Nmero: 90/2008

Universidade Estadual de Campinas

Instituto de Geocincias
Departamento de Geografia

HLIO CAETANO FARIAS

O BNDES e as Privatizaes no Uso do

Territrio Brasileiro

Dissertao apresentada ao Departamento

de Geografia do Instituto de Geocincias
como parte dos requisitos para obteno
do ttulo de Mestre em Geografia.

Orientadora: Profa. Dra. Adriana Bernardes da Silva.

CAMPINAS SO PAULO
Agosto de 2008.

 by Hlio Caetano Farias, 2008

Catalogao na Publicao elaborada pela Biblioteca

do Instituto de Geocincias/UNICAMP

Farias, Hlio Caetano.

F225b

O BNDES e as privatizaes no uso do territrio brasileiro / Hlio

Caetano Farias -- Campinas,SP.: [s.n.], 2008.

Orientador: Adriana Maria Bernardes da Silva.

Dissertao (mestrado) Universidade Estadual de Campinas, Instituto
de Geocincias.
1. Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
(Brasil). 2. Empresas de consultoria. 3. Privatizao - Brasil.
4. Territrio nacional. I. Silva, Adriana Bernardes da .
II. Universidade Estadual de Campinas, Instituto de Geocincias.
III. Ttulo.

Ttulo em ingls: BNDES and privatizations in the use of Brazilian territory.

Keywords: - BNDES;
- Consultancy companies;
- Privatizations;
- Corporate use of territory
rea de concentrao: Anlise Ambiental e Dinmica Territorial
Titulao: Mestre em Geografia.
Banca examinadora: - Adriana Maria Bernardes da Silva;
- Fbio Contel;
- Mrcio Antonio Cataia.
Data da defesa: 29/08/2008
Programa: Geografia.

II

 Lucila, esperana renovada.

com grande com amor e admirao
que dedico este trabalho.

IV

AGRADECIMENTOS

O trabalho acadmico fruto de diversas reflexes coletivas, seja no ambiente

universitrio ou no convvio cotidiano, por isso no poderia deixar de agradecer
diversas pessoas que contriburam para o amadurecimento desta pesquisa.

professora Adriana Bernardes pelo constante estmulo ao longo desta

pesquisa e por estar comprometida com a criao de um futuro promissor no ensino e
na pesquisa de Geografia na Unicamp.
Aos professores Mrcio Cataia e Fbio Contel pelos comentrios e avaliaes
crticas realizados no exame de qualificao, imprescindveis ao andamento da
pesquisa.
Aos funcionrios que gentilmente me receberam nas duas visitas ao BNDES:
Luis Ferreira Xavier Borges, Licnio Velasco Jr., Sarah Misrael Lachter e Gilmar. Sem a
prestativa colaborao dessas pessoas, no teria acesso a grande parte dos dados e
informaes contidas neste trabalho.
Aos colegas e amigos de ps-graduao onde muitas dvidas, angstias,
desabafos e alegrias foram compartilhados. Deixo aqui meus sinceros agradecimentos:
Fabrcio Gallo, Silvana Silva, Thelma, Isabel Isoldi, Leandro Trevisan, Eloi Senhoras,
Cristiano Nunes, Alcides Manzoni Neto, Ana Paula Mestre.
s sempre prestativas secretrias da ps-graduao: Valdirene e Edinalva.
Ao Seu Anbal, porta de entrada do Instituto de Geocincias, cada vez mais
simptico e com uma sensibilidade incrvel.
Aos amigos do convvio cotidiano nestes dois ltimos anos em Campinas,
sempre presentes e dispostos a uma boa conversa: Andr Schuch, Jorge Henrique,
Carolina Ramkrapes, Andr Malavazzi, Alexandre Rodrigues, Robson Gabioneta,
Guilherme Godoy, Bernard Andrade, Mauro Vitalle, Murilo Antunes, Diego Carvalho,
Fernando, alm de muitos outros.
Ao amigo Lauro Mello, parceiro constante durante esses anos de mestrado,
sempre disposto a conversar sobre os rumos do territrio nacional.

 Juliana Battochio, pela infinita ajuda e por sempre estar ao meu lado nas
diversas trincheiras da vida. O seu amor, estmulo e pacincia foram imprescindveis
para a realizao deste trabalho.
Aos meus queridos pais, Elias e Lucila, e irms, Luciana e Mara, por
permanecerem unidos, independente das adversidades da vida. Agradeo o estmulo,
a pacincia e o respeito. Aos meus sobrinhos: Kaio, Lucas, Maria Fernanda e Ana
Clara, pelos momentos felizes. Fontes constantes de inspirao!

***
Agradeo, por fim, a todos os amigos e colegas que contriburam direta e
indiretamente com as reflexes sobre o uso do territrio brasileiro.

VI

Teramos agora chegado a uma espcie de

paroxismo quanto necessidade de sermos
desesperadamente modernos e quanto s
dificuldades para pensar um Brasil brasileiro
(SANTOS, Milton, 2000b: 24)

O subdesenvolvimento, como o Deus Jano, tanto

olha para a frente como para a trs, no tem

orientao definida. um impasse histrico que
espontaneamente no pode levar seno a alguma
forma de catstrofe social. Somente um projeto
poltico apoiado em conhecimento consistente da
realidade social poder romper a sua lgica
perversa. Elaborar esse conhecimento tarefa
para a qual devem contribuir as universidades
(FURTADO, Celso, 1992:57)

VII

VIII

IX

XI

XII

XIII

LISTA DE SIGLAS

ACESITA - Companhia de Aos Especiais Itabira

AOMINAS Aos Finos de Minas Gerais
ACRINOR Acrilonitrila do Nordeste
LCALIS Cia. Nacional lcalis
ARAFRTIL Arax Fertilizantes
BANESPA Banco do Estado de So Paulo
BEA Banco do Estado do Amazonas
BEC Banco do Estado do Cear
BEG Banco do Estado de Gois
BEM Banco do Estado do Maranho
BIRD Banco Interamericano de Reconstruo e Desenvolvimento Banco Mundial
BNDE Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
BNDESPar BNDES Participaes
CBE Cia. Brasileira de Estireno
CBP Cia. Brasileira de Poliuretanos
CED - Comisso Especial de Desestatizao
CEDOC Centro de Documentao do BNDES
CELMA Companhia Eletromecnica Celma
CEPAL - Comisso Econmica para a Amrica Latina
CIQUINE Cia. Petroqumica
CMBEU - Comisso Mista Brasil Estado Unidos
CND - Conselho Nacional de Desestatizao
COSINOR - Companhia Siderrgica do Nordeste
COSIPA Companhia Siderrgica Paulista
CPC Cia. Petroqumica de Camaari
COPENE Petroqumica do Nordeste
COPERBO Cia. Pernambucana de Borracha Sinttica

XIV

COPESUL - Cia. Petroqumica do Sul

CQR Cia. Qumica do Recncavo
CSN Companhia Siderrgica Nacional
CST - Companhia Siderrgica de Tubaro
CVRD Companhia Vale do Rio Doce
DATAMEC Sistema de Processamento de Dados
EMBRAER Empresa Brasileira de Aeronutica
EDN Estireno do Nordeste
EMBRAMEC - Mecnica Brasileira S. A.
ESCELSA Centrais Eltricas
EXIMBANK - Export-Import Bank
FIBASE - Insumos Bsicos S. A.
FMI Fundo Monetrio Internacional
FINSOCIAL - Fundo de Investimento Social
FOSFRTIL - Fertilizantes Fosfatados
GERASUL Centrais Geradoras do Sul do Brasil
GOIASFRTIL Gois Fertilizantes
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IPPUR Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional
LIGHT Servios de Eletricidade
PND Plano Nacional de Desenvolvimento
PND Programa Nacional de Desestatizao
IBRASE - Investimentos Brasileiro S.A
IFD Instituio Financeira de Desenvolvimento
OMC Organizao Mundial do Comrcio
PASEP - Programa de Formao do Patrimnio Pblico
PIS - Programa de Integrao Social
PPH Cia. Industrial de Polipropileno
PPP - Parceria Pblico-Privada
PQU Petroqumica Unio
RFFSA Rede Ferroviria Federal S.A.

XV

SEST Servio de Controle e Oramento das Empresas Estatais

SIDERBRAS Siderurgia Brasileira
SNBP Servio de Navegao da Bacia do Prata
SUMOC Superintendncia De Moeda e Crdito
TCU Tribunal de Contas da Unio
ULTRAFRTIL - Indstria e Comrcio de Fertilizantes
UNICAMP - Universidade Estadual de Campinas
UFRJ Universidade Federal do Rio de Janeiro
USIMINAS Usinas Siderrgicas de Minas Gerais
USP Universidade de So Paulo

XVI

UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS

INSTITUTO DE GEOCINCIAS
Ps-Graduao em Geografia

O BNDES e as Privatizaes no Uso do Territrio Brasileiro

RESUMO

Dissertao de Mestrado
Hlio Caetano Farias
A presente pesquisa visa contribuir com a interpretao sobre uso do territrio brasileiro a
partir da anlise do BNDES. A escolha desta instituio deve-se a sua importncia no
planejamento, financiamento e execuo dos principais projetos de desenvolvimento
vivenciados pelo pas desde meados do sculo XX. A histria do BNDES se confunde com a
histria da integrao do territrio e da industrializao nacional, ambas aliceradas numa
poltica de superao do subdesenvolvimento. Criado em 1952, no governo de Getlio
Vargas, o Banco tornou-se, desde ento, imprescindvel aos principais projetos ou planos
nacionais das mais diversas orientaes. No perodo atual, com a intensificao da
racionalidade da globalizao na formao socioespacial brasileira, o BNDES tornou-se
central na elaborao e operacionalizao de um quadro normativo e territorial favorvel
internacionalizao do territrio. O vigoroso processo de privatizao coordenado pelo
Banco, com o aval das empresas de consultoria, tem ampliando a desigual gerao e
apropriao de riqueza, bem como intensificado o uso corporativo do territrio.

Palavras-chave: BNDES, empresas de consultoria, privatizaes, uso corporativo do

territrio.

XVII

UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS

INSTITUTO DE GEOCINCIAS
Ps-Graduao em Geografia

BNDES and Privatizations in the use of Brazilian territory

ABSTRACT
Dissertao de Mestrado
Hlio Caetano Farias

The present research intends to contribute with the interpretation about the use of
Brazilian territory, using, for this, BNDES analysis. The choice of researching this
institution is due to its planning importance, financing and execution of the major
development projects, lived by country since half of XX Century. BNDES history is
confused with the history of territory integration and with national industrialization, both
based on a politics of underdevelopment overcome. Born on 1952, on Getulio Vargas
government, the Bank has been, since then, essential to the major projects or national
plans of distinct orientations. In the present days, with the intensification of globalization
rationality on Brazilian socio-space formation, BNDES has been a central point for the
elaboration and operationalization of a normative and territorial scene, in favour of the
territory internationalization. The vigorous privatization process coordinated by the Bank,
with the endorsement of consultancy companies, has been enlarging the unequal
generation and appropriation of richness and intensifying the corporate use of territory.

Key-words: BNDES, consultancy companies, privatizations, corporate use of the territory.

XVIII

INTRODUO

A organizao territorial brasileira tem sido marcada por grandes desigualdades

e por diferentes usos corporativos. O perodo contemporneo tem acirrado a
polarizao entre a riqueza e a escassez socioespaciais.
A histria do BNDE1 se confunde com a histria da integrao e da
industrializao nacional. Criado em 1952, no governo Getlio Vargas, o Banco visava
atender a demanda por financiamentos de longo prazo. A industrializao era uma
prioridade como estratgia de desenvolvimento nacional e de superao estrutural da
condio de subdesenvolvido. Em pouco tempo, a instituio se tornou uma das
principais referencias de planejamento da burocracia estatal brasileira. Desde ento, o
Banco situa-se como instituio-chave dos principais projetos ou planos nacionais das
mais diversas orientaes.
No perodo contemporneo, o planejamento territorial caracteriza-se, como
defende Vainer (2007), por uma desconstituio poltica e operacional. Com as
recentes polticas neoliberais, o Estado perde grande parcela do controle poltico e
econmico do territrio e h uma aceitao passiva da estratgia de insero
competitiva nos mercados internacionais. Amplia-se, assim, a fragmentao das
estruturas produtivas do pas e intensifica-se o uso corporativo do territrio (SANTOS
& SILVEIRA, 2001).
Tal situao reafirma a discusso sobre o territrio, tanto como uma categoria
de

anlise,

quanto

como

um

elemento

para

resgatar

uma estratgia

de

desenvolvimento autnomo para o pas. O territrio, a partir do referencial terico

proposto por Santos (1996), um dos grandes reveladores das contradies e crises
do Brasil contemporneo.

S em 1982, com a incorporao dos recursos do Fundo de Investimento Social (Finsocial), o BNDE
agregou a letra S em sua sigla e passou, portanto, a se chamar BNDES. Neste trabalho, adota-se esta

perspectiva temporal quando se usa os termos BNDE ou BNDES.

O primeiro captulo deste trabalho busca analisar a expanso do meio tcnicocientfico. As preocupaes com a industrializao, com a integrao do territrio e
com a superao do subdesenvolvimento fundamentaram a criao do BNDE e, por
conseguinte, orientaram suas opes polticas.
A difuso seletiva do meio tcnico-cientfico e as diferentes polticas de
planejamento territorial do Estado serviram de base, neste trabalho, para uma
periodizao da atuao do BNDES na formao socioespacial brasileira, que, grosso
modo, parte de quatro grandes momentos. O primeiro ressalta o papel do BNDE no
financiamento dos macrossistemas de energia e transporte; o segundo caracteriza a
importncia do BNDE na ampliao dos circuitos produtivos industriais; o terceiro
mostra a inflexo das prioridades histricas do BNDES frente ao processo de
globalizao, com destaque para a estratgia de integrao competitiva nos mercados
internacionais; e, o quarto, busca mostrar como o BNDES foi um dos principais
responsveis pela poltica de privatizao e pela ampliao do uso corporativo do
territrio.
Este ltimo perodo, proposto em nossa na periodizao, tem a sua anlise
desdobrada no segundo captulo. O BNDES firmou-se como um locus de redefinio da
poltica de Estado. As proposies elaboradas pelo Banco durante a dcada de 1980
serviram de base para que o Estado brasileiro comeasse a realizar suas primeiras
privatizaes.
O acirramento da internacionalizao do capital fundamenta-se, hoje, na
crescente unicidade tcnica e na convergncia de um quadro poltico-normativo em
escala mundial, tem-se, assim, a possibilidade concreta de se fragmentar a produo
em diferentes lugares do planeta, ao passo que o comando tende a ser cada mais
centralizado (SANTOS, 1996).
Em grande medida, a narrativa da modernizao normativa e territorial, em
curso em diversos pases, tem por base as recomendaes de organizaes mundiais,
mormente o Banco Mundial (BIRD) e o Fundo Monetrio Internacional (FMI), como
uma condio sine qua non para o progresso tcnico e para o desenvolvimento
2

socioeconmico dos pases subdesenvolvidos. O papel desses impulsos globais,

fomentando reformas neoliberais, ser analisado neste segundo captulo.
No final do segundo captulo, ser analisado o papel das empresas de
consultoria nos mercados crescentemente internacionalizados. A reflexo sobre o
planejamento territorial contemporneo necessita, inevitavelmente, considerar o papel
exercido por essas empresas, que vm se afirmando como imprescindveis
elaborao de polticas governamentais, pois melhor representam as prerrogativas do
iderio da globalizao.
As empresas de consultoria ao trabalharem e, conseqentemente, controlarem
informaes estratgicas das situaes socioespaciais de diferentes territrios tornamse fundamentais no rol das estratgicas corporativas dos grupos empresarias, bem
como na assessoria das burocracias dos Estados nacionais ansiosas por fazerem
reformas neoliberais.
No caso brasileiro, as empresas de consultoria incorporaram nos ltimos anos
importantes funes, antes exercidas apenas por instituies governamentais. Na
dcada de 1990, o leque de atuao dessas empresas abrangeu desde a anlise
financeira do patrimnio estatal at a elaborao de estudos e a proposio de
projetos para o territrio nacional (SILVA BERNARDES, 2001; MANZONI NETO, 2007).
No terceiro e ltimo captulo sero tratados os ajustes internos, ou seja, como
o Estado Brasileiro internalizou o conjunto de reformas pelas quais passavam
diferentes territrios nacionais. O BNDES, uma das instituies estatais em que a
lgica de funcionamento dos mercados mais se incrustou, defendeu uma nova
orientao para o Estado. Na dcada de 1990, atravs da experincia e da
participao ativa do Banco, o governo brasileiro promoveu uma grande reorganizao
do territrio, com o intenso processo de privatizao das empresas e servios estatais.
Este trabalho tem, portanto, a inteno de contribuir com a interpretao das
transformaes e usos do territrio brasileiro a partir da anlise do BNDES. Os
impulsos globais em favor das privatizaes de empresas e servios estatais
implicaram em grandes transformaes na formao socioespacial brasileira,
3

intensificando as histricas desigualdades. A atuao recente do BNDES contribuiu

para ampliar o uso corporativo do territrio, uma vez que as solidariedades orgnicas
e organizacionais firmadas por meios dos circuitos de produtivos esto, agora,
privatizados e, em grande medida, desnacionalizados.

CAP. 1 - AS UTOPIAS DO DESENVOLVIMENTO: PROJETOS NACIONAIS E

A EXPANSO DO MEIO TCNICO-CIENTFICO

1.1 O advento do meio tcnico-cientfico e a renovao da materialidade do

territrio
So diversos os estudos que visam explicar o processo de industrializao no
Brasil, bem como as etapas da integrao territorial. No entanto, poucos estudos
partem do territrio como uma instncia analtica da sociedade. Tal esforo exige uma
compreenso das principais variveis responsveis pela organizao do espao. Tratase, como definiram Santos & Silveira (2001: 23), de um projeto ambicioso, pois
pretende fazer falar a nao pelo territrio.
Parte-se, desse modo, da compreenso de que o espao geogrfico um dos
entes analticos das situaes presentes. E como tal pode ser interpretado como um
conjunto indissocivel de sistemas de objetos de sistemas de aes (SANTOS, 1996).
H, portanto, uma relao dialtica entre o espao e a sociedade a ser desvelada.
Com este partido de mtodo, evita-se cair no risco de estudar a espacialidade
dos processos sociais, ou seja, conceber o espao geogrfico apenas como a forma
material resultante das aes sociais. Busca-se, assim, partir de uma viso unitria
entre o espao e a sociedade, entre as aes sociais e as formas-contedo.
Cada recorte do espao geogrfico acolhe de maneira particular a combinao
de objetos e aes. Um desses recortes o territrio; no entanto, no o territrio
em si, ou seja, somente a sua dimenso material, mas o territrio compreendido
atravs da dimenso material e os seus usos sociais (SANTOS, 1994; SANTOS &
SILVEIRA, 2001: 247).
A indissociabilidade entre o estado das tcnicas e das aes cria um conjunto
particular de possibilidades dinmica social. Cada movimento histrico cria suas
formas espaciais, numa combinao entre a diviso do trabalho e as particularidades
naturais e histricas dos lugares. A organizao do espao, portanto, resultado
5

desse embate entre a crescente criao de novas formas espaciais e as formas

pretritas, somadas teia de relaes sociais contempornea.
O territrio brasileiro , ao mesmo tempo, o resultado da soma e da sntese da
histria de suas regies. A densidade tcnica e os usos correspondentes fizeram com
as diversidades se transformassem, ao longo dos sculos, em disparidades ou
desigualdades regionais. As diversas divises do trabalho legaram ao pas uma
organizao territorial diversa e fragmentada. A interpretao dessas transformaes a
partir de um enfoque geogrfico exige, indubitavelmente, uma periodizao. Ou seja,
exige-se um esforo para identificar as variveis centrais que, em cada intervalo de
tempo, iro comandar o sistema de variveis, esse sistema de eventos que
denominamos perodo. Eis o princpio a partir do qual podemos valorizar os processos
e reconhecer as novidades da histria do territrio (SANTOS & SILVEIRA, 2001: 23).
A tcnica, a cincia e a informao configuram-se como mediaes essenciais
de interpretao do perodo histrico e, por extenso, da natureza contempornea do
espao geogrfico2. A unio entre tcnica e cincia esboada desde o sculo XVIII,
com a Revoluo Industrial ganha mpeto na dcada de 1940, no aps Segunda
Guerra Mundial, e se intensifica a partir da dcada de 1970.
Segundo Radovan Richta (1971), as transformaes engendradas pelo avano
tcnico-cientfico remodelaram as bases da civilizao ou, em termos mais amplos, as
bases da existncia humana. O autor buscou analisar teoricamente a profunda
interao entre cincia e tcnica nos desgnios do sistema produtivo e de suas
implicaes na prpria organizao do espao3.

A noo de tcnica aqui utilizada pressupe que as tcnicas so um conjunto de meios instrumentais e
sociais, com os quais o homem realiza sua vida, produz e, ao mesmo tempo, cria espao (SANTOS,
1996: 25)

Radovan RICHTA (1971: 09), j no incio da dcada de 70, escrevera: la profundidad, la rapidez y la
amplitud e las transformaciones en la produccin, de las novedades tcnicas y de los descubrimientos
cientficos en todo el mundo indican que en la actualidad se ponen em movimiento procesos que
modifican desde la base la estructura de las fuerzas productivas de la sociedad, la base material de la
vida humana, superando ampliamente los limites de las conquistas que hasta el movimento haba
logrado la civilizacin (...) el medio natural es suplantado por otro artificial, creado por el hombre; la

Por conseguinte, a produo capitalista e o desenvolvimento cientfico

tornaram-se parte de um processo unitrio; a cincia assume a caracterstica de fora
produtiva, pois medida que a indstria foi descobrindo que a cincia podia ser cada
vez mais uma fora produtiva, foi submetendo a produo de conhecimentos
cientficos mesma diviso de trabalho a que estava sujeita a produo de qualquer
outra mercadoria (MAMIGONIAN, 1982: 39). Tais transformaes so o fulcro para a
emergncia de novo perodo histrico, denominado de perodo tcnico-cientfico.
Santos (1996), no esforo de interpretar essa discusso a partir de um enfoque
geogrfico, elucida que a histria da sociedade , em grande medida, a histria da
substituio do meio natural, atravs do trabalho, para um meio cada vez mais
tcnico, artificializado. O espao geogrfico, mediado por tcnicas, acumula formas
geogrficas de momentos histricos distintos. o trabalho, segundo o autor, que
humaniza o espao e o deixa cada vez mais dotado de intencionalidade.
As tcnicas, como resultado do trabalho, so um fenmeno histrico e, por
isso, situam-se com variveis importantes na interpretao da histria recente da
formao socioespacial brasileira4.
A ocupao e, por conseguinte, a integrao do territrio brasileiro podem ser
narradas como a histria de transformao do meio geogrfico, no sentido de
superao das condies impostas pela natureza.
De modo geral, pode-se afirmar que no perodo colonial, em virtude das
demandas advindas da metrpole, as terras portuguesas na Amrica conheceram

ciencia se incorpora a toda la vida humana y abre constantemente nuevas dimensiones del movimiento.
Los hombres se apoderan gradualmente de la base de su propia existencia
4

O conceito de formao socioespacial foi proposto por Santos (1982) a partir da releitura das
contribuies marxistas sobre a formao econmica e social. De acordo com Santos (1982:14) modo
de produo, formao social, espao essas trs categorias so interdependentes. Todos os processos
que, juntos, formam o modo de produo (produo propriamente dita, circulao, distribuio,
consumo) so histrica e espacialmente determinados num movimento de conjunto, e isto atravs de
uma formao social. Com essa proposio, Santos (1982) pretendeu romper com as interpretaes
dualistas, comum nas cincias sociais, que separavam as anlises do espao e da sociedade. Do mesmo
modo, pretendeu (re)afirmar o espao como importante campo de anlise das dinmicas da sociedade.

gradualmente ondas de modernizao territorial5, com a incorporao de um conjunto

de novas tcnicas. Diversas mudanas qualitativas e quantitativas na composio e no
uso do territrio surgiam com o desenvolvimento de atividades produtivas agrcolas e
de explorao mineral. Em poucos sculos, a formao socioespacial brasileira se
constitua em conjunto de ilhas ou pontos no territrio em que uma produo,
sobretudo voltada para a exportao, ocorria de forma seletiva e a circulao
mecanizada se realizava de forma restringida.
Cano (1998: 312) assevera que anterior a dcada de 1930 a economia
nacional no era integrada e cada uma de suas regies havia tido uma histria e uma
trajetria econmica especficas, que lhe deixaram uma herana cultural, demogrfica
e econmica (...) demarcadora de diferentes graus de pobreza absoluta e relativa e de
diferentes estruturas produtivas.
At ento, priorizava-se um modelo de desenvolvimento voltado exportao
de produtos primrios. O uso do territrio resultante desse projeto resultava em uma
situao comum aos pases de capitalismo dependente6, nos quais o desenvolvimento
dos sistemas produtivos e a ampliao dos meios de circulao no se estruturaram
em prol de uma integrao nacional, mas respondendo s demandas externas.
a partir do sculo XX, com a implantao de grandes sistemas tcnicos,
sobretudo com as ferrovias e os portos, que o territrio brasileiro direciona-se no
sentido de criar uma maior integrao econmica entre as regies produtivas.
Emergia, como colocam Santos & Silveira (2001: 27), um meio tcnico da circulao
mecanizada e da industrializao balbuciante, ao passo em que se iniciava a
interiorizao da urbanizao.
5

De acordo com Silveira (1999: 22) modernizao territorial refere-se ao resultado de um processo pelo
qual um territrio incorpora dados centrais do perodo histrico vigente que importam em
transformaes nos objetos, nas aes, enfim, no modo de produo
6

Sampaio Jr (1999: 90) conceitua o capitalismo dependente da seguinte forma: O capitalismo

dependente , portanto, um capitalismo sui generis que se caracteriza pela reproduo de uma srie de
nexos econmicos e polticos que bloqueiam a capacidade de a sociedade controlar seu tempo histrico.
O problema que a posio subalterna na economia mundial e a falta de acumulao comprometem as
propriedades construtivas do capitalismo com motor do desenvolvimento das foras produtivas e
exacerbam suas caractersticas anti-sociais, antinacionais e antidemocrticas. Por isso, no capitalismo
dependente existem contradies irredutveis que impedem que a sociedade nacional consiga submeter
acumulao de capital a seus desgnios.

