckHa m burgo, 1964), di:! auto r.
Los m todos de tr:l.bajo estn nesit~dos de rcform ~ en todos los aelUa
les Parlamell.los. Para G ran ij ,,';:laf<I viii. , por ejemplo, BEIt NARO C!t ICK, Tlle Re
/D ~".I of Par/lament, Lo~dres, 1964; .KAR L LOEWENSTlll N, Z,., Ge~e"warlSlabe des
brlllSc/ell Par/al'l elltarlS" w s, Tubmga, 1967 (con abund:m te lm.licacin de lJi
bliograrla). Sobre la s ituacin en la Repbl ica Federal Alema na es instruc
ti vo el magnfico articulo de H IlI WZ IU USC II , . Parla mentaris mus_, en Zeilsc" r;fl iir Polilik, N. F., 14 ( 1967 ), pg. 259 y ss. En los E:;tados Unidos las
cosas son diferentes; los impedimentos cxi51entes pa ra la labo r del Congreso
como el fi libusteo en el Senado y el principio de ancianidad en la ocupacin
de la presidencia de la s comisiones son fen menos polft icos aceptados por
todos como controles in trarganos; cfr. KARI. LOEwEssTms, Vereilligle S laa/en
pg. ISO Y SS., 310 Y ss. Y passim. Enca minado a unos postulados generales d
reforma. cfr. J oseph S. Clark (editor ), COIIgressio llQ/ reform (el editor es se
nador de los Estados Unidos por Pennsylvani a ). La Cmara de los Comunes
en Canad rec iente mente ha :Iprobado importan tes mejoras en el p roceso
legis lativo, si bien slo a t tulo experimenta!; vid. D. PAGEl, . S t rea mlini ng the
Procedure of Ihe Canadian House of Commons 19631966_, en CUlludiall Jour
lI a/ of Ecollomic.> und Po/ilica / Se/ence, 3J ( 1967), pg. 27 Y S5 .
42.

\VQrl,

"

El. PARLAMENTARISMO

52)

512
repercutir en la estructura de los partidos, a l p resen tar los catlicos
e n las elecciones de 1968 una lis ia flamenca propia, lo que no dej de
tener influencia en la presentaci n de las candidatura s socialistas.
En una poca como la actual, d !! un naciona lismo exace r bado en todas parles, la idca de la n:lcionalidad belga comn parece m u y des"alori7A'lda. El carcter un itario de un pa s Lan p r ivilegia do g\.'Og r fi ca y
econm icamente queda ut:!>cartado hasta tal punlo por las fue r'zas centrifugas que una solucin mt'dianamcntc sa t israc toria p :l rccc que slo
pOdra basa rse en una divisin federal. ~sla sera una especie de sol ucin lrans ito ria , hasta que se afi:mzase la idea de que una separacin
territorial no comporta \'cntajas econmicas ni polticas, ni haria justicia a la significacin de Blgica en e l marco de las alianzas europeas,
Una anexin de los \'alones de habla rrancesa a F rancia y de los flamenc o!> a Holanda , que t ie ne una lengua semejante, no es concebible, p ues
to que ni Francia ni H ola nda desean lal c recimiento terri torial, a parle
d e que entonces Bruselas, con s u fun dada a spi racin a c apital curo.
pea, quedada colga da ('11 el a ire. No se puede prever por el momenlO
s i los belga s, una vel tranqui lizados los nimos, se confo rma d an con
u na solucin federal. o s i se reun irlan de nue\'o en un ES lado u nit 'lrio.
As I pues, se puede dt..'CiI q ue cn Occidente no hay ninguna novedad ,
lo que s in duda est en relacin con la prosperidad gener.l.1 que lima
las oposiciones en tre los parlidos y e mpuja a soluciones de compromi.
so. con 10 que la barc:.\ estatal no oscila e xcesivamente. Las crecientes
prest aciones sociales y la seguridad econmica arrcbatal'O n a los par
lidos s us mejores pu n tos p rogram ticos. Los part i do~ han perdido
tambi n dinami smo. c uando no se han estancado por completo, No ha
vuelto a ocurrir un fen mcno como el pou jad ismo, salvo que se considere como [(1 1 el renace r d e los nacional-demcratas en I~ Repl"lblica
Federal, para lo que pO!', el momen to no ha y motivo. Es to significa que
incluso la oposicin e nt re . derechas_ e .izq uierdas_ se ha estabilizado
y e n cierta medida se ha supC! rado. T ambi n C!I jo\'cn elce lOrado q ue se
\'a inco r porando se adapm y amo lda a los cu adros actuales d e los part idos y no proporciun;, sorpresas electora lcs. Esto d eberia qui7.:l dep lo.
l'"3rSe, pucs una cieTla dosis de in tranquilidad poltica s iempre es beneficiosa par.:I un pas. Lo cual es \'lido tamb in en 10 quc rc... pccta ~ la
I'ebelin de I ~ jm'enlUd, que en la ac t ualidad se extie nde como una epi
demia por todos los palscs, cont ra e l es toblish'fIImt y el SIOW qlW, desd e luego slo en la medida en que no amenace e l nOl'mal desa rro llo de
la vida diaria ,
El mismo equilibrio de partidos ha :lp.uccido espec ialmentc e n los
Es tados Un idos.+4 En ltls elecciones presidenciales de 1960 los \'o tos
44 . Vid. KAltL LOEW(N~n:IN, en el artculo del anua rio citado en la nota 11,

pg. 5 Y ss.

flec toralcs dc ambos partidos es taban tan igualados, que el \'encedor

d emcrata, Jolm F. Kenncdy, gan al re p ub licano Richard M . Ni:mri
por una ventaja m fnima (a proximada menle 108.000 votos) de un total
de ms de 64 mil lo nes de \'otos em itidos; la p ropo rcin d e \'o tos en el
colegio electoral, quc es de donde dcpende la eleccin, fue en todo ca so
de 305:2 19. El s ingular triunfo en la historia elcctoral americana de
LyndOIl B. Johnson sob re Barry Goldwater (43,1 fren te a 27,2 millones,
con una propon:in en el colegio electoral de 486:52) hay q ue atribuirlo
a la debilidad del ca ndidato republicano. Las elecciones I)residenciales
dc 1968 demust raron de nue\'o el equilibrio del peso e[ectoral de los
panidos tI-adicionales. De ms de 70 millonc~ de \'oto~ emitidos, la ven
(,jo. dcl \cncedo r Richard M. Nixon fue slo de unos 300.000, lo cual
dert:ullen te no se manifies ta en el determinante co legio e lectoral (302: 191
"otos) a causa dd absurdo s istema electoral.
La tendencia obser vada de preferc n~ia por el sistema bicame ml rren[e al un lcameral (,{ti. SlIpra , pg. 246) no se ha d ebilitado. El establecimiento d e un Senado en Tu rqufa con la Cons ti tucin de 1961 debe
ser valorad o ms como u n" medida de cvita l' un rg imen de un solo
partido que como m.:llOd o de m ejo.-a r el proceso legis la t ivo; e l Senado
no pued e de rr iba r al gobie rno. De los nuevos Es tados africanos, Kcnia
)' \ladagascar prefirieron e l sistema bicamcra l al un icamcral.'5 En Ni
geria era impresc indible una cmara superior a ca usa de la introducdn de la estruct ura federal." A consecuencia de la a c tual secesin iniciada en 1967 de la regin Este, que se autode no mina Biarra, el sistema
bie ameral est por e l momento en cuest in. El que Paraguay a grt."gara
e n su nueva Const itucin d e 1967 un Senado tiene s u ex plicac in en
que se quisieran crear p uestos bien pagados pa ra los leales partidarios
del sempit erno dic tador Strocssner.
Un" innovacin d e int ers general e n las tcn icas est atales es la im
pla ntaci n con xito e n muchos s itios del UlIlnado OIl/vlI/hlt/u/!, s iguien.

45, En las dos repblicas arricanas de Lcsolho y Botsw:llla (antes protcclorados britnicos de Basutolandi:, y Bo:chuanalandm), que en 1965 y 1966 respC:(:lh'amelllC: alcan/.aron la independencia. se intenla, cosa poco frecuen te en
frica. tener e n cuema e n las nuc"as const i1ttcioncs de mocrticas la o~
ni7.acin triba l exis tcnte. En l.csotho ex!;te un Sl.ado jumo a la Asamblea
Nacional, que se com l>Ol1c de 22 jefes de tribu (o sus re presen ran tes) y de 11
miembros nombrados por el rey y que debe funcionar como una ,crdadern
segunda cmar"3. En cambio en Botswana la lIol4sl! 01 Chicfs de 15 miembros
slo tiene una fun cin consultiva en comparacin con la Asamblea Nacional.
Tambin en el nuel'o te l'ritorio colonial de lJalHuslan, en el que la Repblca
Sudafri cana ha sep;nacto a las ))(bl acioJlcs blanca y negra, se ha at ribuido cier
to papel al C01/1lcil of Na/iv/! Chie/s.
%. Vid. EME O. A IV~ , P/u/r.!ro/ Covcmlllcu{ in Nigc ria, Un il'crsily of Cali
fomia Pn:ss, 1%4; R. TH!.OR COIJ:, _Die Unab hangig kei rsverf:1Ssun g des Bun
dCS5taats Nige ria von 196()., Jo R, N. F., 12 (1963), pg. 417 Y ss.

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524

525

APNDIC E

El. PARU M ':N TA RIS Id Q

do e l modelo nrdico:H Con e llo se e ntiende que hay un d elegad o ele

ltimos diez aos es la s us t ilUcin de t!cnicas rep rese nta tivas por plebisci tarias o de refe rndu m (vi d. s upra, pg. 330 Y ss. ). POr lo vis to,
cada generacin debe li bra r de nue".o la ba talla entre ROlLssea u y Mo n
tesq uieu.l<> El fen meno, que cla rament e no es especfi co de un dete r mi
nado tipo de gobierno y ni siqu iera de un dete nninado s is te ma politico ,
se encuent ra ta nto e n la de moc racia cons tit uc io na l como e n formas de
do min io a utori tarias. As pues, el plebisc ito es segun el a mbiell/e e n
el Que tiene lugar un ins trumento de la fo rmaci n de la volu ntad popu la l y es tatal o muy refinado o com pletame nte prim itivo. Los pases
en vas de desarrollo que t iene n poca experie ncia en el u so de tcnicas
re presentativas por medio de un Pa r lame nto, le dan la primad a. E l
plebiscito aClUal se ut iliza e n muchos es tad ios de l proceso poltico .
Para la ra tificacin de una nueva const ituci6n se ha conve rt ido en ha
bi tual cn muc has pa rtes, y asimism o ocasio nalm en te para la ra tifica
cin popular de una simple reforma de la cons tit uci n,'L o bien de una
ley a is lada en caso de q ue estu vie ra e n cont rad iccin con la cons ti tu
cin, a s como pa ra actos de so beran ia te r ri to ria l. Ejemp los correspon
dien tes ha n s ido: de la a pro bacin de una nueva cons tit ucin , T urqua
(196 1), Corea del Su r (1962); de una refor ma aislada de la cons tituci n ,
modificaciones de un so lo a r ticulo o int roduccin de uno nuevo, la
Cons tit ucin fede ra l de la Co nfederacin Helvtica ; im plantacin de
un go b ierno de todos los pa rtidos, Colo mbia (1 957 y 1959). En Bras il
un refe rndum ( 1963) decid i la ,"uelta a un sis te ma p reside ncialista
ilim itado, que ha bia debido cede r por alg n tiem po a nte una fo nna de
pOder ms cercana al parla me nta rism o. En Dinama rca un refe rndum
( 1963) rechaz la pl'O pues ta de proh ibi r la compra de tc r renos agricolas 1>01" propietarios urbanos . E n S uiza, experta en refer ndums, ms
de sesenta mil ciudadanos del cantn de Basilea fUl;!ron a las ur nas para
decidi r s i deban compra rse dos cuadros de Picasso; la m ayo ria se deda r a fa vor ( 1967). En Sud Mrica se acord, en un refcrnd um limitado
a la poblacin bla nca . si bien por escasa mayo ra (52,2 por c ie nto), la
salida de la Com monwea lth ( 1960) y la proclamacin de una re pblica
independie nte. Malta. que a lcanz la independencia e n 1964, hizo repe
tido uso d e los plebisci tos para reg ula r sus re laciones con G ran Bre ta
fla; la isla pcrma nece bajo la corona brit nica com o m ie mbl'O de la
Commo nwealth. La poblacin de la colon ia d e la corona bri tnica de
Gibraltar prefiri, por ab rumado ra ma)o ra ( 1967), el Sl o/u qllo a s u
cesin a Espaa. No pocas veces e l plebiscito se h a u tilizado pa ra ac tos

gido por el !'ar13mcnlo cuya larca es vigilar de te r minadas ramas de

la ad minist racin en inters del plblico y ocupa rse de las quejas que
le llegan . Ln instit ucin procede de Suecia, dondl: se estableci desde
l B09 un comisario de justicia para custodia r los t ri bunales y la admi
nist racin d e j us ticia, con ~xi to reconocido. Es te hecho hiro escuela,
s in duda , en o tros pases; asi, en Fi nla ndia, Dinama rca (1955), Noruega
(I 962), Nueva Zelanda ( 1962) y muy recienteme nte tambi n en Gran
Brela na.t9 Tambin se eSlUd a detenidamente en la act ua lidad s u implantacin en Suiza y en varios de los Estados Un idos. La instit uci n
de un rga no no mbrado pa rlamen ta riame nte pa ra con trolar ulIa ram'L
concreta de la ad ministracin t uvo acogida ta mbin en la Repblica
Federa l Alemana, ba jo la forma del llamado com isario de las fuerzas a ro
madas, que fue incorporado en 1956 ti. la Ley Funda mental .pa ra la
proteccin de los de rechos fundame nt a les [de los sometidos a l scnido
mili tar obligatorio] y como rgano au xiliar del Bundestag para e l ejer.
cicio del control pa r lament ario [sobre las fue rzas a r madas ] _. Como e ra
de esperar en un pa s de profunda t radici n milita r , slo ha tenido u n
cxito li mitado n pesar dc q ue los detentadores del cargo han sido has ta
el momento homb res bien inte ncionados. Que los ma ndos del ej rcito
fede ral no es tn satisfechos con un control exte r no puede pa recer com o
prensible. Pe m en realidad tambin el Bundes tag se desinteres de la
cuest in, a pesar de Que la opinin pblica se sobresalta co nti nuamente
por recla maciones sobre abusos d isciplina rios y por la ge neral insufi
ciencia del pote ncial de defensa germa no-occiden tal.
All donde la institucin del o m budsmml puede tra baj a r sin de te,
m inados impedimentos sociolgicos ha probado en ge ne ral s u eficac ia,
d e lo c ua l sobre todo SUL'Cia es un ejemplo con vi ncente. Posibili ta que
un ciudadano q ue se siente tratado injusta mente po r una med ida de la
ad mi n istracin encuentre ayuda gracias a la intenencin d e un rgano
independ iente y descarga a l Pa rlamento en de terminados ca m pos de un
con t,ol de la admin ist racin a l cual en otro caso estar(a obligado, pero
que de todos modos no podra tene r ni tie mpo ni p re paracin tcn ica
para e llo.
O tro fenmeno cuya impo'ta ncia ha a umen tado en el curso de los
47. De ent re la numerosa bibliogmfia existente, como en todas las nue
vas mate rias, destacamos: W urnR GELLlI ORN, Omblldsmoll aud Otll/:rs. Civi
lian Proltctiotl ti Nille COll lluies. Cambridge, Mass. 1966 (con de tallada in.
dicacin de bibliografia).
~ II. Esto puede corresponder a la actual evolucin. S in embargo, ya en el
Bajo Imperio Romano ellist a u na institucin semejante, donde el defenso r
civilUlis o plt bis reciba las quejas de los sbditos soble in tro misiones y \'e
j acioncs de la administracin Imperial de los grandes la tifund istas; vid. U. VON
LUBTow, Das r omisclze Vo/k, Fra nkfurtf Main, 1955, p:Sg. 546.
49. Vid. LOliWEI'STE1 N, Gros sbrirllllllitm, vol. 1, p g. 4111 Y ss.

50. Vid. el libro de LOl;WliNSTE1N y el articulo de EHf.RMAN),I citados en la

nota 14 . as como el penetrante estudio de FltolE),IKf.L ci tado CI1 la 38.
51. Ms en detall;-, vid. K MI.L Lo~wt:-:STI!iN, Vbe r lI'eStm, Tcclmik 14I1d Gre/I
le" Ifu VerfasS/Ulgsibtdefl mg, Be rlin, 196 1. pg. 21 Y ss. ( incluido en este volumen pg. 162 Y ss.).

526
de soberana ter ri tor ial; a s en Guinea (1958 ), Ghana (1960) y e n Rodesia ( por aquella poca Rodesia-de l Sur) (1964 ), al otorgar la mayora
blanca un mandato d e sepa rac in de la Unin britnica d e Estados al
gObie rno secesionist a de Jan Sm ith.
E n los Estados autoritarios el plebiscito goza de especial favor, anta para la rati ficacin de una constitucin impues ta desde arriba (Vietn3 m del Sur, 1955, )' Ghana, 1960 ) como ta mbin para la promocin de
un dictado r militar, que ha abando nado el un ifo rme, a jefe de Estado
'cgular (Corea del Sur, 1963 ). E n Ghana el entonces presidente Nkrumah. posteriormente eliminado por un golpe de Estado, uti liz el pie.
biscitu illcluso para legalizar un Estado de un solo pa r tido y otras mcd idas sin duda dictatoriales ( 1963).
Las conclusiones fi nales que se pueden obt ener de toda esta cant idad
de a spectos se res ume n en que la diferencia entre referndum "j ple bis
cito se 1m difum inado considerablemente ; el referndum ya no se li
mita a ac tos legislativos COllcretos. Po r otro lado, se demuest ra que
los detentadorcs a uto l" tarios del poder estn en condiciones de aprovec harse dcl plebiscito pa ra la legitimacin de sus regirnenes; es ms
fcil de manipular desde a rriba que la d eliberacin y adopcin de res(}luciones )'lQr parte de un cuer po re presentativo e legido o instalado de
a lgun otro modo; instancias que si son tole radas no se pu eden cont rolar
en absoluto s in procede r a desvergonzadas fal sificaciones de los resul
tados. Adems, u n plebiscito hacia fuera )' cara al ext l"anjero da siem
pre impres in de respe to a l d ogma democ rtico al que incluso las dic
taduras manifiestas se dedican a e ncomiar con gran di ligencia" Por
otra parte, la preferencia d el pres id e n te de Gaulle por e l referndu m ,
que hasta ahora ha utilizado cuat ro veces, hay que atribuirla tanto a
sU" ac t itud de principio contra las instituciones parlame nta rias y los
partidos polticos como tambi n a un mistic ismo pcn;onal que parece
inducirle a lOmar (:11 ~(: rio el estruendoso jbilo de la multitud a nsiosa
de es pec tculos e n sus vis itas a o tros Estados, a s co mo las t riunfantes cifras de s us referndums.
El uso y a buso d e los refer nd u ms en nuestra poca , en s u origen
considerados como la genuina ma nife s tacin - la uniea ge nui na- de
la ideologa democrtica, prueban q ue una institucin o tcnica poli t ica
puede ser som e tida ell la na."{is de su utilizacin a un com pleto cambio d e sentido que les despoja dc su va lor dcmoc d. tico . Se ra de deso:a l una urge nte investigacin sociolgico. te r ica de la ma teria.

EL FEDERALISMO

lO.
a)

527

EL FEDERALIS MO

La o r gmlizacitl federal del E stado

La tesis expuesta ms aniba (vid. supra, p~l g. 375 Y ss.) consiste, dic ho
en pOcas palabras, en que el federalismo, segn el cual diversos territorios ....rnantj;:nie!!.d Rt_mximo _p-o~su autodeterminacin interna,
se integran en una unin ms amplia que asume los in t er~ses comunes
1,l~ s:region",~,_ a J a vista de l ~u"va p:;\xs, ha sido sometido a u n
socavumiento que debilita su valor como un absoluto de l proceso po[Ten. La tesis no ha permanecido incontestada. Casi estariamos tel1tado~_de hablar de una guerra fra e nt re los impertr ritos [ederalistas,
que por e ncima de todo estn ligados a la tradicin, y los a ntifederalistas, para los que poco s ignirtca la tradici n y mucho el empirism o
dd proceso politico. Entre ambas posturas se e ncuentra lo que se poc'fiiadcominar la Ihird fo rce, esto es, el grupo de los que se indinan
poi un . federalismo unitario .~
La concepcin antes expuesta requie re u na verifica cin en la que,
no obstante, como muestra la experiencia . hay que distinguir e n tre una
o rganizacin es tatal federa l y las un iones interesta tales. Tambi~ n en la
pi mc\"3 r brica se debera dhtinguil entre o rgan i1.acioncs federales
---en las que la id ea federal cst arraigada desde hace mucho tiempo
en la conciencia popu l;:u- y aquellas en las que la institucin federal
est condicionada e n mayo r o meno r grado po r pragmtica s ncccsid a
des adminis trativas, cuando la gran ext ens in territorial del Es tado
desaconseja una admi ni st racin unitaria. A esta s ltimas pertenece n
los Estados lati noa mericanos de Argentina, Brasil, Vc"nelUcla, Colombia
y r-.lxico. Si en es tos Estados se implanta una dictadu ra, todos los
lmites fedcrale s serian all;nados de acue rdo con las necesidades del
poder central quc Cllen1; p;ra ello con un m edio legal en la tcnica d e
intervencin federa l usual en el pas.
52. Cfr. para et p1anteamicrJlo del problema , CMtL J . FRI;OIHCH, NC\\I
Tendencies in Frdcral Theory and r ractice . JoR, N. F., 14 ( 1965). pg. I Y ss .;
para la postura al1lifedl.'ral cfr., por ejemplo. WILLtUI H. RtK ER, Federalis m ,
O,-ig;", Oper a/iOn, SiguificlUu:e, l.Ioston. 196-J; para ta concepcin d el fede ra
lis mo unita ril ado, que sigue mu y prxima a la del au tor, cfr. por ejelllplo
KOllllU o H;SSE. V er IIIl11arisC/H! IJIIJldeSSIalH, Karlsruhe. 1%7. La cuestin no
puede ser tra tada a fondo en este conte.~IO ; se tcndl"ia que a nalizar, en todo
caso, el! la casust ica de cada pas.
A tt ulo de ejemplo se puede aludir aqui ~ i ml)lemente a que en la Repblica Federal Alemana se ha encolllrado como compromiso entre el federa
lislllu tradicional y el aC lUalmellle preponderante unitarismo ~ocial ct recurso. jurdicamen te objet ahk. de acuerdos a dminis t rati vos entre Ja Fcder;
cin y los Uilldcr, de los que se h;n concluido O deben concluirse ms de
doscientos desde 1945; I'id. K ARL G RAW IU, Venlull lmgsabko mmell lI'i ScJlClI
Bl/mI Imd Lillldern i,1 ,kr Bw ,desrep ublik IJculSclllm,d. BerlnM unich. 1967.

o
o

528

EL FEDE.RA LIS MO

Tambin e n la India , cuya experiencia federal, a pesar de una consti una

generacin, 1:1 prax is fede ral tropieza recientemente con extrao rdinarias
dific u ltades. El subcontincntc, verdaderamente babilnico en lo que
rcspecla a mezcla de lenguas y razas, comprende diecisis Estados
miembros con un amplio autogobierno. Pe ro al des morona rse a ojos
\'is tas el partido eJeI Congreso. que desde la obtt:ncin de la independencia haba predominado e n odas panes, y ha be r ocupado s u luga r
en varios Es tados ol ros partidos, la formacin de gobiernos capaces
de a c tuar se ha conve rtido en muchos sit ios en algo imposible: ello
fue rza al go bierno central de Nueva Dclhi a la asuncin del pode r guberna mental --el llamado 'Jresidel!l 's Rule-. Es te rec urso ha tenido
que se r utilizado en los ultimos meses por lo me nos tres \'eces, prime.
ro e n el Es tado de] norte Harianil, en febrero de 1968 y. en e] plazo
de una semana , tan to en Bengala Occidental como e n el populoso Es
tado ;ndio de Ullar Pradesh, con 73 millones de habitantes. En total ,
en es tos momentos, no menos del 90 por ciento de los 520 millo nes de
hindes viven bajo un r ~giln en especial aplicado por e l gobierno central,
e n vez de bajo gobie rnos surgidos de elecciones es tata les. Por lo ge.
ne ral. quedan s uspendidos e l gobierno y el Parlamento d e l Es tado arce
tado, y ocupan su lugar delegados del gobierno centra l. No s iempre
unas nuevas elecciones pl'Oporc io nan gobiernos capaces de actua r. Los
expertos pre dicen que con la c recien te fragm entacin del partido del
Congreso e l consiguiente pluralismo de partidos. en un futuro previo
sible se harn frecuentes tales intervenciones federal es mas ivas, a las
cuales has ta ahora slo se ha bia recurrido a titulo excepeional.
E n realidad slo son autn ticos Es tados federales la Confede racin
Helv tica, la Republica Federa l Alemana , los Es tados Unidos, Aus tra lia
y Canad. En Suiza la autodeterminac in local -sera cxagerddo hablar
de aUlogobierno-- sc ha consep..ado de manera primi tiva y tenaz. E n
e l tl.! rritorio a le mn la teo ra federal est arraigada y el problema se 1m
m edi tado a ro ndo. Aqu la conciencia federal de los ci udadanos, que
pudo mante ncz'S"e frente a la aproximacin de Weimar a una forma cin
ms unitaria, fue profundame nte afectada por e l Es tado unitario hitleriano. La nueva es truc tu racin te rritorial tras la derrota de 1945 cont ribuy tambin al debilitamiento de la conciencia federal, en primer
luga r por la desaparicin de Prus ia, pero tam bin por medio de la creacin de nuevos U'zdc r con fronteras trazadas ms o menos a r bit raria
mcnte: Re nania-Westfal ia , Renania-Palatinado, Baja Sajonia, Sarre y,
sobre todo, e l antihistrico y artificial conglomerado lla mado Hesse.
La reanimacin ll evada a cabo por Jos aliados despus de 1945 tenIa
predominant e mente fines polticos, pueslo que se te na la idea, com ple tamente errnea desde el punto de vis ta his trico, de que una es-

tnJc turacin federal dificu}taria la aparici n de una nueva dictadu ra. No

se habl all de la planificacin d e una ordenacin territo rial orgnica,
aunq ue la ocasin era favorable. y las nuevas fronteras intercs tata les
t razadas no han encontrado, como se puede comprobar despus de dos
decenios, e l eco esperado en la conciencia popular. En todos esos casos
la reanimacin del fede ralis mo estaba mo tivada por razones prag mti
eo-administrativas y no se perciben ya ves tigios de un afecto emocional
de la poblacin hacia el nuevo Es tado com o unidad popula r. Baden y
Wrttemberg han sido asimis mo fu s io nados. Si bien los campesinos
han ele \'ado sus quejas por e llo, sobre todo e n Baden, estas no son
compartidas en lo ms mn imo ni po r la indus tria ni por el e lemento
obrero. Hamburgo y Bremen son casos especiales por razones histri
cal;. Tan slo en Baviera d federalis mo ha sido en cie rta manera toma
do en serio, y tambi n aqu la mayora de las veces tan slo por 10$
viejos bvaros, antiprusianos en s u tiempo, pero no por los froncol; que
s iempre se han quejado del centralismo muniqus. E n el Pa latinado,
bvaro en otro tie mpo, ya nadie piensa en el .. pa s natal . Y cchando
una ojeada por de t rs de la fachada del feder:l lismo blanqu i;;lZul se
descubre con faci lidad que la pecu lia r me ntalidad bvara no es en
modo alguno general en un pals do nde la m itad de la poblacin se
compone de antiguos refugiados y otros . advenedizos_ que prefieren el
clima bvaro para su vida de re n tis tas. Verdade rame nte se puede decir
que la tran sfo rmacin. muy avanzada, de un ant iguo pas agrario en
un Estado industria l moderno ha contribuido mucho a aguar la me nta.
lidad federal.
Generalmente el actual federa lismo alemn se limita al campo de
la c ultura y la educacin, donde has ta a hora tenia su s itio, y tambin
aqu c5t indudablemente en ma rc ha ulla ull\'ersalizacin de valores en
todo cl terri torio a lem.n. No ha y ms que pensa r e n la ac tual tenden
cia alemana general a la c reacin de escuelas nicas de confesionalidad
mixta en la que has ta RenaniaPalat inado y Daviera se han vis to arrastradas por el torbellino unitario.
En lo q ue respecta a los Estados Unidos, do nde ya la extensi n cont inental y las diferencias de las o leadas de colo nos excluyen e l s imple
Es tado unitario, tambin alll la apisonadora un ita ria es implacable, ni
velando los derechos rese r vados a los Es tados, tan cuidadosamente e la
borados en la Constitucin fede ral d e: 1787. El fe de ralismo americano
dio su gran batalla en la guerra de s eces in y la perd i; desde entonces
el fed era lismo al estilo antiguo li bra tan slo o bs tinados combates a la
defe nsiva. Cuando el Tri bunal Supremo, apoyado en la e nmienda X I V
a probada tras la guerra entre los Es tados, impuso a slOS cmo te nan
que organizar s us escuclas - los fa llos claVeS en esta ma te ria fueron
BrowlZ el al. v. Boord of Edm::aliou o[ Topeca el al. (347 U.S. 485 [ 1954]

t i lucin especialmente ponderada en este terreno, es inferior

ti

529

APE NDl CE

530

APENDlCE

[ L FEDERAUS M o

y 349 U.S. 294 ( 1955])-, Y que d ebian adap ta r las legislat uras d e los
Estados a l p rincipio d e Olle persoll o lle vote (cad;) e lecto r debe po~ r
Su derecho d e \"o to ) - las reso lucio nes fue ron aqu Baker \l. Carr (3 69
U.S . 186 [1963]P' y ReY'lOlds v. 5ims (377 U.S. 533 [ 1964])- . la Federacin ir r um p i en e l sallc /a sal1ClOrum d e la p resu nta soberana de
los Es tados y armado con las amplias no rmas ge ne rales de las emnicndas J y XIV no se d etu\'o a nte la p uerta de eStos supuestos derec hos
rcscn'ados. L'l. clus u la de com ercio de la const itucin, siempre ms
am p liamCnle ut iliza drl, y la leg is laci n sobre derechos civiles para im.
ped ir la d isc riminac in de los neg ros e n la ,'ida dia ria SI inciden e n lo
mismo. Los repet idos y has ta aho ra infn .lcltlosos e s rue rzos d el Con.
g reso po r me ter en cin tura al Tribuna l Su premo privndole de com pe.
te ncias, o hls ta media nt e una reforma de la con stitucin, p rueban mejor
que toda la ret rica fede ral q u e no se puede da . m arc ha a trs e n la
irru pcin de la Fede racin en la ::au todeterminacin de los Estados.
Si b s tendencias centrpetas son las q ue hace n pel igrar el federa.
lis mo histrico en los Es tados Unidos, e n la Republica Fe deral Ale ma.
na y e n S uiza, la cris is de la organi zacin federal e n Canad s u rge de
la tensi n centrfuga e ntre la provi ncia de Quebcc, catlica y de habla
rm nccsa, y las olras provincias, protes tantes y predominan temente a no
glosajonas. La oposici n que desde hace mucho a rde lent ame nte y es
sofocada con d ific ultad se ha a g udi zado pe ligrosa me nt e e n lo:; tlll imos
aos, y has ta a ho ra , a pesar de los es fuerzos del gob ie rno de l Domin io
en Otlawa , no ha podido e nco nt ra rse ninguna solucin Sa tis fa c to ria
para amba s plrtes. Es de es pera r. s in emba rgo, que se pueda a lcanzar
un comp ro m iso q ue cvite la rup tura del Es tado fede ra l c'l nad iense, de
ms dc un siglo de a nt igedad. La secesi n de Que bec crea ra un Es tado
en vas de desa r rollo en me d io del su perdcsnrrollado conti ne nte norteame ricano _ La esperar17..a de q ue s e logre eSlc comprom iso sa tisfac torio para lodos, con la I)rovi nci a disidente de Quebec, se basa en la
con tunde nte victoria e lec tom l de los liberales (25 de j unio de 1968 ) ba jo
su nue vo lider Pkrre E_ Trudeau, que p rocede de me dios de ha bla
f rIIlCeS3. Corno prime r paso se in troduc ir la pa ridad de lenguas en
todo e l DOlllin io_
Ta mbin en e l ESlado unitario belga ha n aume ntado los indicios de
que el latente antagoni smo e n t re la p:lrle valo n: de l pals, predomi n:n,
h! me nl e indus t ria lizad a, y la pob lacin de Fla ndes, tod avf: agra r ia , con.
flic lo q ue ha llevado recicntemente (l968) de nue\'o a una cris is guber.

53. Vid. KAR I. LoEWE'-lSTm'-l , . Ba kcr \'. Carr; I'olicy Decision und d ~ r Su.
COllrt o" el1 Puklorell ,I.:r poli,isc/u!II E" tselleidwlg, Festgaue (ii r En/SI
f r acllkel. Berllll , 1963. p g. 237 Y ss.
54 . Vid. KAN!. Lor ..... ENST[lN en el artculo del anuario citado lilas an-iba
en la nota 11, pg. 91 Y ss .. Y 108 Y ss.
1~I'em c

531

name nta!. no pue de ser superado a ro la rga con med idas meramente
legisla tivas. Los entendidos o pinan que la solucin se encuentra en una
orgallLmdn federal -con Bruselas como te rcero en la federacin-.
En es te punto llay que aadir que e l Parla mento italiano, en febre ro
de 1968. fu e por fin capaz de cumplir el manda to contenido en e l aro
tc ulo 114 y ss. de la Cons tituci n de 1947. de crear cato rce regio nes
semi;1 ut6nomas _rcgimli_ (vid . supra, pgs, 374375 ) mediante la el;1
boracin de un SW t ulO d el/e R egio llUl Dc acut'rdo con esto cada regin
consen 'a, desde 1970, a utonoma ;1dminis tra ti\'::a y legis lat iva sobre los
::as untos de polica, s.,nidad, bosques y ::agr icultur3, museos y monumentos, comunicaciones locales y mate rias admi nis trat iva s semejantes. Aqu
se twta Je una medi da deset'n tral i,mdo ra que no tie ne nada en com n
con un federalismo real.
En el mbito del s istema politico del socialis mo inlegr::al, exclusim
mente poseen est ruc turas fcd crale5 la URSS y Yugoslavia: el prime r
caso es t{1 prh 'ado de cualq uie r significado politico puesto que la coor
d inaci n comunis ta de todlls las insta ncias lo impide en la prc tica .
Yugoslavia , sin duda, puede o frecer, con la Cons tit ucin de 1963, ms
oport unidades para una verdadera orga nizacin fede ral. T ras la libe
.a li7..aein e hc<:oslo\'aca (marzo de 1968) ta mbin se habla a U de una
federacin por med io de la cu:l los catlicos eslovacos , hoy como oyer
econm icamente a trasados, deben conseguir los mi s mos de rechos que
los hegemnicos checos. El ex perimen to, c uyo valo r prctico es cues'
tionable, debe llevarse a <:abo:l pa rtir del 1 de enero de 1969,
Las causas surgidas para q ue desaparecieran los limites t ras los cua
les el fcd cr:llismo se ha podido ma nle ller has ta a hora e n cierta mcd ida
int ac to e n Am r ica, Sui za, Alemania. yacen e n las ac t uales ei ,c unsta n
cias socioeeonm icas. En el fondo ya nadie ha blll de una au tn tica au tode term inacin , y mucho menos de una presunta sobe ra na de los Es ta
dos miembros de IlIla comunidad federa l, pues to que la economia esl.:
monlada a ni"e l nacio n;1 !. l..Joy en dia no puede ha be!' ni ngun oasis cs
la tal en un Es tado federal si los serv ic ios y pres taciones sociales para
los S:lIisfcchos ciudadanos son regul3dos unitariamente a l n ivel es
t;1 131. s i los pa rt idos polticos y gmpos pluralis t3s runcio nan 3 n h'cI
naciOllil l. Toda ~ las dt:c isio nes politicas. socia les y econl11ica s debe n
ser unitarias pal';1 todo el Estado. E n todos los Estados federales
dom ina si n e"cepein el unitaris mo social. I ncluso las especifi
ca s tradiciones c ulturales deben adapt 3rsc y subo rdinarse a la mage
55. La aprob3cin de la ley p uso fin a una lucha de p3rtidos y de n tere
ses que no liene igual cn encono en toda 1:1 historia l'arla mcnta ri;1 ita liana.
El pnlreeto fu e debatido en la Cmara de Diputados '1 ell el Se llado J>or cs
[lacIO de 530 horas. que requi rieron H das. Tuvie ron que discutirse 4.800
propues tas de enmicnda. lo que c"igi ms de 1.000 .'o taciones. Slo en e l
Senado hubo 600 inte n 'endones; vid. Nt w rorA.: Tim es, 16 de rebrt:ro de l%ll.

1-

I,
I.

532

nacional. Los in te reses y deseos peculia res de los Estados miembros

pueden hacerse vater en los rganos fe de rales comunes, y e n stos
tampoco pueden esperarse s ino compromisos que te ngan en c ue nta a
todas las pa r tes. Por lo de ms, parece como s i los puntos de visl3
federales ret roced iesen bajo una prosperidad econm ica que comprenda a todo el Estado. Cuando a la gente le V3 bien no se pregunta s i el
bienesta r hay que at r iburselo a un gobierno n3cional o regional . Aunque [as discusiones dogm ticas sob re los pros y los contras del federa lismo cont inen como has ta ahora, en la realidad cons titucional los
Es tados unitarios y federales no constilUycn ya una anttesis insa lvable.
Lo que est aparecie ndo len tamente y s in muc ho roido en 'sustit ucin de las formas organizath'as federales son los es fue rzos para una
reorganizacin territorial q ue se puede observar ta nto en los Estados
unita rios t radicionales como e n Jos fede rales. El p r incipal proble ma
econmico-social de todos los Est 3dos indus t riales occidentales es la
di reccin de la industria y la planificacin de los 31ojamientos relacionada con aqulla. El e nemigo comn es la aglomeracin me t ropolitana
a la que debe ponerse fi n por m edio de una dis t ribucin racional de la
indu stria. L" nueva pl anificacin terri torial no debe, natu ra lmente, aten
der 3 las demarcaciones his tricas de provincias , condados o paises.
E n la Repb lica Fed eral Alema na el federalismo t radicional b loquea
todo in te nt o de ulla planificacin te r rito rial raciona l. U. Federacin no
tiene pa ra e llo ninguna COlll lx:tencia cons t itucional, pues to que la ley
de o rdenac in territorial dc 1965 lo nico que hace con sus trivialidades es habla r s in ton ni son. El plan ingls de a lojamiento de la poblacin , segll los TOIIIII alld um r1 Plmmil1g Ac t s, en Fracia el re gio na
lismo ind us trial en m a rc ha, o e n Italia con e l mCl.l.ogiamo, apunta n al
fut uro. Se puede preaecir co n una cierta seguridad que el desa r rollo
se muc\'c.: hacia este federalis mo racional y no hacia e l superado fed era lis mo his trico.SOI
56. Francia ha tomado aqu cla ramente la inidativa ; v id. L. T. SW(ETMAr>,
. Perfe<:1S :)nd Planning; Francc's N cw Ragiona lism . , en P blic Adminis trariol!,
\.'?1. " 3 ( 1965), p g. 15 Y ss. Pa ra Gran Brc taria . vid. LOEWt!NSTE1N, G ~assb ~illw
~!I ~I!, \'01. 11, ~ag. 168 y ss., y sobre la ordena~i n .1er rito riaJ del gran Lond re, en
lb/d ., pg. 16. )' Ss. Para Ingla terra)' FranCia, \'Id. J . W . H ACKEIT, _Oritain and
Francc.:, Two Expcriments in Planning . en Palt ica l Ollorle rly. 36 ( 1966 1,
pg. " 19 Y ss.
El movimiento se extiende tambin a otros paises; para Suecia, ",id. H . CAl UF0R!!, .. ~ rim~rkommun-Sto rl andst i ng-Regionskom mun., e n No rdisk Admil/is
tr:4t /IJ .T/dsknlf , 47 ( 1966). pg. 233 )' ss.; para Nueva Zelanda, C. N. BELL, . Reglonahsm Comes to New ZcalaruJ _, en New Zealand 10/"IIal 01 Pl/bUc Administ raria" , 29 ( 1965), pg. 28 Y ss.; para la India. F. Nl.T II, . Regions for Planning. , e n JI/dial! l ou m al of Pllblic Ad minist rll /ioll, 12 (1966). pg. 41 9 Y ss.
Para el plaJUeamienlo .:'C neral del problema de la ordenacin te rrito rial re.
mitirnos a l valioso a r tIculo de FlI.tCOIHe H R. TENIIII UC;;, . Ra urnordflung. en
ZeiUthrift (ir PQlitik, N. F., 13 ( 1966), pg. 1 JJ Y ss.
'

EL FEIIEItAI.IS M O

b)

533

Unio n es estu fa/es

Po r lo que se refiere aJ federalismo intereSlala l, los ms recientes

expe rimentos no han te nido muc ho xito. Esto cs a plicables e n primer
lugar a Nigeria, do nde los an ta gonis mos raciales ent re loS c listiani ...a.
dos ibos en el Es te y e n el d is t rito met ropo li tano de L,gos por un lado,
y los maho me ta nos haussas en e l No rte I>u r o t ro, con du je ro n a l hundimienro del sis tl: mll federal adoptado al conseguir la inde pendencia
de los ingleses ( 1960), con golpes de Es tado y a bundante der ramamien to d e sangre. El Estado nacional ms pub lado y ms avall7~1 d o de
A.rriea es t desde 1967 en guerra civil despus que la regi n ESlC se
d eclarase inde pendiente con el nombre de Biafra. Las pos ibilidades de
un nuc \'o acuerdo federa l parecen muy escas as.
Tambi n se ha n ido a piq ue o t ras unio nes inte lesta tales inspiradas
por los britnicus e n s u antiguo im perio. En 1953 Gran Bre taa reuni
varias de sus posl.:siones en u na fede racin centroafri cana, integrada
por los protec torados de Nyassaland ia )' Rodesia del Norte y por la colo nia de Rodesia del Sur, que a n hoy posee form al me nte el m ismo
_s tatus_; esta ltima, dotada de pleno a utogobie r no d esde 1923 (excepto
ell poltica exte rio r), es un pas al que los colonos b rit nicos blancos
ha n llevado a la prosperidad econmica. Al no superarse los a ntago nismos Iaciales c nt rc los protec to rados comple tamen te negros )' el dom i.
nio pa t r ia rcal b lanco c.: n Rodesia del Sur, la Fed e racin se disolvi de
nu t! \'o t ras muy va riados acon teci mie ntos c n 1964. En segu ida ganaron
la indepe nde ncia Nyassala nd ia como Ma Jaw i y Rodcsia del No r te como
Zambia. Con ello, slo Rodes ia del SU , aho ra denominada Rodesia con
pleno derecho, perma nec ia bajo control bri t nico. E l gobierno de la
mi norfa blanca (unas 225.000 personas ) no se m ost r dis pucsto a permitir el futuro acceso a l gobierno de la mayora de c uatro millones de
na ti\'os y rompi unilateralmen te con la Unin de Es tados britnica
( 1965). A pesar J c los e n rgicos esfuc r2.os de Gran Bre taa , no se ha
logrado solucionar el confl icto . En 13 u.:tua l s ituaci n slo se puede
confiar, sin que realmente ha ya mue ha base para la es peranza, que
wrdc o Icm prano so.:' e ncontra r la fo rma j urdica para que Rodesia
sea re co nocida como Es tado inde pendie nte den tro y fue ra de la Commo nwe;dt h, bajo ciertas caute las q ue asegure n la participacin de la
mayora de los nath'os en e l p roceso polit ico.S7
El mismo fra ca:.o s ufri e l pla usible proyecto d e I'cunir las pose.
siones bri t nicas en el ma r Ca ri be, las llamadas islas de las Indias Oc.
ci denta les, en una uni n de Es tados. La FederaCin de las Indias Occi.
. 57. Sobre el orilen del .:unlliclQ ru<.\csiano. vid . LOF.\\'I:NSTf. IN, Gr msb ri/un.
men, \01. 1, pg. 5 1 Y ss.

