HISTORIA CONSTITUCIONAL DEL

PARAGUAY (Perodo 1870-2012)

RESUMEN
El trabajo consiste en un estudio de las constituciones de 1870, 1940, 1967 y 1992,
cubriendo el lapso comprendido entre 1870 y 2012. Se estudian no slo las caractersticas
medulares de las leyes supremas mencionadas, sino tambin su vinculacin con la realidad
en que estuvieron vigentes. Se rev la impresin que comnmente se tiene sobre las citadas
constituciones, contrastndola con el texto de las mismas. La Constitucin de 1870 queda
descripta como tpicamente liberal, desactualizada e incompleta para hoy. En la
Constitucin de 1940 se destacan sus aportes progresistas en su parte dogmtica y las
normas que la convierten en autoritaria en la parte orgnica. En la Constitucin de 1967, se
constata su permanencia en la lnea del constitucionalismo social y la continuidad de las
normas que consagran el predominio del Ejecutivo. La Constitucin de 1992 es abordada
como la que conduce el presidencialismo reforzado al presidencialismo moderado.
INTRODUCCIN
El bicentenario de la independencia, es decir, los doscientos aos de constitucin del
Estado paraguayo hacan imprescindible y necesaria una revisin de los principales
instrumentos jurdicos de mximo rango que regularon el ejercicio del poder poltico en el
marco de dicho Estado. Se podra decir que resultara una recordacin incompleta aludir a
los diversos aspectos de la existencia de esta formacin estatal, y soslayar el aspecto
referido a las normas que establecen con rango mximo, por una parte, el plexo de
libertades,

derechos

garantas

reconocidos

todas

las

personas,

es

decir,

fundamentalmente a esa amplia mayora de gobernados y por otra parte, la estructura de

los diferentes rganos de gobierno y definen, o mejor, limitan sus facultades o atribuciones.
No es que no se hayan hecho antes estudios de los diversos instrumentos constitucionales
que rigieron en nuestro pas. Pero, a la vista de los estudios realizados, pensamos que era
necesario un nuevo abordaje de las distintas constituciones, incorporando elementos
conceptuales nuevos que permitieran dar una apreciacin algo diferente del objeto de
estudio. Pensamos que existen cosas nuevas que decir, lo cual justifica plenamente esta
investigacin.
El abordaje no est limitado al estudio de las caractersticas generales de los instrumentos
constitucionales, sino que tambin se ha tratado de contextualizarlos en la realidad
concreta en que deban regir. En este sentido se ha atendido particularmente al mbito de
aplicacin de las normas, al menor o menor grado de aplicacin de las disposiciones y sus
numerosas desvirtuaciones, a la mayor o menor adecuacin de la norma a la realidad que

deba regir. Todo esto referido a planos de actuacin de la mxima relevancia pues se trata
de la actuacin de los diferentes rganos del gobierno de un Estado.
Las Constituciones estudiadas son las de 1870, 1940, 1967 y 1992, y tambin los
instrumentos dictados durante el breve gobierno franquista, abarcando el perodo
comprendido entre 1870 y la actualidad.
Pensbamos que los abordajes desde un fundamentalismo liberal, desde posturas radicales
que condenaban en su integridad algunos instrumentos supuestamente inficionados de
totalitarismo, o desde enfoques que no distinguan en la apreciacin de la norma jurdica en
s misma y la forma de su aplicacin en la realidad, sin que se niegue la importancia de esta
vinculacin, han contribuido a deformar en ms o menos una ms exacta apreciacin de un
texto constitucional.
Esto es lo que nos ha movido a la relectura de la Constitucin de 1870, con observancia de
las circunstancias histricas en que rigi, y con atencin particular a las posibilidades de su
proyeccin al presente. Cosa similar se ha hecho en relacin con las constituciones de 1940
y 1967. La Constitucin actual ha sido objeto de estudio con atencin especial a su gnesis y,
en el extremo opuesto, a las posibilidades y necesidad de su modificacin.
Todo lo mencionado sucintamente justifica el estudio realizado. El mismo puede contribuir
a una apreciacin renovada, ms exacta, realista y ecunime de las sucesivas leyes
supremas que rigieron en nuestro pas.
METODOLOGA
El presente trabajo est pensado como una investigacin no experimental, basado en el
estudio de fuentes bibliogrficas, textos legales y, escasamente, en informacin obtenida
directamente de protagonistas de algunos hechos.
La investigacin tiene un alcance descriptivo y explicativo de las constituciones que son
objeto de estudio y de la realidad (tiempo y espacio) en que las mismas estuvieron en vigor.
El enfoque es cualitativo, dado el objeto de estudio y las pretensiones del estudio realizado.
En cuanto a la Constitucin de 1870, se consider, fundamentalmente, si su carcter de
pretendido modelo de constitucin liberal, le permite mantenerse como constitucin
bsicamente vlida para el presente, o se trata de una constitucin vastamente superada, es
decir, desfasada por los diversos aportes de las nuevas tendencias del derecho
constitucional posterior.
En lo relativo a la Constitucin de 1940, se pretendi determinar en forma fidedigna la
filiacin ideolgica de sus disposiciones; realizar una nueva apreciacin y valoracin de las
normas contenidas, en especial, en su parte dogmtica.

En lo que se refiere a la Constitucin de 1967, vigente enteramente durante la dictadura, se

pretendi desentraar en qu medida la valoracin negativa de la misma era imputable a
las normas jurdicas que contena y en qu medida se deba a la arbitrariedad en la
aplicacin de las mismas o directamente a su desconocimiento.
El estudio de la Constitucin en vigor est orientado hacia la descripcin de los
acontecimientos que motivaron su dictamiento y asimismo busca determinar los aspectos
en constituciones precedentes tanto en su parte dogmtica, as como en cuanto a la
definicin de los rganos de gobierno.
El estudio abarca el perodo comprendido entre 1870 y 2012, a la luz de los instrumentos
constitucionales vigentes en ese lapso, estudiados en su carcter de normas jurdicas
mximas, con la implicancia que ello supone en el marco del derecho.
La tcnica utilizada en la de anlisis de contenido de texto y/o documentos.
LA CONSTITUCIN DE 1870
La situacin al final de la guerra
La derrota del Paraguay a manos de la Triple Alianza constituida por la Argentina, el Brasil
y el Uruguay, el 1 de mayo de 1865, signific la ms profunda y radical transformacin que
se haya experimentado en el Estado paraguayo. Fue una verdadera revolucin por los
cambios estructurales de carcter econmico, poltico, social, demogrfico, territorial y, en
general, de toda ndole, operados entre la poca de los Lpez y los tiempos de la postguerra.
El Paraguay qued deshecho, derruido, destrozado, arrasado, aniquilado como resultado de
la desigual y genocida guerra en que particip. La poblacin qued reducida, en cifras
aproximadas, de ochocientos mil habitantes antes de la guerra, a doscientos veinte mil al
terminar la conflagracin (Pastore, C., 1986, p. 70).
El 5 de enero de 1869 los ejrcitos aliados entraron en la Asuncin. El ejrcito brasileo se
hizo militarmente cargo de la ciudad. La capital fue saqueada.
Bordn, F. A. (1976) describe la situacin en los siguientes trminos: La guerra
prcticamente haba aniquilado al Paraguay. Los aliados al apoderarse de la Capital,
consumaron actos realmente vandlicos, inconcebibles en ejrcitos civilizados, tales como
saqueos, robos, violaciones, atracos de hogares, templos y museos, convirtiendo en botn
los bienes pblicos y privados (p. 51).
Por su parte, Cardozo, Efraim (1987) dice: las [fuerzas] brasileas, posesionadas de la
ciudad, se entregaron al ms implacable saqueo y devastacin. Ni las legaciones, ni los
consulados, ni los sepulcros, ni las iglesias fueron respetados. La tarea destructora

prosigui varios das Las embarcaciones zarparon hacia Buenos Aires y Ro de Janeiro
repletas de objetos de valor (p. 245).
El 15 de agosto de 1869, cuando los restos del ejrcito y del pueblo paraguayos encabezados
por el Mariscal Francisco Solano Lpez todava ofrecan una desesperada pero heroica
resistencia a las huestes enemigas, en la Asuncin se constituy un gobierno provisorio: el
triunvirato, integrado por Cirilo Antonio Rivarola, Carlos Loizaga y Jos Diaz de Bedoya.
Este gobierno ttere, establecido con el asentimiento de los jefes de la fuerzas aliadas de
ocupacin, estaba integrado por tres legionarios.[1]
Todo tuvo que reconstruirse a partir de cero, de acuerdo con los nuevos paradigmas
ideolgicos de que eran portadores los ejrcitos triunfantes y los paraguayos que los
acompaaban.
La situacin de preguerra
Durante los gobiernos del Dr. Francia y de los Lpez, se haba aplicado un modelo de
desarrollo autnomo que mantuvo al pas al margen de la injerencia y el control forneos,
en particular de Inglaterra que era la gran potencia de la poca. Aunque no se haba salido
del atraso, la proyeccin del modelo elegido permita vislumbrar la posibilidad de alcanzar
niveles superiores en distintos aspectos.
La situacin previa a la guerra presentaba caractersticas peculiares. As, segn el
inventario de bienes pblicos realizado por el ingeniero F. W. Morgenstern, de las 16.590
leguas cuadradas que tena el pas, 16.329 eran propiedad fiscal y slo 261 eran propiedad
privada (Tras, V., 1975, p. 28).
El comercio exterior fue sustancialmente nacionalizado. Al monopolio de la exportacin de
maderas, el gobierno de don Carlos agreg el monopolio estatal de la yerba mate. Con los
recursos del comercio exterior, fundamentalmente, el Estado impuls no slo la
construccin de obras bsicas infraestructura para el desarrollo-, sino un promisorio
crecimiento industrial. Se levantaron astilleros donde se construy una flota fluvial y
martima El 21 de setiembre de 1861 se inaugur, orgullosamente, el ferrocarril nacional
propiedad del Estado- que llega hasta Trinidad (Tras, V., 1975, pp. 30, 32,33).
Sobre el tema, Teodosio Gonzlez (1997) dice: Antes de la guerra, el Estado no tuvo
necesidad de recurrir al crdito externo ni interno, porque los recursos provenientes de los
impuestos aduaneros y de las ventas y productos de su patrimonio privado, le sobraban
para atender los gastos de la administracin del pas (p. 94).
Es cierto que no organizaron una democracia formal, con instituciones en autntico
funcionamiento. En el Paraguay de esa poca no hubo prensa, o la hubo slo oficialista; es

manifiesta, asimismo, la ausencia de libertades polticas . Sin embargo, el pueblo fue el

indiscutible beneficiario del desarrollo econmico (Tras, V., 1975, pp. 41, 43).
La transformacin experimentada en la post guerra, la sintetiz scar Creydt (s.f.) del
siguiente modo: El Estado nacional fue destruido y reemplazado por el poder de los
grandes estancieros y de los agentes del capital extranjero, disfrazado de repblica
constitucional de tipo liberal (p. 46).
Documentos previos
Entre los documentos previos a la Constitucin de 1870, se puede mencionar el Manifiesto
del Gobierno Provisorio fechado el 10 septiembre de 1869, es decir, pocos das despus de
su asuncin. Este manifiesto, si bien expresa muchas ideas de inspiracin liberal que
habran de alcanzar consagracin jurdica en la nueva Constitucin, contiene tambin
aspectos realmente deplorables como la reivindicacin de la Legin Paraguaya que
acompa a los ejrcitos aliados, la innecesaria actitud de obsecuencia y adulacin a los
ocupantes extranjeros ( una poblacin extranjera que honra a la civilizacin con la
humanidad de sus actos y la filantropa de sus sentimientos El Gobierno Provisorio se
hace un deber de consagrar igualmente un voto de gratitud a favor de los Ejrcitos Aliados
el Triunvirato que se inaugura bajo los generosos auspicios de los Gobiernos Aliados ),
la absoluta y total condena de los gobiernos precedentes y la exageracin del papel histrico
que le cupo desempear al gobierno provisorio ( El Gobierno Provisorio, primera
autoridad del pas constituida en condiciones de civilizacin, de derecho y de moral ).
El Gobierno Provisorio dict tambin el Decreto del 2 de octubre de 1869 por el cual se
aboli la esclavitud, se declar la libertad para todo individuo que pisara territorio
paraguayo y se estableci una indemnizacin para los amos.
Asimismo, cabe mencionar el Decreto del 14 de enero de 1870, dictado por el Gobierno
Provisorio de la Repblica a fin de crear el marco jurdico al cual quedaran sujetos
gobernantes y gobernados hasta tanto se dictara la nueva Constitucin. Las disposiciones
contenidas en el decreto tenan, pues, carcter provisional, como se mencionaba en forma
expresa. Los derechos, garantas, libertades y obligaciones consagrados, eran los propios
del liberalismo y, prcticamente en su integridad, fueron incorporados a la Constitucin
dictada ese mismo ao.
La Convencin Nacional Constituyente de 1870
El proyecto de Constitucin fue publicado en el peridico La Regeneracin, durante los
meses de octubre y noviembre de 1869.
Los convencionales constituyentes fueron electos de conformidad con el Estatuto Provisorio
del 1 de abril de 1870. Una de sus disposiciones estableca que los votos sern dados

verbalmente y a voz alta, no admitindose votos escritos (Art. 20). Fueron electos 54
convencionales.
Se reuni en el local del antiguo Cabildo. Inici su tarea el 15 de agosto de dicho ao, con la
asistencia de 41 convencionales. En la sesin inaugural estuvieron presentes los triunviros
Loizaga y Rivarola, as como los jefes argentino y brasileo de los ejrcitos de ocupacin.
La Convencin Nacional Constituyente de 1870, por las circunstancias de ruptura radical
con el rgimen anterior, aunque con las limitaciones de la situacin general del pas y de la
ocupacin extranjera, actu en ejercicio del poder constituyente en forma originaria.
Dentro de este marco, el 31 de agosto de 1870, la Convencin declar acfalo el Triunvirato
y luego nombr como Presidente Provisorio de la Repblica a Cirilo Antonio Rivarola.
La nueva Constitucin fue sancionada el 18 de noviembre. El Presidente Provisorio la
promulg el 24 de noviembre y fue jurada el 25 de noviembre. La Constitucin de 1870, a
pesar de ser el instrumento jurdico resultante de la actividad de un rgano que actu en
ejercicio del poder constituyente, fue sometida para su puesta en vigor a un acto -la
promulgacin de la misma- emanado de un rgano integrante del poder constituido.
El 24 de noviembre, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 127 de la Constitucin,
la Convencin constituida en cuerpo electoral procedi a elegir al presidente de la
Repblica y al vicepresidente efectivos, para el primer perodo constitucional. Resultaron
electos Cirilo Antonio Rivarola y Cayo Miltos, respectivamente.
Con posterioridad, la Convencin Constituyente se declar en Congreso Legislativo por el
plazo de quince das (cf. Art. 128).
La nueva Ley Suprema, copiada de la Constitucin Argentina (Gonzlez, T., 1997, pp. 45,
51), introdujo en el Paraguay principios y normas jurdicas de inspiracin liberal.
Contenido de la Constitucin de 1870
Caracterizacin general. La Constitucin de 1870 era una constitucin tpicamente liberal.
Su sancin signific la incorporacin al Paraguay de las libertades, los derechos y las
garantas inspirados en el liberalismo. La amplitud de los mismos en comparacin con lo
establecido en la Constitucin de 1844 que era muy escueta en cuanto a este tema,
constituye un punto positivo.
Sin embargo, desde una perspectiva actual, debe sealarse el carcter meramente formal de
las libertades, los derechos y las garantas consagrados. Correspondan a lo que hoy
llamaramos derechos humanos de la primera generacin, es decir, civiles y polticos,
aunque estos ltimos muy restringidos.

El aludido carcter formal implica, en muchos casos, la mera abstencin del Estado que
permita el ejercicio de tales libertades y derechos, o, a lo sumo, la accin del mismo en el
sentido de asegurar las condiciones adecuadas para dicho ejercicio. Pero no se prevn
mayores prestaciones a cargo del Estado que beneficien en forma directa a las personas. Lo
ms que puede observarse a nivel constitucional en este aspecto, es lo relativo a la
educacin primaria que deba ser de atencin preferente del Gobierno, debiendo el
Congreso promover por todos los medios posibles la instruccin de los Ciudadanos (Art.
8).
En cuanto a los rganos de gobierno, debe apuntarse como otro aspecto positivo el
equilibrio establecido entre el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y el Poder Judicial, lo
cual constituye una clara ruptura con el rgimen de marcado predominio del primero de
stos, legislado en la Constitucin de 1844.
Parte dogmtica
Venta de tierras pblicas. Como una de las formas de proveer los gastos pblicos se prev
la venta de tierras pblicas (Art. 4). Con anterioridad, stas, en un alto porcentaje, eran
propiedad del Estado. Con posterioridad a la finalizacin de la guerra contra la Triple
Alianza, comienza el malbaratamiento de las mismas, origen de los problemas referentes a
la propiedad inmobiliaria rural que subsisten hasta el presente.
Las leyes del 9 de junio y del 10 de julio de 1885, autorizaron la venta de yerbales y tierras
fiscales, as como tambin de edificios fiscales. La venta se hizo en forma directa y a precios
irrisorios. La venta de tierras pblicas fue suspendida por Ley del 25 de junio de 1904.
Teodosio Gonzlez (1997), destacado jurista y poltico liberal de la poca, describe el hecho
del siguiente modo: Los favorecidos del Gobierno, Ministros, Senadores, Diputados,
empleados pblicos, caudillos y especuladores en general, se abatieron como cuervos a
comprar, por medio de testaferros, tierras fiscales ofrecidas a tan bajos precios, para,
enseguida revenderlas, en Buenos Aires, Montevideo y Europa o aqu mismo, con ganancias
colosales(p, 126).
Por su parte, scar Creydt (s.f.) expresa cuanto sigue: La ley de 1883, en virtud de la
cual se convirtieron las tierras del Estado en grandes latifundios, fue hecha con miras a
entregar el territorio nacional a capitales europeos, norteamericanos y argentinos.
El principal autor y responsable de esta transformacin antinacional es el Partido Colorado.
Su jefe, el General Bernardino Caballero, haba actuado como un hroe en la gran guerra
patria (p. 47).