Tratava-se de uma integrao limitada, pois a industrializao, como vetor

interno, apenas comeava a moldar a organizao do territrio brasileiro. A produo
agrcola, sobretudo em So Paulo, foi um dos principais condicionantes desse processo
ao gerar a acumulao de capital necessria para a implantao de sistemas tcnicos.
Ao mesmo tempo em que as diferentes estruturas produtivas do pas comeavam a se
articular, as disparidades regionais se aceleravam. Exigia-se, assim, que o Estado
criasse instrumentos de planejamento eficazes para coordenar as mudanas na
estrutura produtiva do pas.
A partir da dcada de 1930, com o governo de Getlio Vargas, o Estado,
mediante o planejamento, buscava criar as condies para que o pas superasse a
condio de subdesenvolvimento7. A opo por uma poltica de substituio de
importaes enquadrava-se na crena que a industrializao seria o meio mais eficaz
para o pleno desenvolvimento do pas.
Segundo Furtado (1979: 235)
a industrializao no , entretanto, simples resposta a uma
diversificao da procura. Ela exige aumento da dotao de capital
por unidade de outros fatores e acarreta uma mais intensa
assimilao do progresso tcnico e melhora da qualidade do fator
humano. Em conseqncia, com a industrializao aumenta a
flexibilidade da estrutura produtiva

No entanto, o mesmo Furtado (1979) alertava que os efeitos propulsores do

desenvolvimento adviriam se o dinamismo industrial estivesse estruturado de forma a
compatibilizar a capacidade produtiva com um nvel adequado de investimento no
conjunto da sociedade, sobretudo com a correo das disparidades socioespaciais.

A idia de subdesenvolvimento, neste trabalho, espelha-se nas contribuies de Furtado (1979) para
tal tema. Segundo este autor, o subdesenvolvimento no um estgio, tampouco uma etapa para o
desenvolvimento da qual os pases avanados j passaram; ele resultante de um processo histrico
singular, prprio da expanso das economias capitalista.

Ademais, Furtado (1979; 1992) considera que a industrializao por

substituio de importaes foi poltica necessria, mas no suficiente para alcanar o
desenvolvimento8. A insero subordinada do Brasil no mercado internacional tendia a
se agravar, pois, como os demais pases perifricos, o Brasil se especializou na
exportao de produtos primrios e tornou-se um grande importador de produtos
manufaturados. A ideologia do desenvolvimento passou a confundir-se com a
introduo de novos produtos finais de consumo e, com isso, a importao de certos
padres de consumo9.
Para Furtado (1979), a industrializao por substituio de importaes, bem
como a conseqente modernizao dependente, tem em comum o fato de serem
adaptaes das mudanas estruturais do sistema econmico mundial. Trata-se, desse
modo, da prpria evoluo do processo de dependncia.
O fenmeno do subdesenvolvimento , portanto, uma manifestao histrica e
espacial de complexas relaes de dominao interna e dependncia externa, que
deixado ao sabor das orientaes do mercado tende a se autoperpetuar (FURTADO,
1979; 1992).
A

interpretao

das

modernizaes

territoriais,

impulsionadas

pela

industrializao, no pode, por conseguinte, ser compreendida fora das estruturas

polticas e econmicas da diviso internacional do trabalho.
, neste sentido, que Santos & Silveira (2001: 47) escrevem:
O peso da ideologia do crescimento, a correspondente atrao pelo
desenvolvimento industrial, apontada como pancea, as necessidades
do consumo interno, o imperativo de afirmar o Estado sobre a nao
8

A noo de desenvolvimento, aqui incorporada, reflete aquilo que Furtado (1994) define como a
possibilidade plena de realizao do homem, e no somente a maior racionalidade e eficincia dos
sistemas econmicos. Portanto, o desenvolvimento leva, inevitavelmente, ao bem-estar da populao.

A teoria do subdesenvolvimento parte do princpio que a relao histrica centro-periferia permitia que
a incorporao do progresso tcnico ocorresse de forma desarticulada do desenvolvimento das foras
produtivas, criando assim um descompasso entre a modernizao dos padres de consumo e a
modernizao dos meios de produo. Para uma discusso do processo de industrializao brasileiro e
do subdesenvolvimento, consultar Furtado (1974; 1979; 1992) e Sampaio Jr. (1999).

10

e a indispensabilidade de um comando eficaz sobre o territrio eram

argumentos de peso, embora muito deles fossem exclusivamente
ideolgicos

O planejamento inseria-se, assim, como um instrumento do Estado primordial

acelerao de um novo padro de acumulao de capital. O territrio brasileiro
conhece novos usos e tem no planejamento um das principais vias de modernizao
territorial.
Bertha Becker e Cludio Egler (1998: 81) coadunam com essa discusso ao
afirmarem que medida que as foras do mercado eram insuficientes para garantir o
processo de desenvolvimento dos pases perifricos latino-americanos, o planejamento
estatal era a via indispensvel para a industrializao nacional. Buscava-se, portanto,
construir um ncleo endgeno de acumulao que pudesse gerar autonomamente seu
prprio dinamismo.
Andrade (1977) afirma que o planejamento despontou como um mecanismo de
correo das disparidades territoriais do pas e, ao mesmo tempo, como um elemento
fundamental de propagao do meio tcnico-cientfico (SANTOS, 1996).
Contudo, o alargamento do contexto da industrializao e da integrao
territorial - mediante os investimentos em sistemas de engenharia, tais como portos,
usinas hidreltricas, redes de transmisso de energia, ferrovias, telgrafos, entre
outros - eram limitados devido a pouca capacidade de financiamento existente no
pas10. Isso decorria, de acordo com Contel (2006), em virtude de dois grandes
problemas: a) a insuficincia de mecanismos tributrios do Estado para financiar os
projetos que exigiam vultosos capitais; b) a incipiente formao do empresariado
nacional.
A

continuidade

dessas

transformaes

no

territrio

brasileiro,

com

10

Contel (2006) coloca, no entanto, que as necessidades de financiamento fizeram com que fossem
criados Bancos Federais de desenvolvimento, que visavam explorar as potencialidades regionais do pas
e atrair os investimentos produtivos e financeiros. Enquadravam-se nesta poltica o Banco de Crdito da
Borracha (1942) e a Caixa de Crdito Cooperativo, ambos relacionados regio amaznica.

11

investimentos nos macrossistemas11 de engenharia e nas indstrias de base, exigia do

aparelho estatal mecanismos eficazes de planejamento, e, agora, de instituies de
financiamento de longo prazo. Os bancos privados financiavam somente operaes de
curto prazo que possibilitassem um retorno garantido; financiavam, portanto, as
empresas j estabelecidas no mercado e com baixo risco de inadimplncia (ALEM,
1997).
A estratgia do planejamento pautava-se no interesse governamental de
articular o sistema econmico nacional, que at ento se caracterizava pelos vnculos
das produes regionais com o mercado externo. A integrao territorial e o
financiamento do processo de industrializao foram elementos essenciais para esse
momento histrico de construo de um projeto nacional.
neste contexto de transformao do meio geogrfico, de formao de um
mercado interno, de industrializao, de conhecimento das particularidades do
territrio e da necessidade de financiamento, que o governo brasileiro criou o Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE), que pode ser considerado um
exemplo da proeminncia de fatores polticos na formao de um sistema econmico
nacional (FURTADO, 1992).
A criao do BNDE em 1952, no segundo governo de Getlio Vargas (1951-54),
responde a essa necessidade de financiamento dos macrossistemas tcnicos e,
conseqentemente, da expanso do meio tcnico-cientfico no territrio nacional.
Moraes (2002) afirma que o aparato estatal se revestiu de uma nova ideologia
geogrfica12, na qual as polticas territoriais substantivavam o projeto poltico de

11

Entende-se por macrossistemas tcnicos o que Santos (1996: 142) descreve como queles sistemas
de tcnicas sem os quais os outros sistemas tcnicos no funcionam, que se materializam em
barragens, ferrovias, rodovias, portos, aeroportos, sistemas de telecomunicaes, etc., constituindo,
assim, o fundamento material das redes de poder.

12

Moraes (1988: 44) coloca que as ideologias geogrficas alimentam tanto as concepes que regem as
polticas territoriais dos Estados, quanto autoconscincia que os diferentes grupos sociais constroem a
respeito de seu espao e da sua relao com ele. So a substncia das representaes coletivas acerca
dos lugares, que impulsionam sua transformao ou acomodamento nele. Exprimem, enfim, localizaes
e identidades, matrias-primas da ao poltica. De acordo com este mesmo autor (2002) as ideologias
geogrficas sempre foram um mote ideolgico de afirmao do Estado perante a nao. Os fundos

12

construo do Brasil moderno. A noo de modernizao tornou-se, portanto, central,

uma vez que modernizar, segundo Moraes (2002: 121), implicava em "reorganizar e
ocupar o territrio, dot-lo de novos equipamentos e sistemas de engenharia,
conectar suas partes com estradas e sistemas de comunicao.
Nas suas primeiras dcadas de atuao, o BNDE se caracterizou como um
instrumento propulsor de modernizaes do territrio nacional. Suas principais aes
buscavam fomentar os mecanismos de apoio ao desenvolvimento industrial. As
prioridades do Banco estavam no financiamento da realizao de obras e programas
que previam a instalao, desenvolvimento ou ampliao dos sistemas de transporte e
portos; dos sistemas de energia eltrica, das indstrias de base e do desenvolvimento
da agricultura (IANNI, 2004: 42).
No intuito de compreender a difuso seletiva do meio tcnico-cientfico e sua
relao com as polticas territoriais do Estado ser feita, no prximo item, uma breve
periodizao da atuao do BNDES na formao socioespacial brasileira.

territoriais, as idias de construo do pas, civilizao, modernizao, desenvolvimento, e, agora,

globalizao, servem de fulcro para a afirmao de polticas territoriais.

13

1.2 A Integrao em Marcha: O BNDE e a difuso seletiva do meio tcnicocientfico

A questo central deste trabalho volta-se para a atuao do BNDES na
reorganizao do territrio nacional durante a dcada de 1990. No entanto, para o
entendimento das transformaes do Banco frente aos atuais impulsos da globalizao
torna-se necessrio um breve resgate de sua histrica importncia na formao
socioespacial brasileira.
A periodizao, como recurso de mtodo, impe-se como essencial a anlise
geogrfica. De acordo com Santos (1985: 22) a noo de espao assim inseparvel
da idia de sistemas de tempo. A cada momento da histria local, regional, nacional
ou mundial, a ao das diversas variveis depende das condies do correspondente
sistema temporal.
O Banco, em virtude da sua importncia, foi objeto de vrios estudos,
sobretudo os que se preocupam em analisar o processo de industrializao e a
formao do mercado interno. Dentre estes estudos, diversas periodizaes foram
propostas, como nos trabalhos de Sheila Najberg (1989), Dulce Monteiro Filha (1994
[1989]), Ana Alem (1997), Cludia Curralero (1998), Adriana Diniz (2004), Gilberto
Silva Jr. (2004), alm, claro, das periodizaes propostas pelo prprio banco, como,
por exemplo, no livro comemorativo de seu cinqentenrio BNDES: 50 Anos de

Desenvolvimento (2002).
Najberg (1989) divide a histria do BNDES em trs fases: a primeira abarca o
perodo de 1952 a 1956, no qual se destacam os investimentos em infra-estrutura; a
segunda situa-se entre 1957 a 1964, com a prioridade em investimentos na indstria
nacional; a terceira fase abarca o perodo de 1964 a dcada de 1980, no qual o banco
d prioridade aos investimentos nas empresas privadas.
Monteiro Filha (2002 [1994]) divide a atuao do BNDES em cinco perodos: o
primeiro, denominado de Criao, situa-se entre os anos de 1952 a 1956, com
prioridade aos financiamentos dos sistemas de transportes (principalmente ferrovias) e
a energia eltrica, ambos indicados pela Comisso Mista Brasil-Estados Unidos
14

(CMBEU). O segundo, denominado de Consolidao, restringe-se ao perodo de 1957 a

1963, com a atuao do Banco voltada execuo dos projetos definidos pelo Plano
de Metas. O terceiro, considerado de Diversificao, abarca o perodo de 1964 a 1973,
caracterizado pela maior diversificao dos financiamentos, pois o BNDE passou a
apoiar um maior nmero de programas governamentais, mesmo que os recursos
continuassem concentrados nos setores siderrgicos e transporte. O quarto perodo,
com o II PND, situa-se entre 1974 e 1978, com a nfase no financiamento de insumos
bsicos (siderurgia, qumica e petroqumica, papel e celulose e metalurgia de noferrosos) e de indstrias de bens de capital, com nfase na disponibilizao de
recursos para o setor privado nacional. O quinto perodo, denominado de Pr-Crise,
entre 1979 a 1981, os setores de energia eltrica e a siderurgia obtiveram os maiores
financiamentos, no entanto foi identificada a necessidade de deslocamento na
estratgia de atuao, especialmente de apoio infra-estrutura de interesse social e
produo de bens de consumo essenciais, em particular de origem agropecuria e
agroindstria (MONTEIRO FILHA, 1994: 420-421). A autora situa o sexto perodo,
considerado Perodo da Crise, entre os anos de 1982 a 1989, no qual o Banco no
apresentava diretrizes claras de suas prioridades polticas e de financiamento.
Ana Alem (1997), por sua vez, divide a histria do BNDES em cinco perodos: o
primeiro vai de 1952 a 1964, no qual o Banco concentrou seus financiamentos nos
setores de transporte, energia e siderurgia. O segundo abarca de 1964-1974, quando
o BNDE ampliou os financiamentos aos setores privados. O terceiro perodo, entre
1974 e incio da dcada de 1980, o banco foi o principal executor do II PND, com
destaque para o maior financiamento dos setores de bens de capital e de insumos
bsicos. O quarto perodo, entre os anos de 1980 e incio da dcada de 1990, houve
uma significativa desacelerao dos desembolsos do BNDES, o que refletiu, em
grande medida, a retrao dos investimentos pblicos e privados, decorrente,
principalmente, da alta instabilidade macroeconmica que caracterizou o perodo
(ALEM, 1997: 04). O quinto perodo, a partir de 1994, o Banco optou por uma poltica
de modernizao, que se pautou na insero competitiva do Brasil no comrcio
internacional.
15

Cludia Curralero (1998) analisa o papel o BNDES, na perspectiva de uma

Instituio de Fomento ao Desenvolvimento (IFD)13, nos diferentes contextos
macroeconmicos entre o perodo de 1952 e 1996. A autora identifica duas grandes
fases. A primeira, entre os anos de 1952 a 1979, em que possvel encontrar
elementos polticos e econmicos comuns, atravs da vigncia de um modelo
econmico marcado pela forte presena estatal, elevadas taxas de crescimento
econmico, crescente participao do capital externo no financiamento e polticas
industriais fundamentadas em grandes projetos, como o Plano de Metas e o II PND. A
segunda fase inicia-se a partir do incio da dcada de 1980, quando o BNDES passou a
redefinir a sua funo ao afastar-se, gradativamente, do perfil de uma IFD. Desta
segunda fase desdobram-se trs grandes momentos. O primeiro, no incio da dcada
de 1980, o BNDE, em virtude do cenrio de crise econmica, priorizou o auxlio
econmico e financeiro s empresas que estavam em dificuldade financeira. O
segundo momento, a partir de meados da dcada de 1980, o BNDES no apresentava
uma estratgia consistente de financiamento. E, por fim, o terceiro momento, no incio
da dcada de 1990, o BNDES se destacou como a principal instituio Programa
Nacional de Desestatizao (PND) e sua atuao se distanciou das estratgias
histricas de uma IFD.
A periodizao proposta pelo livro institucional BNDES: 50 anos (2002) est
dividida em dcadas e no h um esforo de articular as principais aes e dot-las de
uma coerncia poltica, histrica e espacial. Sendo assim, observa-se a seguinte
periodizao: dcada de 1950, destaque para os financiamentos nos setores de
transporte e energia, que consumiram mais de 60% do total desembolsado pelo banco
na dcada14. O segundo perodo corresponde a dcada de 1960, financiamento das

13

Segundo Curralero (1998), as Instituies de Fomento ao Desenvolvimento se destacam na

implementao de atividades de fomento, que apresentam um papel importante ao possibilitarem a
realizao de projetos de indiscutvel mrito social, ou projetos cujos resultados no so traduzveis em
termos econmicos, gerando externalidades positivas para a sociedade. Atuam tambm no sentido de
viabilizar projetos de investimento importantes, mas relegados pela iniciativa privada em funo dos
problemas relativos: escala, aos custos informacionais e de transao, magnitude dos montantes a
serem financiados e os vinculados incerteza do risco do retorno. (CURRALERO, 1998: 01).
14
O transporte, por tratar-se de atividade essencial e deficitria, foi o primeiro setor apoiado pelo
BNDES: no ano da criao do Banco, o nico financiamento efetivamente aprovado se destinou

16

indstrias de base, das indstrias de transformao e a diversificao dos desembolsos

em favor das pequenas e mdias empresas privadas15. A dcada de 1970, terceiro
perodo, auge da poltica de substituio de importaes e de grandes projetos de
desenvolvimento, o BNDE centralizou sua atuao no financiamento das empresas
privadas nacionais16. Na dcada de 1980, o BNDES passou por uma reestruturao
administrativa e estratgica. O Banco passou a incorporar as questes sociais e
ambientais em suas polticas17. Nos anos 1990, o BNDES se dedicou a operacionalizar
o processo de privatizao e foi incumbido, pelo governo federal, de ser o gestor do
Fundo Nacional de Desestatizao, tornando-se o rgo responsvel pelo suporte
administrativo, financeiro e tcnico do Programa Nacional de Desestatizao (BNDES,
2002: 148-149).
De acordo com Diniz (2004), o BNDES pode ser dividido em dois grandes
momentos: o primeiro abarca os anos de 1952 a 1989, na qual o Banco assume o
papel de agente de desenvolvimento. Este primeiro perodo tem, por sua vez, uma
subdiviso interna, a saber: de 1952 -1964, com destaque para o financiamento do
setor pblico, principalmente os setores do ao e da eletricidade; de 1964-1970,
financiamento do setor pblico, atravs das estatais, e financiamento do setor privado;
Estrada de Ferro Central do Brasil, em 10 de novembro de 1952 (...) Foi o primeiro de muitos
financiamentos do BNDES nos anos 50, quando o setor de energia e o de transportes absorveram 60%
dos crditos aprovados. Os 40% restantes se dividiram entre os demais ramos da indstria, como papel
e metalurgia (BNDES, 2002: 31).
15

A presena do Banco na expanso do setor energtico, ferrovirio e siderrgico est na origem da

deciso governamental de criar trs empresas: a Rede Ferroviria Federal SA (RFFSA, 1957), a Centrais
Eltricas Brasileiras SA (Eletrobrs, 1962) e a Siderurgia Brasileira SA (Siderbrs, 1973), que passaram a
planejar e implementar seus projetos especficos. Assim, o BNDES ficou liberado para oferecer
financiamentos a outros setores da economia, em especial a projetos da iniciativa privada, abrindo assim
novas perspectivas de desenvolvimento (BNDES, 2002: 64).
16

que afirma a seguinte passagem O governo se empenhava em substituir importaes, e todas as

suas aes se dirigiam a tal meta. O BNDES, como agente financiador, participou ativamente desse
processo. Viabilizou numerosos projetos, sobretudo no apoio empresa privada nacional, considerada o
elo mais vulnervel no trip econmico. Para tanto, precisou adequar-se mudana de rumo
empreendida pelo governo, ampliando as reas atendidas (BNDES, 2002: 93)
17

Assim relata o livro comemorativo do cinqentenrio da instituio; o BNDES traou trs metas
bsicas: convergir para um esforo de economia de reservas em moeda estrangeira; preservar o parque
industrial nacional (j no era possvel falar em faz-lo crescer); e agir de forma decisiva sobre os
problemas sociais mais urgentes (BNDES, 2002:123)

17

de 1970-1979, financiamento do setor privado e dos grandes projetos nacionais das

empresas estatais; de 1980-1989, financiamento pblico e privado, processo de
absoro de empresas nacionais para evitar as falncias. O segundo grande
momento, entre 1990-2000, o Banco se destaca como articulador e gestor das
polticas de abertura econmica, desregulaes e privatizaes.
J Silva Jr. (2004) faz um esforo para criar uma periodizao fundamentada
na dinmica espacial dos financiamentos do banco, ou seja, na espacializao dos
financiamentos segundo os estados e regies do pas. Para tanto, o autor utilizou os
dados do Banco para compreender o modelo de ordenamento territorial adotado
(idem: 95). Silva Jr. (2004) divide a histria do BNDES em cinco fases diferentes e
complementares. A primeira, entre os anos de 1952 a 1958, destaca-se pelo
financiamento em infra-estrutura, sobretudo energia eltrica e transporte ferrovirio. A
segunda fase, entre 1959 a 1967, prioriza os financiamentos nas indstrias de base. A
terceira, entre 1968 a 1981, os financiamentos so diversificados, no entanto, priorizase a iniciativa privada. A quarta fase, entre 1982 e 1989, destaca-se pela incluso das
questes sociais entre as prioridades do banco. A quinta e ltima fase, entre 1990 e
2002, destaca-se a ampliao e diversificao dos financiamentos e pela conduo do
processo de privatizao.
Com base nos trabalhos citados, encaminhamos uma periodizao que, a
princpio, parte de quatro grandes perodos, a saber:
a) O BNDE e o financiamento dos macrossistemas de energia e transporte,
entre 1952 1964;
b) O BNDE e a ampliao dos circuitos produtivos industriais, entre 1965
1981;
c) O BNDES e as concepes de integrao competitiva, entre 1982
1989;
d) O BNDES e as polticas de privatizao, a partir de 1990.

18

Nos itens a seguir busca-se analisar, com um pouco mais de detalhe, as

principais transformaes na formao socioespacial brasileira, tendo por base a
dinmica de financiamento do BNDES.

1.2.1 O BNDE e o financiamento dos macrossistemas de energia e

transporte
Este primeiro perodo compreende desde a criao do BNDE, em 1952, at
meados da dcada de 1960. Como j levantado pela bibliografia citada, existem
diversas nuanas neste intervalo de tempo, o que permitiria outras subdivises. No
entanto, o que se espera enfatizar a preocupao do Estado brasileiro em expandir
territorialmente os macrossistemas tcnicos, mormente os de transporte e de energia,
e, assim, garantir as bases da integrao territorial e do processo de industrializao.
Na tabela abaixo possvel observar a participao das indstrias de bens de capital e
de bens de consumo durvel no incremento da produo industrial.
Tabela 01 Taxas Mdias de Crescimento da Produo Industrial
Perodos

1950-54

1956-59

1960-64

Indstria de Transformao

8,8

11,1

7,7

Consumo Durvel

25

22,7

16,8

Consumo No-Durvel

6,2

6,5

4,3

Bens Intermedirios

12,2

11,3

10,4

Bens de Capital

12,3

34,8

Fonte: Bonelli (1995 apud CURRALERO, 1998:12).

No intuito de levantar os principais obstculos territoriais que emperravam o

desenvolvimento capitalista do pas, o segundo governo de Getlio Vargas (19511954), criou o Programa de Reaparelhamento Econmico18. Tal programa se
fundamentou, primeiramente, na realizao de estudos sobre as condies das infra18

Criado a partir da Lei 1.474 de 26 de novembro de 1951 e reformado na Lei 1.518 de 24 de dezembro
de 1951.

19

estruturas nacionais e, a posteriori, nos mecanismos necessrios obteno de

financiamentos, indispensveis a realizao dos projetos traados.
A dimenso dos projetos, aliada a pouca capacidade de financiamento interno,
fez com que o governo brasileiro recorresse aos emprstimos externos para viabilizlos. O Eximbank (Export-Import Bank) e o Banco Mundial foram as instituies
fornecedoras de grandes quantidades de capital. Dessas negociaes entre os agentes
externos e o governo brasileiro surgiu Comisso Mista Brasil Estado Unidos
(CMBEU).
De acordo com Dias (1996), a criao do Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico BNDE - est intimamente ligada s iniciativas desenvolvidas no plano da
CMBEU para a execuo de um conjunto de projetos de investimento19.
O BNDE visava primordialmente financiar os projetos que eliminariam os
entraves das aes de crescimento produtivo, bem como pretendia-se atuar
diretamente nos fatores que impulsionassem a independncia de alguns setores
produtivos, aliando-se diretamente poltica de substituio de importaes (SILVA
Jr, 2004: 91). o que tambm relata o livro institucional do banco:
A histria da criao do BNDES ocupa o epicentro do debate polticoeconmico ocorrido durante a dcada de 50, quando o Brasil
precisava decidir que caminhos trilharia para acompanhar o
reerguimento e expanso da economia mundial. O BNDES surgiu
como instrumento importante tanto para elaborar anlises de projetos
como para ser o brao do governo na implementao das polticas
consideradas

fundamentais

decolagem

da

industrializao.

(BNDES, 2002 a: 28)

Em seus primeiros anos, o BNDE financiou os projetos recomendados pela

19

Dias (1996: 82) discorre sobre esta questo nos seguintes termos: A criao do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico prende-se s iniciativas desenvolvidas no plano da Comisso Mista Brasil Estados Unidos para a execuo de um conjunto de projetos de investimento. Aps negociaes difceis
com o governo norte-americano, a Comisso foi finalmente instalada em julho de 1951, com o propsito
de elaborar projetos para financiamento conjunto pelo governo brasileiro e por agncias norteamericanas, cujos recursos proviriam basicamente do Banco Mundial e do Eximbank, enquanto a
contrapartida brasileira seria constituda principalmente por adicionais ao imposto de renda de pessoas
fsicas e jurdicas.