El. FEIl Elt ALlS M O

534

d.ntatcs. crcdd a en 1958, se vino abaju cuando Jamaica, el miembro

ms im portan te, p refiri la independencia para con ve rt irse e n u n miembro independiente de la Commonwc:l1th ( 1962). Trinidad y To bago
( 1962), as como Ba rbados ( 1966), s iguieron el ejemplo d e Jamaica. Las
restantes is las, pe queas y mu y dispersas -lile. little eigllt-. que vive n
rundamc nta hn c llh::. d e los d lares de los t uris tas americanos, tienen la
idea de c ntrar e n una especie de un in equivalente con Gua ya n:. pe ro
que no se ha rea lizado has ta ahora.5I
El nico y m ediano xito que se ha podido apu n ta l" recientemen te
la idea fede ral e n e l an tiguo imperio b ritnico e s el esta blecim ien to
de la o rganizacin fede ral d el nuc \'O Estado d e Mal asia e n el sudeste
asi:i l ico (1964 ).St Se compone d e la an terior Federaci n Malaya. que a
su ve z conS13ba d e nueve su ltana tos he rcdit ar io~ ba jo un jefe monr
q uieo elegido, y los anleriores p ro tec torados britnicos de Bo rneo. Sao
r,1wak y S;Ibah (antes Bo rneo dd Nortc ). Singapur, inicialmc nt e t3m
bi n incol"J>or3da, se sep3r, s in cmbargo. de la Unin Federal Mal3ya
ya e n 1965 a causa d e las tens io nes polt icas y sociales s u rg id:lS - 1;,
po blaci n es c hi na cas i e n un 80 por cien t(}--.oII
En f rica las re laciones po ltica s y econmicas exigen una ordena
cin regional ra cional q ue acabara con los arbi trarios tra7.ados de fron
teras del a nteriu r d o minio colonia l. Pero tampoco aqur ha n aparecido
u n iones es ta ta les e n gran c sca la. La fed e rac in del Camerun, q ue se
com pone de dos antiguos territorios en fidei comiso, f rancs e ingls
( 196 1), es tan slo un matrimonio de conveniencia sin c lcment os fede
rales reales. T anganica se fusion en 1964 co n el vecino grupo de is la s
d e Zanzbar e n un Estado un itario q ue se d eno mina Repllblica Un i
da de Tan7..'lnia. Sin duda los Ird nta y ocho Es tados independie n tes
a fric anos son miembros forma les d e la Organizacin para la Un idad
Africa na fu ndada e n 1963 -Iuclls a '1011 lIculdo--: pero no es sino un
foro para discursos ocasionales. Adems, es tn en cu rso numerosas
eO n\'ersaciones para logra r por lo menos acue rd os econmicos sup ra
nacio na les: los hay tan to en el mbi to francfono como en frica ceno
tral y del Este e n las a ntiguas zonas inglesa y belga. La e nu meracin
de sus d enomin;lcioncs oficiales y d e sus miembros no tendra ni ngn
58. Sobre la c\'olucin reciente en la s Indias Occidentales. ,itl. la admi
rabie eXIKlsicin ele C"~'I.ES C. TltoMAS, _Constitutional Thcory and Prae
tice in Ihe \Vest Ind ies . )6R, N. F.. 15 (1 966). pg. 673 Y ss.
59. Cfr. L ,\ . S IIJ;1I10~N. " From Ihe Federal ion of Malaya 10 Ma laysia_.
16 R. N . F.. 14 (1965). pg. 543 )' ss.
60. Sin duda a lgu na Singa pur eSlaba inrra rrepresentad3 en el l'arlamcnlO
comn de Kua laLurn pur: aunque la ruptura tuvo Ol ras causas sum ~rn "n l ~
complejas. l..a separacin impidi quizs a a mbas pafl<.:s u n gran (u turo d iplomuco: " ir!, el revelador arliculo de ~I ERR E FI ~T1tl. cLa . l:upture entre Sin
gapour el la M alays i c~. en Re" IHl Frall('lHse de SCl ellce Polmqlle, XVII ( 1967).
!Jg. 237 Y 55.

5J5

APrtNIlICE

senl ido incluso como con trib ucin a un a tlas. por un lado porque su
composicin vara continua me nh! pur la s elllradas y salidas y por Ot ro
porque pequeas rcnci llas nacionales obstacu lizan la realizacin de la
un idad econm ica y ad ua ne ra. Lo que la mayol"a de los miembros pa r
t ci pes tienen has ta a ho ra en eomn es, en palabras de Le "" OIlde, la
falta de es tabilidad poltica y la insegu ridad econ mica. Para superar
los problemas socia les y econmicos d e frica hay q ue hallar nuevas
frmulas : d e ningn modo s irve ya el esquema federa l convencional..'
E n Lal inoamrica ni s iquiera la Alianza para e l Progreso, aus picia.
da por los Es tados Unidos, ha aportado u n a cercamientu econmico y
mucho menos poltico de sus miembros. Cie rto es que e n Cen troam.-i.
ea los esfuerzos re aliza dos desd e hace afios aboca ron a un ac ue rdo so.
bre u n mercado comn. pero su praxi s IlCrmaneCe todava en el papel ,
pues to q ue la econo m la agraria si n in dus trializacin d e los Estados
miembros es poco apropiada pa ra intercambios d e me rcancas y e l
I>ode r d e compra de las poblaciones es lIluy reducido . En febrero de
1968 se concluy un tratado e n tre los Es tados andinos d e Bo livia, Ch ile,
Ecuador. Pe r y Venezuela sobre la e reacin d e u na Alldeall De velo~
lIl elll CorpouJlion, que de bfa fomentar la in tegraci n econm ica de los
paises participantes. Sin embargo, e l tra tado no ha s ido ratificad o 10dav!a por los Es tados indh'idua!cs. La Unin Pa namericana (Oflice of
Americall States), a la que pertenecen ta mbi n . ade ms de los pases
la t inoame ricanos, Jamaica, Trinidad y Tobago, y :.i n em ba rgo no perte
nece Ca nad, no es una verdadera unin fed c m l, s ino tan slo u n in$trumento de hegemona de los Es tados Unidos.
Tam poco e ll el m undo rabe se ha llegado :1 ningn ac ue rdo intereso
tata!. la u nin coy un tural forma da en t re Egipto)' Sina eom o Repblica
rabe Unida se romp i en 1961. Lo q ue los pa ses rabes t ienen en comn. cuando no se estn peleando directamellle --COIIIO Egipto y Arabia
Sa udi ta sobre e l Yemen- , es lan slo el odio contra Israel, por el que
tuvie ron q ue pagar tan alto pr<.'Ci eon la d errota de la g uerra relm.
pago de 1967. s in que la unificacin haya a \'anzado ni un s o lo paso.
Y. fi nal mente. e l sueo d e la Eu ropa unida. Hoy como sie mp re
Europa occidental se compone del clu b de los s eis bajo liderazgo f ran.
ces, y d e la ms ampl ia zona de libre cam bio ba jo liderazgo ingls.
Gracias a la prosperidad gcneml . la com unidad econm ica de los seis
ha podido consolidarse e n los ltimos d i(': aos has ta el punto de que
desde e lIde julio de 1968 e(iste ent re e llos u na uni n adua ne ra. Lo
que t iene e n el mejor de los ca sos un 1':'1 10 1' s imblico. en la medida en
q ue los impues tos son elevados en la fron te ra de mod o que las mero
~ I: <;11'. Ct.~unE E~I EItSO-': WFlCII. Dreil/ll 01 Unir)', PUII Afr icIJ.ll ism wd
Umf'Cllllo". 111 !Vesl . t~fricIJ. . .lthaca, N. Y., 1966. E n Dcr Spiegcl. 20 ( 1968).
pg. 148. viene u na 111, 1 rclacu1n de los aetuales convenios

:;

536

AI'tNDICF.
NOTA

cancas imponadas no sean ms baratas que las nacionales. Pero los

intentos - s i es q ue han exis tido algu na vez- para que de aiJ( surgiera
una comunidad poltica han languidecido. Precisa mente porque econmicamente les va lan bien a los pueblos d e los seis, no tienen \'alo r
para la n~a rse al terreno desconocido de una unin poltica y c reen
tambi n no tener necesidad de ello. Quien sea s incero reconocer que
en modo alguno h3y que atribuir es to exclusivamente a la filosoria politiea de l jefe de Es tado fran cs. cuya petulancia gala prefiere la IIniOlr
des patries a una verdadera unin. Y b ien pudiera ser que s u negativa
a acep ta r a Inglaterra en la unin econmica haya debilitado' ms a
Europa que lo hubicr'3 hecho su en trada. El Me rcado Comn Europeo
necesita una mar tra nquila pa ra navegar fcliz;mcntc, l as tormentas q ue
surjan - y no podrn fa h ar--= puedc!n hace rle naufragar e n los esco llos
del egosmo nacio nal.

l'lNAL

537

A pes,ar dc es to no exisle motivo para juzgar de ma nera pesim is ta las

~rs~ec tl,as del Es tado cons titucional, objeto de una teoria d e la cons-

tItUCi n. La experiencia histrica ensei\a que la democracia constitucional slo tiene o portunidad. de triu ~ far en aque llos Estados cuyas masas
ha n ~1c3nzado ,un de termmado nn'el de vida y de educaci n, que les
perr~1He,~. 3?recla: e,l valo r . del autogo~icrno y ma nejar las tcnicas para
su l ealtzacln, St e l mbllo ele l gobierno constituciona l se amplJa
cmo, d~pende de que ,tam bi n otros pasl's, adems de las democracia~
establecldas.dcsde an tiguo, alcancen ese ni \'el imprescindible de seguri.
dad eco,n mlca y c uhu ra general. En un mundo e n el que cQ<:xistc n Esta~ os rlc~s y ,,?bres a stos les tienta la pretens i n de acort a r el cammo haCia a rn ba po r medio de una tirana que, dado el estado de
cosas, no puede t raer ni bienestar ni educacin . As l pues, la e xpansin
de la del~lOcracia es una c ues tin fundamenta lmente econm ica y cu ll uUn d la -que puede es tar an lejana-- se habr logrado una nive lac~n en tre los ~ue ~los adelan tados ya l rasados, Po r consiguie nte la _teon,a de. la co n stll~c l n. de ~a,ila na no debe en modo alguno ser una labor
historiogrfi ca, silla un obje tivo de la real idad polftica,

,:,1.

NOTA

FINAL

El precedente repaso dc los d ntos aculllulndos desde la prime ra edici n de In Teo rfa d e la C071Stitllcitl da ocasin para dos observaciones.
Primero : muestra que las bases te rico-consti tucionales trazadas hace
un decenio no se han difumi n ado y menos a n borrado. Por el contrano,
se han robustecido visiblemente. El libro, que int e ncionadamente se ha
afe r rado a l m todo ana ltico-institucional brindado por e l objeto, debe
con se r va r, pues, por largo tiempo su valor como sntesis do:: los problem:lS es truc turales juridico.constitucionales de la mitad del siglo xx, a
pes a r de los cambios aislados que se produzcan, S egundo y principal:
el sistema poltico de la de mocracia cons titucionarcn sus dis ti ntos tipos
se ha fortalecido alll donde se ha puesto en prct k a, Pero la esperanza
que he mos albe rgado desd e hace una ge neracin , aproximadamente desde
el fin de la ltima gue rra mund ial, de que se extienda y finalment e someta a todo el globo, no se ha cumplido, Por el contra rio, la democ racia
cons tilUcional es t a la defe nsiva en todas partes frente a la expansi n
del dominio auto ri tario. Vi vimos e n una poca profundame nte fC\'olud o naria y ser -seguramente durante un fu tu ro de duracin imprevisible- una poca de tiranias ilegitimas en su es tablecimie nto y arbitra
rias e u su praxi s, rre nle a las que una resistencia democrtica es impotente p uesto que poseen el IlJOllol>olio de la coaccin militar, Es una
categor a en la tipologa de las formas de dominio que el grnn socilogo
Max Weber no haba pre\'isto.iU
62 , KA RL L OIiWEN STI: I N, M ax lI' ebers staatspolitisclle AuffasswI8/:/I i" d cr
Sic/II Imserer Zeit. Fmnkfurt/ Main , 1965, pg, 8S y ss,

Amhersl, Massachusctts
1 de diciembre de 1968

KARL

LO EWEssn l N

CONST JT UC I N y POLTI CA
'"'
AU'Ri: DO t;A I.I.ECO ANAIlITAII TE
..... r. Af'.d .." . d. l. Facu lta d d. 1>.".10 ..
de l. 1J., .... dad d~)la d , ...

t'.

La oono de Karl Loc""Cn~ ld Jl e n

marro de la cie ncia juridka y d e las
ciencias soc iales.
2 Ka rl Loe\':Cll$ lcin : cien lifico de la pOli.
ica dd siglo U: \ida y obn.
3 La leona de la cons titucin : inten to
d e anlisis.
, Karl Locwens t"in y Ca rl Sch miu .
5 No ta sobre es ta traduccin.

NDI CE

f.f

1.11

ABHEVIATliR;\ S
APSR
DOV
OVB L
Jo~

RA P
REP
RfS P
RI HPC
Z<P

ZgStW

Americaz Polilical Scicnce Rel'i!.''''

Die olfctrtliche Verwa/lllng

1.12
1.1 ]

DeUlscl! /!.S V er'IVallll1!gsb/atr

!ollfllal o( Polilies
Revista de adm ill;stracin pIblictl
Revista de estudios po/ltioos
Rcvlle IrQ/lfaise de scictlcc poliliq/lc
Rel'Ile IIu l"Il luiontlle /'llis/O ire po/ilique e l CQIIS/ i/Utioul1dlc
l ei/se/t rift liir Polit i k
l e/ se/lri f fir d ie g/!.Sammte Slaa/ swissellsclralt

1.2

1.21
1.22

1.23
2

lA obra de K arl LoeWl!llstein 1.'11 el marco de la ciencia urjd ica )' de las ciencias sociales .
Vigenc ia de la ciencia jurdica ante la cons titu c in _
Pensar dogmtico y pensar in\'estigador - dogm tica jun
dicocons t it ucional y sus proble ma s . .
.
.
Hacia un derecho estatal versus de recho poltico: W. Kagi
( nOtas sobre Alemania, I ta lia, Espaa y Francia) .
Derec ho cons tituciona l comparado y teora de la constit uci n com o tareas e s trictamente j urdicas - diferencia
con otras concepciones
La teora de la cons tituci n de Karl LocWclls tein como obra
dc la cicncia polilica (nota sobre teora d el Estado) _
Sobre la ciencia poltica: la problemtica - nota lateral
sobre su o rigen _
La cicncia po litica ame rica na: su seope (ma tc ria) - sobre
uno de s u:. campo:. (fields) : Teora pollica .
Info rme de Loewcns tci n sobre el o bjetivo de la c iencia poItica americana - nota final _

2.2

2.21
2.22
3
3.<
3. 11
3.12
3, 121

3. 121
3. 13
3.2
3.21
3.22

545
547
549
55 1
55 1
55]

554

KMI LoeWCll steill.' cieut ifico d e la pot/lica d el siglo XX

(vido y obra ) .
2. 1

5 ~4

545

Vida: un miemb ro d<: la em igracin intclec tuai europea a

Amrica
Notas robre su obra : e n Alemania - relac in con el Slaat srecht y co n Max Weber .
En Estados Unidos .
Correccin me todolgica , solidez y concentracin de s u
obra: un gran cons til ucionalis ta _

556
556
556
558
559

Lo eofo de /a cOl/slift/cilI : iut en to de al/dlisis

559

La pregunta - los presupues tos .

Pres upuestos cientficos _
Teorla pollt ica : e l aquelarre del auto rita ri s mo
Libertad - auto ridad , legalidad - legitimidad
Concepcin anlropolgica
Filosofia de la historia .
Frame of refe re nce_ (c uadro de refe rencia) d e Loewens tein
Divers idad te rminolgica - dificultad y limi tes del anlis is
Poder polt ico - do minio - Estado - sociedad estatal _

559
560
562
562
563
564
565
565
566

3.22 1
3.222
3. 23

3.3
3.31
3.32
3.3 21
3.3211
3.322
3.323
3.33
3.4

3.41
3.411
3.42

3.43
3.44
3.441
3,442
3.443
3.444

3.5
3.5 1
3.52

4
4.1

4 .2

Sobre el poder polit k o

Sobre ,,1 estado
Idea de la poltica (luc ha y grupos )
. Conceptual fr3m ework . (cuadro conceptual ) de Karl Loc
wenstein .
.
,
'
'
. . ,
.,
..
"Compa rath'e go\'crnment - y d iversidad de .. ::lnalyu cal
schemes_ (esquemas analticos) .
'
'
.
. :
'
Ideologa y ejercicio del poder como c ]u'e del esquema de
Loewens tein
Idcologia _ ins t it ucin
Macro y mic roideologa .
.
. '
Enfoque _on tolgico_ d e .la I'ealldad Jol1 tlca ,
.' ,'.
Concen t raCin y distribuc i n d e l poder como l'xpellenc la
poltica (Jel linek _ Kelsen - Hellcr- y Aristteles)
Sobre el proceso poHtko .
Teora d e la const itucin - Tcora de :os controles - Siso
tematizacin de l proceso poH t ico - Teorl3 general del
'
'
.
.
.
. .
. :
.
.
.
Es tado.
Teora de la cons titucin y la siste matizaCin del proceso
poltico a pa rt ir d e los con t roles ,
Juicios generales. .
.
.
. '
. . :
'
'.'
L" teora de la constitucin de Karl Locwensh:m ~.,cl, pnncirio d e la separacin de pode res de Wc~nc r Ka~l :
.
Las clasificaciones de Loewcns te in Y la d oc tnna u'ad lc lonal
Mero enundado de Ol ros puntos de in ters.
Criterios de .buena constitucin- ,
Sentimiento y conciencia c ons t itucional
Weimar, Hitler y la legalidad.
,
.
.
.
El electorado y el proceso cons t ituyen te y leglsla U\'o, y pleb iscitos
'
.
Final
Karl Locwenstcin entre \a t~adicin' cien t rlca politica eu,
ropea y americana
Max Wchet' y Karl Loewcn sl c lIl ,
Ka,", l.ocwe'lsleil1 Y Carl S c llmiH
Me todo (concc ptu3lismo) y contenido (a tadura, antropologa , o rden, d erecho, mito) en &hmltt , y (:on tl'3s lc con
Loewcn~tcin
'
.
'
.
. ,
.
L 1 t CQria de la cons titucin de Schmit t. Comparac In con
Loewens tc in: Cons tituc i n - Estado de den.--cho - D~.
moc racia _ Parlamentaris mo (plu ra li smo). -----: La trad,
cin intelectual de We ima r y Kar! Locwen Slelll .

Nota sobre es ta traduccin .

56'
568
570

571
57 1

RAZN DE ESTE ESTUDIO

572

573
573

574

m
57

577
577
579
SSO
582
582
582
582
582

SS]
583
583
SS4
586

587

592

591

Dos son las razones de este estud io: por UQ." parle, rendir homenaje
al I)rofcsor Locwens tein, que pertenece a ese pequeo grupo de estud iosos de la polt ica con \'crdadera proyeccin internacional, y cuya cual idad
ms no table e s, quiz, tener tras de s d os tradici01Ze5 cietztifico-poltico.s
bien asimiladas: la europea y la moderna poliical scie,zce americana. La
segunda razn es intentar s ituar y valorar s u obra --en pa rl icular esta
Teora de la Constitucin- que en el m arco de los estudjos cien t rlco-poticos actuales es, en ciena manera, nica.
Planteado a s este estudio, la dific ultad radicaba en que su realizacin
supona u,n conocimie n to amplio en cam pos cientficos diversos, presu
puesto necesario para analizar, comparar y valora r la obra de Locwen
s le in. Por ello, nadie es ms consciente que el au to r d e eSle trabajo, de
.:mo su exposicin carece frecuentemente de la deb ida profundidad,
siendo esto inevitable e n un eSludio en el que c ada punto tra tado podra
dar lugar a u n libro. Si pese a esto s e publica, es con la idea de que servir con ms o menos fortuna de presentacin a l pblico de lengua ~pa
ol3. de la obra de Karl Locwens tei n - bie n conocido ya por los e specialistas- y de que a lo la rgo d el an.lisis podrn su rgir s iempre datos de
inters para la ciencia poltica y e l derecho p blico es paol.

Aunque en todo trabajo que se emprende con cierto deseo de p rofundidad

en ese campo que se ha venido llamando ciencias del esplritu o culturales, o
ciencias sociales, queda particularmente plasmada la personalidad de su au tor
-y esto desde la primera cila hasta la critica expresa-, ha sido el deseo del
autor de este es tud io el mantener una aelitud no polmica y p refcn:ntemente
neutral, den tro de lo posible. Primero, porque un planteamiento diferente hu
biera estado en cierta manera fuera de lugar en un estudio de este tipo; des
pus, porque est convencido de que la labor seri3. empieza por estc andar
_con muletas., ya que ot ro camino suele conducir frL'Cucntemente a im'entar
lo ya i1wentado; p!.:ro. sobre todo, porque ante la complejidad y diversidad de
los problemas a tratnr, lo ms sensa to era una acti tud prudente en la que,
para Aristteles, E;r3 la suprema de las ciencias y d e las artes: la cienei poli
llea , La excepcin a esto son algunos puntos en los que se mantienen tesis
basadas en anteriores investigaciones (vid. por ej. 1.1),

()

544

AP NDJ CE: CONSTITUCIN Y P()~fTIC.\

E l texto eSt muy d ivid ido con el fin de facilitar al lector no especi ali sta la lectu ra de aq ue llos pUnlOS en los que te nga in ters . E l apara to
c rilico - inevitablem ente insuficient e--, est en [unci n de la idea del
t rabajo : c rt ica asociat iva y no inmanente.
El m a teria l utilizado es. sob re todo, alemn y no rteamer icano, j ustificada es ta eleccin por ser Alemania 'f Estados Unidos los pa ses do nde se
ha desarrollado fundamental mente la actividad cientfica de Ka r l Loewcnslein. Dado que K. Locwcnstein es bien conocido en Ibcroamrica, hubiese sido de desea r hacer refe rencia a b ibliografla hispanoamericana , pero
esto no le fue pOSible a es te a uto r.
El thulo de l estudio .Cons titucin y Poltica _ se de be a que quizs
en esta proble m tica queda s ublimado el esfue rzo inteleclUal de Ka rl
Loewens tcin,
L A principio de la segunda m itad del siglo xx, un libro cuyo tft ulo es
. Teora de la Cons tit ucin _ pla ntea una serie de cues tiones, El lector
europeo une e l concep to de cons tit ucin a un docume nto cuyo estudio
ha d ado lugar a una rama jur d ica : el de recho constitucional ; e n p rimer
lugar, asociar e l li bro con un empetio u rd ico: la sutilidad del mtodo
jurdico repensa nd o e intcrpretando las no r mas cons titucio nales para
obte ne r concep tos, ins tituciones, tipos jurdicos co ns titucio nales, Pe ro la
pala b ra .. const itucin .. est demasi3do unida a la idea de .. gobierno poltico ., ..rorrna de Es tado. o . de gobierno ,., .. orden polltico_ pa ra q ue pucda
d ejar de asocia r a tal ttulo un intento de Filosofa o teorla polftica: proyecto de co ns titucin - para l de _Es tado., de .. orde n poltico . - ideal.
Pe ro ese sector me dio imaginado se ntir sobre todo cierta .p erple j i,
dad : no !!St acostu mbrado a encontra r libros q ue tengan como t rmino
cen tral de su tijulo el de cons titucin , En los ulti mas afias ha saciado su
inters por ese te ma e te rno que es e l de l gobierno de los hombres en
libros que le habla ba n de de mocracia , de partidos polticos, del .Es tado,.,
de planificaci n, de poder, de li bertad, e tc, Se h: ha hablado de poltica y
con e llo de est r uc turas, de clases socia les, d e ideologas; pero raras veces
de constitucichl,
y como ha sen tido y s iente la irrac io nalidad y a pasionada hostilidad
q ue existe en la r ealidad poHtica -que a rrastra y deja s in valo r todo
dis pos itivo c6ns tit udo nal-, se pregu ntar qu viene a hacer hoy un li bro
q ue es t udia la co ns titucin, nocin prescrila ( Burdeau ) - y con ella I;:sa
ra m a jurdica tradicion3 1- , e n nuestra poca, que conoce una poblacin
caren te de cOllsciencia cOllslil llciollal (sob re C'stc p roblema socios icolgico, notable: Loewc nstein, Teora de la ConstitucilI -de a hora en adelante cilado como Teoria- , cap, V, fina l),
Lo q ue sign ifica la o bra y e nfoque de Loewenstein ante la cons titucin
queda mejor puesto d e relie\'e si se indica ol ra pos ible tarea, y su valo r
ho y: la ciencia juridica 3nte la cons titucin ( 1.1 ), Tras eslo se sit ua r la

LA OBR A DE " ARlo loOEW IlN STE I N

545

obra de Loewe ns te in e n e l marco cientfico que le co r responde' la cie ncia

polh.ka ( 1.2),
'

1,1 Lo collcepc~~I~ de,la constitucin com o orde" jurdico Itllldame ntat

del Est,a d? _, ( Kag - Igual fo rmulacil1 Lucas Verd u J, .. fundam ento del
orden u"d,cO estatal. (Ru;z. del Caslillo), y del d erec1lo cOIlstituciona/
coma rama di
'
" 'U
d
" terprt.ta. y sistema tiza dic11as /rore a,clenela
" "lea que m
:I1QS /lO lI a perdl,do e~ absoluta su vigencia: es una funci n esencial e
I~hercnte a la eXiste nCIa de una cons titucin que te nga pretensin de valIdez (Larcnz),
la desvalo r izacin de la concepc i n ju rd ica d e la cons tit ucin a s
co~~ d el derecho consti tuc iona l como ciencia j uridica, se debe a raz~ n es
pola teas m s que a ra za lles ciellt/icas d e peso.
, ~tenn in~d os iuspublicistas a lime n tados por ciertas concepciones '
cle n t.lficas e Impulsados por concre tas razoncs polticas (que no hace n
~q uf ~ l caso), formularon argumen tos que negaban valo r a la concepci n
J urfd l,c~o ns t i t uciona l , f ren te a la necesidad de conocer la .. rea lid d .
co nSlltuclonal.
a
. Pos teri~nn e~ tc, o tros pen s adores jur ldico-polticos, e ncont rndose e n
d,lferen tc Sit uaCi n, han continuado presentando semeja n tes argumenta_
cIOnes en to mo a u ~ de recho consti tuciona l fo rmal, logicista, a bst rac to y
separado de la realidad cons titucional, siendo la n o ta comu n y esen ' I
e,n esos a:g,ument~s el olvido o desconocimiento de dos diferen tes y pcc:~_
hares acuvld~des IDtelect ualcs : el petlSO r dogm tico y e l petlsar iflllestigad~r (ca tegon as ~e VI EII WEG, Studium Gel/erale, 1958,324 Y ss,; cfr, LECAZ L AC""\l 8RA, FI/asofia d el DeredlO 1962
y " )
11 1 E l
.
"
. ,
,
pel1 ~a,r d ogmt ICO e s aq ue l q ue tiene como fin pensar h as ta e l
fi nal u na opm l n do tada de aWoridad pa ra obtene r s u sentido' bab
que ~ a~urar_, esa opini n pe nsando todas s us pos ibilidades, per~ esta~
~ r~hl bl~o sah rsc de ella. Es t a prohibicin es la q ue ca rac teriza dicha acIJ vldad Intelec tual. El pe nsa r dogm tico se tie ne que mover y m3ntener
del~lIro del cuad ro dado desa rrollando en l una serie de d istinciones reI~clones con otr~s, p untos, clas ificaciones, e tc" p roceso ste, l1en~ de
~Ifi~~ltad y que Injustam e n te irrita al lego, La jurisp rude ncia (cienc ia
JUfl~lca) y la teologa son d os ejemplos clsicos de pensar dogmti
ha~lend~ ~stido gran afinidad y reciproca influe nc ia e n e l m todo tCO~
baJO d e Junstas )' telogos,
y ca
En o poSICI
" ,n a 1 pensar d~gm t ico , el petlstlr illves ligtldor es aquel 'q ue

no est sometido a l ma rco Imp uesto por una opin in d3da; aqu se p re~ nt ar co~s t a n l emeOl e y se es tar dispuesto de abando nar e n cuant
sea
' r -apiOlan
, '. _ ("
, necesano e u a l qUle
eje m plo, tarea de l filsofo de l hi s t o
n ado r , e tc,),
.
o'
, Ha?' una cierta simili tud entre la dicoto ma -pensar dogm tico- ..... n
Im'es tlgador , y la c'lene 'la d e I _sent "do
sar
l y ciencia de la realidad de ,,,H ELLER ,

54'

AP ~ NDICE : CONSTITUC i N" PO IJncA

LA aURA DI! KARL LOI! W L: NSl'E1 N

Sratl/slcllre, p. 43 (hay Ir. es p.). Y la tesis aqu e xpuesta est vista lcidamente
por M.o: W EBER, efr. Will ckelmallll, p. 20 en : MM( W [.IJ[!R, Reclllssoziologie. 1960,

1. CQtlformacilI de est3 dogm tica (reglas de interpretacin. construccin

conceptual y sistematica); 2. relacin cutre do:mdlica jl/dr/ka y l'ellsar iuv estigador. Has ta qu6 punto la sol ucin jurdi ca obligatoria puede ser afectada
por u na sol ucin -o conocimiento-- diferente aportado por el pensar investigador? Hasta qu p un to cabe -y se produce- un com p\cmento del pensar
dogmlico por el pensar investigado r ? Temas fu ndamen tales qu e se plantean
cn ca si todas las disciplinas jurdicas: 3. y por ul t imo, unido oon el puntO anterior. la rtlaci6n entre la do:mdtica )' el ardell sociul (d inmica social, etc.).
Un plalltcamiento de esta cuestin a un ni,.::I m uy general s uele conducir a
postulados falsos y peligrosos. Vid. la notable critica de LERCH I! . DVBL, 1% 1.
699. al planteam iento de SCHN UR. Verwalllmgsarclliv, 51. 166, a l recensionar el
libro d e W. Fried lllan.UII.ENZ, Op. cil., p. 2n y ss., ha mostl'1ldo cmo la interprc
lacin (caso de es tr icta dogmlica) y el d escm'ol\'imiento o elaborac in juridi
ca abier ta (pa sa r los lmiteS impuestos por la _opinin_ en " irtud de lagunas .
de la necesidad ud tr.ifi co juridico, c te.) no son dos act ividades esencialmente
dife rentes, siendo el p aso de una a otra. fl exible.
N inguno de estos problemas se puede estudia'( de mane ra abstrac ta sino
con e l material e n la mallO (constitucin, leyes, jurisp n ldcncia . cuestiones con
c reta s ).

v la crlt.ica d el auto r de: estas lneas a la interpre tacin de 1..AJu!Nz. Metlwdert;ellre der Rechts",ssmschtlft, 1960, p . 63, n. 1 sobre WEBER en GAU.EOO A,.'wuTARTE, _Sob re el Comentario ConstilUcional, Prolegmenos metodolgicos a l
Derecho es ta tal _, ~eparata am pliada de REP, 121, pp. 136-167. p. 28, n . 82.
No a s! con olra d icotom ia de gran complej idad filosfica: ser y deber ser
(cfr . existencia y justificacin de FER." "NDIlZ;-MnuNDA, REP. 123, p. 5 Y ss.), vi
gente: e n el pensar cient ifico actual.
La clt.istencia d e un texto j urdico im p lica lgicamen te un p e n sar dogm tico: sta ser la labor primaria ex:istcncial del juris ta, cu ya funcin
con tribuir a la aplicaci n , conc r etizacin y dese nvo lvimie nto del de recho. La cOll stituciu es 1m texto j ur dico, porque en l se regula obligatoriamente la conducta d e los 1lO mbre.s CO II determinados rganos y de estos
vrganos en/re s. La con s t itu c in no es el fun da m ento del d erecho pblico, sino d e IOdo e l o rd en juridico. El constitucionalis ta tiene qu e adentra rse gene ralmente en tod o el d er echo pblico, GAI.LEGO ANAOfURTE,
RAP, 34, JI )' ss). La p roblem ti ca q u e p la ntea lo nonnativo en la esfera
con s titucional se transmite f recue ntemen te a todo e l o rden j u rdico, porque ste no es un conjunto de compartimen t os estancos, sino una u nidad.
y esto no son a r gumen tacio n es _aprio ris ticasl, s ino aflnnacio n es empri.
(,'OS, pudie ndo ser .verific:adas_ por todo aq uel quc qu iera fij arse en el
funci o n amien to d e un orde n cons ti tucional con p ret ensin de v a lidez:.
La t arca del il4spublicista domin a el pensar dogmt ico, es to es. est
obligad o a trabajar lgica y sistemdt ica mel1le ell m Ollografas, COlr.en larios)' trattldos la materia jurdica para formar osi la necestlria dogmdtiCtl la cual no eS elaborada en una aptilUd del a rle por el arte, silla com o
Il~a im prescilldible exigencia raciOtzal de la moderna estru.ctura estatal
qu e, e ,z parte, queda ills tilu.cio/lali1.ada eu la cxiSl(mcia d e zllla amplia
jurisdiccin co,zs tilllciOllal y administrativa.

Pa ra a mpliar la tesis aqu expuest a (concepto de dogmtica jurdica -origen en 13. Edad Med ia- comen tario como mxima exp res in de la do gmtica
ju ridica, etc.) vid. GAUBiO ANABtTARm, _Sob re el C~mentario_, cit.. don~e . se
expone y analiza con b;lStan te deta lle u no de los penados del derecho publico
europeo. donde se origin la cr itica m s sistemtica y profunda a la concepcin j u rid ica d el d erecho constitucional: la Repblica de Wci mar (19 19 1933).
La exposicin se e nfrenta fundamentalmente con el as pecto metodolgico de la
polcmica, dando lugar a p resentar una im age n cicntfico-jurid ica y polltica de
Weimar difer ente a la s usuales.
La afirmacin de la n ecesidad y legitim idad de la labor jurdica ante
la con s t itucin (y a nte todo el derecho publico). n o es sino u n paso q ue
p lan tea una s erie de com plejos pro blema s:

547

1.1 2 El conocimien to de la afmidad entre e l d e r echo constitucional y e l

de recho admi nis tr a tivo ha dado lugar a que en ciertos p aises se haya uti
Iizado un co n ce p to para des ignar dicho comp lejo jurrdico. En Ale mania
-yen todo e l m undo j ur fd ico de lengua ger m ana : S u iza y Aus t ria-, la
ex presin Staat sreclu ( li tera lm e nte d e rech o esta ta l o d el E stad o) ha venid o a cumplir esta fun cin , aunque s u mb ito h aya cambiado en los
ltimos cincu enta aos. Com p rend a d erecho co nstitucional y de rec ho
admi nis trati\'o, con Laband. p or ej emplo -despus de recho const itucicr
n a l e n un sent ido muy amplio, a l aad irse la o rganizacin financie ra esta
ta l, d e recho d e los fu ncionarios. e tc. (Thoma}- h oy mu y ide nt ifi cado en
el de r echo fo rmal con s tituciona l ( Ma u nz).
Durant e e l veranillo d e Sa n Martn (Loewe n s tei n ), que vivieron I:IS
d emocra cias co n s ti tuciona les d e [a primera a la segu nda gu e r ra mundia l,
se hicier on en e l mb ito j u ridico de lengua alemana sugeren cias pa ra in
t rad ucir la exp resi n Po/ilisches Rec}t (derec ho politico) q u e vc ndria a
exp r esar un a nueva comp re n si n _realis ta _ del derecho constituciona l
(por ejemp lo. Bilfinger).
En el mismo ambie nte se dio la respues ta a est a s u ger encia. As, WER.
NI!R K AGI ( Die V erfas$/fll g (l/s rcclltlicllc Gnmrlordmmg des SIGa/s, 19.$5).
e scr ibi:
_La exp resin " derecho polt ico", debera de ser evi tada por equivoca )'
oscura (p. 128 ): dicha expresin .slgnifIca siempre, en Jil timo trmino, un
debilitamiento d el sentido no rma tivo (del derecho), una resen 'a de 1:. razn
d e Estado. la exclusin d e cOlllroles .... (p. 149/ SO) ... fren te a la r:;lZ n del
Es tado va cayendo cada \'ez ms en segundo pla no la razn del derecho_ (loe.

548

"

,.
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l.
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",.
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'1
'1

'1
"' 1:

APND ICE; CO NSTITUC i N Y POLfTlCA

cit.) .. , La norma se retira ante concltiones de sentido nuidas que escapan a una

interpretacin objctiv.. La norma se hace _din:!.m ica., esto es, se crear un

marco ms amplio para la dccisi n del m omento, para la volun tad del poder
. polftico ... _La nOnTIa cons titucional pierde su sentido jurdico imperalivo
peculiar y se convierte finalment e en un concepto con docenas de puer tas lalerales y traseras, en resumen en un vehJculo de equvOCOS sin IImites._ (loe. cit. J
Y. como representante de eSla oferta corrien te, cita W. Kiigi a Cad Schmitt.
Resulta curioso cmo W. Kii gi coincide aqu con un hombre tan alejado de
l, en su CQfIce pcin del derecho y de la funci n del jurist a: Hans Kel sen, que
ha escrilo (WIIQr is Jusl ice, 1960, p. 31 1/372) sobre la ideo logia poltica que yace

en aquellas manircstaciones que qu ieren hacer del de recho pblico un

derecho polltico 'Y de la constitucin un ins trumento poltico y no jurdico.
La calificacin ocasional de _poltico. para el derecho cons titucional
con el fin d e indicar que las proposjciom~s jllrdico.ccmstitucio/UJles se refieren a situaciotles de hecllo con cierto grado d e flexibilidad, vaguedad,
y con una particular ttms idll (as, LoeweDstein) p uede ser grfica, correcta y hasta necesaria. I gual se podra decir que las p roporciones j u rdicas
obte nidas del d erecho de famili a est n impregnadas d e un g ran contenido
tic(, ( lo (" ual es evidentemente cierto, comparndolas, por ejemplo, con
una ley de rgimen local ) y, sin embargo, a nadie se le ocurre negar a
dichas normas s u carac ter jurldico y sustituir la labor jurdica por dis
quisiciones t ico-filosfic as. Uno se pregunta qu h ubiese ocurrido si los
jueces, d esconociendo el pensar dogmtico, hubiesen emprendido este
camino al promulgarse los cdigos europeos.
Aunque habria que matizar muc ho: el Slaatsreclzl alemn de Laband,
Maye r, Jellinek, Thoma, etc., eSld de ntro de la tendencia a la ra ciOllalidad
y calc,ulabilidad d e la sociedad poltica modema, cuyo tipo de legitimidad
ES el domi"io de la ley y no el carisma persollal de "" Iider o lo tradicid'l ,
fenmeno ste es tudiado por la sociologla jurfdica y politica d e Max We.
ber ( la concepcin weberiana , s in embargo, plantea muchos p rob lemas ).
Porque Crick (TIt; America" Scie"ce af Politics, 1959) no ma tiza debida
men te a l hablar del impacto de la. Staatslehre y del Staalsrecht en Esta
dos Unidos puede da r Juga r a s u formulacin, a sa c ar conclusiones gene
rales incorrectas.

Los italianos han reaccionado con una particula r sensibilidad al Staats rech t
alemn, comprendiendo su ese ncia normativa (no rue posible comprobar citas
al respecto de Orlando, introdu ctor de dicha escuela alemana, ex publicista y
rundador del derecho consti tucional italiano; claramente SuttI RoM.\Ko, Principii di dirillo costituz.jonale gen erale, 1947, p. 7: Staatsrecht = diritto dello
Stato, y hoy LAVACNA, Diritto coslituzio nale, 1, 1957, p. 38, aunque algo discutible su concepcin puramente dicL-\ctica d el S taats reeht : lineas gene ra les del
derecho constitucional y derecho administrativo). Olra cuestin ser la reali1.3cin y cI valor cientfico de ese Staatsrccht italiano.