Tulio Halperin Donghi (1980) dice: los nuevos gobernantes presidan una alegre
liquidacin de las tierras del Estado; la reconstruccin del Paraguay se hace bajo el signo de
la gran propiedad privada (p. 248).
La venta del ferrocarril de Asuncin a Paraguar fue dispuesta en virtud de la ley del 4 de
julio de 1876.
Contratacin de emprstitos. Tambin estaba prevista la contratacin de emprstitos como
forma de proveer a los gastos pblicos. Al respecto, es bien conocido el negociado de los
emprstitos de 1871 y 1872, por 1.000.000 y 2.000.000 de libras esterlinas,
respectivamente, gestionados en Londres. Slo una nfima parte de los mismos (alrededor
de 400.000 del primero, y 125.000 del segundo) lleg al pas. Fue el comienzo de la deuda
externa.
Inmigracin. La terrible mengua que haba experimentado la poblacin como consecuencia
de la guerra, se previ restablecerla mediante la inmigracin. Al respecto, la Ley Suprema
deca lo siguiente: El Gobierno fomentar la inmigracin Americana y Europea (Art. 6).
Contra los principios enarbolados por el liberalismo, se estableci una norma violatoria de
la igualdad jurdica y, adems, cargada de racismo.
Dos destacados intelectuales de la poca, sin embargo, justificaron la norma. Teodosio
Gonzlez (1997), autor del Cdigo Penal de 1910, afirm cuanto sigue:
nuestra Constitucin slo quiere fomentar la inmigracin europea yamericana. Pero,
no desea fomentar la asitica, ni la africana. Y esto se comprende: ni los asiticos ni los
africanos van a mejorar nuestra raza, nuestras industrias, ni ensearnos las ciencias, ni las
artes El japons no se presta para mejorar la raza fsicamente. Lejos de eso, la empeora.
La cruza entre los criollos sudamericanos y los japoneses, ha dado productos fsicamente
muy inferiores (pp. 302/303).
Por su parte, Flix Paiva (1926), constitucionalista y poltico que lleg a ejercer la
Presidencia de la Repblica, sostuvo lo siguiente:
esta obra de civilizacin, de progreso general no puede emprenderse en pases nuevos,
sino a base de la inmigracin americana y europea, porque es la ms civilizada, ms culta y
ms progresista .
No era pues indiferente la eleccin de razas, puesto que hay las que no se cruzan y que,
an cruzndose, no aportan ninguna mejora tnica y menos valor moral, como ocurre con
la negra, por ejemplo, y con la mayora de la cepa amarilla asitica, que son sin duda alguna
inferiores en general a la blanca o europea .
La preferencia a favor de la raza blanca es indudable en la letra y espritu de la ley
fundamental .

Admtase el dogma de la desigualdad de las razas y la superioridad histrica de la blanca,

pero no se condene irremisiblemente como inferiores a las otras (pp. 114, 116, 118).
Otras disposiciones de la parte dogmtica. En sentido contrario al laicismo sustentado por
el liberalismo, se consagr a la catlica como religin del Estado (Art. 3).
Todos los derechos, las libertades y las garantas de inspiracin liberal, aparecen en la
Constitucin de 1870. Entre otros, podemos mencionar los de comerciar, de trabajar, de
reunin, de peticin, de trnsito, de prensa, de asociacin, de religin (Arts. 18 y 24).
Otras disposiciones contemplaban los siguientes temas: juicio previo, ley anterior al hecho
del proceso, jueces naturales, lmites a la declaracin, requisitos para el arresto y la
detencin, presuncin de inocencia (Art. 20), defensa en juicio, inviolabilidad del domicilio
y de la correspondencia y los papeles privados, prohibicin de tormentos y azotes,
condiciones aceptables de las crceles (Art. 21); libertad jurdica (Art. 23); abolicin de la
esclavitud (Art. 25); igualdad ante la ley (Art. 26); irretroactividad de la ley (Art. 32), etc.
Propiedad privada. La Constitucin de 1870 garantizaba la propiedad privada en los
trminos de un liberalismo puro:
Art. 19. La propiedad es inviolable y ningn habitante de la Repblica puede ser privado de
ella, sino en virtud de sentencia fundada en la ley. La expropiacin por causa de utilidad
pblica, debe ser calificada por la ley y previamente indemnizada.
En este marco ideolgico se admita la expropiacin, pero slo en caso de utilidad pblica,
es decir, cuando la cosa fuera necesaria para el uso de todos en forma indefinida.[2]
Se eliminaron la confiscacin de bienes y la pena de muerte por causas polticas (Art. 19).
Derechos polticos. La Constitucin de 1870 confera el derecho al sufragio, en principio, a
todos los paraguayos desde la edad de dieciocho aos (cf. Arts. 35 y 38).
La Ley Suprema busc precautelar la libertad electoral por medio del siguiente artculo:
Art. 27. Es inviolable la ley electoral del Ciudadano, y se prohbe al Presidente y a sus
Ministros toda ingerencia directa o indirecta en las elecciones populares. Cualquier
autoridad de la Ciudad o Campaa que por s, u obedeciendo rdenes superiores ejerza
coaccin directa o indirectamente en uno o ms Ciudadanos, comete atentado contra la
libertad electoral y es responsable individualmente ante la ley.
El 9 de diciembre de 1870, la Convencin Nacional Constituyente, constituida en Asamblea
Legislativa, dict la Ley de elecciones de la Repblica del Paraguay. De acuerdo con sus
disposiciones, el voto era pblico y la votacin se haca por candidatos a senadores o
diputados, en la cantidad correspondiente a la convocatoria y a los 23 distritos electorales

en que fue dividido el pas. No debe olvidarse que las cmaras legislativas se renovaban
parcialmente cada dos aos, la de Diputados por mitades, y la de Senadores, por tercios.
Este sistema posibilitaba un eventual control de la representacin en forma total o
ampliamente mayoritaria, por parte de un solo sector poltico. Visto de otro modo, el
sistema no facilitaba la representacin de las minoras.[3]
La Ley Electoral del 23 de agosto de 1911, estatuy el voto secreto, aunque con las
limitaciones fcticas que se deducen de la disposicin que transcribimos a continuacin.
Art. 63, inc. a) Cada sufragante presentar al presidente de la mesa una boleta en papel
blanco que exprese el candidato o candidatos por quienes vota.
En efecto, atendiendo al grado de instruccin del elector comn y a las presiones polticas,
nada garantizaba que el contenido de la boleta reflejara la voluntad de aquel.
La votacin segua hacindose por candidatos, con las eventuales consecuencias ya
indicadas, se segn se desprende del siguiente artculo:
Art. 64. Ningn sufragante podr votar sino por el nmero de Senadores y Diputados,
electores [de Presidente y Vicepresidente de la Repblica] o convencionales [para la
Convencin Nacional Constituyente], designados en la convocatoria de la eleccin para la
seccin respectiva.
La Ley electoral N 223, del 28 de noviembre de 1916, modific la Ley de 1911 en cuanto al
sistema de eleccin para las cmaras legislativas y estableci el sufragio de lista con voto
incompleto (Art. 3). La votacin sigui siendo por candidatos aunque los electos no
podan ser todos de un mismo partido, pues el sistema adoptado aseguraba la participacin
de la minora.
La Ley de elecciones, N 929, del 9 de setiembre de 1927, adopt un sistema de
representacin proporcional limitada (Art. 10). De conformidad con el Art. 14, los cargos
cuya provisin motiva el acto electoral, se llenarn con candidatos de las dos listas que
hubieren obtenido mayor nmero de sufragios.
La votacin se haca por lista completa y la distribucin de cargos entre las dos listas
mencionadas, deba hacerse de acuerdo con un sistema de proporcionalidad que atenda a
la cantidad de votos emitidos a favor de cada lista (cf. Art. 15).
Se limitaba, pues, el acceso a las bancas en la Cmara de Senadores y en la Cmara de
Diputados a los dos partidos polticos ms votados, los cuales en ese momento histrico,
con toda seguridad, seran el Partido Liberal y el Partido Colorado. Los votos emitidos a
favor de otros partidos minoritarios no eran tenidos en cuenta.

En todo este lapso, no se admiti sino el sufragio masculino.

Las elecciones de Presidente de la Repblica y Vicepresidente haban sido con candidato
nico, hasta que en 1928, en las elecciones en que result electo Jos Patricio Guggiari,
particip tambin un candidato colorado, Eduardo Fleytas.
Parte orgnica
La Constitucin de 1870 organizaba el gobierno sobre la base de tres rganos separados y
autnomos que adoptaban la denominacin tradicional de Poder Legislativo, Poder
Ejecutivo y Poder Judicial. La divisin y el equilibrio de poderes, o de rganos de poder,
quedaron consagrados mediante la distribucin de las funciones que correspondan a cada
uno y los mecanismos de control recproco.
Segn lo dispona la Ley Suprema, corresponda al Congreso como representacin
Soberana del pueblo, dilucidar cualquier duda que llegara a haber en el equilibrio de los
tres altos poderes del Estado (Art. 103).
El sistema de gobierno era presidencial, pero las facultades del titular del Ejecutivo
aparecan bastante controladas, con lo cual se lograba un equilibrio de poderes que no
existi en la constitucin precedente ni en las dos posteriores. En efecto, la posibilidad de
enjuiciamiento poltico del Presidente, el Vicepresidente y los ministros (Arts. 50, 56 y 57);
la interpelacin de los ministros (Art. 67); la duracin de cuatro aos del perodo
presidencial y la imposibilidad de reeleccin sino con dos perodos de intervalo (Art. 90); y
la necesidad del refrendo ministerial para que los actos del Presidente tuvieran eficacia
(Art. 104), constituan limitaciones importantes al Ejecutivo.
La afirmacin de que, no obstante, el sistema de gobierno legislado en la Constitucin de
1870 puede ser calificado como presidencial, se sustenta en las siguientes facultades
conferidas al Presidente de la Repblica: a) la intervencin en el proceso legislativo en
cuanto a la iniciativa (Art. 73) y en cuanto al veto, que poda ser parcial o total (Art. 76); b)
la facultad reglamentaria (Art. 102, inc. 2); c) las facultades que se le otorgaban durante el
estado de sitio, y la misma facultad de declararlo por s mismo durante el receso
parlamentario, que era bastante prolongado (siete meses), (Arts. 9; 72, inc. 22; y 102, inc.
17); y d) la amplia facultad de nombramiento (Art. 102, inc. 6) y, en particular, el
nombramiento de los magistrados del Superior Tribunal de Justicia y de los dems
integrantes del Poder Judicial (Arts. 102, inc. 4 y 113), ms an cuando el Presidente tena
la facultad de hacer nombramientos en comisin durante el receso parlamentario, cuando
las vacancias se produjeran en cargos que requeran el acuerdo del Congreso (Art. 102, inc.
20).

De todos modos y a la luz de la experiencia histrica reciente de los gobiernos del Dr.
Francia y de los Lpez, considerados dictatoriales por los constructores del nuevo orden de
postguerra, en la Ley Suprema se incluy un artculo que adoptaba previsiones en
particular respecto del Poder Ejecutivo. As se estableci lo siguiente:
Art. 13. El Congreso no podr jams conceder al Poder Ejecutivo facultades extraordinarias,
ni la suma del poder pblico, ni otorgarle sumisiones o supremacas por las que, la vida, el
honor y la propiedad de los habitantes de la Repblica queden a merced del Gobierno o
persona alguna. La dictadura es nula e inadmisible en la Repblica del Paraguay y los que la
formulen, consientan o firmen, se sujetarn a la responsabilidad y pena de los infames
traidores de la patria.
No obstante, en violacin de esta disposicin, en virtud del Decreto N 1, del 18 de febrero
de 1940, el Gral. Jos Flix Estigarribia asumi la plenitud de los poderes polticos del
gobierno de la Repblica (Poderes Ejecutivo y Legislativo), aunque qued subsistente el
Poder Judicial.
Poder Legislativo. El Poder Legislativo era ejercido por un Congreso bicameral. Una de
las cmaras era la de Diputados, integrada inicialmente por 26 miembros, elegidos
directamente por los electores de cada distrito electoral. El nmero de diputados se ira
incrementando de acuerdo con el aumento de la poblacin. Se requeran 25 aos de edad y
ciudadana natural, es decir, nacionalidad natural o de origen, para poder ser electo. El
mandato era de cuatro aos, con posibilidad de reeleccin. La cmara deba renovarse
parcialmente por mitad cada bienio, lo cual permita la permanencia de una mitad de
legisladores ya con experiencia y la incorporacin de otra mitad de nuevos integrantes. No
existan suplentes y en caso de producirse alguna vacancia, deba procederse a la eleccin
del nuevo titular (cf. artculos 42 a 49).
La otra cmara era el Senado, compuesto inicialmente por 13 senadores elegidos de la
misma forma que los diputados. Igualmente su nmero se ira incrementando en
proporcin al aumento de la poblacin. Los senadores duraban seis aos en el ejercicio de
sus funciones y podan ser reelectos. La cmara deba renovarse por tercios cada dos aos,
con la ventaja sealada ms arriba. Para ser senador se requera la edad mnima de 28 aos
y la ciudadana natural, es decir, la nacionalidad natural o de origen. La edad muy baja
exigida para acceder al Senado, se explica por la escasez de varones adultos. Siguiendo a sus
modelos la Constitucin norteamericana de 1787 y la argentina de 1853, el Vicepresidente
de la Repblica era el presidente del Senado. No haba suplentes y en caso de vacancia se
proceda a elegir al nuevo titular (cf. artculos 51 a 55, y 58).
Las cmaras celebraban sesiones ordinarias cada ao, desde el 1 de abril al 31 de agosto, es
decir, durante cinco meses. Esto era lo habitual en la poca y resultaba considerablemente

ms si se comparaba con el rgimen de la Constitucin de 1844 segn el cual el Congreso se

reuna en forma ordinaria de cinco en cinco aos. Durante el largo perodo de receso de
siete meses, las cmaras podan autoconvocarse a sesiones extraordinarias y tambin
podan ser convocadas por el Poder Ejecutivo. Del mismo modo se podan prorrogar sus
sesiones (cf. artculo 59).
Las cmaras podan aplicar sanciones a sus miembros e, incluso, removerlos o excluirlos de
su seno, con dos tercios de votos (cf. artculo 62). En varias oportunidades esta facultad fue
aplicada en forma arbitraria para excluir a diputados o senadores por causas polticas.
Los senadores y los diputados gozaban de las inmunidades de opinin, arresto o detencin,
y proceso (cf. artculos 63 a 65).
Entre las atribuciones del Congreso figuraban, entre otras, las siguientes:
La facultad de interpelacin a ministros del Poder Ejecutivo (Art. 67).
La aprobacin del presupuesto del Estado y luego de las cuentas de inversin del mismo
(Art. 72, inc. 7).
La de conservar el trato pacfico con los indios y promover la conversin de ellos al
cristianismo y a la civilizacin (Art. 72, inc. 13).
Juicio poltico. La Constitucin de 1870 estableci por primera vez esta institucin en el
derecho constitucional paraguayo. Estaba previsto el juicio poltico para el Presidente de la
Repblica, el Vicepresidente, los ministros del Poder Ejecutivo, los miembros del Superior
Tribunal de Justicia y los generales del Ejrcito y de la Armada. A la Cmara de Diputados
le corresponda acusar ante la cmara alta a cualquiera de las mencionadas autoridades,
por mal desempeo o por delito en el ejercicio de sus funciones, o por crmenes comunes.
Se requera para ello mayora de las dos terceras partes de los miembros presentes de la
cmara acusadora.
Al Senado le corresponda juzgar en juicio pblico a los acusados por la Cmara de
Diputados Para declarar culpable a uno de ellos se requera mayora de dos tercios de los
senadores presentes. Cuando el acusado era el Presidente de la Repblica o el
Vicepresidente en ejercicio del Poder Ejecutivo, el Senado deba ser presidido por el
Presidente del Tribunal Superior de Justicia.
El fallo produca como efecto especfico la destitucin del acusado (fin principal); y
eventualmente el de declararlo incapaz de ocupar ningn puesto de honor, de confianza o
a sueldo de la Nacin (fin accesorio). Estaba abierta tambin la posibilidad de
sometimiento posterior a la justicia ordinaria. La Constitucin deca que la parte condenada

quedaba sujeta a acusacin, juicio y castigo conforme a las leyes ante los Tribunales
ordinarios (cfr. artculos 50, 56 y 57).
Casos histricos de juicios polticos.El procedimiento del juicio poltico fue utilizado en las
siguientes oportunidades:
a) Caso de Juan Bautista Gill, Ministro de Hacienda durante el gobierno de Cirilo Antonio
Rivarola. En 1871 fue destituido como resultado del mismo, por supuesta malversacin de
fondos pblicos. El presidente Rivarola pidi al Senado la reconsideracin de la medida, lo
cual fue rechazado (octubre de 1871).[4]
b) caso de los miembros del Superior Tribunal de Justicia
b) Caso del Presidente Jos P. Guggiari. El 26 de octubre de 1931 el Presidente de la
Repblica, Dr. Jos Patricio Guggiari, se dirigi al Congreso a fin de solicitar ser sometido a
juicio poltico con vistas a deslindar su responsabilidad en los sucesos ocurridos frente al
Palacio de Gobierno el 23 de octubre del mismo ao. El ejercicio del Poder Ejecutivo fue
delegado al Vicepresidente, Emiliano Gonzlez Navero quien interin el cargo desde
octubre de 1931 hasta enero de 1932.
El Congreso fue convocado a sesiones extraordinarias para el 16 de diciembre de 1931.
La Cmara de Diputados constituy una Comisin Especial o Comisin de Investigacin
que se encarg de reunir los siguientes elementos de juicio:
el proceso incoado por el Juez de Primera Instancia en lo Criminal, con motivo de los
sucesos del 23 de octubre.
la declaracin a tenor de los interrogatorios respectivos que les fueron remitidos, del
Presidente de la Repblica, del Ministro de Relaciones Exteriores, del Ministro del Interior,
del Director del Departamento de Marina, y otros.
los partes policiales elevados a la Jefatura de Polica con motivo de los mencionados
sucesos, partes de las manifestaciones del 22 y 23 de octubre.
la declaracin de numerosas personas.
nmina de muertos y heridos atendidos en la Asistencia Pblica y en el Hospital Nacional
de Clnicas. Segn el dictamen elevado por la Comisin a la Cmara de Diputados,
resultaron muertas ocho personas y heridas, veinticuatro.
La Cmara de Diputados se reuni el 27 de enero de 1932 a fin de considerar el dictamen de
la Comisin Especial, en la cual se recomendaba no hacer lugar a formacin de causa contra
el Presidente de la Repblica.