20

CMBEU,

que

estavam

enquadrados

nos

projetos

previstos

pelo

Plano

de

Reaparelhamento Econmico. Tal plano foi dividido em trs partes: reaparelhamento e

melhoria dos servios bsicos; desenvolvimento das indstrias de exportao e
substitutivas de importaes; fomento e ampliao de todos os setores econmicos
produtivos.
No quadro abaixo se observa os principais projetos em macrossistemas tcnicos
elaborados pela CMBEU e, posteriormente, financiados pelo BNDE.
Quadro 01 - Projetos elaborados pela CMBEU e financiados pelo BNDE
Ano

Projeto

1952

Estrada de Ferro Central do Brasil

1953/1957

Companhia Nacional lcalis

1953/1958

Viao Frrea do Rio Grande do Sul

1954

Estrada de Ferro Santos-Jundia

1954

Companhia de Eletricidade do Alto Rio Doce

1954

Estrada de Ferro Gois

1954

Estrada de Ferro Central do Brasil (Trens Urbanos)

1954

Rede de Viao Paran Santa Catarina

1955

Companhia Nacional de Energia Eltrica

1955

Estrada de Ferro Noroeste do Brasil

1955

Estrada de Ferro do Norte e do Nordeste

1955

Rede Ferroviria do Nordeste

1955

Estrada de Ferro Araraquara

1956

Estrada de Ferro Sorocabana

1956/1958

Rede Mineira de Viao

1956

Estrada de Ferro Mossor Souza

1957

Companhia Paulista de Fora e Luz

Fonte: Relatrio de Atividades do BNDE (1958, apud SILVA Jr., 2004: 97)

Como se pode notar, a maioria dos projetos financiados estava nos setores de
transportes (ferrovias) e energia. Buscou-se, assim, suprir a dificuldade de circulao
21

no territrio, que, at ento, caracterizava-se por uma mecanizao incompleta. Neste

primeiro momento, houve o predomnio dos financiamentos pblicos, com se pode
observar na tabela abaixo.
Tabela 02 - Financiamentos concedidos pelo BNDE entre 1952 e 1961 (%)
Ano

Setor Pblico

Setor Privado

1952

100.0

1953

89.0

11.0

1954

90.4

9.6

1955

77.1

22.9

1956

95.3

4.7

1957

78.8

21.2

1958

86.6

13.4

1959

70.0

30.0

1960

91,8

8,2

1961

90,5

9,5

1962

95,6

4,4

1963

91,0

9,0

1964

94,2

5,8

Fonte: Dados organizados pelo autor a partir de NAJBERG (2002: 353).

Os projetos da CMBEU propunham intervenes precisas no territrio, no

intuito de superar os entraves ao desenvolvimento industrial. Fato que pode ser
explicado, de certa forma, na natureza eminentemente setorial dos financiamentos.
Cabe considerar que, neste primeiro momento, o BNDE contava com cinco linhas de
financiamento: Energia, Transporte Ferrovirio, Portos e Navegao, Armazenamento
e Indstrias (SILVA Jr, 2004).
O Banco foi criado no governo de Getlio Vargas, mas foi com Juscelino
Kubitschek (1956 1961) que o BNDE passou a assumir uma posio de destaque,
tanto em termos quantitativos como qualitativos (BATISTA, 2003: 04).
Alm dos estudos da CMBEU, outra instituio que teve destaque no
22

delineamento das atuaes do BNDE foi a Comisso Econmica para a Amrica Latina
CEPAL - um rgo das Naes Unidas que elabora polticas de desenvolvimento para
os pases da Amrica Latina. O convnio com a CEPAL foi firmado em 1953, com a
criao do Grupo Misto de Estudos20. Este grupo produziu uma srie de estudos fundamentados em um amplo levantamento estatstico da situao econmica e
produtiva do territrio nacional - que subsidiou a elaborao de projetos. Ademais, a
parceria BNDE-CEPAL promoveu um conjunto de cursos com intelectuais renomados
da poca, como Celso Furtado, Roberto Campos e Ansio Teixeira (SILVA Jr., 2004). O
objetivo

era

formar

quadros

tcnicos

especializados

na

problemtica

do

desenvolvimento econmico21.
A articulao do BNDE com a CEPAL possibilitou uma compreenso mais
apurada das peculiaridades da dinmica de acumulao capitalista no pas. A formao
do Grupo Misto BNDE-CEPAL buscou um planejamento mais consistente das situaes
socioespacial brasileira (DIAS, 2004). O programa de investimentos elaborado pelo
Grupo Misto no chegou a entrar em vigor, contudo serviu de um importante subsdio
terico e operacional ao Plano de Metas (1956 1961).
O BNDE situava-se no centro desse debate, pois desde sua criao acumulava
experincias como um centro de anlise para os programas do governo, sendo,
portanto, imprescindvel elaborao, gerenciamento e financiamento dos projetos
governamentais. O Plano de Metas consistia em um conjunto de objetivos para
economia nacional, tendo por base o levantamento e a anlise minuciosa das
situaes econmico-produtiva do territrio nacional. Os setores prioritrios eram, de
um lado, transporte e energia e, de outro, a implantao de indstrias de base, como
20

O Relato de Celso Furtado no livro BNDES: 50 anos, bem ilustrativo: a idia era criar um banco de
desenvolvimento, o BNDES, funes importantes para criar uma base econmica moderna no pas. As
experincias da Nacional Financiera, no Mxico, e da Corporacin de Fomento, no Chile, demonstravam
que um banco de desenvolvimento o mais importante instrumento de poltica de industrializao em
pases subdesenvolvidos. Roberto Campos, que trabalhava nas Naes Unidas e sabia que tnhamos feito
na Cepal, foi ao Chile conversar comigo e ver que cooperao poderia haver entre a Cepal e o novo
rgo de desenvolvimento a ser criado. Ral Prebish se entusiasmou com a idia de aplicar a tcnica
desenvolvida pela Cepal num pas importante como o Brasil. E sugeriu ento que se constitusse o Grupo
Misto Cepal-BNDE, que me coube dirigir (BNDES, 2002: 27).

21

Em 1953, foi ministrado pela CEPAL, no Rio de Janeiro, o Curso de Treinamento em Problemas de
Desenvolvimento Econmico.

23

pode ser observado na tabela abaixo.

Tabela 03 - Previses e Resultados do Plano de Metas (1957 -1961)
Meta

Previso

Realizao

Energia Eltrica (1000 Kw)

2000

1650

82

Carvo (1000 ton.)

1000

230

23

96

75

76

200

52

26

32

Rodovias Construo (1000 Km)

13

17

138

Rodovias-Pavimentao (1000 Km)

Ao (1000 ton.)

1100

650

60

Cimento (1000 ton.)

1400

870

62

170

133

78

Petrleo-Produo (1000 barris/dia)

Petrleo-Refino (1000 barris/dia)
Ferrovias (1000 Km)

Carros e Caminhes (1000 unid.)

Fonte: Dados organizados pelo autor a partir de Lacerda (2000, apud MATOS, 2002)

Do montante dos projetos propostos pelo Plano de Metas, 129 no total, 91

correspondiam s obras de infra-estrutura e 38 abarcavam os setores industriais
(SILVA Jr., 2004).
A despeito dos grandes avanos em termos de planejamento territorial22 e de
conhecimento sobre o pas, o Plano de Metas, na avaliao de IANNI (1988: 28), no
atingiu a categoria de programa total e integrador. Foi um aglomerado de programas
setoriais, sem integrao interna nem fundamento numa viso de conjunto da
realidade econmica nacional. Ele foi resultado direito da insero do Brasil no
mercado internacional, pois, continua IANNI (idem: 28) o Brasil foi pensado como
base de operaes e no como uma economia independente e autnoma. Nessa
fase, o Estado era o principal agente indutor dos investimentos nos macrossistemas

22

Considera-se que o planejamento, como um hbrido de tcnica e poltica, um elemento norteador da

organizao do territrio. De certa forma, ele pode ser compreendido como uma expresso territorial das
aes do Estado.

24

tcnicos. A tabela 04, abaixo, mostra as aprovaes setoriais do Banco; nota-se uma
elevada concentrao nos financiamentos nas indstrias de bens de capital, insumos
bsicos e em infra-estrutura.
Tabela 04 Aprovaes do BNDE segundo Ramos e Gneros de Atividades
Valores Mdios Anuais de Cr$ bilhes de 1991
Ramos e Gneros
Insumos Bsicos

Anos
1953-55
13

Minerao

1956-60

7%

177

1961-964

41%

217

62%
-

Siderurgia

2%

99

23%

195

56%

Metalurgia

1%

2%

1%

Qumica e Fertilizantes

4%

39

9%

17

5%

Celulose e Papel

1%

1%

25

6%

3%

29

7%

12

4%

Mecnicos Eltricos

1%

1%

Material de Transporte

25

22

5%

11

3%

1%

Txtil e Calados

Produtos Alimentares

Outras

Produtos Minerais no-metlicos

Equipamentos

Outras Indstrias

Infra-Estrutura
Energia Eltrica
Ferrovirio

169

88%

215

50%

53

27%

130

30%

111

31%

113

59%

83

19%

109

1%

Rodovirio
Hidrovirio

Outros Setores
Outras Atividades

2%

Ensino Pesq. E Des. Tec.

3%

10

Distribuio

2%

Outras

1%

192

100%

Total

32%

1%

2%

10

2%

430

100%

2%

2%
-

349

100%

Fonte: Curralero (1998: 17)

25

Segundo Moraes (2002: 125), os esforo dos planos governamentais de

meados do sculo XX, sobretudo com o governo de Juscelino Kubitschek (1956-1961),
expressaram um momento onde o ajuste entre as ideologias geogrficas e as
polticas territoriais do Estado total e explcito. O discurso e a materializao fsica
das metas caminham em consonncia com a tarefa estatal de construir o pas
objetivando-se agressivas polticas territoriais, num esforo de produo de espaos
mpar na histria brasileira.
O peso das divises territoriais pretritas se fez presente com o processo de
industrializao. Os financiamentos do BNDE, no intuito de acelerar a industrializao,
vieram reforar uma estrutura produtiva territorialmente concentrada na regio
sudeste, mormente entre os estados do Rio de Janeiro e So Paulo. O grfico 01 e o
mapa 01, abaixo, indicam essa tendncia.

26

Grfico 01- Desembolsos do BNDE por Regies, entre 1952 e 1964

Mapa 01 - Desembolsos do BNDE, entre 1952 e 1964

Fonte: BNDES (2002; 2008); Silva Jr. (2004).

* Os valores foram atualizados para Reais, de acordo com a mdia da
cotao de 2002, segundo Silva Jr. (2004). Devido a variao de cmbio,
os dados da tabela so relevantes como elementos para se comparar
ordens de grandeza.

Grfico 02- Evoluo dos Desembolsos do BNDE, entre 1952 e

1964

Fonte: BNDES (2002; 2008)

27

Neste perodo, intensifica-se a implantao de macrossistemas tcnicos do

territrio, possibilitando, materialmente, a integrao nacional.

O Plano de Metas

atuou no sentido de consolidar os projetos anteriores de difuso dos macrossistemas

tcnicos de energia e transporte, indispensveis ao desenvolvimento das atividades
capitalista.
A concentrao de financiamentos na regio centro-sul responde aos
imperativos da constituio e expanso do meio tcnico-cientfico-informacional
(SANTOS, 1985; SANTOS, 1996). Evidencia-se, nestes primeiros perodos da
industrializao nacional, a formao de uma Regio Concentrada

23

. Para Santos

(1993), a regio concentrada coincide com a rea contnua de manifestao do meio

tcnico-cientfico-informacional, ao passo que nas demais regies do pas tal
manifestao ocorre de maneira mais seletiva e pontual.
Desarticula-se gradativamente a antiga diviso territorial do trabalho,
caracterizada por zonas de produo relativamente autnomas, num territrio
marcado pela mecanizao incompleta (SANTOS & SILVEIRA, 2001). A integrao
nacional, com a constituio de um meio tcnico-cientfico, traz tona uma dinmica
centro-periferia.
Segundo Becker e Egler (1998), os resultados desses primeiros planos de
desenvolvimento, sobretudo com o Plano de Metas, foram duplos. De um lado,
acentuou a histrica concentrao econmica e produtiva no sudeste por meio de
investimentos nos macrossistemas tcnicos e, de outro lado, modernizou e ampliou a
integrao territorial com as reas perifricas, robustecendo as dimenses do mercado
interno.
Tais modernizaes territoriais reorganizaram as relaes internas na formao
socioespacial brasileira, dividida, agora, em reas em que este meio tcnico-cientfico
se difunde de maneira relativamente continua e reas onde sua presena ocorre de
forma pontual e seletiva.

23

A Regio Concentrada, segundo Santos & Silveira (2001: 27), abrange os estados do Rio Grande do
Sul, Santa Catarina, Paran, So Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais e Esprito Santo.

28

1.2.2 O BNDE e a ampliao dos circuitos produtivos industriais

Neste segundo perodo, entre meados da dcada de 1960 e o alvorecer da
dcada de 1980, destaca-se o papel do BNDE no financiamento do desenvolvimento
industrial. Amplia-se, tambm, a transnacionalizao do territrio brasileiro em virtude
da crescente participao das grandes empresas multinacionais nos sistemas
produtivos nacionais. Alargam-se, assim, novos vnculos do pas com a diviso
internacional do trabalho.
Com a vigncia dos governos militares, o planejamento, pela via autoritria,
buscava criar as condies, sobretudo com os I e II PND, para o desenvolvimento
interno das atividades intensivas em tecnologias avanadas, como uma forma de
reduo da dependncia externa e como um instrumento que visava transformar o
pas numa potncia regional.
De acordo com Becker & Egler (1998), o territrio era visto como a base
tcnica do processo e buscava-se, portanto, dot-lo de operacionalidade e
funcionalidade para garantir a reproduo ampliada do capital e promover a
integrao nacional. Segundo Moraes (2002), as noes de modernizao e
desenvolvimento perdem seu componente social e poltico, passando a qualificar
apenas os aparatos produtivos e as infra-estruturas (...) pode-se dizer que a ocupao
e ordenamento do espao atuaram como eixo estruturador do planejamento
governamental no perodo militar (idem: 126-127).
No I Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND), entre 1972-1974, o BNDE
passou por uma srie de transformaes24. A primazia do setor privado nacional na
poltica do governo orientou a criao de instituies para apoi-lo e dirigi-lo por meio
da participao acionria e de programas especficos de financiamentos (MARTINS,
1991).
neste contexto que surge o Sistema BNDE, a partir da criao de trs
24

Em 1971, o Banco deixa de ser uma autarquia e passa a ser uma empresa pblica. Tal mudana
proporcionou uma maior liberdade ao Banco para a contratao de pessoal e maior flexibilidade na
obteno e aplicao dos recursos. Implcito a esta medida, estava a tentativa de fortalecer a estrutura
poltica e institucional do Banco (MARTINS, 1991).

29

subsidirias: a Insumos Bsicos S. A. (Fibase), a Investimentos Brasileiro S.A (Ibrase)

e a Mecnica Brasileira S. A. (Embramec). O intuito, segundo o BNDES (2002: 94), era
o de atuar no mercado de capitais, de modo a ampliar as formas de capitalizao das
empresas brasileira.
Outro elemento de extrema importncia foi a incorporao, em 1974, dos
recm-criados Programa de Integrao Social (PIS) e Programa de Formao do
Patrimnio Pblico (PASEP)25, s fontes de recursos do BNDE. O BNDE passou a ter,
assim, uma maior liberdade em seus gastos, bem como na definio da estrutura de
seu financiamento. Subjacente a estas medidas, a instituio aproximou-se mais da
empresa privada nacional e internacional, deixando num segundo plano os
investimentos nas empresas estatais, assumindo deliberadamente uma poltica
antiestatizante. O BNDE tornou-se, assim, uma espcie de demiurgo do empresariado
nacional (MARTINS, 1991: 105).
Segundo Furtado (1992), com a chegada dos militares ao poder, em 1964,
interrompe-se um ciclo de formao de uma economia nacional, por meio de um
projeto autnomo de desenvolvimento. Este mesmo autor afirma que a formao
econmica nacional assenta-se em trs condies indispensveis: a) criar e fortalecer
centros internos de deciso, capazes de ordenar o processo de acumulao em funo
das prioridades estabelecidas internamente; b) criar mecanismos para que o processo
de acumulao seja acompanhado por uma crescente homogeneizao social; e c)
projeto poltico que coloque as prioridades nacionais no clculo econmico.
A tabela 05 indica os influxos dos financiamentos concedidos pelo BNDE para
os setores pblicos e privados. At o ano de 1964 predominava os financiamentos de
setores pblicos. A partir de 1965, percebe-se um crescente aumento dos
financiamentos para o setor privado, que em 1968 supera os financiamentos pblicos.
25

o BNDES passou a gerenciar os recursos do Programa de Integrao Social (PIS) e do Programa de

Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PASEP), criados no incio da dcada com uma parcela do
lucro das empresas, formando um fundo dos trabalhadores. A maior parte desses recursos destinava-se
a aplicaes em novos investimentos, desde que estes no fossem estrangeiros, no proviessem de
municipalidades e no servissem para compor capital de giro no comrcio ou prestao de servios. O
PIS-Pasep significou uma mudana profunda para o BNDES, com forte incremento na capacidade de
apoio aos investimentos (BNDES, 2002: 93).

30

Tabela 05 - Financiamentos concedidos pelo BNDE entre 1960 e 1979

Ano

Pblico %

Privado %

1965

67,4

32,6

1966

58,1

41,9

1967

65,5

34,5

1968

48,8

52,4

1969

40,1

59,9

1970

34,6

65,4

1971

64,0

66,0

1972

21,8

78,2

1973

24,2

75,8

1974

33,5

66,5

1975

22,6

77,4

1976

18,9

81,1

1977

20,8

79,2

1978

13,0

87,0

1979

17,0

83,0

Fonte: Dados selecionados pelo autor a partir de Najberg (1989).

No II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND), entre 1974 -1979, o BNDE

despontava

como

principal

instituio

para

sua

operacionalizao.

responsabilidade do Banco residia: no fornecimento de crdito para os setores

pblicos e privados; na construo da capacidade cientfica nacional; no financiamento
do desenvolvimento tecnolgico; no incentivo a intensificao das exportaes de
manufaturas nacionais. Segundo Pinto (2004: 52) A publicao do II Plano Nacional
de Desenvolvimento (II PND) em 1974 marcou tambm uma fase de apogeu para o
ento Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico (BNDE) como instncia mista de
formulao e de implementao de polticas de industrializao no Estado brasileiro.
Desde sua criao, na dcada de 1950, at meados da dcada de 1960, o
BNDE

se

caracterizou

como

uma

instituio

ativa

no

financiamento

dos

macrossistemas tcnicos e das indstrias de base. A partir de 1964, o BNDE, mesmo

continuando com a funo de uma instituio de crdito de longo prazo, sofreu uma
guinada nas suas estratgias de financiamento; a partir de ento, o Banco priorizou a
31

concesso de financiamentos para o setor privado. Observa-se, na tabela 06, uma

reduo geral dos financiamentos em Insumos Bsicos e Infra-Estrutura se comparado
a mdia do perodo anterior. Nota-se, tambm, um aumento no financiamento de
outros setores como, por exemplo, txtil e calados e produtos alimentares.
Tabela 06 Aprovaes do BNDE segundo Ramos e Gneros de Atividades
Valores Mdios Anuais de Cr$ bilhes de 1991
Ramos e Gneros
Insumos Bsicos
Minerao
Siderurgia
Metalurgia
Qumica e Fertilizantes
Celulose e Papel
Produtos Minerais nometlicos

Anos
1965-67
519

61%

1968-73
653

1973-79

36%

4.560

48%

426
60
13
13
6

50%
7%
2%
2%
1%

164
115
171
100
86

9%
6%
9%
5%
5%

168
2.040
462
999
515
377

2%
21%
5%
10%
5%
4%

90

11%

158

9%

636

7%

50
41

6%
5%

74
84

4%
5%

482
155

5%
2%

86

10%

423

23%

1.068

11%

20
26
42

2%
3%
5%

95
105
224

5%
6%
12%

234
342
493

2%
4%
5%

117

14%

443

24%

2.881

30%

Energia Eltrica
Ferrovirio
Rodovirio
Hidrovirio
Outros Setores

115
2
-

14%
0%
-

66
120
147
43
68

4%
7%
8%
2%
4%

1.383
803
202
107
387

14%
8%
2%
1%
4%

Outras Atividades

30

4%

151

8%

410

4%

29
1
-

3%
0%
-

57
68
26

3%
4%
1%

27
161
223

0%
2%
2%

845

100%

1.828

100%

9.555

100%

Equipamentos
Mecnicos Eltricos
Material de Transporte
Outras Indstrias
Txtil e Calados
Produtos Alimentares
Outras
Infra-Estrutura

Ensino Pesq. E Des. Tec.

Distribuio
Outras
Total

Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados de Curralero (1998: 28; 38)

32

A estratgia poltica de favorecer a industrializao por substituio de

importaes pode ser interpretada como uma condio imprescindvel, mas no
suficiente para alcanar o to almejado desenvolvimento. A insero subordinada do
pas no sistema econmico internacional atuava (e ainda atua) como um agravante em
relao ao problema da dependncia externa. Dito de outra forma, a interpretao das
transformaes histricas, impulsionadas pela industrializao, no pode ser pensada
como uma varivel externa s estruturas polticas e econmicas da diviso
internacional do trabalho.
Para Furtado (1979), o desenvolvimento industrial nos pases subdesenvolvidos,
como no caso brasileiro, confundia a introduo de produtos finais de consumo com a
importao de certos padres de consumo. Os impulsos do desenvolvimento perifrico
passaram, ento, a serem baseados na diversificao dos padres de consumo das
minorias privilegiadas, detentora dos meios de produo, sem repercusses nas
condies de vida da maioria da populao. O autor considera que o aumento nos
nveis

de progresso

tcnico

e a diversificao

do

consumo

aceleraram

desenvolvimento dependente e, do mesmo modo, aumentaram as possibilidades de

que as disparidades sociais e regionais se agravassem.
Na anlise de Belluzzo (2002), o II PND foi o ltimo grande esforo de
integrao e modernizao da estrutura industrial brasileira. Suas metas, no entanto,
no foram compatveis com a capacidade interna de financiamento. Fato que fez com
que o governo recorresse excessivamente ao capital externo. A maioria dos projetos
financiados revelou a incapacidade de gerar divisas suficientes para pagar as dvidas
contradas no exterior.
Nesse sentido, Santos & Silveira (2001: 50) afirmam que esta ltima onda
industrializante significou a reproduo ampliada daquilo que fora feito anteriormente,
de modo que tudo cresce ainda mais, porm no mesmo sentido: uma produo
industrial extravertida, um maior endividamento, maior penetrao das firmas
estrangeiras. Concomitantemente a esse processo, ocorreu uma intensa centralizao
geogrfica da produo e da riqueza na regio concentrada (SANTOS, 1993),
33

coincidindo com a rea mais contigua de expanso do meio tcnico-cientfico. O

grfico 03 e o mapa 02, abaixo, corroboram essa tendncia a partir dos
financiamentos do BNDE.
Intensifica-se, portanto, a abrangncia e a complexidade dos sistemas
produtivos, ampliando os circuitos espaciais produtivos, uma vez que as mudanas
qualitativas e quantitativas na diviso territorial do trabalho do novos contornos a
produo, a circulao e ao consumo.
A configurao territorial brasileira conheceu uma vertiginosa transformao,
com os intensos processos de industrializao e urbanizao, no entanto, a essncia
dos problemas de subdesenvolvimento permaneceu, pois o pas no conseguiu
superar os seus principais problemas socioespaciais26.
Segundo Belluzzo (2002), a partir da dcada de 1980, inicia-se um conjunto de
reformas, de cunho neoliberal, no Estado brasileiro. Tais reformas se fundamentavam
numa crtica ao modelo de industrializao brasileiro, via substituio de importaes,
que, nesta viso, representava uma tendncia obsolescncia, ineficincia, falta
de competitividade externa e estatizao econmica ao extremo.
Essas mudanas indicavam para as novas prioridades do Banco, que
privilegiava

uma

maior

aproximao

com

os

grupos

privados

nacionais

internacionais. Sua estrutura administrativa passou por mudanas no intuito de

aproxim-la do meio empresarial. As trs subsidirias do Sistema BNDE - Embramec,
Fibase e Ibrase foram fundidas, em 1982, dando origem ao BNDES participaes
S.A. (BNDESPar), o que, segundo DIAS (2004), aumentou a dimenso poltica de
apoio ao setor privado.

26

Francisco de OLIVEIRA (2003 [1972]) sustenta que a acelerada transformao da estrutura produtiva,
advinda com a industrializao, no anulou as articulaes entre o velho e o novo na formao social
brasileira, que, segundo ele, criou uma situao paradoxal, pois no estava marcada nem pelo signo da
excluso apartheid, nem indicava elementos para uma revoluo social.

34

Grfico 03 Desembolsos do BNDE por Regies, entre 1965

e 1981

Mapa 02 Desembolsos do BNDE, entre 1965 e 1981

Fonte: BNDES (2002; 2008); Silva Jr. (2004).