LA OUIlA UE KARL I.OOWEN STEI }.l

549

AOOU'O POSADA, sin embargo, Tratado de derecho ~lilico, 1924 (hay edic iones posteriores ), 11 , p. 51 y ss., preocupado por otras cuestiones 00 atiende a la
esencia del Staatsrecht alemn, y seguir en su labor una d irec.cin bien d is.
tin ta. Hasta qu punto esto es debido D la funcin que ha te nido en Espaa
la e:t:presin .derecho poltico_, asl como su construccin cientfica (Carlos
Ollero, Locas Verdu, etc.) de un sistema de d erecho politieo_ (Snchez Agesla) no hace aqui d caso.
El lector espera, quizs, una nota sobre Francia, cuyo derecho publico es
de e~cepcion a l valor y ha dado al mundo occidenlal una d e las instituciones
juridico-publicas ms fund amentales. Esa misma riqueza y diversidad obliga a
tina acti t ud de prudenci a. $ca permitido tan slo u na nota sobre una l tima
evolucin. De Francia llega una corriente con una concepcin nluy politizada.
del derecbo constitucIonal. A la luz de rccienles reformas (vid. inrra. 2.1) se
han expresado ideas sobre el derecho constitucional, que son ejemplos para
dogmdtjCfJj de la conrus i n y no distincin entre dogmdt ica y n!1Z$llr investiga
dar (Gaudmet, C, Eisenmann y, con todo respeto, Mirk inc-Guet7.vitcll). Qzu
cste fe"mcno tiene que ver COII una detenni,zada situaciII polftica 110 le cabe
duda nI alllor de estas U,z eas. Claro que lodo el monte no es organo (vid. L m
BARJ:RE, en su Curso de derecho constitucional, 1954/55 en la Fae ullad d e Derecho de Pars). Advirtase q ue eslo 110 ~ UI)()UC juicio, ni mucho menos, sobre el
valor nbjetivo de es tas obras. La tendencia francesa actual en torno a la enseam:a del derecho publico con sus manuales que parecen estar menos hechos
para ensear a futuros abogados, funcionarios o magist rados cules son las
normas que rigen las ins tituciones de su pas, que para suseilar su vocaci n
de constituyen tes_ (MAST, Res publica. 1959, p . 17), no es CfJmpa r tida en ningn
pafs d e Europa - ni SUCl.:ia, Suil.3, Pases Bajos, Blgica (MAST, loc. cit.), ni
Austria, Italia o Alemania, y en el pas que menos, Estados Unidos. Por su
com[Jlejidad, como ha mostrado Garcia Pelayo, muy lejos llevarla una refere n.
cia a Inglate rra.
1.13 Tras lo dicho se comprende que e l derec1ro cOlfslilllcional comparado ser, lgicamente, el e s tud io eotcjado de "armas cons ti tuc ionales y
problemas jurldico-cons titucionales en diferentes rdenes constitucionales.
Diversas concepciones del derecho comparado ----como ciencia autnoma o
como mero mtodo-, han d ado lugar a exposiciones tericas a l respecto (As
earelli, David). En un curso sobre Derec ho eompar-d.do Que el autor hiw en la
univer!idad de Luxemburgo, pudo comprobar quO! existe una diferencia entre
los p rops itos tl..'ricos de una labor y e l posterior d esarrollo de ella. La con
cepcin del derecho cons titucional comparado indicada en el texto -dejando
a parte su fundamentacin cientfica- se basa en un dato emprico: los cofip.
rativistas de todas las ramas se dedicaban al problema j urd ico y dejaban disquis iciones mosficas, psicolgicas, histricas o polticas muy en segundo plano.
Ahora bien, si com'endrla indicar que bajO la expresin derecho constitucional
comparado se p uede entender -y se ha solido entender- otra labor diferen te:
informamos de las analogas y variedades de la o rganizacin poHtica de los
diversos pueblos ... (SA."CHIn ACl:SrA, Deredzo cOllstitucional comparado, 1963,
p. 4). Esta es una ac titud clara de _pensa r invest igador., ser tratada a ~u de-

APt SOI CE : CONSl lT UC ION ... pO LI Tl CA

LA OBRA DE KARL LOEWE....STEIN

bido tiempo. Nota b le PosADA, op. cit ., p. 125, q ue habla del dis tin to estudio del
derecho constitu cional segn el espirilu d el jurista, d el h istoriador, d el polti co.

1.2 K arl Locw enste in, en su ob ra, n o se p ropone eu absolu to u na labor

jurld ica -pensar dogmtico--, s'-"o 1411 pe/lsar illvestigador. E sto qu ier e
deci r q ue Loewe n s tein n o se va a som e t e r a la n orma constitu cional para
const ru ir e in te rp re t a r la proposici n juridica con s tit u cion al buscando e l
semido o bligato rio q ue d eber. ser aplicado, sino q u e empr ende u na t area
radicalmente diferente: un a inves t ig;cin sobr e esa norma const it ucio na l
es tudiando e n un m 3rco ge n era l polt ico e h is t r ico su o ri gen , valorand o
y c r it icand o s u p retensin, analiza n do su eficacia.

550

Ye n esta li nea , la teora d e la coll st i t Llcill ser a e l cOlloci m iellto sistem tico (a s parece ha b e r s ido e n tend ido el concep to d e leo n a en la cien
cia jurid ica e u ropea) , de todo e l m a t e r ia l a cu m u lado por el d erec ho
const itucional com parad o, y qu e lIe varia a eslablecer unos concep tos,
in stituciones y prinCip ios comu nes a d ,'crsas dogm tico.s j u rdico-colIs t i .
tuciOllal cs.

Dos puntos a resaltar: nec<.'Sidad de afill idad (homogeneidad ; L UClS V EltD),

1955, sep. / oet., p. 79 ) en el ma teria l a com p ara r y posi rividad de d ichas nor
m as, ya q ue si no sera ms bien his toria const itucional comparada. No parece
incorrecto aplicar lo aq ul d icho al est ud io comparado del d erecho a dminis t ra.
t ivo (G,UtcfA DI! ENTERRIA, RAP, J O, p, 154 y ss,) (dogm lica), lOEM, Lo. admill iJ
/racin espmiola, 196 1 ( investigador); GARRI OO FAlLA . RAP, 35. p , 72 y ss.; I I)I~M ,
Dos mitodos en el eJt lld io d e l a adm i /l traci lI p blica, 1961.
Por la enor me d ifi cu lta d que pre sent a el d e r echo con s t it u ciona l d e
cad a p afs e n los cuales IOda vla no exis te u na te o r a ge ne ral co ns ti luci ona l o un d e n :c h o e st a t a l ge nc rn l (as l, LEl SN F..R, DOV, 19 6 1, 64 r efe rent e a
Ale m an ia), slo cabe h oy u na compar acin a l ,,vd tltotlOgrdlic o , Una t eora j u rld ica de la con s titucin no p a rece me ta fcilm e nte a lca nzable.
Con sciente d e es ta m isma d ifi cultad es K clscn (R eine R eclllsle1ue, 1960,
prlogo V II ), y es to, p ese a l p lan teamie n to extra o rd ina r iam e n t e n-bs tn.lcto y ge nera l de s u teora jurd ica, realme n te muy a lejada d e la d ogm t ica
ju rdic a,
En csem:ia -deja ndo de lado ma t ices y p<.:culiares rormuladont'5-, esle
plan lellmie nlo est en SA~'TI RO-"ANO (op, cit ., cap, 11 ), a unq ue su rgira una d i,
vergencia entre el derecho cons ti tuciouQ[ pub lico general de Santi Roma no
( = u na teuda - juddica- gt'llCral de l Es tado) y la !L"Ora de la co nst itucin
aqu{ indicada. De acuerdo tambin Sscm z ACI:SlA, op. cit. , en no ta prd iminar
q ue habla de legitimidad de u na te orla del den.'C ho pblico como ra ma de las
ciencias jurd icas, y ltimamen te cn ws principios cris t ianos del orden polili
ca, 1962, c ie ncia del derecho cons ti tucional como ciencia juridica (descripcin
de nor m as jurd icas positivas; u sos y prcticas).
En camb io , es claru que esta Teo ria de la Coust it l4ciII no t iene mucho
que ver con la idea de ScIUUTT ( VerfassungJl eh re, 1928. X ) qu e parece conce
bir dicha t area como una P3rtC 3utnom a del derc::cho pblico, pero tam bin
ensea d3 en el marco d e la _Teo rfa genera l del Es t3do ( Pollllca )_, es deci r , en
la term inologa modern a de la ciencia polt ica. Es to es nUeV3 me nte un ptll5a r
inves,igador por lo que ser tr a tado en su debido lugar, as como 13 teora de
la cons ti tucin de Ka r l Locwens tein. Po r cIJo cab ri 3 mat izar la indicacin
de GARCIA PEUYO ( Dercello cons, i' ucioual cO l1l pora do. 1959, p. 2 1/ 22 ), q ue \'e un
significa do pareci do entre SA~'TI Rm.I,\so y ScIlMllT, cU3ndo, po r lo me nos, su
plantea miento es d iferente,

SSI

Es ta labo r , llevad3 con cierl a pre tensin sistemtica, encajaba tradiciona!

men te en una disciplina llamada teora general dcl estado (asi pa rece se r e n
ScH!oIITT, eltpreS3m ente loEWF.NSTEIN, Teo ra, prlogos resJlCC tivos) que, como
empresa cientf fiC3 - no pcd3ggica- conoce 10y cierta decadencia, ya q ue sus
preocupa ciones y p rob lem as ha n \'cni do a se r r ecogidos y totalme tc re mozados por un3 _nueV:h d isci plina un i\'ers ita ria: la cil':ll cia poIi,jca.
La cuesli n tra tada en el p rraro 3nterior es e xt remadamente com plicad a
por la dife ren te evolucin en cada pals y por la d iferen te conce pcin en la disci pli na tcoria (gene ral ) del Esta do. Pero como I,'volucin gene ra l pa rece correcta. La mis ma opinin en locwe nste in - un conocedor eltcepclonal de los est udio s h is tricos, jur ldicos, socio lgicos y fi losficos sob re e l . E stad o_ (es d ecir,
tcoria generol del Es t3do ), ZgS/W, 1950, 350. tesis: la Staaulehr e (Teo ra del
Estad o) Iheor)' of State - se h3 conven ido ms o menos en la cenicien ta de la
ciencia polftica. Cabria, sin emba rgo, ma tiz3 r la rel llcin leorla del Esta dociencia poltico. por lo menos en Alemania : B ,\ DUIUo , Die Afetlroden dd l1eueren
allgemeil1ell Staatsleh re, 1959, p. 22 1 Y ss., y, en Espai'la, S"NCII ~Z AGelTA, loc, cit .

1.21 As , pu es, Ka r l L.oewcnstein va a real iza r su obra consti t ucional e n

el m arco d e la cie ncia polil ica y, c n p an icu lar --como l m ismo d ice- ,
d e la ciencia po ltica am er ica ua ( po litica ! scien ce).
Loewcnste in h a pasado la segunda pa r te de su vida en Es tados Uni dos, y
es en este pals do nde ha su rgido con pujan1,."\ el estudio de los p roblemas po li.
t icos con un nuevo enfoq ue 113mado corr ientem ent e _mtodo cien tffico _, No es
exagerado afir ma r que el impacto de 13S experiencias y conq uistas de la political scie/lce ha sido y cs deels h'o en el cu rso :OH:t ual d e la cie ncia poltica europea , En dC le rm inados p aises, el ejemplo a merlc3no ha esta do d ircelamcnte
relacionado con el cambio en los estu dios unh'ers ita r ios o creacin de nue\'os
centros de investi gacin de ciencia polftica. En Frnnc ia , po r ejemp lo, se hicie-
r on en 1954 unas r efo rmas en la licenciatura y en e l d octorado de la Facuhad
de Derecho pllr a int roduc ir la ciencia polit ica en la univers idad francesa. E Slas
r erormas han su pueSto, segn algunos, _el fin de una extraordina ria care ncia_
(PRaor , Rll/PC, 1957, p. I Y ss.) Y sus -promotores esperan los m is mos r es ultados que prod uje ron las re fo rmas de las universidades americanas de 18901914. (DUVERGER, M lfodes de la sciellce poli/iq lle, 1959 - hay t r. esp , de 2."
ed icin_, p , 50).

La ~is t or,ia , e l conce pto. el :imbi to y el ffi 1odo dc la cien cia polt ica,
su claSificaCI n , y a veces has ta la misma design a cin de sus di fe re ntes

552

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LA OBRA ue KARl lOE' VENSTEtN

Af'IlNDlCE : CONSTlTUCIS y POLTI CA

ramas, esldll r ela cionados -hasta c ierto punto, detcnninados- por la

concepc in qu e se religa, respecti vl1 m e ,te., de la eiellcia, de la Filosofa y
en ltimo trmillO del hombre (sobre la proble mtica an tropo lgica.
S .b<CIIEZ AGESTA , REP, 38, 3 Y ss.). La d ispar idad sobre esta cues ti n es
realmente notable.
Parece que es to ocurre en todas las ramas de las ciencias sociales; en la
ciencia jurdica, una determinada concepcin del derecho ha dado lugar, freo
t;:ucnterncnte, a una interpretacin j uridica especifica (es to es par ticularme nte
claro en de recho const.ituc ional - para unos ejemplos funda mentales, G~
A" AIIITAltTF. Sobre el Comentario_, cil" pp. 10- 1I )-. Pe ro quiz la dispa ridad

en la denc ia poltica sea hoy ms notable debido a su recien te expansin como

disciplina au t noma - lo que c.:onduce a un planteamiento la tente de sus fund; mentos-, a li particular evolucin metodolgica de la ciencia polltica en el
mbito de las ciencias sociales (EASTON, T}e Poli/ical Sys / em , 1953, cap. 1), y
qu iz que el enfrentamien to de d ife l'en h:S concepciones sea inhe rente de manera especial a todo lo relacionado con la ciencia poUtiea.
El obje tivo de este apartado es describir el cuadro de la ciem;ill pollicn
lI m er iCQlIlI con el fin de ob tener una imagen general del ambiente en el que se
ha movido la obra de l..ocwenstein. Para evitar en lo posible b problem tica
planteada en la tesis, el camino escogi do es parti r de la realidad ,m;ver$ilaria
a m r rictllla sobre la ciencia polltiea. Dado que Estados Unidos es el pars do nde
('1 estudio de la pol(tica est ms desarrollado como disciplina cicn tmca y uni,ersilaria, constituyendo a lgo iloico _ (CRICK, loe. Cil .) en la historia intelect ual
de Occidente, este camino gara ntiza una image n, por lo me nos, muy comprensiva, resultando al fina l ms fructifc ro, y esto pese al c rc:d miento y desarrollo
inorg:\nico d e la ciencia polftica americana (Morgenthau).
Para evitar I!quvocos en ellcclor, sea hecha una no ta marg inal: diversa s ind icaciones anteriores han podido p rod uc ir la impresin de q ue la
cie ncia poltica es una rama de n tfica d e muy recie nte c re aci n. Esto es
necesario matiurlo. Puede ser q ue la ciencia poHlica se const ituya c.:omo
disciplina de nl {fica propia tras la Revolucin rrancesa, ej . Dahlmann,
Mo hl, Constant, Tocqueville (LoI!W"NSTEIN, ZgS/W, 1956, 348; H ELLER,"
op. cit. , p. 4 ; MARAVA LL, REP, 84, 2 Y ss.), pued e ser no sur ja como propia
disciplina univers ita ria hasta fi nal del siglo XIX en las uni vers idades americanas ( Ranney, Tlle goveming o r men, 1958, p . 515) Y que s lo hacia los
aos \'ci ntc empiece a adquirir u na mayor conformacin cie ntfica en la
llamada escucla d e Chic ago --equvoca dcsignacin ahora , ya que en
Chicago hay aIro gru po intelectual bien diferen te- o Pero lo que no es
menos cierto es que s i la ciencia poltica e s aquella ac tivid ad in telectual
centrada en los problemas que pla n tea la eJ:iste ncia d el hombre en la
sociedad y e l gobierno de los homb res. en e l estudio descript ivo, ex plicat ivo, \'alo ra tivo o paradi gmtico d e las ins tituciones y procedim ie ntos
c reados a l respect'o, en el comporta miento d e los hombres ante los asu nt oS pblicos d e una comun idad , cn tonces .. la ciencia poltica es la ms

SS3

vieja de todas las c iencias sobre el ho mbre_o (FRIEDRICII , Die Po litisc} e

W isse /Iscl wf/, 196 1, p . 3.) Sus fu ndadores fue ron Platn y Aris t teles.
Pe ro esta no ta p la ntea ya e n real idad toda la p ro blemt ica indic ada en la
tesis in icial:
1.22 En la realidad universitaria a mericana. la ciencia poltica polifical scien
ce - . Polly Sigh _. como la llaman los estudiantes_ es una materia qU ll ocupa
loda una Facull3d en t!I sentido europeo. Tanto en los collegu como en las
grad uale S e/lOO/ S d e las universidlldes ms importantes ~e encuent ran d~parla
1I1 ~I!tOS de political science llamados ta mbin gOVtfnltl enl (lite ralmente, gobie rno, pero en realidad este ooncepto se refiere a polltica, dirccci n de asuntos
publicos o rgimen poltico), al mi smo nivel que la enseanza de la historia ,
econom ia o derecho. siendo una d e las ms impo rta ntes ramas de las cictlcia$
sociales que, junto a las ciencias /latllra/es y IlIml anidades, constituye la c1si
c a di visin del saber en las un iversidades americana~ ( LoEWENSTI!IN, ZgSI IV,
19.50,35 1).

Los c ua tro gra ndes campos e n los q ue se d ivide la polit ical science
son: l . T eora polltica , 11. I nst ituciones y p roce so polltico de Estados Unidos, l it. Inst itucione s y pr.occso po ltico comparado, I V. Relaciones yo rganizacin i nte rn acion ales ( a si, LoEWENSTilIN, loe. Cil ., 357/ 8, y e n 1962 el
Comit de la Asociacin Ame ricana de P. $ ., APS R, 1962, 411). E s ta clasi
fi cacin se:: m odific ligeramen te por un g rupo d e expertos re un idos bajo
los ausp icios d e la Unesco en 1948 (teoria poIftica, instituciones poHticas,
partidos polticos - grupos d e p resi n-, o pinin p blica y relacio nes in
ternacionales, vid. CARRO MARTINEZ, J "trod,~ cci lI a la ciellcia pol/iea,
1951, p. 102 y ss.). Sustancia lme n tc es la m is ma clasificacin algo liberada
d e la re" lid ad ame rica na.
Estos cuatro grupos se encuent ran casi siemp re en los col/eges importantes (ba cjdor s, exactamente en Vale ). En las gradua/ u $clloob (mas/e r s, doc
10 rsJ, existe, como e s lgico, una mayor especializacin, d ividindl>se estos
cuatro campos en diferen tes _s lijnaturas_ y cursos monogrficos de gran
diversidad. variando las designaciones segn los p rofesores y la ad ministracin
universitaria. La asamblea anual de la Asociacin Americana. de P. S. en 1957
estableci nueve campos especializados (gobierno nacional americano, regmenes poUticos comparados, derecho cons titucional, partidos polft icos, administ racin pblica, gobierno de los Estados y local, derechos y re laciones interna
cionales, tcorla polit lea: RANN EY, op. cir., p. 582 Y ss.: con ligeras diferencias
R OOEIl. TOTTQN , CIl Rlsu L, ln l rodll cl ioll lo Polil ical Scitmce, 1957, p. 10 Y WALOO,
Poli/ ical Science in lIJe Uniled Stalu, 1956, p. 43 Y ss.; aadiendo ms eroS$cla$Sificalionl.

En los ul timos d ncuenta aios, la s d ivisio nes y subdivisio nes en la politiea l

$ciellCe han cambiado considerable mente, y hoy se observa cmo, por ejemplo,
la seccin de administracin publica y de relaciones internacionales t ienden a
independiza rse cuando hace cincuenta aos no contaban ni como ca legorias

554

APllND ICIl: CONSTl'ruC IS y I'O LITlCA

independientes. Es un principio fundamental la especiafitaci" (igual que en

una Facultad dc Derecho). Los docentes se espedalizan en una o dos ramas.
dando cursos que ti ene n siempre derla afinidad. No hay nadie que ensee en

los cuat ro campos y que sea lomado en serio.

E l m ismo thulo de los cuatro grandes campos (fiddsJ que abarca la ciencia politica (llevarla muy le j os traer a colacin la re lacin ciencia y sociologa
polltica) s ugiere sin dificultad la ma teria tratada. Tan slo el de _Tcorla polltica_ puede parecer osc u ro. En esla seccin abarca la his loria de las idcu
polt icas. las ideologas polticas, los <valon:s, m etodologla, sis tcm::ali!acin de
conocimientos empricos sobre el comporlamienlo y acontecimien to poltico, etc,
Frente P conce pdoncs particulares (por ejemplo, MEYNAUD, Lt2 sciellce politique, 1960, p. 198) originadas po r 13 problemtica indicada en 13 tcsis inicial y
sigu iendo el cam ino escogido se indica que en la realidad universitaria americana, pese al e~ t ado do;: ni l1lu de l1lucllo~ dQC(' ntes a l ro;:specto (Crick), la design acin ~ t co ra pol tica _ abarca todos estos eSlUdios, considerndose normalm en te Jos estud ios de tipo filosfico como parle indispensable, cont ra la
a cti tud polmica behaviodsta (Slateme nt del Comit d e la Asociacin Ameri
ca na de Cie ncia Polhka, APSR. 1962. p, 420; el repon de Hnm.\lAN. TII~ S IIII/ y
of polilics, 1959, passim; EASTos, op, dI,; H ACKER, Po/itir;o./ 7'}cory. 196 1.
pgi n a~ 1-2; y ~obJ'e Ha vard, FRIJOIUCH, ZfP, 1954, p, 325).

La e specialidad d e Ka rl Locwe nstein es comparative govenll1telll o

Jolitics ( po Htica o rcg lncnes po lticos comparados), aunque su prod uc.
cin cientfi ca abarca t am b in teora poltica, derech o in ter:nacional p blico, derech o pblico (vid, i/llra, 2.2).

1.23 Con el fin d e comple ta r es ta rpida imagen del ma rco donde se h a

mov ido Karl Locwenstcin, cab ra p regu ntarse ... y esa ciencia polti ca
americana con sus divers a s l-amaS, qu es lo que ha p erseguido y reali.
zado? Loewc n Slein lo explica ba as a un audito rio europeo:
En esenciD. las ciencias pollicas son una d escripcin, explicacin y, sobre
todo, critica de las inst ituciones, ideologas y comportamientos pollticos tanto
en el mbito naciona l como en el cxtranjero (* ). El t rmino _polltico_ SI,: tOllla
I,:n un senlido amplio y nbarca todo lo que sucede en la vida pblica, y tiene
importancia para la \'ida de la comunidad en e l Estado, a travs del Es tado y
fuera del Es tado. La ciencia polltica concibe (porque tiene una orienta cin
pluralista) nI Est lldo como un fenmcno de la sociedad (342) ... El meollo de las
c iencias polticas es la e nseanza de la tcnica gubernamental. llamada en Estados Unidos ~OJlermlle"', Que es diferente a derecho constitucional, al cons ti
tutional la\\' que se estudia en las Facultades d e Derecho ... Govcrnlflcllt es la
desc r ipcin, explicacin y, sobre todo. crtica de cm o vive rea lmente o fun cio1) En unll confe renci a en Alemania : . Uber den Stand tle r pOti ti5(;hen Wisse n
sch"rten in der Vereinigten Staaten., 19S,W, 1950, p . 344 Y ss. Se suele hb!ar en
!lingubr o en plu r al de ta ci.-:ncia poHlka. Pa rece m s frecu ente el uso del sinubr;
sobre ,,",SIc pun to ha habidu ar~umentaciorw$ expn_'S3 $ (Meyrmud, Burdeau, Ju., \,e
nel, .,t e ),

j..A

OBRA

ve

KARL LO llWENSTl! l N

555

na un E stado en la prctica bajo una const itucin escri ta (o sin ella)... En

primer plano est el ser de la real idad poltic<M:s talal y no el deber ser de las
normas constitucionales ... Bajo go\'er-/IIntlll entran, pues, muchos problemas
que en absoluto se encuentran o se pueden enCOntrar en una constit ucin, entre los cuall!S caen los ms importantes fenmenos del orden pluralista de la
sociedad en que vivimos .... el Estado no es sino una parte, aunque si la ms
importante... La \'oluntad estatal. su manifestacin y formacin es la placa
giratoria de la dinmica polltica y se encuentr,, por lo tan to, en el centro de
las ciencias polticas. Su (de la ciencia polilica) objet ivo final ser el conocim iento d e las condiciones bajo las cuales se desa rrolla la pr:ictica de la vida
estatal (35)... Todas las agrupaciones sociales con rele\~.l1lcia poUtica. as como
el prQC('so de formacin de una le)' son eSludilldas en la ciencia poltica, ha
bindose sealado en los ltimos a os la creciente import anda de lo irracional
y lo emocional en la polflica. B3jO la influencia de la p s icologa social, muy
desarrollada en los Es tados Unidos, se ha otorgado atencin a las consideraciones del liderazgo poHtico, a la esencia de la p ropaganda de masas, a las moti
vaciones en las elecciones electorales (345) ...
Tr,s estas int erp ret aciones descriptivas, Locwcnstci n se separa de un contacto inmediato con la materia y dir : .pero actualmente el problema clave
de la ciencia pol tica en su m s amplio Sentido no es sino el viejo y eterno
p roblema de la humanidad, esto es, la obtencin, mantenimiento, ejercicio y
distribucin del poder polltico _ (loc. cit.' .
H e aqu, pues, indicado a grand es rasgos el m bi to y cl contenido en
el q ue se va a mO\'er la obra d e Karl Loe w enstd n. Es u na fe liz coinciden
cia que la propia exposicin de Loewenstein sobre la ciencia poltica refl eje con gran fidelidad la rea lidad americana, pese a lodas las diferentes
opin iones sobre el seope. Lo aquf expuesto es real m e ntc doctrina domiuallte (HYNE.\IAN, op. cil,. passim ; RANNEY, loc, cit, ; y 1I0 la de B UTLER, T} r.
S tudy 01 politica/ Bellaviour, 1958, p. g5/86). Si se sabe eslo, no cabe
sorpr end erse de ve r la polm ica palabra . E stad o,. en el cen t ro de u na
d efinicin sobre cien cia poltica que ap; re ce en much os m an uales americanos ( RODEE, op, cit. , p , 4 ; DI LLON. LmDEN, STEWART. IlI trodllctioll lO Pofiticol Sciellce, 1958, p . 2) con formulaci o nes en absol ut o esen cialmente
di ferentes a las t radicio na les curopc3s. Es to confi rma, Un3 vez ms. qut.:
10 importante no son las palabras - por las que muc hos superficia lmente
se han dejado gu ia r-o sino lo que.se e ntiende po r los t rminos. el enfoque y e l t rabajo q uc h;y tras ellos.
Justamente la poPlllorhaci" de diSlorsiones en lo rno a la ciencia poltica ame ri cana difi cu lta ba e l camino escogido: d esc ri bir e l am biente
real e n el que se va a m over Locwenstcin.
Ya h abr posibilidad , a lo la rgo del a nlisis postc r io r de hacer consid eraciones m a teria les sobre el mtodo y referirse , qUi7.S, a con cepciones
y clasificaciones personales sob re la ciencia polt ica q ue no pued en ser
identifIcadas con la d isciplina tal como se en sea en Es tados Unidos .

I
556

APENDlCE: CONST ITUC I" y roTI CA

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2. 1 Ka rl Loewens tc in pe rtenece a esa emigraci n de intelectuales curo

peos a Am rica que es uno d i! los fenmenos ms importantes en la vida
cul tural de las ltimas dcadas .... DiEZ DEL CokkAI.. REP, 106, p. 249).
Como la emigr;:cin fu e ta mbi n a Inglaterra , cabe hablar dc una verdadera confro ntacin del pensamien to alemn y anglosajn, siendo ste uno
de los le mas ms apasionanles a estudiar, del cual se carece todava de
una debida investigacin sistem tica ( Ren Kijnig ha resumido e n una vis in general las experiencias huma nas. existenciales, de g ran parle de la
emigracin). Lo que hace a sta todavla ms intereSante es que la influcn
cia fue reciproca y se ha producid o en muchos campos d el saber humano. Jun to a la esc uela del derecho inte rnacional privado (Raab, Ehrenz
weig, Lipsein) y del derecho publico y Icora ,poHtica (Kclsen, Voegelin ,
Brechl, Leibho lz; Friedrich, en u na si tuacin especial) - advirtese, por
otra parte, que a fina les del s ig lo e ran muc hos los profesores americanos
que vcnla n a estudiar a Alemania atra d os p or el prestigio d e la Staatsleh
re ale mana- , habrla q ue r ecordar a economistas, his to riadores, sobre
todo socilogos (Man nheim ), a sl como todo el impac to de l poSitivismo
lgico .. .
Kar l Loewenstein nace a final del siglo pasado en Mun ich: tras estudios en
Heidelberg, Berlln y Parls, se licenci y doctor en Derecho po r la Universidad
de Munieh . Compagin su actividad cienUfica y docen te en la Universidad dI:
Munic h (Derecho constituciona l, compar ado e internacional pub lico) con el
ejercicio de la abogaca, Ante los acontecimientos inlemos se vio obligado a
abandonar Ale man ia en 1932. En Estados Unidos ( oc primero Associatc Pro fessor of Governme n t en la Uni ve r sidad de Ya le (1934-1936) y, desde enton.cu,
William Nelson Cromwel, Pro ressor o( Ju risprudencia and Po lit.ical Seience en
Ahmherst College, Ahmhcrst, Mass., una de las instituciones docentes de ms
renombre e n Esta dos Unidos (ya J . W. Burgess estudi y e nse e n Ahmherst ).
Ha dado cun;os en diversas un iversid ades amerkanas y europeas. Fue lec
lurer de Derecho pblico compara do en la Facultad d e Derecho de Yale, 19541960, En varias oca siones el gob ierno americano solicit s us sen<ieios (Speciul
Assislanl d el Allorney Gellual _ Minis terio de Justicia-, 1942 a I!H4; Cons,.:
jera jurldico en el Emergency Committee ror Politica l Defense, Montevideo,
Uruguay, 1944-1945; consejero jucfdico del gobierno milita r ameri cano en Alemania duran te 1945-1946, y tres veces invitado por el depa r tamento de Estado
americano a dar cursos en Alemania).
Ha sido Fullbr igl,t Professor de Ciencia politica y Derecho pb lico compa
rado en la Universidad de Kyoto (J apn) y es profeso r de mri lO de la facultad
de Derecho en la Universidad de Munich. Es miemb ro d el colegio de aboga
dos de MassachuscllS y del America n Law Ins titute.
2.2 Como la Teorio. de la COIIsti tllci611, es e n cier ta manera la obra ms
representativa d e loev.enste in, se ha p refe rido dejar para s u anlisis to-

BIBLl OG IUFiA PE !(AR!. LOEWEN5TEIN

557

das las consideraciones fundamenta les. B3sta aqu una breve n o ta que d
una imagen general d e su obra (").
Su lesis doctoral llel'aba el t.tulo: Pueblo y Parlam ~ l1to seglll la concep'
cin del Est ado de la Asam blea Nociona l /ra1lt~esa de 1789, con e l sub titulo,
Esmdios sobre lo ideo de feglaci/I d irecta del pueblo (Volk ull d Parlament
nacli der StoalSo.ul/assulIg der /ranl.iisichel Nationulversammhm g VO/ I 17&9,

Munieh, 1922). Al estudiar en ese gran _labora to rio (l oewenstein ) de experiencias consti tucionales Que fue la Asamblea Nacional, la cuestin d e la l~gisla
cill direcla del pueblo -ante la crisis Que sufrla la eleccin de representantes
como' nico m ed io de legitima participacin de l individuo I: n el gobierno---,
LOCWenSlein planteaha de p lano la re lacin parlamento-pueblo; con ello se
apuntaba ya una Ilota earacterisllca d e su pensamient o polllico, c1arameote
host il :l toda es truc turacin oligrquica d el poder estatal.
Tras esto surge una cantidad sorprendente de trabajos sobre la r~alidad y
!'ida CQnstilucional inglesa: eleccioocs, sociolog!a de la representa cin parla
men taria, gobiernos minoritarios, derecho constitucional d el Imperio mundial
ingls. Estos so n los temas Que le ocupan de 1922 a 1927. De estos trabajos ha y
Que resallar los dos I!st udios, recogidos en Beitrage sobre la sociologla de la
representacin parlamentaria inglesa antes de la primera Reform BilI y tras la
Gran Refo rma. Escritos en 1923 y 1924, su lect ura produce hoy admiracin:
son d os verdaderos modelos de inves tigacin de ciencia polftica moderna
(igual juicio, FRIoENKEL, en su prlogo 11 los Beitriige, XIV ). En u n correclo
planteamiento m etodo16g:ico: i nvestigacid n sodolgica )' no jurldi~ talal
(s/(ultsr echtlich ), se ap unta ah ya un lema Que va a preocuparle a lo largo de
su carrera cient lfiCII: la r~ciproca interfer encia ~nlre el co,wmull) sociolgico),
el contenido jllrfdieo poltico, p roblem tica que va extra yendo en _imagen
ejemplar de in terpretacin cntre estructura constitucional, social y de parti
dos_ (recensin de Kt RUIEULER, APSR , 1962,701) a lo largo dI: su invest igacin
sobre la dinmica del E stado ingls (aristocrac:ia, burguesla, pueblo). Ya habr
ocasin de refer irse a otra de Sll$ tesis contenida en estos trabaj os al hablar
de Schmin .
Ka rl Loewcns tein, juris ta de carr e ra, n o se siente atrado --en esto
como dato vocacional es altame nte s ig nificaliv..- e n absoluto por los
grandes temas que d ominan entonc es el S tao./s r eclJ1 alemn en u no de
s us p erodos m s brillantes: los viejos y trascendentales problemas jun
dicocst atales d e la legalidad, el E s tado dI: d erecho, la iguald ad, la juris
diccin cons tituc io nal o estatal, e tc" a s l como la apas io na n t e c uestin
m etodolgica, s ino que escoge u n camino sociolgico c his trico centrado
en la problemtica polhico-estatal. Es claro q ue ya estaba ah claramente

( ' ) la lista de' tCKlas sus publicaciones se

Bcilfatl! zur S/aa/$$otloIOl ie, Tubinga, 1961,

puede eueOl1 trar el1 K.o\ltt. l.OEWF.NSTEtN,

p. 481 y ss. Es sta una o::ole<:ci6n de
diver.sos artculos suyos 5Ob~ historia de: ta polhiea, ideo]Ojia y polt ica, estructura
y dinmica mnstltucional. De aho ra 'C'll adelante citado como Beilrare.

AP~KDICIl : CONSTITUCldS

558

POLTICA

ma rcada (*) una vocacin hacia e l estudio histrico, sociolgico, critico

de las "sti// /ciOl/es polticas y, eu particular, de la cOlI stiwci/l, \'ocacin
que se vera realiza da plenamente e n Estad os Unidos, donde adquirirla
reconocida maestra en los mtodos de la poli/jeal scicllce americana
(FRAESKEL, e n su prlogo a los Beilriige ). Esta vocacin se debe, le parece
al a u tor, a la e nseanza que recibi y 3 la am is tad que le uni con Ma",
Webe r, uno de los intelec tuales - ju rista, economista, socilogo-- mjs
notables de la c ult ura occide ntal de los ltimos t iempos. del que se ha
dicho: .la gra ndeza de s u obra ms presentida que comp re ndida (ER IC
VOEGllUN). Pero este punto se d ejar para ms adelante. (3./3.1 1/3.5 1/3.52.)
Tras cstas invest igaciones sobre Fra ncia e Inglaterra, Loe\\cP.5tein publica
en 1931 su mejo r monografla sob re de recho const ilUcional de Weimar: su Irabajo sobre la rerorma consti tucional (Ersc:lleimmgsforPPlc tl dcr Vcrfasslm8.~ii,,
derljng, Tubinga, (93 1), centrado sobre el polmico articulo 76 de la Constituc in de Weimar en el que defiende, entre o tros muc hos p untos, la fe sis de que
el legislador est sometido a aquellos lmites que le estaban impuestos por la.
Constitucin misma fren te a la concepcin neutral de Anschtz. Otros posteriores arliculos son uno de dogm t ica const itucional alemana y otro de la vida
cons ti tucional inglesa moderna hasta la segunda guerra mundial.
2.21

S u obra e n Am r ica se puede divid ir en c uatro grupos:

.a) Trabajos dest inados a dar a conocer al mundo anglosajn la realidad

pollica europea (autocracia nalista, control legislativo del extremismo polCti-

co, etc.) y, posteriormen te, los problemas juridicos y politicos de la Alemania

ocupada.
b) Investigaciones, sobre cl lugar, d e la r ealidad pol//ica de H i5pa ll oami_
rica. El conocimiento directo de este mundo -que Loewens tein conoce real
mente bien,)' en alguna de cu)'as universidades ha dado cursos- es part ic ula r
men te interesante para su tesis sobre la diferencia del tipo de gobie r no
a UlO ri tario y totali tario (especia l Bra l linda Vargas, Nueva York. 1942).
e) Unos lib ros que van desd e unos temas de den:cho intel'llacional pblico ( PoIitical Reco/lstrllction, Nueva York, 19%, ttulo s uficientemente expresivo
y con una ge nerosa esperanza en la reconstruccin polltica de Alemania) ha sta
su monumen tal Derl'.c/IO COIISlitllCiollUI y prctica const i/llcional en Jos Est ados Unidos (Ver/assungsrec/It wld lIerfassw . gspraxis der V l'. reilliglm Slaa/en,
T ubinga, 1959) )' que es uno de los pocos estudios de conjunto sobre la teora
y realidad politico<onst itucional americana de los que dispone el lector e u-

ropeo )' del que se ha dicho que es _un modelo ejemplar de cmo con conocimien tos prorundos conjun tados con c.arcter y aptitud se puede establecer una
unin realista en tre el derecho constitucional y la poltica constituciona l_ (recensin dI: K Ol:.LL- REUlTER, DVDI" 1961 ,638). Tambin se deba reco rdar su monografa sobre la mo narqua en el Es tado moderno (Die MOflorc1,ie m mode r_
(1

de

Otro dato significativo es su tr..ulJocin at alemn de M uden Dc:m oc rilC'iu

BII.YCI!.

BI.B('IOCIU FIA. DE tU.R(. t,OEWE";STEIN

559

II CII Staa/, 1952), que aunque no mu y profunda es uno de los pocos trabajos
que con un enfoqull sociolgico existen actualmen te sobre esta inst itucin.
d) Por lt imo, cabra dis tingui t- un grupo d e trabajos que han co ns
t ituido hitos fundame ntales para la const ru ccin posterior de la teora
d e la const itucin. Es tos estudios - publicados frecuentemente en revistas ame ricanas, france sa s y alemanas-- ha n ve rsado sobre la re lacin
e ntre el legisla t ivo y el ejecUlivo, sobre la _ontologa _ d e la s c ons t ituciones en la a c tualidad, sobre las ideologlas y las imtituc iones polticas yel
p robl ema d e s u _circulacin_. Estos temas ya saldrn a relucir en el anli s is de la Teora, que es la labor siguie nte a realizar.

2.22 Para e s te t rad uc tor e in troduc tor de la obra de Karl Loewens tcin
es u na gra n sat is fa ccin haber comprobado cmo su labor cientfica es
una confirmacin de los principios m etodolgicos establecidos en 1.1 y 1.2.
Loewcllstein conoce la cltistencia y los rcqui sitos de la d ogmdlica j urdica (vid., por ejemplo, Deitriige, p p. 34 Y 36, con clara dis t incin e ntre el
plan teamiento jurdico cstatal y sociolgico poltico, y e n ZgS/W , 1950,
348 Y ss., distincin e ntre ciencia politica y derecho con stitucional), y los
trabajos que sobre e ste ca mpo e scribi le di eron justa fama de
excelente juris ta . Loewcns tei n conoce ta m bin e l cnrren tamie n to filos/ico ante la realidad polt ica, y au nque su tarea cientfica no est orientada
hacia una leoria poltica d e naturaleza fi losfi coespeculat iva o metafsica
(vid. eJtpresa'mente Teora, prlogo ed. americ ana), mues t ra sensibilid ad
e n eSle punto (vitl. 3. 13).
Resumiendo: toda su obra, desde el principio, eS l m arcada por la
lnea cons tante y cont inua de una mis ma prl:ocupacin ; el futlciollamiell10 reaf de fa sociedad esta tal. An te un lema ta n amplio su foco de a tencin es la c01l5t ilUcil1; su historia, sus tipos , su eficacia , su raz n d e
ser , y no parece eJtagerado a finnar que es una d e las pri meras autoridades e ll 5 11 especialidad, gozand o de verdadera proyeccin y prest igia tanlo
en Europa como en Estados Unidos y Sudam rica. Su pro duccin cient!tica es slida (eso que los alemanes llaman Saclllic1tke i ), s in alegrias y
s in d ed icar Se a tema s dispares. Gra n parte d e s us publicacio ne s van sicnd o prolegmeu us -emp ricos y tcricos- a s u obra fundamental, que
publicara en 1957 e n Es tados Unidos bajo e l tt ulo Po litical Powe r aud
I he Govemmel1tal Proce5s, y en 1959 en Alemania, con e l t tulo Verfassllllgslellre, y que \e ahora la luz para todo e l pblico de lengua es paola,
poco despus de habe r s ido publicada en j apons.

3
Parece q ue el mejor camino para el anlisis ser fija r la pregunla que se
ha planteado Locwenstein y que es el origen de s u obra. El fi jar la pregunta

3.1

560

AP!'lNDICI:: OONS TlTUCJN y POLfTI CA

t iene una importancia rad ical, ya que ella tnd icar, en principio, los datos, mtodos, enfoques y nivel de exposicin (V"ti Dvo:, PoliticoJ Science: A PhilosoplricQl Anal"si.s, 1960, passim, hay Ir. esp.: HEaSCII9. The Study 01 cQmp4rQ
,ive government ond pa/ities. 1957, p. 24).

lo

La pregu nta es: Qu papel juega la constituci n en los dife rentes sistemas politicos y e n los correspondientes tipos de gobierno? S iendo el
pun to de partida y fundame nto de la exposicin la s iguiente premisa terica : cudl es la situacin y el significado de la constitucin d mtro de la
dimimica del proceso del poder politce?

,O

El anlisis se fija r primero en los presupuestos cielltficos. Des pus, en el

of reference_ (cuadro de referellcia Que con tiene definiciones e ideas
polilicas ge nerales), Iras esto, en el . con,eptual frameworh o analytical scheme' (ma rco cOllcepl/Ja/ o esquema allaltico que usa Locwcnstein para enfre no
1arse con el estudio de las sociedades esta tales). Por ul timo, se juzgar en forma gelleral la obra, fi nalizando con algunas observaciones sobre puntos
concre tos.
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3.1 1 Ka rl Locwenstein fue disdpulo de Ma Weber, Lujo Bre ntano, Karl

Roltenbcher y Karl Neumeyer. En aquellos aos --que no conocieron
ninguna conmocin exte rior- anteriores a la primera guerra mundial,
Locwensteln recibi su fo nnaein de jurisla en un momento de gran esplendor de la ciencia juridica alemana, y adquiri su ' ocacin hacia un
estudio sociolgico e histrico d e la problemtica polt ico-conslitucional,
debida, en gran pa rte, a su contacto en los afios de He idelberg con Max
Weber, en un a mbiente inte lec tual y cientfi co cuya nota es piritual do minante se pue de decir q ue fue -pese a toda la complej idad y diversidad
del conctWto- el positivismo, Y ma t izando: la superacin ( H . S luart Hughes) del pos itivis mo e idealis m o, o de las teoras sociales . positivistas
(T. Parsons), estando, porot ra par te, el posi tivismo jurdico e n pleno auge_
l.ocwenS1ein no se ha preocu pado de los problemas epistemolgicos, ni
me1odolgicos que durante los aos que vivi en Alemania dieron lugar a una
gra n produccin cientfica, pero tambin a polmicas inutiles. Por ello se apre_
cia cierta s.abiduria en su decisin de enfrentarse con la mate ria a t ra tar de
fonoa empfric~in ducti va, intentando describir Y valorar las cuestiones en base
a las fuentes. (as[, l mismo, en Beitriige, prlogo). Sus presupuestos cientffiros se debern obtener de su misma obra y de manifestadones ocasio nales al
respecto. Sea dicho que su poca inclinacin por la filosofa est. determinada,
en parte, por su centro de inters: en la comparacin de institucio nes polticas
la filosofia es rara (lIECKCIU!II, op. cit., p. 55).