El mismo fue aprobado y tal fue la declaracin de la mencionada Cmara. En consecuencia,

en el caso del Presidente Jos Patricio Guggiari no se pas de la primera etapa del juicio
poltico, es decir, no se lleg a formular la acusacin.
Disolucin del Congreso. Durante la vigencia de la Constitucin de 1870, a pesar de que el
Presidente de la Repblica no tena esta facultad, el Congreso fue disuelto en varias
oportunidades. Algunas de ellas son las que se mencionan a continuacin.
El 15 de octubre de 1871, el Pdte. Cirilo Antonio Rivarola decret la disolucin del Congreso,
acusndolo de destruir el equilibrio de poderes, falsear los principios y las garantas
constitucionales, y fomentar la subversin poltica, constituyndose, por ende, en reos de
lesa Constitucin.
Despus de la deposicin del Pdte. Benigno Ferreira, el 4 de julio de 1908, asumi el poder
el vicepresidente Emiliano Gonzlez Navero y el Congreso fue disuelto.
Durante la segunda presidencia provisional de Gonzlez Navero, del 22 de marzo al 15 de
agosto de 1922, tambin fueron disueltas las cmaras legislativas.
Una vez concluida la guerra civil de 1922/23, el Pdte. Eligio Ayala disolvi el Congreso en
julio de 1923.
Despus del triunfo del golpe del 17 de febrero de 1936, por el acta plebiscitaria de la
misma fecha fue disuelto el Congreso. El mismo slo volvi a ser constituido el 10 de
octubre de 1938.
El 16 de febrero de 1940 el Congreso procedi a su autodisolucin con la renuncia colectiva
de sus miembros (Pastore, C., 1986, p. 149).
Poder Ejecutivo. Se estableci un ejecutivo unipersonal desempeado por un ciudadano
con el ttulo de Presidente de la Repblica del Paraguay (Art. 87). La Vicepresidencia estaba
prevista a fin suplir el ejercicio de la funcin ejecutiva en caso de falta temporal o definitiva
del presidente de la Repblica (Art. 88).
Para ser presidente o vicepresidente se requera nacionalidad paraguaya natural, tener
treinta y cinco aos de edad y profesar la religin cristiana (Art. 89). La edad exigida, baja
para la poca, se explica porque la cantidad de varones adultos haba quedado muy
reducida como consecuencia de la guerra. Si bien se aluda a la religin cristiana, el hecho
de que estuviera consagrada la catlica como religin del Estado (Art. 3), determinaba que
fuera sta la exigida realmente como requisito.
Duracin del mandato y reeleccin. El mandato del presidente y el vicepresidente de la
Repblica era de cuatro aos. Se admita la reeleccin, pero con dos perodos de intervalo
(cfr. Art. 90), con lo cual se aseguraba la alternancia en el mximo cargo del Poder

Ejecutivo. Exista, por una parte, el recelo contra los gobiernos previos del Dr. Francia y de
los Lpez, considerados dictaduras o tiranas por muchos de los constituyentes, y, por la
otra, la influencia de las dos constituciones tomadas como modelos principales: la
Constitucin norteamericana, que aceptaba el principio de la reeleccin inmediata, limitada
de hecho a un perodo ms de acuerdo con la costumbre constitucional iniciada por
Washington; y la Constitucin argentina de 1853, que admita la reeleccin con intervalo de
un perodo. Se encontr el punto medio o de equilibrio en la exigencia de dos perodos de
intervalo para una eventual reeleccin.
La prohibicin de la reeleccin presidencial inmediata consagrada en la Constitucin de
1870, fue interpretada no sin objeciones- como que no era aplicable a los ciudadanos que,
en carcter de presidentes provisionales, hubieren completado perodos presidenciales
iniciados por otros. Tal fue el caso del Gral. Bernardino Caballero quien, tras la muerte del
presidente Cndido Bareiro y la obligada renuncia de su vicepresidente, Adolfo Saguier, fue
designado Presidente provisional por el Congreso y gobern en tal carcter desde el 4 de
septiembre de 1880 hasta el 25 de noviembre de 1882. Entre esta ltima fecha y el 25 de
noviembre de 1886, ejerci la primera magistratura ya en calidad de presidente titular o
propietario, elegido en la forma estipulada en la Constitucin de 1870.Segn seala 0.
Kallsen (1983, p 47), en su momento algunos arguyeron que el Gral. Caballero no poda ser
reelecto segn lo dispuesto por la Constitucin, pero esta objecin no prosper.
Igualmente, entre la primera y la segunda vez en que Emiliano Gonzlez Navero estuvo al
frente del Poder Ejecutivo, no medi el lapso correspondiente a dos perodos
presidenciales. En efecto, Gonzlez Navero ejerci por primera vez la presidencia de la
Repblica entre el 4 de julio de 1908 y el 25 de noviembre de 1910, cuando siendo
vicepresidente, le correspondi completar el perodo presidencial del Gral. Benigno
Ferreira quien haba sido derrocado y obligado a renunciar. Poco despus fue designado
nuevamente Presidente provisional y ejerci el cargo del 22 de marzo al 15 de agosto de
1912.
Asimismo, entre la presidencia provisional de Eligio Ayala del 12 de abril de 1923 al 17 de
marzo de 1924, y su ejercicio de la titularidad del Ejecutivo entre el 15 de agosto de 1924 y el
15 de agosto de 1928, apenas hubo un intervalo de cinco meses.
Durante la vigencia de la Constitucin de 1870, realmente el nico presidente electo como
titular y luego reelecto con igual carcter, fue Manuel Gondra. En ambas oportunidades, al
poco tiempo present renuncia al cargo. La primera vez gobern 53 das, desde el 25 de
noviembre de 1910 hasta el 17 de enero de 1911; y la segunda, desde el 15 de agosto de 1920
hasta el 29 de octubre de 1921.

Ejercieron tambin la presidencia en dos oportunidades Flix Paiva y Eusebio Ayala. Paiva
lo hizo ambas veces como presidente provisional. La primera, por unos pocos das, entre el
29 de octubre y el 6 de noviembre de 1921, luego de la segunda renuncia de Gondra. Lo
sucedi precisamente Eusebio Ayala quien, como Presidente provisional designado por el
Congreso, ejerci el cargo del 7 de noviembre de 1921 al 12 de abril de 1923, fecha en que se
retir tras haber renunciado. Ayala ejerci nuevamente la presidencia ya como titular desde
el 15 de agosto de 1932 hasta el 17 de febrero de 1936, cuando fue derrocado por el
movimiento encabezado por el Cnel. Rafael Franco. La segunda presidencia provisional de
Flix Paiva se inici el 16 de agosto de 1937, despus del derrocamiento del Cnel. Franco, y
se extendi hasta el 15 de agosto de 1939, fecha en que asumi el mando el Gral. Jos Flix
Estigarribia.
Eleccin del presidente y el vicepresidente. El presidente y el vicepresidente eran de
eleccin indirecta. Esta forma de designacin fue establecida a imitacin del rgimen
legislado en la constitucin norteamericana y en la argentina de 1853.
En principio, la designacin corresponda a una Junta de Electores, cuyos miembros eran
elegidos por votacin popular directa y en nmero igual al cudruplo de los diputados y
senadores. Sin embargo, esta Junta nunca llegaba a sesionar en pleno, sino que los electores
de cada departamento se reunan en la capital del mismo a los efectos de emitir su voto.
Luego se realizaba un escrutinio parcial y se elaboraba una lista de los individuos
propuestos, con indicacin del nmero de votos que cada uno de ellos hubiere obtenido.
El Congreso reunido en pleno era el encargado de efectuar el escrutinio final sobre la base
de las listas que le haban sido enviadas desde los distintos puntos del pas. Adems le
corresponda proclamar Presidente al candidato que hubiera obtenido la mayora absoluta.
Ahora bien, si ninguno de ellos la hubiere obtenido, corresponda a este rgano elegir entre
los dos candidatos que hubieren alcanzado mayor cantidad de votos.Respecto de la forma
de eleccin del Presidente legislada en la Constitucin de 1870, vanse los Arts. 94 a 101.
Las diversas asambleas parciales que deban celebrar los electores en las respectivas
capitales de los departamentos, la emisin de sus votos en cdulas firmadas, el recuento
parcial que deba hacerse, la elaboracin de las listas con los nombres de las personas
propuestas y el nmero de votos que hubieren obtenido cada una de ellas, la remisin de
dichas listas a la capital y la intervencin del Congreso para el escrutinio final, hacan que el
trmite para la eleccin del presidente fuera excesivamente largo y engorroso. Adems, por
estas caractersticas ofreca numerosas oportunidades para el fraude electoral.
Acefala del Poder Ejecutivo. La falta temporal o definitiva del Presidente de la Repblica, y
eventualmente tambin la del Vicepresidente, estaban previstas en los siguientes trminos:

Art. 88. En caso de enfermedad, ausencia de la Capital, muerte, renuncia o destitucin del
Presidente, el P. E. ser ejercido por el Vicepresidente de la Repblica. En caso de
destitucin, muerte, dimisin o inhabilidad del Presidente y Vicepresidente, el Congreso
determinar que funcionario pblico ha de desempear su Presidencia hasta que haya
cesado la causa de la inhabilidad o un nuevo Presidente sea electo.
La sucesin presidencial durante la vigencia de la Constitucin de 1870. Este perodo se
caracteriza por los numerosos golpes de Estado (llamados revoluciones) que se producen,
as como por los crmenes polticos perpetrados con armas de fuego (asesinato del
Presidente Juan Bautista Gill), por apualamiento (asesinato del ex Presidente Cirilo
Antonio Rivarola en el centro de la capital), por fusilamiento, por degello, etc.
El 18 de diciembre de 1871 el presidente Cirilo Antonio Rivarola present renuncia ante el
Congreso confiado en que se le confirmara en el cargo; pero el Congreso lo sorprendi
aceptndola y encarg el ejercicio del Poder ejecutivo al vicepresidente Salvador
Jovellanos. (Cardozo, E., 1987, p. 270). ste gobern de diciembre de 1871 a noviembre de
1874.
El 12 de abril de 1877 del Pdte. Juan Bautista Gill fue asesinado en plena calle, en el centro
de Asuncin. De acuerdo con lo previsto en la Constitucin, le sucedi el vicepresidente
Higinio Uriarte quien gobern hasta fines de 1878.
Al fallecer el Pdte. Cndido Bareiro el 4 de septiembre de 1880, le corresponda sucederlo al
vicepresidente Adolfo Saguier, pero ste fue obligado a renunciar por el ejrcito.
Formalmente, el Congreso se encontr ante la muerte del presidente y la renuncia del
vicepresidente, por lo que -ajustndose en teora a lo establecido constitucionalmente
procedi a nombrar al Gral. Bernardino Caballero como Presidente provisional para
completar el perodo constitucional de Bareiro.
El Pdte. Juan Gualberto Gonzlez fue depuesto el 9 de junio de 1894 por un movimiento
liderado por el Gral. Juan Bautista Egusquiza. Resuelta la situacin como renuncia del
presidente, asumi el poder el vicepresidente Marcos Mornigo quien gobern durante los
restantes meses de este perodo constitucional hasta el 25 de noviembre de 1894. Durante el
siguiente perodo (1894-1898) ocup la presidencia el mencionado Gral. Egusquiza.
El 9 de enero de 1902 el Pdte. Emilio Aceval fue derrocado por un golpe de estado
encabezado por el Gral. Caballero. Tambin en este caso vista la renuncia de Aceval,
ocup la primera magistratura el vicepresidente Hctor Carvallo, quien complet el perodo
constitucional.
Como consecuencia de la llamada revolucin de 1904, el Pdte. Cnel. Juan Antonio Escurra y
el vicepresidente, Dr. Manuel Domnguez, presentaron sus respectivas renuncias, y el

Congreso, cindose a las formalidades constitucionales, las acept y nombr a Juan

Bautista Gaona en carcter de Presidente provisional. ste asumi el cargo el 19 de
diciembre de 1904; pero antes de un ao, el 9 de diciembre de 1905, fue depuesto, y el
Congreso, tras declarar su cesanta nombr en su reemplazo al Dr. Cecilio Bez, quien
complet el perodo constitucional hasta el 25 de noviembre de 1906. Desde el punto de
vista constitucional la substitucin de Gaona por Bez ofrece algunos reparos, porque el
primero fue separado del cargo que ocupaba sin juicio poltico previo.
Luego de un golpe de estado, el 4 de julio de 1908, el Pdte. Gral. Benigno Ferreira tuvo que
presentar renuncia a su cargo. Lo sucedi el vicepresidente Emiliano Gonzlez Navero,
quien gobern hasta finalizar dicho perodo constitucional el 25 de noviembre de 1910.
El 17 de enero de 1911, despus de 53 das de gobierno y a consecuencia de la sublevacin
encabezada por el Cnel. Albino Jara, el Pdte. Manuel Gondra envi su renuncia al Congreso.
Las cmaras legislativas, bajo la presin de las fuerzas rebeldes, designaron presidente
provisional al mencionado Cnel. Jara, a pesar de que constitucionalmente corresponda
asumir el cargo al vicepresidente Juan B. Gaona.
El Cnel. Jara fue obligado a renunciar el 5 de julio de 1911 y el Congreso nombr a Liberato
Marcial Rojas en carcter de Presidente provisional. ste fue depuesto el 28 de febrero de
1912 y luego de su forzada dimisin, las cmaras legislativas designaron a Pedro P. Pea
para ocupar el cargo en forma provisional. Tras una efmera presidencia que slo dur
veintids das, Pea fue derrocado el 22 de marzo de 1912 y desde esta fecha hasta el 15 de
agosto del mismo ao se desempe como Presidente provisional Emiliano Gonzlez
Navero.
El 5 de junio de 1919 se produjo el fallecimiento del Pdte. Manuel Franco y, en
consecuencia, asumi el mando el vicepresidente, Dr. Jos P. Montero, quien complet el
perodo constitucional hasta el 15 de agosto de 1920.
El 29 de octubre de 1921 el Pdte. Manuel Gondra present su renuncia al cargo por no
aceptar los cambios en el gabinete que le exiga Eduardo Schaerer, quien ejerca gran
influencia en el mbito poltico y contaba con el apoyo de importantes sectores del Partido
Liberal.
A Gondra le sucedi el vicepresidente, Dr. Flix Paiva, quien, tras intentar vanamente
constituir un gabinete, tambin dimiti el 6 de noviembre de 1921. El Congreso nombr
entonces a Eusebio Ayala en carcter de presidente provisional. ste renunci al cargo en
abril de 1923, cuando el pas estaba sumido en una cruenta guerra civil. En su reemplazo, el
12 de abril de ese ao, asumi la presidencia el Dr. Eligio Ayala, quien tambin haba sido
designado por las cmaras legislativas.

Eligio Ayala ejerci el cargo en forma provisional hasta el 17 de marzo de 1924, fecha en que
renunci pues haba sido proclamado candidato a la presidencia para el siguiente perodo
constitucional.
El Congreso nombr en su reemplazo al Dr. Luis Alberto Riart quien gobern slo unos
meses hasta el 15 de agosto de 1924, cuando nuevamente transmiti el mando a Eligio
Ayala, quien result vencedor en las elecciones realizadas.
El 17 de febrero de 1936 fue derrocado el Dr. Eusebio Ayala. Tras las obligadas renuncias
del Presidente y del Vicepresidente, Ral Casal Ribeiro, los militares sublevados designaron
como Presidente provisional al Cnel. Rafael Franco. No se pudieron observar, aunque sea
formalmente, las disposiciones constitucionales, pues en el mismo acto la Constitucin de
1870 fue derogada y el Congreso fue disuelto.
El golpe militar del 13 de agosto de 1937 oblig al Cnel. Franco a renunciar. Los golpistas
designaron como presidente provisional al Dr. Flix Paiva. Ms tarde, el 10 de octubre de
1938, cuando ya haba sido restablecida la vigencia de la Constitucin de 1870 y reintegrado
el Congreso, este rgano confirm a Paiva en el cargo de Presidente de la Repblica.
Algunas atribuciones del Poder Ejecutivo. Entre las atribuciones del Poder Ejecutivo,
mencionamos las siguientes:
La de nombrar a los integrantes del mximo rgano jurisdiccional: el Superior Tribunal de
Justicia, con acuerdo del Senado; y a los dems magistrados judiciales, con acuerdo de
dicho tribunal (cf. Art. 102, inc. 4).
En el campo de las relaciones entre el Estado y la Iglesia Catlica, la de ejercer los derechos
del Patronato Nacional de la Repblica en la presentacin de Obispos para la Dicesis de la
Nacin a propuesta en terna del Senado, de acuerdo con el Senado Eclesistico, o en su
defecto, del Clero Nacional, reunido. Adems, la de conceder el pase o retener los decretos
de los Concilios, las Bulas, Breves y Rescriptos del Sumo Pontfice con acuerdo del
Congreso (Art. 102, incs.7 y 8).
Durante la vigencia del estado de sitio, poda adoptar las medidas autorizadas por la
Constitucin. Adems, durante el receso del Congreso, poda decretar dicha medida de
excepcin (Arts. 9 y 102, inc. 17).
Las dificultades en cuanto a comunicacin se vean reflejadas en el hecho de que el
Presidente de la Repblica no poda ausentarse de la Capital sino con el permiso del
Congreso y durante el receso de ste, poda hacerlo sin licencia, pero slo por graves
objetos de servicio pblico (Art. 102, inc.19). En todos los casos, la ausencia de la capital
determinaba la asuncin temporal de la presidencia por el vicepresidente (Art. 88).

Presidentes de la Repblica durante la vigencia de la Constitucin de 1870. A lo largo del

prolongado perodo en que esta Ley Suprema estuvo en vigor, ejercieron la titularidad del
Poder Ejecutivo los siguientes ciudadanos:
Cirilo Antonio Rivarola (19 de septiembre 24 de noviembre de 1870; 25 de noviembre de
1870 18 de diciembre de 1871).
Salvador Jovellanos (18 de diciembre de 1871 25 de noviembre de 1874).
Juan Bautista Gill (25 de noviembre de 1874 -12 de abril de 1877).
Higinio Uriarte (12 de abril de 1877-25 de noviembre de 1878).
Cndido Bareiro (25 de noviembre de 1878 4 de septiembre de 1880).
Gral. Bernardino Caballero (4 de septiembre de 1880 25 de noviembre de 1882; 25 de
noviembre de 1882-25 de noviembre de 1886).
Gral. Patricio Escobar (25 de noviembre de 1886 20 de noviembre de 1890).
Juan Gualberto Gonzlez (25 de noviembre de 1890 9 de junio de 1894).
Marcos Mornigo (9 de junio 25 de noviembre de 1894).
Gral. Juan Bautista Eguzquiza (25 de noviembre de 1894 25 de noviembre de 1898).
Emilio Aceval (25 de noviembre de 1898 9 de enero de 1902).
Hctor Carvallo (9 de enero 25 de noviembre de 1902).
Cnel. Juan Antonio Escurra (25 de noviembre de 1902 19 de diciembre de 1904)
Juan Bautista Gaona (19 de diciembre de 1904 9 de diciembre de 1905).
Dr. Cecilio Bez (9 de diciembre de 1905 25 de noviembre de 1906).
Gral. Benigno Ferreira (25 de noviembre de 1906 4 de julio de 1908).
Emiliano Gonzlez Navero (4 de julio de 1908 25 de noviembre de 1910).
Manuel Gondra (25 de noviembre de 1910 17 de enero de 1911).
Cnel. Albino Jara (17 de enero 5 de julio de 1911).
Liberato Marcial Rojas (5 de julio de 1911 28 de febrero de 1912).
Dr. Pedro Pablo Pea (28 de febrero 22 de marzo de 1912).

Emiliano Gonzlez Navero (22 de marzo 15 de agosto de 1912).