* Os valores foram atualizados para Reais, de acordo com a mdia
da cotao de 2002, segundo Silva Jr. (2004). Devido a variao de
cmbio, os dados da tabela so relevantes como elementos para se
comparar ordens de grandeza.
Grfico 04 Evoluo dos Desembolsos do BNDE, entre 1965
e 1981

Fonte: BNDES (2002; 2008)

35

1.2.3 O BNDES e as concepes de integrao competitiva

Este terceiro perodo, entre 1982 e 1989, retrata a reorientao das atividades
do Banco, tendo em vista a maior aproximao da burocracia estatal com a lgica
administrativa das empresas privadas. Em termos polticos representou a subordinao
das decises de financiamento a critrios mais tcnicos do que polticos27.
Concomitante a essa nova orientao, o BNDE, em 1982, passou a gerir os
recursos do Fundo de Investimento Social (Finsocial). A instituio, a partir da, passou
a chamar BNDES e agregou mais uma responsabilidade: a de ser, tambm, um agente
promotor do desenvolvimento social. Tal responsabilidade aumenta, ainda mais, a
funo pblica da instituio, uma vez que so os recursos destinados populao
mais pobre que esto financiando as diretrizes de desenvolvimento elaboradas pelo
Banco.
O BNDES, ao longo da dcada de 1980, redefiniu a sua insero na economia
brasileira. A exausto da estratgia de desenvolvimento pautada na poltica de
substituio de importaes e no forte endividamento externo deflagrou uma forte
crise econmica. Por conseguinte, como discutido por Monteiro Filha (1994), o Banco
no apresentava diretrizes bem claras de suas prioridades polticas e de
financiamento; sua atuao priorizou o auxlio econmico e financeiro s empresas
em crise. Mouro (1994: 05) enftico ao afirmar que, com o fim do II PND, o BNDES
no dava conta da nova realidade. No havia uma linha clara de ao: as decises de
enquadramento dos pedidos de financiamento eram tomadas caso a caso numa
Comisso de Prioridades, sem nenhum plano, documento ou parmetros que
norteassem suas decises, a no ser a experincia de seus membros, executivos e
tcnicos altamente preparados em questes setoriais
Em sntese, neste novo contexto, o BNDES atuou em trs frentes principais: a)
continuidade e finalizao dos financiamentos propostos pelo II PND; b) concesses
27

Segundo Silva Jr. (2004), as polticas territoriais do Banco comearam a marginalizar os grandes
financiamentos nos macrossistemas tcnicos e, em contrapartida, aumentaram os investimentos nas
cidades, notadamente em obras de transportes urbanos como, por exemplo, os financiamentos de obras
do metr no Rio de Janeiro e de trens em So Paulo e no Rio de Janeiro, alm da continuidade dos
financiamentos para ampliao da malha rodoviria no pas.

36

de crdito para o setor exportador, no intuito de gerar supervits comerciais; c)

propugnar um processo de adequao e ajustes fiscais nos setores pblicos e
privados, atravs de seus programas saneamento financeiro (CURRALERO, 1998).
Os dados anteriormente citados na tabela 06, da pgina 32, indicavam que os
financiamentos do BNDES estavam pautados nos projetos traados pelo II PND, com
nfase na indstria de transformao. Observa-se, entretanto, com a tabela 07, uma
reduo progressiva entre os anos de 1981 (64%) e 1985 (43%). Para uma
visualizao completa da tabela abaixo, ver anexo 01.
Tabela 07 Desembolsos do BNDES, segundo Ramos e Gneros de Atividade do IBGE
(US$ Mil)
Ramos e

1981

1982

1983

1984

1985

Gneros
Extrao de

106.651

163.393

82.182

55.834

106.382

13.002

9.113

7.877

13.206

18.877

1.960.637

64

2.291.778

58

1.860.763

52

1.618.647

50

1.312.303

43

866.593

28

1.274.134

32

1.072.326

30

911.244

28

1.171.092

39

125. 077

240.312

584.531

16

657.127

20

420.856

14

3.071.962

100

3.978.730

100

3.607.679

100

3.256.058

100

3.031.510

100

Minerais
Agropecuria
Indstria de
Transformao
Servios
Outros
Total

Fonte: Dados selecionados pelo autor a partir de BNDES apud Curralero (1998: 58)

O BNDES, apesar das diferenas de estratgias de financiamento vistas nos

dois primeiros perodos, orientava suas aes em prol de uma concepo de
desenvolvimento nacional. Entre os princpios que nortearam, historicamente, a
atuao do BNDES, podem-se citar, grosso modo, os seguintes: a) o BNDES um
agente de mudanas; b) a industrializao o motor bsico do desenvolvimento; c) o
desenvolvimento necessita de um forte empresariado nacional; d) o desenvolvimento
deve buscar o aproveitamento dos recursos internos e a capacitao tecnolgica das
empresas nacionais; e) O desenvolvimento objetiva a atenuao dos desequilbrios
sociais e regionais (COSTA, 2003).
37

O processo de reformulao de suas diretrizes, em curso na dcada de 1980,

mudou seu iderio, sendo este um movimento precursor e impulsionador de
concepes liberalizantes como estratgia de desenvolvimento para o pas.
O BNDES passou a adotar a prtica do planejamento estratgico, mediante a
elaborao

Competitiva

de
28

cenrios

prospectivos

(BNDES,

2002). O

Cenrio Integrao

serviu de referncia para a elaborao do Plano Estratgico 1988-1990.

Dentre as novas diretrizes do Banco, destacam-se os seguintes pontos29:

a. O estilo de crescimento deve se voltar para a integrao competitiva do
Brasil na economia mundial e para a integrao de toda a nao;
b. Superao dos pontos de estrangulamento na infra-estrutura de energia
e de transportes;
c. Participao

do

setor

privado

em

investimentos

hoje

sob

responsabilidade do setor pblico;

d. Fortalecimento financeiro e patrimonial do Sistema BNDES, atravs da
adequao das fontes e novas formas de aplicao de maior retorno;
e. Racionalizao organizacional e dos fluxos operacionais do Sistema
BNDES no curto prazo;
f. Modernizao do Sistema BNDES a partir de uma concepo empresarial
adaptada s exigncias do novo estilo de crescimento;
Nota-se a emergncia de um novo marco normativo condizente com as
transformaes decorrentes do perodo histrico. O BNDES encarna esta nova
burocracia, cujo fundamento reside na tentativa de empiricizar uma nova

28

De acordo com Mouro (1994: 12), o Cenrio Integrao Competitiva foi baseado em trs aspectos
elaborados no cenrio anterior (Cenrio Retomada), a saber: [a] a identificao de que componentes
autnomos de demanda privada seriam os responsveis por um novo ciclo de crescimento, abandonando
a idiam de um desenvolvimento liderado pelo Estado; [b] a viso do mercado externo como importante
indutor do desenvolvimento, e no como concorrente da produo voltada a atender s necessidades
internas; e [c] a modernizao empresarial visando competitividade como um objetivo essencial para o
desenvolvimento econmico e social, e no apenas a expanso de capacidade geradora de emprego

29

Plano Estratgico do Sistema BNDES (BNDES, 1988 apud COSTA, 2003).

38

racionalidade na administrao pblica, e, conseqentemente, na organizao do

territrio. O Quadro 02, abaixo, mostra como o BNDES incorporou a lgica de
administrao das grandes empresas.
Quadros 02 - Objetivos do Novo BNDES
DE

PARA

Anlise de Projetos

Anlise Estratgica de Competitividade

Setor

Clientes

Fomento

Marketing

Burocracia

Agilidade

Financiamento

Engenharia Financeira

Ritual (de anlise)

Avaliao (de risco)

Fins + Meios

Resultados

Administrao de Pessoal

Administrao Estratgica de RH

Feudos

Integrao

Fonte: Mouro (1994: 20) 30

O BNDES, assim, situa-se como um locus de redefinio da poltica de Estado.

Suas proposies serviram de base para que o Estado brasileiro comeasse a realizar
suas primeiras privatizaes. Tal prtica estava consubstanciada a um novo rearranjo
normativo e territorial para que o Brasil pudesse se inserir ativamente na nova fase
de internacionalizao do capital e, por conseguinte, pudesse acompanhar o ritmo das
transformaes polticas, econmicas, tecnolgicas pelas quais passavam diversos
pases do mundo.
Os grficos 05 e o mapa 03 demonstram os desembolsos do BNDES neste
terceiro perodo de nossa periodizao.

30

De acordo com Mouro (1994: 20) a incorporao desses novos fundamentos foram parciais, devido
mudana de governo em 1990.

39

Grfico 05 Desembolsos do BNDES por Regies, entre 1982

e 1989

Mapa 03 - Desembolsos do BNDES, entre 1982 e 1989

Fonte: BNDES; Silva Jr. (2004).

* Os valores foram atualizados para Reais, de acordo com a mdia
da cotao de 2002, segundo Silva Jr. (2004). Devido a variao de
cmbio, os dados da tabela so relevantes como elementos para se
comparar ordens de grandeza.

Grfico 06 Evoluo dos Desembolsos do BNDES, entre

1982 e 1989

* O estado do Tocantins foi desmembrado de Gois em

1988. Para a elaborao deste mapa mantivemos a antiga
diviso regional, sem o desmembramento. No ano de 1989,
os desembolsos no Tocantins foram equivalentes a R$
79.641.899 (segundo valores mdios de 2002).

Fonte: BNDES (2002; 2008)

40

1.2. 4 O BNDES e a Poltica de Privatizao

Neste quarto perodo, a partir do incio da dcada de 1990, o BNDES destacase como uma instituio central do processo de privatizao, contribuindo, assim, para
intensificar o uso corporativo do territrio (SANTOS & SILVEIRA, 2001).
A nova fase de internacionalizao do capital erigida entre as dcadas de
1970 e 1980 fundamenta-se na existncia do meio tcnico-cientfico-informacional
(SANTOS, 1996). Na medida em que os sistemas tcnicos se expandem, numa
tendncia de unificao tcnica dos lugares31, se exige, ao mesmo tempo, um sistema
normativo adequado s suas possibilidades. Ambos, sistemas tcnicos e sistema
normativo - indissociveis na organizao do espao geogrfico contemporneo
atuam no sentido de possibilitar a realizao mxima dos processos de acumulao de
capital numa dimenso planetria. O meio tcnico-cientfico-informacional torna-se,
destarte, a cara geogrfica da globalizao (SANTOS, 1996: 191).
As grandes empresas, por sua vez, situam-se na dianteira poltica deste
processo, pois como nos explica Santos (1994: 148) as firmas hegemnicas esto
dotadas no s de capacidade extremamente grande de adaptao conjuntura como
da fora de transformao da estrutura, porque tm o poder da mudana tecnolgica
e de transformao institucional. Os processos de aquisies, fuses, privatizaes,
dentre outros, exacerbam o poder destas empresas no delineamento de polticas que
outrora eram de exclusividade dos Estados nacionais.
Antas Jr. (2005) assevera que o momento atual um perodo de
transformaes, de transio, que caminha para uma diviso do poder, na qual se
configura: de um lado o poder monoltico e extensivo da hegemonia soberana, de
outro

poder

fragmentado,

especializado

por

setores

econmicos

(no

necessariamente produtivos), formado por redes tcnicas e organizacionais, que seria

a hegemonia corporativa (ANTAS Jr., 2005: 164); para o autor h, atualmente, uma
31

Milton Santos (1996: 154-155) escreve que no perodo atual as tcnicas se difundiram
universalmente, ainda que com diferente intensidade e seus efeitos se fazem sentir, direta ou
indiretamente, sobre a totalidade dos espaos. Esse, alis, um dos caracteres distintivos da tcnica
atual (...) Pode-se falar de unicidade tcnica pelo fato de que os sistemas tcnicos hegemnicos so
cada vez mais integrados, formando conjuntos de instrumentos que operam de forma conexa.

41

regulao hbrida do territrio32.

O meio tcnico-cientfico-informacional contribui para alargar o processo de
internacionalizao do capital, pois as grandes corporaes realizam a sua produo
em espaos cada vez mais integrados, que incorporam parcelas territoriais de distintos
Estados nacionais aos seus circuitos produtivos. So, como afirma Santos (1996), os
denominados espaos da globalizao33.
Castillo (2001: 242) pondera que: as novas tecnologias da informao
possibilitam s grandes firmas e aos Estados dispor de estratgias scio-espaciais que
inexistiam at ento. As condies atuais abrem a possibilidade de um fracionamento
cada vez maior da produo, ao mesmo tempo, permite um controle mais centralizado
das aes de comando.
A lgica do chamado mercado global sobrepe-se s polticas nacionais
fundamentadas nos interesses relativos s necessidades sociais. As polticas dos
Estados imbricam-se com as polticas das empresas (SANTOS, 1996). Soma-se a isso a
capacidade das grandes empresas de produzirem normas, no somente tcnicas, mas
tambm polticas34.
Segundo Arroyo (2001: 41) as normas externas que expressam a poltica dos
grandes grupos empresariais esto se redefinindo de forma permanente, j que
dependem, em grande parte, do processo de negociao no qual esto imersos. Desse
32

Antas Jr. (2005) defende que a regulao social e territorial, quer-nos parecer, efetivamente
exercida pelas instncias que detm poder fato e no apenas um poder declarado (idem: 164). Esta
nova regulao, que o autor qualifica de hbrida, assenta-se na diviso de poderes entre o Estado, as
corporaes hegemnicas e, com um menor poder de influncia, os movimentos sociais.

33

O autor coloca que O mundo se globaliza e h, mesmo, quem fale num espao global. Se esta ltima
assero suscita dvidas, no h como deixar de reconhecer a emergncia dos espaos da globalizao.
Alm disso, graas aos progressos conjuntos da cincia, da tcnica e da informao, a noo de
totalidade permite um tratamento objetivo. Pela primeira vez na histria da humanidade, estamos
convivendo com uma universalidade emprica (SANTOS, 1996: 92).
34

Segundo Santos (1996: 183) as normas das empresas so, hoje, uma das locomotivas do seu
desempenho e de sua rentabilidade. Tais normas tanto podem ser internas, relativas ao seu
funcionamento tcnico, como externas, relativas ao seu comportamento poltico, nas suas relaes com
o poder pblico e nas suas relaes, regulares ou no, com outras firmas, sejam essas relaes de
cooperao ou de concorrncia. Tais denominaes, alis, consideram a empresa num dado momento
de sua atividade. Uma anlise do seu dinamismo mostrar que as normas de ordem tcnica so tambm
poltica.

42

modo, as tenses no territrio decorrem de um complexo processo que envolve

relaes entre empresas, relaes entre Estados e relaes entre empresas e
Estados.
O Brasil, como muitos pases latino-americanos, desde o final da dcada de
1970, apresentava grandes dificuldades em suas polticas de crescimento econmico35.
Segundo Cano (2000), muitos pases, como medida para sair da crise, passaram a
adotar reformas polticas de corte neoliberal, propugnadas pelos centros hegemnicos:
governo dos Estados Unidos, FMI e BIRD. De acordo com o autor, as duas ltimas
dcadas (de 1980 e 1990) tornaram evidente que o capital financeiro passou a
subjugar a conduo das polticas econmicas, colocando, desse modo, em xeque a
soberania nacional em termos polticos e econmicos.

Tais reformas, de carter

neoliberal, apregoavam uma reorientao do papel do Estado na perspectiva do

desenvolvimento.
Desenha-se uma nova configurao normativa do Estado brasileiro, numa
espcie de simbiose entre as instituies pblicas e os agentes privados, voltada a
acelerar a modernizao do territrio nacional. A criao do Programa Nacional de
Desestatizao PND - insere-se como um desses elementos. Promoveu-se, assim,
uma vigorosa transformao na formao socioespacial brasileira, sendo o BNDES uma
das principais instituies organizadoras desse processo.

***
Pretende-se atravs dos grficos e mapas, nas pginas abaixo, traar um
panorama dos desembolsos do BNDES ao longo das ltimas dcadas. O quadro 03
busca sintetizar a problemtica do desenvolvimento nacional.

35

Cabe, neste ponto, uma distino entre as concepes de crescimento e desenvolvimento econmicos.
Celso Furtado (1979) diferencia-os da seguinte forma: o primeiro, crescimento econmico, refere-se ao
aumento de produo, isto , do fluxo de renda dentro de um setor ou subconjunto econmico
especializado; o segundo, desenvolvimento, abarcar o primeiro fenmeno, mas se diferencia no que
tange as suas repercusses no conjunto da economia. Noutro trabalho (1994) o autor escreve que a
finalidade do desenvolvimento seria a possibilidade plena de realizao do homem, e no somente a
maior racionalidade e eficincia dos sistemas econmicos.

43

Grfico 07 Desembolsos do BNDES por Regies, entre 1990

e 2002

Mapa 04 Desembolsos do BNDES, entre 1990 e 2002

Fonte: BNDES; Silva Jr. (2004).

* Os valores foram atualizados para Reais, de acordo com a mdia
da cotao de 2002, segundo Silva Jr. (2004). Devido a variao de
cmbio, os dados da tabela so relevantes como elementos para se
comparar ordens de grandeza.
Grfico 08 Evoluo dos Desembolsos do BNDES, entre
1990 e 2002

Fonte: BNDES (2002; 2008)

44

Grfico 09 Desembolsos Totais do BNDES por Regies,

entre 1952 e 2002

Mapa 05 Desembolsos Totais do BNDES, entre 1952 e

2002

Fonte: BNDES; Silva Jr. (2004).

* Os valores foram atualizados para Reais, de acordo com a mdia
da cotao de 2002, segundo Silva Jr. (2004). Devido a variao de
cmbio, os dados da tabela so relevantes como elementos para se
comparar ordens de grandeza.

45

Grfico 10 Desembolsos do BNDES Regio Concentrada,

entre 1952 e 2002

Mapa 06 - Desembolsos do BNDES Regio Concentrada,

entre 1952 e 2002

Fonte: BNDES; Silva Jr. (2004).

* Os valores foram atualizados para Reais, de acordo com a mdia
da cotao de 2002, segundo Silva Jr. (2004). Devido a variao de
cmbio, os dados da tabela so relevantes como elementos para se
comparar ordens de grandeza.

46

Grfico 11 Desembolsos histricos do BNDES por Unidades

da Federao, entre 1952 e 2002

Mapa 07 Desembolsos histricos do BNDES por Unidades

da Federao, entre 1952 e 2002

Fonte: BNDES; Silva Jr. (2004).

* Os valores foram atualizados para Reais, de acordo com a mdia
da cotao de 2002, segundo Silva Jr. (2004). Devido a variao de
cmbio, os dados da tabela so relevantes como elementos para se
comparar ordens de grandeza.

47

Quadro 03 - Periodizao do desenvolvimento nacional

Organizao do Territrio

Circuitos Produtivos

Sistemas de Aes
Pblicos

Papel do BNDES

Projeto de Integrao Nacional

Orientado por uma Poltica de Substituies de
Importaes
Planejamento territorial como um instrumento de alocao dos
macrossistemas tcnicos que promoviam uma incipiente
integrao nacional.

Projeto de Integrao Competitiva

Orientado por uma estratgia de insero competitiva nos mercados
internacionais
Planejamento territorial estratgico como um instrumento de desarticulao das
relaes de complementaridade entre as regies; ciso do pacto federativo
mediante a acirrada disputa entre cidades, regies e estados pela atrao de
investimentos.

Investimentos e projetos que buscavam reduzir as disparidades

regionais.

Aumento das disparidades tanto nas reas do meio tcnico-cientfico-informacional,

quanto entre a Regio Concentrao e demais regio do pas.
Maior integrao vertical dos lugares mediante as solidariedades organizacionais

Esforo de articulao da economia nacional.

Maior tendncia de fragmentao territorial, mediante a criao dos espaos

nacionais da economia internacional.

Tendncia de formao de especializaes produtivas decorrentes

da tradio histrica dos lugares e regies.

Tendncia a ampliao das especializaes produtivas com os fronts agrcolas e com

os Arranjos Produtivos Locais voltado s demandas do mercado externo.
(Especializaes regressivas)

Proeminncias dos investimentos estatais em setores estratgicos

e/ou que demandavam grandes recursos governamentais
(indstrias de base, telecomunicaes, blico, siderurgia)

Intensa transnacionalizao dos sistemas produtivos

Desenvolvimento associado, estratgia do trip: Estado, empresa

nacional privada e empresas multinacionais.

Ampliao dos circuitos espaciais produtivos e dos crculos de cooperao para um

escala global de comando. Predominou da estratgias das empresas multinacionais.

Produo em grande parte voltada ao mercado interno

Produo local voltada para o mercado internacional.

Criao de um quadro normativo voltado ao fortalecimento da

estrutura territorial nacional.
Exemplos: Plano de Metas, PNDs da dcada de 1970.

Quadro normativo favorvel a transnacionalizao do territrio nacional.

Ex: Programa Nacional de Desestatizao.

Formao de uma burocracia nacional

Articulao da Burocracia estatal com o modus operandi dos mercados.

Elemento central de planejamento, operacionalizao e

financiamento de grandes planos nacionais de desenvolvimento, a
exemplo do Plano de Metas e os PNDs da dcada de 1970.

Elemento central de planejamento e operacionalizao do Programa Nacional de

Desestatizao.
Gestor do Fundo Nacional de Desestatizao

Prioridade de financiamento das indstrias de bens de capital e de

infra-estrutura indispensveis a integrao nacional e a formao
de um mercado interno.

Prioridade de financiamentos para as empresas com unidades produtivas no Brasil,

visando incrementar a produtividade, a eficincia e a competitividade, no intuito de
acirrar a internacionalizao da produo.

Fonte: Elaborao Prpria.

48

Observa-se - pelo conjunto de tabelas, grfico e mapas expostos acima - que

as transformaes territoriais intensificadas a partir da metade do sculo passado,
com processo de industrializao e a difuso do meio tcnico-cientfico, consolidaram
a formao de uma Regio Concentrada no territrio nacional, a despeito das polticas
de polticas de planejamento territorial que visavam corrigir as disparidades
regionais.
Com as novas estratgias de insero competitiva do Brasil no mercado
internacional, sendo as privatizaes um de seus correlatos, o controle poltico e
econmico do territrio, atravs de instrumentos de planejamento governamental,
est se esvaindo.
Segundo Furtado (1992), a formao de um sistema econmico nacional, que
estava em curso desde a dcada de 1930, foi minado pelos projetos autoritrios a
partir da dcada de 1960, atropelado pelas transformaes mundiais ocorridas na
dcada de 1970 e, por fim, interrompido pelas reformas neoliberais da dcada de
1990.
Uma anlise mais apurada das transformaes na formao socioespacial
brasileira e das funes atuais do BNDES ser realizada nos dois prximos captulos.

49

CAP. 2 - IMPULSOS GLOBAIS E PRIVATIZAES: NOVOS FUNDAMENTOS

DA INTERNACIONALIZAO DO TERRITRIO BRASILEIRO

2.1 Impulsos da globalizao: a ordem global e os ajustes internos

As privatizaes no podem ser interpretadas como um evento isolado, mas
sim como um elemento constituinte de uma profunda transformao na prpria
estrutura do Estado. Desse modo, elas correspondem a um vetor territorialmente
localizado dos impulsos globais.
Esses impulsos globais, de acordo com Ribeiro & Silva (2004: 351), podem ser
interpretados como vetores que condensam informao e inovao (...) significam a
emergncia de uma forma de agir de natureza sistmica e corporativa, que se
apropria de condies herdadas e de nveis de controle da mudana permitidos pelo
meio tcnico-cientfico-informacional. Representam, assim, concrees espaotemporais das possibilidades advindas com a difuso tcnica e normativa da ordem
capitalista contempornea, mormente adjetivada de globalizao36.
Os impulsos globais podem ser, portanto, considerados manifestaes
geogrficas daquilo que Santos (1996) conceitua como eventos, na medida em que
representam, mediante ao conjunto de possibilidades existentes no mundo, a
concreo de algumas dessas possibilidades, numa dada formao socioespacial,
regio ou lugar37. Trata-se, desse modo, de uma noo que visa apreender a dialtica
entre o tempo e o espao.
As privatizaes nos pases subdesenvolvidos situam-se, em grande medida,
36

Como j afirmado, a idia de globalizao pode ser apreendida como o pice do processo de
internacionalizao da produo e da economia. Santos (1996: 161) coloca que junto com a unicidade
das tcnicas e a convergncia dos momentos, a mais-valia no nvel global contribui para ampliar e
aprofundar o processo de internacionalizao, que alcana um novo patamar. Agora, tudo se mundializa:
a produo, o produto, o dinheiro, o crdito, a dvida, o consumo, a poltica e a cultura. Esse conjunto de
mundializaes, cada qual sustentado, arrastando, ajudando a impor a outra, merece o nome de
globalizao.
37

Segundo Santos (1996: 115), os sistemas de eventos marcam perodos ou conjunturas histricos. O
evento um instante do tempo dando-se em um ponto do espao.

50

como um instrumento da ao hegemnica de grandes grupos empresariais, que se

apropriam de bens e recursos criados historicamente pelo Estado.
David Harvey (2004) conceitua as privatizaes como mais uma etapa do
continuo processo de acumulao de capital via espoliao38. Esto consubstanciadas
dinmica geograficamente desigual do capitalismo contemporneo, pois os baixos
lucros nas regies centrais puderam ser complementados com parte dos maiores
lucros obtidos no exterior. A acumulao por espoliao converteu-se em um trao
muito mais central dentro do capitalismo global (com a privatizao como um de seus
principais mantras) (idem: 114).
As discusses sobre as privatizaes e, conseqentemente, sobre a reforma do
Estado originaram-se, no Brasil, da crena de que no havia outra soluo para
resolver o problema da falta de investimentos produtivos e do atraso tecnolgico de
setores estratgicos. Pinheiro (2000), pautado em uma argumentao pretensamente
neutra, afirma que elas se inseriram como uma resposta pragmtica aos problemas
macroeconmicos de curto prazo causados principalmente pelo estado de desordem
das contas fiscais do pas (idem: 07).
Segundo Velasco Jr. (1997), as privatizaes se enquadram num contexto
maior de reformas, que visavam duas coisas: reduzir o tamanho do Estado, atravs
das privatizaes de empresas estatais, e reorientar o papel do Estado, no apenas
reduzi-lo, mas dot-lo de uma nova capacidade de interveno, que coadune com as
prerrogativas do mercado, isto , das grandes empresas.
Foi com base nestas perspectivas que o Estado brasileiro incorporou sua
agenda um conjunto de reformas com o intuito de modernizar e dar eficincia
estrutura produtiva existente. Visava-se, assim, inserir o pas em um novo ciclo de
38

De acordo com David Harvey (2004: 120-121) A desvantagem destes supostos [o autor se refere s
concepes clssicas sobre o papel da acumulao primitiva no desenvolvimento do sistema capitalista]
que relegam a acumulao baseada na depredao, na fraude e na violncia a uma etapa originria
que deixa de ser considerada relevante, ou, como no caso de Luxemburgo, vista como algo 'exterior'
ao sistema capitalista. Uma reviso geral do papel permanente e da persistncia de prticas
depredatrias de acumulao primitiva ou 'originria' ao longo da geografia histrica da acumulao de
capital muito pertinente, tal como o assinalaram recentemente muitos analistas. Dado que denominar
'primitivo' ou 'originrio' um processo em curso parece equivocado, daqui em diante vou substituir estes
termos pelo conceito de acumulao por espoliao.