El pathos de la objetividad wcbcriana con su estricta sepa r3cin entre

axiologa y conocimiento emprico es palpable en su trabajo sobre la sociologa de la representacin parlamentaria en Ingla le rra . Y en un roo-

I NTEN TO DE ANAuSIS

SOl

mcn lO dado (al es tudiar e l c recimiento de la burguesa frente a la aristoc racia en 1830 e n Inglaterra, Beitriigc, p . 73) indicar que .. ele mentos cspiritua les y econ micos tie ne n igual participacin en la formacin de nucvas c lases sociales _. Esta fo rmulacin recuerda a Max Weber que
tambin habl crpticamen tc ( Bend ix) de intereses materia/es l: idea/es,
gobernando direc tamen te la conducta de los hombres, frente a una unilateralidad marxista (esto, cla ro est, plantearia un problema de interpretac i n del marxi s mo --cuyo impacto en la cienc ia social americana y,
des de luego, en Locwenstein , es notable- e n to rno a la ideologa y una
posible re,'isi n por Engels, como ha puesto de manifiesto R. K. Me r ton).
De ac uerdo con esto, la m editacin m etafsica ser considerada como
a rticulo de fe. (Teo ra, cap . J, cratologla como ciencia.)
Ante la poSibilidad de unos derec1IOS fUlldamentales d el hombre inali enables, Loewenstein indicar, por u n lado, que esto es una cuestin de
fe (Sache des Glallben s, como diria Weber) Y,. por otra, que todas las instituciones hu manas es t n determinadas his trica Y ambient.alm entc. (Teora, cap. V, lm ites inmane ntes a la r eforma ; cap. X I,1.as causas ms p rofundas.) Consecuentemente, se colocar e n la lne a de Mannheim : todo.
ideologo. est determinada histrico. y socia/menu; no caben ideologas
absolutas (Betriige, p. 250 ... ). Es to tam bin queda reflejado en el u so que
hace del t nnino ideologa (vid. 3.32 1) e n sentido neutral, sociolgico
(concepcin to tal de Ma nnhe im) y no filosfico, lo cua l, natur.almen te, no
excluye un anlisis ideolgico en el sentido Mannhcim (dr. I deologa y
Utopa, cap. n , n .o 10). Y en otro momento diagnos ticar que la sociedad
burguesa de Europa occidental ha perdido s u re e n valores abso/Iltos
( Beitriige, 442).
En cierta m ane ra , esta afirmacin e n la linea de la sociologa del conocimiento o del saber separa a Locwens tein de Max We ber (cfr. /lfra 35)
y, consecuentemente, con el aflojamien to de la distincin en t re ser y deber ser, Loewens te in se separa ta mbi n de su m aestro en e l juego que los
valores _ tienen en s u ob ra. El relativismo axiolgico de Locwenstein no
es un relativismo nelltra l (como q uera ser el planteamiento weberiano,
otra c uesti n seria su realizacin), si no un relativismo que en una segunda e ta pa lOma partido por u nos valores determinados (A. Brec ht: parteir:rgreifelld ), indicando desde un prime r momen to el contenido de dicha
oriellla cin (lVer t-orierlliert, vid . 3.12 1).
Con esto, Ka rl Loewens tein sc s ita en el grupo ms nume roso de estudiosos de las c iencias sociales y e n los que se enc uent ran gran nme ro
de cientficos de la polltica: Lasswell (a unque ha tenido una evolucin),
Me rriam y muc hos mlls ( HVNElUN, report cit.; RANNEV, loe. cit.; BRECUT,
Pelitische TI/eorie, 1961 , p. 158 Y ss.). y claramen te en la misma linea estaba H eller en la Staatsle llre (sujeto-objcto; neces idad de sa lva r el Es tado, imposibilidad de continuar la act ua l es t ruc t ura clasista).

562

AI'IlNOICE: CONSTITUCiN Y 'aLineA

INTENTO DI:! AN(LISIS

3.121 Para Locwens tein, los valores fundamentales en los que se mueve
lodo orden poltico son la libertad y' la allforidad (otras dicotomas: libertad ---:- .or~ en; sentido de l ciudadano - autoridad estalal, Be,age, 39). Un
.~qUl hbn o armnico_ enl re ambos valores (porque ambos son necesanos) es, en principio, e l problema etemo del hombre en socie dad (Teoria,
cap. 1, el control del poder poltico, passim).
Est a dicotoma es clsica y se enc uentra en mullitud d e autores, planteando todo u n problema de ideas polfticas; c abe entender la dicolomfa
dc una ma ne ra e mplrica s in gran pretensin filosfi ca (asl, ROOEE, op. dI"
p. 343, ~uc es tablece toda una esca la de valores polticos cuyos extremos
...'Jon la l ibertad ~ I ~ autol'idad), y en otro sent ido, sin refe rencia especific a
a. los asunt?s publlcos, usa la dicotoma -fons et origo de la ciencia po ltica- Callm (del c ual el a utor de estas lneas no conOCe u na recien te
obra).

un posible enfrentamiento e ntre d ominio y dominio _legtimo. (en el sentido de \'alores verdad e ros y objetivos) y con ello la c lsica dicotoma
( som e t ida tambin a la c rt ica de O. B ru nncr) legalidad y legitim idad (expresamente e n B eitriig e, p. 322); es de sea la r que la- crit ica (Smend,
S c hmitt, etc.) al concepto weberiano d c legalidad, \'aea d e contcnido, no
parece correc ta : s u contenido es la rncionalidad frente a la m agia y la
trad icin (Winckelmann ). Es ta a c titud es debida a dos razones: 1. de
t ipo cie ntfico; el relativis mo ux iolgico d e Loewens lein es poco propicio
a es ta clase de planteamiento. 2. por razones polt ica s; la conocida d icotom ia ---especialidad alemana (Locwcnstdn, loe. cit.)- sirvi de arie te
contra las d emocracias d e los aos vcin te. Para Loewenstcin slo hay una
Ic;ilimidad: la legitimidad democratetl; el peligro para los valores que
sta alberga (libertad y d ig nidad de l hombre, legalidad , etc.) yace n m s
bie n en b s camarillas de los partidos quc C'n el e~ccsivo . democra t ismo _
(vid. Teora, cap. V, la gran c ues li n de confiam.a).

3.12

A u n nivcl de sentido comn y de ncuerdo con su poca incJin:lcin a] enfoQue filosfico, Karl Loewenslein refiere es tos conceptos a la exis tencia de un
control sobre cl poder polltlco y a la r egulacdn de la cond ucta humana seg n
le est ac~rdado al hombre Un campo ms o mmos amplio de accin. AutQridad, cuest in fundamental de la ciencia politiea (recientes monografas america nas y francesas han estudiado el lema) no se ent iende como poder o control
formal (Lasswcll.Kaplan), ni como una ~CQnfiguracin ma rgi nal de la verdad
(Friedrkh), ni en el sentido desarrollado por Fueyo AI\'arI"Z, o el cance]>IO d;
!iObera~a de Ramiro Rico. Y bien es c ierlo que usar ~auctori t as_ en el senti.
do cl SICO de enfrentado a opatestas. (Bcitriige, p. 26), en la d icotoma ant ......
rior autori dad ~iene a ser un conccplo que supone, claro es t, el d e poder
(Macht ) y tambIn, na!uralmente, el de dominio (Ncrrscl/aflJ, tal como desde
Max Weber -qu.c rca.lm.ente. tenda a usar indistintamente dominio y /l/Ilorldtld_ se h~n "emdo dls tmgUle ndo estos conceptos (Parson, Mclver, Konig, e lC.,
y q~ no l lene nada que ver con la dominatiml de DU\'ERGEk, "'et llOdes, cit ..
p.-\gma 9); pero ti.ene una dimensi n ms que hace rcfcn:.ncia a la regulacin
del campo de a ccI n .de! hombre en la sociedad, referida esta regulacin, ms
que nada, al eSlableclm lcnto de normtl$ amorit/lrias (en el sent ido de Easton )
ya la exis tencia de un orden que a controles sociales (aqu, ]lhnamcnte, P ARSONS, Strl/cl/lres tI,ld Process jI! Modern Sodeties, 1960, p. ISO ); cfr. TII!RNO
G~LvAN, Inlroducci~lI a la Sociologla, p. 71 Y ss., aunque el concepto es complicado, KtlN1C, Soelologie, 1958, "01.: oSoziale Konlrolle.
.

Para d ecirlo ms claro: se t rata de la tensin entre eOded" y libe rtad . Es to e~t ~ ~ acu ~rdo con ~u profundo sentido para la libertad y su
ponderado mdlvlduallsmo. y SI se c ree a Lwith (Mo ss /I/Id \Verl, 1940,
p. 171) entre coaccin y li be r tad se movi tam bin la obra d e Max Weber.
Es muy ea rac terlst ica la identificacin que en cierto sentido se da en.
t re dominio y olUoridod; esto es t picamente wcberiano. Se rec ha za, pues,

3.122

El paso siguiente es indicar su punto de vis ta

563

a~iolgico:

.Si el fin ms noble de la sociedad es a lcanza r aquel estarlo que perm ita
el mximo desarrollo de la personalidad de cada miembro.... (Tearla, cap. H, el

control poltico) y ms adelante: cFue la Reforma la que c re la figura del di

sidente legtimo que, inspirndo por la nucva ideologa de autodc t ~nninacin
espiritual y secu lar, proclam como un d erecho inalienable del hombre la posibilidad de separarse, cuando su conciencia se lo edgiesc, de las ideologas ofi
ciales, lanto religiosas como secula n's. El totalitarismo moderno con su poderoso aparato de c03cei6n y unificacin slo podr ser debidamen te valorado al
ser medido por la norma que afirma el derecho a pensar de otra ma nera y,
1'01' ]0 tmto, el de recho d e resistencia .
Las citas habla n por s solas, pe ro necesitan una aclaracin para evi
tar e rrneas interpretaciones: e l relativismo y humanismo d e Locwcns tei n, su idea d e la dignidad del hombre y de s u libertad, no encajan , en
absolu to, en una lc tlud liberal clsica. Sus soluciones an te los conflic tos
de la sociedad pluralis ta (TeOra, final), es todo m e nos liberal, iron i1.ando
ante los romnticos eorporativistas a lo Galbrait h (cap. XII : .. El ind ividuo en la soc ie d3d pluralis ta.), y a lo largo de su obra son frecuentes las
criticas contra el o rd c n poltico econmico bu rg us del s iglo XtX, que
_desconoca el d e recho al trabajo y a la libertad de asociaci n ., y en e l
que _la soberan a popular fue slo un rC\'csti miento q ue utiliza ro n las instituciones reprcsen la li,'as para entregar en ltimo trmino el monopolio
d el poder poltico a la oligarquia econmica d e la clase propie taria (Beitriige, p. 438). Y es particularmc nte revelador a este respecto s u c rtica a
la concepcin _neutra l _ _Obje t iva _ de la cons titucin, produclo del rela
tivi s mo libera l <\litl. 3.322).

564

565

Arll NDICI! : CONSTlTUCI6N y PQTl CA

I NTENTO DE AN. .ISlS

Precisa n ~ ~.Iso ms s u leera poltica valorativa, es -con su s propias

pala bras ( B elt rage, p. 478}-la repulsa a l fraqu elarre d el Q/ltoritarism o .. , y:

indudable mente se r(neja u n proceso de art ;ulacin de la sociedad hasta

su ultimo mie m bro, ti po es pecial de organizacin polltica q ue sola me nte
se ha producido e n las sociedades ocddc ntales.
Te n iendo en c ue nt a. pues, es tos puntos, e l planteamiento de Loewen
s te in no carece de consiste ncia . Y pese al ca rc te r escue to de su uposi
cin a este respe c to. dej a entrever una profund a sensibi lidad .

_las ~roles tas nostlgicas de ciertas lit es marginales para que vuelvan 1~
bu c n~s t iem pos, cuando pe rrn anecfa escla\'o aquel que era escla vo, no pueden
cambIar nada en esa ,'crdad inamov ib le de que hoy el pueblo es por todas
par,les la fue nte del poder pollt ico_ (Teora, cap. V, la perversin de la constitU~ I.n ~r la .autocracia moderna) (esto no cxcJuYf'. su juicio pos itivo sobre la
mISin ~l s t ~nca de Jos gobiernos autoritari os neopresidcncialislas en c icrlos
paises S IIl nin gun a t radicin dem ocrtica , c ap. III, fina!).
La co ncepci n antropolgica que yace det rs de esto es:
_una sociedad d e homb res libres no conformistas que est n dis puestos
desde una profu.n da r:es~nsabi l i dad a par tid .par en la adm inis t racin del po.
der en la comunidad intIma y en la ms amplia. (KXCI en /Jome'/'.! ;/! a Huber
1 % I.p . I ~.

'

y esta imagen d el hombre lleva positivamente a una teo ra poltica

que queda conc re tada en una concepcilI del orden con podc rl!s . d ividi.
dos y controlados que es el centro de su Teora de la COllsti ruci6,
(vid. 3.4 ).

Estos puntos de teorla polt ica y antropologa fi losfica es lgico q ue

hayan ~ond~ddo a una image n ge ne ral his t rico-poltica , a una fil osof ..
de la hls tona que Loewenste in arlicula en torno a su es pecialid:od : el
cons titllcionalis mo.
~n las primitivas civilizaciones poUticas. los hombres esta ba n sometidos al

dominador que ejercla el poder poltico como representan te de lo sobrena tu.

ral. los hitos de ese largo proceso en el que el hombre se va descubriendo
como individ uo libre, y va a exigir u na legitimacin de la allto ridad son los
hebreos. los griegos. los romanos, tras los cuales nuevamente la sociedad se
\'e ~ .sometida a una concentracin deJopoder poltico. has ta que con el deseu.
brll:l'llento de la t c~ca de la representacin en di" ersos Es tados de Europa
OCCidental y, en particula r. con la Revolucin puritana en Inglate rra s( inaugu.
ra el segundo estadio del constitucionalismo (vid., Teorfa, cap. V.)
] .13 Teo l a poltica y e l apunte de filosofia de la histo ria en Locwens te in
es t e n re ladn con sus presupuestos cie ntificos y co n e l tema es tudiado .
Su planteamiento d e Ii ber tada utoridad es funda mentalmente institucional e~pri ~ y cabe la comprobacin de la exis tencia de controles y de la
e leCCin - infraestruc tura ideolgica de la sociedad es ta t'a l como l
dice- que una comunidad haya hccho e nt re li bertad y au;o ridad e n
el mon taj e de d icbos controles y e n la con siguie nte regulacin d I! la con.
duc ta del ho mbre.
Su apunte filosfico his trico tiene como base el cOfl slit u c ioualism o
que cs, justa mcn tl!, el intento de co njuntar ambos valores y e n e l qu~

. ... ape nas ex is te una teorla polfti ca posterior a los (hebreos) quc no hu
biese podido obtcncr sus argumentos de la Biblia _.
Pe ro desde o tra perspec tiva no cabe por me no s de parece r u !lilatcra
les)' fa ltas de riqueza las no tas de teora e his toria polt ica de l hom b re
e n locwenstein.
La his toria y la historia polltlca del ho mbre. es tambin esa larga cadena
de experiencias humanas e n las que el hombre se va au tocompre ndiendo desde
una concepcin cos molgica a un o rden m s difere nciado, con mo mentos fun
damentales como es la poca eje d e la hum ani dad (Jaspers ) hacia los quinien
tos afios a nlCS dc Cristo, con la filosofia d sica, con el crist ianis mo. gnosis,
movimientos sectarios, etc.

Po r sus pres upues tos .y e nfoque en el planteamiento de Locwe ns te in.

( s te proceso espi rit ua l se reduce a la exis tencia de dh'er sas i deologa.s.
que se concre tan en una concent racin o distrib ucin de la est ructura del
poder. y, final m e nte, q ueda aguado en la dicotom Ia autoridadlibertad .

3.2
3.21 Es uno de los problcmas con los q ue se enfrenta el anlisis poltico ac
ma!, la fal ta de precisin de conceptos cla\'cs como poder , g rupo, ideologa,
etctera (Sn:ER, en Apr oa c/z /!$ fa rhe SlUdy 01 Po /tt;;s, 1958, p . 6; igual. Mmu
1.1.0 FERRO!.. JnuiNU Bus co, La co nde tldn de grupo en los n eo/ar es d e In Uui
\'er sidfld de Vfllcltcia, 1958, p. 6).

Es ta falta de precisin exis te tambin e n trminos tcnicos como ley, gene

raliucin, regla, etc .. y part icularmente en la terminoJogla desarrollada lti
mamente para indicar el primer paso en el proceso de teorizacin y sistemati
zacin en la ciencia poltica. As. se puede comprobar que ex presio nes como
_conceptual framework. (ma rco o cuadro conceptual), _conceptual schemc:_
(eSQuema conceptual), . frame or refcrence_ (cuadro de referencia) ~n usadas
de forma diferenh! por va rios au tores; por eje mplo, !.J.ss WEI..VKAPLAN (CRICK.
op . cit., sobre el primero), E"STO~ , op. cit., p assi rn (y su inlrprete europeo
Duelos, Hoffmann ). HIX1SCIiI!R. op. cit., p. 32. 69; VAN Dyo:, ARON. M EYNAUD, e t
ctera. Este ultimo, por ejemplo, ha clas ificado el esquema input y Qu/pu t de
Easton una vcz de modelo y o tra de conceptual scheme.
Es te auto r s e ha decidido a usar _frame of refe rencc_ (c uad ro de refe
re ncia ) co mo el conju nto de de fin icio nes y conceptos gene ra les, y . analyti.
cal sche me. o conceptua l fra me work . ( esquema ana ltico o cuadro

567

AI'!NtHCI:: CONSTIT UC I ~ y POLfTICA

INTEN TO DI! AN,(U SIS

conceptual) como e n el esquema p ropiamente con e l que se e ncue ntra

Locwens lein para desc ribir e intenlar la explicacin de la realidad polil lca. Ni la dis tincin entre ambos planos se puede establece r es trictamente,
y desde luego su utilizacin, tal como aqu se hace, es una cuestin
abierta.
Es una prueba de la madurez de la e laboracin cienllfica de LoewcnSlein, as como de su gran honrade z, e l hecho de que el lec to r se encuentre en [os dos primeros caplu los con u na exposicin del aparato conceptual que u tilizar para e nfrenta r se con la problemtica empleada: _Qu
papel juega la cons t itucin dentro de la di n mica d t:l poder poltico?_

conce pto clsico de soberanfa , cfr. R.uIlRO RICO, R EP, 66, p. 37 Y ss.) com o
relacin entre h ombres y no como objeto. ESla con cepcin relacional y
no mo te rial (ambas se encu entran a lo largo de la h istoria, FR IEDR1CII ,

566

(vid. 3).
El anlisis Ilcga, pue s, a un punto difcil : en ese: aparato conceptual se encuentra una concepcin de la polt ica, de! poder , del proceso politico, asJ como
definiciones, clasificaciones, etc. Un anlisis de lodo e s te ap3ra to con ce ptual
desbordarla totalmente est e es tud io. Se impone u na scl ~dn qu e re salle asp eC IOS di! a/grmos prmlos, dejando de lado o haciendo tan slo breve indicacin del resto. Esto se de ber t ener en cuenta.

3.22

Locwenstei n es c ln r o y con ciso.

l oe. cit.; JU.ffiNEZ DE P ARCA , Los r egfmlmes polticos contemporn eos, 1962,

p . 60 Y ss.) da luga r a u n e nroq ue ms dinmico. De toda la enorme ~ro

b\cmtiea en lo rno a esta cuestin, interesa r esaltar 1111 punto que llene
peculia r valor en el a m biente cientifico e n que se m u eve loewenstein. La
calificacin de u n poder como politico origina toda la cuestin de la exis
te ncia d e datos poltico, d iferentes a datos socia les, planteada por parte
de la ciencia politica americana. El tema es excepcionalmen te com plicad o' Loewenstein se colocn e n esa linea cientmea q ue aprecia la peculiaridad d6l1 elem ento polit ieo que -aunque puede ser m s o menos ampijo ( *) (vid. 1.23)- tiene como meollo central In cxis tencia de ese
_d ominio _, la referencia a _asu ntos p blicos., . mquina gub e rn amental .
"decisio n es autoritarias., c tc. Es to es t e n la linea. con algn m a t iz, d~'
Max We ber (.Soziologisch e GrundbegrilTe ., separat a de Wi r/scll uf/ llIld
C ese llsc1/a f t, p . 43 -expresamente webcri:mo. AU.tONLI, en Political Be
l/eJv ior , 1956, p. 35).
Loewenslein (Bei/rage, p. 245) escr ibe:

La sociedad es un s istema de r elaciones d e poder de diversa na tu ra leza.

Entre ellos el poder poli/ka es el ejercicio de un efectivo control social de los

detentadore, de l poder sobre los destinatarios del poder (TeorIA, cap. 1, podel'
y socied ad estatal). COlllrol soci(ll se equi para casi a domin io, Iler r scllafl (tomar decIs i n y capacldad de se r obedecido). Los a lemanes hablan pls t icamente de poder d e dominio ( fl errscllaftsgcwall, vid. Loo:WENSTE IN, Beiuage, p . 247 ;
JELLI!<:EI(: lIerrscJrerge"'(lII; cfr. Pode r de deru:l/O de RulZ OH CAST IllO, Matlllal
de Derec1lo POlllico, 1939. p . 7 J Y ss.; cfr. Poder d e a/uoridad de S,(Nc lllrot AGIlSTA, DerecllO POlllico, ci/., p. 283 Y ss.). SegUn la situacin hi$trica, el Esta40
es la fonna exclusiva y p repond eran te de la organizacin sociopoUtica, esto es,
es a l que corresponde e l ejercicio del poder poltico O poder de domin io ( Bei/rag e, p . 247). El Estado moderno e$ esenc ialment e poder poltico or.:atlizado
(Beitriige, p . 289). Esa o rganizacin supone unas instituciones y unas tcnicas:
dispositivos organizadores, m aqllillaria o apara/o es/a/al (B eilriige, p. 289; Teora, loc. cil., passim) a t r a\'s de las cuales se ejerce el podcr de domini o y q ue
en la actua lidad son: gobierno, p(l rlamen/o, administraeiII, poliefa, parlidos
poli/icos (1'eor l(J, cap. J, el sistema polftico, passim; ms amplio, considerando
grupos extl11cousti tudonales en B ei t rge, p. 262).
Para una sociedad organizada as como Esl3do, u sa Locwenstein la designadn: socicdad eSI(J /(J1 (tambin. po r ejemplo, D U\'ERCER. I mll. poliliqu es el
IIroi COIISlitllliollUd, 1960, p. 17; UVA(;NA, op. cit., 78 Y SS.; Pil.lh.or, I lIs/. Polill'qu cs el dro; / CQIIS I;lutiomwl. 196 1).

3.22 1 Se observa (.) que Loewenslein en tie nde el poder (rec u rdese e l
(' ) Nuevamente es nccesario insis tir que el ma terial aducido - p:.m: ial y rcdud.

. polltico son todos los fen menos que contri buye n a la formacin, ejercido y ma ntenimiento, as! como a la dism in ucin y prdida del poder del carres pondiente de tenl3dor del poder.
y We ber (1919 ):

.. poltico significa siempre d is tribucin del xxlcr, malllcuimiento del poder

u tras lado del poder .. (Gua /llltl e/le poIitis;l le Sc1/rifteu, 2." ed., 1958, p. 495).
H asta cieno punto, sta es un a idea predominante en la ciencia polti
ca ( BREC I-lT , op. cit., p . 677, Y TII.UWAN, Tll e Coverrmumtal Proeess, 195 1.
possi m ; grupo de inters se h ace polt ico cu ando in le nta ac tuar a travcs
de inst iluciones gubername males; y con expresa referencia a Weber en
otro lugar, p. 323).
Este poder poltico se lla ma poder plbfico o poder esta/al. La mis ma
concepcin, en e sencia, lkL LER. op. ci l. , p. 23 (pod er p o ltico-poder social)
do- no tiene otro objeto que ..1 de _sit uar. 105 corv;;eplos usados ~r Karl Loe
WCtlSlein. No es diricit eQrnpn:nder que nda punto tocado en eL anhsls !;Upone d"
tXlr si todo un Ibro.
( ~ ) A tQ larllo de SU obra Loe"'''llstdn indica qu e no cabe h~y destacar .un con
cepto puro de lo opoli tico. , y a que c!s t, est lCllclr:.d de contcmdQ cco~n",:o Y to
. econmico> de aqul. vid. ,tJbcr d as Verh,i1tnis von (X)lit ischi:n tdoololPcn und pu.
liliscncn Institutionen., ZfD. 1955/3: r<:eQwidu en lJeiniille. 1'. 259 Y .ss., -c,,;rr~JX?~d ..:
a es ta transubstantacin, el hecho lIe que el 1U"Ck'U de cualqUIer ,~ ..'OlolI,a IXl:hllca
mode rna yace l'n su csc:llo1oll;a econmica> (Tl'oria. ca \,. XII . plurahsmo y soclcd:,d
tecno lgica de ml~l5).

568-

l'

"

.... 1I1NO ICE: CONSTITUCiN Y I'QLITlc ....

y p. 204 (poder estatalpoder polit ico que antes design como poder social). E sto no significa identificar pollica y Estado, sino establecer la
relacin que .. siempre conceptual y realmente existe cntre ambos_ ( HeIle r, e l cual, por otra parte, se sepa raba polmicamente de la concepcin
poUtica wcberiana). Los mismos Lasswell-Kaplan, ya e n ot ra linea, distinguen entre poder poltico (en sentido estricto) y poder social, s iendo el
primero control sobre los mismos modelos de cont rol. (Desde luego hay
todava que m a tizar basta nte e n este punto, pa r ticu lar men te el poner en
un mis mo plano a partidos polt icos (grupos de presin], pa rla me nto,
gobierno, administracin.)
[nteresa que este approacli de L..oewens tein q uede, desde el primer
momento, claro.
3.222 Sobre el uso dc1trmino Estado en Loewenstein conviene dctenerse un momento. Kelsen habl hace treinta aftos de una docena de acepciones sobre la palab ra Es tado.

Hoy no parece incorrecto ver t res usos:

designando la comunidad humana con de terminada conformac in (con lo
cual se hace sillnimo de _nacin_: M URILLO FERROL, REP, !lS, p. !l 1).
b) designando la estructura ins titucional (asamblea, administracin, poder
pblico de dicha comunidad ).
e) designando parte de dicha estruc tu ra, aunq ue general mente cn este C3SO
se usa gobierno.
a)

Estos d ife re ntes usos del trmino Estado -rundamentalmente Jos dos
primeros- se reflejan e n las dicotomlas (que e ncierran en s una gran
problemtica filosfico-polltica (vid. himamente, sobre esto, FuEYO LVAREZ, REP, 110, p. 51 Y Sl. y, en ge neral, FRAGA IRUARNE, La crisis del Estado, 1955; HER N,(NDEZ RUB IO, COllceptos politicos IUlIdamelltates, 196 1):
Estad(>'$ujeto, Estado-comunidad ( lucas Verd); tat-personne, I:.tatsoci
t (Prlot); Stato-govemo, Stat(>.societA (Lavagna); Etalnation, Etat-gouverne
ment (Duverger). En olro plano estarla la dicotom ia Estado-comunidad y Es
tado-orden de l...onSOIO, Rigimen polltieo del Estado esplltiol, 1942.
Otro punto seria el uso histrico o .. ahis trico_ del concepto. Asi, S,('CIIEZ
AGI!SY,l, Deru:l!o politico, ci/., p. 63 y SS.; CoNO!!, Teoria y sistema de fas formas
polticas, 195 1; MARAVAU, ltimamente en REP, 117-11 8, p. 5 Y SS.; JIM IlNIlZ 00
PARCA, op. ci/., p. 44 Y ss., limitando his tricamente el Estado frente a un uso
del concepto referido a toda _unidad socia l polticamente ordenada_ (Snchez
Agesta )_
Karl Loewensleill usa el tl!nnino Estado genera lmente de una manera
ahistrica - uso predom inante e n el mundo polltico ge r mano-- (por ej .:
Jellinek, y hoy Scheuner, y que ha s ido defendido lambi~ n por Rui:t del

I NTEN TO I.IE

AN,( I.I StS

569

Cas ti llo), refirindolo a la ins titucionalizacin del poder pblico y no a la

comunidad. da ndo lugar esto a la d icotoma E stado y sociedad esta/al.
Esta dist incin merece a lencin po r su claridad y adecuacin :a la rcalidad .
En la literatura americana de es tos ltimos aos se encuentra frccuentemenle el trmino Estado usado en el sentido a) D ILLON , op. cit.; LASKI, El Estado
1'11 la lcorfa prdctieo, 1963, pp. 21 / 36, pa-ssim , dr. aquC el prlogo de Tcodoro
Gonzlez a la traduccin del Estado m odullo de LASIC I , 1932, aunque MC[VER
(rile web 01 govcmmelll, 1947, pass/m) lo e mplea como Loewcnstei n. planteando la distincin Estado (parte de stc, el gobierno), comunidad y FIU EDRICH,
uJlimamellte, La democracia t'omo forma poli/iea y como forma de vida, 1961,
p. 18, tambien: govcrnment = aparato direccin asuntos comunidad = Estado.
Resulta interesante notar cmo en el planteamiento de Loewenstein ( tambin el de Mc l vcr y el de muchos ms) estn dos tt rminos que ha n acuado
parte ~ c l pensamiento polltico europeo, en particular alemn: Estado y Estado-socledad, y que aqul son empleados de forma emp/rica )' descriptiva. Es to
l"Onfirma nue\'amente la necesidad de distingui r la exi5tencia dc! tt rmino de
una posible problemtica. Por otra par le, tampoco los ame ricanos parece ~cr
que se han librado de .. reificar _ al Es tado, lo que es q ue alU parece que este
fenmeno se ha producido en loroo al gover1l m cnt (vicl. ancdota Dlu..oN, loe.
/.) teniendo, quiz por esta razn, Burdeau, cuando (rente a muy auto rizadas
"crsioncs, dice que los americanos, en los anos 30, dcscubrieron al Estado.
(Dmil eonstiluriO/!IItl el lIs /illl/ioIlS poliliqlles, 1959, p. 207; igual T. Pal"Sons,
que habla del !ortalecimienlo del_sistema politico_ en la sociedad ame ricana).
~xac tament e Igual ocurre con .Ia compleja problemtica (que, por lo menos,
llene dos planos) Estado y SOCiedad ; depe nde del contenido y sentido que se
d a este pla ntea miento (vid. infra, 3.5 1).
Esta nOla es interesante porque versiones superficia les haba n hecho
pensar que los americanos y su pensar polltico no saban n ada de l .. Es tado_ (vid. 1.23). Ot ra cosa es que a lo largo de la exposicin de Loewens lcin no s urja p3ra nada el conceplQ ele Estado. locwenstein, s iguiendo
el e nfoque webcriano, concibe la -sociedad estatal com o una refaci" de
dominio (WIlIIIlR, l'oli/iscllc Scllriften, 1958, p . 495, llerrscllaltsverhiil/llis)
de homb rcs sobre hombres, como una comunidad de dominio (l/ e,,sc/lalt.S\'erbatld, W I,BER, Wirtscltaft lUId Gescllsehafl, p. 30); Weber usaba
e l concepto Estado en el sentido a). Es ta concepcin lIe vu a locwcns tein
a amllizar esa re lacin de dominjo, esto es, la artic ulacin , la dis trib ucin, el control del poder pol1 tico, y a deshacer en .nI alllisis la unidad
poltica Estado.
E n la concepcin dc Loewcns tein , el Estado --en sent ido a- es fund.amen talmente esa Herr~c/!altS1'erhl tll is, y no un .proceso de integraCI I.. o un cuadm de accIn soberano ol'ganizado para la unidad de decis in y eficacia, constituido por unas pres taciones hu m a nas __y estos
puntos de partida son los de gran parte del runcionalismo poltico ac tua l

(1

I NTE~ TO

DE

ANL ISIS

571

- APIlNDl CE: COS STITUC IN y POLITI CA

570

( Runcim an} -, sin~ una cO/mm/dad di!. dom i nio. E~ es /e ,ell fc:qu l! la clave
d e Sil teora poltica, teor a CO lIsl i lll ciona l , Y e/l ,IIIO te r/milo d e Sil tco-

ria d tl Estado.
3.23

Para Locwc ns te in la poJltica es

" la lucha po r el poder- (Teorlo, copo 1, cEI pode r poli l i co~) y la _esencia
de la dinmica poUtica es el esfucn.o de los grupos soci3.les de alcanzar el
poder pOHtico e n el Esta do, ejercer lo Iras h aberlo ob tenido Y man tenerlo. El
m edio de ejercer el poder es do min ar monopolstic amentc el apara to estatal
como gob ie r no legI timo_ (Dei/rage, p . 289).

Nueva m ente an te e s te enfoq ue d e Loewc nstei n ha y q ue recordar a

M a:o.: Weber:

cllO ll tica ser ia. por 10 lamo para lIosotroS; el csruc~o para part ici par e n
el podel' o pa ra inllu ir en la di str ibuci n del pode r , bien sea entre E s ta dos.
bien sea ' den tro de un E stado ent re los grupos humanos q ue ste abarca ( Prr
/il . Se!!ri' ., loc. cil.).

Ilste es ta m bin uno de los m s clsicos e nroques so bre la rc~ l i d ad

polltica . En cuan to al s egu nd o punto, q ue se complc mc~t a co n el p nm ~ro
( a s clt.p lci tame nte. TRUUA!\. o p. cit . 262 y s s.); e s t Uni do hoy d e m a n ~~
pa r~ i cu la r con Be n tley y T ruma n (dr. F raga l ribame e n s u p r.esentac lon
d el libro de V. O . KEY j r .. poltica, partidos y gmp<Js d e represi n , 1 96 ~ , Y
su t raba jo sob re el pode r como ba se d e la polt ica. R ev. /lter. soclol .
1954. p. 649 Y ss. ).
. .

Como se p uede ap recia r, esta idea d e la po htlea es t de ac ue rdo co n

la idemificacil1 que h ace Loewc lts lein d el l /a l a pol/tico (v id . 3 .~2 1 ). An te
u na cuesti n ta n com plej a, c abe ta n slo d os breves obs~rva c l~ lles.
I Si bie n e s cie rto que, parn le la meDte, a esta CSIX:uficac ,n de la
Uica con e l pode r se produce una .. concepci n de la polh ica vacla de
: ntenido y u na a c tit ud polftica no inspirada por u n t elos t ransc~nde~ te,
por un s ummulII bOlium y ~o~wm commlm e, sino por fin es a rb l tra ~OS ~
( LAUHoK, D tb ' K ';l crium palr t lSCIt e.1I lI an d el ll s, 196 1, p . 6 ), no. pa rect: e~
!Tec to d escalificar e s te enfoque p a ra ca p ta r el j uego de I ~ rea.hdad ~I!t.~.
c a en u n p r ime r e nfrentamie n to, mxime c ua ndo se eVita Cie rta ~ r.lll ca
(por ej .: Van D)'ck, Eas to n) al ce n t ra r el a pproa el! e n el ~ pode : 'p0 h tl co ~.
Esta p ro pos ic in p ue d e sen 'ir para desarro l~a r u na leon a poh.lica e n .u n
plano d escript i\'o y e x plicativo, y no no nna tu'o ( EASTO N. ~ p. ~'~ ., pa~slm ,
teo ria _ca usal _; as, V AN O YC'; , p. 96). Aunq u e c ueste e n prm~ l.plo d eJ a ~ el
eleme nto td eolgico d e lado (S NCHIl7. ACESTA , Derec!1O ~/ IIC?,. paSS IIU;
JUI ~N CZ IH! P ARCA, loe. cil.; C. O I. LIlRO, E S{lId ios dc CICUCla pol lll C~ , 1955,
.8 1 Y 5S.) no pa re ce a r b it ra ,'in y s i muy real. el ve r e n la polf t l ~ <I u na
ruc ha por el pode r, y en es te hecho e l clcl1~cnto con.s~antc, e5enc ml, cab ria d ecir est ructural. Cre nte a o tros. Este lPU d e c n tlca con t ra este en

foque se lleva a ca bo desde un plano d iferente, y p ro d uce la ImpreSlon

de un e sfuel7.o in u til po r d iri girse cont ra un e nemigo que no exis te. Es
bien cier to, sin emba rgo, que d e t rs de es te esque ma emplr ico se pued e
(' neonlrar una id ea m s profu nda sobre el orden po ltico y, a si, d ir Loew:onSlein:
u n sistema poli, ico no es nunca la encarnacin de un ideal o de la mejo r
forma de gobierno, sino que en llimo trmino es la ins tit ucionalizacin de los
intereses d e e1a !>!! )' del dominio de clase de l corres pondien te detentador del
poder ... los argu mentos _objetivos_ de naturaleza mo ral como bicncstar gt:nt::
rolo comn .. . no son s ino penetra ntes frmulas sem ntica s q ue ocultm d icha
~ i tua ci n _ ( Beilr ii({c, p. 261). Nuevamente su rge aq u la relacin con los presupuestos cientficos de Locwenstcin (I'id. 3. 11).

2. Contra esta concepcin de la poHlicil, ha no tad o T. Parsolls (uno

de sus recientes t rabajos sob re e l tema no lo conoce este a u to r) que c s t
tle te rTTI inada por u n e o nct."p to del pod<!r -el who ge ts, wha t, whe n, howque e leva un aSfl'Cc to ~e(:1Jn da rio de l fe n meno to tal a un luga r cent ra l,
d esconociendo la fu ncin colecti va que t iene e l pode r . La c ritica se m ueve aq ui e ll u n plano e mprico, pero se t ra ta , en e l rondo. de la mis ma
id ea q ue en el caso an terio r. Los d ectos de ~ podcr p ueden ser m uy di"c rsos, pero parec e ms bien que e l d a to prima rio e n polt ica es el querer
luc ha r por el poder pa ra ob tener a lgo. Este po nto d e part id a tie ne a su
la vo r ta nto su rea lism o, com o e l ser poco prop icio a la ide%gil.oci., de
la exP.Os icin. Po r Otra parte, esta conc epci n enc a jaba espir itual me nte
bien en la idea in spira do ra d e toda la ta rca de Loewe ns tein : los cont ro
les a la lucha por el poder, la expos icin d el proceso polftico a partir d e
los co n tro les y no d e los goal ~ (obj eti vos ) o issues (c ucstio nes), np utsoulpul s.
La o t ra idea d e los g rupos e n la d in mica po lit ica . d ejando a pa r te
posibles c riticas (que , a Su vez, son cri l icables), tiene la impo rtancia de
habe r dado lugar a un e nfoq ue d e la realidad po lt.ica como p roceso. idea
q ue , co mo se ver, im p regna toda la .obra d e Locwens te in.
3.3 Tras es te c uad ro d e referencia en el Que se ha tomado un primer contacto
con la rea lidad poUtica , qu esquema :lnalllico usa Loewenstein para clasifi
car, describir y ex plica r las d ife rentes sociedades esta ta k'S? El ,l ecto r podr
fcilme nte comprender que esta tarca
ante rior -y, a l mismo tiempo. principio de respuesta- a la p regu nta que Locwe nstein se ha planteado.

es

Esta tarea ent ra d e lle no en su especialidad: com pa rative ;overm m:n/

o /JOli lics (polt ica o regmenes poHticos comparados).
3J t El COIt1/1Oral ivll govcr/U llen l o po/ilies es esa arma d e In ciencia politiea
america na considerada como la ms comprensiva (ROOEE, op. dI., p. 16 ) _ a bar_
cando en realidad, loda la invest igacln elll plrieo.sociolgica de la ciencia poli-

o
().

572

A P~OtCf::' CO~STn UC I N " 1'Olj'nc.\

I NT1!NTO VE

tica-, ya que por ser su objetivo la compar.aeil\ de l.oS diferen te,s re&imc~\!s
lIticos se tiene que enfrentar con la totalidad del sistema poUIICO. La clCn
!:a politica amer icana ha sentido la necesidad de una toor,a gen~ral .que orde
ne y siste matice lodo el material emplrico obtenido en las investigacIOnes con
cretas de temas pollticos,
, ,.
'
"
Si b ien ha y muy d iversas op i nion e~ sobre las PO~lb lhdadcs de dich a toor ~ .
s i parece SC I' una tendencia gener al a dmitir I ~ necesidad, de l1n .. e~ue ma , an;.I '
litieo_. que en pri ncipiO .identifique las vanables, pall u cas pnn~l palcs ~ su~
)OSibles relaciones. (EA.STOt-:, op. c it. 57/58, 61, (JUS$lm ). Suele ma mfcstarse qu~
~ste esq uema anali tico es e l camino adecuado, y la nica tarea a ClUalmel~t,
posible, para alcanzar un dia esa teorla ge neral o sistemtica de la poll t~Ca
(vid. Report tRSR, 1953 (6471 : H ECKSCI\1:R, op. cit. , p. 31/ 32 :. ~ASTON, paSSlIll.
e tctera). Ni sobre la d enominacin d e este e~qllCma anah~l co (eonce~lU.al
schcme, conceptual franl ewor, y en Easton mismo: t~ ~ re ucal [ra me\\OI k ,
analitical SChellle, cte.), ni sobre su contenido hay unamffi\dad.
o

E n gene r al, se trata de estud ia r la re alid ad polilica con .u.tla .. r c:jilla

(grilh:, HOH-MAN N, RISP, 1957, p. 927), . inst rumento ~t: a?ltsIS_ ( ~ UCLOS.
RESP, 1954 , p. 166) con un pla n que o rie n te la i ll.\'es ttg~c l n y le de coh ~:
rcncia . E s ta ra cons t itu ido pOI' un conjunto d e hip teSIs sobre eso qu.e. S~
ha \'enid o llamando _ y que t a m bin es un a h iptes is - proceso poh llco
o (a unque esto no parece ca rece r de problema) .sistema poli t ic? y que
T . Parsons ha llamado . polity ., aunque este t m llno l e ~ ;a tam~l~ n qt ro
significado ( con ma t ices, una ide a semejante es el .. rglt~en. pohtl~. d~
J . [lE PARGA, op. cit., p. 42 y ss.: tambie n DUVERG I!R, Ill sWu t lOIIS, Ci t .).
Recientemente se han presentado dive rsos II'!sq!umas a llaliticos, pero son
justamente los especialis tas .del comparulive govc,.,,, rrf u l los q~e m s se, ~an
rcoeupado de esta cuestin con el fin de supera r la comparaCin _a m~ dld;
~ue vas. (compa re -as-}'ou-go) po r una comparacin .m s s iste miU i ~a )" or~,'"
d t a bajando con un nmero de conce ptoS d elenTlIl13doS y conSClentenh;n
~: i~;e;rdacionados, que se aplica n a los casos que deban de ser com parados
(HOCt:.SCHER, op. cit., p . 69).
. .
'.
No e s p osible ni un some ro anlisis de los dlfer\! ntes esquemus u'.l allll(; Os.
Dada $U d iversidad de contenido, a consecuencia muchas \'CCcs del objeto c?n.
eto persegu idO habr ia que pensar en la n ecesidad de p reservar la expre~ lon
~:ra un t ipo de ;Iantcamientos determinados. Asi, es ind ud able que existe ~n3
gnm di re re/lcia entre 105 .ronceptual framework- de Lasswdl (ya mu y dlf~...
tes ent re ellos), los cuatro p la nos de Aron (constitucin - estructura so.
:~~ _ valores culturales _ problem as contexto histrico), los tres ele mc ntos.d.:
S1nchez Ages ta ( principios del orden - estruc tura de.1 -poder -:- orden ~ I.al.
Derecho cO ll s/i/UciO llal cOlllparado, cil_ p. 33 'j ss.~. I ~ 1dea del sistema polll.\c"()
de Eas ton)' su esquema jlpW )' ou tpll/ Y los conslgu\entes es~ue ma s de Splro.
" Imond, Macridis, Bcer y esto por no ci tar ms que u nos rl"Clc ntes casos.
332 Cul es el esquema alluWico de Loewens tein? La le~is d e este ~nl iSi~
-que ya se ha indicado en otra ocasin- es que la cuesl1n plan teada es I~

A. N Ll SIS

573

que determina en gran parte e l mtodo, el instrumento conceptua l usado y el

ma ter ial. En el caso de Locwenste in esto se ver claramente.
Su esquema se mueve en d os p lanos: e l i deolgico y e l eier eieio del poder (Teora, cap. J, el sistema poltiCO: distribucin y concent racin del
ejercicio d e l po d er , passm) y a mbos se com plem en t an (de a cue rdo sob rO."
la primacia de es tos dos pfnlt OS en el estud io comparado de r egmenes
pollt ico s, MACRID IS, cit ado por Waldo, op. ci t., p . 64).