Eduardo Schaerer (15 de agosto de 1912 15 de agosto de 1916).
Dr. Manuel Franco (15 de agosto de 1916 5 de junio de 1919).
Dr. Jos P. Montero (6 de junio de 1919 15 de agosto de 1920).
Manuel Gondra (15 de agosto de 1920 29 de octubre de 1921).
Dr. Flix Paiva (29 de octubre de 1921 6 de noviembre de 1921).
Dr. Eusebio Ayala (7 de noviembre de 1921 12 de abril de 1923).
Dr. Eligio Ayala (12 de abril de 1923 17 de marzo de 1924).
Dr. Luis Alberto Riart (17 de marzo 15 de agosto de 1924).
Dr. Eligio Ayala (15 de agosto de 1924 -15 de agosto de 1928).
Dr. Jos Patricio Guggiari (15 de agosto de 1928 25 de octubre de 1931).
Emiliano Gonzlez Navero (25 de octubre de 1931 28 de enero de 1932).
Dr. Jos Patricio Guggiari (28 de enero de 1932 -15 de agosto de 1932).
Dr. Eusebio Ayala (15 de agosto de 1932 -17 de febrero de 1936).
Cnel. Rafael Franco (17 de febrero de 1936 -13 de agosto de 1937).
Dr. Flix Paiva (16 de agosto de 1937 15 de agosto de 1939).
Gral. Jos Flix Estigarribia (15 de agosto de 1939 -7 de septiembre de 1940).
Ministros del Poder Ejecutivo. La Constitucin de 1870 adopt el sistema de designar en su
texto los ministerios que deban crearse. stos deban ser los del Interior, de Relaciones
Exteriores, de Hacienda, de Justicia, Culto e Instruccin Pblica y de Guerra y Marina. (Art.
104). Esta prctica, utilizada por algunas constituciones de la poca y ya hace bastante
tiempo superada, limitaba el nmero de los ministerios e impeda que otros ramos de la
funcin pblica pudieran alcanzar ese rango. Imposibilitaba asimismo que los ministerios
existentes pudieran ser reestructurados.
Como un matiz parlamentario estaba admitida la posibilidad de que los ministros
concurrieran a las sesiones del Congreso y tomaran parte en sus debates, pero no podan
votar (Art. 108).

Poder Judicial. El Poder Judicial era ejercido por el Superior Tribunal de Justicia, de tres
miembros, y por los tribunales y los juzgados inferiores que estableciera la ley (cfr. Arts. 110
y 72, inc. 16). Para ser magistrado judicial, incluso miembro de la Alta Cmara de Justicia
(Art. 115), se requera ser ciudadano paraguayo, tener veinticinco aos de edad y ser de una
ilustracin regular (cfr. Art. 111). La ya aludida razn de la escasa poblacin masculina
adulta, determin que se exigiera una edad excesivamente baja para cargos de tanta
relevancia. Adems, debe notarse que, dada la situacin general en que se encontraba el
pas, no se exiga el ttulo de abogado ni siquiera para integrar el Superior Tribunal de
Justicia.
Los magistrados duraban cuatro aos en el ejercicio de sus funciones y podan ser reelectos
(cfr. Art. 112). En consecuencia, slo exista inamovilidad temporal por el tiempo de
duracin de su mandato, pero no exista la posibilidad de alcanzar la inamovilidad
definitiva o permanente. Para los miembros del Superior Tribunal de Justicia estaba
previsto el juicio poltico (Art. 50).
El Poder Ejecutivo designaba a los integrantes del Superior Tribunal de Justicia, con
acuerdo del Senado; y a los dems magistrados, con acuerdo del citado tribunal (cf. Arts.
113 y 102, inc. 4).
Este procedimiento de designacin y la inexistencia de inamovilidad definitiva, facilitaban
las eventuales injerencias de la clase poltica, como de hecho ocurri. Al respecto, Teodosio
Gonzlez (1997) afirmaba lo siguiente: Los jueces y tribunales, deben su eleccin y
reeleccin a los polticos Los jueces y tribunales no tienen ninguna garanta de
estabilidad y de seguridad de conservar sus puestos por haber obrado recta y justamente.
Algunas veces, el hecho de haber cumplido con su deber es precisamente la causa de su
desalojo (p. 287).
La Constitucin de 1870 declar la potestad exclusiva del Poder Judicial para conocer y
decidir en actos de carcter contencioso (Art. 114). Ya en el Decreto del Gobierno
Provisorio, del 14 de enero 1870, al determinar que continuaba en vigencia el Estatuto
Provisorio para la Administracin de Justicia de 1842, se derogaba el artculo del mismo
que estableca las llamadas causas reservadas, es decir, las de traicin a la Repblica,
conmocin o conjuracin contra el orden y tranquilidad pblica y la de atentar contra la
vida del Supremo Gobierno de la Repblica en las cuales el Presidente de la Repblica
(Supremo Gobierno) era el juez privativo (cf. Arts. 18 y 19 del mencionado decreto y Art.
Quincuagsimo sptimo del Estatuto Provisorio).
Otros temas. Supremaca constitucional y orden de prelacin. Las disposiciones que la
Constitucin de 1870 contena sobre estos temas, no eran del todo precisas. En efecto, la
Constitucin, las leyes que en su consecuencia se dicten por el Congreso y los tratados con

las Potencias extranjeras eran declarados conjuntamente ley suprema de la Nacin (cf.
Art. 16), cuando tal calificativo deba corresponder en exclusividad a la Constitucin. Esto
adems determinaba que no quedara claramente establecido el orden de prelacin.
No obstante poda sostenerse que la Constitucin ostentaba el carcter exclusivo de Ley
Suprema, por deduccin a partir del artculo que dispona que toda ley o decreto que est
en oposicin a lo que dispone esta Constitucin, queda sin efecto y de ningn valor (Art.
29).
Estado de sitio. El estado de sitio previsto en la Constitucin de 1870 era represivo pues su
declaracin deba darse cuando se produjera una conmocin interior o un ataque exterior
que pusiera en peligro el ejercicio de la Constitucin y de las autoridades creadas por ella, y
no cuando slo existiera amenaza de estos hechos. Poda ser declarado por tiempo
ilimitado, lo cual constitua una grave deficiencia de su regulacin legal. La declaracin del
mismo corresponda al Congreso y el Poder Ejecutivo slo poda decretarlo durante el
perodo de receso de las cmaras legislativas.
Durante el tiempo de vigencia del estado de sitio, el Presidente de la Repblica quedaba
investido de dos facultades extraordinarias: arrestar a las personas sospechosas o
trasladarlas de un punto a otro del pas. En ambos casos, los afectados podan manifestar su
voluntad de salir fuera del pas (cfr. Art.9, Art. 72, inc. 22, y Art. 102, inc. 17).
Se puede apreciar que desde un principio, el estado de sitio revisti caractersticas muy
atenuadas en el Paraguay. Su declaracin indebida, su prolongacin excesiva y los abusos
cometidos durante su vigencia, lo convirtieron en una institucin detestada.
Reforma de la Constitucin. La reforma total o parcial de la Constitucin deba ser realizada
por una Convencin Constituyente (Art. 123).
Visin general. Durante la vigencia de la Constitucin de 1870, el predominio del Partido
Colorado se extendi hasta los primeros aos del siglo XX. En efecto, a partir del golpe de
Estado de 1904, se inici el perodo de predominio del Partido Liberal que dur hasta 1940,
con dos breves interrupciones. Los hechos son descriptos por Halperin Donghi (1980) del
siguiente modo:
la poltica paraguaya comenz por estar dirigida por jefes militares veteranos de la
guerra contra la Triple Alianza, ahora al servicio de la poltica brasilea; entre ellos se
destac el general Caballero, fundador del partido colorado, que iba a gobernar el Paraguay
durante un tercio de siglo; el triunfo de un partido de oposicin el liberal- es un hecho del
siglo XX.
Ni el coloradismo ni el liberalismo (llegado al poder por va revolucionaria) estaban
dispuestos a convivir ordenadamente con fuerzas opositoras; tampoco hubieran podido
hacerlo sin grave riesgo para su podero: ni uno ni otro sector contaban con participacin

popular sino en condicin de squito de dirigentes de lite; la vida partidaria, concentrada

en stos, se acompaaba de las disensiones y desgarramientos propios de organizaciones
que conservaban en parte el carcter de clique. El liberalismo se present con un programa
modernizador y cautamente antimilitarista; de hecho, su triunfo fue el de la influencia
argentina sobre la brasilea; bajo su gida los progresos polticos fueron en extremo
modestos, y el estado de sitio fue tan empedernidamente aplicado como bajo los gobiernos
colorados (p. 353)
Dando una visin referente a un lapso bastante amplio de vigencia de la Constitucin,
Teodosio Gonzlez (1997) afirmaba en 1931 lo siguiente: La incapacidad, negligencia y
arbitrariedad para legislar y el desacierto y la corrupcin crnicos para administrar de sus
gobernantes de la post-guerra, han hecho que este pas sea la tierra clsica del desgobierno
y la anarqua (p. 50).
EL RGIMEN FRANQUISTA
El 17 de febrero de 1936 se produjo un golpe de Estado por el cual fue derrocado el
presidente Eusebio Ayala, seis meses antes de concluir su mandato.
En virtud del Acta Plebiscitaria del 17 de febrero de 1936, subscripta por jefes y oficiales del
Ejrcito y la Marina, se decret que cesaban en sus funciones el Presidente Dr. Eusebio
Ayala, y todo el personal de la Administracin de los tres poderes del Estado y se ofreci la
presidencia de la Repblica al Cnel. Rafael Franco.
A escasos das, por el Decreto Plebiscitario del 19 de febrero de 1936, igualmente dictado
por los jefes y oficiales del Ejrcito y la Marina, se design presidente provisional al Cnel.
Franco. Se le autoriz a convocar a una Convencin Nacional Constituyente y a dictar
decretos-leyes. El aludido Decreto Plebiscitario estableci tambin lo siguiente: La Carta
Constitucional de 1870 ser observada en su espritu y preceptos fundamentales
considerndose las circunstancias del momento histrico (Art. 3). Esto de hecho
significaba su derogacin.
En el entorno del Cnel. Franco coexistieron colaboradores de la ms variada ideologa,
desde el nazi-fascismo hasta el marxismo, aunque finalmente prevalecieron quienes eran
afines a aquel. Esta divergencia ideolgica se vio reflejada en los documentos producidos y
en los actos de gobierno.
El Decreto-Ley N 152. Uno de los documentos ms importantes del rgimen franquista es
el Decreto-Ley N 152, del 10 de marzo de 1936. En l se intenta definir el contenido
poltico, jurdico y estatal de la Revolucin Libertadora. Se habla del primer Gobierno de
la Revolucin, se ratifica la convocacin de una Asamblea Nacional Constituyente, que

determinar la Organizacin Moderna definitiva de la Repblica, de acuerdo a los mviles

de la Revolucin Libertadora.
Asimismo se declara que el advenimiento de la Revolucin Libertadora en el Paraguay
reviste la misma ndole de las transformaciones sociales totalitarias de la Europa
contempornea, en el sentido de que la Revolucin Libertadora y el Estado son ya una
misma e idntica cosa.
Como normas provisionales, en tanto se estableca la reorganizacin constitucional futura
de la Repblica, en su parte resolutiva se decret lo siguiente:
Artculo 1. Declrase identificada la Revolucin Libertadora del 17 de Febrero de 1936 con
el Estado de la Repblica del Paraguay.
Artculo 2. La Revolucin Libertadora del 17 de Febrero de 1936, identificada con el
Estado, movilizar desde la fecha el concurso voluntario de todos los ciudadanos de la
Repblica, a los efectos de la realizacin integral de sus fines permanentes, directamente
por rganos del Estado.
Artculo 3. Toda actividad de carcter poltico, de organizacin partidista, sindical o de
intereses creados o por crear de naturaleza poltica dentro de la nacin, que no emane
explcitamente del Estado o de la Revolucin identificada con el Estado, se prohbe por el
trmino de un ao.
Artculo 4. Quedan bajo la jurisdiccin del Ministerio del Interior todas las cuestiones
relacionadas con la poltica social del Estado identificado con la Revolucin Libertadora,
comprendindose en ellas las relaciones y conflictos entre el trabajo y el capital, las
organizaciones y necesidades de obreros y trabajadores, como igualmente de los patrones,
en forma definitiva.
Artculo 5. Crase un Comit de Movilizacin Civil de la Repblica, a los efectos del
cumplimiento del Art. 2 de este Decreto, cuyo reglamento y organizacin dictar el P.E.
Artculo 6. Crase un Departamento Nacional de Trabajo, a los efectos prevenidos en el
Art. 4 de este Decreto .
Este decreto fue firmado por Rafael Franco y sus ministros Juan Stefanich, Gomes Freire
Esteves, Bernardino Caballero y A. Jover Peralta. Los tres primeros tendan
ideolgicamente hacia el fascismo, en tanto que el ltimo era el nico que se declaraba
marxista.
Entre las medidas adoptadas durante el gobierno de Rafael Franco, que pueden
considerarse progresistas o populares, cabe mencionar las siguientes: la fijacin de la

jornada de ocho horas, el descanso dominical, la obligatoriedad del pago del salario en
efectivo y no en vales canjeables slo en los comercios de los propios patrones, el
establecimiento del aguinaldo y algunas medidas de poltica agraria.
El 13 de agosto de 1937, un golpe de Estado propiciado por algunos militares, derroc al
Cnel. Rafael Franco. Fue designado presidente provisional el Dr. Flix Paiva quien asumi
el compromiso de convocar a elecciones para constituir el gobierno definitivo. La
Constitucin de 1870 fue restablecida.
CONSTITUCIN DE 1940
Antecedentes histricos
El Gral. Jos Flix Estigarribia, quien haba sido el jefe mximo del ejrcito paraguayo en la
guerra del Chaco, fue electo Presidente de la Repblica, como candidato nico, y asumi
sus funciones el 15 de agosto de 1939.
El 16 de febrero de 1940, el Congreso, de conformidad con el artculo 123 de la Constitucin
de 1870, declar la necesidad de la reforma constitucional y, en consecuencia, se convoc a
una Convencin Nacional Constituyente para la elaboracin de la nueva Constitucin.
Posteriormente, en un hecho nico en nuestra historia, las cmaras legislativas procedieron
a su autodisolucin mediante la renuncia colectiva de sus miembros.
El 18 de febrero de 1940, el Gral. Estigarribia dio a conocer una proclama dirigida al
pueblo de la Repblica. En la misma se afirmaba, entre otras cosas, lo siguiente: El pas
est al borde de una anarqua espantosa El odio separa a los paraguayos. Se ha perdido el
respeto a la Carta Magna, a la Ley, a la jerarqua. Este estado de cosas amenaza proyectarse
sobre el porvenir de la Repblica . Hablaba tambin de la decisin del Congreso de
encarar una revisin total de la Constitucin del Estado, la cual encontraba justificada
pues la democracia individualista de 1870 ha cumplido su misin . A continuacin
sealaba el nuevo rumbo que deba seguirse: La democracia debe dejar de ser
exclusivamente poltica para ser tambin econmica y social. Tiene que mostrarse apta
para facilitar la elevacin de las condiciones de vida del ciudadano .
Tan pronto como sean dominados los factores de anarqua espiritual y el pas se encuentre
en condiciones electorales , se comprometa a convocar al pueblo a una Convencin
Nacional para dictar una Constitucin que responda a sus necesidades y a su ideal
democrtico.
En vista de la dimisin colectiva del Parlamento [sic], el Gral. Estigarribia asumi desde
esa fecha la responsabilidad total del poder poltico (Pappalardo, 1991, pp. 110/113).

Las principales ideas contenidas en la proclama fueron formuladas como normas jurdicas,
por medio del Decreto N 1, de la misma fecha, cuya trascripcin ntegra se incluye a
continuacin.
DECRETO N 1
Asuncin, febrero 18 de 1940
Yo, Jos Flix Estigarribia, General de Ejrcito, Presidente de la Repblica del Paraguay por
la voluntad soberana del pueblo, en homenaje a la paz de la Nacin y para salvar de la
anarqua a la familia paraguaya, en vista de la dimisin colectiva de los miembros de ambas
Cmaras Legislativas y con el propsito de realizar el bienestar del pueblo, invocando la
proteccin de Dios Todopoderoso,
DECRETO:
Art. 1) Asumo la plenitud de los poderes polticos del gobierno de la Repblica.
Art. 2) Declaro subsistente el Captulo de la Constitucin Nacional de 1870 relativo al
Poder Judicial.
Art. 3) Establcese una tregua en las actividades polticas de los Partidos y agrupaciones.
Art. 4) Declaro subsistentes los derechos y garantas consagrados por la dicha Constitucin
de 1870, en lo que no se oponga a la nueva organizacin del Estado Paraguayo.
Art. 5) Oportunamente, y de acuerdo al Decreto Legislativo de fecha 16 del presente mes,
convocar al pueblo a elecciones para la reunin de una Convencin Nacional que deber
dictar la Nueva Carta Poltica.
Art. 6) Crase una comisin de juristas integrada por tres miembros encargada de
formular el anteproyecto de la nueva Constitucin, que deber inspirarse en los principios
de la democracia republicana representativa.
Art. 7) Comunquese, publquese y dese al Registro Oficial.
Firmado: JOSE FELIX ESTIGARRIBIA.
El Gral. Estigarribia, que por la va de elecciones populares haba sido investido de las
funciones ejecutivas, sum a stas las funciones legislativas. As, por decisin propia, se
atribuy facultades extraordinarias que no correspondan al titular del Poder Ejecutivo. No
se puede afirmar que haya asumido la suma del poder pblico, pues el Poder Judicial
sigui funcionando. De todos modos, esta concentracin indebida de funciones, si no
constituye propiamente una dictadura, por lo menos, rene elementos de ella.