51

desenvolvimento econmico, agora, fundamentado nas concepes neoliberais.

Para Harvey (2006), o neoliberalismo seria, em primeira instncia, uma teoria
sobre prticas de poltica econmica. A idia central que o bem-estar humano pode
ser melhor alcanado por meio da criao de um quadro normativo-institucional que
garanta as liberdades de mercado39.
A propalada falta de investimentos e a necessidade de modernizao
tecnolgica das estruturas produtivas serviram de suporte pragmtico para o discurso
da inevitabilidade das reformas neoliberais.
De incio aceita-se a crtica superficialidade do termo neoliberalismo para
explicar o tropel terico, poltico e ideolgico de polticas que valorizam a
proeminncia da perspectiva de mercado frente interveno estatal nos desgnios da
organizao da sociedade e do territrio. Chang (2002: 103), afortunadamente,
argumenta que o discurso neoliberal acerca do papel do Estado contm algumas
srias tenses internas e, por esse motivo, s pode ser sustentado mediante a
contoro intelectual e o compromisso poltico.
Tal contoro intelectual encontrou ressonncia na produo terica do
prprio BNDES. Em um artigo publicado na Revista do Banco, os tcnicos Giambiagi &
Moreira (2000) tecem consideraes intelectualidade que faz crticas genricas ao
neoliberalismo. Segundo os autores, algumas polticas, inadvertidamente, chamadas
de neoliberais apresentam um conjunto de propostas pautadas pelo simples bomsenso (GIAMBIAGI & MOREIRA, 2000: 171)40.

39

O autor coloca essa discusso nos seguintes termos: Neoliberalism is in the first instance a theory of
political economic practices which proposes that human well-being can best be advanced by the
maximization of entrepreneurial freedoms within an institutional framework characterized by private
property rights, individual liberty, free markets and free trade. The role of the state is to create and
preserve an institutional framework appropriate to such practices (HARVEY, 2006: 145).
40

Para tais autores, estas polticas podem ser sintetizadas em: disciplina fiscal, caracterizada por um
expressivo supervit primrio e por dficits operacionais de no mais de 2% do PIB; priorizao dos
gastos pblicos em reas de sade, educao e infra-estrutura; reforma fiscal, baseada na ampliao da
base tributria; unificao da taxa de cmbio em nveis competitivos; liberalizao comercial, atravs da
substituio de restries quantitativas por tarifas de importao; abolio de barreiras ao investimento
externo direto; privatizao; desregulamentao; garantia do direito de propriedade.

52

A difuso de idias neoliberais teve como corolrio poltico o denominado

Consenso de Washington

41

. De acordo com Cano (2000), as idias neoliberais

consistem em um conjunto de recomendaes institucionais, produtivas, comerciais e

financeiras propostas por organismos internacionais, sobretudo o FMI e o Banco
Mundial, aos pases em desenvolvimento. Tais idias incluem: reduo da
interveno estatal na economia, mediante a promoo das privatizaes de empresas
e servios estatais; desregulamentaes; abertura de mercados nacionais para
concorrncia externa; perda do monoplio estatal em diversos setores produtivos; e a
modernizao da burocracia estatal.
A fora poltica destes argumentos permite consider-lo como uma espcie de
consenso forado (PEREIRA FILHO, 2005). Segundo este autor (2005: 96), essas
propostas do Consenso de Washington tinham como fulcro uma ideologia fortemente
ancorada no ideal de uma sociedade que se constitua como uma aldeia global,
encobrindo assim as desigualdades econmicas internas e externas as diferenas
polticas e a diversidade cultural entre as naes, constituindo, portanto, um ideal
poltico ancorado na lgica do pensamento nico.
Para Harvey (2006), o discurso e as prticas neoliberais difundiram-se para
praticamente todo o globo, pois as regras institudas por organizaes internacionais,
como FMI, OMC e Banco Mundial, estabelecem o neoliberalismo como um padro de
regulao global.
Becker (1991: 54) coloca que o alto nmero de empresas estatais, ao lado das
elevadas dvidas externas, serviu de base para ampliaram as presses externas contra
os pases subdesenvolvidos - ou da semiperiferia, para utilizar a expresso da prpria
41

Segundo Paulo Nogueira Batista (1994: 100) Em novembro de 1989, reuniram-se na capital dos
Estados Unidos funcionrios do governo norte-americano e dos organismos financeiros internacionais ali
sediados - FMI, Banco Mundial e BID - especializados em assuntos latino-americanos. O objetivo do
encontro, convocado pelo Institute for International Economics, sob o ttulo Latin American Adjustment:
How Much Has Happened?, era proceder a uma avaliao das reformas econmicas empreendidas nos
pases da regio. Para relatar a experincia de seus pases tambm estiveram presentes diversos
economistas latino-americanos. s concluses dessa reunio que se daria, subseqentemente, a
denominao informal de Consenso de Washington. Segundo este autor o valor do Consenso de
Washington consiste em reunir num conjunto integrado, elementos antes esparsos e oriundos de fontes
diversas, s vezes diretamente do governo norte-americano, outras vezes de suas agncias, do FMI ou
do Banco Mundial.

53

autora - com objetivo de desmontar os Estados centralizados e as estratgias de

desenvolvimento nacional por eles construdas.
Os impulsos globais encontram o fundamento de suas aes nas possibilidades
advindas do meio tcnico-cientfico-informacional, uma vez que o novo meio
potencializa o processo de acumulao de capital. Como afirma Furtado (1992: 30) a
evoluo das tcnicas conduz a planetarizao dos circuitos econmicos sob o controle
de empresas transnacionais.
Os circuitos produtivos globais esto cada vez mais integrados por uma rede
tcnica e normativa, que incorpora parcelas territoriais de diferentes lugares. A
unicidade tcnica planetria, a convergncia de um quadro poltico-normativo e a
possibilidade de comunicao instantnea entre diferentes lugares do a coerncia
sistmica do perodo atual (SANTOS, 2000 a). Vivencia-se, em termos empricos,
aquilo que Hobsbawm (1982) vislumbrava com a expanso do capitalismo industrial
na segunda metade do sculo XIX, ou seja, a emergncia de uma histria mundial,
decorrente da transformao do globo em uma constante realidade operacional.
A difuso do meio tcnico-cientfico-informacional no homognea em todos
os lugares. Ela ocorre de maneira pontual e seletiva. Os sistemas tcnicos atuais, ao
lado das novas tecnologias da informao, tornam mais complexa a diviso territorial
do trabalho. A repartio racionalizada da produo entre diferentes lugares ocorre,
concomitante, a um controle mais centralizado dos excedentes gerados por esta
produo. Assim, h uma tendncia fragmentao territorial da produo pari passu
a tendncia de um comando mais centralizado.
Santos (1996: 269) escreve que se o 'mundo', hoje, torna-se ativo sobretudo
por via das empresas gigantes, essas empresas globais produzem privatisticamente
suas normas particulares, cuja vigncia , geralmente e sob muitos aspectos,
'indiferente' aos contextos em que vm se inserir. Por sua vez, os governos 'globais',
como por exemplo, o do Banco Mundial e do Fundo Monetrio Internacional, cuidam
de interesses 'globais'. O papel exercido por essas agncias globais o que ser
analisado nos item abaixo.
54

2.2. O discurso do convencimento: o papel das organizaes internacionais

nas privatizaes dos pases subdesenvolvidos
James Anderson (1991), ao analisar as privatizaes na Inglaterra, cita o papel
exercido pela Nova Direita. O autor coloca que este grupo poltico, resultado da
combinao de tradies ideolgicas contraditrias, promoveu ataques constantes s
instituies e s idias polticas de cunho social. A Nova Direita inglesa fundamentouse no conservadorismo e no liberalismo para desenvolver argumentos em favor das
privatizaes42.
A experincia de privatizao inglesa se espalhou pelo mundo. De acordo com
Anderson (1991), a liberalizao econmica e comercial, a mudana da poltica de
substituio de importaes para uma integrao competitiva nos mercados
internacionais tm sido prescritas para os pases subdesenvolvidos pelo FMI e pelo
Banco Mundial. As privatizaes tornaram-se um importante elemento desse
movimento poltico.
Nos pases subdesenvolvidos, a doutrina atual da economia internacional
considera o mercado interno praticamente marginal ou residual, pois a lgica do
mercado global acaba interferindo fortemente sobre o mercado interno, ou, em outras
palavras, confere a este uma lgica global qual se ope fracamente uma lgica
nacional, tanto mais dbil quanto o Estado no se mostra interessado por ela
(SANTOS & SILVEIRA, 2001: 293).
O Banco Mundial, por meio de seus Relatrios Anuais, difundiu uma srie de
prerrogativas necessrias para que os pases subdesenvolvidos pudessem ser inseridos
42

Segundo Anderson (1991: 16) a Nova Direita inglesa sustentava os seguintes argumentos - o setor
estatal muito grande e ineficiente; - o setor privado eficiente; - o Estado no recompensa ou
encoraja empreendimentos ou iniciativa privada; - falta-lhe a disciplina da competio de mercado para
punir a ineficincia; - distorce a competitividade e a operaes de mercado; - os emprstimos pblicos
impedem a efetivao dos emprstimos privados; - os impostos para financiar atividades estatais
reduzem os lucros, os investimentos e os incentivos privados; - sindicados, encorajados pelo
corporativismo nas dcadas de 60 e 70, elevaram a inflexibilidade da fora de trabalho; - os benefcios
do welfare state tambm elevaram artificialmente o salrio mnimo pelo qual os indivduos esto
preparados para trabalhar; - as falhas do mercado so menos significativas que as falhas na poltica
governamental; - os lucros dos monoplios no setor privado so transitrios e a competio no mercado
elimina-os no longo prazo.

55

competitivamente na economia-mundo. Na dcada de 1990, pelo menos trs

relatrios foram incisivos a esse respeito:

Relatrio sobre o Desenvolvimento Mundial 1994: Infra-estrutura para o

desenvolvimento;

Relatrio sobre o Desenvolvimento Mundial 1996: Do plano ao mercado;

Relatrio sobre o Desenvolvimento Mundial 1997: O Estado em um mundo

em transformao;
Como se sabe, as posies do Banco, dada a sua importncia na ordem
econmica mundial, so de natureza eminentemente poltica, mesmo que suas
anlises estejam revestidas de argumentaes pretensamente tcnicas, cientficas e
neutras. Nas palavras de Pereira Filho (2006: 116), o Banco Mundial
baseia suas anlises com argumentos cientficos, fazendo uso,
sobretudo, de categorias econmicas e sociolgicas, mas no se
restringe a essa esfera, pois apresenta igualmente observaes mais
prximas do conhecimento do senso comum e da luta poltica. O
argumento tcnico se funde muitas vezes com a justificativa de
natureza poltica.

Os Relatrios citados acima, alm de propugnar transformaes na natureza

do Estado, representam uma espcie de manual a ser colocado em prtica pelos
governantes dos pases subdesenvolvidos. No Relatrio de 1994, recomenda-se que as
intervenes nos macrossistemas tcnicos deveriam se pautar nos princpios de
eficincia e eficcia. Desse modo, as condies para atingir tais metas necessitam de
administrao comercial, concorrncia e envolvimento da parte interessada (BANCO
MUNDIAL, 1994: 02). Portanto, a infra-estrutura43 deveria ser gerida como um
negcio, e no como uma burocracia, em vez de permanecer o Estado deve-se
introduzir a concorrncia se possvel diretamente, se no indiretamente, isto no
43

Para o Banco, o conceito de infra-estrutura compreende Servios pblicos - energia,

telecomunicaes, fornecimento de gua encanada, saneamento e esgoto, coleta e disposio de lixo, e
gs encanado; Obras pblicas rodovias e grandes obras de represamento e canalizao para irrigao
e drenagem; Outros setores de transporte vias frreas urbanas e interurbanas, transporte urbano,
portos e vias navegveis, e aeroportos (BANCO MUNDIAL, 1994: 02).

56

intuito de dar voz ativa e responsabilidade de fato aos usurios e a outros

interessados, alm de propugnar que as parcerias pblico-privadas no financiamento
so promissoras (BANCO MUNDIAL, 1994: 02).
O Banco Mundial, mesmo considerando que o Estado ainda uma importante
instncia de organizao do territrio, recomenda que os investimentos nos
macrossistemas tcnicos sejam induzidos pela iniciativa privada ou por meio das
parcerias pblico-privada. Tal medida evitaria que os Estados cassem em antigos
erros estatizantes. o que se pode inferir da seguinte passagem:
No importa quem detenha a propriedade. Mas inmeros exemplos
de erros de passado na proviso de servios pelo setor pblico,
aliados as evidncias cada vez mais claras de que o setor privado
um prestador de servios eficiente e mais responsvel para com os
usurios, indicam a necessidade de um envolvimento bem maior da
iniciativa privada no tocante a financiamento, operao e em muitos
casos propriedade (BANCO MUNDIAL, 1994: 09, grifo nosso).

O Relatrio coloca que os Estados tiveram um papel importante na

modernizao e na induo da industrializao dos pases, no entanto no
conseguiram alcanar as metas de reduzir a pobreza e lograr sustentabilidade
ambiental (BANCO MUNDIAL, 1994: 27). O Relatrio defende que o uso da infraestrutura como um instrumento de melhoria do quadro social deve vir acompanhado
da adoo de diretrizes de gesto empresarial, da concorrncia e da participao dos
usurios nos servios implantados.
O Relatrio de 1996, por sua vez, enfatiza a importncia das polticas de
liberalizao e de estabilidade como essenciais ao crescimento econmico; como
exemplo cita os xitos alcanados pelos pases em transio econmica como Vietn
e China. Deste relatrio tira-se a avaliao de que o planejamento estatal foi
fundamental para o aumento da produo, industrializao, ensino bsico, sade,
habitao e emprego para as populaes. Todavia, todo esse esforo se revelou
insuficiente, pois estava ancorado na ineficincia intrnseca do planejamento (BANCO
MUNDIAL, 1996: 01). O documento acrescenta que o desenvolvimento industrial
57

promovido pelo Estado desastroso para o meio ambiente (idem: 05). A

liberalizao importante, pois transfere as decises sobre a produo e comrcio
empresa e aos indivduos e ataca diretamente as duas deficincias fundamentais do
planejamento centralizado: escassez de incentivos e falta de informaes (BANCO
MUNDIAL, 1996:23 apud PEREIRA FILHO, 2006: 118).
J o Relatrio de 1997 enfatiza a crise do Estado contemporneo tanto no que
se refere s suas funes institucionais, quanto no que se refere regulao
econmica. Tal Relatrio recomenda que as reformas dos Estados devem preconizar
mecanismos mais flexveis de gerenciamento (PEREIRA FILHO, 2006), ou seja, a
lgica administrativa do Estado deve-se aproximar das estratgias prprias do
ambiente empresarial.
Contudo, este mesmo planejamento, agora criticado pelas organizaes
internacionais, foi um dos elementos centrais que permitiu a rpida expanso das
atividades capitalistas no aps Segunda Guerra Mundial, principalmente nos pases
subdesenvolvidos.
Os discursos da eficincia e da racionalidade administrativa moldaram
historicamente a prtica do planejamento nos pases pobres. Soma-se, ainda, a
incapacidade interna desses pases de acumular capital para investir nos grandes
obras de engenharia. O planejamento, como retratou Santos (1979) no final da
dcada de 1970, tem sido um instrumento indispensvel a manuteno e ao
agravamento do atraso dos pases pobres, assim como ao agravamento ou a
exacerbao de disparidades sociais.
Atualmente, os impulsos globais, dos quais a privatizao um exemplo, traz
tona as discusses sobre a formao socioespacial. O conjunto dessas mudanas
preconizadas pelas instituies mundiais, como o Banco Mundial, no retiraram do
Estado o seu poder poltico.
A retrica poltica da globalizao coloca que o espectro de atuao do Estado
restringe-se ao de apenas fornecer aqueles servios sociais e pblicos que o capital
internacional julga essenciais e com um mnimo possvel de custos (HISRT &
58

THOMPSON, 1998: 272). Ademais, o mercado firma-se como um substituto do

governo porque considerado como um modo satisfatrio de governabilidade: ele
produz resultados timos quando seus funcionamentos so, o mnimo possvel,
impedidos por regulao institucional estranha (idem: 286). O Estado passa a ser
apenas um mero fornecedor dos sistemas de objetos, bens e servios pblicos
primordiais a atuao do mercado global.
Hisrt & Thompson (1998: 287) colocam essa discusso nos seguintes termos
... h uma grande diferena entre uma economia global, no sentido
estrito, e uma economia altamente internacionalizada, em que a
maior parte das empresas comercializa a partir de suas bases em
distintas economias nacionais. Na primeira, as polticas nacionais so
inteis, uma vez que os resultados econmicos so determinados
totalmente pelas foras do mercado mundial e pelas decises interna
das empresas transnacionais. Na ltima, as polticas nacionais
continuam viveis, na verdade, essenciais, para se preservar os
diferentes estilos e foras da base econmica nacional e das
empresas que comercializam a partir dela. Uma economia mundial
com um alto e crescente grau de comrcio e de investimento
internacional no , necessariamente, uma economia globalizada no
sentido anterior. Nela, Estados-nao e as formas de regulao
internacional, ainda tm um papel fundamental para prover a
governabilidade da economia

o que afirma Taylor (1994: 177) quando escreve que todos os Estados
necessitam da acumulao de capital no seu territrio que lhes proporcione a base
material do seu poder. Todas as empresas transnacionais necessitam da acumulao
que oferece o Estado. Essas consideraes reafirmam o papel do Estado
contemporneo na produo da poltica e como garantidor das condies de
reproduo do capital.
Nesta mesma linha de pensamento, Arroyo (2001: 36-37) assevera que a
competitividade dessas empresas, alm de incluir atributos inerentes aos lugares,
depende

das

diferenas

nas

legislaes

nacionais,

das

medidas

de

apoio
59

governamental referentes a produo, investimento, subsdios pesquisa e ao

desenvolvimento etc.
O Estado nacional, mesmo com todas as transformaes oriundas do processo
de internacionalizao dos mercados, ainda um importante mediador das relaes
entre o mundo e o lugar. No entanto, o que ocorre, sobretudo em alguns pases
subdesenvolvidos latino-americanos, a aceitao passiva da lgica dos mercados44.
Os primeiros projetos de desestatizao da estrutura produtiva nacional foram
articulados pelo BNDES. O Banco, na sua nova funo burocrtica, assume a
responsabilidade de conduzir o processo de privatizao. Promove-se, desta maneira,
uma maior articulao entre a burocracia estatal, do banco, e a lgica dos mercados,
com as aes das empresas transnacionais de consultoria, entre outros agentes
hegemnicos do perodo contemporneo.

44

No Brasil, como explica afortunadamente Sampaio Jr. (1999: 27), a crise do processo de
industrializao, cujos primeiros sintomas comearam a aparecer na primeira metade da dcada de
setenta, tornou-se patente nos anos oitenta com o colapso do mercado internacional de crdito. A
exausto do movimento de substituio de importaes deu incio a um perodo de estagnao da renda
per capita, de obsolescncia das foras produtivas, de enfraquecimento da estrutura de capital das
empresas nacionais e de desmantelamento do Estado desenvolvimentista. Interrompeu-se assim um
longo ciclo de expanso das foras produtivas, iniciado na dcada de trinta, durante o qual a economia
brasileira havia ampliado seu mercado interno, internalizado as estruturas fundamentais da Segunda
Revoluo Industrial e cristalizado as bases do Estado nacional burgus. Sem condies de enfrentar os
desafios da concorrncia internacional, a sobrevivncia da indstria brasileira fica ameaada e o Estado
brasileiro torna-se sujeito a processos de reverso neocolonial, que colocam em risco a prpria
continuidade da construo nacional.

60

2.3 As empresas de consultorias e a racionalidade hegemnica da

globalizao
A produo e o controle da informao sempre foram, na histria dos Estados
territoriais modernos, prerrogativas fundamentais para o exerccio da soberania e para
a proposio de projetos polticos. Martins (1991: 87) contribui para essa discusso ao
descrever que os quadros iniciais do BNDES se constituram e se consolidaram
pensando gestaticamente os problemas nacionais (...) se dotam daquilo que constitui
o recurso poltico por excelncia da tecnocracia: o controle da informao. O BNDES
passou, portanto, a reunir e organizar informaes antes segmentadas e dispersas em
vrias instituies governamentais.
Com a brutal reorganizao do papel do Estado no perodo atual, as empresas
transnacionais de consultoria tornaram-se atores centrais na adaptao dos sistemas
de aes de vrios pases do mundo aos desgnios do pensamento nico, expresso
pelas polticas neoliberais. Sendo assim, tais empresas adquirem uma posio central
na criao e controle de informaes estratgicas sobre diferentes territrios
nacionais.
Presencia-se

com

meio

tcnico-cientfico-informacional

uma

crescente

internacionalizao da produo em paralelo a um maior controle hierarquizado e

unificado dos excedentes. Segundo Castillo (2001: 245) a informao torna-se, assim,
cada vez mais estratgica na produo, apropriao e gesto do excedente, por meio
do controle de sua produo, seu tratamento e sua transmisso, demandando
tecnologias sofisticadas especficas a servio de interesses particulares. A produo e
o controle da informao hierarquizam e tornam ainda mais seletivo o uso do
territrio. Como afirma Silva Bernardes (2001: 100) a informao na posio de
varivel-chave, fornece coeso material ao novo perodo e, por isso, reformula a
diviso do trabalho e a cooperao.
Os imperativos da globalizao - com a busca desenfreada pela competitividade
entre os grupos empresariais e, inclusive, entre territrios - fortalecem a atuao das
empresas de consultoria, uma vez que elas especializaram-se no conhecimento de
61

mtodos e de modelos administrativos e gerenciais, sendo, portanto, detentoras de

um know-how que escapa a especializao produtiva das corporaes. Assim, devido a
um crescente processo de terceirizao de funes, as consultorias seja de gesto,
jurdica, financeira, estratgica etc. se apresentam como uma pea crucial na
estrutura produtiva que se complexiza (MANZONI NETO, 2006: 47).
Portanto, as empresas de consultoria destacam-se como um elemento essencial
transformao institucional de grandes corporaes e aos processos de adaptao
dos Estados nacionais s polticas neoliberais, pois ao controlarem a informao atividade por excelncia do perodo atual (SILVA BERNARDES, 2001: 189) - situamse na fronteira estratgica dos mercados amplamente internacionalizados.
Segundo Donadone (2001), a despeito do intenso crescimento das empresas
de consultorias durante nos anos 198045, a dcada de 1990 representou o pice, tanto
em termos de gerao de receita, quanto de porte e de exposio na mdia. As
receitas do mercado de consultoria passaram de 22 bilhes em 1990 para mais de
100 bilhes de dlares dez anos depois (DONADONE, 2003: 08)46.

45

Segundo Donadone (2001: 22) Os anos oitenta marcam o incio de importantes transformaes no
mercado de consultoria organizacional. O crescimento e maior vislumbre do setor, associados a
mudanas nas formas de atuao, de relacionamento com as empresas contratantes e insero nos
mercados de divulgao e venda de pacotes gerenciais, formataram caractersticas que serviram de
suporte para a configurao e importncia que o setor adquiriria nos anos noventa.
46

Dentre as vinte maiores empresas lideravam o setor de consultoria no de 2001, destacavam-se em

ordem decrescente a Accenture Consulting, PricewaterhouseCoopers, Ersnt & Young, Deloitte Consulting,

CSC, KPMG, McKinsey & Company, Cap Gemini, Mercer Consulting Group, Arthur Andersen, A. T.
Kearney, Towers Perrin, Bozz-Allen & Hamilton, IBM Consulting, American Management Systems, Keane,
Hewitt Associates, Sema Group, Logica, The Boston Consulting Group.

62

Grfico 12 - Crescimento do Faturamento das Empresas de Consultoria na dcada de

1990

Fonte: Donadone, 2003.

No Brasil, o alargamento da teia de relaes envolvendo as empresas de

consultoria decorre, em grande medida, em virtude do vigoroso processo de
reorganizao administrativa e institucional do Estado, com as privatizaes, alm das
fuses e do fortalecimento de agentes financeiros como os fundos de penso e
bancos.
O quadro 04, abaixo, estabelece uma tipologia da atuao destas empresas.
Quadro 04- As formas de atuao dos consultores nos processos de mudanas
organizacionais
Arbitragem externa

Avaliar as empresas, apontar seus problemas e sugerir compradores

nos processos de fuses e privatizaes;
Validar o desempenho de determinada unidade ou departamento.

Difundir/gerar
conceitos gerenciais

Crescente literatura/gurus sobre como gerenciar as empresas;

Busca pelos gerentes de legitimidade e referncia perante as
mudanas na empresa.

Atuao nas
empresas

Redesenhos organizacionais, a partir do core business: reengenharia

e downsizing;

Fonte: Donadone, 2004.

As empresas de consultoria participaram ativamente das privatizaes

brasileiras, pois foram contratadas pelo BNDES para conferir racionalidade tcnica e
63

credibilidade, no mbito do mercado global, ao programa de privatizao brasileiro,

transformando-o em oportunidades de negcios (SILVA BERNARDES, 2001: 219).
Segundo Silva Bernardes (2001), as empresas de consultoria, ao participarem
do processo de privatizao no pas, passaram a deter importantes informaes sobre
o funcionamento dos sistemas produtivos e do territrio. Gerenciam a partir de ento,
novos bancos de dados a respeito dos macros circuitos espaciais de produo, sempre
negociveis na rede de negcios globais das empresas (idem: 221).
A anlise de Silva Bernardes (2001) responde, de certa forma, uma das
inquietaes de James Anderson (1991), para quem as privatizaes propagaram um
modelo falho de desenvolvimento dos pases do Primeiro Mundo, que servem, na
verdade, aos interesses das grandes corporaes multinacionais e de uma pequena
elite nacional.
A incorporao da racionalidade da empresas na burocracia estatal no se
restringiu apenas ao processo de privatizao. As empresas de consultorias assumiram
outras funes estratgicas no Estado brasileiro, como a elaborao de estudos pelo
consrcio liderado pela empresa Booz & Hamilton que subsidiaram os Planos
Plurianuais: Brasil em Ao (1996-1999) e Avana Brasil (2000-2003), dos governos
de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002).
A aderncia a tal lgica modernizao territorial, atravs de modelos de
organizaes empresariais, privilegiam um planejamento calcado numa viso de curto
prazo, pontual e seletiva do territrio (MANZONI NETO, 2007), contribuindo para
recrudescer o seu uso corporativo47.