3.321 En e l prime r plano id entifica todos los s is t e mas polt icos (e nte n
diendo este conce pto no como Eas ton, v. T eo r a, cap. l . n o ta 9) e n base a
una tipologia de las ideol ogas polt icas ( B eitroge, p . 260 c on a lgunas di
ferencias con Teorfa , [oc. cit.). La primaca d e la ideo logia e n e l an lis is
de LOCWenSlein t ielle realmen te importan cia. (. ) Ha s ido u n a de sus m
ximas preocupaciones insistir sob re la .. relacin o conexin c aus a!- ent re
las ideologas polticas y las instituciones IJUWicas, a si como el poco sen
t.ido que t iene e s tudiar f Ul/ciolfalmellte ins titucion es que, pese a igu a l d e
nominacin, estn a ni madas por d iferentes ideo lo;as. A es t e a spec to
positi vo d e la r e lacin ideologa e ins ti tucin, se cor responde u n aspec to
negativo: la a ntino m ia e n tre la ideolog a e inst ituci n .
E s te es un p unto que realm ente m e rece toda 13 a te n cin que Loewenstein le h a ded icado. Todas las instituci ones y tc n icas d esarrolladas bajo
la fue rza d e la ideolo;a de un ordell dem ocrdlico c omo son las elecciones, rderend um , institucion es re presentati vas, pa rtidos polticos, dere
chos fu ndamenta les, p ierden s u identidad fll"danal c uando son implan t a.
dos en un s is tema poltico totali ta rio, c on una ideologa quc no e s la
liberal d emocrtica . .
.Ulla instilllcifI liD tiell e gUleralmll'!n/ e

/l/la

fllnci/I ob;et iva, s ilfO que iSl a

se determina y ell S il lugar, por el m edio ideolgico etl la qulI'! vive_ (B ei l riige.
p. 264, sin curs iva original). Y las ideologias sociopallticas --que suelen esta \'
determ hu das como muestran diversas experiencias his tricas por gr upos o
clases, Be.ilriigt:, p. 200- hall producido las inst ituciones que les pud ieran ser
v r. (Teora, cap. l . el sistema politico) (el enfoque ideolgico es un a cons (a/l t~
de Jos trabajos de Lucas Verd. que se ha referido frecuentemente a Locwcnstein, por ejemplo REP, 108, p. 2S Y ss.).
3.]21 t Locwenst e in parte d e u n conce pto .. macroidcol;ico., lo c ua l esta
d e acuerdo con s u obje tivo: clas ificar las d iferentes sociedad es estatale s
segn s us rasgos ideolgicos poHtioos d e termi n an t es ( cfr. aqu s u nolab1c
defini c i n de ideologa, Teora , loc. d t. ). En este sent ido, s u clasificacin
de leocracia , ~bsolutismo, dem ocr acia libe rd l-igu aliw r ia, co lect ivismo y
fascism o (Iambin se refie re al nac ionalism o) 'no parece incons is ten t e.
(0) e rro .Obcr das Verll1uis \'on politischen Idl.'O logicn und politiscl\en
lioncn., l/P, 1'JS3 (3), pp. 191.210, 'rec~ido en n t<l riicc, 1'. 245 Y ss.

ln~tiI U .

t " TllSTO DEl ANLISIS

At'f.!'IlJICF.: CONSTtTUC t :-l \. I'O I,fTl C \

574

o lro ni"el cabria hablar de una .microid~IOlgla- {Y

' /'i:~\a~~i~~: ~~
' d logia gencral --espeCia , o P
1
tiene que ,'el' con :; t e n .
' d denlro de u na macroi,
,
f 'la a las diferentes aCII(U es
Mannh.eml l, que se . re ,~nr,
indefecliblemente fal ta de: adecuacin con clla.
t1oo10gla y que 110 SISIlI canan
' d I
pos profesan sincel'amente una
A

E~ una "d~;ed
..~: (~~~::C~c~a~~~~it:ci:~a~existen diferencias en tre ellos :t
m isma .......
,
d I rd n politico Y para no poner
,'eces considerables sobre la c~nrorm a~16n e o ;"
da ~r su C'St n lc tu r3
un C3SO en d que la dife re nCia estan a ~lUy con Ihclona
""1' c',mplo
.
social rda\l\'a mente o mog neo -"v
,
~oc i oeconrnl Ca, en on g\'Upo , ' '
de terminado pa ls- se :preci3
los profe:~rcs de una mis ma, dLSC~pll~~ e nd~nsuS com po nentes esH\ frL'Cucnte.
que e n l: acth 'id:d y p"o<! u~c l n cten rca
D1' BL 1961 699 Y ss.) dentro de un a
a ...... r un cs /l/o (Lmlc H ~,
"
.
mente marca d ,.....
,
'
nsideraci6n de eSle dtLlo p3 rec<:
concordancia con la ma~l'Olde~los[adS.n la .~Otna poltico (este senrido tiene
di fc il co nstata r el funClOn,Ull1ento e un s.s
.
S 111.0 loe cit. expresa.
la polilica/ cul/ure Y SlIbC/I/ lll rc.s: d,~ AU\O; O, /l){:TI~;'}.Jai:r ~/ific~l .sy.slelllS 01
me ntc opolitical s tyk_; cs tE~ ck'~Pt ,CSI;~: \~:I;l ) p arece que se identifica con
e urope, 195& (con Ultlm. c steln, plr ,
1;. ideologia clsica : creencias y "alores),
.
' a l como a un nivel n acional,
As i, p ues , tan to a un nivel t ra n s n~ cto~ .
., . '
I '
r
' d ' 16 . o en t o da investlgaCtn polftlca \:s fundame nta , )
el en oque I eo S IC
le nt e fren t e a ese tp ico _ olvidndose h oy q ue
~'sto se resa lta expresan _
' _ d I . fin de las ideologf:tsfu e 'a anunciado h ace anos por Ma n nhc lITI
e
.
,
I
1960
370 Y ss m s m all1.ado por Ll r SET,
{B ELI, Tire Elld o{ Ideo ogy,
, p" ,
r
d '
" .' 1 "
1960 P 41 5; Ml;YN" UO, ultimament e, hab la d e l ~c IPse e
PolI/ lca Il al/ ,
"
G OSSEII. FII / urlbl e,~ (SEM lo,as q ue tampOCO es pe rma nen te , y R
"
'
1as 'td "....
,
A
'
~
F I Inbles ( n ume,

787)'
d'
"
ut
ible
s
in
emb3rgo
RAl<OGUII.EN,
/.f'
DE I S , num.
, 1
,
'
ro 79J, p , 11 ),
3 J 22 Aunque est tan slo apun tado en la T eora (ca p , 11 , clasific a c ;o,
"
I
E s tados) si m erece la pen3 h3ccr u na breve a u nes soclo l6glcas d e o s ,
.
' ta ate ncin
'6
" qu o ha d ed a
icado Loewenste .
rn c ler
in a otra cueSlI n
d I
!o

uc l h a llamado _e nfoque on to lgICO- e a

trata d e la r elaci,z en/re
,le gobiern o
n ;a
.
sociacconllllcas y e l apa ra to
" forma eeOIl/llIC', ent re las es t ru c t ura~
I
I b'
,
"o"mito
len es ar
..
;ubernamcntal , entrl! e 1 or dc n con ," IlUelOna y e

( /~el't;:f'PU'~f;ic2:~s~:~/~

f~rma

575

mo li berol la idea de ona co nstitucin _neu tra l. y _objetiva'" frente a la luch a

por el poder y sus objeth 'os (Teor/a , cap, V, final). Y Qu izs anle la e\'oluein
.::can mica nadie puede decir -a\'enlUra- qu e el ltimo eslabn de esa cadena
infinita de conformacio nes polticas no sea el .dominio de los burcratas de
partido, de los managers es pecializados_ y de los _tecnc ratas que manejan
las fu enas de la nat ural ez;u, ( Hace falta recordar la prognosis de M , Weber?l
3,323 El segundo punto d e l esquema tma fltico d e Locwe ns tcin es el poder, es to es, el ejercicio del poder poltico (Tcoria, C3p. r, d istr ibuci n y
c o ncen t racin d cl cj er cicio del poder), E s to es un _p ower ap p roaeh .,
f rent e, por ejemplo, 3 un cnfoque ins tituc io n a l o plural is ta ( Heck scher ),
El pod cr poltico o bien se ejerce mOll opolst icamerue por un d e tentado r de l poder ( que p u cd e ser una persona, u na as.am b lea, un g rupo, et,
ctera ) o bien a lo largo dcl proceso gube rn amental el poder est atribui,
c10 a dife rentes dClentadores dc! pode r inde pend ie ntes clllre s: o bien
e xis te coneen/raci" del pode r o d ist ribllcill d e l poder.
Con este principio h euristicoJt llega Locwens tci n a distinguir los d ifer e ntes sistemas polticos (originadOS por di fcrentes ideologas), cstableciendo la dicot omia autocracia y co,'slitucionalis mo democr t ico (dejand o ro nnas h bridas aparte), animado este ltimo sist ema poltico por una
ideologi3: e l poder s upremo en manos d el pueblo y aque l otro por una mu l,
t itud de ideologas qu e t ienen e n comn el n c~a r el pri,cipio de igualdad
( UN GEl, Politi.sclie Soci%gie, 196 1, pp, 33-J 04 , qu ita rucna a 13 dicotomia de Loew enslein a l que re r separar el rgim en totalitario de las a u toc ra cias, surgiendo e ntonces la trilogia to tali la'rismo -autoritaris mo o
a utocracia-, colls tituciona lis mo d emocrtico ),
E.s/a experiencia terica poli/ica que en t/timo termi no redllce la cla-

sificacin de los rdenes politicos a lUla dicotoma , es /lila constante del

pellsomiento poltico cldsico y m oderuo, y atwquc Ilay rcalmen/ e grandes
difercncias, no parece latir wa cmm ,1 c:<pcrie,tcia det r.s d e ella?
Com o represen t ativo d e es te h echo es intel'csan te l rae r a co lacin a tres
g randes estudiosos del d erecho plJblico y de la ciencia poll ica cOnlempornea: J eUinek, Ke lscn y He lle r , qu e aunq ue tengan una com u n trad icin
inte lectu! y cientfica mues tran e nt re si cons ide r ables diferencia s.
Pese a que gran parte de la exposicin de J ell inck (Allgc!/II eine Slaa/slellre.

p olit ico de una clase, g rupo, e tc.

' o _co nexin causa\. en tre estos
LOl'wenS lei n alude a la r eciproca re aCI no<! .[ '1 democracia d irecta de
los e1cm~lItos cuya Ici\alid"d no co nocernoS len:s a~l ~)ar!amcntari~mo repre.
los griegoS, el d ominio di recto de lo~. eS la~ " "
.
n a s estas fonn:ls
" di
'Iodo eltslco el socialIsm o Iguahtat lO, llas 10, " .
,
~(' nt alL, O e pel
"

Este enfoque qu e SUS!I'

lI~a _T iefen,
'IXllt icas yace una d c te:nllii1 ~I ~ U e~tru.ct ur:; ccon ,~ lC a.
' da nI estudio superfici:il msl HltClO ua / Y ,tllleloua/, Il~v arfa a
,
f j') d ' 1 s ro r ma ,; de gobierno,
IUI .
p~ych uloSic . (pslcolosia pro ~n ; el ~ a _ mtlnista como el Illb mo d iceCon eSle ;'squrmu l/tla tllCO - e c u no
, d ' do d, 1 rcltltivi!>o
,
, ., declar;r como un trlva
.
'
Locw,'nst,' ,rn no pUl.'de PO! , "!Il lltO~
{ e
I

1929, p. 660 Y ss.) sob,'e las . foflllas de Estado:.o !oon Iwy rea lme:n te d ificiles dc

seguir... no yace rea lmenle en su dis tincin el dominio de 11110 (Einherrschaft)

,' el d ominio d e lo.s mds (Mehrherrschaft) la experiencia de unJ concentracin
y dis tribuci n del poder? (El Hlbla exprcsamente de . Konzentra lion_ de l pod er, p. 710.)
En Kc1sc n -con u nn nrgumcntnc in jurdiea- d escmbocil tilmbi~n en la
o posicin dem ocracia)' (1UlOcr acia (Teor la genera/ del Es tado, 1934, p. 4(9 ).
y Heller (a p. cil . p. 264): In fo r ma de dis t r ibucin del poder estata l condi,
ciona la rorma del Est ado. Hay dos: /~ m ocr(!cia y uru ocr acia. En Ma.'I: Imbo-

576

APtNIl IU: CONSTtTIJCI~ l - I'QLfnc,\

I NTENT O 01, AN LI SIS

den (Die S/aalsformen / Versuc1 eiller psydrologisellt!li DcullIIlg Slaa/sreeIJllieI/er Dogmel/?, 1959) Iras un in tento de reavivar la clsica tri logia (uno, varios,
todos) desembocar tambi n en dos tipos. Y u na nota final sobre Aristteles.
que (desarrollando ideas pl~tnicas) ha marcado la hisloria de las clasificaciones de los rdenes politicos (formas de Esrado o de gobierno) con su tri log:!
mona rq ua, aristocracia, repblica o l imocracia ( f.tiea 11 60 b 1, Poli/ica 127<}
3 23). A lo la rgo de la parte .. realista _ de la PoHtica tratar preponderan,,'.
men te de d os reglmcm!s, la democr acia y la oliga r qu ia (definicin de stas en
12<}2 b 30) porque la mayor p3rte de los regmenes son de mocrticos u olillo.lquicos. ( 12<}6 a 20). Claro que esta referencia so!~mente tiene ,'alor dent ro do::
la to talidad de la Politica.

E l prcx:eso.voUtico o proceso guberualllClllal o de gobierno -(');:presiones

de hecho sl?mmas en BCnllcl', Truma n, Mcynaud_ era el cSlUdio Que centra.
~ su leneJn sobre indh'idu os, pre ferentemen te en _grupo:u elecciones part d~, e~to ~s, sobre la part icipacin del p ueblo e n In polt ica; no ta nto ~bl-"
la.'i mstl tuclones gubernlIm'ltlales q ue q ueda ban IJara una teorla del gobierno
(Verney).
.La ex.pres i 6~ proce.so politico -dejando de Jado tambin concepciones con
ms o menos resonancia (lasswell: p roceso politico -configu racin (shapingj
d.el ~er)- ha. v~nido a designar el ",traslnd o de conflictos en decisiones a utont ~ rta s_ (MacTld Js) de tal ma ne ra que se ha ha blado en s u lugaJ' de "flow of
pohcy. (SI'IRO, A~SR 1 ~2 , p. 581, la corriente de la _poHtica_). El enfoque no
seria t~nt o a part Ir d~1 ImpaelO del .. pueblo_ sobre las age ncias gubema men.
1 ~les, .'imo total, reumendo en u na ,'is i n d inmica la. actividad de las ins tit u.
crones y el. papel del pueblo con el fin de conocer las diversas eta pa s o fase d,'
la ordenaCin de los 3suntos pblicos (Ve rney).

Podr habe r diferemes argu m entaciones -aparcmcmcn le son grandes.

pe ro substancial.mente no lo son tanto---, pero, en C'l fon do, st a es la
tesis del au tor de estas lineas, yace la misma e.rperie nc.ia de la realidad
poltica (cfr. tambin pou\'oir.clos, pode r cer rado y pouvoi r-ouvc r t. poder
abie rto, de Burdeau ).
Esta m isma experiencia expresada con ms exactitud y precisin yace
tambi n e n la obra de Ka r! Loewcnstcin . Ya se ve r ms ade la nte cmo
este e nfoque es a decuado tambin para desarrollar la p resun ta q ue se h:1
planteado.

3.33 Aunque no pertenece estr ictame nte a su esq uema nnltico, la ide:'
del proceso impregna toda la exposicin de Loewens tein, que habla ex
presa mente d e l p r oceso del poder poltico, proceso gu bername ntal, p rOCl'o
so poltico. Por otro lado, u na d e la s p3rteS ms originah:s d t:l libro es su
nueva triloga pa ra captar el proceSO gubernamental, de tal ma nera que ,
s istem licame nte, e s correcto hace r a qu a lusin a es te pu n to.
Resulta notable has ta qu punto el t rmino p roceso se ha introducido en
la ciencia poltica y e n las ciencias sociales, y es difcil no tener la impresin
de que el concepto se usa un poco como comodn.
Dejando de un lado las posibles miccs en el siglo XlX, el trmi no proceso
nac cons igo la idea de unn .. relacin con t inua fu nciona! entre las partes ind io
visi bles., .un flujo constante de act i,'idad o de inte raccin social_, .. de cam
bios de acon tecimientos en el t iempo_, de movimiento ordenado, de dinamis
mo. El trmino se U.'ia para designar la realidad jurdica (S-isCIIEZ ACESTA,
Derecho COllsti/UeiOlla/, cit., p. 40: proceso de aelUacin jurdica del poder.
idern. RE P. 113114 . p. 36: proceso jurldico, y cfr. Dueclw Poltico, ei r., p. 470.
proceso d el mando), SI: aplica a la rea lidad social (proceso social), a la elaboracin de decisiones (p roceso de ded sin- Lasswell ) en el ca mpo de la poltica.
etctera.
Es perfectamente imposible d ar una imagen general del efecto (sustancial,
me todolgico - Eas to n) q ue dicha idea e n la compresin de la realidad polit ica. Con la (rmula pr oceso po/i /ico se ha querido ex presar la idea d e un _mo,'imiento continuo de modelos (pa tterns) de wtl:racin e nt re individuos y puno
tOS de tensin I:n la elaboracin de decis iones_ (G3rceau, APSR, 1951. p. 71).

'1

577

E n es te ~c lUi do -que no est ud ia a lgo rad ica lmente d ireren te al lui.

me r caso, sm.o q ue es ta n slo una c uestin de e nfoq ue, pe ro con gra n
I rnn~cen den c , a_ es como usa Ka rl Locwens te in el trmino de proceso
polltlco y proceso gu bernamen tal. Para Loe we ns te in, el proceso poltico o
p ro:ceso gubcrua mcnt al pa~a por res estad ios (reor ia, cap. 1, poder )'
SOCie d ad estata l): 1) ob tenCin del pod er, 2) a tribuci n d e funcio nes a dife rem es d('te nt ador~ del poder, y 3) cont rol d e l eje rcicio d e l poder.
Es.tos t res estadiOS es t:'. n perfec tamen tc de ac ue rdo con su esquclJl:l
a nalft lco cen t rado ~~ to rn o al ejercic io d el p odl.! r p olitieo, yn q ue s i s t ~.
es el eleme nt o deciSIVO p:lra cap la r la rea lidad pOltica de u na comul1i.
d a~, c1.".roces~ polilico.consist ir;'i en la oh/eudd" de d icho poder, e n su
Q/flbIlCIOII a di feren tes IIls ta ncias y e n su co"tro/.
Es e'vidente que caben 01l"a5 posibiliJuks de conscgui r el proceso polt ico
pero ~omo ~':l se h3 d icho a nterionnenle, el enfoque, el ma terial, el esqucm;
an3 11~ICO, rtc., es t n en gran pa rte determ inados por la pregun ta planteada \'
esto Justa mente lIe~a a ~ ar u n paso ms en eSle a n lisis pa ra ver hasta ~u~~
pun to hay coherenCia e IIlle r na conex in en la obra de Locwens tein entre su
conceptual frame",ork> y la respues ta a I ~ p reg un ta q ue se ha hecho.
3.4

3.41 S i hay razones de pc~~ para con side.-ar objet iva mente como real y
acert ado el _esque ma a rmll llcO It de Locwcnsl cin (vid. 3.3) esto se confir'_
lTla c uando R . Aro n escribe:
: q ue en el a nlisis comparado, la cues ti6 n importante sigue s iendo' qu i ' n
pod er, por la manera ' de ~,.
el~r~ltlO, por la. m ancr.a d ~ .ser elegidos los que lo detienen, y justificado ..,
mcd~o de selecCIn y eJerCICIO, por la ex te nsin d e ese pod er cenlral con ref '.
re ncm .3 Io:s grupos y a los individuos_ ( RFSP, 1%2, p_ 20, en esencia igu:~'
MOt' L1 ~, RI H PC, 1957. p. 56 Y SS., enero/ febre ro).

g~ble.rna ... e l rgimen polltico se define por el

t N n ,N To IIE AN AI. IS IS

51'

Ar Il NDl c E: CONSTI1 u Cl 6 s

579

y POLfT ICA

Pero dejando ya de lado e l valor objetivo de l esque ma de Locwcns tcin

(cfr. SNCH IlZ ACESTA , Der echo cOlIsf i/llcioll al , cit., p. 64, esp. p. 66 ; J UU1SF.l.
DI:; PAKGA, op. cit., p . 131 Y esp. 149 150) es e,-idente que su esque m a eD ilcentracilI y distribllciII esu'i en conexi n lgica con la ta rea que se ha
p ropues to y e l medio de llevarla a cabo de manera consecuente.
Dis/r'j buir e l pode r po litico s ignifica que di versos delenladorcs de l po.
de r independientes participan en el ejercicio de dicho poder. Las fun ciones que les han s ido at r ibuidas estn sometidas a colI /rol es respectivos
por parl e d e los Ol ros d ctcnlado res. Como el ejercicio d el pode r cSla
distribuidu, Ill!Ccsaria me nle tambi n e s ta cont rolado. La exi ste ncia (o
ausencia ) y grado ( relaci n) de estos controles es e l ca mino para comprende r la rcalidad o proceso polt ico de una sociedad estatal.
y result a que estos COl!troles SOl! el cel1/ro de lo q ue en la ant igua y
moderna h is toria de la poltica se ha llamado e l cOl1sti/ rlciolwlism o. y e l
conjunto d e esas reglas a las que est n sometidos deteutadores y dcstiuatarios del poder es la cOl1 slitucilI --como docume nto escrito o como enraizadas en la co nc iencia y cos tumbres nacio nales.
Se advie rte as cmo el esquema analtico iba a ser e l pedido po r la
p roblemt ica planteada: al acercarse a la realidad politica COII e l esquema cOllcelltracitl-dis tribllcin y, por lo talllo, fijando la aletlci" en los
controles, Kar / [_oewelrstc!n estaba res polldiendo el la pregulI/a: qu papel jllega la cons titu cin el! lus difercntes sistemas politicos ?, ya que l a
cons lilucilI no es s ino la cOtlcrecin y fiiacilI de diellos cOll t roles. Analizar los con t roles a los que es t some tido el pode r polt ico en una sociedad estatal es aclent r.r rse cn e l proceso poltico y e n la co ns tituci n de
esa socie dad .
As I, pues, ti na sis tematizaci'l del proceso polt ico a par tir de los CO Pl '
Ira/es al poder poltico, s ignifica la expos icin de una leora de la constilllcitl.
. Las tcnicas del cont rol e n su to talidad estn ancladas en la constitucin.
La supremacia de la consti tucin es el re m,le de un sistema integral de controles polticos. (Tto riOl, cap. IT , final ).
Des de luego q ue es ta concepcin de la co ns titucin no cs nuc"a , pero
es el mrit o de Locwenste in y e l particular va lor de toda s u obra e l habc,illsistido sobre es te lelos o ntolgico de la constitucin (Teora, cap. V).
En este punto, el Qndlisis de talla do se interrumpe, ya que el libro habla por si solo: disti ,tcin entre control obligato rio constiluciOll a/", e/ll e
y cOlZl rol discreciOllal , cOlt/roles lzorizolltales y " er /ica /es, co ntroles j ll/rarga nos e illt e rrganos, eOlllroles eutre go bierno, parlam en /o, t ribunales, electorado, tlcrecl/Os fllni!ar1lerz/ales, federalis mo, 11/lIralism o.
La e xposicin a nalit ica y desmenuzadora _ de Lo<;wc ns tcin pe nnite
al lecto r aprec ia r c la raml'nte el juego e ntre go bie rno y parlame nto, ent re

el e!ct:lOrado y gobierno-parlame nto, ent re tri b u nales y go bierno-parlam en to, a lo la rgo de lo c ual se ,'an t ra tando los g randes prob lemas polticos ; poderes le gisla tivos gubernamenta les, gob ierno de c ris is, j urisprudencia constituciona l, s is te ma electo ra l, re gu lacin de fu e rzas pluralis tas,
e tctera.
Todo el proceso politico \'3 s ie ndo I,'xp uesto y a nalizado con ad mirable
cla ridad y e quili brio. Y s imultnea me nte ir surgiendo una Teora d e lo
~o,~s/ il/lcilI como la sistema tizacin de ese inte nto del ho mbre de poner
Ir m ltes, de establecer reglas, de monta r cont roles al pode r poltico , que
encierra en s I mism o la se milla de s u propia gene racin . y se puede hablar bie n de una teora de la constit uci n, porque muy en cont ra de o l ros
estudiosos de la polftica , Locwens l e in tiene un gl-an res peto por la nonna
co ns titucional, q ue conoce perfec ta me nte, y que no ser manipulada aleg reme nte a l exponerla en conexin con la realidad poltica (Koe/Ireuu el',
recensin sobre el lib ro de LoF-WnN STElN Verrassungsre cht und Verrassungspraxis in den Ve rcinig ten S taa te n, D V 81_, 196 1, p . 58). Y s i Finer
ha dicho que la co ns titucin es la QI/tobiograffa de las relaciones de pu
der, el lector puede es tar seguro que la obra de LocwCllstein es uno d~'
lo.s esfuerzos m s llOte/bles ql l C se 1/011 /l ec/lO por cOllla r e/ origen, las as}!rOlCIO/les, la realidad y lo eficacia de esa au to biografa cOllsliruciollal.
La o bm de Locwens tcin es apas io nada y en ella se toma partido, ya
que , pes e::l toda la crtica sobre la sit uacin ac tual, se t ra ta de u na verdadera defensa de la conslituci II como i/ls trt/mento fWldamental para ordena r el acomecer poltico. Es un in tento de rcavh'ar la idea y conciencia
cons titucio nal f re nt e a aquellas te nde ncias es piritua les -bastante supe rficia les )' con fus as, por cierto-- que cons ideran el concepto de la cons tit u
ci n como s uperado ( re presentat ivo, DURDEAU, DerStaat, 1962, p. 390 Yss).
Pero vie ndo la o bra des de otra perspectiva, lo que en ella se e ncuen t ra
es una teora general d el E stado; s i, aunque las d irerencias tcnicas sean
g randes, la obra de Locwe nstcin e ncaja e n e l ambicioso intenlo cientifico
que caracteriz a la AIlge m eitle S taa rsle11re y que le d io jus ta fa m a: la
exposicin s is temt ica de la rcalidad y del orde n poltico es tatal a par tir
de uno.s princip iOS ( igua l sobre Locwe ns te in, Laufc r, en estudio prximo
a publicarse e n Der S raal). Teora del Estado, pues, entendiendo por Es
tado aqui la unidad o p roceso poltico com ple to, y por T eora s is temat izacin (a un nh'eI descripti vo y e xplica t ivo) de l mat eria l e mprico (gobierno
pa rt idos politicos, asamb leas, eleccio nes, pluralis mo, e tc. ), en base a con:
ceptos y esque m as no normativos sobre la realidad politica , esto CS, teo ru
~el Estado el! Cl/allto debe ser, es ded l', como CXIXJs icin Y defensa de un,.
Idea del orde n poltico , conco.::bida desde U n l I)C fSpeetiva co ns titucional.
3A I I El resto de l ('st udi o est dedic:ldo, t ras unas no tas ge nerales,
res alt ar algunos pun tos co ncre tos.

580

APJ!NUII.:E : CONSTITUC iN

Y,

pQl.fTlCA

E sta obra es \'erdaderamente una ob ra de compal'lIcin de regmenes poJlieos: con su funcin de control, Loewens tcin va exponiendo los dispositivos
de control entre los diversos de tentadores del poder. trayendo en cada caso
todo el material comparado necesario: normas oonstilucionales, Instituciones ,
estructuras sociales, datos histricos, observaciones de psicologa social, todas
las .. ancillar), scicnccs. (ciencias auxiliares) necesarias para exponer y explicar
de la mejor ronna la problem tica planteada.

I
1

Tras la e:<posicin del malcrial cmplrico y poltico, sob re cuyo conoci rnicn10 Loewenstein .iene pocos rivales> (Reyi!!l\' of POlilics, enero 1960, p . 136),

sude habe r u na reflexin terica. Enlre la gran cantidad de material, llama la

atencin las breves rcfereneins nI Estado espaol y a l Estado de Israel. Su tc
nica exposi tiva e.c dinmica; y la lectura produce admiracin ante el alarde de
artista (DueLOS, r ecensin, RFSP, \'01. X I, p. 192) que supone la exposicin,
Loc,,;enstcin se h a enfrentado con el _te ma con toda la experkncia y el domi
nio soberano de su larga vida cientfica_ (MIlNGER, recensin, DVBL, 1962, pagi
na 154); el estilo es brillante y .slo el asombroso conocimiento del autor y la
ampli tud de la materia que entra en el mbito de su consideracin no tienen
paralelo en la literatura _ (GURADZE, recensi n, Neue blristisclu: Woclllnschrif/.
1962, p. 330).
La obra se mueve a un alto nivel de generll/itacin: se emiten juicios

,
I

sobre sistemas polticos (Bono, Constitucin de de Gaulle. etc.), se establecen

_conexiones causales. entre direrentes elementos de la realidad polftica ( insti.
tuciones-tcnicas e idoologlas, partidos pollticos y parlamentarism04emocra
eia, formas de gobierno y rormas econmicas, c te.) y se aluden a -leres- del
proceso polilico (primada de! gobierno, carcter olig:irquico del gobierno, cir.
cuito abierto y cerrado dcJ poder, etc.).
Esta obr.l no es un resumen de o tros libros, sino un conjunto de tesis sao
cadas de altldio directo dl la retllidad politiCll qlle ~nsUill , por sus C(lr
gas oficiales y por sus muc/ros viajes, ha podido conocer de primera malta. No
son especulaciones 16gico-dcduetivas, sino que la obra est dom inada por la
experiencia dirt.'Cta con la poltica. La obra, pues, con un alto ni ve l te6rico est
impregnada de u n profundo conocimien to de la polltica ac tual, y sus juicios
sobre sta suelen ser objetivos, 'no dudando ln criticar c rudamente aspectos
de la poltica americana, la China de Ch:mgkai-shek, la Corea de Syngman
Rhee, etc., estando d etrs de esos juicios la cmlcielteja d e WI Ilombre que 110.
vivido el rg im ell totali/ario y el orden de la libertad (LAUFER, 10(;. cit., vid. 2.1
y 3.12).
E l conjunto de la obra produce la sensacin de un verdadero profesor
investigador que, tras aos de estudio, transmite con ponderacin, clari
dad y sillCeridad .-la experiencia cons tit ucional de l mundo como un todo_
( recensin, TI/e revieIV 01 patitics, cil.).

,,

l'
I

3.42 Werncr Kiigi, de: nacionalidad suiu, y uno de los ms prestigiosos prok"
sores europeos de d erecho p;Ublico (\'id. Sl/pra. 1.12) ha escrilo recientemente
un estudio en el que trata d e dar nueVa vida a la clsica triologla de separa.
cin dc poderes, convirtindola en una se paracin de poderes amplia ~'extensa
(Homen.aje a 1I00"s Hllber, 1961, p. 151 Y ss. _Va n der Klassischen Drei teilung

581

INTENTO DI: ANUSI S

umrassende r Gcwaltcntdlunlung, E rs tarrte Formcln -Bleibcnde ldeeNeue Formen_= 1k la clsica se paracin trpaTlila una se paraci n de poderes
compTt'nsi\'a. Viejas frmulas -idea perffianl'nle- nuevas formas),
7,U I'

Es lgico que Karl Locwcnstein ~omctiese este trad iciona l princip io a

un {"{amen cr tico ( Teora, cap. JI ); la exposicin de Loewenstcin a esle
respecto m erece la debida atenc i n , No t ien e aqu sentido repe tir lo que
est c1arnm cn tc expuesto en el libro, Tan slo dos observaciones:
a) La nueva t riloga propuesta por Locwenstcin: determinucilI de la
pO/itica (gobierno - parlamento - electorado), ecel/cilI d e la poli/iea
(parlamell to - gobierno [administracin} - tribunales) y cOlllrol de la
pulftica t-) ( los cuatro de tentadores del podN) es indudable que tien e un
grado de re<l lidad muy s uperior a la triloga {legis lacin - ejecucin jurisdi ccin- y puede servir de rejilla_ a aplicar a c ualqui e r sociedad
estatal.
Es lgico que de las tres funcion es, el esquema analtico fun dame n tal
de I..oewe nstein com:entracindistribucin le lle\"c ti. considerar c omo la
ms import<tn tc a la (,hima funci n, est o cs, la funcin d e cont r ol y, ti.
part ir de ella, expondr su leora de la constitucin y su sistematizacin
del Ilroceso po](tico abarcando ti. las otras d os. En lugar de ver cmo la
poltica (policy) se rormula , se hace y se ejecuta, por ejem., D I Ll .ON, op.
cir., p, 117 Y 118 po/icy makh/g (legislati\'o - ejecutivo - judicial) y policy
e.leculion (ejecuti\'o-judic ial ), ( Finer tambi n con rUll ciones de resolucin
y ejecu cin ) o como se elabora la poliey d esde el m omento en que surge
una cuestin hasta que se soluciona, Locwe nslein se fija e n los controles
a la policy, que es describir lo mismo, pero d esde otro plmto de v i sta; la
razn de este e n foq ue. ya ha sido s uficientemente explicada. L"ls c ategoras fu ncionales que se usan t ienen que adaptarse al aspecto pa rticula r
del sistema poltico que se estudia ( Almond). Mientras que o t ros tipos de
funciones (Eas ton, Lasswell, e tc.) no se cen tra n en el esquema analtico
de Locwenste in : concentracindiSlribucin del poder, su categora fun
ciona l del con trol poltico encaja plenamente; una prueba m s de la coherenci3 que exis te en la obra d e Locwens tei n en tre la tarea propuesta, el
esquema a n alft ico, cuad ro de rererencia, fu nciones, c tc.
Es justamen te esta concepcin de la funcin de conlrol --corno el eonjun
to de controles que existen sobre la poJicy- donde rad ica la diferencia entre
e l concepto de control de Snchez Agesta (en un notable trabajo: Gobierno
y responsabilidad., RPE, 11 .3-114, p, 3>65 Y Derecho cO u$/illlcional, cit., p. 44
)' ss.) y Loewenstdn. Snchcl Agesta da al concepto --control polltieo- un
alcance ms rest ringido que Loewenslein (interacciones respC(;tiv-.. s ent re todos los dife rentes delentadores del Jlo d er) y queda centrado fundamentalmente
en los IIctos de control [rente a la funcin de gobierno (p. SI/52).
O, Sobre ut a lermin oloili/l, ..id. p. 62 , nota ]6 de

C'~HI obra.

58 2

AP!iNDICIO : CONSTI TUC i N Y I'O L!TICA

b) La segunda observacin es que la les is anunciad3. por Kgi ( cuYQ.

plantc:l111ienlO es igual al de Loewe n s tein : poder-comtitucin) de . des
dogmatiz.au el viejo p ri ncipio d e la separacin de pode res, manlcniendo
la idea y buscando nuevas forma s, esta desarrollado sis temdticam elll e en
la {uncid u d e con/rol de Loewcn steirt y, por lo lamo, es el meollo de lada

Sil tcoria de la con stitflcid n .

Resulta c uri oso que hast a citan do una vez a Locwcnst cin (p. 167,
nota 2 ), Kiigi no cayera en cuenta qu e la reoria d e la constituci" de Jc
\IIctls lei como leorla de los controles 110 es s illO ww teora comprensiva
de la separacin de poderes, y con e llo, como ya se dij o: toda WIQ COIIcepcin de orden poltico.

El esfuerLO terico de Lo..w,;wens te in centrado en la renovacin d e

clasific.'1ciones t radic ionales merece a te ncin.

INTIt~TO

DE

ANL IS IS

58J

lo 48 con tod os los gobiernos .presidenciales_, la destitucin de Brning en

1932, pese a contar con u na mayo!"!a parlamentaria, las elecciones de marzo
de 19]3 con presioLCs y terror que ni aun le dieron a Hi tler la mayor ia absolula, lodo lo cual ~rmi t e hablar de una toma de l poder _lega l_ a lo H itler,
pero no legal (Twrfa Indice analltico: Weimar, art iculo 48, cap. V, nota]2 y
cap. IV, parlamentar ismo hlbrido: ejecu tivo du alista; Bej/(iige, p. ]13, 385).
Esto y otras e:tperiencias cons titucionales le d a lugar a desarrolla r su tes l ~
sobre la incompa t ibilidad. del parlamentarismo con un poder preside ncial fue r
11:", y por lo tanto su r es:rva ante la Constitucin de de Gaulle.
3.444 Es digna de resallar su actitud sobre la participacin directa en el proceso d el poder COltst illl)'ellle y podtr l eg isla/ i lla (Teoria, cap. IX) a t ravs de
referlldum y de plebiscitos, asE como la dis ti ncin ('n tre stos.

3.43

1:

Sisumas polticos (autocracia-constitucionalismo democrtico) que abarcan

diversos t ipos de gobierno (par lamentarismo, presidencialismo, gobiernos totalitarios, cte.). Tanto te rminolgicame n te como sus tancialm ente, es digna de ser
confrontada a las tradicionales dormas de Estado_ y -formas de gobierno ~,
expresiones, por cierto, que tienen dife re nte sign irICado en el pensamiento pol
t lco juridico alemn ye n 105 paises la tinos.
2. La nueva tril ogla para capta r el proceso polltlco (I'id. ],42 ).
]. La nueva clasificacin d e las eon~ tituc iones, en normath'as, nominales y
semnticas que realme nte s upone un avance terico en la sistemal iuc!n d r
la eficacia de las const ituciones en n uestros d las, y que est de acuerdo con
su power approach _ ( vid. J. VE PARGA, op. cit., 26 y 35.).
4. Es notable por su plast icidad y precisin su terminologia i nterdependen
cia por coord inacin y por in tegracin_ al tratar los reglmcnes pollticos de la
democracia cons t itucional.
3.44

].44 1 Se adverti r u sus obse n 'ac io nes sobre la relacin entre una buena com o
t itucin y su capacidad de adaptaci6n a las transformac iones sociales ( Teor/Il,
cap, V, poSI scriplum , passim ), as! como su tesis sobre el peligro de cxcesh'O!o
controles constitucionales que pued en llevar a un bloqueo (Teo ria, c ap. I X,
final, passim ), con el trgico eje mplo de Hitler.

Realmenle originales y lle nos de penet raci n sociopsicol6gica SOIl sus

obse rvaciones sobre la conciencia COIIS/ilu ciotlal y sobre el sentimiento consti
tuc ional (Teora, ca p. V) y sus notas sobre la pretendida neutralidad y objeti"idad d e la I:"onst itucin (vid. Sl/ pra, ].]22).

].442

Enlrc las much as interpretaciones y juicios polit icos que .se encuentran
en la obra, llama la atencin su \'ersin sobl'e el hundimien to do: Weimar y la
toma del poder de lI itler. Loewe nstdn rechaza 1:;1 \' isin popular (en gran par
te cientlfica) que juzg di cho acontecimiento de n tro plena mente de l o~ ca uces
constitucionales y legales, e indi ca la ant kons titucionalidad del uso d el a rtcu

].44]

].5 Estos dos apartados c ~igen unos conocimientos que el aut OI' d e es tas lo
neas no tiene deb idament e. Es tn escritos, pues, conscientemente de su lim i
tacin, y en la idea de que tras el an:ilisis era una obligacin de l introductor
eslas notas de t ipo general.
].51 Tan to en la referencia hecha sobre la vida de Locwenstein. como a lo
la rgo del anlisis de su obr.. han su rgido punlOs que han puesto de manifiesto
los clementO$ europeos y americanos que en ella existen. Abara se in tenta una
vi ~ i6 n ge neral sobre esta cuestin (.).

Al p lantearse la p regu nta c u l es el s ig nificado de la const ituc in en

la dinmica de l proceso polltico? y, tras cllo, ir exponiendo y c riticando
los diversos disposirivos constituciona les que se han montado en el proceso poltico, desarrollalldo con e llo toda una teora de la cons tituci n
qu e, s in parllOS d ecisionis tas, ni misterios integ ra cionis tas, ni dogmatis.
mo jurdico (correcto cien lificarnen tc, pero sin sen si bilidad ni e mpuje po.
ltico) mostrase que la colls tittlcilI es el iutelllo de l1rdella,. el proceso
lle In comunidad, era un a labor a realiza r p or un europeo. S, porque e s
en E u ropa continental donde se han produc ido las ms fantstica s e s
pecul aciones sobre la c onst itucin (dando lugar a tod a Wla seri e de teo
das, G,Ul.cfA PHI..AYO, 0 I J. cit.), qUi7. po rqu e jams ha habido cOllciellcia
cOII S/itllciollal, mien t ras que en Amrica (yen ot r o selltido en Inglaterra )
la const itucin p e ne tra muc ho ms pro rundame nte que e n c ualqu ie r otro
luga r e n la vida privada y en las relaciones privadas ( LoEWENSTEl N, ZgS rW
1950, p. ]5] ), s iendo impensa bles tales disquisiciones.
Uno tiene la imp res in de que es ta teo rCa de la cons titucin e st dedi
cada ms a Europa que Am rica. E se plan tea mien to amp lio, general, his
t r ico ... no c s t! d e ntro de la tradic in cien tificopoltica e uropea, y en

(0) Para ello se usa unos tipos de am b;u Inl<.Iiciooes con caraelenSI,cas muy
acen tua das. que 110 cor responden 3 la real idad . mucho ms compleja.