En los argumentos mencionados en el decreto se nota la intencin de describir una

situacin de extrema gravedad que justificara la adopcin de una decisin como sta,
encuadrndola en la figura de la dictadura al estilo de la Roma republicana. Sin embargo, la
Constitucin de 1870, entonces en vigor, declaraba a la dictadura nula e inadmisible.
Influencia de corrientes ideolgicas y acontecimientos histricos europeos
En Europa, la corriente ideolgica marxista-leninista fue una de las prevalecientes en el
periodo histrico precedente a la Constitucin paraguaya de 1940. Alcanz el xito al
inspirar la revolucin bolchevique triunfante en Rusia, en 1917, y, asimismo, constituy el
sustento ideolgico de los gobiernos que se establecieron a partir de entonces en ese pas y
en los que conformaron la Unin de las Repblicas Socialistas Soviticas. La influencia se
not tambin en la fundacin de partidos socialistas o comunistas en diversos pases de
Europa.
En ese mismo perodo, otra de las corrientes ideolgicas prevalecientes fue el fascismo,
radicalmente contrapuesto a las ideas de inspiracin marxista. En Italia, a partir de la
segunda dcada del siglo XX, bajo el liderazgo de Benito Mussolini, el partido fascista
control el gobierno. En Alemania, el nazismo, liderado por Adolf Hitler, se desarroll
durante esa misma dcada y asumi el control del gobierno en la siguiente dcada.
El 1 de septiembre de 1940 (medio mes despus de asumir la presidencia el Gral. Jos Flix
Estigarribia), con la invasin de Polonia, se inici la llamada Segunda Guerra Mundial,
conflicto de las potencias del primer mundo, mediante el cual las mismas dirimieron sus
controversias del momento. Los xitos alemanes iniciales durante los cuatro ltimos meses
de 1939 y el ao siguiente, determinaron una gran simpata hacia todo lo concerniente al
Estado germano.
En la Constitucin de 1940 se puede apreciar tanto la influencia de la ideologa fascista
(particularmente en algunas disposiciones de la parte orgnica), como la de ideas de
inspiracin socialista (en particular en la parte dogmtica), como se ver al analizar las
disposiciones contenidas en dicha Ley Fundamental.
Al respecto, L. N. Livieres Banks (1991) afirma lo siguiente: con la Constitucin de 1940
entramos de lleno en el campo de la determinacin del orden socio-econmico sobre la base
de orientaciones inspiradas en una lnea de pensamiento socialista (p. 45).
Redaccin del proyecto y puesta en vigor de la Constitucin
Considerando que el pas no se halla an en condiciones electorales normales y que
algunos partidos polticos se negaban a colaborar en la redaccin del proyecto de
Constitucin, se encomend a una Comisin Redactora la redaccin de un anteproyecto
(cfr. Decreto Ley N 2242, del 10 de julio de 1940). Sin embargo, finalmente fue aprobado

el texto redactado por Justo Pastor Bentez, Pablo Max Insfrn y el propio Gral. Jos Flix
Estigarribia. Posiblemente quien tuvo mayor intervencin en este menester fue el primero
de los nombrados.
La nueva Ley Suprema fue puesta en vigor por medio del Decreto Ley N 2242, del 10 de
Julio de 1940. En la fundamentacin del mencionado decreto, entre otros conceptos, se
afirma cuanto sigue:
Esa Carta ya no puede ser la de 1870, porque debe responder a nuevas necesidades, a
nuevas doctrinas, a nuevos hechos y tambin a una concepcin ms nueva del Estado Es
asimismo indispensable dotar al Estado de facultades que le habiliten ms ampliamente a
cumplir sus funciones de realizar el progreso y de intervenir para alcanzar una mayor
justicia social, para orientar la economa, para racionalizar la produccin y sistematizar
coherentemente el trabajo nacional.
En su parte resolutiva, el aludido decreto ley prescriba lo siguiente:
Yo, Jos Felix Estigarribia, Presidente de la Repblica del Paraguay
Decreto y sanciono:
Artculo 1. Desde esta fecha entra en vigencia la presente Constitucin, en substitucin de
la Carta Poltica de 1870.
Artculo 2. Someto la presente Constitucin al veredicto del pueblo, a cuyo efecto convoco
a todos los ciudadanos a plebiscito, que se realizar el 4 de agosto prximo venidero, de
acuerdo con las leyes electorales vigentes y a la reglamentacin que se dictar
oportunamente
Realizacin del plebiscito para aprobar la Constitucin
El plebiscito convocado en virtud del Decreto Ley N 2242/40, fue celebrado efectivamente
el 4 de agosto y, por aproximadamente 170.000 votos, el electorado se pronunci en forma
favorable. Mediante la aprobacin popular realizada de este modo, se pretendi dar
legitimidad a la nueva Constitucin y subsanar la omisin de la realizacin de una
Convencin Nacional Constituyente como exiga la Ley Fundamental que era substituida
(cfr. Art. 123 de la Constitucin de 1870).
El 15 de agosto de 1940, se procedi a la jura de la Constitucin en la capital, ciudades,
pueblos y colonias de la Repblica (cfr. Decreto N 2657, del 9 de agosto de 1940).
Culminaba as el irregular procedimiento seguido para la derogacin de la Constitucin de
1870 y su substitucin por la Constitucin de 1940.

Contenido de la Constitucin de 1940

Caracterizacin general. En la Exposicin de Motivos de la Nueva Constitucin de la
Repblica, se expresa que la Constitucin de 1870 sirvi de cauce jurdico a la
reconstruccin de la patria, pero ya ha cumplido su misin histrica.
Uno de los ejes principales del nuevo orden supremo era la organizacin de un Estado
fuerte (debe organizarse un Estado fuerte), aunque conservando las caractersticas de un
rgimen democrtico (la reforma no se endereza a la creacin de un estado totalitario, sino
ms bien a un perfeccionamiento del rgimen democrtico; no se trata de crear un
sistema dictatorial; reforma del Estado, sin atentar contra los principios bsicos de la
democracia ni suprimir los derechos individuales y polticos).
Acorde con la caracterstica mencionada precedentemente, lo que se pretenda en cuanto a
los rganos de gobierno, era fortalecer al Poder Ejecutivo (se buscaba un Poder Ejecutivo
fuerte pero no desptico; el Poder Ejecutivo asume en nuestra poca la mayor
responsabilidad en el gobierno de un pas; hay que dar al Poder Ejecutivo todo el poder
posible, pero dentro de la ley Ampliar las funciones del Poder Ejecutivo, fijndole normas
para evitar la arbitrariedad y el abuso; la organizacin de la sociedad contempornea
reclama un Poder Ejecutivo fuerte, expeditivo; esta ampliacin de poderes no es la
dictadura, porque esos poderes estn basados en el imperio de la ley).
Otra de las notas esenciales deba ser el intervencionismo estatal (ampliar el radio de
accin del Estado en lo que se refiere a su intervencin en la vida social y econmica, con lo
cual se abandona el concepto caduco del Estado neutral e indiferente. El Estado moderno
no pude ser un simple gendarme; el Estado debe asumir la representacin de los intereses
vitales de la Nacin; al Estado-gendarme sustituy el Estado-servicio pblico, que hoy
asume el carcter de regulador de la vida social y econmica).
Vinculado con esta ltima caracterstica, se encuentra lo referente a la justicia social, es
decir, la consagracin de derechos propios del constitucionalismo social. La Exposicin de
Motivos contena ideas como la de buscar un mayor equilibrio entre los derechos
individuales y los derechos de la sociedad, la de que el Estado no puede ser neutro ni
dejar librados a la simple iniciativa privada muchos sectores de la vida social
imprescindibles para el progreso. Se consagraban algunos de los que hoy llamaramos
derechos humanos de segunda generacin, es decir, sociales, econmicos y culturales.
Se afirmaba que la Constitucin de 1940 era una constitucin ms genuina (el Paraguay
necesita una Constitucin ms genuinamente suya), en comparacin con la precedente
(ya no es la adopcin de una Carta extranjera).
Parte dogmtica
La Constitucin de 1940 mantena las declaraciones, las libertades y los derechos propios
del liberalismo y de una democracia formal.

La religin catlica era declarada religin del Estado. En relacin con los dems cultos se
proclamaba la tolerancia siempre que no se opongan a la moral y al orden pblico (Art.
3).
La supremaca constitucional y el orden de prelacin de las leyes quedaban consagrados en
los trminos no muy precisos de los siguientes artculos:
Art. 4. Esta Constitucin, las leyes que en su consecuencia se dicten y los tratados con las
naciones extranjeras, son la ley suprema de la nacin.
Art. 6. Toda ley, decreto o reglamento que est en oposicin a lo que ella dispone, queda
nulo y sin ningn valor.
Ya hemos hecho las observaciones pertinentes al comentar disposiciones similares de la
Constitucin de 1870.
Estaban consagrados los derechos, las libertades y las garantas, de inspiracin en el
liberalismo, que se mencionan a continuacin: la libertad de comercio, la libre navegacin
de ros interiores (Arts. 8), la libertad de trabajo, la de reunin, el derecho de peticionar a
las autoridades, de asociacin, de culto, etc. (Art. 19), la propiedad privada (Art. 21), la
irretroactividad de la ley, el juicio previo, la ley anterior al hecho del proceso, la prohibicin
de tribunales especiales, garantas en cuanto a la detencin, el habeas corpus, la presuncin
de inocencia (Art. 26), la defensa en juicio (Arts. 27 y 90), la inviolabilidad del domicilio, la
inviolabilidad de la correspondencia (Art. 27), los actos privados exentos de la autoridad de
los magistrados, la libertad jurdica (Art. 30), la igualdad ante la ley (Art. 33).
La libertad de prensa encontraba una adecuada regulacin en las siguientes disposiciones:
el derecho de los habitantes de publicar sus ideas por la prensa sin censura previa siempre
que se refieran a asuntos de inters general (Art. 19); la edicin y publicacin de libros,
folletos y peridicos sern reglamentadas por la ley. No se permite la prensa annima (Art.
31).
Se mantena la disposicin racista de que el gobierno deba fomentar la inmigracin
americana y europea (Art. 9), incorporada a partir de la constitucin precedente. Los
conceptos haban cambiado, pues, como lo manifiesta uno de los escasos comentaristas de
la Constitucin de 1940, esta declaracin no implicaba la clausura de nuestros puertos
para la afluencia de gentes de otras razas, como tenemos actualmente la llegada de
numerosos colonos japoneses (Snchez, R., 1964, p. 35).
El punto altamente positivo de la Constitucin de 1940 es el de ser la Ley Suprema a partir
de la cual se inicia el constitucionalismo social en el Paraguay. Mencionamos a
continuacin varias disposiciones que dan testimonio de ello:

 La existencia de servicios pblicos y monopolios a cargo del Estado (Art. 7).

El cuidado de la salud de la poblacin y la asistencia social son deberes fundamentales
del Estado (Art. 11).
Queda proscripta la explotacin del hombre por el hombre. Para asegurar a todo
trabajador un nivel de vida compatible con la dignidad humana, el rgimen de los contratos
de trabajo y de los seguros sociales y las condiciones de seguridad e higiene de los
establecimientos, estarn bajo la vigilancia y fiscalizacin del Estado (Art. 14).
El Estado regular la vida econmica nacional El Estado podr nacionalizar, con
indemnizacin, los servicios pblicos, y monopolizar la produccin, circulacin y venta de
artculos de primera necesidad (Art. 15). Se consagraba as el intervencionismo estatal.[5]
El ejercicio de todo comercio o industria lcitos quedaba sujeto a las limitaciones que,
por razones sociales o econmicas de inters nacional imponga la ley (Art. 19).
La fijacin del contenido y los lmites de la propiedad privada por la ley, atendiendo a su
funcin social (Art. 21). Bentez, J. P. (1956) afirma lo siguiente: El 21 reconoce la funcin
social de la propiedad en reemplazo del concepto quiritario de usar y abusar de ella. He
aqu una de las reformas de carcter social que ha araado viejos conceptos jurdicos (p.
54).
La expropiacin era admitida por causa de utilidad social. En el mismo artculo se
estableca lo siguiente: La ley podr fijar la extensin mxima de tierras de que puede ser
dueo un solo individuo o sociedad legalmente constituida y el excedente deber venderse
en subasta pblica o expropiarse por el Estado para su distribucin.
La forma en que se legisl lo referente a la propiedad privada, vari radicalmente en
comparacin con la Constitucin de 1870. Lo establecido en la ltima parte del artculo 21
responda precisamente a la funcin social que a partir de entonces se reconoci a la
propiedad. Con la limitacin de la extensin de la propiedad privada inmobiliaria y la
consiguiente sancin para los casos de exceso, se pretenda corregir o evitar la
concentracin de enormes extensiones de tierras en pocas manos, como aconteca en la
realidad desde 1870.
La expresin utilidad social, en reemplazo de la de utilidad pblica de la Constitucin
precedente, buscaba ampliar la causa justificante de una expropiacin, comprendiendo no
slo la utilidad pblica, sino tambin el inters social, como expresamente lo establecieron
las constituciones posteriores.
Adems, no se determinaba que la indemnizacin fuera necesariamente previa a la
desposesin. Slo se expresaba que la ley deba establecer la forma de hacerla.

De todos modos, aun siendo sta la ms avanzada disposicin constitucional referente a la

propiedad privada, no sirvi de mucho en la prctica pues hasta hoy la concentracin de la
propiedad privada inmobiliaria en el Paraguay, sigue siendo una de las ms altas de
Latinoamrica.
Todo hogar paraguayo debe asentarse sobre un pedazo de tierra propia (Art. 22).
Las libertades que esta Constitucin garantiza son todas de carcter social (Art. 35).
En algunos de estos puntos pueden coincidir las ideas fascistas y las socialistas en cuanto a
la accin externa u objetiva recomendada, pero as mismo hay otros cuya gnesis slo
puede estar inspirada en ideas socialistas.
En materia electoral, se estableca que todos los ciudadanos tenan el deber del sufragio
(obviamente tambin el derecho), desde los 18 aos (Art. 39), se garantizaba la libertad del
sufragio, se declaraba que el voto era secreto y obligatorio y se estableca que la ley deba
determinar el sistema de elecciones. La abstencin electoral implicaba la prdida de los
derechos de ciudadana (Art. 44).
Estas disposiciones fueron interpretadas en el sentido de no reconocer derechos polticos a
la mujer, a pesar de que de su texto no se desprenda necesariamente tal interpretacin.
Dichos derechos les fueron reconocidos slo a partir de 1961 (Ley N 708, del 5 de julio de
1961, Derechos Polticos de la Mujer).
En cuanto al sistema de elecciones, durante mucho tiempo subsisti el vigente al
momento de la entrada en vigor de la Constitucin de 1940, que, de hecho, reservaba la
representacin en los cuerpos colegiados, a los dos partidos que obtuvieran mayor cantidad
de votos, lo cual, en la prctica, equivala a decir que slo el Partido Liberal y el Partido
Colorado podan acceder a bancas en el rgano legislativo.
Varios aos despus, el Estatuto Electoral, Ley N 600, del 15 de julio de 1960, estableci
que, de las bancas en disputa en un cuerpo colegiado, dos tercios fueran otorgados al
partido mayoritario, y el tercio restante se repartiera entre los partidos minoritarios, en
proporcin a los votos obtenidos por cada uno de ellos (cf. Art. 8).
Este sistema electoral mixto, que combinaba el sistema de mayora y minora, y el
proporcional, tena grandes limitaciones desde el punto de vista a la representacin
democrtica. En efecto, dos tercios de las bancas eran otorgadas al partido mayoritario sin
importar la cantidad de votos que hubiera obtenido, siempre que ella estuviera por encima
de la conseguida por cualquiera de los otros partidos por separado, aunque fuera por una
diferencia irrisoria y an si fuera inferior a la suma de los votos de los partidos opositores.

A nivel constitucional no se legisl acerca de los partidos polticos.[6]

Parte orgnica
Caracterizacin general. La caracterizacin general de la parte orgnica de la
Constitucin de 1940 debe hacer a partir de las disposiciones referentes al Poder Ejecutivo,
pues es ste el rgano predominante en la estructura del gobierno. En efecto, el llamado
equilibrio de poderes est roto en esta Ley Suprema a favor del Poder Ejecutivo dada la
hipertrofia del mismo por diversas atribuciones que le son otorgadas.
El sistema de gobierno delineado en la Constitucin de 1940 era el presidencial, sobre la
base del modelo norteamericano. Sin embargo, como se ha sealado, el mismo fue
reforzado al punto que podemos hablar de un hiperpresidencialismo o, como dira J.
Lambert (1978, pp. 520, 523), de un rgimen de preponderancia presidencialista. Estas
aseveraciones se formulan atendiendo fundamentalmente a que al Presidente de la
Repblica fue excluido de la posibilidad de ser sometido a juicio poltico, estaba facultado a
disolver el rgano legislativo

(Cmara

de

Representantes), poda controlar el

funcionamiento de la Cmara de Representantes en cuanto a la prrroga de sus sesiones

ordinarias y la convocatoria de sesiones extraordinarias, poda oponer a las leyes
sancionadas un veto total no susceptible de ser revertido en las sesiones del ao, y si era
parcial, muy difcil de reverlo, poda ejercer el control del nombramiento de los integrantes
del Poder Judicial.
Era claro el predominio del Poder Ejecutivo y la situacin de dependencia en que quedaban
los otros poderes.
Poder Ejecutivo. La idea de que el Poder Ejecutivo tena que ser fortalecido en la nueva
forma de organizar los rganos de gobierno, tiene una primera manifestacin, ms que
nada simblica, en el hecho de que las disposiciones referentes al Poder Ejecutivo son las
primeras que se incluyen en la parte orgnica de la Ley Suprema.
Se mantiene un ejecutivo unipersonal (Art. 45 Cn.) siguiendo la tradicin predominante en
el derecho constitucional paraguayo, aunque como ya se ha indicado precedentementefortaleciendo en forma superlativa sus atribuciones en comparacin con el modelo
norteamericano que deline en forma inicial el sistema presidencial.
Se conserv, sin embargo, la disposicin constitucional con la que se pretenda evitar que el
fortalecimiento del Poder Ejecutivo fuera ms all de lo prescripto en la Ley Fundamental.
En este sentido se estableci lo siguiente: La Cmara de Representantes no podr conceder
al Poder Ejecutivo facultades extraordinarias fuera de las prescripciones de esta
Constitucin, ni otorgarle supremacas por las cuales la vida, el honor y la propiedad de los
paraguayos queden a merced del Gobierno o persona alguna (Art. 16).
La Vicepresidencia fue suprimida.

Como requisitos para ser Presidente de la Repblica se exiga: a) ser ciudadano natural, b)
haber cumplido cuarenta aos de edad, c) profesar la Religin Catlica Apostlica Romana,
y d) reunir condiciones morales e intelectuales que le hagan digno de ejercer el cargo (Art.
46). La edad requerida era la comn en ese momento. El requisito de la religin estaba
acorde con el carcter de religin del Estado que tena la catlica, aunque ya para entonces
ambas disposiciones resultaban anacrnicas.
Duracin del mandato y reelegibilidad. La Constitucin de 1940 deca que el Presidente
de la Repblica durar cinco aos en sus funciones y podr ser reelecto por un perodo
ms (Art. 47, primera parte).
El 15 de agosto de 1954 asumi la primera magistratura el Gral. Alfredo Stroessner, quien
haba sido electo en comicios en los cuales la suya fue la nica candidatura. Complet el
perodo iniciado por Federico Chvez el 15 de agosto de 1953 y que se extenda hasta el 15
de agosto de 1958. Habiendo sido reelecto, empez a ejercer un segundo mandato que deba
concluir el 15 de agosto de 1963.
En 1962, dado que el Gral. Stroessner estaba terminando su segundo perodo consecutivo al
frente del Ejecutivo, se plante la duda de si ya estaban agotadas o no sus posibilidades
constitucionales de reeleccin.
La cuestin fue zanjada por la Cmara de Representantes mediante la Ley N 776, de
sucesin presidencial, del 22 de mayo de 1962. La misma estableci lo siguiente: Tanto en
el caso del Presidente Provisional, aunque fuere designado para terminar un perodo
presidencial, como en el caso del Presidente de la Repblica elegido para completarlo, a
tenor de las situaciones previstas en el Artculo 58 de la Constitucin Nacional, el ejercicio
del Poder Ejecutivo por una fraccin de perodo no afecta la elegibilidad del mismo
ciudadano hasta por dos perodos completos, conforme a lo que autoriza el Artculo 47 de la
Constitucin Nacional (Art. 62).
Como se ve, esta ley ampliaba el tiempo mximo de diez aos que, de acuerdo con la
Constitucin de 1940, una persona poda ocupar la presidencia de la Repblica, pues a los
efectos de la reelegibilidad no se deba considerar el tiempo de ejercicio de ese cargo como
Presidente provisional o como Presidente elegido para completar un perodo presidencial
iniciado por otro.
En la prctica, solamente dos personas se encontraban en situacin de ser beneficiadas con
esta disposicin: el Gral. Mornigo y el Gral. Stroessner. Obviamente este ltimo fue
reelecto para ejercer la presidencia entre el 15 de agosto de 1963 y el 15 de agosto de
1968[7].