47

No intuito de exemplificar a lgica e o impacto dos estudos elaborados por essas empresas de
consultoria, como por exemplo a Booz Allen, Manzoni Neto (2004: 29) cita o polmico Relatrio Booz
Allen, realizado na dcada de 1940, no qual a consultoria se opunha a implantao da Companhia
Siderrgica Nacional (CSN). Alegava, dentre outras coisas, que o pas no apresentava escala de
produo que justificasse tal empreitada.
Em perodo recente, outro documento Relatrio de Alternativas para a Reorientao Estratgica do
Conjunto das Instituies Financeiras Pblico Federais (IFPFs), realizado pelo consrcio Booz-Allen &
Hamilton Fipe/USP, causou muita polmica ao defender a privatizao ou fuso de Bancos Federais,

64

CAP. 3 - OS AJUSTES INTERNOS: O BNDES E A POLTICA DE

PRIVATIZAO NO BRASIL
Privatizar: verbo transitivo direto.
1. realizar a aquisio ou incorporao de (empresa do setor pblico) por empresa privada
2. colocar sob o controle de empresa particular a gesto de (bem pblico)
(Dicionrio Houaiss da Lngua Portuguesa. Verso Eletrnica. Junho de 2008)

3.1 Os sistemas de aes pblicos e as primeiras privatizaes

Em conformidade com as transformaes na estrutura do Estado que ocorriam
em alguns pases europeus, notadamente na Inglaterra, os ventos do neoliberalismo
comearam a chegar, mesmo que modestamente, nos pases latino-americanos j no
final da dcada de 1970. neste perodo que no Brasil surgem as primeiras medidas
que previam a reorientao do papel do Estado nas atividades econmico-produtivas.
Na dcada de 1970, muitas empresas nacionais, em virtude do processo de
internacionalizao do territrio brasileiro, entraram em dificuldades financeiras.
Como medida compensatria, o BNDE passou, em muitos casos, a fornecer um
suporte financeiro e administrativo. A estratgia do Banco era a de obter aes
minoritrias, por um breve perodo, para incentivar os investimentos do emergente
mercado de capitais brasileiro. Tal modalidade de atuao fez com que, em pouco
tempo, o BNDE passasse a ser acionista de 95 empresas privadas, que atuavam nos
distintos ramos de competncia de cada uma, com percentagens que oscilam entre
10% e 90% como se o Banco fosse se transformando em holding de uma parte do
setor privado (MARTINS, 1991: 113).
O Banco acabou por adquirir aes em um conjunto variado de setores,
incluindo reas no tradicionais como hotis, editoras e indstrias txteis.

como o prprio BNDES, o Banco do Brasil e a Caixa Econmica Federal. Para uma discusso crtica deste
relatrio, ver Fernando N. Costa (2000).

65

Tabela 08 - Participao das subsidirias do BNDE no capital da empresas privadas em

1975
Subsidiria

N. de empresas

Participao mdia das subsidirias (%)

EMBRAMEC

28

35,6

FIBASE

27

34,56

IBRASA

40

25,94

TOTAL

95

32,03

Fonte: EMBRAMEC. FIBASE, IBRASE apud MARTINS (1991: 122)

A tabela abaixo demonstra as empresas estatizadas pelo Sistema BNDE, entre

1974 a 1982.
Tabela 09 - Empresas Controladas pelo Sistema BNDE
Empresas

Setor de Atividade

Porte
Econmico

UF

Ano de
Estatizao

Minerao e Metalurgia
do cobre

Grande

BA

1974

Cepalg Cia. Guatapar de Papel e

Celulose

Papel e Celulose

Grande

SP

1981

CCB Cia. Celulose Bahia

Papel e Celulose

Grande

BA

1978

Minerao e Metalurgia
do cobre

Mdia

RS

1974

Cia. Nacional de Tecidos Nova Amrica

Txtil

Grande

RJ

1985

Cosinor Cia. Siderrgica do Nordeste

Siderrgica

Grande

PE

1982

Mafesa S.A.

Bens de capital

Grande

SP

1964

Mquinas Piratinga S.A.

Bens de capital

Pequena

SP

1982

Ferro-liga

Pequena

PE

1982

Grande

BA

1982

Caraba Metais S.A.

CBC Cia. Brasileira de Cobre

Mquinas Piratinga do Nordeste S.A.

Sibra- Eletrosiderrgica Brasileira S.A.
Fonte: BNDESPAR (1982 apud DIAS,2004: 41)

As primeiras aes em favor das privatizaes remontam a dcada de 1970,

66

especificamente com a instituio do Programa Nacional de Desburocratizao48, que

previa o fortalecimento da iniciativa privada e a transferncia de atividades estatais
para o setor privado; no entanto, foi com o Decreto n. 84.128, de 29 de outubro de
1979, que houve, de fato, um controle institucional expanso das empresas estatais,
com a criao da Secretaria Especial de Controle das Estatais (SEST)49.
O primeiro relatrio da SEST catalogou 268 empresas estatais, das quais 50
eram passveis de serem privatizadas. Desse conjunto de empresas, 79 provinham da
iniciativa privada, mas que estavam sob controle do BNDE, devido s dvidas (DIAS,
2004). O Banco, ao longo da dcada de 1970, se tornou acionista de muitas
empresas.
Em consonncia com as discusses federais de controle e de venda das
empresas estatais, o BNDE avanava com um programa prprio de privatizao. A
Portaria 06/79, de 1979, criou a Comisso de Privatizao do BNDE, cuja
responsabilidade residia na elaborao das condies bsicas de regulao da
alienao das empresas sob seu comando. Entre 1979 e 1981, foram promovidas as
alienaes das seguintes empresas: Cia. Editora Nacional, Fibras Sintticas da Bahia e
Salgema.
No entanto, foi com a criao da Comisso Especial de Desestatizao (CED)50,
em 1981, que a privatizao seria efetivamente includa na agenda da poltica
econmica (PINHEIRO, 2000: 19). A CED identificou 140 empresas passveis de
serem privatizadas. A maioria estava de acordo com os interesses governamentais de
48

Decreto n. 83.740 de 1979.

49

De acordo com Pinheiro (2000: 13) Ainda em 1979, o governo decidiu refrear o crescimento das
estatais com a criao do Programa Nacional de Desburocratizao e da Secretria Especial de Controle
das Estatais (Sest). Os motivos por trs dessa deciso eram diferentes daqueles que, posteriormente,
levariam venda daquelas empresas, o que explica a nfase na criao das agncias de controle e a
pouca importncia dada s agncias responsveis pela venda dos ativos estatais. O ponto em questo
naquele tempo no era a ineficincia das estatais, mas sim a necessidade de desacelerar a expanso do
setor comercial estatal de maneira a controlar a demanda agregada, uma tarefa difcil em virtude da
falta quase total de controle dessas empresas pelas autoridades federais.

50

Criado pelo Decreto n. 86.215, de 15 de novembro de 1981, era composta pelos: Ministros da
Secretaria de Planejamento, Ministrio da Fazenda e Ministrio Extraordinrio para a Desburocratizao
(DINIZ, 2004).

67

repassar para a iniciativa privada quelas que o Estado, teoricamente, no

necessitaria, ou que no oferecessem riscos segurana nacional. Desse total, vinte
empresas foram privatizadas, uma foi arrendada e oito foram incorporadas por outras
instituies pblicas51. Neste primeiro momento, foram reprivatizadas52 a Riocell
Administrao S.A.; a Riocell Trade GMBH, a Rio Grande Cia. De Celulose Sul, a
Floresta Riocell, a Encine Audiovisual AS, a Sindact Sistema Educacionais, a Livraria
Jos Olympio Editora S. A., a Fiao e Tecelagem Lutfala (DINIZ, 2004).
Em 1985, o governo criou o Conselho Interministerial de Privatizao53, no qual
o BNDES exercia um papel central. A funo do Banco foi a de selecionar e cadastrar
as empresas de consultoria responsveis pela avaliao financeira das empresas
estatais. Houve uma ampliao do conceito de privatizao, que, a partir de ento,
passou a representar a abertura de capital social, alienao de participaes
societrias e as desativaes de empresas sob controle do Governo Federal (DINIZ,
2004: 55).
No bojo desse processo, foi criado o Programa Federal de Desestatizao, via
Decreto n. 95.886 de 29 de maro de 1989, que possibilitou utilizar as privatizaes
como mecanismo de converso da dvida externa, no intuito claro de reduzi-la. A
transferncia do controle acionrio das estatais, mediante leiles em bolsa de valores,
foi a primeira experincia do Programa, tendo como destaque a venda de aes
preferncias da Petrobrs, que estavam sob controle da BNDESPar.
O Conselho Interministerial de Privatizao, de 1985, e o Programa Federal de
Desestatizao, de 1989, introduziram, segundo Velasco Jr. (1997: 10), algumas
inovaes importantes no processo de transferncia dos patrimnios estatais, tais
51

Diniz (2004: 53) coloca que tais transferncias tinham um modelo de estrutura operacional simplrio.
O processo consistia em uma prvia pesquisa sobre as empresas interessadas na compra; em seguida,
envelopes fechados contendo o lance dado por cada participante eram colocados sobre uma mesa;
ento, a empresa que desse o maior lance adquiria a firma ofertada.

52

A idia de reprivatizao pressupe a venda de empresas originalmente privadas, mas que foram
adquiridas pelo Estado.

53

Decreto n. 91.991 de 28 de novembro de 1985 Compunham este conselho: o Ministro do

Planejamento, da Fazenda, da Desburocratizao, da Indstria e Comrcio e os ministros responsveis
pelas empresas que fossem privatizadas. (DINIZ, 2004)

68

como: a) as vendas deveriam ser realizadas atravs de mecanismos pblicos e no

mais com base em negociaes diretas com os compradores; b) as empresas
deveriam ser avaliadas por empresa de consultoria privada especializada; e c) uma
empresa de auditoria deveria acompanhar o processo de venda para garantir a
transparncia e o respeito s leis pertinentes.
Entre os anos de 1987 e 1989, o BNDES conduziu a privatizao de 13
empresas, das quais duas eram controladas pela Siderbrs e 11 eram controladas ou
detinham grande participao da BNDESPar54. De acordo com o documento

Privatizao: a experincia da BNDESPAR no perodo 1987-1989 (BNDESPar apud

VELASCO Jr.,1999: 189), os fatores que favoreceram as privatizaes foram: a) O
elevado nmero de empresas controladas pela BNDESPar, o que comprometia os
desembolsos do Banco, que se voltavam para custear os gastos correntes das
empresas; b) Alto esforo administrativo para acompanhamento financeiro e
operacional dessas empresas; c) Os recursos gerados pelas empresas eram
insuficientes; d) Os elevados prejuzos das empresas.
Pinheiro (2000), imbudo num discurso da eficincia tcnica e da neutralidade
poltica das aes do BNDES, argumenta que as privatizaes orquestradas pelo Banco
no foram realizadas a partir de uma posio ideolgica, mas sim decorrente da
necessidade de conter prejuzos. Esta tambm a posio que o ento presidente do
BNDES, Mrcio Fontes (1987-1989), defendia. Para ele
a privatizao, na realidade, no foi uma poltica to central. Foi a
necessidade que o BNDES teve, em primeiro lugar, de gerar recursos dentro
do seu prprio patrimnio; em segundo lugar, de obter liquidez para suas
atividades normais; e, em terceiro lugar, porque sua prpria administrao
interna era fortemente prejudicada pelo acmulo de atos de gesto
necessrios ao seu dia-a-dia, tendo em vista o Banco ser proprietrio de
mais de 25 empresas de grande complexidade (FONTES apud VELASCO
Jr., 1997: 14)
54

No processo de venda, o BNDES financiava at 70% do valor das empresas, estipulando como
condies: amortizao do principal em 10 anos, com um ano de carncia e taxas de juros de 12% ao
ano acima da correo monetria e exigncia de fiador, sendo este de instituio privada de primeira
linha e concedendo aval no valor do montante parcelado (BNDESPar apud DIAS, 2004: 56)

69

De modo gradual o Programa de Privatizao do BNDES foi sendo incorporado

ao do governo federal. Os procedimentos utilizados pelo BNDES a venda em leiles
pblicos em bolsas de valores, uso de uma empresa de consultoria para propor
mnimo e de uma firma de auditoria para supervisionar cada processo (PINHEIRO &
GIAMBIAGI, 2000: 20) serviriam de base institucional para as privatizaes da dcada
de 1990, que teria como marco normativo o Programa Nacional de Desestatizao
(PND).

3.2 O PND e o uso corporativo do territrio brasileiro

A partir da dcada de 1990 ampliam-se os vnculos do territrio nacional com o
mercado externo. Arroyo (2001) coloca que este processo ocorre tendo por base a
alargamento da base material e o aprimoramento da base normativo-institucional.
Desenha-se uma ordem espacial condizente aos influxos do perodo histrico. Santos
& Silveira (2001: 289) escrevem que cada momento da histria tende a produzir sua
ordem espacial, que associa a uma ordem econmica e a uma ordem social.
Com o Programa Nacional de Desestatizao (PND), institudo pela Lei 8.031 de
12 de abril de 199055, desenha-se, destarte, uma nova configurao normativa do
Estado brasileiro, numa espcie de simbiose entre as instituies pblicas e os agentes
privados, voltada a acelerar a modernizao territorial. Com ele, h um fortalecimento
do papel do mercado sobre os rumos do territrio nacional.
De acordo com Furtado (1992: 32), em pases como o Brasil a predominncia

55

De acordo com essa Lei, os objetivos fundamentais do PND, foram: I - reordenar a posio
estratgica do Estado na economia, transferindo iniciativa privada atividades indevidamente exploradas
pelo setor pblico; II - contribuir para a reestruturao econmica do setor pblico, especialmente
atravs da melhoria do perfil e da reduo da dvida pblica lquida; III - permitir a retomada de
investimentos nas empresas e atividades que vierem a ser transferidas iniciativa privada; IV contribuir para a reestruturao econmica do setor privado, especialmente para a modernizao da
infra-estrutura e do parque industrial do Pas, ampliando sua competitividade e reforando a capacidade
empresarial nos diversos setores da economia, inclusive atravs da concesso de crdito; V - permitir
que a Administrao Pblica concentre seus esforos nas atividades em que a presena do Estado seja
fundamental para a consecuo das prioridades nacionais; VI - contribuir para o fortalecimento do
mercado de capitais, atravs do acrscimo da oferta de valores mobilirios e da democratizao da
propriedade do capital das empresas que integrarem o Programa.

70

da lgica do mercado na ordenao das atividades econmicas, conduzir quase

necessariamente a tenses inter-regionais, exacerbao de rivalidades corporativas e
formao de bolses de misria, tudo apontando para a inviabilizao do pas como
projeto nacional. Desse modo, as privatizaes intensificam o uso corporativo do
territrio (SANTOS & SILVEIRA, 2001).
Em cada perodo histrico criam-se novos nexos em virtude das transformaes
dos sistemas de objetos e das aes sociais; emergem, desse modo, situaes
geogrficas particulares. H uma relao dialtica entre essas situaes e as normas
sociais, havendo, destarte, a necessidade de se criar novos pactos sociais, mediante a
criao de normas. Antas Jr. (2005: 187) assevera que a norma passa efetivamente a
produzir transformaes e, do grau de interdependncia da referida norma com o
territrio, resultam diferentes demandas por novas normatizaes, pois, uma vez
alterado um contexto territorial, em seus processos e funcionamentos, novos usos se
impem, novas prticas, e conseqentemente necessidades de novas regras.
O territrio no s a materialidade resultante de normas impostas, mas um
hbrido. Como um recorte do espao geogrfico, o territrio representa a sntese das
cristalizaes sociais e, ao mesmo tempo, um ator social que condiciona as aes
futuras. O uso do territrio , indubitavelmente, uma fonte produtora de normas56.
Observa-se, no quadro 05, o conjunto de normas criadas visando a transferncia dos
patrimnios estatais para os grupos privados.

56

De acordo com Santos (1996: 270), o uso do territrio pressupe de um lado a existncia material de
formas geogrficas, naturais ou transformadas pelo homem, formas atualmente usadas e, de outro, a
existncia de normas de uso, jurdicas ou meramente costumeiras, formais ou simplesmente informais. A
utilizao dos lugares pelas empresas, sobretudo as firmas gigantes, depende desses dois dados e no
apenas de um deles. Formas e normas, pois, trabalham como um conjunto indissocivel

71

Quadro 05 - Quadro normativo relativo ao Processo de Privatizao no Brasil

Normas

Eventos

Decreto n 83.740, de 16 de julho de 1979

Programa Nacional de Desburocratizao.

Decreto n 84.128, de 29 de outubro de 1979.

Secretaria Especial de Controle das Estatais (SEST).

Decreto n 86.215, de 15 de julho de 1981.

Comisso Especial de Desestatizao (CED).

Decreto n 91.991, de 28 de novembro de 1985.

Conselho Interministerial de Privatizao.

Decreto n 95.886, de 29 de maro de 1988.

Programa Federal de Desestatizao.

Lei n 8.018, de 11 de abril de 1990

Dispe sobre a criao dos Certificados de Privatizao.

Lei n 8.031, de 12 de abril de 1990.

Programa Nacional de Desestatizao e do Fundo

Nacional de Desestatizao.

Decreto 1.068, de 02 de maro de 1994.

Regulamenta as participaes minoritrias no PND.

Decreto 1.204, de 29 de julho de 1994.

Altera e consolida a regulamentao da Lei 8.031, de

12 de abril de 1990.

Lei n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995.

Dispe sobre o regime de Concesses de Servios

Pblicos.

Lei n 9.074, de 7 de julho de 1995

Estabelece normas para outorga e prorrogaes das

concesses e permisses dos servios pblicos.

Medida Provisria n 1.481-49, de 15 de maio de 1997

Transferncia a coordenao da desestatizao das

instituies financeiras federais para o Banco Central do
Brasil.

Lei de 9.491, de 09 de setembro de 1997.

Altera procedimentos relativos ao PND, revoga a Lei

8.031, de 12 de abril de 1990.

Decreto 2.430, de 17 de dezembro de 1997.

Regulamenta o Artigo 31 da Lei 9.491, de 09 de

setembro de 1997; sobre o uso do FGTS na
privatizao.

Lei 9.635, de 15 de maio de 1998.

Altera o Artigo 20 da Lei 8.036/30 referente a aos

Fundos Mtuos de Privatizao.

Decreto 2.594, de 15 de maio de 1998.

Regulamenta a Lei 9.491, de 09 de setembro de 1991.

Lei 9.700, de 12 de novembro de 1998.

Altera o Artigo 28 da Lei 9.491, de 09 de setembro de

1997.

Medida Provisria 2.161-35, de 23 de agosto de 2001

Altera os Artigos 4, 5, 6 e 30 da Lei 9.491, de 09 de

setembro de 1997.

Fonte: BNDES (2001); ANTAS Jr. (2005)

72

Por meio do PND promoveu-se uma das mais radicais transformaes nas
estruturas territoriais da histria do pas. um momento de inflexo nas formas de
interveno do Estado, donde as privatizaes ganharam status de prioridade dentre
as polticas de governo. Inseriam-se no somente para reduzir os propagados
prejuzos das contas pblicas, mas sim como um novo instrumento de interveno
estatal em favor das grandes empresas.
Oliveira (1999: 68) sustenta a tese que a privatizao das empresas estatais
s a forma aparente de um processo radical que a privatizao do pblico, tendo
como corolrio a falsa conscincia de desnecessidade do pblico. De maneira similar,
pode-se falar em privatizao do territrio (SANTOS & SILVEIRA, 2001; TOZI, 2005),
dado que sua organizao e uso passam, sobretudo, a responder lgica de
reproduo do capital das grandes empresas.
Enquanto forma poltico-normativa, as privatizaes caracterizaram-se por uma
legislao geral para praticamente todo o processo de transferncia do patrimnio
estatal, aproximando-se da experincia argentina e diferindo-se das estratgias
espanholas e francesas57.
No caso brasileiro, dois agentes foram fundamentais ao PND: o Conselho
Nacional de Desestatizao (CND)58 e o BNDES.
O CND, como rgo decisrio, era a principal instncia de deliberao do PND,
subordinado diretamente ao Presidente da Repblica. Cabia ao CND59 a finalidade de
57

Segundo Dias (2004: 79), a experincia argentina foi intensificada com a Lei de Emergncia, de 1989,
atravs da qual o executivo passou a ter autoridade para alienar vrias empresas estatais. Outras leis
surgiram com o objetivo de tornar mais rpida a privatizao e incluir todas as empresas do Estado. Na
Espanha, no foi estabelecida uma Lei para a privatizao em si. Ao invs disso, para cada empresa era
iniciada uma nova discusso no parlamento a respeito da viabilidade da venda. J para o caso francs
no houve regra rgida pr-fixada e cada caso foi tratado separadamente.
58

A Lei n 8.031/90, que criou o PND e estabeleceu as funes da Comisso Diretora foi revogada pela
Lei n 9.491, de 9 de setembro de 1997, e criou em seu lugar o Conselho Nacional de Desestatizao.
No entanto praticamente no houve alterao nas funes requisitadas.

59

O Conselho era composto pelo Ministro do Planejamento e Oramento, na qualidade de Presidente, e

pelos Ministros da Casa Civil, da Fazenda; da Administrao Federal e Reforma do Estado; da Indstria,
Comrcio e Turismo. De acordo com a Lei 9.491, de 09/09 de 1997, o titular do Ministrio ao qual a
empresa ou servio se vinculava participava, com direito a voto, das reunies deliberativas. No caso das

73

recomendar, para aprovao do Presidente da Repblica, meios de pagamento e

incluso ou excluso de empresas, inclusive instituies financeiras, servios pblicos e
participaes minoritrias no PND, tendo por base
a) a modalidade operacional a ser aplicada a cada desestatizao;
b) os ajustes de natureza societria, operacional, contbil ou jurdica e o
saneamento financeiro, necessrios s desestatizaes;
c) as condies aplicveis s desestatizaes e;
d) a criao de ao de classe especial, a ser subscrita pela Unio;
e) a fuso, incorporao ou ciso de sociedades e a criao de subsidiria
integral, necessrias viabilizao das desestatizaes;
f) a contratao, pelo Gestor do Fundo Nacional de Desestatizao, de
pareceres ou estudos especializados necessrios desestatizao de setores
ou segmentos especficos.60

Ao BNDES como Gestor do Fundo Nacional de Desestatizao61 coube

I - fornecer apoio administrativo e operacional, necessrio ao
funcionamento do Conselho Nacional de Desestatizao, a se incluindo os
servios de secretaria;
II - divulgar os processos de desestatizao, bem como prestar todas as
informaes que vierem a ser solicitadas pelos poderes competentes;
III - constituir grupos de trabalho, integrados por funcionrios do BNDES e
suas subsidirias e por servidores da Administrao direta ou indireta
requisitados nos termos da alnea d" do 4 do art. 6 , desta Lei, para o
fim de prover apoio tcnico implementao das desestatizaes;
IV - promover a contrataro de consultaria, auditoria e outros servios
especializados necessrios execuo das desestatizaes;
V - submeter ao Presidente do Conselho Nacional de Desestatizao as
matrias de que trata o inciso II do art. 6 , desta Lei;

instituies financeiras, o Presidente do Banco Central participava, com direito a voto. Um representante
do BNDES participava das reunies, mas sem direito a voto.
60
Artigo 6 da Lei 9.491, de 09/09 de 1997,
61

Do mesmo modo que o CND, a Lei n 8.031/90, que criou o PND, estabeleceu as funes do Fundo
Nacional de Desestatizao foi revogada pela Lei n 9.491, de 9 de setembro de 1997, no entanto
praticamente no houve alterao nas funes requisitadas ao BNDES.

74

VI - promover a articulao com o sistema de distribuio de valores

mobilirios e as Bolsas de Valores;
VII - selecionar e cadastrar empresas de reconhecida reputao e tradicional
atuao na negociao de capital, transferncia de controle acionrio, venda
e arrendamento de ativos;
VIII - preparar a documentao dos processos de desestatizao, para
apreciao do Tribunal de Contas da Unio;
IX - submeter ao Presidente do Conselho outras matrias de interesse do
Programa Nacional de Desestatizao.62

Como este novo marco normativo, amplamente influenciado pela experincia

de privatizaes realizadas pelo BNDES na dcada de 1980, o governo brasileiro
comea a realizar as primeiras privatizaes de empresas estatais.
O organograma abaixo exemplifica as etapas do processo de privatizao.

62

Artigo 18 da Lei n 9.491, de 9 de setembro de 1997.

75

Organograma 1 - Etapas do Processo de Desestatizao

Incluso da Empresa no PND

Cadastramento das
Consultorias

Licitao de Consultores

Depsito de Aes do
FND

Seleo e Contratao de
Consultores

Avaliao Preliminar
Econmico e Financeira

Realizao de Ajustes
Operacionais Prvios

Servio A
Servio B
Auditoria de Processo

Modelagem Preliminar do
Processo de Desestatizao
e de Alienao das Aes

Avaliao Econmica,
Financeira e Patrimonial

Reestruturao do passivo
Reestruturao Societria
Negociao/Acordos de
Acionistas
Reforma de Estatuto etc.