584

AP I! NIlICE : CONSTlTlJC IN y 1'0UneA

particular de la grall SllIalslc1lrc? y no est realme nte pensada para

Europa su exposicin con su dem istificacin del Es tado nuevas clas ificaciones de "Estados_ y gobiernos, de constituciones ... ro las que resue na
In polmica con la escuela t radicional europea? Po r la a mplitud del tema,
por su \'ocacin his trica , por su capacidad de generalizacin seria, por
su d eseo de s istematizacin, Karl Locwenstein es mas bien un estudioso
de la poltica europea. Esto se refleja tambin e n ru negativa al behavior is mo estadstico (Teora, cap. 1, cratologa como ciencia) --que e l autor
de estas lineas lo unico que hace es consta tar- y q ue parece se r una
reaccin europea cons ta nte (Mannhcim, Voegclill, Fricdric h, y lt imamente Duelos).
este es un dato ms de relacin con J.tax Weber, cuya metodologa no Jla
re<:e favorecer un enfoque behaviorista. Es cierto que, por ello, parte de
la ciencia poltica americana no apreciar el planteamiento y desarrollo de la
obra de Loewenstein. Sin q uerer entrar en la disputa , el tipo de la obra con el
planteamien to am plio, con grandes hiptesis, en una palab.a, los in tentos de
versiones ge nerales son imp rescindi bles, tanto por ordenar y sistema tizar el
material exis ten te como por ab ri r nucvas posibilidades a base de penetrantes
.insighls_. Por encima de las diferencias metodolgicas a nte la obra de Loe
wenstein, no cabe sillO admiracin.
Pcro la ciencia poltica americana es!:\. presenle en la obra de Kad Loewellstcin por el conocimIento y la acumulacin de hechos, la perfeccin del
esquema analtico para captar el siste ma polftico, en la obtenci n de los con
ceptos de la realidad y no sta de los conceptos, es ms, en que la discusin
no es sobre los _conceptos_, sino sobre las re laciones de poder, ideologas,
sobre situaciones de hecho, en la consiguiente rundamentacin de toda generali7.adn o teori:r.acin sobre material emprico, cn la falta de especulaciones
tcrico-fil osflcas, en su capacidad de apreciar los rc nmenos pluralistas en el
proceso polftico.
Por es to no parece exagerado deci r que en la T eorla de la COtlSlitllCi611
de Karl Loewenstein hay una unin e je mplar entre las preocupacio nes }'
problemas poltico-constitucionales europeos y los e nfoques y la tecnica
de la ciencia poHtica americana.
3.52 Ya a lo largo de este trabajo ha habido ocasin de poner en relacin muo

chos puntos de la obra de Max Weber con la de Karl Locwenstein (vid. 2.213 ./
3.11 / 3.51 ). Aqu tan slo una nota fina l (*).

Malt Weber se fij e n el concepto de CQll stituci ,. d e Lasallt! ( IVir/-

(*) La dificultad de la obra de Atax Weber, que el aulor de e5tas lineas $lo
conoce parcialmenlC, ha impedido c.!oCdbi r eli t3$ nolas de ti pa ge nerat en base a un
estudio dinx: to del materiat, y son, por to lanto. en parte produclo de intcrp~ta .
ciOf"ll's sobre Webc:r (T. Parsons, Bendix Winckelmann, y arl K:utos ).

INII!NTO !le

AN~US t !'

.5SS

~dallll l1 d Cesellsdw!I, aparto 13. nota 1) y li! t..:ora de la cons tituciri de

Karl Locwenstein t's 1'1 estudio de la constitucin a la luz de esas relaciones fcticas de flOdl'r- (estruc turas sociales, ideologas, fue l~as sociales,
llcte i"a ).
El uso frccue nte que hace Loewcnste in de la expresi n tipo ideal _
- uno de los temas wcberianos que ha dado Jugar a m s polmica- ci
lando a Max Weber es, quizs, el uso que es t ms cerca de la intenci n
lIe Weber: le si rve para hacer aclarar y hace r ms plst ica la exposicin
relacionando la situacin de hecho con el esquema ideal.
Toda la S tlW /ssol. iolog ie (sociolog!a del Es tado) de Karl Loewenstein
i.' st ma rcada por e l nac im ie nto de s u vocacin sociolgico-polftica y cons.
l itucional con Ma;t We her. Si la sociologa poltica de Max Webe r il1tellla
~onjunt ar un enfoque instituciona l con uno sociolgico ( Bendix) para estudiar el rcgimen poltico de las modernas sociedades poUlieas occidentaI.-s, bie n se puede decir que la tcoda constitucional de Locwenste in est
marcada tam bin por esa uni n , describiendo y explicando los dispos it i.
\"os cons titucionales enmarcados en la realidad de los grupos e inte racciones socialcs. Y as E s/ado y sociedad en Locwenstein aparecen e n relacin reciproca, pero respe tados e n su pec ulia ridad, es deci r, s in ser
absorbidos el uno por el otro, con lo c ual s u imagen se relaciona nuevamt'nte con la imagen de fa sociedad we beriana.
La semejanza contina e n el marco de la idwfogla pollicD: la lucha
de Weber. por u n parlamento fuert e y democrtico frente a la monarqua
:nll oritaria es l lucha de Loewenste in por la democracia constitucional
frente al aulOritaris mo moderno; la lucha de Weber por un Ifdcr polti.
co fren te al poder de la burocracia es la luc ha de Lacwen s te in por el gobierno poltico frente al dom inio de lasfuerzas pluralistas; en ambos son
los partidos polticos fu ertes pieza fu ndamental de su concepcin politica, en ambos re ina una profunda admiracin por el s is tem a de gabinete
ingls.
Tanto e n \"eber como en Loewens tcin yace ulla imagell d el IlOmbre
ins pirada por la idea de libertad y dignidad . Es ta a nt ropologa no se basa
l' l\ una concepcin ius naturali s ta --cxpres::.mente rechazada-, sino en
una concepcin p ragm tica y de sentido comun de lo que es y exige el
hombre hoy. E s ta postura tcrica no parttCrla capaz de resistir una poca de tens i n y fuertes pres iones. Paradj icamente, s in embargo, es un
da to emprico que ruero n los pensadores juridicopoliticos "positivistas_,
<rela tivis tas_ y dems, los que r esistieron en We imar ante las pres iones
sociales e ideolgicas , y fueron aquellos pensadores que no ha blaron el
lenguaje pos it ivis ta_ (s ino .fenome nolgico_, realis ta_, intcgracionis.
ta_, ",on tOlgico _, hi strico., . idealista_, _ciencia del espfritu . , CIC.) los
q~e, cuando no capitularon abie rtame nte an te la nueva .. ideologa_, contnbuyeron indi rectamente a minar los pri nci pios const itucio na les de Wci-

586

587

,u';NOI CIi : CONSTITUCiN Y l'O I.fT ICA

KAJl.1. I.OP-W Il NSTElN l' CARI. SCII MITT

mar (para es ta tesis e n detalle, GAlLEOO ANo\RITARTI!. _Sobre e l Comen tar io_, passim ) '.).
y por ello ha s ido Locwenstein el que ha te nido que defende r a Weber ( .... ) fre n te 3 u na i.nte rprctacin que le presen taba como .: antepasad odel Estado del Fhrcr ( lder ) plebiscitario. porque como se ha d icho del
maes tro [ambin se pue de dedr del discipu lo:

Si n qucrer e nt ra l" en el probkma de 1:1 obj l!lividad )' en una cuestin cpist"molgica a Jo M;nnh r im, no pal"l'Cc incorrecta la observacin de que la \'alo.
racin de una obra es t d Clcl' minada. en pa r le por la exper iencia que ya ce en

que para l habla q ue enrre nta r a la fue rza destructora d e la emociona

lidad polt ica la fuerza creadora de la raz n libre y humana, contra e l poder
destructor d e I:t racionalizacin y mecanizacin d eshumanizada, la dominacin
activa del esplritu y del coraz n. Y as l se le apareci el campo de la j)o](tica
sometido tnmbin como el resto de las formas d..:: ser de la hu manidad occi
dental a l mismo principio: la idea reguladora de la libertad d el hombre bajo
la autodeterm inacIn d e la raZn_ {W';CKEL" "';N sobre Mal( Weber en Max
Wcbcr, SICia t.uo:iologic, 1956, p . 15}.
4. El ltimo apartado d e es te eslUdio es t d ed.icado a un pu nto especia!.
mente delicado y complejo: un anlisis comparativo entre Karl Loewcl1 '
s tein y Carl Sc hm itt.
Carl Sch mitt (naci cn 1882) cs un jurista alemn, estudioso del d erecho
cons tit uc ional. derecho inte rnacional publico, tcorla polllica y dcl Estado e
his toria de las ideas polticas, que est ntimame nte unido a Espaa , es decir.
al d erL'Cho pu blico es pa rl ol ( tambin, es cierto, lo estn Kelsen y Hau riou, por
ejemplo). En espaol es t traducida gran parte de su obra, muy poco )' sin
gra n impor tancia al ingls, algo ms a l fra ncs ( \id. Fesl$t:Jrrift Cad ScJrmitl,
1959, p. 298), pcl'O no su obra central, Ver fass/l ngsleJ"c, 1928, traduc ida a l es pa
o l por e l p rofesor F. Ayal.a cn 1914 (Ed. Re vista de Der. Priv,), A su vez, Carl
Sch mitt se ha preocupado de temas es paoles como Donoso Corts y Vitoria,
bien es cierto, pa rece ser que con poca fortuna (Diez del Corral ha crit icado
seriamen te la ve rsi n schmittiana de Donoso). En ]a prensa espaola (particu
la r mente en ADC) apa recen frecuen temente articulas y referencias sobre Carl
Schmitt. En Ca rl Schmi tt hay, ade ms, unos lazos entraables que le unen a
Espaa. El p unto Culm inante de esta relacin ha sido qu iz su nombramien to
como miembro d e honor del I nst it uto de Es tudios Politicos d e Madrid, en
mano de 1962, e fectuado por el entonces di rec tor del I ns tituto, Manuel Fraga
lribarnc. Lo que ha representado Schmill pa ra el de recho polltico es pai\ol es t:'!
e~ p resa d o en el discurso de Fraga l riba rne en dicho acto; _Cad Schmitt : el
hom bre )' la obra . ( REP, 122, p. 5 Y ss.).
(. Es decir. que en el CIII1 PO del derecho publico (pero no sto aquO tiene qll\.'
apa recer como muy un ilateral y L'qui\'oca la tesis que \'e la culpa espiritua t de b
ca tslmfe en un pOsi/ ;l'ism o ""cio, como frccuen1cme nle - por l1imo W. J . Mom.
rnse n_ se ha solido hacer.
(" ) En un art(culo IIIU Y interesan1e: _Mal( Weber als "Anhcrr" des plebiszi1areu
FuhrerstaM s>, K ;"c~ Z..i/scl,ri/I /lir So~ioll)~ ic l/ud So~i"lpsydrolo;ic, 1961, pp. 75.
84, rroolltdo en Dt llfllgc, 1).311 Y ss. Esto recuerd a otra rt:eienle \'enin autoritari.1
de otm illre- : Joaquln Costa

aquel que se enfrenla con ella. A lo lariO de la s pginas que s igue n y de acuerjo ron lo indicado al princi pio de es te Iraba jo , el prmto de visla adoplado es
0-/ de los profesores alemanes de (Iereclro plfblico y leora d el Es/ado d e tenguCi
Ci"''''CirlCi. Asi, pues, no se ticnen en cuenta los t rabajos escritos sobre Carl

Schmitt desde olra perspeCl i\'3 (espaola, hola ndesa, elc.).

Una referencia expresa a Carl Schmin era obligada por el hecho de
Sl'r auto r d e una obra que Ile\'a I.'! Itulo d e Teora de la COlIs/itllciu. La
simj]tud dd ttulo 110 a segu raba en absoluto q ue la com paran tuviera
sentido, ya que la s o bras Jl9<Ha n ser hct c rog6nc.as su bsta ncialmente.
Como se ver, la comparacin tie ne sentido a un nivel de terminado. Por
o tra part e, la refcrencia a Schmitt p rome ta scr muy sugerente, ya que en
Locwcns tein y en Sehmi tt pa recia, a primcra vista, reflejarse el coutraste
entre dos etIlOS polticos y cientficos entre los que, en cierta manera, se
jug el dest ino t r gico de la Aleman ia d e Weimar.
4.1 El autor de este trabajo conoce con bastante p rofun didad la obra de
Carl Schmill , ya d esde el p rimer ao de estudio s en la facultad de Derec ho d e Madrid, y de fo rma c oncienzuda a Jo largo de sus es tudios en
Alemania. Pe ro, no ya por es tar de a cue rdo con el p rincipio que alienta
el trabajo, s ino tambin por es tar convencido d e que tooo lo que pueda
d ecir sobre Carl Schmill est ya d icho por o l ros, y, probablemente, basta nte mejor d e lo que l pudiera hacerlo, se ha d ecidido a dejar habla r a
aquellos que han estado ms cerca d e la obro d e Schmill. y no oculta su
e speranza d e que la imagcn presen tada rcOeja la opini n dominante en el
mundo ju rd ico d e lengua alemana.
1. Sobre el m todo de Schmill, una d e la s ms pr:isas y agudas of>.
servaciones que se han hecho es una no la de E. S ch winge, penalis ta y filsofo del d e recho, que en 1930 e scribi (Der AietJJodeustreil ill d er JJeuti
gell RecJr /Sw issclIsc1wft, p. 19, n . 39):

.El realismo prekan t iano y ac rltico con e l que Schmitt se enfre nta con los
problema s dd derecho constitucional, y sobre todo la falta de cualquier fun
d amentacin metodolgica, coloca al lector, dcsgI"""olCiadalllente de forma constan te, cn una situacin de du da y reserva ( Dedenken). Con d emasiada frecuen
eia, su obra produ ce la impresi6n de a rb it rariedad (concepto de ley, lfmites de
reforma cons titucion"l). El procedImiento t:m aHcclado por Schmill de ob\(."
ncr determinadas coriseell.::ncias juridiconstitucio nales c J .concepto .. de cleyo,
del concepto> de refo r ma cons titucionalo, roza con frecuencia las front eras
de la jurisprudencia de conceptos de vIejo es t ilo, que segun Triepd ( .. . ) cs
tooa"la menos apropiad.., en el derccho publico, quc en ot ro campo . Indica,
finalm entc, que esta c ritica li.::n.: lodav'a vigencia fre nte a Schm it t.

588

AI' ~ N[)IC ll: CONSTITUCiN ~. l'OLlTICA

La importancia de esta nota d e Schwing~ es fundamenta l: ,'cvcJa

KA~L

A lo largo de la obra de Schmill se encuentran los cOIl~t':pluS de constitu

c in, ley, denlocraci3. de Eslaoo de derecho, de igualdad, de parlamentarisn,,,.
I;: tctcra. El contenido de los conceptos -)' aqu esta d p ri mer punto cand..-n
te- lo fija Schmitt por un cnunciamiento pattico de la l e~is qu~ ofrl'Ce CO! II0
evidente. en crasa confusin de planos y absoluta unilateralidad (concepto ,1.COIIStiludlI Hu ber, lieller, l esch, etc.); por elevar a tOlalidad lo que slo u n
sntoma (democracioSrncnd); por considerar como esenciales UIIOS rasgo~ hi,.
lricos (que ademas, en si, son problemticos) en determ inada inslit ucin,
o lvidndose del runc ionamiento real de dicha ins tilocin (parl/lmc"/ari~""..
Thoma) (*).
Cuando el contenido de los conceptos ha quedado bi~n definido, llega d
momen to -y aq ul estli el segundo punto cande nt~~ de enfren l ar~ con la ... ~.
tructura consti tucional y realidad polftica, mo~tnllldo la falta de decuacilI
con la realid"d d e una det erminad" institucin (parla mc ntorismol, las in ... vi la.
bIes e il6gicas consecuenci3s de haber aceptado un principio (dcmoc/"3cia ), u
[as consecuenci3S lgicas que se deducen de la existencia de un com'eptu
(cons titucin), aunq ue dichas consecuencias esten en abie ..ln con tradiccin eUII
el texto de lo COnstitucin.
En esquema:
Una s ituacin de hecho compleja se red uce arbitrariamente a un con.
cepto (o principio, o idea), del que se deduce . un mo nt n de cosas (mu .
c has banales), a part ir del cua l se cri tica, se dogmati:t.a y se intclllrcta 011
orden polit ico y const.itucional.
- Aqu no interesa e l hecho de la c rtica (que pued e ser legitima), si nl'
el hecho de que dic ha c rtica se lleve a cabo desde un conceptualislllo a r .
bitrario (sch",illge), desde mi realismo de conceptos (SMESD, V trfasSUl I:s recllllic/lC AI/fsa/ze, 1955, p. 153) o de un simbolismo lIiposlaliZlulo (LA t FER, D<ls Krilt:rium, cit., passim).
y contras ta ndo;
En Loewens tein - d icho de for ma crasa- 110 huy cU/lcepIQ:>. Iby Uf'"
realidad poltica constitu ida por relaciones de poder, estruc turas socia l e ~.
ru nciones, ideologa s, inst ituciones, procesos, c te.; y los conceptos qll~'
s u rgen no son sino los trminos o expresiones que sirve n para designa r u
identifica r las partes de un3 si tuacin de hecho, y no como en Schmi tl,
unas ideas con un contenid o predeterminado (bien es cierto, q ue pUl
Sc hmitt mismo), perdurable, que ser con fn."Cuencia hiposlat izado. Lol"
wcnstein se mant iene siempre en ellllisllIo plal/o: el d e la realid ad so\:io.
(*) Sobre todo esto. 5u bs t(l n,iuJmc nt,. ms

589

polt ica. do nde se p uede conSlatar" el fu ncionamiento real d f;' la const ituUIl

dato esencial de la forma de pensur de Schmill y pone d e rna nifics lo 1"

rad ical diferencia con LocwcnSlein .

aspecto metoool6l1kO.

LOEI\' J:NS TmN " CA RI . SC IIM ITl'

ndcla"l<'; aqui 18" S<itu ;'U'":S.I "1

cin.
El conceptualismo de Schmitt sc debe, en I>arlc, a s u pun to de partida : su obra, e n part icular su Teoria de 111 COIISt;fl/cidl1. se quiso m O\'l"
a cabal.l0 enl re e l den:cho esta l al ( dogm tica) y la leorfa general d el
Estado (inves tigacin). Confesin en el prlogo d e Verfassllllgslellre. X, X I
("id. recensi n de H F.NSEL, Arch. / . Sm.illtW. 111'" Sozialpol.. 1929, 196).
Esta prcle nsi n confi rma una pres uncin: toda la obra de 5ch",i"
est caracterizada por lIlIa COllfllsin c(lt/Slallle elll re pellSlu dogm tico .'
pellsar il/ves/igador, lo cua l se basa en una jI/correcta concepci" de la
reltlci, IIorllw-retllidtld , en la que el elemento no rma t ivo pie rde toda su

propiedad.
Igual, e n esencia, con especial rcfe .... ncia al concepto schmi ttiano de cons
t itucin, lESCH, Ge.H!I~ IlIId Verll'allllll g, 1960, p. 68, n. 140; para una crif ica en
el mismo sentido cita l esch -con ..azn- a HELLllR, o p. d i ., p . 264 (_incom
prensin consti tucional de Schmi tt pa ra el elemento norma tivo de la constil u
d n ~slatal_) y BAC ilO!', Rec/u m ili Staal. 163 / 4, p. 25, n. 42; podra, adem~ .
ha ber citado a ~y desde luego no son susceptiblo.!s de hosliJidad- LU.ENF.,
Dlaltu f. Delll. PI,ilosopl!., 1931, p. 159 Y E. R. H Ul liR, de"" p. 303 Y ss., criti
cando el planteamiento terico jurdico y terico constitucional de Schmin
(elemento normatil"o en el proceso d el podel' - imposibilidad de captar la re,,
idad constitucional a partir de categoras es tticas de Schmill ).
Ma ni festaciones y consct:lJ.encias de este punto de part ida incorrecto son,
eutre ut ras;
Su pretensin de ve .. el derecho constituc ional como derecho poltico ( B i].
finger, Hense!), sobre lo que )'a se ha d icho lo necesario; s u discusin y argumentaci n sobre la realidad polltica a base de CQlICepIOS, (pico e rror del jurista; el querer interpretar con las categoras obtenidas de la _rea lidad . (si ~.",
que hay tal ) la IlOm la juridica (arts. 76. 48 de Const. de Weimar, etc.).
Schmitt no practic verdadc.-amente un pensar im'e$tigador

( OLLERO,

/ mrodllcci 6n al derec110 poltico, 1948, p. 15: Schmill no es un soci logo)

por su obsesin d e sacar conceptos c uyo con te nido s er rcifi cado ( t ipico;
concepto de lo poltico, e n detalle, LA UI' ER , op . cit., p . 119 Y ss.), haciendo
objeto de un estudio, no la rea lidad, si no el smbolo reificado por l, o en
su caso, la abst raccin conceptual por el efcctuada. y ' mucho menos
Schmitt realiz un pellsar dOKmdtico, ya que no in te rpret, s ino crit ic
haciendo jus ta mente lo que no se d ebe hacer, _utilizar categoras invest igadoras como c ategodas dogmticas_ ( VII!HWEG, Sflldill/l! generalt,
1958, p. 339), cla rame nte reflejado e n s u _conceptualismo realista_o
y por e llo, se ha dic ho que Sc hmitt trabaja exagero.ndo, absol u tizando, tra ~ t ocando, y cont ras tando_ (1-1 . H USER, Jllris t {!I1zei tlm g, 1958, p. 342),
Y haciendo lo complejo scncillo e indire renci3d o, lo hipottico dogmti .
co, lo relativo absolu to ... (H . HuallR, loc. Ci l.), y, por e llo, se ha vis to e n
Sch mi ll m s que nada un "ir/uo$O d e 111 cO /lst rucci" y e n su obra u n

590

M' (,N OICE: CONST ITUCI !'( y POLlTlCA

d esenfrenado d i vertimell(O COllceplllal (KRAn, en Froll k /Ilrler AlIgemej.

ueZ., 1958, n . 160 jul io).

2. El enfren tamiento con el as pecto mate rial de la o bra de Schm ill

es cspcci3 1mcn tc delicado.
Ca rl Sch mi tt fuc l"1 ein fl uyc nte abogado del fascismo alemn. ( H I:.L1.ER,
op. cit., 2(6), que . c oque te y capi tul ante el nacio nalsocialis n lo. ( FRA Il..-a:a.,
SU/le Polir, Lilerat/lr, 1957, p. 230) como buen eburgus. y earribista con ta le n
10_ ( K. LOwi th, op. C;I., p. 175). fue e:<pulsad o de la un\'crs idad a le m ana y d.:
la f:m lOsa A<;ociacin dc p rofeso res a lem ane~ de de r~ho estMal, al acabar la
gucrr.l,
El autor de estas ln eas considera n ecesario 5l!p:mlr el valor objc t i,'o d e
ti na obra del d es tino que h3ya corr ido s u au tor. E s to e ra particu larm en te ob li
gado en eS te caso, ya q ue a u n husped e n cicrta m3ne ra le es t ,"edado m eter
~e e n un a s un to t an n t imo y do loroso p a ra Alem ania.

La si g u ie n t e co mpos ici n c r tic a s e pl'esenl a en la id e a d e que 135 r eIlt:x io nes sobre 13 o b r a d e S c h mi ll d e lo s au to re s u tilizad os ( H a ns H ube r ,
p , S c hn e ide r ;>' olrOS) n o e ~ l n g u ia d as p o r la Strdl /UII Ca d Sclm i ll
( po l mi ca sob re C. S.), s ino por un co n ocimien to s li d o y pro ru ndo,
H an s Hu be r , s u izo, y u no de los m s no ta bles iu s pub licistas d e le ngua ah~
ma n a, h a esc r ito ( } r;Ste " ~eil llll g, 1958, p. 341 Y ss. ), con ocasin d el lib ro d e
P . Sc h neider sob re Sch m iu. unas pgina s que son d e las ms lcid as y p recio
~ as sob re la ob ra sch m itt ia na.
H uber e mpieza cita ndo cmo Schm itt, t ras la s u bid a de H itle r a l poder,
nlaba"da ~ l pr;'lcipia del E.flado lO/a l del Fii" rer, pos tul un a .atadura ( Bin
d u ng) q ue es ms segura, \Oh'a y pro fu nda que la fala z atadu ra d e la s tergl \'cr
s a b les let l1ll s d e m iles de art culos lega les,.. Come n ta Hu ber : d esp recio a la le)',
"olu ntad coo scie nt e de no q uerer a preciar la dificultad q ue e n c ie r ra toe13 inter
pret acidn urldica; en ~' I fo n do, el m ejor C3Jlli no para una atadura afX1.reUle
( p gi n a ~ I ).
Huber indica que 13 .cou!es ;on a1ll ropolgica. d e Sc hm itt (en esencia: d
h o m bre es ma lo), le lI e\' a q ue su to t alitarismo y pode r del F h rer sobr e pasa
ra considerablemente en s u [alta de at ad u ras al absollllismo ( Dodin, Jlobbes).
E l deseo de pa'o/: del h o m b re lo m a neja Schmiu como u na piet:l de ajedrez, ~'
p resen tar al hombre como un b u rgus desprovi st o de todo heroismo. Con
esta contepc i6n del h o m bre que .. . tiene sus raccs el) el irracionalismo emocio.
na lismo y en la desilusionada filosofa de la vida ... q ue el imi n a la rat io, SC h mitt
JeStru~'e el hombre, la soc iedad y la politica,. ( LA lTE II: , op. cit.. p. 228).
En el escri to de S CIL\Il TT , Die dre; Artw deJ rccll1 swissellsclwftlic}cu Dell '
klms (1 934), indica I-Iub{' r que e l E s tado es un r,gano del F hrer, d el Bew cung
IOrei ArleJ!, 1), 66/ 67), la t rilogla de lo politico ac a b, pues, entregando e l E.~ ta
do a l Be" ~ ;;",g ~. Cstc a l FWJ/-er.
R ecuerda ta mbi n H u be r el ruturo o rden de derecho iUlen lacio/JCl/ pib/ico
q ue en 1939 cntrel'cia Sc h mi tt ~. q ue \'cn a a satisfacer la vor a ci d a d d e un pu e
blo a cu~ ta tle lo ~ Es t ado ~ pequeios.

",\IR

lOEWF.NS l EI S , - CAII !. snnllTT

59 1

La simple e:-.:posicin de las tesis d e Schm itt - refiri ndose al lib ro de

Schn;-id.. r- son suficicn tc5, ind ica H ube r . por su unila tera lidad y enorm idad
patolgica para que el lector se arme y luche. En Schmin (p. 342 ) .es tn , asi,
lo abismal, lo irreconciliable, lo que desprecia al I lombre )' la indiferellcia mora/ de .IIID Icora del poder q/H! cJlI/ro lodos los "roblemos, n tima me n te unido
~-on duraderos conocimienlO$ jurdicos ~. poh tico~. con sorp rendent es y acera
dos ana.lisis de la sociedad, con una capacidad poco corriente para u na visin
his trica y a ccrlada d is t incin en tre s is temas polfticos ~. s imples form as d e
gobierno, co n {'rudici n y conocimiento tcnicoa.
E n la obra de Sc h m itt, contina H u ber, la ralio, base d e l orden social ,
queda des tro na da y lo irracional se r Ile\'ado adelante (igu a l U.l'fEl( , op. cil.,
pgi na D 7; igual ScIl EtiSER, NCIIt Polit. Liler ar., 1956, p. 188),
Los perio dos. evoluciones ~. sorp renden teS ca m bios ( H UBE R, Lwil /z, op. cit.,
p. 172 ), no le ha n impedi d o a P . ScIlSI!ZD~R, A"s"alz m c~usla"d Ulzd No nll , 1957,
"cr en s u obra dos p un tos ce n tra les; orden~' comu nidad n acio nal (SCHSF.IDli R,
I.Ip. e H .. p. 29 ~ ). P e ro 110 IUI orde n de justicia~' dignidad del llOmbre, silla elm
orden en cu an to a rde " . (SC IISl!JUI! R, op , cit" p, 289, 42, not a 5) difcilm e n te
,i m ila r a u n o rde n aris to t lic().(!scol:istico , po rq ue e n Schm in d om ina un siste
ma le CO llceptos fo rmales (poder cons t ituyente. p o lt ica. decis i n, op. Ci l., p
gi na 282 1.
Sc USEIDE R ( p . 269 ) ~. H I: BER (p . 342 ), han p ues to d e ma ni fie sto la d ive rs idad
i;rande q ue reina e n el e pensa r de orde n conc re to . schm ittiano (S. Tom s
iu nto a Lu te ro, H egel. f ic h te, e tt.), e n e l que 5C conside ra . equ lvoca y estre'
c h a _ la re lacin c o n la fi losori a to mis ta en Re n a r d. Sch mi tt e n su . pellsamiell
10 formalista y re/alil'i$fa de ja, ell realidad, la dC lerm iuacin del colluu ido d e
lo que debe ra $er el orde ,z a la dccisi'l* (ScIlSIl IIII!JI., p. 266, 295; igual H UIIER,
pg ina 242; e negac:in d el elemento mora l e n e l d erechO_; BUTH , Afass und
WU l , 1940, p . 497= rupl ura con el pensa m ien to politico t radi c io nal ; LUI.E."'Z,
ap. cil~ 159, c ri tica auSt: ncia de idea d el d erecho en 5chmitt; es ta d ecis in la
loma ra e n s u caso e l f ijhre r , _qu e disolver la m u ltiplicidad d e rde nes ... en
la u ni dad del Ordena (Sc n SIlIDER, p. 269) (*,.

(. ) Dkenoos in trpretes de Schmiu no roal!;1II el hecho c que e n Di.. Lage du

",'opQ,schl!lI R"(/l l swissenJchllfl (19441950, p. JO) ese: o rden queda concretado e n
"n~ principios de l de rec ho de los que no puede pre$Cindk .eI ser racional del
hombre . Puede ser que d id,os in t ~rpn.:'es 110 h;.y.... qu~ rido toma r en se rio esa
ronfesin del que en 1934 concedi a llit ler la capacidad de crear derecho inmediata men te en "irtud de su lide raq:Q (,';d. LAen:M, op. C;l., p. J(7 ). Pued.:: se r que
dichos intrpretes no deu ~..lor a ",Sic punto, ya quo: lambin Sclllnill habla defen
di do la \'a lidcz de IQS derechos fund 3menta les frente ~ I leis b dor, m tra los epasi
li,is las., que colocaba u a l parb menlo pur encim3 de toda aladu1'3 y v3ciaba n d e
':OJllenidQ a dic hos derechos (lI ..'fil.mwl,(slelu c, l' , 178, J(JSsim; l..egali/iil w,d LLg;limital, t932. mus .... ,'ers,u TIlOWA, A,u cJiilz. VIii, Kommelllar 1933, p . 517/18). Lo
pa radjico es q ue el pal'os de Sch111ill en to rnQ a los dcn.'Coos fundamentales se
diwt\' i" a nte los acontedmicnlOs IlOlitioos, J1,icntr..s que aquellos que pan.,d:l n quererlos sacrifica r fueron los q ue realment e se mant u viero n fieles a d it oos princ ipios
( " id. 3.52). Cbn. q ue Seh mill fue COllso:<:uente; libel'ta d dc conciencia, de perso na, dc
palab ra, propi(,d ad, etc., eran p roducto oe la m~ n t:l l id ~d b l, .g!lcsa, y cu ando I!sta es
s upe",da por los acontcci m ien tos de 1933, ya no hay lulit ar a ta les principios, S i no
fues.: por la t''.;I ll"cd ia q ue yace delros de todo esto, Imbrla l'3'o/:" de rer (sobre todo
tl uber ; Schmilt no vivi ~ n el dc,...~ ho, si nu Que ma niobr LV n I!I),

AI'WICE:

CONST lrUC I N y po!.fTl C,\

Y, as, Huber, al v er en Schmitt el sacri ficio dc lo n orm ativo , la poli ti

zacin del de r (,.>t;:ho, la re d uccin del derecho a u na s ituacin, la fa lta de
compro miso el ico , concl uye que el resultado fue otro' positivismo y ~ II"O
ciencia jurdica sin DerecllOJ> ( H UBER. p. 34]) Y con stata que C. Schmill
_co mo ;lIr isra 110 I'ivi etl el Derech o, sillO que mmliobr CDII l_ .p or su
arb itrariedad an te la cuestin const itucional y del E s tado d e de recho.
Al fma l, H ube r indica qu c la obra d e Schmitt est inspirada por u n
mi to h istrico al que ha s ido fiel a travs de los aos: _Es el mi t o hi stO-rico s in li b ertad, con el pod er irracional en el cent ro, con una falta de fl'
abso luta ante todas las ideas obj etivas y su fu erza, y, por lo tanto, e n l'l
fondo, un compa ero del marxismo_ ( igual, con matices [ nih ilismo] LUI
FF.R, passim, BARTII , l oc., cit .) .

( Hace falta recordarlo? Si"Ja obra de Schm itt est d ominada p or es:!
_teo ra del pod er qu e chupa todos los problemas ' ( H uber), todo el esfu er.
zo intelec tua l de Loewens tei n est cen t r ado eu couocer el carcter demolIia co d el poder para mejor dominarlo. Y el m ito d e Loewens tei n, s i es
que vale la m e tfora, es el mito de la libertad, de la dig n idad del hom .
b r e, de la razn . de la respo n sa bilidad d e l hom bre.
4.2 La T eo ra de la COlIslit u ci ll (1 928) de Schmill es una orra fa scinan
le: con un estilo brillante, _con ulla plas t icidad y cJ:!ridad que llega hasta
el cste tici smo _ (SCHEUNER, op. cil. , 184), con un m un d o d e conce ptos ~.
princi p ios fij os que, como compartimen tos esta ncos. sujetan la evo lucin
politicosocial, Ca rl Schmiu ha e scrito una de las ms poder osas h is lo-rias de las ideas y de los principios ju ri dicos del con s t il ucionalism o.
E s ta p rimera d escripcin sugie re ya la gran d iferencia qu e existe en.
Ire es ta obra y la ob r a de Locwcns tein , y con cllo se plantea la cuest in
de s i tiene sentido una comparacin.

K,l.R L

LO E \\' E NST E I ~

y CA RI.

~C ItMIT T

593

formal , como dice Ayala, (' n una t mduccin que par...>t;:e, por o lra parte, exc,
lente-o Y cl.lalquiera que lea la Ley Fundamental de Bon n. se da cuenta hasta
qu punto, mucha s veces, la imagen schm ittia na fue acertada.
Su esf uerzo yace en dar sell tido a ins tituciones constitucionales, en esb bleccr distinciones, definiciones, deducir consecuencias. El procedimiento C$.
lpicamellle ju rdi co (aunque no cs cI n ico); axioml1CO, lgico, d,'ductho.
co nce ptual, prescriptivo. Por otra parle. d e acuerdo con su formacin, Schmin
se mueve ms bien en el marco de las ideas polticas y con pocas i n c u rso n e~
en la realidad y c.-'i lructura sociopoltica. De acuerdo con eSIo, Voegclin, en su
est ud io constructivo sobre la obra Des/err. ZeitscJr. l. oelf. Reclrt , 19]1, p . 80
Y sS.= mun do y sis tema de ideas constitucionales. ~bveda tpico idea)., coac
c in de concepcin de un idad,., constru ccin .inmam:ntc _, apara lo co nceptual
tradicional; E. R. HUBER, op. cil., ]07/8, otro crtico amistoso, y Smend, qu,
antes de la Teora vio en SchmiU la .. es tabilidad categorial de 105 concepto:;
de orden social .
La diferencia con la obra d e Locwe n s lein es profunda y an te un i dade~
tan he te r ogneas no parC\.:e tcm:r m uc h o sent ido una comparacin. S in
emba r go, aceptar esto ser a q u edarse en lo superftcial, ya que toda 1"
obra d e Schmitt es t determinada po r unas cOllcepdo1les d e lo que cicrtas ins tituciones e ideas politicn s 5011, y e s aqu , en es te plano, d ondc la
comparacin es posible.
Los p u ntos funda men ta les son: cO/tstilllcin , Estado d e d erec1/O, de
mocrucia, y e n scgundo plano, porlameutarismo, partidos poljticos (p lura.
lismo).
Para Schmitt, el concepto clave e~ el concepto po~it i vo de con s t itucin
(Ve rfa sslIlIgs/c/tre, cap, ]): _decis in t otal sobre el modo y forma d e la
unid ad poltica .

El esq ucrna an leriormcnlc c"puesto del modo de proceder sch!lli tt iano ad.
quiere contenido concreto: tras la elaboracin y ob tencin de unos concepto.\
~' prillcipios (eonst ilucin, Estado d e derecho, identidad, re presentacin, etc.).
Schmill se enfrenta con los textos cons titucionales (rundamentalmente la
Cons!. de ""ei m ar), qu e se rn acla rados y ex plicad os de acuerdo con dicho~
principios, con el fin de presen ta r un cl/ad ro sistemtico)' lipico de la cO/lsli.
tIIci/I de /I n orden politicu COllcreto~ el Es tad o de derl->t;:ho, que l llama bur.
gus. un ido con el correspondienl<! pri ncipio d(' forma polt ica _y no poltico

Dejando d e lado la poca clari dad en sus distinciones entre lo s concepto!;

absolutos, en particular, el segu ndo (fo rm a de Estado) y el . posi tivo~. b s crticas de Hcllcr, Larenz, E. R. Huber, etc., sobre los errores lgicos y sociolgicos
de esta concepcin, as como su d esconocimiento dcl elemento normativo, lo
nico que aqu int eresa sealar es que en Schmil1 el concepto de cOllstitucin
est referido -a toda decisin sobre 'l a forma de unidad poltica, y que la exi.
gencia de un contenido constitucional determinado (libertad, se paracin de poderes, cte.), se relega a un concep to ideal de constituci n unido a la ideologa
burguesa (Verfasslmgslehre, cap. 4 l.

Pero como tas diferentes proposiciones cst n en su obra, el aulor de es te l<abajo

ha cado en el p;pel de comedido inlprete en algun seminario frenle a la repu l.'<a
a Schmitl de los jvenes es tudiantes ~. docentes alemanes. Claro Que los mismos
defensores y discpulos de Schmill da n r:l<!n a dichos intrpreles: .Obligado por la ~
circuns tancias a tom u partido por el orden (si n lo cual e~ illlposible distin;ulr entre
juSlicia e injusticia) ... (Sc hmitt) ser. la vctima predestinada de constelacionc-s c;n,.
bian les . (FORSTIIOFF, CI,ri." ,,,,d 1111'/1, 17 de julio 1958.)

Lo que para S chmill es u n caso particular (co n ce pto ideal ), es e l fu n.

dame nt o d e la conce pcin de Loewe ns tein (vid. cap. V , y este trabajo): la
idea de c o nst i tucin est un ida a la c reacin de in s titu ciones que Iim it e,t
y controlen e l poder poltico, a la parti cipacin de los d estinata ri os d el
poder e n e l proce so d el poder , a la o rden acin , dis tribuci n de funcion es.
del p r oceso poltico, por eso to d a verdade ra cotu titllc in es, en el fondo,
fomentadora d e la lib ertad. Constitucin y conslitucionalismo en Loewcn.

594

KAlU. LOE\\'ENSTElN y CAML SC IHIlTT

595

APEN[)[ C;; CONSTlTUC I:i: y I'OLlnCA

stein, l ienen una proyeccin h istr ica, y son las expresiones que designa n
una de las ms an tiguas e n timas aspiraciones de los hom bres: limitar
el poder poltico (hebreos, griegos, romanos, etc.). La nueva clasificacin
cons titucional de Loewens te in no es s ino el p roducto dc su deseo de ponel' en primer plano el relos ontolgico (Iimitaci6n) de la cons tituci6n. De
este proceso histrico Schmilt no quiere saber nada, y la limitacin y ra
cionalizacin de l e je rcicio del pode!' no es para l una cons tante de la
his toria poltica, s ino un fenme no libe ral burgus.
Eslo lleva directamente al segundo punto: Es tado de derec ho y democ racia. En Schmitt (Verlassungslellre, cap. 16, Ir, passilll) ele isten dos
princi pios de forma. poltica: d e identidad y de represelztacin.
Muy resumido: Un pueblo puede a lcanzar su unidad poltica en su re3li.
dad inmediata, siendo emOllC!:S una magni tud real en su ideu tidad consigo
mismo, pero como eslO no es posible en forma absoluta. la unidad politica t i~
ne que cstar rep resentada por ho mb res. Ambos principios elCslen en toda comunidad polftica. La democracia es la identidad de los dominado res con 10$
dominados, rnie ntrns que la mOllarqu/a absolma es la rcpresenlacin absoluta.
La democ racia se basa en la igualdad subslaocial que es la homogeneidad del
pueblo, y no en la libertad o igualdad genera l de los hombres, ideas liberales..
El mximo grado de denlid3d se produce cundo un pueblo reunido expresa
s u voluntad acla mando, mientras que e l sistema de elecciones se basa en el
principio de representacin. La dictadu ra slo es posible en base democ rtica.
Frente a estos dos principios de forma poltica est e l elemento no poltico: e l Estado burg l4 s de d er echo con sus dos principios: derechos

fundamentales y separaci n de poderes (disti ncin, dice Schmitt).

El Estado de derecho eS la libertad burguesa. Su clCistencia relalivia y
limita Jos principios de forma poIJtica : la monarqua ( re presentacin) en monarqua constitucio nal; la de mocracia (identidad) en democracia cons ti tucional
(op. ci t., cap. 16, 1, passim ).