En cuanto a la forma de eleccin del Presidente de la Repblica, la Ley Suprema estableca

que ella deba realizarse por el electorado en forma directa, seis meses antes de finalizar el
perodo constitucional en curso (cf. Art. 49).
Atribuciones del Presidente de la Repblica. Entre stas (Art. 51) se puede destacar las
siguientes:
a) Su participacin en la formacin de las leyes. Adems de la promulgacin y la
publicacin, tena iniciativa legislativa exclusiva en ciertas materias, los proyectos enviados
por el Ejecutivo deban ser aprobados durante el perodo ordinario de sesiones y, si ello no
suceda, se daba una sancin ficta (Art. 54); poda ejercer el veto total o el parcial, el
primero imposible de rever y el segundo muy difcil de modificarlo.
La iniciativa legislativa exclusiva le estaba reservada en materia de gastos (Ley de Presupuesto de Gastos de la Nacin), reclutamiento o movilizacin de tropas, cuestiones
monetarias, concesiones temporales para el establecimiento de industrias, amnistas
generales, ordenanzas militares y ley de organizacin de los tribunales de disciplina militar
(cf. Art. 55, Art. 76, incs. 4, 6, 9, 10 y 11; Art. 77 y Art. 79 de la Constitucin de 1940).
b) La facultad legislativa del Ejecutivo, estaba ampliada pues, adems de decretos, poda
dictar decretos-leyes, es decir, actos legislativo equivalente a los emitidos por la Cmara de
Representantes. Esta facultad poda ser ejercida durante el extenso lapso de siete meses de
receso de la cmara nica y eventualmente durante el tiempo que estuviere desintegrada
por haber sido disuelta. La facultad deba ser ejercida con las limitaciones impuestas
atendiendo a la materia y a la urgencia de legislar, aunque en la prctica los abusos
cometidos fueron muchos.
c) La facultad de nombramiento de los miembros de la Corte Suprema y de los dems
magistrados y jueces del Poder Judicial. En cuanto a los primeros, necesitaba el acuerdo del
Consejo de Estado, rgano bajo su control; y en relacin con los segundos, el de la propia
Corte Suprema (Art. 51, inc. 5 y Art. 84). Estas disposiciones consagraban la dependencia
del Poder Judicial respecto del Ejecutivo.
d) El ejercicio de los derechos del Patronato Nacional de la Repblica en la presentacin de
arzobispos y obispos, a propuesta en terna del Consejo de Estado, de acuerdo con el Senado
Eclesistico o el Clero Nacional reunido; la concesin del pase o la retencin de los decretos
de los Concilios, y las bulas, breves y rescriptos del Sumo Pontfice, con acuerdo del Consejo
de Estado y de la Cmara de Representantes.
e) La facultad de prorrogar las sesiones de la Cmara de Representantes y la de convocarla a
sesiones extraordinarias.

f) La provisin de grados militares, por s solo hasta el grado de Teniente Coronel, y con
acuerdo del Consejo de Estado y la Cmara de Representantes, en los grados superiores.
Estado de sitio. El estado de sitio represivo previsto en la Constitucin de 1870, fue
substituido por uno preventivo que permita adoptar la medida de excepcin an cuando
slo se diera una amenaza grave de cualquiera de las causales previstas. La declaracin
corresponda, en exclusividad, al Presidente de la Repblica. Como en el artculo pertinente
no se limitaba el tiempo de duracin del estado de sitio, se interpret torcidamente que su
vigencia poda extendersesine die, en tanto se considerara subsistente la causal que haba
motivado su implantacin, aun cuando de conformidad con su carcter excepcional deba
regir el menor tiempo posible.
Las facultades extraordinarias conferidas al titular del Ejecutivo eran la de ordenar el
arresto de las personas sospechosas y la de trasladarlas de un punto a otro del pas. Sobre la
base de una exagerada interpretacin literal del texto legal, se entendi que slo los
afectados por la segunda de esas facultades, podan manifestar su opcin de salir del pas.
En consecuencia, las personas detenidas en virtud del estado de sitio podan permanecer en
esa situacin durante todo el tiempo de su vigencia.
Estas interpretaciones arbitrarias pudieron haber sido evitadas, por medio de una ley
reglamentaria cuyo dictamiento estaba previsto en forma expresa en la Ley Suprema.[8]
La Constitucin de 1940 dispona tambin que en caso de guerra internacional quedaba
concentrada en el Presidente toda la autoridad necesaria para asegurar la defensa
nacional (Art. 57).
Disolucin de la Cmara de Representantes. El Presidente de la Repblica gozaba de la
facultad de disolver la Cmara de Representantes. En caso de hacerlo quedaba obligado
convocar a elecciones dentro del plazo de dos meses, para reintegrar el rgano legislativo
(cf. Art. 53). Esta facultad colocaba al rgano legislativo en una situacin de dependencia
respecto del Poder Ejecutivo. Volveremos sobre el tema cuando hablemos de la Cmara de
Representantes.
Justo Pastor Bentez (1956), a quien se menciona como uno de los que intervinieron en la
redaccin del proyecto de constitucin, posteriormente se mostr partidario de derogar la
facultad de disolver la Cmara de Representantes (p. 57).
Decretos con fuerza de ley. El titular del Ejecutivo estaba investido tambin de la facultad
dictar decretos con fuerza de ley durante el receso parlamentario (Art. 54). Como la
inactividad de la cmara legislativa era de siete meses (Art 70), esta atribucin presidencial
adquira gran trascendencia.
El texto constitucional rezaba as: Durante el receso parlamentario, el Poder Ejecutivo
tiene la facultad de dictar decretos con fuerza de ley, con el parecer del Consejo de Estado y

con la obligacin de someterlos a la aprobacin de la Cmara de Representantes en el

siguiente perodo ordinario de sesiones (Art. 54).
Cuando el 30 de mayo de 1959, el Poder Ejecutivo decret la disolucin de la Cmara de
Representantes (Art. 53), restaban an tres meses del perodo ordinario de sesiones de ese
ao (junio, julio y agosto). Se interpret entonces, que el Presidente de la Repblica poda
legislar durante dicho lapso por medio de decretos con fuerza de ley, aun cuando la Ley
Suprema vigente no lo estableciera en forma expresa.
Uno de los decretos leyes famosos, aunque de escasos efectos prcticos, fue el Decreto-ley
N 7190, del 8 de febrero de 1945, en virtud del cual se declar a la Repblica del Paraguay
en estado de guerra con las potencias del Eje. El documento fue subscripto por el Presidente
Gral. Higinio Mornigo y por sus ministros Chiriani y Machuca. Segn la Constitucin de
1940, corresponda al Presidente de la Repblica declarar la guerra, con el dictamen del
Consejo de Estado y la autorizacin de la Cmara de Representantes (cfr. Art. 51, inc. 13; y
Art. 76, inc. d). No pudo contarse con esta ltima, pues el mencionado cuerpo legislativo no
haba sido integrado an.
Acefala. En cuanto a la acefala del Poder Ejecutivo, la Constitucin de 1940 distingua tres
supuestos. Si se trataba de falta temporal(inhabilidad temporal) del Presidente de la
Repblica, la Asamblea Nacional (integrada por el Consejo de Estado y la Cmara de
Representantes) deba designar a uno de los ministros para ejercer provisionalmente la
Presidencia de la Repblica.
En caso de falta definitiva del titular del Ejecutivo (por renuncia, inhabilidad o muerte),
producida dentro de los dos primeros aos de un perodo presidencial, la Asamblea
Nacional deba designar a un presidente provisional quien, a su vez, deba convocar al
pueblo a elecciones dentro del plazo de dos meses, para elegir al presidente efectivo o
titular.
Si la falta definitiva se produjera en los tres ltimos aos de un perodo presidencial, la
Asamblea Nacional deba designar al ministro o funcionario que ejercera la presidencia
hasta la terminacin del perodo (cf. Art. 58).
Cuando el 7 de septiembre de 1940 se produjo el trgico fallecimiento del Presidente de la
Repblica, General de Ejrcito Jos Flix Estigarribia, todava no se haba integrado el
Consejo de Estado, ni haban sido electos los miembros de la Cmara de Representantes,
por lo cual era imposible la reunin de la Asamblea Nacional de acuerdo con lo establecido
en el Art. 58 de la Constitucin de 1940, para la designacin de un presidente provisional a
cuyo cargo quedara la convocacin a comicios para la eleccin del nuevo presidente. Dadas
las circunstancias mencionadas, el Consejo de Ministros procedi a designar como
Presidente Provisional de la Repblica al seor Ministro de Guerra y Marina, ciudadano

General de Brigada don Higinio Mornigo M. (Decreto N 2981, del 7 de septiembre de

1940).
Como el fallecimiento de Estigarribia se haba producido dentro de los dos primeros aos
de su perodo presidencial, Mornigo deba ejercer el cargo provisionalmente hasta tanto
asumiera la primera magistratura el presidente electo en los comicios que el presidente
provisional deba convocar dentro del plazo de dos meses. Sin embargo, Mornigo
desvirtu la disposicin constitucional (Art. 58) y convoc a elecciones en el plazo
estipulado (el 15 de octubre de 1940), pero para celebrarlas el 15 de febrero de 1943.
El Decreto-Ley del 15 de octubre de 1940 deca en un punto de su considerando lo
siguiente:
Que el aplazamiento de las elecciones presidenciales desde luego, no implica la violacin
de ningn precepto de la nueva Constitucin de la Repblica, pues sta slo establece la
fecha de la convocatoria a elecciones, pero no la de su verificacin.
Que, en consecuencia, y a falta de un pronunciamiento expreso del Cdigo Poltico en vigor,
la fijacin de la fecha en que ha de tener lugar la eleccin presidencial que lgicamente
librada a la apreciacin del Poder Ejecutivo.
En consecuencia, Mornigo complet todo el perodo constitucional de Estigarribia (hasta el
15 de agosto de 1943), cuando ello slo le hubiera correspondido hacer si hubieran
transcurrido los dos primeros aos de aqul, como lo estableca claramente la Ley
Fundamental en vigor en ese entonces.
Mornigo

continu

luego

gobernando,

pues

mediante

un

procedimiento sui

generis prorrog su mandato por el periodo 1943-1948. En efecto, las elecciones generales
que con una antelacin de ms de dos aos haban sido convocadas para el 15 de febrero de
1943, nunca se llevaron a cabo. En su reemplazo, de acuerdo con lo dispuesto en el DecretoLey N 16.446, del 8 de enero de 1943, se realiz una votacin para la designacin de
Presidente de la Repblica por el perodo 1943-1948. El singular acto tuvo una duracin de
aproximadamente un mes, pues la votacin se realiz los domingos desde el 16 de enero
hasta el 14 de febrero de 1943. Expresamente no fue aceptada la intermediacin entre las
masas ciudadanas y el Estado, de los llamados partidos y, adems, a fin de no provocar la
divisin de la familia paraguaya, ni agitar a la opinin pblica fue prohibida toda
propaganda electoral, como tambin la proclamacin de candidaturas, excepto la del propio
Mornigo.
Habiendo conseguido de este modo continuar al frente del Poder Ejecutivo, sin embargo,
no pudo concluir el perodo constitucional, pues fue obligado a renunciar el 3 de junio de

1948. La Asamblea Nacional design al Dr. Juan Manuel Frutos para ejercer la presidencia
provisional hasta concluir el perodo constitucional en curso, el 15 de agosto de 1948.
Juan Natalicio Gonzlez, quien habla asumido la presidencia en la ltima fecha citada, fue
depuesto el 30 de enero de 1949 por un golpe de estado. Dada la renuncia de Gonzlez, la
Asamblea Nacional design sucesor al Gral. Raimundo Roln, quien tambin fue derrocado
al poco tiempo, el 26 de febrero de 1949, e igualmente tuvo que renunciar.
Las fuerzas militares que dieron el golpe de Estado designaron al Dr. Felipe Molas Lpez
como presidente provisional. ste prest juramento ante la Corte de Suprema de Justicia,
en el Palacio de Justicia. No se observaron, por tanto, las disposiciones constitucionales
referentes a la sucesin presidencial. El presidente Molas Lpez, en vista de que an no
haban transcurrido los dos primeros aos del perodo constitucional 1948-1953, convoc a
elecciones y en las mismas result electo para completar dicho perodo. Sin embargo,
Molas Lpez fue derrocado por un golpe de estado el 11 de septiembre de 1949 y debi
presentar renuncia al cargo.
Designado por la Asamblea Nacional, asumi entonces la presidencia Federico Chaves,
quien complet el perodo constitucional en curso hasta el 15 de agosto de 1953, fecha en
que inici un nuevo perodo para el cual haba sido electo en comicios celebrados ese
mismo ao. El golpe de estado del 4 de mayo de 1954 puso fin a su mandato.
La sucesin presidencial del Dr. Chaves fue resuelta desde el punto de vista formal, de
acuerdo con lo establecido en la Constitucin de 1940. El presidente Chaves present
renuncia al cargo el 6 de mayo de 1954 y, en consecuencia, de acuerdo con el Art. 58 de la
Constitucin citada, fue convocada la Asamblea Nacional, la cual en sesin celebrada el 8 de
mayo acept la renuncia de Chaves y nombr Presidente Provisional al Arq. Toms Romero
Pereira. ste convoc a elecciones para el 11 de julio a fin de elegir a quien habra de
completar el perodo presidencial en curso (1953-1958). En las mencionadas elecciones
result electo el Gral. Alfredo Stroessner, quien asumi la presidencia el 15 de agosto de
1954.
Los hechos polticos producidos simultneamente demuestran, sin embargo, que la
sucesin presidencial de Federico Chaves se ajust slo formalmente a los preceptos
constitucionales. En efecto, el 4 de mayo de 1954 se produjo un levantamiento militar
encabezado por el Gral. Stroessner, Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas. El
presidente Chaves fue obligado a presentar renuncia y la Asamblea Nacional design como
presidente provisional al Arq. Romero Pereira. Ambas medidas haban sido previamente
aprobadas por la Junta de Gobierno del Partido Colorado, la cual adems design como
candidato a la presidencia al Gral. Stroessner, quien de hecho dominaba la situacin.

Halperin Donghi, T. (1980) afirma que Stroessner redujo al partido colorado a su agente
poltico sin autonoma real (p. 432).
En las elecciones del 11 de julio de 1954 no se permiti a los partidos opositores presentar
candidatos o realizar cualquier tipo de propaganda. El candidato nico result electo por
amplia mayora.
Consejo de Estado. La existencia de un Consejo de Estado investido de atribuciones de gran
importancia, muchas de las cuales eran propias de un cuerpo legislativo de eleccin
popular, contribua a acrecentar los poderes del Presidente de la Repblica debido al
control que ste ejerca en cuanto a la integracin y funcionamiento del mencionado
consejo. Entre otras, las atribuciones del Consejo eran las siguientes: dictaminar sobre los
proyectos de decretos con fuerza de ley, sobre asuntos de orden financiero y econmico,
sobre la declaracin de guerra o el restablecimiento de la paz, sobre asuntos de poltica
internacional, aprobar los acuerdos internacionales, prestar acuerdo para la designacin de
los miembros de la Corte Suprema, los agentes diplomticos en el extranjero, los ascensos
militares desde el grado de coronel, para conceder el pase a los decretos de los concilios y a
las bulas, los breves y los rescriptos del Sumo Pontfice, o para retenerlos, proponer al
Poder Ejecutivo las ternas de candidatos a arzobispos y obispos, constituirse en tribunal
para juzgar a los miembros de la Corte Suprema, integrar la Asamblea Nacional para el caso
de acefala del Poder Ejecutivo y para declarar la necesidad de reforma total o parcial de la
Constitucin.
El Consejo de Estado estaba integrado por los Ministros del Poder Ejecutivo, el Rector de la
Universidad Nacional, el Arzobispo del Paraguay, un representante del comercio, dos
representantes de las industrias agropecuarias, un representante de las industrias
transformadoras, el Presidente del Banco de la Repblica y dos miembros de las
Instituciones Armadas, en situacin de retiro (cf. Art. 51, incs. 5, 7, 8, 11, 12, 13; y Arts. 58,
62, 63, 65, 83 y 94, de la Constitucin de 1940).
En la Exposicin de Motivos se justific la creacin de este rgano, en los siguientes
trminos: Ser un rgano de consejo y de asistencia directa para el Presidente de la
Repblica. No ser precisamente una rama legislativa El Consejo de Estado ser un
contrapeso y al mismo tiempo una institucin intermediaria entre la Cmara de
Representantes y el Presidente de la Nacin.
Juicio poltico. En la Constitucin de 1940 se suprimi el juicio poltico para el Presidente y
los ministros, y no se lo legisl para los consejeros de Estado. La Vicepresidencia no fue
incluida en esta ley fundamental.
Intentando justificar esta supresin, en la Exposicin de Motivos de la Ley Suprema se
expresaba lo siguiente: antes de dar al Congreso el poder de equilibrar la accin del

Poder Ejecutivo con la interpelacin o con el juicio poltico, es preferible sealarle

concretamente la funcin de dictar normas generales, con la facultad de reclamar una
informacin completa sobre lo actuado. Este argumento sumamente endeble sirvi para
no legislar el juicio poltico en relacin al Poder Ejecutivo, y tambin, como se puede
apreciar, para eliminar la figura de la interpelacin a los ministros.
Presidentes de la Repblica durante la vigencia de la Constitucin de 1940 . Los que
ejercieron la titularidad del Ejecutivo estando en vigor esta constitucin, fueron los
siguientes:
Gral. Jos Flix Estigarribia (15 de agosto de 1939 7 de septiembre de 1940)
Gral. Higinio Mornigo Martnez (7 de septiembre de 1940 15 de agosto de 1943; 15 de
agosto de 1943-3 de junio de 1948).
Dr. Juan Manuel Frutos (3 de junio 15 de agosto de 194b).
Juan Natalicio Gonzlez (15 de agosto de 1948 30 de enero de 1949).
Gral. Raimundo Roln (30 de enero 27 de febrero de 1949).
Dr. Felipe Molas Lpez (27 de febrero- 11 de septiembre de 1949).
Federico Chaves (11 de septiembre de 1949 15 de agosto de 1953; 15 de agosto de 1953 6
de mayo de 1954).
Arq. Toms Romero Pereira (8 de mayo 15 de agosto de 1954).
Gral. Alfredo Stroessner (15 de agosto de 1954 -15 de agosto de 1958; 15 de agosto de 1958
-15 de agosto de 1963; 15 de agosto de 1963 -15 de agosto de 1968).
Cmara de Representantes. Sistema unicameral. Las dos cmaras legislativas
establecidas en la Constitucin de 1870 no diferan substancialmente en cuanto a la
representacin ejercida en cada una de ellas. Las diferencias entre una y otra consistan en
la edad mnima de sus integrantes, el tiempo de duracin del mandato, algunas
atribuciones, pero no exista diferencia en cuanto al tipo de representacin en cada una de
las cmaras. En otras palabras, siendo el Paraguay un pas unitario, no era posible que en
una de las cmaras estuviera reflejada la representacin de las unidades territoriales que
integraban el Estado y en la otra una representacin sobre una base poblacional directa,
como ocurre en los Estados federales.
En estas circunstancias, la substitucin de un sistema bicameral por uno unicameral, no era
una idea descabellada, salvo porque atribuciones propias de una cmara alta, fueron
otorgadas al Consejo de Estado, rgano dependiente del Poder Ejecutivo.