Relatrio
Relatrio
Relatrio
Relatrio
Especial

de Mercado
Tcnico
de Avaliao
de Auditria

Definio de Preo
Mnimo

Divulgao e Acompanhamento do Processo de Venda

Informaes ao Pblico
Audincias/ Visitas
Publicidade

Realizao da Venda

Definio da Sistemtica
de venda das Aes
Modelagem do
Processo

Preparao do
Processo de
Alienao
Montagem/Execu
o
Do Processo
Sistemtica de
Alienao
Providncias para
a Venda
Atuao no
Mercado de
Capitais
Editais de Venda

Liquidao Financeira

Encerramento do Processo

Fonte: BNDES (1992)

Entrega do Relatrio para o Tribunal de Contas da Unio

76

A escolha da Usiminas para inaugurar o PND bastante ilustrativa dos

objetivos do governo brasileiro, uma vez que a Usiminas era tida como a nica jia
do grupo Siderbrs. Era uma empresa com condies de ser privatizada sem que fosse
necessria uma reestrutura financeira prvia (VELASCO Jr., 1997:24).
A Usiminas, por ser uma empresa lucrativa, tecnologicamente avanada e de
grande porte, representou uma profunda modificao em relao s privatizaes
anteriores. De acordo com Silva Bernardes (2001), a venda dessa empresa, em 1991,
serviu de modelo para a conduo das demais privatizaes. Com o modelo
Usiminas o papel do Estado foi minimizado como ator poltico principal das decises
que vieram a reorganizar a economia e o territrio nacional (idem: 219).
Concomitante a reorganizao do papel do Estado, as empresa de consultoria pautadas no discurso da racionalidade tcnica, da credibilidade e da economia de
custos passaram a ter uma funo estratgica no PND. Elas foram responsveis por
avaliarem, proporem os preos e as condies de venda das empresas e servios
estatais63.
O PND estabeleceu a obrigatoriedade de contratao de pelo menos duas
empresas de consultoria para a avaliao de cada empresa ou servios estatal a ser
repassado para a iniciativa privada. Uma seria responsvel pelo servio A- avaliao
econmico-financeira da empresa; e a outra pelo servio B - avaliao dos ativos
patrimoniais.
As empresas de consultoria responsveis pelas atividades da categoria A
deveriam, segundo o BNDES (1999), realizar a) anlise da situao passada e atual
da empresa e do negcio em todos os seus aspectos; b) projeo do futuro da
empresa em todos os seus aspectos, considerando cenrios alternativos para as
63

Segundo informaes obtidas na entrevista realizada, em 17/05/2008, com o senhor Licnio Velasco
Jr., na vice-presidncia do BNDES, a contratao de empresas de consultoria se orientou por dois
motivos principais: 1) dar credibilidade internacional, mediante aval dessas empresas, ao programa de
privatizaes brasileiro; 2) reduo dos custos do BNDES e, por conseguinte, do prprio PND, pois,
segundo o entrevistado, se avaliao fosse realizada pelo BNDES (ou por qualquer outra instituio da
burocracia estatal), implicaria num intervalo de tempo maior e num encarecimento do processo, em
virtude da necessidade de contratao de novos tcnicos, promovendo, portanto, um inchao na
burocracia estatal.

77

variveis relevantes; c) projeo do desempenho econmico e financeiro da empresa

nestes cenrios, incluindo projeo de balanos, projeo de resultados, fluxo de caixa
e projeo de origens e aplicaes de recursos; d) clculo do valor econmico atual da
empresa nestes cenrios, seja por desconto do fluxo de caixa operacional ou de fluxo
de lucros; e, por fim, e) avaliao do valor da empresa em funo do modelo de
venda a ser adotado, por recomendao prpria ou de terceiros, levando em conta,
alm do valor econmico, outros valores intangveis e o valor de mercado de
empresas voltadas linha similar de negcios (BNDES, 1999).
As empresas da Categoria B, incumbidas da avaliao por ativos patrimoniais,
ficaram diretamente responsveis pela anlise de todos os bens tangveis e da
empresa. Para tanto, a avaliao deveria se pautar nos seguintes valores a) de
mercado, assumindo tempo adequado de venda, para obteno do maior valor de
venda; b) de liquidao ordenada, limitando o tempo de venda a um perodo
determinado; e c) de liquidao forada, supondo a liquidao imediata ou a curto
prazo (BNDES, 1999).
Com base nas avaliaes dos servios A e B, o Conselho Nacional de
Desestatizao fixava os preos mnimos para o leilo de venda das estatais. Se, por
ventura, houvesse divergncias considerveis entre os valores propostos por A e B,
uma terceira consultoria Cseria contratada. Alm dos consultores, uma empresa de
auditoria foi contratada para acompanhar o processo.
Tabela 10 - Gastos do BNDES com as Empresas de Consultoria no perodo de 1990 a
2003
Tipo de Despesas

US$ (mil)

Consultoria A

16.349,1

Consultoria B

168.582,5

Outros Consultores
Auditoria do Processo
Total

23.672,7
1.225,6
209.829,9

Fonte: Dados Elaborados pelo autor a partir do Relatrio de Atividades do PND (BNDES, 2006)

78

Como visto, as empresas de consultoria receberam mais de US$ 209 milhes

para participarem das privatizaes brasileiras. Empresas de engenharia, escritrios de
advocacia, auditorias, bancos, foram contratados exclusivamente para avaliarem o
potencial do patrimnio estatal e terem, por conseguinte, informaes privilegiadas
sobre o territrio nacional. As empresas transnacionais de consultoria, como a Arthur
D. Little, KPMG, Ernst & Young, Booz Allen & Hamilton, Price Waterhouse, Delloitte,
participaram ativamente do PND.
Nos primeiros anos do PND, o governo federal deu nfase na privatizao de
empresas dos setores industriais, como os de siderurgia, de petroqumica e de
fertilizantes.
As telecomunicaes - dada a dimenso, a complexidade e a importncia
estratgica - tiveram uma legislao especial (Lei n 9.472, de 16 de Julho de 1997,
denominada Lei Geral das Telecomunicaes) para o processo de privatizao, sendo
o Ministrio das Comunicaes o seu principal executor. Com esta lei, o setor ficou sob
responsabilidade de um Comisso Especial de Superviso, articulada direta e
hierarquicamente o Ministrio das Telecomunicaes. As telecomunicaes no
seguiram, portanto, a estrutura normativa erigida com o PND, do qual do Conselho
Nacional de Desestatizao e o BNDES situavam-se como instituies centrais64.
Nas privatizaes que ocorreram em mbito estadual, os respectivos governos
foram os responsveis e o BNDES participou, quando requisitado, como consultor.

***
Do conjunto das privatizaes brasileiras, o BNDES ficou incumbido de ser o
gestor do Fundo Nacional do PND das empresas federais. A partir dessa referencia,
buscaremos um traar, como os dados e mapas abaixo, um panorama geral das
implicaes territoriais das privatizaes.

64

Posteriormente, o BNDES, atravs de um contrato com o Ministrio das Comunicaes, coordenou a

modelagem de venda e o leilo do Sistema Telebrs.

79

Tabela 11 - Privatizao das Empresas do Setor Siderrgico

US$ milhes
Empresas

Receita de

Resultado

Venda

Total *

Ano

Empresas de Consultoria
Servio A

Servio B

Auditoria
Externa

Usiminas Usinas
Siderrgicas de MG
Cosinor - Companhia
Siderrgica do
Nordeste
Aos Finos Piratini
CST - Companhia
Siderrgica de Tubaro
Acesita - Companhia de
Aos Especiais Itabira
CSN Companhia
Siderrgica Nacional
Cosipa Companhia
Siderrgica Paulista
Aominas Aos Finos
de Minas Gerais
Total

(1)

Consemp

(1)

1.941,2

2.310,3

1991

Mxima

Loudon

15,0

15,0

1991

Coopers

LL Projetos

106,7
353,6

109,1
837,2

1992
1992

Balm
Booz Allen

Brasilpar (1)
Capitaltec (1)

465,4

697,6

1992

Mxima

(1)

Icatu

1.495,3

2.028,2

1993

Mxima

(1)

Brasilpar

585,7

1.469,9

1993

Setepla

(1)

Interatlntico

598,6

720,5

1993

Setepla

5.561,5

8.187,8

(1)

F. Mendes

KPMG
Boucinhas &
Campos
Teixeira

(1)

(1)

Booz Allen

Loudon
(1)

(1)

Nardon Nasi
Rodyos

* O Resultado Total engloba o valor das vendas mais as dvidas transferidas de cada empresa.
(1)
Empresas lderes de associaes ou consrcios.
Fonte: Dados Elaborados pelo autor a partir dos Relatrios de atividades do PND (BNDES, de 1992
a 2006)
Tabela 12 - Valores de Avaliao (Servios A e B) do Setor Siderrgico
US$ milhes
Empresas

Valores de Avaliao 100% do Capital

Servio A

Usiminas
Cosinor
Aos Finos Piratini
CST
Acesita
CSN
Cosipa
Aominas

1.650,2
8,5
33,2
350,0
417,0
1.730,7
229,0
349,4

Servio B
1.819,6
9,0
42,9
400,0
476,6
1.462,8
201,0
320,0

Servio C
-

Valor Fixado pelo CND

(US$ Milhes)
1.844,7
12,4
42,9
400,0
476,6
1.587,9
229,0
346,4

Fonte: Relatrio de Atividades do PND (BNDES: 2006)

80

As tabelas acima sintetizam os resultados do processo de privatizao do setor

siderrgico. As oito empresas renderam uma receita de US$ 5,56 bilhes, ou US$ 8,2
bilhes se consideradas as dvidas transferidas. Dentre as empresas de consultoria,
destacam-se a participao dos consrcios liderados pela Mxima, responsveis pelas
anlises do Servio A em trs estatais (Usiminas, Acesita e CSN).
Na tabela 12 notam-se os valores de avaliao das empresas estatais
estabelecidos pelas consultorias contratadas e os preos fixados pelo Conselho
Nacional de Desestatizao CND.
Os maiores gios foram os das empresas Aos Finos Piratini (50,2%) e da
Cosipa (94,6%), enquanto a CST (0%), a CSN (0%) no tiveram gio e foram
vendidas por preos abaixo do estipulado pelo CND.
A constituio do setor siderrgico foi um dos principais objetivos dos projetos
de desenvolvimento no incio do processo de industrializao, como o Plano de Metas.
Visava-se, com ele, suprir demandas das indstrias de bens de capital, de bens de
consumo e, sobretudo, a automobilstica. Com a privatizao, o setor passou por um
profundo processo de reestruturao.

Observa-se, atravs do mapa 08, a localizao das empresas do setor.

81

Mapa 08 Privatizao das empresas do Setor Siderrgico

82

Tabela 13 - Privatizao das Empresas do Setor Petroqumico

US$ milhes
Empresas

Receita de
Venda

Resultado
Total*

Ano

Petroflex
Copesul
lcalis
Nitriflex
Polisul
PPH
CBE
Poliolefinas
Oxiteno
PQU
Acrinor
Coperbo
Ciquine
Polialden
Politeno
Copene
CPC
CQR
Salgema
CBP
Nitrocaborno
Pronor

234,0
861,5
81,4
26,2
56,8
59,4
10,9
87,1
53,9
287,5
12,1
25,9
23,7
16,7
44,9
270,5
99,6
1,7
139,2
0,0
29,6
63,5

254,7
870,7
87,1
35,4
187,8
94,4
10,9
87,1
55,9
328,4
12,8
31,7
30,0
18,2
73,3
745,9
160,5
1,7
183,1
0,04
37,1
98,2

1992
1992
1992
1992
1992
1992
1992
1993
1993
1994
1994
1994
1994
1994
1994
1995
1995
1995
1995
1995
1995
1995

Empresas de Consultoria
Servio A
Servio B
Auditoria Externa
(1)
(1)
Price Waterhouse
Atlantic
Deloitte
Interatlntico (1)
Projeta (1)
Nardon
(1)
(1)
Price Waterhouse
Deloitte
F. Motta
(1)
(1)
Price Waterhouse
Atlantic
Deloitte
Interatlntico (1)
Projeta (1)
Nardon
(1)
(1)
Interatlntico
Projeta
Nardon
(1)
(1)
Arthur D. Little
Tozzini
Boucinhas & Campos
Arthur D. Little(1)
Tozzini (1)
Boucinhas & Campos
(1)
(1)
Arthur D. Little
Tozzini
Boucinhas & Campos
(1)
(1)
Arthur D. Little
Tozzini
Boucinhas & Campos
Price Waterhouse (1)
Hanover (1)
FSA
Arthur D. Little (1)
Atlantic (1)
FSA
(1)
(1)
Price Waterhouse
Hanover
FSA
Price Waterhouse (1)
Hanover (1)
FSA
(1)
(1)
Price Waterhouse
Hanover
FSA
(1)
(1)
Price Waterhouse
Hanover
FSA
Arthur DLittle
Atlantic(1)
Directa
(1)
Arthur DLittle
Atlantic
Directa
(1)
Arthur DLittle
Atlantic
Directa
JVS Consultores
Moura Dvila
Price Waterhouse (1)
Hanover (1)
FSA
JVS Consultores
Moura Dvila Deloitte

Koppol Films
Polipropileno
Deten
Polibrasil
EDN

3,1
81,2
12,1
99,4
16,6

70,0
85,8
12,1
111,8
16, 6

1996
1996
1996
1996
1996

Arthur D. Little(1)
Trevisan
JVS Consultores
Arthur D. Little(1)
Price Waterhouse (1)

2.698,5

3.701,2

Total

Tozzini (1)
Natrontec
Moura Dvila
Tozzini (1)
Hanover (1)

Boucinhas & Campos

Boucinhas & Campos
Deloitte
Boucinhas & Campos
FSA Network

* O Resultado Total engloba os valores das vendas mais as dvidas transferidas de cada empresa.
(1)
Empresas lderes de associaes ou consrcios.
Fonte: Dados Elaborados pelo autor a partir dos Relatrios de atividades do PND (BNDES, de 1992
a 2006)

83

Tabela 14 - Valores de Avaliao (Servios A e B) do Setor Petroqumico

US$ milhes
Empresas
Servio A
Petroflex
Copesul
lcalis
Nitriflex
Polisul
PPH
CBE
Poliolefinas
Oxiteno
PQU
Acrinor
Coperbo
Ciquine
Polialden
Politeno
Copene
CPC
CQR
Salgema
CBP
Nitrocaborno
Pronor
Koppol
Polipropileno
Deten
Polibrasil
EDN

179,0
675,8
79,6
65,0
175,2
221,1
47,4
274,8
350,9
524,6
61,0
92,0
67,0
109,0
143,0
1.817,0
384,6
(35,4)
317,3
0,0
118,0
166,0
(27,3)
219,3
171,0
327,0
37,2

Valores de Avaliao 100% do Capital

Servio B Servio C
Valor Fixado pelo CND
(US$ Milhes)
169,3
180,0
784,1
784,0
83,8
80,0
62,5
64,4
170,8
178,8
225,8
226,0
45,8
47,4
276,3
276,5
355,6
355,6
555,6
559,2
57,0
68,5
100,0
112,4
63,0
75,5
100,0
122,6
160,0
180,2
1.536,6
1927,9
382,1
384,6
(39,4)
0,03
328,2
328,2
0,0
0,1
114,7
163,9
191,1
191,1
(31,6)
6,3
219,5
237,6
155,5
181,5
368,1
386,7
28,0
51,0
49,8

Fonte: Relatrio de Atividades do PND (BNDES: 2006)

Nas privatizaes do setor petroqumico houve o predomnio das empresas

transnacionais de consultoria. Na anlise dos servios A, a Price Waterhouse e a
Arthur D. Little avaliaram dez empresas cada uma; a JVS e o consrcio Interatlntico
ficaram com a avaliao de seis empresas, sendo trs cada uma; e, por fim, a
Trevisan consultores avaliou uma empresa. No servio B, houve o predomnio dos
consrcios liderados pelas consultorias Hanover, responsvel pela avaliao de sete
84

empresa, e Atlantic e Tozzini, como seis estatais cada um.

As privatizaes das vinte e sete empresas do setor petroqumico, entre 1992
e 1996, geraram, uma receita de US$ 2,7 bilhes, ou US$ 3,7 bilhes, incluindo as
dvidas transferidas.
Os maiores gios foram os obtidos nas vendas da Companhia Qumica do
Recncavo (CQR), com os incrveis 13.800%, e da Nitrocaborno, com 50,1%. A CQR,
no final de 1994, detinha um patrimnio de lquido de R$ 80,18 milhes e um lucro de
R$ 33,29 milhes. O Valor aprovado pelo CND para a venda da CQR foi simblico, pois
de acordo com Relatrio de Atividades de PND (BNDES, 1995: 22), a empresa
apresentava um fluxo de caixa negativo.
Com exceo das j citadas CQR e Nitrocaborno, poucas empresas tiveram
gios no processo de venda: Petroflex (20,7%), Copesul (29,2%), quase a totalidade
das demais empresas foram vendidas com gio de 0% e muitas com um preo abaixo
do estipulado pelo CND.
As empresas estatais foram as principais responsveis pelo desenvolvimento
do setor petroqumico. O grande impulso ocorreu na dcada de 1970, atravs dos
Planos Nacionais de Desenvolvimento (I e II PND), com formao dos Plos
Petroqumicos de Mau, na grande So Paulo; Camaari, no Recncavo Baiano; e
Triunfo, no Rio Grande do Sul.
A implantao dos plos de Camaari (BA) e Triunfo (RS) serviram de
importantes instrumentos de interveno estatal no planejamento territorial com vista
a desconcentrar a produo industrial dos estados de So Paulo e Rio de Janeiro. O
mapa 09 mostra a grande proporo de empresas no plo de Camaari na Bahia.

85

Mapa 09 Privatizao das empresas do Setor Petroqumico

86

Tabela 15 - Privatizao das Empresas do Setor de Fertilizantes

US$ milhes
Empresas

Receita de

Resultado

Venda

Total *

Ano

Empresas de Consultoria
Servio A

Servio B

Auditoria
Externa

Indag

6,8

Fosfrtil

6,8

1992

AFI

Mxima
(1)

226,0

1992

Price Waterhouse

Goiasfrtil

13,1

22,4

1992

Coopers

Jaakko Poyry

Ultrafrtil

205,6

225,8

1993

Price Waterhouse (1)

Atlantic (1)

Total

10,7

12,5

418,2

493,5

1994

AFI

Mxima

F. Motta

(1)

182,0

Arafrtil

Atlantic

(1)

F. Motta
(1)

Loudon
F. Motta

(1)

F. Motta

* O Resultado Total engloba os valores das vendas mais as dvidas transferidas de cada empresa.
(1)

Empresas lderes de associaes ou consrcios.

Fonte: Dados Elaborados pelo autor a partir dos Relatrios de atividades do PND (BNDES, de 1992
a 2006)
Tabela 16 - Valores de Avaliao (Servios A e B) do Setor de Fertilizantes
US$ milhes
Empresas

Valores de Avaliao 100% do Capital

Servio A

Servio B

Servio C

Valor Fixado pelo CND

(US$ Milhes)

Indag

18,8

17,8

19,4

176,3

160,1

160,1

Goiasfrtil

12,4

12,8

13,1

Ultrafrtil

198,0

206,8

204,7

207,0

45,3

48,9

48,6

Fosfrtil

Arafrtil

Fonte: Relatrio de Atividades do PND (BNDES: 2006)

Na privatizao do setor de fertilizantes, entre 1992 e 1994, a venda das cinco

empresas resultou, incluindo as dvidas transferidas, numa receita de US$ 493, 5
milhes. Os consrcios liderados pelas empresas Price Waterhouse, Mxima e Atlantic,
mais a consultoria AFI, tiveram as maiores participaes nas avaliaes das estatais.
No caso da Ultrafrtil, o CND autorizou a contrao de uma terceira consultoria, a
Trevisan Consultores, para a avaliao econmico-financeira.
O mapa 10 a seguir mostra a localizao da empresas de fertilizantes.
87

Mapa 10 Privatizao das Empresas do Setor de Fertilizantes

88

A partir de 1995, com a promulgao da Lei de Concesses, amplia-se o

conceito de privatizao no mbito do PND, incluindo a concesses de servios
pblicos iniciativa privada. Este marco normativo permitiu a privatizao dos setores
de energia eltrica, ferrovirio, porturio, telecomunicaes.
A primeira empresa a ser privatizada a partir deste referencial foi a Esprito
Santo Centrais Eltricas (Escelsa) em 1995, seguida pela Light, no Rio de Janeiro, em
1996. As tabelas 17 e 18 e o mapa 11, abaixo, sintetizam o processo.
Tabela 17 - Privatizao das Empresas Federais de Energia Eltrica
US$ milhes
Empresas

Receita de

Resultad

Venda

o Total*

Empresas de Consultoria
Servio A

519,3

521,3

1995

Deloitte(1)

2.508,5

3.094,4

1996

Deloitte

880,4

1.962,4

1998

Deutsche Bank

3.908,2

5.578,1

Escelsa
Light
Gerasul
Total

Ano

(1)
(1)

Servio B

Auditoria Externa

Trevisan

(1)

Ernst & Young; Moreira

Trevisan

(1)

Moreira

Banco Graphus(1)

Bianchessi & Cia.

* O Resultado Total engloba os valores das vendas mais as dvidas transferidas de cada empresa.
(1)

Empresas lderes de associaes ou consrcios.

Fonte: Dados Elaborados pelo autor a partir dos Relatrios de atividades do PND (BNDES, de 1992
a 2006)

Tabela 18 - Valores de Avaliao (Servios A e B) das Empresas Federais de Energia

Eltrica
US$ milhes
Empresas

Valores de Avaliao 100% do Capital

Servio A

Servio B

Servio C

Valor Fixado pelo CND

(US$ Milhes)

Escelsa

578,2

561,3

578,2

Light

2.571,0

3.263,1

3.797,8

Gerasul

1.609,7

1.561,9

1.609,7

Fonte: Relatrio de Atividades do PND (BNDES: 2006)

89

Mapa 11 - Privatizao das Empresas Federais de Energia Eltrica

90

Tabela 19 - Privatizao das Empresas do Setor de Minerao

Empresas

Receita de
Venda

Resultado
Total*

Ano

5,8
3.298,9

5,8
6.857,7

1994
1997

3.304,7

6.863,5

Caraba
CVRD
Total

US$ milhes
Empresas de Consultoria
Servio A
Servio B
Auditoria Externa
Desenvolvimento
LL Projetos (1)
Indep
Metaldata (1)
Projeta (1)
Loudon
Bianchessi & Cia.

* O Resultado Total engloba os valores das vendas mais as dvidas transferidas de cada empresa.
(1)
Empresas lderes de associaes ou consrcios.
Fonte: Dados Elaborados pelo autor a partir dos Relatrios de atividades do PND (BNDES, de 1992
a 2006)

Tabela 20 - Valores de Avaliao (Servios A e B) do Setor de Minerao

US$ milhes
Empresas

Valores de Avaliao 100% do Capital

Servio B Servio C
Valor Fixado pelo CND
(US$ Milhes)
28,2
18,2
5,2
5,2
25,9
23,2
26,7

Servio A
Caraba
CVRD

Fonte: Relatrio de Atividades do PND (BNDES: 2006)

Na privatizao da Minerao Carabas, as avaliaes do Servio A, realizada

pela consultoria Desenvolvimento Consultoria e Planejamento Ltda., e do Servio B,
realizado pelo consrcio LL Projetos e Consultoria, apresentaram uma variao
superior a 20% em relao a recomendao do preo mnimo. Tal fato fez o governo
recorrer a contratao de uma terceira consultoria para a avaliao econmicofinanceira, realizada pela Metaldata Engenharia e Representaes, que fixou o preo
em US$ 5,2 milhes, valor que foi acatado pelo CND.
Com a privatizao da Companhia Vale do Rio Doce - CVRD, uma das maiores
empresas produtoras e exportadoras de minrio de ferro do mundo, em 1997, foi
encerrado o processo de desestatizao do setor produtivo estatal. Em 2002, foram
vendidas as aes ordinrias, remanescentes do leilo da privatizao, que
correspondiam a 31,5% do capital da empresa (BNDES, 2002c).
O mapa 12 mostra a disperso territorial das empresas deste setor, sobretudo
da CVRD.
91

Mapa 12 - Privatizao das Empresas do Setor de Minerao

92

Tabela 21 - Privatizao, mediante concesso, das Empresas do Setor Ferrovirio

US$ milhes
RFFSA
Receita de Resultado Ano
Empresas de Consultoria
Malha (km)
Venda
Total*
Servio A
Servio B
Auditoria
Externa
Oeste
63,4
63,4 1996
Deiloitte (1)
Ernst & Young(1)
Coopers
(1.621 km)
Centro-Leste
316,1
316,1 1996
Deiloitte (1)
Ernst & Young(1)
Coopers
(7.080 km)
Sudeste
870,6
870,6 1996
Deiloitte (1)
Ernst & Young(1)
Coopers
(1.670 km)
Tereza Cristina
17,9
17,9 1996
Deiloitte (1)
Ernst & Young(1)
Coopers
(164 km)
Sul
208,5
208,5 1996
Deiloitte (1)
Ernst & Young(1)
Coopers
(6.580 km)
Nordeste
14,6
14,6 1997
Ernst & Young(1)
Coopers
Deiloitte (1)
(193 km)
Paulista
205,8
205,8 1998
Ernst & Young(1)
Coopers
Deiloitte (1)
(4.236 km)
Total
1.696,9
1.696,9
(21.554 km)
* O Resultado Total engloba os valores das vendas mais as dvidas transferidas de cada empresa.
(1)
Empresas lderes de associaes ou consrcios.
Fonte: Dados Elaborados pelo autor a partir dos Relatrios de atividades do PND (BNDES, de 1992
a 2006)

Tabela 22 - Valores de Avaliao (Servios A e B) das Empresas do Setor Ferrovirio

US$ milhes
Empresas
Valores de Avaliao 100% do Capital
Servio A Servio B Servio C
Valor Fixado pelo CND
(US$ Milhes)
Oeste
43,3
51,0
61,2
Centro-Leste
246,2
270,0
316,1
Sudeste
766,8
680,7
870,6
Tereza Cristina
14,2
13,4
16,1
Sul
117,8
134,7
152,2
Nordeste
9,8
10,6
10,6
Paulista
171,7
195,9
195,9
Fonte: Relatrio de Atividades do PND (BNDES: 2006)

A Rede Ferroviria Federal (RFFSA), criada em 1957, durante o Plano de Metas,

tinha o objetivo consolidar o transporte de cargas no pas, que at antes da
privatizao, era de seu total domnio, com exceo da Ferrovia Paulista (Fepasa) e
das ferrovias da Vale do Rio Doce (Estrada de Ferro Vitria-Minas e Estrada de Ferro
93

Carajs).
Os estudos de modelagem, realizados pela consultoria Ernest & Young,
indicaram que a maior parte de transporte de cargas do apresentava fluxos intraregionais. Tal constatao orientou a diviso da RFFSA em seis malhas regionais, com
o objetivo de proporcionar economias de escala que aumentam seu valor econmico
(BNDES, 1996: 22).
O modelo proposto para a privatizao da RFFSA para a iniciativa privada
pressupunha, portanto, a diviso em malhas regionais (ver mapa 13), arrendamento
de bens necessrios s operaes nas ferrovias e a licitao das concesses.
Os leiles para as concesses da RFFSA, realizados entre 1996 e 1998, geraram
uma receita de US$ 1.696,9 bilho.