La d iferencia aqu se refleja en tocla s u totalidad. E l e nfoque de Loewe nstei n (vid. T eoria, cap. 11 , V, passil1l, y este t rabajo) e s h is t rico.
siendo la clave e l ejercicio del poder. La cstructura mOllolt icu dcl poder
se emp ieza a desmontar gracias a la tcnica de la representacin; en l'itat
c'es l moi hay pode r absol u to, pero desde luego no r epresellt aci/l , fen
meno polfticO que no tiene nada q ue ver con la representacin de la
unidad polftica en s u totalidad, como en Schmitt. La democracia e n Loe
wenslcin es libertad y respeto a las minorias (Tcorla, X I, el conflicto en
t re la libertad y In seguridad del Estado), esto es lo esencial, que no slo
no se e nfrenta, s ino que exige como s upuesto la igtlaldad d e lodos elz
el/allto ciudadanos ("). La dem ocracia en Se hmi tt carece IOtalme/ltc de
(' ) Teniemlo en UJellta ~J contexto, 'J el hecho d e que 31 Ie.: tor de hoy le cues la
sc:uir el arIUmen!o. esta idea p:rocc esHIT claramente expuesta e n Ari st leles (Poli

presupuest~ .form~J ..
( lo contrario de lo que l pretende) y su idelltidad democrtIca no d,LCC
nada sobre la estruc tura del poder. Democracia es rcalmen lc en SchmJtI:
la mitica presencia e identidad de un pueblo con sigo m is mo.

(:o/ltellido: su igua ldad s ubs ta ncial no es sino u

Por eso en su democracia pueden haber muchas elecciones y plebiscitos, Y

con ello un mlnimo gobierno, pero tambin un gobicmo muy fuerte (cap. 16,
lH, (j, lIauim; cap. 17, 111 , 2, aunque en este punto lo ilgico p~rece flotar en
el 3 'C). Donde el " T\llOSO de la construccin parece h a~r perdIdO 13 orlent 3ein es en su afirrn3cin de que la dictadura sl o es poSible en base d~moc.r;
tica; esto es absurdo: la dictadu ra (auseneia de controles .y compe!~nc la5 bien
defmida s: cap. 17, I n , 2) tambin es posible en una umdad pol1l1ca basada
preponderantementc en la represen tacin, por ej.: monarqua absoluta.

En Locwens tcin no existe un Estado burgus de derec1lo --eltpresi n

que s urge en la exposicin , s in el adjetivo b~~us, claro est, .e.n e l sentido tcnico jurldico tradicional- q ue relat l ~17..a I.l forma .pollt ca de la
tlelllocracia, sino que an te la e voluci n h istl'lea Loewe.ns t~JIl ~e una co.I! celllracilI de poder que es sometida a un proceso de distribuCi n )' racIOnalizacin.
El cOIIstilUCiotlalismo _ m onarqua constitucional en la poca delli~.
r smo clsico- no fu e sino la parada a medio cam ino entre ~ I a~soIIll I S.
/nO y J: democracia constituciOnal, siendo el clem.enlo constJ1uClOnal no
e;l;trao y cburgus_, sino esencial a la democra';la q ue es luc ha por la
libe r tad y. respt!lO por las minoras. El enfrentamiento rcal es cotlc/!tl traci" y distribucin del poller, y no democracia y Estado burgus de der.e.
cho (- ), ya que ste no fu e sino una etapa ~u perad~ e n el proceso de dIStribu cin y raciollalizaci/I del poder. Y s Schmtt Ihuna cburgus_ ~~
principio de dis t ribuci n del poder, _lo nico. q u.e .prueba es que care~\O
de una relacin espiritual ntima con dicho pnnc lplO_ (H . H US P.R, op. CI t.,
nmero 16), mientras q ue toda la obra de Loc",'cnstei n est. dominada p~r
la experiencia del carcter demollaco del po~cr ~sobre la subst~nc!a,
nada _burguesa_ que yace detrs de Locwens te lll, vu/. 3.12; 4.1 final , 3.52,
etctera).
.
.
.
Una nota fina l sobre e l parla men taris mo, parlidos polltlcos y plurah ~
mo. El juego a lca nza aqu su mx ima e;l;p rcsin: la tesis de SC IIMITT (DIt~
ge istesgesclliclitlicllC IAge des Iltwligell >arl(JlIle ll lari.St~ws (2.- ed .) 1926,
. Ve rfassungslehrc-, cap. 24}, estableciendo como esenc l3 d:1 pa r1ame ~ ta
ris ma la pllbliddad, la d i.scftsiII , la idca de 1:1 indepctldclICla de los dlpu,
l c" 1317 a 1317 b. $S.): la democracia eS la libertad fundad:! en I ~ igualdad. Sor

prende, por esto. que Dah rcndorf ,ca en Arisltelcs un enfrenlamlCnlO enlre amboJ valores.
ho
(0) Sobre un3 lipaloga del pcn53miento f!lodcrno del Eslado de derec . 1m: .
para. el autor de ""las lneall un elClen50 tmbaJQ.

596

,u'WICE; COS!.,JTUCI N , . I>(II.fT ICA

lados, litc de riq ueza y ed uca cin, y cons ta tando una profunda crisis e ll
la institucin parlame ntaria por haber desaparecido dichos supues tos con
d advenimie nto de los pa rtidos polilicos y democ racia de m asas es una
especu lacin que no t ie ne absolutallle nte nada que \'e r con el parlamentarismo. Dejando apa rle el ami.]i sis d e Weber ( 1917), que Schmi U ignora
completa mente, locwcnstei n habia mostrado el1 s us t rabajos sobre el
(13rlamcntari smo og Ms (vid. supra 2.2) cmo la poca de 1832 a 1867-en
!a que la Cmara d e los Comunes ! U\'O una es truc t ura algo semejante a la
Imagen schmittiana- debido a la omnipotencia e independencia de los
diputados. conoci un debilita m iento del gobierno q ue llev el mocanis mo parla menta rio n un punlo muerto, del que saldra con la reforma clec.
lOra! d e 1867 que s ignific unos par tidos fuertes y homogneos y el poder
de! gabinete. Es decir, justamente los SIlm eSIoS idea/es (y lau ideales)
del parlameutarism o sclm zittiallO SOIl los qll hacell impracticable dicho
sislcma, Es lgico q ue en la sociologa poltic... de Locwenstcin los parti.
dos polt icos sean el centro d e toda [a dinmica poltica d e la democracia
cons titucional , y s u "tercalacin e n e l proceso poltico como J:: ms im.
portan/e invenci n el! el dmb i lO de la politica (T eora, cap. IV, )(lssim),
j un to a la tcnica representat iva.
E igual ocurre con el plllrali.smo q ue Sc.hmi tt (lA defensa de la colIst i.
lllcin. 193 1, p . 89) consider como u n grave pelig ro para la rormacin d e
la vol untad estatal, mientras que en locwens tein es funda mcnto y garan.
ta de la d emocracia constitucional (Teora, cap. XII ), lo cual no le impi.
de ver la necc~ida d a bsoluta de re gular dichas fuen.a s pluralis ta s , dando
lugar esto a u no d e los ms intcreS<! ntes apartados de la Teo ra .
El lecto r podr por si solo apreciar que est ms cerca d e la realidad
~ i la cons t itucin, Es tado burgus de d e recho y democracia de Schmitt o
el const itucionalis mo democrat ico, represe ntacin y p roceso pollt ico de
Lucwenstein. Aqu f, a l au tor d e estas lneas le q ueda po r hacer u na indica.
cin que completa la image n c ie ntfico e spiritual de Loewen ste in v
Schmitt .
~
La con testacin a la ellsci'ianza de Schmitt no ha te nido que esperar 30
atios, s ino q ue ya los iuspublic istas a lemanes d e aquella gran aven tura
que fu e We ima r fue ron los primeros en d es taca r l a a rbit rariedad d e
Sch mi tt :
KF.U ES, en su Velll \Vesen l.md \Ver!

der Demokr(ltie, 1929 (*), escribi un

libro que era una contestacin llena de lgica, profundidad y apasionamiento

a loda la concepcin de $chmiU (c n escncia la miSma concepci n que Loewenslein, s iendo, por o t ra parle. las p reocupaciones cientUicas de ambos bien diferentes ). Thoma y Smcnd criticaron las tesis ms bien _li terarias _ de $cllm;zt
~ob re el parlamentarismo. y SlIIend n:(:haz;a ria la interp retacin schmittia na
. ) libro de enorme resonancia COl Alemania y Inducido a sieze idio mas.

597
dt: unos dt: rcchos fu ndamen ta les como t:x prcsin de una actit ud neut ral yapolizica dd indil'idualismo burgucs, y presentaria su concepcin d e dichos den:
~' hoJ; como ptlrticipaciII del ciudad:lno e n el Estado, de acuerdo co n la tradi
d n y realidad alemana. Y URI:S 7. (op, ell.) criticaria la designacin schm it
tiana del Estado d e de recho como un elemento 110 polif ic o (que slo en un ~e n
zido tcnico juridico, como lo hace Ma unz, puede tener sentido), resallando s u
;arcter de decisin poltica. H ELI.E R (op . cit. , p . D3) a firmarla la im rparab/e
ullin entre derechos fundamentale s y separacin I.It! poderes, a s! t.:omo el ca
rcler d emocrtico d e la separacin de poderes y su lelos de impedir el abus o
oJd poder y pro teger la libertad e igualdad de los ciudadanos. Y fin almen te,
ScI Il :-.'tlLEil (Vu faSSlwgs rec/1 wld so~iale Struklllf, 193 1), coloc la libertad e
igua ldad como una polaridad denlro de la democracia, viendo en el libe ralis
mo aquel sistema que quiere hace r valer rodo 1.'11 sintes is a rmnica. y no todo
a media s.

y e s en c sta linea intclectual (dejando a lgo d e lado a Smcnd ) d onde

habra qut' col()(;ar a K. Locwe llstcin. Rematando un captulo y presentan
d o s ugt'r('ncias y posibilidades a nte la nueva ta rca . As, c l autor de estas
lincas no puede dejar de sea la r q ue en e l a c tual i ntento dc renovacin
de la teoria de l Es tado ale mn (Sche uner, Ehmke, e tc.) la obra de Loe
wenstd n ofrece verdaderas pOSibilidad es: el concepto de policy, func in
de con t rol, proccso poltico, enfoque pragmtico a n te el pluralis mo, Esta
do y sociedad, ctc., aunq ue teme q ue d e terminados prejuicio s scan un
obstculo en esta rece pcin.
y finalmen te, una nota que equi librc la image n valo rat iva sobre la
obra de Schmitt es necesaria .
Dicho de u na mane ra sencil la: es Ul1 p rob lema que domina toda teora
politica e insti tucional (e n realidad, IOda re ncxin sobre la realidad) la rela
cin ent re esa realidad y su designacin, la captacin y fijacin de los mome n
tos e n esc correr que es la vida y la realidad politica . Pues, bien. en el mundo
mitico conce ptual de Carl Schmitt , con s u capacidad de elevar un da to o elLo.
mento, en una tcnica cxpositiva y rormulador:l nica, hasta su grado extremo,
con su obsc.sin de fij ar la realidad en conceptos !impidos y a islados se en
cuentra un caudal enonne para aquel que quiera re nexionar sobre la 1)()lJtica y
el derecho co nszitucional. _Pero slo aquel que conoce e l camino no se equivocar ante la penumbra del d ios cquh'oco en que se mueve ~u obra" (Sc IlNIlZ.
I~: I!., op. dI ., 296).
S. En la traduccin se ba utilizado el texto alem n e ingls ; segn le pareci

convcniente al traductor, zradujo la rormulacin alemana o inglesa, aunque la

base fue ms bie n e l te:'ll:to alemn, sie ndo la edicin a lemana sens iblemen te
mas a m plia que la inglesa.
La traduccin ha insistido mas ell la claridad, que por u na gran preocupa
dn de est ilo. El trad uctor c ree haber traducido una serie de ex presiones d e
Locwenstcin a la s que desead a la suerte de sel' bien reci bidas: (Ieten/adores
del poder, destina /ar ios del poder, cOtleelf /rac i" y diSlribuci" del poder, 1'0/1,

598

A r~NDIC E:

CONST ITUC iN Y POl.TlCA

troles ntrargmlos, controles lIIerrgoIlOS, la triloga decisin, ejecucin,

control polllico. etc. Tiene la esperanza de haber salido del paso sin cometer
muchos erro res al enfrentarse con la dific ultad tcnninolgica que apunt a Loc-wenstein en su prologo. La neces idad de fijar el lenguaje poltico - y csto des-

de los conceptos fundamenta les hasta el u so de las maysculas- es una tarea

realmen te importante y en la que quiz la Asociacin Espaola de Ciencia

Poltica podra realizar unas aportaciones impo rt an tes.

El traduc tor quiere agradecer a don Luis Snc hcz Agcsta toda la ayuda que tan generosamente le fue prestada para la t raduccin de muchos
puntos de dificultad y duda, lo cual no le quita a este traductor ningu na
responsabilidad, Sin e l apoyo d e don Manuel Jimnez: de Pa rga ---que revis el primer captulo de la traduccin- y la amable acogida de los
editores seores Argulls y Calsamiglia, no le huhiese cabido a este traduc lOr e l honor de realizar la tr:lduccin,
A la seori ta Felisa Gano:n tiene que agradecer el esfuel7.o de pasar
a mquina el m anu scrito,
Pero su gran agradecimiento va al profesor Loewenstein --e indirectamente al profesor Maunz, por su favorable apoyo--, que puso plena con,
fianza tanlo en el traductor como en el autor de este estudio ( * ),
(.) Bibliografa !cnida en cuenta rundarncn!almcn!e hasla diciembre de 1'J6l

I
NDI CE ONO M,STICO
Alcal: Z am or~ , Nicc lO, ] 13, 266,
Me o'bo, Giaeomo, 335, 342,
Aclon, Juhn Erncrich Edward Oalbcrg
A,, ' on, 28.
,\ dams, Shcr man, 263.
Adenaucr, Konrad, 114, 225, 323, 513 Y ss.
Akc knaln, An"m op hi s. 1S4.
Aquino, Toms de, 43.
Aristides, 96.
Ari s tManes, 96
Ari s ttc l~, 24, 42 ,56, 151, 426.
Augus tu, CC'"Saf Oeta\';o, 157.
Al0 (Azolinu" Poreius), 157.
BatlSla y Zald i,'a,, Fulg~ncio , 220.
B"lisario.93.
Buia, Lawrenli Pa",lo,'ieh, 24<1, 242.
Bismarck , Ouo von, 77, SO, 286, 287, 351,
375, ~ 56.
Blanc, Lou; s, 456.
Uolingbrokc, Henry S!. John, 43.
Iloulanger. c.,orgcs Erncs! , lOS.
Bourgs Maunoury, M al"';"", 409.
Braelon, Henry, 157.
B .. ,,,,dds. \..u" s 1) .. 361.
Ilrezne,', Lenidas 1.. 4;3. 481.
Bric ker, J ohn W.. 364.
Briining, He inri ch, 112, 288. 289.
Uulganin. Ni colai Al.:~tndrowlSeh, 2~.
l.Iumedijn, 1lauri, 494 .
B" ..c khard!, J acob, 44 .
[l"rk~. Edlt1und, 44.
Csar, Ca)'o Julio, 156,214,
Calhoun, Jol1n . 361.
Ca lvino, J uan, 154.
Ca mbacrcs, J~an]3cqu"s Rgis d .., 141.
Cal'los 11 , 256.
Castcl10 Branco, Hu mocrlO de A!coear,
495.
Cicer6n, M:l t-eo Tulio, 152, .393.
Clen,96,
Cobde n. Richard, 429.

Commagcr, Henry St""le, 339 (not" ).

Conco r de!,
Ma rkJcanA n tai ncNicholus
d e Cari l a t , 98.
Costa e Silva , Al'mm, ~95.
COIy, Rene, 484.
Co""" de Mur"il]{'. Mauriec, 493.
Crom"'cll, OIi"er;0.98, 158.

Chamberlain, Joscph, 94 .
Chcpilo\', O. T .. N().
Chu,-e hill, Wi nSlon, 477.
D 'Annun~io, Gabriele, 21().
D,,,,!on, GeorgesJacqucs, ]() I .
D'E sla ing, Gisnml, 489. 491, 492.
0 "111. Miehel. 116, 484.
Oemstenes, 96.
O",,"cY. Thomas, 421.
Oia z, J ulio Lozano, 354
Dic.y, A. V., 306.
Di sraeli, Benjamn, lord Bcaconstidd, 94,
Dollfus. Enge llx'rI , 86, 458.
Donoso Cons, Juan, marq us de Va ld,,
gamas , 44 .
OO"1l1"s Hon>c, ,i r Ak'C , 481 .
D",,)'fus, Al f red. 1.%, 41 0.
Ou gu it. Lotl, 456 .

Eduardo VIII, 267 .

Ei scnhowe r , Dwigh t, 421 .
E r hard, Ludwi g, 514 y ss.
Fa"re, Ed;ar. lOO .
faure, F~lix, 493.
!'enero, Guglidmo, 24, 46.
Ft':'lnce, Anatol e, 236.
Fl-""co Ilahamondc, Francisco, 374, 3M,
462, 498, SO l .
Fr::l ncisco J, 413 .
G,,,,ll~,

Charks de, 99, 109, 116 Y ss" ]61.

237 , 278, 283 , 290. 324 . .m, 371, 475 ,
481 Y ss ,

\
600

TEO RA IH, I.A CONS T ITUCIN

(NDICl! ONO M STI CO

Gandhi, I lIdira, 5 11.

Goc:bbcls. Jos<:"h, 2\4.

Gold wa lcr, Barr)', 523,

Gou larl . J o3o, 494.
G ro tn ) \; 0, A",.I ...: i, 2.ao.
~bile SellllSSic. ISI.
Ha rnihol1 , AIc~al1 drr, 310.
~l arri n&lon. Jame<;. 43
'-I.:: r6.:l0 10. ~ 2.
11indcnburg. P:ml ,'on, 112.
11;, I"r. Ado'!. 35. 74, lB. 21 4, ID, 235,

lB. 335,.3&4, 459.502 .

1I00 rc. s ir Sa mud, lo r d Templl.wood . ]6-1.
H ob~. Thomas, 43. 44 , m, 423.
lIorthy, Ni chol:b, 85.
Il ouphou ... I OI~n\'. Fd ix. 497.
l-I ughC$, Charles, J6 L.
lI ugh",~, Ch risluph~ ,

Inon. l$n1<:1

I'~c h:l .

(1I<:>la) , 379.

Meninm, Ch arles E., 24.

Michels. Rolxrt o. ~7 .
Mikoyan . Ana staJ;s. 240
Mili , Joho Stuarl. 395.
MiJlerand. A[cxa nrc. lOS .
Miu errand, Francois, 0188
Mol lien. Fram;ois Nieobs. NI .
Molo to\'. W" l-W.
Mon lecocooli. Rai mund, eone de. l U
Mon lesquieu. Ch arlC>olouis <.le. N . 43. 46.
Mosca, Gaclano. 47. 416.
Morro,,, Ed wa rd R. (nOla ), 41 0.
Mu ssolini , Ben ilo, 216. n I. 335. ,W! , 502NapolNXl l. 80, 82 Y ss" lOS, 214. 220. 241.
256. )05. 317, 4Sl.
NapOlen 111 .8. lOS. 1.'0, 256. 313.
Nasscr. Gama[ Abdcl . &6. 161, 2[ 4, 216. SOl.
Ngo Dinh Die",. 50. 216.
Nicola. Enrico de . 22S .

101.
O""",ell. Geo !):e. ro.

Jackson , An dre".. 225.

Jdl crSOll, Thom;ls, !J I. 246. 310, 360.
JohnSOI1 . Lyndoll B., 475, 507, 523.
Josefa. FI:lV;O. 154.
Jo",cnct. Bcrtra nd. 24.
J mschov, Nik il:! S" NO. 334, 413. ~ I.
JUSliniano. 93.
Kc mal A, 1(llurk,

M U~la l :i.

86. ttlI.

Jol1n f .. H S. 523.
Kenyalla, Jomo. 497.
KI('S inRer. Kur, Georg. 516.
KI1I i1"'c hom. Th:mom. 498.
Ko)s)'Suin . Ald:loC; N .. 473. 481.
K ~nnld}..

t.ally.Tollcndal. T raphine G.:rord. mar

qu6. de. S4.
I..askl. Ib ro[d J . 428.
u s:>lIc. F .. 163.
....'GlllUe' . Jean 4118.
..... nin. Niculai. 24. 462.
I..cn XII I. 456.
lI,>oldo 111 . rey de 8tlgica. 267.
Unco ln. Abr:lh:lrn. 287. 2'91. m . 361.
l ocke. J ohn. H. 55, W . 67. 98, 273. 194.
tu i. XI V. 81 , 235.

M:Hl uia,clu. Nico[s. 24. 43.2 14.

Mac Mahon. Mndc Edm<.'!. 109. 169.
~bc mil1nn. lI arold, 481.
M;;<l i'<On, J amcs , 360, 444.
M:llenkov , Geor g; M . 239. 240.
Mnrsh all. J ohl1 . 225. 310, 360.
Mao Tse- ,u ng. 476.
MeC .,},. J oscp h, 4[0.
Mc Hwain. Uownl'd U" 156.
M endl:s.Fr~ncc. f' crr~. 264. 492.

f>allccio de ROlla,. 393.

Papen. Franz ,o n . 282, 322.
Parc lo. Vil frcdo. 47.
Prcz Jimnez, Gusta\'o, 207.
Pernn. Juan Domin go. ro, 86. 207. 216.
384.451 .
Pilsudski. Josef. SO. 86. 210.
Pill. WiU iam , el jm"n. 69.
No XT . 456.
PlalO. 42. ISI.
Poincar. Rayrnond . 109.
Polibio. 4l, 60.
Pmpiduu , Georges. 4Sl. 489. 490. 491. 493.

Ouadn>s. Jan;o. 494.

I!.iller. Gerhard. 24 .
Re}'llaud. PauTo 489 .
Robcspierre. Max i ",;li~n . 97. 101. 241
Roj a s Pinil!a, GUSI;l\"o. 207.
Ruase,ell. Fm nklin O.. 65. 139. nl, 32',

'"

Roos.e\"eh , Thcodo ...... 139.

Rousseau. J ea n.Jacq ues, 24. H . 401 . 61.
98.99. 1'i9. 319. 331, m .
Roycr..coltard. P;crrcPa ul. 259.
Russcll. lJerlrand , 24.
$a; nlJ U$1. Lui s, 241.
Sainl,Slmon. (lau de Iknri de Rou\'roy.
conde de, 456.
Sa lazn. Antonio de Oli\'cira. 86, 4'8.
Saraga1. Gi usc" pe. SOlI.
S" von31"013. Gi ro la mo, 79.
.schu~dmi~g, Kun ,on.86.
Sein i. AllIonio . 225

ScipeJ. Ignaz, 86.

Scna:hor. W>old. 497.
Sic}'s, Ernmanu .... _Joscp h. 83, 1'9. liJ.
Scrates. 96.
Stalin . J os, 100. 239 Y ss.
Suka mo. A., .95.
Syngman. Rhee . 86.
Tcilo. Comelio , 96.
Ta h . WiI!iam H . J6 L
Taney. Roger 8 ., 360.
Tem fSlocles. 96.
Th adde n . Adolf mn, 511.
T ila , Jase'. 463.
Tocque~'iJle, Ak~s de. 44. 3Sl. 426. 466.

TO lmies, Fc rd inand , 418.

Trudcau . Piu re E .. 'lO.
TruJ"lo. Rafael L.enid:l s . SO I502.
T,o man. Harl')' S., B9, 273.
Var~s, Gclolio. 86. 95, 207, ].3.1 .

Vico, Gro\'an n ; Bau ista. 47 .

Wa lpole, $;r Robert. 103, lOS , 136.254.

Washington. C ..'Orge. 246.
Weber . ,\Ia.'( , 4S. 92. 416. 536.
Wilson. Woodrow, 139.
Zukov. G., 240.

601

'1

NDICE ANALTICO
AbS(lJUli ~mQ.

81 ; ,id . ta m bi n Mona.rquia.

Acus acin contra el juez; vi d . Tribunales.

A<:\Iucin )"IU el juez, 29-1 , 295.
Ad mini st racin de justicia por el gabi.

net e, 195
Agrrcmml of he I'~p le (1647), 93, IS8,
Alemania cen t ra l; vid . Rcpubti<:a o"mo-

critlea Al emana.
Alemani~

Qri"nul , vid. Repblica Demu.,.;l liea Alema na .

Anli-Comu w leaguc, 429.
Argdia , 116, 369, 371, 409, 485. 493.
Argen tina , S09.

d ictadu ra milit ar en. ~93. 499.

Ar istocracia. 42, 44, 46 .
Atlide$ of ConfederatiOfl. 356.
Austra lia, .MO y :;.s.
Federalismo, J80 y ss.
Reforma cons tituciona l, 381.

Bicameralismo,

...

)~.

Austria, 378.
Gobierno de coo licin y Su diS(>lucin .
AutOCDCia, 35. SO. 52 Y SS., 68 y U.,

n.

478 y n" 482.

Ddi nicin como concentracin de l pode. polit ico, S2 y u.
Dictaduras dc.anoUi5!as, ~96 y ss.
---di" ;sin de POderes en las, 474,
Fedcl'lllis l1lo y, 31U,
T~l1icas funcionales " " la, 52 y ss.
libertades il1dividuales en las. 402 ,
-y opinin Publica , 4 17.
-y plural ismo, 4ZJ,
Con stituciones de las modernas auto.
cnc:ias, 213 y u ,
Proced imien to e1 ecto,,,1 " 11 la, .uS,
",utonomla fu ncional del parlaml'l1lo.

242

y ss,

Au toritarismo. 7S y ~5.
Blgica, 521 y 11.
Dific:ultades dd

521 y ss,

1I

fl;lrlame "taris mo

Diafra. S.?J ,
Bi blia. 154.
BicameralisnlO, SU.
-y fede.-alismo, 358.
--como co ntrol ln trarllano, 2.\.6.
B ill of " ' Iai"d~r, 296.
Bi l! of r iShls, ,'id. libertades ind iv idua.

Bi pnla ridad y con\"eraenc:ia

~n

y ss .

idcol8 ica,

Bonapa r tismo, 2 1 ~ ; vid , tambi~ n Ccsari.~ mo.

Bnu il, ~94 ... 9S.

Noo presidel1cialis mo en, ~94--49S.
Cmara alta dd parl a me nto, .-id. bica'
mcraJis m o.
Canad.
Pro ,inei" de. Ouebcc, S30.
Carla dd At lnt ico. 44 .
C'lI"Ia Belga de 1831. 160, 2W, 397.
Ca udillaje. 80; vid. l a moi n Ibcroa n,,' .
rrca, 86, 140.
C~a rismo. 82, 214 .
Cci!'n . SI 2,
C~osIO\aquia. ~78 .

Ch ile, SI O.
China co m un is'a. 476, 477.
Clasifi cacin SOCIOlgica de Jos Eslados.

" ".

Coalicin, 1I'"3 n , S17 y S"

CoIC:Clh'is IIlO. 403; 467.
Colombia, 510.
CO""nonwe~ lth ( britnica), 386.
Commune de Pa rb, 453, 462.
Com unidad Europea del Carbn y dd

Ac.:ro. 387,
Comu ll ldad E u ropo;:a de Defensa, .l2l.
Cornutus mo, ,id . - Democracias I>Qpu!a
res; pan idos; U.R.s.S ,
Conco rda t o de Bolonia, 42l.
Cooseil d' ll. r:u ( Francia ), 110, 224, 278 , 303,

lOO.
Consejo de E uropa , 187.

,'"

rllO R! " DE LA CONSTl TUCl .'Ii

Cons l iludol1ali ~ ll1o. 17. 31,

s.., SO SS., 51.

bS 51 . 73 n .. 89 ss .. 149 SS., 155 ss ..

235 n ., vid. Tanbj~n Democracia cons.

ti uldon.. 1.
Con5lit uciooes
do! 179 1, 176, 210. W , 212, 3 16.
de 1793, 69. 93. 176, 271 , 319. ;(l1.
de 1799, 12, 306. 317.

de 1848, 260. oIOL

dt: 1852. 99, 317.
de 1175. 99, 168. 1 10.
de I~ ( primer .. conni uci n). 99.
de 1'14 (segunda cons t itucin ), 99. 1011.
ID. 264 , 302, 329.
tic 1953, 11 6. 161 . 181,237,249, 238 , 263 ,

Z72. 278. 324, 371, 459.

-<amo atribul O de la estabilidad, 470

~s.

Constil ucionl'S,

Enmienda; \'id. rerorma de las.

Bloqueo e n las, 134. 153, 249, 34 Y ss.
l)es vnlori,.a cin de la cOlls lil llc in ficrita, 222 r SS., 471-472 .
En mienda d e las. vid. Refo rma d" la
cons t ituci n.
Fa milias. de, 472.
Refo rma de la cons ti tuc in, 170. y ss ..
487-488.
Dilema de la, 2Q.I )' s.
DI sposiciones in l1ln wibl<'li. 188 )' ss.
frl!Cucnc ia dI! 1:1. , 174 Y s.
Llmitcs dI! 1:,. 133 y s~.
Llmitn inm allCn tes de la, 192 )' !<S.
Pa r ticipacl6n del ~]ectorado. 179.
Itd onna con~t i(Uciona l ,:leila . ISS.
T& niea de la. 175 y ss.
Re~'isin .otal . 181.
Bloqueo en las. l.w. 153. 2~9. 34 }' ss.
o..'S ~a loriucin de la connilUc in escrita. 222 y SI.
Co ns ti t uc in escrita. ISI y ss .. 158. 161 .
~7{)

Y ~s.

Oasificacin de: la,. 20S y ".

eOl r e Ilex lblcs )' riBidas. lOS y ss.
Oruolfl ica . 216 )' " .
NOll1inalu. 217. U3 .
Normatiu, 1111 y ss . 473.
Scm:i.rot icas. 218 y 11 . " 3.
Orig ina rios y uc ri vadas. 209 y SS.
PrQ&ramtM::as Y u t ili ta rias. 211 y s s.
Co mo in st rumento de control del p r oceso del podcr. 149 y ss.
tn obse rva nci~ de 1:0 cons lilUcin. 222
y 55.

Pcn 'c r s in dr 1:0 _ a t ra vs de la au to.

cracia moderna, 213 y ss.
Co nt en ido " ,ateria l dc la. ISI y s s.
T~los de la -. 14<} Y ss.
Consti t ucin escrita. 206 y ss.

f N UI CE ANALfTI CO

--Como compromiso. 163.

Constitucionalidad d e las le)'es. 318.
Cont rol judicia l. 317.
Control Judicia l, JIJ1, .lO3.
-y los der<'Ch os fun damentales , 311 ss.
_jud ic,alizac in de la pol iticao, 321 M .
~n los Estados Unidos , J08 )' ss,
_fuera de los Estados Unidos. J I5 ss.
Republica Fedenl Alemana, 320.
f r ancia . J 16. 318.
Republ ica de Weimar, 222.
Control j udicia l: ,'id. T ribu nales .
Control pOltico. 61! SS . , JOS $~ , 327 ss.
~~.blica f ede ra l Alema na, III ss,
Gnn Breta a. 125.
Suiza, lU u.
F..5 ~ a dos Un idos de AtntTica. In.
Comrol social, 271 : "id. tambin Poder
I>ol t ico.
Controles del poder: vid . Contro les hari.
~onta leli. Controles int er6raan O$, Con.
troles inlra" ganos, Con~rol..,s ""'rtiea
les .
Controles horizon tales, JI!. 2J2.
Controlcs intnrganos, m y ss .. 3Gl y ss.
Julisd iccin admini.'t raliva . 305 y ss.
Controles imra6rg:mos, 2SO, 251.
Controles int en>ri anoS. 252.
Definici n de los. 232.
~y gobierno de cri sis, 285.
cnu'e pa rlamento y Bobierno, 252.
--del parlam ento sobre el aobi crn o ,

"'.

--<le los tlibunales frente nI gobierno

}' el parla mento. 294 ss.
-del gob ierno fr~nte al pnlanlC:llto,
YJ7 ~s.
--del dec .orado sobr e el iobierno y
el parlamenlo , JYJ n.
COnlrolC5 intrargallos, Zl2.
---<."n e l .pode r judicia l., 250 ss.
---en el parlame'"o, 242 ~s.
~n el gobierno , 2JS ss.
Conuo l.,5 '~ r1 kales. 233. J51 Y 55 .. 391.
Convcnc in de Fi ladelfia, 9J, 901.
Coopt acin .
Como tcnica de l:o renovaci6n de la
cumbre del partido y del Es tado. 481,
Corea del Sur. 474, SO l.
Corpo rati\ismo. 455: vid . tamb in Repre.
sent aci n corporati,'''.
.Cr Mologia.. co mo ciencia. 25.
. Cui!St iones IlOlrti caso, 31).
D~'C isiones

poli. ica s fundamentales, 236,

333.
Repu bli~a Federal Ale man~, 113
Gran Bretaa. 125.

$S.

123

Estados Unidos d<: Amrica , 137.

Declaracin de los de. llOs de l ho m.
brc, 394 . 397, 450: vid . tambin Francia.
Dec laracin de IndepeJldencia (l776), J9ol ,
Declarac in uru " ersa l de los derechos del
hombre (19'19). 391, J9S.
Delq:acin de laC\l lt ad..,. leai s latlvas. 301 :
vi d . tambin Gobierno de c r isis.
Democr acia di recl a , 91, 95 ss,: vid . ' am.
b ie n Su i~a: electorado.
~n la an t igua Grecia , ISS.
Democrac ia cons t itucional. 1'1. 31 SIl .
30 SS., 52 ss" 61! ss" 73 ss .. 89 n .. 149 5~ .
1 ~5 SS., 23S ss .. S07 y ss.
Ocfin idn como d istribuci n de l ejer.
cido d el poder. SO 1<S .
Confi~urncin triangula~ del poder en
la. 91 ss.
Tcni cas funcio nales en la . SS u.
- y las libertad"s indjvidua il! 5. 392 ss.
-y el cons tituciona lismo, 89 ss.
-yen la o pinin publica. 4 17 n ,
- y el pl uralismo. 42~ ss.
forma s de gob ie rn o en la, 89 ~s.
- y el plural ism o. 424 u .
Formas de gobierno en la, 89 ss.
_Dictadura constit uc ional . 285 .
Procesos c lectorales en la, 33 1 ss.
.Dem ocracias clec toral<'li o, 78. 100.
Derecho de autodcterminaci6n , J32.
Derecho de "cto,
del gob ierno contra lal< leyCll adopta.
das por b asamblea. 1'12 .
del Dresidenle de los Es tados Unidos.
319.
Derecbos fu ndamen ' alcs: ,id. Li be r tatles
lnd h'id uales.
Dc:s t ina tar 05 dd pod..-r, 26.
Delen ta dores del poder. 26, 35. 49,
Nombr amien to de los detenladores de l
poder. ll6.
Dictadura , vid . Auto ri tarismo Au tocra .
.cia , Cesalismo. Tot ali taris mo'.
Dictadura mili tar, 87, 497.
En la actua lidad. 493.
Oposic.in a la. 302 y ss.
,P?sib ilida.d de. evita r una. 50S y ss.
DiVis in tnpar llla de las fu ncione s cs.
tata les.
An ti gua, 54 ss.
Nuev a. 52 ss.
~i s i n pOltic a fundamenta l, 6J s~ ,
EJe<:Ucln de la decis in poll ic a fu n.
damem al . 66 ss.
Cont rol pol{tico, 68 295 ~2J 462
.
Divis lt;t de poderes, '474 ~ ss :
TrfPttco Contem porneo del ejcrdcio
del pOd er, 475 y ss.

605

Ej~"CUcin

de la dec isioni!S polltkas

fundamentales. 66.
Suiza, 14 1.
ESU.dos Unidos. 136.
Ejecu l h'D _dualista . 108.
Eju ti vo. vi d . Monarquia . Gobierno,
J>r..,. i d~ntc d e Estado ,
Electorado. 138. 143 y U ., ISO, 25J y ss.,
27 1 y ss . 280 y U ., 292 y ss .. 326 y ss.
Esu do de d erecho.
f onna comu n ista. 480 y ss.
Es tado dc e>;cepc i n. vid . Gob ierno de
crisIs.
Es tado pOlic laco. 76.
Esudas Un idos de Amrica, 94, 219, 226,
25i": 35&, 400, 47S476.
Confi r macin d e nomb ramicm o de los
funcionarios por el Se nado 262
C r isis socia l e n . 501 .
,.
Divisin t r ipart ita dc las fu ndono:s, 1.16
y slt:uJe nt es.
Pa r ti do comuni sta el1 , 482.
Toma de la dcdsin pollt i.,... fund a.
me nt a l, c jecucin de la decisin y
cOl1 t ro l poll tico. 1.16 v ss .
Fcde r al ism o, 3S7. 360, 52'1 Y ~s .
Anicles o r Confedera tion . J55.
-~ de la Sup,-cme Cou rt. J60 }' ss.
De r echos de 105 Estados miemb ros
362 y ss.
'
Rrgi on:oJi s mo, 364 y ss.
I nterdependencia por coord inacin. 131

y ss.

Subvu$ive ACf ivities COfff~oI (1If<U:C..fU"' ) ACI d<: 1950, 432.

Tribu nales ,
SUp,,",me Co urt (T r ilNnal Su premo)
138, 274 , 301. J08 Y ss . 349. 361, 453:
.Cuestion~ pOllt icaso, 30 .
Eleccin d e jueces. 299 y ss.
Control jud icial, 67 , 68.
Sentencias jud icia les.
Marbury v. Mad ison WIOJJ. J IO, 31l.
McCu Uoch v. Maryland (1823), 310, 360.
Seolt v. Sanford (1157).361.
E. parte Mc Card le (1868), 360.
Caso del Tru st del Azcar (Sugar
Trus t Case) (1895). 361.
P lcs~y v. f er guson (1896 ). 312.
Ad~tn~ ~ . C:hi ldren 's Hos pita l (1923) .
S",., f t v. Um ted S ta tes (l90S), 361.
Unt led S la tC'S ". 8 u tler (1936 ) m
360.
'
,
Sen tcllC ia s sobre la segregacin ra.
clal " 11 las e.~u<, l as (1 954). 312.
Proceso leg is la t i"o, 268 y ss.
Derechos ru nd a me ntale s y liber ta des
indh'idua les, 4\0 y ss.
IneomplIIi bilid ades , 2S7 y ss.

o
606

tNDlCE ANALfTl CO

Mutacin constituc io nal, 167.

lagunas constitucionales. 171.

Rev isin consti tuc;on:>1 tcita. 185.
Normas consl itucionaks anticonstitu.
cionales, 194 y $.
Cen trol de los gastos d e la ~mpaa
elecloral, 343 }' ss.
Gobierno de crisis, 291.
legislacin d e partidos, 451 y s .

Plu ralismo, 425 y s.

Propagallda poltica, 420.
PreSIdencialismo como tipo de gobier

no. 131 )' ss., 326.

Rules Cornmin= u f Hou,e of Rcprc.
seo!ativu. 264,
Ley marcial (M an al La"". 287.
Consti tucin, 225. 228.
Rdonna constitucional, 65. 90.
Potestad reglamentaria del gobier no.
275.
Derecho de "elO del presid",ue. 272
y so. 319
Colegio eleclOral ( Electoral CQllegcJ,
359,362.
Sistema bica meral, 247.358.
Estamentos. 82. 455.
E sto icos, 152.

Euralom, 388.
Fascismo, 78. 80, 402, 405: vid. tambin

It31i3.
F<."du3lisrno, 209, 357, Y SS., 527 Y Ss,
~Fuera
de los Est:ldus Unidus de
Amrica, 366_
-en Au st ralia, 3SO ss.
-en la autocraci~, 384.
-en Ale mania
Bonn, 376 ss" 529 }' ss.
ImP<."rio, 375.
\W.imar, 357, 375.
Est ados asoci ados, 53!.
autnl icos Est:ldos federal es, 528,
posible t'dorm a en Algica , 530-531 .
cn Checoslo,'aquia, 531.
creaci n de la$ r eg;(n,- en Ita li a, 531.
razOneS de su declinacin. 531 y ss.
-e n la Comu nidad francc:u, 371 ss.
-en la India, 528,
_y organ izacin internacional , 386,
-en Italia, J74,
-en Yu gOS la,'i:l. J85.
-en Can3d, 380 ss.
-en l ber oam rica, 380,
--en Estados r t:eien temcnte con s tit ui
dos, 366_
- y refo rma con stitucional, 182 ss.
--en Au s t ri a, 378.
~v los erupos p lu f":l listas, 364.
- '{ los partidos polticos, 363.

-<",

607

TEOR I A UE LA CONSTITIJCIN

D<."l"L'Chos de los Es tados miembros, J58 .

~y cOnlro l judicial. 310 ss.
-en Suiza, 37!J.
-en la U.R.S.S ., 384.
-en los Estados Un idos d e Amrica,
J60 y ss .. 53 1 y ss.
_C lusula de reserva O re:;iduaria., 365.
Caracte rst ica s esencial es del, 354 ss.
Fede ra lis t (peridico), 43, !J5, 272, 309,

.".

Forml,ci n del gobierno federa l, 265.

Decisin poltica y contro l poltico, 108,
115.
Federalismo, 359 y ss., 375 y ss.
COllsejo Fed~ral (Ilundesrat), 376.
Liinder, 377, 378.
Proceso legi sb.ti,o, 270.
Ley Fund3mema (le t':49. l B SS., 212,
238, l70, ?94, J04, 330, 333, 354, 358,
375. .w5.
De~.,chos fundamentales, 1~3, 348 Ss.
Incon\llatibil ida dcs,258.
Estabilidad del Gabinete, 115.
P ~incipio dd candilero. 238.
Voto d e cen5u~a, 114.
Ley de partidos, 445.
Grupos de p res in, 437 .
Tipo de gobie rno , 113 ss.
Cont rol judicia l, 320.
Comit de jue<:L~; para la .,leccin
( Richtcrv.'ahlausschuss), 299,
Partidos <subversivos_, 405, 400.
Plebiscitos territoriales, 333.
Reforma const it ucional, 201. 203 S_, 398.
Wahle fvereinigung, 4-N.
Bk amet'aHsmo, 249.
Disposiciones constitucion;l cs in t 3ngi.
bies, 190 s.
Normas cons tituc.lonales anticon stituc iona les, 192 s .
Francia
Acte additionnel, 329, 454 .
A!"i,." rgime, 298, 3\0.
Carta de 181~, 77, 159.
Conseil d'E t at, 110, 224, l78. 303, 306_
< our S,,!,rcme de la JuSlic", 266.
Ej~"Cuti,'o .dualista_, lOS,
NL'<lpresidenc ia lismo en, 482 y ss.
Referndums, 485 y ~~ ,
refor ma de la Con sti tucin, 487-4M.
Co nstituc in, 4114 y ss.
partido.:. 484 ~' $ 5 .. 488 Y ss.
Nlle"3s leyes o bt enidas del _Folleto .
!Xlstcriormcn t e trad uc ido.
Mut acin eons l itucion"I, 168 y ss.
Reforma constitucional. 176, 487-488.
Sentimiento constitucional , 200 y ss.
Comisin (Comi t) de Fin anza s, 270,
278.

Com"nidad francesa, 371.