El reemplazo de un sistema bicameral por uno unicameral, fue justificado en la Exposicin

de Motivos de la Constitucin de 1940 en los siguientes trminos: Una de las fallas de
nuestro Senado consista en que ese cuerpo no era en realidad sino la misma Cmara de
Diputados reducida en nmero, cuando debieron haber formado parte de l otros
representantes con otras atribuciones que diferenciaran al Senado de la Cmara popular
En los pases federales como Estados Unidos y Argentina, el Senado tiene otra naturaleza;
representa a los Estados o a las provincias. Pero en una repblica unitaria no cabe darle
esta funcin.
Duracin del mandato, composicin, eleccin, suplencias. La duracin del mandato fue
fijada en cinco aos (Art. 70), uno ms que lo que corresponda a la Cmara de Diputados
segn la Ley Fundamental precedente.
La Cmara de Representantes estaba integrada por miembros electos directamente por el
pueblo, a razn de uno por cada veinte y cinco mil habitantes.
La renovacin de la nica cmara era total al cabo de cinco aos (Art. 70) y, adems, se
previ la eleccin de suplentes (cf. Art. 67). Un motivo importante de la adopcin de tales
disposiciones, era evitar realizar elecciones con mucha frecuencia.
El perodo de sesiones ordinarias de la cmara era de cinco meses y se extenda desde el 1
de abril hasta el 31 de agosto (Art. 70). Los restantes siete meses la cmara permaneca en
receso, salvo prrroga de las sesiones ordinarias o convocatoria a sesiones extraordinarias
por el Poder Ejecutivo. Durante ese lapso, el Presidente de la Repblica poda ejercer su
facultad de legislar por medio de decretos-leyes.
La Cmara de Representantes poda pedir informes por escrito al Poder Ejecutivo sobre
asuntos de inters pblico (Art. 73). La facultad de interpelar a los ministros de dicho
poder, fue suprimida.
La fuerte injerencia del Poder Ejecutivo en el proceso de formacin y sancin de las leyes
estaba reflejado en las siguientes disposiciones: a) tena iniciativa legislativa exclusiva de
Gastos de la Nacin (Art. 76, inc. 4); b) los proyectos remitidos por el Poder Ejecutivo,
deban ser tratados y despachados en el curso de las sesiones de ese ao, y de no ser as
quedaban convertidos en leyes, es decir, se operaba una sancin ficta (Art. 54); c) el veto
total no poda ser reconsiderado por la cmara en el curso de las sesiones del ao y d) en
caso de veto parcial, para la ratificacin de la sancin primitiva se requeran dos tercios de
votos, en dos lecturas (Art. 79).
La Cmara de Representantes fue integrada recin en 1948. Esto significa que el Gral.
Higinio Mornigo, quien accedi a la presidencia de la Repblica luego del fallecimiento del

Gral. Jos Flix Estigarribia acaecido el 7 de septiembre de 1940, gobern durante todo ese
lapso sin que el rgano legislativo estuviera en funcionamiento.
Disolucin de la Cmara de Representantes. La Constitucin de 1940 confera al
Presidente la atribucin de disolver la Cmara de Representantes (Art. 53).
El 27 de febrero de 1950, el presidente Federico Chavez decidi la disolucin de la misma.
Posteriormente, el 30 de mayo de 1959, fue disuelta por el Gral. Alfredo Stroessner. La
medida fue fundamentada en el Decreto N 4845 en la conveniencia nacional de acelerar
el proceso de normalizacin institucional auspiciado por el Gobierno con acuerdo de la
Asociacin Nacional Republicana (Partido Colorado). Se afirm igualmente que, como la
Cmara de Representantes es el mbito regular desde el cual la oposicin cumple su
funcin de contralor, indispensable en los regmenes democrticos, es necesario dar
igualdad de oportunidades a las organizaciones polticas democrticas que deseen concurrir
a justas electorales libres y amplias que seran convocadas para reintegrar la Cmara de
Representantes luego de su disolucin.
El Poder Ejecutivo interpret en forma estrictamente literal la disposicin que lo obligaba a
convocar a elecciones dentro del plazo de dos meses (Art. 53, in fine, de la Constitucin de
1940). En efecto, el 29 de julio de 1959, cuando expiraba dicho plazo, se convoc a la
ciudadana a elecciones generales y extraordinarias para integrar la Cmara de
Representantes por el resto del perodo iniciado en 1958. Sin embargo, la fecha del acto
eleccionario fue fijada para el 14 de febrero de 1960 (cfr. Decreto N 6013). De este modo
se burl la disposicin constitucional, pues la misma, interpretada lgicamente, exiga que
tanto la convocatoria a comicios como la efectiva realizacin de los mismos con vistas a
reintegrar la Cmara de Representantes, se realizaran dentro de los dos meses
subsiguientes.
Aparentemente la razn de la disolucin era dar al cuerpo legislativo un carcter ms
democrtico permitiendo que representantes de partidos polticos opositores pudieran
incorporarse al mismo, pues hasta ese momento estaba integrado solamente por
representantes del partido oficialista.
Sin embargo, los hechos acaecidos en esos das demuestran que la medida tena por
objetivo eliminar a un importante grupo de parlamentarios cuestionadores de la actuacin
del Poder Ejecutivo. En efecto, en su sesin del 29 de mayo de 1959, la Cmara de
Representantes aprob por mayora (36 votos contra 21) una declaracin de repudio a la
violencia policial ejercida contra una manifestacin estudiantil; responsabiliz de esta
actuacin al jefe de Polica y dispuso pasar los antecedentes a la justicia ordinaria. Dos
meses antes, varios de los parlamentarios defenestrados haban solicitado una inmediata
normalizacin institucional cuyas bases iniciales deban ser el levantamiento del estado de
sitio, la amnista general y la derogacin de las leyes represivas.

Poder Judicial. El Poder Judicial estaba integrado por una Corte Suprema de Justicia,
como rgano mximo y conformada por tres miembros; por el Tribunal de Cuentas y dems
tribunales de apelacin, como segunda instancia; y por juzgados inferiores, como primera
instancia (cf. Art. 80). La denominacin de Corte Suprema de Justicia se incorpora al
Derecho Constitucional paraguayo a partir de esta Constitucin. La determinacin del
nmero y la competencia de tribunales y juzgados quedaba a cargo de la ley.
Entre los requisitos para integrar la Corte Suprema, se destaca el de poseer ttulo
universitario de Doctor en Derecho (Art. 81), incorporado a nuestro derecho a partir de
1940 y subsistente hasta hoy.
Se estableci que el perodo de ejercicio de funciones de todos los magistrados judiciales era
de cinco aos. Como una innovacin en nuestro derecho, se dispuso que la ley establecer
las condiciones y requisitos para la inamovilidad de los magistrados judiciales (Art. 82).
En la Exposicin de Motivos de la Constitucin de 1940, se expres lo siguiente: Con
asegurarle [al Poder Judicial] una mayor independencia y el carcter vitalicio en la
duracin de los magistrados, se habr dado ya un gran paso en el perfeccionamiento de la
vida judicial. Ms adelante se consign cuanto sigue: La nueva Constitucin tiende a
apartar an ms al Poder Judicial de la vida poltica. Y uno de los medios sera el de dar
carcter vitalicio a sus componentes .
La intencin, por lo menos considerando lo que se declaraba, era la de dotar al rgano
juzgador de una mayor independencia. Otras normas contenidas en la misma Ley Suprema,
as como el hecho de que la ley referente a la inamovilidad de los magistrados judiciales no
fuera dictada en todo el tiempo de su vigencia, ponan en evidencia de que slo de trataba
de una expresin de deseos, algunas veces contradictorios.
El procedimiento del juicio poltico, previsto en la norma mxima precedente con mayor
amplitud en cuanto a las autoridades afectadas, qued circunscripto slo a los miembros de
la Corte Suprema de Justicia. La acusacin corresponda a la Cmara de Representantes y el
Consejo de Estado se constitua en tribunal a los efectos del juzgamiento. El enjuiciamiento
poda darse por mal desempeo de sus funciones y por constituir peligro para la recta
administracin de la justicia (Art. 83).
Cabe sealar que en esta constitucin no haba ninguna referencia a la cantidad de votos
necesarios para iniciar el juicio y para adoptar una resolucin condenatoria; en
consecuencia, para ambos casos no se requera una mayora calificada, sino la simple
mayora. Asimismo, no se encuentran precisadas las consecuencias de la condena (cf. Arts.
65 y 83).

A la laxitud que permite el hecho de que se trate de un juicio poltico y a las imprecisiones y
omisiones sealadas, se agregaba la grave circunstancia de que la eventual declaracin de
culpabilidad quedaba a criterio del Consejo de Estado, rgano absolutamente dependiente
del Poder Ejecutivo. De este modo se completaba la dependencia del mximo rgano
judicial respecto del titular del rgano administrador.
El enjuiciamiento de los dems magistrados deba realizarse ante la Corte Suprema de
Justicia (Art. 83).
Los miembros de la Corte Suprema de Justicia eran nombrados por el Poder Ejecutivo con
acuerdo del Consejo de Estado (Art. 51, inc. 5; Art. 63, inc. 3 y Art. 84). La ya sealada
situacin de dependencia de dicho consejo, determinaba que la integracin de la Alta
Cmara de Justicia de la Repblica (Art. 88), quedara sujeta al criterio del Presidente de la
Repblica. En realidad, en el modelo original de este sistema de designacin (Constitucin
norteamericana), la facultad de otorgar el acuerdo corresponde al Senado; pero como en la
Constitucin de 1940 se estableci un sistema unicameral, indebidamente se traslad esta
atribucin al Consejo de Estado.
El control total del Poder Judicial por el Poder Ejecutivo, en cuanto al nombramiento de los
integrantes de aquel, quedaba completado con la disposicin que estableca que los dems
Magistrados y Jueces del Poder Judicial sern designados por el Poder Ejecutivo con
acuerdo de la Corte Suprema (Art. 84, 2 parte).
CONSTITUCIN DE 1967
Circunstancias histricas
La substitucin de la Constitucin de 1940 por la de 1967 se debi principalmente a la
necesidad de posibilitar que el Gral. Alfredo Stroessner continuar en el ejercicio de la
presidencia de la Repblica, dentro de un marco de respeto formal de las disposiciones
constitucionales. Al concluir el perodo 1963-1968, las posibilidades de reeleccin admitidas
por la Constitucin de 1940 y por la Ley N 776/62, estaban agotadas para el Gral.
Stroessner.
La solucin propuesta para salvar el impedimento existente para una nueva reeleccin de
un gobernante obsesionado por guardar, en apariencia, las formas legales, fue la de
sancionar una nueva Constitucin.
La Ley Suprema elaborada en 1967 estableci como norma general que el Presidente de la
Repblica slo podr ser reelecto para un perodo ms, consecutivo o alternativo (Art.
173). A continuacin se aclaraba que cada perodo presidencial durar cinco aos, a
computarse desde el 15 de agosto de 1968 (Art. 174).

Es ms, a los efectos de evitar toda duda, en el Art. 236 se dispuso cuanto sigue: De
acuerdo con el artculo 174 de esta Constitucin, el actual perodo presidencial terminar el
15 de agosto de 1968. Para los perodos presidenciales que se sucedan a partir de esa fecha,
y a los efectos de la elegibilidad y reelegibilidad del Presidente de la Repblica, slo se
tomarn en cuenta los que se hayan cumplido desde entonces.
Resultaba evidente que la Constitucin haba sido ajustada a las necesidades de Stroessner.
La cuestin de su reeleccin fue el motivo determinante de la reforma constitucional y esa
es la razn por la cual, abrupta e inicialmente, nos vemos obligados a abordar este tema.
La Constitucin de 1967 era tcnicamente superior a la precedente; ampliaba, en general, el
catlogo derechos, libertades y garantas e inclua normas que profundizaban su
adscripcin al constitucionalismo social. Pero el hecho de que estas disposiciones fueran
sistemticamente trasgredidas, y el que las normas que consagraban la fuerte preeminencia
del Poder Ejecutivo hayan sido mantenidas invariables, demuestran que el objetivo
principal y determinante de la reforma constitucional fue la aludida cuestin de la
reeleccin de Stroessner.
La Convencin Nacional Constituyente de 1967
La Constitucin de 1967 fue redactada con absoluto apego a las formalidades jurdicas que
regan el procedimiento de reforma constitucional. As, una vez declarada la necesidad de la
reforma por la Asamblea Nacional, se convoc al pueblo a elecciones para la designacin de
convencionales a la Convencin Nacional Constituyente.
De conformidad con la Constitucin de 1940, la Asamblea Nacional (reunin en forma
conjunta del Consejo de Estado y la Cmara de Representantes) tena como una de sus
atribuciones la de declarar la necesidad de la reforma de la Constitucin (cf. Arts. 94 y 58).
La Convencin, integrada por ciento veinte convencionales, sesion durante tres meses. La
distribucin de bancas en la misma se hizo de acuerdo con un sistema poco democrtico,
consistente en otorgar dos tercios de las mismas al partido mayoritario, mientras el tercio
restante se reparta proporcionalmente entre los partidos minoritarios. Este sistema que
opona un elevado 66% para la mayora a un escaso 33% para la minora, debi haber sido
reemplazado por un sistema de proporcionalidad directa. El sistema descripto constituy
una limitacin a la legitimidad de la representacin popular plasmada en el rgano titular
del poder constituyente.
En la Convencin Nacional Constituyente estuvieron representados cuatro partidos
polticos, tres de ellos de oposicin. Del total de 120 bancas, dos tercios (80)
correspondieron al oficialista Partido Colorado y el tercio restante (40), se reparti en
forma proporcional entre los partidos de oposicin, del siguiente modo: al Partido Liberal

Radical, que reapareca en forma legal y abierta en la escena poltica, le correspondieron 29

bancas; al Partido Liberal, denominacin usada por el sector que haba colaborado con la
dictadura desde principios de la dcada, le correspondieron ocho bancas; y al Partido
Revolucionario Febrerista, le correspondieron tres bancas.Este sistema de distribucin de
bancas era el establecido en el Estatuto Electoral, Ley N 600, del 15 de julio de 1960.
Segn el mismo, al partido que obtuviere la mayora de los votos, se le otorgaban las dos
terceras partes de las bancas en disputa. El tercio restante se divida en forma proporcional
entre los partidos minoritarios (cf. Art. 8).
Por detrs de la estricta observancia del formalismo jurdico, varias circunstancias -entre
ellas la mencionada en los prrafos precedentes- demuestran las limitaciones del proceso
de elaboracin de la Constitucin de 1967.
Ya se ha mencionado que la reforma total de la Constitucin de 1940 fue propuesta luego de
veintisiete aos de estar en vigor, justamente cuando de conformidad con la misma ya no
era posible una nueva reeleccin del presidente que entonces estaba al frente del Poder
Ejecutivo. Por otra parte, amplios sectores de la poblacin no fueron representados en la
magna asamblea (v. gr. no participaron el Partido Demcrata Cristiano, el Movimiento
Popular Colorado, las agrupaciones polticas de izquierda[9]; el campesinado, a pesar de su
carcter mayoritario en la composicin poblacional del pas, no tuvo una representacin
directa).
Adems, las restricciones a la organizacin y a la actividad de los partidos polticos,
sumadas a las irregularidades que rodearon al acto de votacin para la eleccin de
convencionales, produjeron una alteracin del real caudal electoral de los distintos sectores
polticos y ello, lgicamente, condujo a un falseamiento de la representacin en el momento
de la distribucin de los escaos en la Convencin Constituyente. Las deliberaciones se
llevaron a cabo bajo el rgimen del estado de sitio y sin libertad para los prisioneros de
conciencia. En otras palabras, el ambiente en que se desarroll la Constituyente no fue de
plena vigencia de las libertades y garantas constitucionales.
El rgimen del Gral. Alfredo Stroessner, imperante en ese entonces, no puede ser incluido
sino entre las dictaduras militares tradicionales, pues, las instituciones presidenciales son
all solamente un puro camuflaje (Duverger, M., 1970, p. 213).
En efecto, el vicio inherente al rgimen de preponderancia presidencialista en Amrica
Latina, es su aptitud de prestarse a disimular las dictaduras bajo formas constitucionales
(Lambert, J., 1978, p. 523).
A nivel legislativo, dicho rgimen fue calificado como dictadura. En efecto, la Ley N
838/96 alude a la dictadura de 1954 a 1989 y al sistema dictatorial imperante en el pas
entre los aos 1954 a 1989.