94

Mapa 13 Privatizao, mediante concesso, das Malhas Ferrovirias

95

Tabela 23 - Privatizao, mediante arrendamento, do Setor Porturio

US$ milhes
Receita de Resultado
Ano
Venda
Total*
Porto de Santos
251,1
251,1 1997
(CODESP)
Cais de Capuaba
26,2
26,2 1998
(CODESA)
Cais de Paul
9,4
9,4 1998
(CODESA)
Porto de Sepetiba
79,0
79,0 1998
(CDRJ)
Porto do Rio
26,5
26,5 1998
(CDRJ)
Porto de Angra dos Reis
7,9
7,9 1998
(CDRJ)
Porto de Salvador
20,9
20,9 1999
(CODEBA)
Total
420,8
420,8
* O Resultado Total engloba os valores das vendas mais as dvidas transferidas de cada empresa.
Fonte: Dados Elaborados pelo autor a partir dos Relatrios de atividades do PND (BNDES, 2008)

A incluso do setor porturio no PND objetivou o arrendamento e a

transferncia para a iniciativa privada das operaes porturias. O Ministrio dos
Transportes foi o responsvel por todo processo pela execuo e acompanhamento da
privatizao, tendo por base a legislao do PND.
Os resultados dos arrendamentos do setor foram da ordem de US$ 420,8
milhes.

96

Mapa 14 Privatizao, mediante arrendamento, do Setor Porturio

97

Tabela 25 - Privatizao dos Bancos Federalizados

Gestor Banco Central
Empresas

Meridional
Banespa
BEG
EA
BEM
BEC
Total

Receita
de Venda

Resultado
Total*

Ano

240,1
3.604,3
269,4
76,8
26,6
297,9
4.515,1

240,1
3.604,3
269,4
76,8
26,6
297,9
4.515,1

1997
2000
2001
2002
2004
2005

US$ milhes
Empresas de Consultoria
Servio A
Servio B
Auditoria
Externa
Booz Allen & Hamilton (1)
Banco Graphus (1)
Soma
Booz Allen & Hamilton (1)
Banco Factor (1)
SI
SI**
SI**
SI*
SI**
SI**
SI*
Mxima (1)
Deloitte (1)
KPMG
Deloitte (1)
Soma

* O Resultado Total engloba os valores das vendas mais as dvidas transferidas de cada empresa.
* SI= Sem informao
(1)
Empresas lderes de associaes ou consrcios.
Fonte: Dados Elaborados pelo autor a partir dos Relatrios de atividades do PND (BNDES, de 1992
a 2006)

Tabela 26 - Valores de Avaliao (Servios A e B) dos Bancos Federalizados

Gestor Banco Central
Empresas
Servio A

US$ milhes
Valores de Avaliao 100% do Capital
Servio B Servio C
Valor Fixado pelo CND
(US$ Milhes)
SI*
172,9
SI*
1.850,0
350,1
300,7
195,4
182,9
91,9
91,9
576,6
542,7

Meridional
SI*
Banespa
SI*
BEG
389,0
BEA
190,6
BEM
90,9
BEC
533,9
* SI= Sem informao
Fonte: Dados Elaborados pelo autor a partir dos Relatrios de atividades do PND (BNDES, de 1992
a 2006)

A despeito de estarem includas no PND, as privatizaes do setor financeiro

ficaram sob a responsabilidade do Banco Central, cabendo ao CND a aprovao dos
preos mninos para o leilo.
O Banco Meridional foi o primeiro Banco federal diretamente repassado
iniciativa privada, os demais bancos foram privatizados indiretamente pelos estados,
atravs do processo de federalizao.
98

O Banespa foi o primeiro banco a ser federalizado e, posteriormente,

privatizado. O consrcio liderado pela empresa Booz Allen para avaliao do preo
mnino de venda foi um dos mais polmicos das privatizaes brasileiras. O Tribunal
de Contas da Unio (TCU) identificou erros graves nas avaliaes da Booz Allen, que
reduziriam em R$ 1,2 bilho o preo do banco para o leilo (CARVALHO, 2000). O
CND fixou o preo do Banespa em US$ 1,8 bilho e a privatizao gerou uma receita
de US$ 3,6 bilhes.
As privatizaes do Banco Estadual do Maranho e do Banco Estadual do
Cear, entre 2004 e 2005, foram realizadas pelo governo de Luis Incio Lula da Silva,
eleito em 2002.
Nos mapas 15 e 16 observam-se o tamanho e dimenso territorial e econmica
do setor financeiro privatizadas, representando um total de 1.313 agncias, que
geraram uma receita de US$ 4,5 bilhes.

99

Mapa 15 - Privatizao dos Bancos Federalizados,

Segundo n de Agncias

* A rea de atuao do Banco Meridional abrangia o estados do Rio Grande do Sul, So Paulo, Santa Catarina, Paran e Rio de Janeiro.
** 93% das agncias do Banespa estavam no estado de So Paulo.

100

Mapa 16 - Privatizao dos Bancos Federalizados,

Segundo Resultados de Venda

* A rea de atuao do Banco Meridional abrangia o estados do Rio Grande do Sul, So Paulo, Santa Catarina, Paran e Rio de Janeiro.
** 93% das agncias do Banespa estavam localizadas no estado de So Paulo.

101

Tabela 27 - Privatizao das Empresas de Setores Diversos

Empresas
Celma
Mafersa
SNBP
Embraer
Datamec
Total

Receita de
Venda

Resultado
Total*

Ano

91,1
48,8
12,0
192,2
49,6

95,6
49,3
12,0
455,6
49,6

1991
1991
1992
1994
1999

393,7

662,1

US$ milhes
Empresas de Consultoria
Servio A
Servio B
Auditoria Externa
Desenvolvimento
Balm (1)
Coopers
Arbi
Coparibe (1)
Rodyos
(1)
AFI
KPMG
Texeira
Deloitte (1)
Projeta (1)
Boucinhas & Campos
Deloitte (1)
Mxima (1)
-

* O Resultado Total engloba os valores das vendas mais as dvidas transferidas de cada empresa.
(1)
Empresas lderes de associaes ou consrcios.
Fonte: Dados Elaborados pelo autor a partir dos Relatrios de atividades do PND (BNDES, de 1992
a 2006)

Tabela 28 - Valores de Avaliao (Servios A e B) de Setores Diversos

Empresas
Servio A

US$ milhes
Valores de Avaliao 100% do Capital
Servio B Servio C
Valor Fixado pelo CND
(US$ Milhes)
82,1
82,1
16,6
18,5
7,7
8,0
263,4
308,1
SI*
47,3

Celma
82,0
Mafersa
17,0
SNBP
7,7
Embraer
245,1
Datamec
SI*
* SI= Sem informao
Fonte: Relatrio de Atividades do PND (BNDES: 2006).

E, por fim, as tabelas 27 e 28, descrevem as empresas agrupadas pelo BNDES

como pertencentes a setores diversos. O destaque fica com a privatizao da Empresa
Brasileira de Aeronutica (Embraer), que foi avaliada pelos consrcios liderados pelas
empresas de consultoria Deloitte (Servio A) e Projeta (Servio B), e teve o seu
preo fixado pelo CND por US$ 308,1 milhes, o gio foi no processo de venda foi
irrelevante, menos de 1%.

102

Mapa 17 - Privatizao das Empresas de Setores Diversos

103

A participao do capital estrangeiro sempre se fez presente na industrializao

nacional. De acordo com a primeira legislao do PND, de 1990, os investidores
estrangeiros no poderiam adquirir mais que 40% do capital das empresas estatais,
exceto se obtivesse autorizao legislativa. Como pode ser observado nas tabelas 29 e
30 abaixo, o perodo entre 1990 e 1994 caracterizou-se por pequena participao do
investidor estrangeiro.
Todavia, o decreto 1.204 de 29 de julho de 1994 autorizou a participao do
capital externo em at 100% do capital da empresa, o que na prtica possibilitou uma
profunda internacionalizao do setor produtivo e do servios pblicos estatais no
territrio nacional. No final de 2002, os investidores internacionais foram responsveis
por US$ 42, 1 bilhes, enquanto as empresas nacionais representavam US$ 23.893
milhes.
As tabelas 29 e 30, abaixo, fazem um comparativo entre esses dois perodos
relatados acima. A tabela 31 e o mapa 18, das pginas seguintes, mostram a
participao total dos investidores estrangeiros no pas.

Tabela 29 - Resultado de Venda por

Investidor, entre 1990 e 1994
US$ milhes
Tipo de Investidor
Receita
%
de Venda

Tabela 30 - Resultado de Venda por

Investidor, entre 1995 e 2002
US$ milhes
Tipo de Investidor
Receita de
%
Venda

Empresas nacionais

3.116

36%

Investidor
estrangeiro

41.737

53%

Instituies
financeiras

2.200

25%
Empresas nacionais

20.777

26%

Pessoas fsicas

1.701

20%

Pessoas fsicas

6.316

8%

Fundos de penso

1.193

14%

Sistema Financeiro
Nacional

5.158

7%

398

5%
Entidade de
Previdncia Privada

4.626

6%

Investidor
estrangeiro
Total

8.608

100%
Total

78.614

100%

Fonte: BNDES (2002b)

Fonte: BNDES (2002b)

104

Tabela 31- Investidores Estrangeiros nas Privatizaes Brasileiras - 1991/2006

US$ milhes %
PND
Estaduais
Telecomunicaes
Pas
Total
%
% Total
Total
% Total
%
Estados Unidos

4.318

38,52

6.024

44,12

3.692

21,38

14.034

33,31

Espanha

3.606

32,17

4.027

29,49

5.042

29,20

12.675

30,08

Portugal

0,01

658

4,82

4.224

24,46

4.882

11,59

Itlia

0,00

143

1,05

2.479

14,35

2.621

6,22

Chile

0,00

1.006

7,37

0,00

1.006

2,39

880

7,85

0,00

0,00

880

2,09

0,02

692

5,07

21

0,12

715

1,70

Canad

21

0,19

0,00

671

3,89

692

1,64

Sucia

0,00

0,00

599

3,47

599

1,42

Frana

479

4,27

196

1,44

10

0,06

686

1,63

Holanda

0,04

410

3,00

0,00

415

0,98

Japo

0,07

0,00

256

1,48

264

0,63

Coria do Sul

0,00

0,00

265

1,53

265

0,63

Argentina

0,00

148

1,08

11

0,06

159

0,38

Alemanha

75

0,67

0,00

0,00

75

0,18

1.815

16,19

350

2,56

0,00

1.078

2,56

100 13.654

100

17.270

100

42.134

100

Blgica
Inglaterra

Outros
Total
Participao
Estrangeira

11.210

BNDES (2008 mimeo)

105

Mapa 18 - Participao dos Investidores Estrangeiros nas Privatizaes Brasileiras, entre 1991 e 2006

106

As tabelas a seguir apresentam os resultados gerais das Privatizaes no Brasil

- incluindo as desestatizaes no mbito do PND, das telecomunicaes e dos
governos estaduais - e, em seguida, os resultados obtidos pelo PND.
Tabela 32 - Resultados Anuais por Programa de Privatizaes no Brasil 1990 - 2006
US$ milhes
Ano
PND
Estadual Telecomunicaes Resultado Total
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Total

1.988
3.383
4.188
2.315
1.628
4.749
7.824
2.737
133
7.670
1.090
1.977
0
27
316
0,2

1.770
15.116
10.857
3.886
3.041
29
-

4.734
23.948
421
1.815
257
-

1.988
3.383
4.188
2.315
1.628
6.519
27. 674
37.542
4.440
10.711
2.934
2.234
0
27
316
0,2

40.025

34.699

31.175

105. 899

Fonte: BNDES (2008 mimeo)

Grfico 13 - Evoluo Anual das Privatizaes Brasileiras

Fonte: BNDES (2008 mimeo)

107

Tabela 33 - Resultados Setoriais das Privatizaes do PND

US$ milhes
Setores
Nmero de
Receita da
Dvida
Resultado
Venda
Transferida
Total
Desestatizaes
Siderurgia
Petroqumica
Fertilizantes
Energia Eltrica
Ferrovirio
Minerao
Porturio
Financeiro
Petrleo e Gs
Outros
Decreto 1.068 *
Total

8
27
5
3
7
2
7
6
1
5
-

5.561,5
2.698,5
418,2
3.908,2
1.696,9
5.201,8
420,8
4.515,1
4.840,3
393,5
1.169,0

2.626,3
1.002,7
75,3
1.669,9
3.558,8
268,4
-

8.187,8
3.701,2
493,5
5.578,1
1.696,9
8.760,6
420,8
4.515,1
4.840,3
661,9
1.169,0

71

30.823,8

9.201,4

40.025,2

* Este decreto inclui no PND as participaes societrias minoritrias, detidas pela Administrao
Federal.
A tabela acima no contempla o resultado referente outorga de aproveitamentos hidreltricos,
linhas de transmisso e rodovias federais.

Fonte: Relatrio de Atividades do PND (BNDES, 2006).

Grfico 14 Evoluo Anual das Privatizaes no PND

Fonte: BNDES (2008 mimeo)

108

Mapa 19 O Brasil Privatizado*

* Exceto os setores: Petroqumico, Energia Eltrica, Financeiro, Petrleo e Gs.

109

A partir desse panorama geral das privatizaes nota-se uma profunda

reorganizao do territrio brasileiro, sobretudo com redefinio do papel do
Estado em setores historicamente estratgicos para o planejamento territorial e,
conseqentemente, para a manuteno da hegemonia estatal na organizao do
territrio.
Como argumenta Diniz (1999), as privatizaes promoveram um aumento
das desigualdades socioespaciais no territrio brasileiro. Na Regio Concentrada,
ampliou-se a possibilidade de modernizaes base material do territrio, tendo em
vista a atrao de novos investimentos produtivos, ao passo que nas demais
regies, exceto nos espaos de modernizaes pontuais, a presena estatal,
mediante grandes projetos, foi minada.
As privatizaes representaram, portanto, a perda de instrumentos
importantes de planejamento do Estado, pois segundo Vainer (2007: 04) os
grandes projetos setoriais minerais, metalrgico, petroqumicos, energticos,
entre outros - foram importantes vetores do planejamento territorial, uma vez que
foram decisivos para articular uma forma muito particular de integrao nacional,
ao gerarem nexos entre o ncleo urbano-industrial do Sudeste e o resto do pas.
Como j discorrido no captulo inicial, a integrao nacional, articulada pelo
fomento estatal do processo de industrializao, se deu com base numa profunda
desigualdade territorial. As decises sobre os grandes projetos estatais eram
consubstanciadas s caractersticas e vcios da poltica governamental brasileira
(VAINER: 2007, 04). Atualmente, este poder de organizao territorial est
diretamente ligado s grandes empresas. Desse modo, corrobora-se, num sentido
amplo, que as privatizaes das empresas e dos servios estatais representam a
prpria privatizao do territrio (SANTOS & SILVEIRA, 2001; TOZI, 2005; VAINER,
2007).
A busca pela insero competitiva nos mercados internacionais, projeto do
qual as privatizaes foram um correlato, acirra o carter desigual da formao
socioespacial, uma vez que os lugares j industrializados, e, agora, amplamente
privatizados,

requerem

elevados

investimentos

privados

estatais

para

aumentarem a sua produtividade, eficincia e competitividade.

110

Observa-se no grfico 15, apenas como exemplo, a evoluo dos

financiamentos do BNDES para o fomento das exportaes no perodo ps 1990. O
Banco concedeu em 1991 US$32,8 milhes para o apoio s privatizaes, em 2006
este valor saltou para US$ 6.376,4 bilhes.

Grfico 15 - Evoluo Anual dos Desembolsos BNDES Apoio s Exportaes

Fonte: Elaborao prpria a partir de BNDES (2008)

Entre 1992 e 2003, o BNDES concedeu mais US$ 15,6 bilhes para as
empresas privatizadas ou que o governo federal deixou de ser o acionista principal.
Dentre os setores que mais receberam emprstimos, destacam o de transportes
US$ 4,5 bilhes (29% do total de emprstimos), seguido pelo de telecomunicaes
S$ 3,7 bilhes (24% do total), siderurgia, com US$ 3,5 bilhes (22,5%); eltrico,
com US$ 3 bilhes (19%); e, por fim, o petroqumico, com US$ 831 milhes
(5,5%) (CABRAL & SOUZA, 2004).
Como conceitua Oliveira (1999: 68), a ideologia da privatizao criou a falsa
conscincia da desnecessidade do pblico, ela se objetivou pela chamada falncia
do Estado, pelo mecanismo da dvida pblica interna, onde as formas aparentes
so as de que o privado, as burguesias emprestam ao Estado: logo, o Estado,
nessa aparncia, somente se sustenta como a extenso do privado. O processo
real, como afirma o prprio autor, o inverso, pois a riqueza pblica que em
grande parte continua sustentando a reproduo do capital e recrudescendo o uso
corporativo do territrio.

111

CONSIDERAES FINAIS

BNDES

se

destacou

como

umas

das

principais

instituies

governamentais de apoio industrializao e integrao do territrio nacional.

Todavia, o ritmo e a grandiosidade dos investimentos nos macrossistemas tcnicos,
sobretudo entre as dcadas de 1950, 1960 e 1970, fizeram com que os governos
recorressem ao intenso endividamento externo. A partir da dcada de 1980, com a
exausto de um ciclo de desenvolvimento pautado na poltica de substituio de
importaes, a preocupao com o equilbrio das contas externas passou a ser a
prioridade no delineamento das polticas nacionais. Sendo assim, as preocupaes
com a integrao do territrio, com a formao do mercado interno e com a
correo das disparidades territoriais foram marginalizadas, seno substitudas,
pelas polticas econmicas preconizadas pelos centros hegemnicos, notadamente
FMI e Banco Mundial.
O aprisionamento do territrio, para usar a expresso de Silveira (2005),
aos imperativos das finanas internacionais se agrava durante a dcada de 1980, o
que redundou na falta de investimentos governamentais nos macrossistemas
tcnicos, interrompendo, assim, um processo de integrao nacional e de
articulao econmica entre as distintas regies.
Ademais,
contemporneo,

ritmo

acelerado

fundamentado

na

de

transformao

emergncia

do

meio

do

capitalismo

tcnico-cientfico-

informacional, deixou, em grande medida, as infra-estruturas do territrio nacional

obsoletas. Incapaz de prover s necessidades de expanso das grandes
corporaes, o Estado brasileiro foi conduzido a realizar um conjunto de reformas
neoliberais para se inserir competitivamente na atual fase de internacionalizao
dos capitais.
De certo modo, o Estado brasileiro vivencia um momento de crise, mas
no no que refere ao seu poder ou ao exerccio de sua soberania. A crise que se
instala, como coloca Sampaio Jr. (1999), envolve as dificuldades estruturais de
compatibilizar a necessidade de disciplina financeira (ajuste fiscal exigido pelas
organizaes internacionais) com o provimento de polticas de bem-estar social que
atendam as necessidades fundamentais da maioria da populao e que forneam
112

legitimidade poltica s instituies governamentais, bem como o fomento s

polticas de desenvolvimento regional, visando reduzir as desigualdades territoriais.
As privatizaes emergiriam, assim, como um mecanismo capaz de
reformar o Estado, dotando-o de uma nova capacidade de interveno,
aproximando-o da lgica de administrao das grandes empresas, da a crescente
participao das empresas de consultoria em funes estratgias que antes eram
de exclusividade do Estado.
A privatizao das empresas e servios pblicos foi considerada um
elemento imprescindvel para que o pas se integrasse competitivamente na
economia-mundo. A racionalidade da globalizao se intensificou na formao
socioespacial brasileira. No entanto, como afirma Santos (1996), so criados
muitos conflitos pelo uso dos recursos pblicos. O uso corporativo do territrio e a
conseqente destinao prioritria de recursos para atender s necessidades
geogrficas das grandes empresas, acaba por afetar toda a sociedade, j que
desse modo a despesa pblica ganha um perfil largamente desfavorvel soluo
de problemas sociais e locais (idem: 270).
A renuncia por um projeto de integrao territorial, segundo Moraes (2002),
fica evidente na substituio do planejamento intersetorial pelo plano econmico
na conduo estratgica do Estado, com o espao abstrato da economia (de fluxos,
alta virtualidade, circulaes imateriais) ocupando o papel do territrio no discurso
e na prtica governamentais (idem: 129)65.
A perda do controle nacional sobre as empresas e bancos contribuiu para
desarticular a coordenao estratgica da economia brasileira. De acordo com
Belluzzo (2002) o setor produtivo estatal num pas perifrico funciona como
provedor de externalidades positivas, as privatizaes e a ampliao da
desnacionalizao tiraram o dinamismo da economia do controle estatal.
Do mesmo modo, Arroyo (2001: 41) afirma que o processo que
privatizao, na Amrica Latina em geral, inseriu-se numa espcie de jogo poltico
que favorece os grandes grupos empresariais, uma vez que foram repassados os

65

O autor ainda afirma que a poltica brasileira na conjuntura recente pela primeira vez
pensada sem o territrio acabou por gerar nveis de conflito institucional interno de grande
significado, que revelam graves fissuras no pacto federativo vigente (MORAES, 2002: 130).

113

patrimnios estatais por meio da venda dos ativos j existentes em cada pas e
por no implicar a criao de nova capacidade produtiva.
Cano (2000) assevera que a conjugao entre polticas neoliberais,
desenvolvimento tcnico-cientfico e maior poder das empresas transnacionais
geraram (e ainda geram) uma srie de constrangimentos estruturais ao
desenvolvimento do Brasil e dos demais pases subdesenvolvidos.
Alm disso, Chau (2000: 94-95) considera que a introduo das polticas
neoliberais no Brasil recrudesce a perversa estrutura histrica da sociedade
brasileira, ao levar ao extremo a polarizao da sociedade entre a carncia e o
privilgio, a excluso econmica e sociopoltica das camadas populares, e, sob os
efeitos do desemprego, a desorganizao e a despolitizao da sociedade
anteriormente organizada em movimentos sociais e populares, aumentando o
bloqueio construo da cidadania como criao e garantia de direitos (CHAU,
2000: 94-95)
Santos & Silveira (2001: 302), aprofundam esta discusso ao colocarem que
o neoliberalismo conduz a uma seletividade maior na distribuio geogrfica dos
provedores de bens e servios, levados pelo imprio da competitividade a buscar,
pela pena de seu prprio enfraquecimento, as localidades mais favorveis. A
tendncia concentrao econmica agrava essa tendncia.
No Brasil, com os frutos do neoliberalismo, predomina a falta de
coordenao poltica para as programas nacionais de desenvolvimento e ocorrem,
assim, intervenes pontuais para atender os interesses imediatistas dos setores
privados, havendo um estreitamento entre o que, genericamente, pode-se chamar
de Polticas dos Estados e as Polticas das Empresas. A fora poltica deste
discurso atual cria dificuldades tericas e prticas para retomar os debates sobre a
questo nacional, bem como visa excluir do debate poltico a idia de projeto
nacional como elemento organizador dos anseios sociais e coordenador dos
elementos essenciais promoo do desenvolvimento e da eqidade social.
Considera-se, destarte, que o planejamento governamental ao abdicar da
tarefa de pensar e instrumentalizar um projeto autnomo de desenvolvimento
subordina-se politicamente as estratgias das grandes empresas para organizar o
territrio. O planejamento territorial situa-se, assim, como um elemento
114

estratgico, que busca dinamizar os lugares e regies j inseridos nos circuitos

produtivos da economia-mundo. o que pode ser observado com a trajetria do
BNDES na dcada de 1990, pois a princpio, o Banco imbuiu-se da responsabilidade
de conduzir o processo de privatizao e, depois, passou a financiar empresas com
unidades produtivas no Brasil, no intuito com aumentarem sua participao nas
exportaes mundiais.
Tem-se, assim, uma maior racionalidade do espao geogrfico, pois as
caractersticas do atual perodo histrico, tcnico-cientfico-informacional, conferem
ao territrio uma importncia fulcral no processo de acumulao. O prprio espao

um

componente

da

competitividade

atual.

Edificam-se

solidariedades

organizacionais num territrio organizado segundo pontos e manchas de

modernizaes, regidas, globalmente, pelas tcnicas informacionais.
O planejamento territorial contemporneo responde a esses imperativos da
produo. A articulao do BNDES com a racionalidade das empresas de
consultoria contribui para acirrar as disparidades regionais e intensificar o uso
corporativo do territrio nacional.

115

BIBLIOGRAFIA

ALM, Ana Cludia Duarte de. BNDES: papel, desempenho e desafios para o
futuro. Rio de Janeiro: BNDES, Textos para Discusso, n 62, 1997.
ANDERSON, James (1991). A Nova Direita e a privatizao: malogros britnicos,
lies mundiais? Espao & Debates, n32, 1991, pp.13-24.
ANDRADE, Manuel C. (1967) Espao, Polarizao e Desenvolvimento (A
teoria dos Plos de Desenvolvimento e a Realidade Nordestina). 4
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ANEXOS

Anexo 01 - Desembolsos do BNDES, segundo ramos de atividade do IBGE (US$ Mil)

Fonte: BNDES apud Curralero (1998: 58)

123

Anexo 02 Evoluo Anual dos Desembolsos do BNDES

Fonte: BNDES (2002a; 2008).

124