T r ibunales, 308.
Proceso Icgi<13!\"O, 270.
libe rt ades individ uales (fundamenla lesJ, 409.
I ncom pati bilid ad es, 257, 258_
I Il,",:s tidu ra del Gabinete, 264, 265,
Ga bine fe, 109,238 Y 55 .. 264, 265.
Cornmune de Pars (1871), 456, 462.
Conferencia de 1Q'!i presi dentes, 269, 449 ,
Constitu~'c nl e de 1789, 69.
Control sobre lo. gaslos en la campaa declara!' 344.
Gobierllo de crisis, 282.
Napolen 1, SO, 82 Y ss .. 108, 21 4, 220,
2~I, 255, 305, Y ss .. 317, 454.
Napolc<'in 111, SO, \08,220,256, l17 .
J\l onarqula orleallS ta, 257, 25-11, 213.
Gobierno parlamentario, 108 Y ss.
Di solucill del padamenlo, 282,
Parll>",~nlS. 67, 81, 297.309,310.
PIe;' pO<lVoirs, 110, 169< 277~' ss.
Partido. politicos, 443 }' ss.
Legi$lacin soore los partidos. 443 y ss .
Fu ero., 310.
Fundarnem,,1 Orders of Conncetlcut
(1639), 158.
Gabine te, 237 ss,
No mbramiento del. 260.
Fr3ncia, 238 ss.
Estados Unidos d" Amrica, 239.
Gobierno colL"C t h'o: vid_ Gobierno direc
torial.
Cobierno d" crisis, 284 ss.
Al emania, articul o 48 de la Const it u'
cin de Weimar, 288, 289.
Ley Fundamental de 1968, 518519.
h ancia, 287, 289.
Gran Bretaa, 290.
lberoamriea, 288.
Suiza, 291 ss.
Estados Unidos d" Amrica, 287.
Gobierno directorial, 14 1 55.
-en Suiza, 141 ss.
~n Uruguay, 1.
Cobieruo de eabine t e.
en Gra n flretaa, HU.
f" e ... de Gran Bre taa, IJO.
proceso legish,tivo en el, 264.
--<omo forma de Kob iemo , 125.
Gobi erllO parlamentario.
InterdCP<."ndend3 por Iltegracin, lO
y siguientes.
Gobiemo de gab in ete, Gran B retaa ,
125 y ss.
Parlamenta r ism o cl sico: Francia, 108
y siguientes .

Pa rla mentarismo cont rolado: la versin de Bonn, 113 ss.

Pul3mentuismo h ibrido: el ej ecu li,o dual is ta, 11l.
--<o mo tipO gubernamental, IOJ.
Gobierno.
Facoh ad para emiti r reglamentos de
ejecucin, 274.
Delegacin de facultades leKis la tivas,
en el, 274 ,
I ntluetlcia del, sobre la legislacin, 271
y s igu ien tes _
Nombramiento del gob ierno. 260.
Facu ltade s legisla t ivas del, 274 ss.
COlltroles in tcrr gallos del, 267 ss.
Cont.-u!cs intr a(irganos del, 235 ss.
Gobierno de cris is, 284 ss.
Oi solu cin parlamen t aria por el, 200
y s iguientes.
Gobiernos.
C"s ificacin de los. 41 ss.
Ti pOS de, 95 ss .; vid, tambit n li!>Os de
~obierno.

Gobierno de asamblea, 91, 97 Y s'. UI

y ss., 271, 327, 464 ,
- Como forma de gobierno, 97 y s . 438.
Gobie r no rGimen _dc moaulOritario_, lIS .
Gran Bret:ula, 58, 60, 69, 71, 90, 93, 94, 219,
408, 431. 478, Sil, 520, 521, 532.
Toma de b decisin politica fundamenlal. 126 y ss,
Tribunales, 294 y ss.
Ek'Cci6n de jueces, 299.
l ndependcnd3 de los tribunales , 2'94
y s igu ien tes.
Grapha~ pa ra"Qmon , JIO.

;)

Len~s.

Triennial Act ( 1643). 256.

Habeas Corpus ACI (1 779), 158.
Ilill of Right s (1688) , IS8.
Act of 5<:ttleme nt (1700),67, 158,294.
Scotch Militi a Ilill (1707), 271, 272.
Scptcl1Il ial Act (1 716), lS6.
Repr esent at;on of People Ac ls (dcsde 1832), 2fJ1,
Ilritish North Am eri ca ACI (I!I671. 178,
381.
P...-liament Act (1911), 126, 128, 207,
347.
Defen se of the Realm (consolidatiOll )
Act ( 1914), 290.
E m ergenq' Powcr Act (192O), 290.
GO"ernment of In dia ACI (1935).
Mininers of Ihe Crown Act (1937),

127, 207.
Appcl1ale Juri sdiclion Act ( 19-47), 296.
Crown Proccedings Ael ( 1947),308 .
rnd i~n Independence Aet (1947 ). 34R ,
357.

608

C.-im inlll J ustice ACI (1m), 296.

Pa r liaml.'nl ACI ( 1949), N/ .
Procedimiemo legislativo, 271 .
Glorious Revolu lion, 93 . 98. 157. 158,
200.394.
I nlOm patibilldades, 257.

Gobierno de rabinete. 125 y ss .. 269.

Cont rol $obre los gastos en la campaa ekctor.l l, 343 y s.s.
Gobierno de cri si s , 291.
Lobbies, 435.

Interdependencia
por coor<!inac::in, 132 y 55., 253 , 271.
por inteyrci6n , 106, 252, 274.
[ta li a. 221 , 224. 225, 279. 302. 304.330. 332,
3lS, 343, 401. 445, 451. 508, 531.
Curporat ivis mo, 461.
Re rional is mo, ]24, 374.
CiudadeJ-Estado, 96, 3'.l3.
T r ibuna l conStilUdonal, 224, 324.
Reform a constitucional, In.

Nueva cl aslficae in d e las circunscrip

ciones cle<:toralcs, 340.

J acobinos , 11, 94.

Cmara de los Lores, 296, 347.

Disolucin del Parlamento. 260.
Pl ura lismo, 432.
Con trol pQUl k o, 128.

Pacifismo en el artculo 9 d e la Con ~

1l ucin , 513.
Jefe de l Estado ; vid . monarqua : pres i.
dente de Es tado .
Joe<:cs; vid. Tribu na1<:s.
Jurisdiccin. 2.SO; ,id. lambin T r ibuna

Pa rt idos poU licos. 116. 119.

Prime r min iSlro. l OS , 107.
Revolucin Pun lana , 98, 1 ~ .
_ Ro}'al asso;:n h , n I.
Crisis constit ucional de 1910-11 . J~1.
Potes tad rdamen tara del gob ierno,
275.
Convencion es const ituc ion ales {ConSli
IUli ona ! CorlVenlionsJ. ]65 y 55.
"'rulacin cons t it ucio na l (vid . conven
ciones COll slilUcionales) ,
Nac ionalizacin d~ in dust rias. HS . 439.
J urisdicc in adminiS l rali,a. 303.
G,",""ia .
Dictadura m ili lar e n. 416 n .. SO l.
Grupos de ;ntt~: vid. Plurali s mo .
Hebreos. 44. 154, 393.
[<.loo[aga.

30, 4[2 )' ss.

Con\"<~q,,,nci a

ideolgica. 425' y ss.

idcologa universal. 419.
1\l [Qi a Cat]iea, .58. 59, 24.1, 393. 425 . 56.
Ilustracin , 13] , 358. )9.4 , 413.
_l mpcachm enh, 247.
Imperio ak mn (Deutschn Rcich ). 77.
3'17 . ]75.
Federal ismo, 375.
Co nsti tuci n de 1871 . 21 1. 357.
Incom pa t ibllidades, 134.257. 5 .
l udepcnd"ncl a funcion al, 152, 242. 254 ,

Japn . 512 y S$.

"".

Jur isdiccin ad m in istrati",,", JOS y ss.

Just icia poHt ica; vid . Acu sacin.
Keni a . 4!11.
Landsgemcindc. 96.
Lati noa mrica . S09 y ss.
L<.-gislacin: ,id. t ambin P3r lamemo.
Lciislado r. " id . Parlamento.
Dcle:ado"':s de facultades legis bt ivas.
274. n6 y 5$.
Proceso 1ell isla t;'"I), 269 y 55.
- para la defen s" del Estado. 405 y ss.
Lex regis, 157.
u:yes d e 3ut ori wci n, ,id. Dclcgadn
de las facultad es Ic:*islati vas: pld,u

VOllvoirs.
Liberalis mo, 3!04 y $$.
Libcrta<k.; ind ivld ual0:5. J90 y ss.
Dc recho$ fundamentales co mo lim ita.
CiollH al poder estal:lI . 190 y $S.
--en perspc:cllva h istrica. 392 y ss.
Restricciones terales de las. 395 y 55 .
Derechos socia le" econmicos y cu lt ura les, 398 y 5$.
-y la autocracia , 402.
Cri sis de los. 4Gt

167.

:I

INOI CE ANAtJn CO

nOR IA DI! LA CONSTI TUC ld N

'1

-del pll r l:unento, 255 y 55.

Independe nci a d~ 105 tribunales, m ss.
India . 511.
Indonesia. 495.
I nest ab ilidad de 105 ga binetes. 109, 26-1,

165.
Ini/at erra, vld. Gran B reta~a .
Ini ciat iva pon ulAr: vid . Refen!nd" rn .
I nid at iva: vid. Re rernd um .
I nstit uciunes (polft lcas) , .30.

Madaga:o;c;ar. 511, 523.

Malasia . 534.
f.la ntismo. 48. l88 , 403.
Ma)'orla.
Absolu t a. 245.
Cualificada, 245 y SS., 250, 264. 265. 272.
Medios de comunicacin de masa s, vid .
r> ropaganda poll t ica.
Medios dI' tc!cco mu uicacin. vid. propa
la nda POl itica.

Mxico. 510.
Minist ro presidenlC, 237 , 238.
Mona r cmaoos, 393.
MonarQuia, 42, 76. 81, 90, 2.36, 261, 266.

329.
Absolu la, 46, 47, 77. 81.
Legi t imis ta , n .
Parlamentaria. 77, 236.
li m il ada consli tucional",en te. 77. 90.
Z36.
Monocrac ia , lS.
MOrKl>olio de la ( u nci n judicial. 295 u.
Naciones Unidas . .368, 391. 395.
Nacion al is mo, n .
Naci o n ali zacin , 438.
Naciona[social ismo , 78. 341 : vid . tambin
T el"<'er Reic h . Adolfo Hit le r.
Neop re sidencialismo, 801. 482 y ss.
El m odelo fra ncs. 482 y $S.
Imitac<>n.,.., 49-l y ss.
New lXa l. l E . .361.
Nige r ia. 533.
Bia rra. 53l.
Nilta . s uble,'ac in d e (5321. 93.

'J.

Oclocracia,
47. 426.
OI iraTQu la . H . 47. 426.
Omb"d$m"" 523524.
Ordenes r el igiosas. ~. 2t5; ,Id . t amb in
Iglesia catlica.
Orlan izac in Eun>p<'a d.: Coop.::r;lcin
ECOrlmica (OECE) . .~.
I' anameric ani smo , 386.
Parlamen t arismo, 5211 y ss.
l' ar lamenlO Lar go ( ln rlaler r;ll. 151.
Ibc roomrica . 80 , ~. 811 . 140. 144. 220.
288 . .lO1. 316. 325, 3S8. 310.
Estado de s ilio en , 288.
Cau dillaje: vi d . .:xp rcs;lI 11cme es ta "01;
Federalismo en. 380.
Par13men t o ( As"mblc:I Lcg is lati v:l).
Preguntas e inlerpel acionc.~, 262.
Oisol ucin del parlamenlo . 2/10 H_
Indcpendencia rundo n"l, 255 ss .
Reglamemos. 242. 244.
Inmunidad.25S.
]ncompatibi lid ades. 257 .
Ma yorias parl;lmenlatias unilicadas.
175.
Con t rol"" inter6r l, nos r,"",nl e a l go
bierno. !S5 y ss.
Impeac hmen! .del presiMn t t' de Es
l ado . 266 y SS., 269.
Instrument os de oomrol. 261 y S~.
Voto de nO cOfl fia n,.". 263 y ss.
Con trol es in ler6r ganos ent re el gobier
no y el . 2f,7 y ss

609

Controles int r aranOI e n el parlame n

10. 2~ 2 y s~.
Pro teccin a Ia.~ Ul ilKl r ias en los de
b:>tcs, 245 y ss.
Sesiones. 2.56.
:Speaker . 243.
Comits de invcst ig:lei n , 262.
p(lrlemmls, 67. 81, 297, 310.
hrt ido unico. 78. 95. 21 4, 215, 402.
i'arl idos, vid. partidos pol1ticos.
l'a r t idO'> politicos. 36. 37. 126, 2B. 214,
431 )' ss.
P;nido unico o .."S Ia l:>!. 78, 95. 215. .()~.
Ui sc iplina de . 109. 110. 126. 129. 1.36.
Partido comuni s t a, SI. 4 10. 411, 414 , 462 .
Si~lcma d(' \In rt itlos y grupos pl urali stas, 433.
Ins t ituciona lizac in jurdica de los, 44J.
a travs de la ley, S.
a tra"s de es ta lutOS de organ iza .
cin . 50 _
e n la cons titu cin . 443 y ss.
en lo~ Es t ados Un idos. 451 y ss.
y en el ,,"oceso gu ber namen tal, 93.
" anidos re&iOnal~s. 359.
P",tidos . a s t ill a so, J4 1.
I'anitlos osub""rsi,o s., 405.
-y el proceso electoral. JJ4 y ,.,..
p: ,t idos de int cl"\!&es econmicos. 433
)' ss.
Patronaje. 253 .
l' lani fieae in terr itorio l. 532 y ss.
1'lcbi$Cito. 117, 33 1 y ss.
_~obr" cues tio nes t erri lori:tles, 332.
- Icn icas p leb iscitarias, 525 y ss.

I'lcms pouvo;rs. 110. 276.

--e n Fr;lnci3 . 271.
I' luralismo , 353 , J.i.I , 422.

pluralis mo administr~lho. ~18.

rep resenlacin corporat iu. 455 y ss.
Oill rnico de 105 rropo:; <k: int eres. 429 .
El individuo en la soc iedad plura liSla.

0 9.
de ntcn!s)" el s istema de par
02 y ss.
Gn l['OS de i nt c~~ y admini~trllCin, 437
Cla sificacin de los W;ru pos pIUT:lli sta s .
G!"u)Q~

t idos.

'"

Lobbics, 426, 435.

I'rcssurc G roups ( II TUPOS tic presi n).

426. 431_
Interracin lellal tic lo~ llrupoS pluTa'
lis tas . pluralismo te:rr iloria l; vi d . Fedc.r.al is Dlo. 4.2 y ss.
Poder. vid . Poder polil ico.
Poder polil ico. 23 y S~ .
Limilaci n d e los derechos fund ame n
tal es. ]9(] ~. ss.
Car:lCler de m o niaco del pode r , 28.

61 0

Configuracin t r iangular del Iloder, %

y s;lI;em.. ~ .
D<:spCrson"l i~acin

~
ins t ituc;003 liu
cin del, 234.
Fede ralis m o y d;~ l rbucin del ejer ci
c io dd pOde r , 32 y ss.

[),slribue,n y ronttnt nci n en el e icrc>cio del pOder, 12 }' u.

----1:0mo fun darn",n lo I)ara la d uifica

cin de RObiemos. 49.

P luralisn.o de rupos

lNDICE ANAlfT1 CO

TEORfA DE LA CONSTIT I.C IS

~.

d in<l m ka del

poder. 422 y ss.

Judidalizaci rlo de la po lit ica , 32!.
Con s l ilucion~lismo

y di stri bucin del

ISO.
Oe tentadores del pod er}' d esl natarios
dd pOde r . 26, J5.y ss.
Pod"r y wciedad ""lala l, 26 y ss.
pod ~ r.

Os r;nci"'n entre pode r . di stribuido. ,.

ocontrol:>do., 70.
Pol kracia , 36.
I'res ideoci"l is mo COrnO lipo de IfObierrKl,
\JI y u .

Presiden le; \' id, presi den te de Estado.

Pres ident e de E ~ tado : vid. tamb in p romulgaci n de leyes.
NombramicnlO. 260.
--bajo rI pres id encialismo. 131 y M.
Acusac in , 266 y ss.
--en el ej.-:cut l\'O d ualista , 112.
Presupues to . (aOlrol sobr" el . 270.
Prime r mini st ro (Gran Bret a a ), 127.
Princ ipi o del ea n~ illeT> . 238.
P roceso gubern:lm c ntaJ.
Anat omia del, 41 Y ss.
T -cnicas fun cional es del cons l h ocio
n.. lismo y de 1:0 au tocrac ia . 52 y 5$
C lasi ficacin scl" n Que d ejercic io del
J)<ldtr "ite dis t ribui do o co netn t r:
do. 49 Y SI.
C lasi ficacin de E stados y dc 8obier
nos. 41 y ss.
N...., va divisin ' rip~r,i t a de las runclOnes e~l!\lales. 62 y 55.
Dec isiones po lit icas funda mcnt a Les,
63 y u .
Ej ecucillll <le la s deci,iones po li t iClOS
fu ndamcnta les. 66 y ss.
Control polit ico. 68 y M.
Dbtribucin dd !XXlcr y lecnica d I.' la
rcp rcscnt OCllm , 57 y ss.
Clas ificacin socio lkica d e los Esta
dos. 48 y ss.
C lasi r.cacione~ trad iciona les. 42 y ss.
Separacin de poderes. una anticuada
toorla, 54 y ss.
P roceso ek'Ctoral , 255 y ss .. 268 . 280 ,
ss., 326 y ss . 3.H y 55.
--en la aut ocracI a . 3J5 )' s .

Fi nanciacin tle la ca m pai13 cleclora l

v eontl iciones pata 13 cDmpct(ll1 cin
e lectora l. 30 y ss.
--en la d emocracia constitucional . 317
y si r ui" n! cs.
Sistema decl o ral de mayo rias. 138 y ss.
Sistema propo rciona l .340 y ss.
Sist ema eleclol":ll. 114 }" ss.
P romulgacin de 1<:)"e5. 271. 319. 320.
P ropa ga nda polflica
y 10.< medio< de eomunicacin .Ie ma .
$,lS. 33. 34J . 4 1 ~ .
Y la libertad polittca. ~1 2 y ss.
y el proce so el~'C t or3 1. 337 338. 14l .
R<:s poOn.abilid;"J IlO1Itiea . 70. 107. 2..36.
263 Y ss.
P rotecc in d" m inorias en e l parlamen
tu . 2~ 5.
P ro testant is mo . 343. 403.
Ra"o nal i,acin
del parlament a r is mo. 110.
del proceso polf!lco. 171.245.26-1.
Ref"n!ndu m cu nSliludna l. 180 y ss . 330.
Jl.lri sdiccin administrat iva. JOS y 5S.
Vichy. 99.
Si~ l c ma bicameral. 249. J 18.
Uni\"Crsal. S2S.
Referndum. 97. 28-1. 327 ss., 330 ss .. 525
y s iguien t es.
-sob re las leyes. 330 ss.
-'iObrc la form:a de gobierno. 228 ss.
-sobre e nm ie ndas consti l ucionales. 180
y siguicnhs. 2211 ss.
--<,n SU;'.a . 292.
--<'n la V Repblica f ran cesa. ~ S3. 485.
488-489.
_ In,c,at;"a poOl)ul ar. 144 . 28-1. 317 u .
Refrendo m in is terial de [as leyes. 239.
266. 271. 319; vid . t ambin p rom u lll"
c,n de leyes.
Rgrmc perso,md. 234 .
Re tion alismo. J6.1 y ss.
.........,n ha n!!. 374 y $S., 531.
--...e n los Es t ados Unidos de Am r ica. 365.

R''''lIOi. 272 .
Rep resentacin eorporat i\'a:
Valoracin de. 464.
Fuent es es piri tual" de l corpon t;vis.
mo, 455.
Corpor:Ii\'ls m o int cgral . 460.
.......... n !t3Ii!!. 459. C61.
--en Yugos lavia . 463.
-('n Po rtu gal . 458.
Sinema osov;e h U de consejos .l62
Consejos econ micos. 459.
-v b;ca mera1i ~mo . 456.
Re p resentac in funcional: ,id . Rcpr(.'SCn.
tadn C.,q>o,.:O II\a .

Representacin. princip ios y lcnicas dc

la. 57 y ss . 327.
Rcpblica Fede ral Alema na. 108. 113. 225.
238. 270. 299. 345 Y ss . 353. 359. 433.

61 1

Rodes ia. 533.

Rules Commi ttec of ,he 1I0us" of Repre
sentat"es. 264.

SU )' s .
Disol ucin d el Bundesl"'. 114.
T ribunal Cons t itucional Fcd" ral . 266.
2~8. 320. 323. 404.
Comisario de las f""I""I.;:1S 3nnadas. S2~.
Ve r Spi"tld. proceso COnt ra la ",.. is u .
51 4515.
Di"<lueiones parlamenl a ria s. 521.
Fed eral ismo en la. 528 y ss .
Gr3n Coa licIn en 13. 516-5 17.
RefOrll.3 ek'Ct or!!l. 517.518 .
Ur-cncia nacio nal y re visin const itu
cio na l. 518.
RepubJ ica Dcmocr.ltja Mem ana ( DDR I.
100. 117. 118. 38.'i.
Rep blica.
11. 99. 101.
111 . 108 Y U., 272. 296.
IV . 99. 108 y ss . 2~ 9. 256. 272. 302. 316.
3 18.
\' . 11 )' ss . 256. 48.2 Y ss .
Repblica de Weima r . 27 1. BO .l48. 357.

400.

4;$.1 .

,...

Des ti tucin del presidcn tc del Rcic h,

Ar ticulo 48 . 290 . .348.
Ltyes t! autorizacin. I16.
Diso[ucin del R"ic hst31. 282.
Federa lismo. 322. 375.
Princi pio dd canci ller . 238.
Consejo .xonmico del Re ic h. -WI .
Con l rol jud icia l. 315 y ss.
Statsgerkhl shof [ ,. das Deul sc h<:
Reich. 316. 322.
Plebiscitos tc rril oriales. 332 )' ss.
Cons t itucin de 1919. 123. 322.
S is tema bieamcn.l. J3O .
M ut acin oonsl it uc ion!l l. 164.
. Fcderaci n mundial 3M y ss.
_Gobierno mundial . J88 v ss.
Conscj05 E conmicos. 459 y ss.
Estado de bien est 3r. 64 . 67. 399.
Sislem a bi cameral: vid . Bicamer .. !ismo.
- Laguna. constitucionales. 170 )' $S .
- leyes co nst ituciona les. 187 y ss.
-l.o:)~ cua liflCad:u. 181 y ss.
- Mutacin cons t;t ucion:al , 16-1 .
- Normas cons tit uci ona les y "m icon. t;
l uciona les. 191'. y 55 . 203 y ~s
- Poo" oir cons t itullnt . 172. 203 !! .
-Quebrantamiento constitucion a l. 186.
-Sc nt im ienlo COM t;tltci onal . 199 )' ss.
Revolucin. lOS. 455.
Declaracin de los derecoos dcl 00,11.
breo 3<}. J'17 . 450

$Jcro 1mpcrio Romano de l:a nacin JI.,..

nl3na. 355.
Scp;a racion de poderes. S4 y ss .. 4 74 )" ss.
-y pr"sid,,"c ialis mo. 136 ). s..
Tcoda de Mo n tesquicu . 44 y ss.
-una anlicuada 1(.'Q rl a. 54 y ss.
S indica lis mo . revoluciona rio . ~5S.
Sinoikias a sin ma q u i". 3S4.
Sislema pO lti co . JO $S . 32. 33. 37. 391.
412 Y ss.
SiStelU3 proporcional. 110. UD. 2S1 )" ss ..
3J8. J4() y ss.. 433 y 5.; ,id . t:a mbi n
prOC"50 clecl on1.
Sblema un icam eral . 246.
Sobero n ;a. 24. 332.
Doble --en los Estad05 r~~erale5, 351.
-de 105 Estados miembros. 363.
Socic<l3 d d ... Nadones. 38&.
Sociedad industria!. 479-480.
Sondeos de opinin . encues tas. 415. 41 6.
Suiza. 96. 100. 219. 226. 228, 244 . 261. 262.
267. 271 . :m . l IS. 330. 3Jl. 35.3. 351. 379,

H2. 437.

Consejo federal , 142 y ss.

Gobierno directoria!. 141 )' ~S.
Ftd"ral is mo . J7'J.
Re,'is i n cons tituciona l tOla l. 183 !! ss .
Conl roversia sob re limiles de r efo r ma
cons,i,udon " l. 195
Rderndum les isla tivo e ;n i c;~ tj"a. 330.
331.
Gobierno de cTlsis. 192
LalldsS ..."'d nde. 96.
Occi sin po ll ica lu ndament~ l . e jecu
c,n d u J: decisin y control poOli
l ico. 14 [ ). 's.
Rde rnd um . 292. Nl.
Gobierno d e :asam blea. 142 y ss.
Reforma const itucional. ~5. 195.
Inic ia tiva popu la r. 143.
Ek<:to ra do . 142.
Bicamcrd lismo . 3511.
Teocracia. I~ .
Tr rcer Rdch. 2m: _id . lambln Adolfo
lI itl " r .
T IpOS de gobi"mo.
Mon3rqu ia ab$OI\IIa , 81 y 55
Rll imen au l or t ~r[o. 75 ~. ss.
N t'Op ,""s idcnc i~1i smo. 8~ y ss .. 4&2 y
~ig u,cI1lCs .

Cesari s mo p ll'biscila r io. 82 ). ss.

o
o
O

612

TF.OII.IA Ill: LA CONST I TUC iN

Itfimcn lo.aHtano. 75 y SS., 78

.lkmocrncia~

~.

ss.

populares., 78, 100.

Gobierno de gabinete. 125 y ss.

Gobi erno parlamentario, 100 y ss.
Presidenciali smo, 131.

[kmocracia d irecta. 95 y ss.

Gobierno de asamblea, 87 y ss.
-'1 siSI<:m as poUlicos, lO y !i5.
Cla ve para clasificaciones de los. 73 ss.
y

S$. ,

402 Y SS., 476 'J n.;

,-id. tambien AulOcracia.

T ribunales colqiados. 250. 251.

vitica s (U .R.S.S.), 78, IKI .

Aplicacin del plcb ii\CIIO, 331 y n .
Ft:dcraJismo. 247, 334.
Derechos fund ament ales, 402 )' u ,
Direccin 0.:01:I;V3, 481.
Liderazgo colect ivo. 1.19 y ss.
I'lu ru lismo, ~24 .
Sistcma oSo";el', 462 .
ConSli tuciooc:s de 1918 y 1 92~. HO , 462.

[NDlCE CENEHAL

Const;tucin de 1936 (ConsrirUL: n de

Organiwdn co legiada, 235.

Su;u. D7.
U.R.S.S . 2J9 Y ss.
Tribunales, 250, 251. 2'}4 y ss" 432.
Designac in del personal judicial. 29&

y ss.
Por cooptacin de la j udicatura , 302
y

y SS., illSJ6.

Unin de Ul rec hl (1579 ), 354.

Unin de las Repblicas Socialistas So-

en b autocracia. 73 y ss.
Gobierno din:o;lOriaJ, 14 1 )' ss.

Unin Frar~aisc; vid. Francia, Comuni

dad Francesa.

en la democracia cons tilUci onal

Totalit:orismo.

Un i n Europe.a,

Sla l;n), 102, 210. 212, 446.

Un iones es tat ales. 53] y 5S.
F~racin c:ent mafricana, SU.
I' ro)'''''lo e n el Ca r ibe, SJ3.534.
Planes dc Fcder.r.cin en Africa, S.\J J]5.
en La rino:r.mrica, SlS.

Karl Locwensteill In mClllo ri am_

Prlogo a la edicin alemana
Prlogo a la edicin inglesa

Europa unida, 53S-S36.

PRIMERA PARTr:

5$.

Por el parlamento. 248.

Por el gobierno y el p.u'la'ncnto,
Por eleccin popular, 298.
Tna, ' 94.
Tunui 493.

m.

Estab leci mient o de un Senado en, 523.

1
7
11

Venezucla.509.
VOIO dc no con fIanza, 107, 263: vid . lam
bin gobicrllO p:r.darncntario.

EL PROCESO POUTlCO y LOS TIPOS DE GOBIERNO

1. Sobre la allatomia del proceso del poder poltico
La enigmtica trada .

CA PTULO

Wahl en.ereiningung. 449.

El poder

23
23
23

La

25
26

del poder .
El control del poder pol.!W .
El sistema polt.ico .
Sistemas polticos y formas ' de gobierno
Dis t ribucin y concentracin del ejercicio del poder
~ rc IQS ~wotadorc5-de l ... podoo .
Esquema de la siguien!e exposicin.

28
29

JI. Sobre la anatomia del proceso gll bemamem al .

La necesidad de una clasifi cacin de estados y gobiernos.
Las clasificaciones Inldicio nales de las .. formas de gob ierno.

CAPTULO

Aristteles, 42. - La forma m :tl a de aobierno, 43. 44. _ Montesquicu, 44. - GUil lie! mo Fcrn:ro, 46.

Autoc racia, SI -

32
32

35

39
41
41
42

Maquia\"clo,

La clasificacin sociol6gica de los Estados .

Dis tri bucin y concen tracin del ejercido del poder como base
pa ra una clasificacin.
Constit ucionalismo, SO. das, 51.

30

Conliguracione$ intenue-

s tc?icas funcionales del const ilucionalism o y de la au tocracia .

( Una
: anticuada teoria: la separacin .. de poderes.

"
"
52

54

614

tl;ORf" l)E LA CONST ITUCiN

Distribucin del poder y tcnica de la rcprcsc nt,jlcin

La llueva divisin tripa rtita de las funcion es estatales
La decisin politica fund amental.
. . . . .
La ejecucin de [a decisin polt ica fundamental .
El ,onlrol politico. . . . . . . . .

I ~S

CAI'ITUW
tipos de gob ierno de l(l (llf'ocracio.
. - h clave para la clasificacin de los t ipos de gobi"emo .
O Rgimen autoritario Y!$;imen 10lalil3 r io.
.
t:F- ~m!:''Lau l'?ritariQ,;).... El "'men totalitrio, 78.
Tres modelos de autocracia. . . .
.
.
.
La mo narqua 3bsoluta.
El cesarismo plebisci tario de Napolen
. . .
\ El ncoprcs idcncialismo .

... \ _

J '

ClOrtal.

57
62

SECLINDA PARTC

63
66
68

LOS CONTROLES DEL PODER POUTICO.- I :

LA CONSTlTUCION y SUS CONTROLES HORIZONTALES
c....pITUI.o V. La col1stit"ci" .
La const it ucin como d isposi t ivo de control d el poder .

7J
7J

Sobre el _t elos_ de la consti tuCin .

- Sobre el con tenido material de la constitucin
Consideraciones sobre la evolucin hiStrica del eonsliludonal ismo.

75

-- rplTu~ I V." 'tos tipos de gobierno de la democracia cotlstitll-

t \

LLa

El constilucionalis mo y la democracia constitucional.

.
democracia constit ucional como configuracin triangular
del poder.
. .
. . . . . . . . . . .
..
Los partidos polhicos y el proceso gubernamental . . . .
( ~ Primer t ipo: la dcmocrtlcia directa.
' !:t Segundo tipo: el gobierno de asamblea.
o..- Ter cer t ipo: e l gobierno parlamentario .
Fundamentos y principios bsicos
{ Parlamentarismo clsico: Francia .
EstruelUu .dualis" .. del poder ejecut ivo. 108. _ lnatabilidad dellll1.
'"

81
81
82
84

~
9

91
9

a...... Cua
rt o tipo: gobie rn o de gabinete.
Quinto lipo: el presidencialismo .
~

E l universalismo de la constitucin escrita,

El procedimiento del xxIe.r. constilureme.... .
. . . .
-sobfe"'Jil'esC'nc1a' i&iliCi""YTIiitcs (tea reforma constitucional
La mutacin constitucional .
Las r"ilas oon~encionates "n In~laterra. 165. _ La mUladn oon~
lilucional e n Es t ~do, Unidos. 161. - La mutacin constitucional "n
Franc ia . 169.

La reforma constit ucio nal

95

I
\

97

forma coml;tucloool. 17~ .

La tcnica de la reforma COn stituc ional.

103
103

108

149

152

154

159
160
162
164

qo
175

Mayorlu parlamen tariu cualifteadu. 176. _ f>anicipacin del eL<:etorada. 17':1,

180

El rcfcn.!nd um constitucional.
L:o rclorma cons ti tucional en el Estado

red~ rnt .

t82.

Algunos problcmas especiales d c la tcnica de reforma

constitucional .
L:o revisin tOlal. t83. _ La reforma consti tucional .tacita., 185. E l quebrantam ie!'llo .s., la con"imein. 166. - I1y"5 constitucionales

11 5
b

~' Ieyts

125

"3

eu.alific:ada$, 181.

Limites de la reforma constitucional.

130
131
133

'1:.

13.

Post scriplum sobre el sentimienlO cons t itucional

~ La gran cuestin de confianza.
. ' '\ .
.
~bre la clastfi cacln d e las constitucio1).CS' '
.
Los esquemas anllcuados de clasificacin .
.
..- ConstitUClOnes ongmarias y derh 'adas . .
.
Constituciones ideolglco-programticas y u ti li tarias
La pcr.erstn de la consutuculn a traves de la aUlocrada moderna

141

149

L:oIfUn.:l$ co nstitucionales. 170. - El luar del po ....oir C(H/SI;III/Jm.

In. _ La reform~ oonsti tucionat "" Su i"" . In. - Free""",,, .. de la re

112
11 3

.
..
El principio: interdependencia por coo rdinacin.
. .
Indepe ndencia r eciproca de los detentadores del poder.. .
( El rgi men de gobierno americano y la nueva divisin tri.
partita de las funciOnes estatales.
. . . . , .
Sexto t ipo: el gobierno directorial en Suiza.

149

Los hcbl'l'Os. 154. - los :rie:os. ISS. - l..a ""pUblica romana. 156. Inll lal...-,.. y la """'olucin purita"". 151.

binete. 109.

" Parlamentarismo hibrido: el ejecu tivo dualis ta. .

.. Parlam en tarismo conl rolado: la versin de Bonn .
( ~ Parlamen tarismo frenado: la V Repb lica francesa
f,n te<:!!,d"ntes. 116. -l:.a ConWlUcill.. o;!c h Ih RepdbUca, 11'.
Constit!-,~in dc:.. Qs. Cjl.ulle..en.Ja co~< I."QgU,i'I .... ~ 122.

615

INDlCE GENERAL

188

Pluos d" espera. 188. - Disposicioll<!s intanlibl..s. IR9 . _ los bm j

tes inmanen tes de l. reforma cons!l tuelonat. 192. - La COOtrO\c r
sia "n Suiua. 193.

199

203

205 ) - )
205
209
Z 11

I~

616

TI:ORI"

oc

{SOleE

LA CONST IT UCiN

La clasificacin _o ntolgica_ de las constitucion~

' - La constitucin norma t iva . . . :
.
- La const itucin nominal _ .
. '
.
.
- La constitucin semntica
La d esvaloriZ3cin de la cons tituc in escrita en la de mocracia
constitucional.
Fallos conscicnlCS en la aplicacin de la constitucin
La e rosin de la conciencia constitucional

CA I' fTULO VIII.

216
217
218
218
222

226

t"
/

CAPfTULO VI.

Carrlro/es il!/rarganos

Controles

232
232
235
235

y controles intcrrg:lnos

E,m ,do

236

en el mbito sovitico .
e l parlamento .
funcional de l parlamento.
,Proteccin de J:s minoras a IravS' d e ,la$,mayp~s~6cadas

E sistema bica~ral $:omo conltOWnlI:argano

Con troles ifi"iOrg;mos e n la fu ncin judicial.
.

CAPITULO VIL COlll r cles i lZ/ ftrgallos cm,e el Ptll'lamelllO y el

gobien lO .
Tcnicas y tipos de control inter6rgano .
La p rimera categora: cont roles d el parlamento frente al go

bicl"no .
la independencia funcional del parlamento.
Medios d e contro l de l pa rla mento frente a l gobierno
Nombramiento d el gobie rno .
l os controles poliricos de rutina.
Calda del gobie rno a travs del voto de no confianza
la d estitucin del pl"es id ente o jefe del Esta do por acu
sacin (impeoc/J/lr ew)
La segunda categora: los controles del gobierno frente a l par
lamen to
La influencia del gobierno sobre el proceso legis lat ivo.
La influencia d el gobie rno sobre la ley promulgada .
Facultades legislativas del gobierno.
la facultad de emitir reg lamentos de ejecuc i n
ley d I! au torizacin y pleills pollvoirs .
la disolucin del parlamento.
El gobierno de crisis.

237
237
239

CENERAL

eOll/ro/es ,lIerrga'IQS (l(JOLlr-ibu'1ales-frentc "Q/

~obiemqJ-lp'1!l..a~'ltO. . . . .
. a independencia de la funci6n.judjcii!l.. .
- JI.
po 10 JU le lal deJos t ribunales .
.
.
Los principales tipos d e designacin del penona! judicial.
Nombramiento por el gobierno .
Nombramiento y seleccin del personal con cooptacin de
la judicatura .
Controles interrganos de la j udicatu ra . . . . . . .
El controrju-diairso'brelaad min ist~acin p~iea y la ju
risdiccin adglinis trativa . . .
El control judicial, judi(;iaL. re ~iew, sobre-.la~legislaci n en_
- los Es tados Unidos .. .
El control judicial fu era de los Estados Unidos.
El parlamento, 317. - El

pre~dente.

CAPiTU LO I X. CotJJ.t:olc;sj!ill:!LggJJ91.AI.l.. de~t..aradJLtn.te qI g!>"b ie mo._y _fll -par/lJ/flellto_

La importancia del pr~QSlcctoral

24S

Votaciones de rerernd.um ~ .
. .
La fun cin del electorado en la funcin cOllstituyento:
El referndum legislativo .
El plebiscito .
El sistema eleclOral y la voluntad d el pucblo
El control sobre el p roceso elec toral en l os regmencs autl>crticos.
Abuso.s electo rales en los Estados constitucionales.
Problemas de la tcnica electoral .
La integracin de l electorado de masas .
El sistema de mayoras .
. .
El siste ma proporcional .
La financ iacin d e la campaa y la competencia elec toral .
Post 5criptum : bloqueo mutuo entre los deu:ntadores del poder

252
252
255

255
259

260
261
26J
265
267

268
271
27J

'"
276

279

28'

29'
294

295
297

JOO
J02
J04

JOS

J08
J IS

3t9. - Los tribunale$. 319.

. la judicializ;dn_ de la poltica.

242
242
246
250

617

32 1

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TEORfA DE U

CO.'' STITUCI N

"'.:DI CE CIlNERAL

Plllralislflv .
El plurali.s.mo d c.. grupos y la dinmica de l poder,
~ I pluralismo en la autocracia ,
. . . .
El plUl'3lis mo en la d emocracia constitucional,
Los gruf9s como base d e la sociedad es tata l .
Notas histricas sobre el pluralismo.
.
E l pluralislno y la sociedad tecno lgica de masas '
La dinm ica de los grupos de intcrs .
Las t ' 'cas d nru: racin dcJos.SCUpoS d e i n.w~ ,
La infiltracl n en los d e tentado res de l poder.
.
Lgslt;bbie , , . " . ,
.. "
..
.
PaniClpacin d e los grupos d e in te rs en el prQ(:eso gube rnamemal
El individuo en la sociedad pluralis ta
L:a intc~!~ l!!gal de ]gs gru.ezs l?walisas en el proceso del
poaec "
.. . , .. , .. .. . .
[a ms itucionalizacin juddica de los p:lrlidos p olticos,
Los partido. POllico. )' la constitucin, l . _ Los p~rtldo. POliticos
)' I~ Ic~islacin. 443, - Estatuto de orlDn;7.l1cin para los partidos
poWico . 450. - La l(islacin sobre partidos politicos en los Est ados Unidos. 452.
La representacin corpora tiva y la in stitucionalizacin legal
dc los grupos de inte rs ,
Las fuentes espirituales del corporati vis mo.
Rep""5C'!l lacin corporati\'a dI: la $ClIlIn da domara. 437. _ Combina.
cin de la 31<alOb lea polLt;c" con la asamblcn corporll t i\'a , 453. _ ea,..
scjos econmicos. 459. - El corpora tiv ismo Intcr.lI. 46 1. _ El oro.
~'O rpomli\'i.mo en YUllosla\'ia. 463. _
Valoracin de la reprl'!<'nta.
cin corporali,". 465.
y n u""amente las sombras d el Lelliat n

C.uln;LO XII.
TERCERA PAR TE

LOS CONTROLES DEL PODER POLlTICO. - It:

CONTROLES VERTICALES

C."I'ITUU) X. Federalismo

333

Las caracters ticas esenciales d el poder federal .

Fede ralismo y distribucin de l ejercicio d el poder .
E l federalismo en 105 Estados Unidos .
Evolucin h istrica .
La ins titucionalil:3cin de la supremaca federal
El regiOnalismo como _nuevo federa lismo .
El federali sm o fuera de Jos Estados Unidos
Estados rec ientemen te constituidos
El federali smo en la comunidad francesa
Experimentados federales en Estados unitarios (desce ntra.
lizaci n )
El declinar d e los federalismos arraigados .
Alem:l.I\ia, 375. - AU li lria. 378. Canad y Australia ,)80.

Su iza. 379. -

l~

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ltK,roamrica . J.SO. _

Federalismo y au tocracia .
El federalis mo y la organizacin internacional .

Garalltas de las tbutades tdividualts

Los derechos (ugdilmCn! a1eS QBRtlJ"Hmit8Cwn..del.podw...&w.ta1Las libertades individuales e n una perspectiva hist rica
Vio lacionu de las libertades individuales.
Las restricciones legales a las libertades ind ivid uales
Los de rechos socialcs. econ micos y culturales .
Las li bertades individ ua les y la autocracia
Las crisis de las .libertades individuales en la democracia
constitucional .
El d ilerru, 4(1.1, - La deren~ del E5Iado democrtico, 4OS, _ El oon.
RiCto C'ntre la libertad)' la ~I"ridad del Enado. 407. _ La situacin
de los derechos rundamentales en los paises occidentales. 408. _ Las

C.HfTIJLO XI.

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(E:ulldio sobre la _T eora de la COlIstitllcidll!:.te Karl ftotl\'cIIsteillJ , por A, Gallego Anabita rte

C OS:ST ITUCIS' \' POLTICA.

"

I XDI CE .\XALill CO

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469

I S' DICE OS:OWSTl CO,

causu ms profundas, 411.

La libertad polt ica y la pro pagan da.

La circulaci n d e las ideologias polticas
I:a propa~nda poltica y los medWs de ~ lcacin de
masas '
COCcnfra-cion y distribucin del poder en el proceso de
formacin de la opinin pb lica.
La autocrac ia. ~17. _ La democracia consti tucional. 418.

A pENOICE

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