El 16 de diciembre de 1966, la Cmara de Representantes dict la Ley N 1198, Que

establece normas para la instalacin y funcionamiento de la Convencin Nacional
Constituyente. Algunas de sus disposiciones superaban claramente las atribuciones que
pudieran corresponder a un rgano integrante del poder constituido, como lo era la Cmara
de Representantes, respecto del rgano titular del poder constituyente, como lo era la
Convencin Nacional Constituyente. En efecto, era absolutamente impropio que dicha
cmara legislativa determinara lo que poda ser objeto de la reforma constitucional y,
sobretodo, decidiera que normas no podan admitir modificaciones ni restricciones de
ninguna clase. Excediendo sus facultades, la Cmara de Representantes de hecho
declaraba clusulas ptreas a los artculos 19 y 29 de la Constitucin de 1940, cuando ello
no estaba establecido expresamente en el texto constitucional (cf. Art. 6 de la Ley N
1198/66). Adems, los artculos excluidos fueron seleccionados en forma arbitraria si se
evala su importancia en relacin con otros artculos, y no se cumpli el mandato legal de
que no experimentaran modificacin alguna.[10]
La limitacin del tiempo que podan durar las deliberaciones de la Convencin a tres meses,
igualmente resulta impropia. La definicin del qurum y de la mayora requerida para
adoptar resoluciones, y la determinacin de la composicin de su mesa directiva (cf. Arts.
7, 8, 9 y 10 de la Ley N 1198/66), constituan materia propia del reglamento de la
propia Convencin y no de una ley.
Las deliberaciones se llevaron a cabo en el Teatro Municipal a partir del 23 de mayo. La
metodologa de trabajo adoptada fue la de estudiar en primer lugar los artculos que no
presentaran mayores objeciones, dejando para el final aquellos en que hubiera posturas
dismiles. De este modo fue aprobada por consenso la mayor parte del articulado de la
nueva Ley Suprema, en un ambiente de discusin libre, con incorporacin de propuestas de
modificacin provenientes de todos los sectores polticos. En las ltimas sesiones de la
Convencin, el oficialismo colorado impuso su mayora para la aprobacin de los artculos
(menos de diez) que determinaban el carcter autoritario de la Constitucin de 1967,
manteniendo o agravando las deficiencias de la Ley Fundamental precedente.
La circunstancia apuntada demuestra que la Constitucin de 1967 puede ser calificada, en
general, como una buena Constitucin para su poca. No inclua, por razones obvias,
algunas disposiciones que hoy seran consideradas imprescindibles. Slo unos pocos
artculos de la parte orgnica la convertan en una Constitucin autoritaria.
El 25 de agosto de 1967 fue sancionada la nueva Constitucin y el Poder Ejecutivo la
promulg en la misma fecha. Como ya lo sealamos precedentemente, otra vez la puesta en
vigor de la novel Ley Fundamental, producto final de la actividad del rgano titular del
poder constituyente (la Convencin Nacional Constituyente), se hizo depender de su
promulgacin por el Poder Ejecutivo, es decir, de un acto emanado de un rgano integrante

del poder constituido. La Constitucin de 1967 estuvo en vigor durante casi veinticinco
aos, hasta el 20 de junio de 1992.
Parte dogmtica
La Constitucin de 1967 mantuvo con modificaciones que, por lo general, las mejorabantodas las disposiciones que consagraban derechos individuales y polticos. Ocurri lo
mismo en cuanto a las disposiciones que indican una clara adscripcin a la lnea del
constitucionalismo social. Estaban pues incorporados los que hoy denominaramos
derechos humanos de segunda generacin, es decir, los derechos sociales, econmicos y
culturales, aunque con carcter de normas programticas.
As, en la Constitucin de 1967 encontramos secciones denominadas Derechos sociales
(familia, educacin y cultura, salud), Derechos econmicos, Derechos de los
trabajadores y el captulo titulado De la reforma agraria. De dichas secciones extraemos
las siguientes disposiciones propias del constitucionalismo social:
El Estado debe organizar como institucin social el bien de familia (Art. 82).
Toda familia tiene derecho a un hogar asentado sobre tierra propia, para lo cual se
perfeccionarn las instituciones y se dictarn las leyes ms convenientes a fin de generalizar
la propiedad inmobiliaria urbana y rural, y promover la construccin de viviendas
econmicas, cmodas e higinicas, especialmente para trabajadores asalariados y
campesinos (Art. 83).
La obligacin subsidiaria del Estado en cuanto al mantenimiento, la asistencia y la
educacin de menores, particularmente cuando se trataba de familias de prole numerosa y
de escasos recursos (Art. 84).
El dictamiento de las medidas necesarias para asegurar a todo nio, sin discriminacin
alguna, proteccin integral desde su concepcin (Art. 85).
El Estado instituir, en la medida de sus posibilidades, un rgimen de seguridad social
integral para toda la poblacin del pas. Sus beneficios alcanzarn aun a aquellas personas
cuyo aporte econmico a la sociedad sea nulo por razones no imputables a su voluntad
(Art. 88).
La obligacin del Estado de sostener las necesarias escuelas pblicas (Art. 89).
El otorgamiento de becas a quienes hubieren demostrado aptitudes sobresalientes,
preferentemente a aquellos que carezcan de recursos econmicos (Art. 90).

 La fijacin por ley del contenido y lmites de la propiedad privada, atendiendo a su

funcin econmica y social (Art.96).
La fijacin por ley de la extensin mxima de tierras de que puede ser propietaria una
persona natural o jurdica, la consideracin como latifundio de las reas en exceso y la
obligacin de venderlas (Art. 129).
La proscripcin de la explotacin del hombre por el hombre (Art. 104).
Las disposiciones jurdicas fundamentales en materia laboral, que se declaran
irrenunciables (Art. 105).
La fiscalizacin de los contratos de trabajo, el salario mnimo, la previsin y asistencia
sociales, la seguridad e higiene en el trabajo, por las autoridades pertinentes (Art. 107).
La reforma agraria para lograr el mejoramiento econmico de la poblacin campesina
(Art. 128).
Pasando a otro tema, cabe sealar que la Constitucin de 1967 mantuvo el criterio de
adscribir el Estado a una religin en particular. En este sentido, siguiendo la lnea
tradicional, se declar religin oficial a la catlica apostlica romana (Art. 6).
El orden de prelacin de las leyes fue claramente definido al establecer que la Constitucin
era la ley suprema y que los tratados internacionales y las leyes ocupaban los subsiguientes
niveles jerrquicos (cf. Art. 8).
La garanta del amparo, de origen mexicano, fue incorporada a nuestro ordenamiento
jurdico con rango constitucional y en trminos muy correctos (cf. Art. 77). El Hbeas
Corpus, en su modalidad reparadora (cf. Art. 78), logr propiamente el rango de norma
mxima superando la escueta referencia al mismo contenida en la Ley Suprema precedente
(Art. 26).
Los derechos polticos de los ciudadanos fueron consagrados en un apartado de la
Constitucin de 1967, en trminos, en general, aceptables.
En trasgresin de la disposicin constitucional que exiga la aplicacin de un sistema de
representacin proporcional (Art. 111) para la distribucin de cargos en los cuerpos
colegiados, la ley secundaria dispona que las dos terceras partes de las bancas en disputa,
se otorgaran al partido que obtuviera la mayora de los votos; y el tercio restante se
dividiera en forma proporcional entre los partidos minoritarios (Estatuto Electoral, Ley N
600, del 15 de julio de 1960, Art. 8). La ley electoral de 1981 (Estatuto Electoral, Ley N
886, del 11 de diciembre de 1981, Art. 8), mantuvo el sistema.

El Cdigo Electoral de 1990 (Ley N 1/90) estableci el sistema D`Hondt (Art. 273), para la
distribucin de escaos en los cuerpos colegiados.
Para la eleccin del Presidente de la Repblica se estableci el ballotagge o balotaje, en los
siguientes trminos: Resultar electo el candidato que obtuviere ms del cincuenta por
ciento (50%) del total de los votos vlidos emitidos. Si no se alcanzare esa mayora se
realizar una nueva eleccin en el plazo de treinta (30) das, en la que nicamente
participarn los dos candidatos ms votados (Art. 256, inc. 2).
El sistema de balotaje o doble vuelta, no fue aplicado en ninguna oportunidad, pues al poco
tiempo la Constitucin de 1992 lo derog (cfr. Art.230).
Tambin fue creado el fuero electoral (Tribunales Electorales), integrado al Poder Judicial
(Art. 284).
En la Constitucin de 1967 se legisl por primera vez con rango constitucional sobre los
partidos polticos (cf. Arts. 117/121).
Parte orgnica
Caracterizacin general. La caracterizacin general de la parte orgnica de la
Constitucin de 1967 tiene que hacerse en torno del Poder Ejecutivo, pues la forma en que
est concebido este rgano determina y circunscribe las caractersticas y el accionar de los
dems rganos de gobierno.
En el aspecto mencionado, la Ley Fundamental de 1967 tiene que ser inscripta dentro de lo
que se ha dado en llamar rgimen de preponderancia presidencialista, presidencialismo
reforzado, o hiperpresidencialismo. Este tipo de rgimen llen la historia constitucional
de Amrica Latina durante varias dcadas. En nuestro pas se inici con la Constitucin de
1940 bajo la influencia ideolgica del totalitarismo y el impulso de las circunstancias
histricas particulares que viva la sociedad paraguaya. Al poco tiempo, sirvi como
rgimen apropiado para los requerimientos de la denominada guerra fra, bajo los
auspicios de los Estados Unidos. La Constitucin de 1967, desde su nacimiento, respondi a
esta necesidad y por ello dio continuidad a su predecesora en todos los aspectos autoritarios
de la misma. Este tipo de rgimen empez a decaer en la regin en la dcada de los
ochentas.
El aludido marco jurdico supremo que legalizaba numerosos elementos autoritarios, por lo
general era aplicado por autoridades dictatoriales cuyo accionar, no obstante, iba ms all
de las disposiciones constitucionales. Exista una relacin dialctica de influencia recproca
entre los gobernantes y el marco jurdico-constitucional. ste creaba condiciones que
inducan a instaurar un gobierno de caractersticas dictatoriales; y, a su vez, los gobernantes
buscaban dar un respaldo legal a sus actos, o, por lo menos, a la mayor parte de ellos.

A continuacin nos referiremos a los distintos rganos de gobierno, haciendo hincapi en

las notas que marcan el predominio del Poder Ejecutivo.
Poder Legislativo. Composicin. Despus de veintisiete aos se volvi a establecer un
sistema bicameral. En efecto, el Poder Legislativo era ejercido por un Congreso compuesto
por dos Cmaras: una de Senadores y otra de Diputados (Art. 133). La primera tuvo
originalmente 30 miembros, elevados luego a 36; y la segunda 60 y luego 72.
Los legisladores eran de eleccin popular, su mandato era de cinco aos y podan ser
reelectos (Arts. 134 y 136).
Sesiones. El perodo de sesiones ordinarias se extenda del 1 de abril al 20 de diciembre,
inclusive. La prrroga de las sesiones ordinarias de las cmaras del Congreso o su
convocatoria a sesiones extraordinarias, dependan del Poder Ejecutivo (Art. 138). Esto
importaba una inadmisible e inexplicable limitacin al Poder Legislativo en cuanto a su
funcionamiento autnomo. En un sistema de divisin y equilibrio de poderes, resulta difcil
explicar por qu el rgano legislativo deba depender del ejecutivo para prolongar sus
sesiones ms all del 20 de diciembre o para reunirse en forma extraordinaria durante el
perodo de receso.
Otras disposiciones. Cada cmara, por separado, poda llegar a excluir de su seno a
cualquiera de sus miembros, por desorden de conducta en el ejercicio de sus funciones, por
incapacidad o por inhabilidad fsica o mental, debidamente comprobada(Art. 141). Los
senadores y los diputados gozaban de las inmunidades de opinin, de arresto o detencin, y
de proceso (Art. 142). Se restableci la figura de la interpelacin de los ministros del Poder
Ejecutivo que haba sido suprimida por la Constitucin precedente (Art. 143).
El juicio poltico qued circunscripto a los miembros de la Corte Suprema de Justicia. La
acusacin corresponda a la Cmara de Diputados y el juzgamiento a la Cmara de
Senadores (cf. Art. 151, inc. 3, y Art. 153, inc. 4).
La facultad de dictar los cdigos y dems leyes, modificarlos o derogarlos (Art. 149, inc.
1), obviamente corresponda al Congreso. Pero la intervencin del Poder Ejecutivo en varias
etapas del proceso de formacin y sancin de las leyes, era una caracterstica que al tiempo
de fortalecer a dicho rgano, debilitaba el poder de las cmaras legislativas. As tenemos la
iniciativa legislativa exclusiva del Ejecutivo, en determinadas materias. De esta manera,
importantes proyectos de ley en materia econmica, militar y poltica, entre ellos el
Presupuesto General de la Nacin, deban tener su origen en el citado rgano.
El procedimiento establecido para la consideracin del proyecto de ley de Presupuesto
General de la Nacin estaba orientado a facilitar su rpida aprobacin de acuerdo con su
presentacin original, por lo menos en su parte medular. El Poder Ejecutivo, a cuyo cargo
estaba la elaboracin del proyecto de ley, poda imponer en gran medida su voluntad en

este aspecto, pues la Constitucin, entre otras cosas, dispona que la falta de despacho
dentro de los plazos perentorios establecidos, se entenda como aprobacin, y sobretodo
porque exiga mayora absoluta de dos tercios para el rechazo total del proyecto, el cual en
este caso deba ser presentado de nuevo en forma inmediata (Art. 163).
La facultad de veto permita al titular del Ejecutivo objetar total o parcialmente un proyecto
de ley sancionado por el Congreso. Las mayoras exigidas para que las cmaras pudieran
rechazar el veto presidencial eran muy elevadas y, por tanto, difciles de alcanzar, lo cual en
la prctica converta al rgano ejecutivo en instancia ltima en el proceso de formacin de
las leyes. El veto parcial slo poda ser superado mediante el voto de la mayora absoluta de
los miembros de ambas cmaras. Cuando se trataba de veto total, se requera mayora
absoluta de dos tercios en ambas cmaras para volver a considerar el asunto y luego
mayora absoluta para rechazar el veto (Cf. artculos 157 y 158).
En suma, la imposibilidad de la autoconvocatoria a sesiones extraordinarias o de prorrogar
sus propias sesiones ordinarias, la facultad de disolver el rgano legislativo conferida al
Poder Ejecutivo, la iniciativa exclusiva de este rgano en determinadas materias y la difcil
posibilidad de revertir un veto presidencial, debilitaban al Poder Legislativo y contribuan a
la hipertrofia del Ejecutivo.
Poder Ejecutivo. El Poder Ejecutivo ser desempeado por un ciudadano con el ttulo de
Presidente de la Repblica del Paraguay (Art. 171). El carcter unipersonal determinaba
que todas las atribuciones que correspondan a este rgano estuvieran concentradas en
manos de una sola persona y que su ejercicio dependiera, en gran medida, de su exclusiva
voluntad.
Como requisito para ser titular del Ejecutivo, se conservaba la ya entonces anacrnica
exigencia de profesar la religin Catlica Apostlica Romana (Art. 172), aunque la misma
estaba acorde con la consagracin de dicha religin como la oficial del Estado paraguayo.
El Presidente de la Repblica era elegido por votacin popular (Art. 173). La Ley Suprema
no haca referencia alguna a la mayora requerida para ser electo, por lo que se entendi
que era sta una materia deferida a la ley. As, los Estatutos Electorales de 1960 y 1981
dispusieron que fuera por simple mayora. Posteriormente, el Cdigo Electoral, Ley N
1/90, estableci la exigencia de la mayora absoluta de los votos vlidos emitidos y si ningn
candidato la obtuviere, se deba realizar una segunda eleccin entre los dos candidatos ms
votados (ballotagge o balotaje). Esta ltima disposicin no lleg a ser aplicada.
Duracin del mandato y reeleccin. La Constitucin de 1967 fij en cinco aos el tiempo de
duracin de cada perodo presidencial (Art. 174). En cuanto a la reelegibilidad, el Art. 173
dispuso lo siguiente: El Presidente de la Repblica slo podr ser reelecto para un
perodo ms, consecutivo o alternativo.

El Gral. Stroessner pudo ser reelecto de nuevo, porque en la Constitucin de 1967 se

dispuso que se reiniciara el cmputo de los perodos presidenciales (cf. Arts. 174 y 236). De
conformidad con esto fue elegido para los siguientes perodos presidenciales: 15 de agosto
de 1968 a 15 de agosto de 1973; y 15 de agosto de 1973 a 15 de agosto de 1978.
Cumplidos los dos perodos sealados, nuevamente las posibilidades de ms reelecciones
del Gral. Stroessner quedaran cerradas constitucionalmente. Antes de que ello ocurriera,
una Convencin Nacional Constituyente reunida en marzo de 1977, con la sola participacin
de representantes del Partido Colorado, sancion la Enmienda N 1, por la cual se
modificaba el Art. 173 de tal manera a permitir la reelegibilidad ilimitada del Presidente de
la Repblica. A partir de entonces simplemente se estableci que ste podr ser reelecto.
Esta enmienda permiti al Gral. Stroessner ejercer la presidencia durante los perodos
1978-1983 y 1983-1988. Asimismo le posibilit ser electo para el perodo 1988-1993.
Acefala. En la disposicin constitucional referente a la acefala del Poder Ejecutivo (Art.
179), se previ para el caso de que la misma sea definitiva y se haya producido durante los
dos primeros aos del perodo presidencial en curso, que el presidente provisional
convocara a elecciones para dentro de los tres meses. Esta redaccin, un tanto forzada, de
la norma constitucional se hizo buscando evitar la repeticin del antecedente del Gral.
Higinio Mornigo quien, despus de ser electo presidente provisional tras la muerte del
Gral. Jos Flix Estigarribia, conovoc a elecciones dentro del plazo previsto, pero para ser
realizadas ms de dos aos despus. Con la expresin para dentro se pretenda indicar
que tanto la convocatoria como la realizacin efectiva de las elecciones, deba tener lugar en
tres meses.
Facultades vinculadas con el Congreso. Ya hemos hecho alusin a la dependencia del
Congreso respecto del Ejecutivo en cuanto a la prrroga de sus sesiones ordinarias y a la
realizacin de sesiones extraordinarias. Asimismo, el Presidente de la Repblica tena una
importante intervencin en el proceso de formacin de las leyes. Nos hemos referido, en
especial, a la iniciativa exclusiva que le estaba reservada en determinadas materias y a las
grandes dificultades que existan para las cmaras legislativas para revertir un veto del
Poder Ejecutivo.
Facultad de nombramiento. El Presidente de la Repblica gozaba de una amplia facultad
de nombramiento, ejercida por s solo o en colaboracin con otros rganos, que le permita
proveer los ms importantes cargos pblicos. De esta manera dependan del mismo los
nombramientos de los siguientes funcionarios: ministros, consejeros de Estado (la mayor
parte), miembros de la Corte Suprema de Justicia, miembros de los tribunales, jueces y
dems magistrados del Poder Judicial, Fiscal General del Estado, Agentes y Procuradores
Fiscales, miembros de las Fuerzas Armadas, embajadores y ministros plenipotenciarios del
servicio exterior de la Repblica, delegados de gobierno, intendentes municipales, etc.

Estado de sitio.Los artculos de la Constitucin de 1967 que regulaban esta institucin eran
los siguientes:
Artculo 79. Para la defensa de esta Constitucin y de las autoridades creadas conforme a
ella, se instituye el estado de sitio, que podr ser aplicado solamente en caso de conflicto o
guerra internacional, de invasin exterior, de conmocin interior, o de amenaza grave de
uno de estos hechos.
El estado de sitio ser total o parcial segn afecte a todo el territorio de la Repblica, o solo
a parte de l, y durante su vigencia se podr detener a las personas indiciadas de participar
en algunos de esos hechos, o trasladarlas de un punto a otro de la Repblica, y prohibir
reuniones y manifestaciones pblicas. Los detenidos en virtud del estado de sitio
permanecern en locales sanos y limpios no destinados a reos comunes, y los traslados se
harn siempre a localidades pobladas y salubres. La declaracin del estado de sitio ser por
tiempo limitado y responder en todos los casos a los fines de su institucin. Su vigencia no
interrumpir el funcionamiento de los Poderes del Estado, ni afectar el ejercicio de sus
prerrogativas. La ley reglamentar la aplicacin del estado de sitio.
Artculo 181. En los casos previstos en el artculo 79 de esta Constitucin, el Poder Ejecutivo
podr decretar el estado de sitio, debiendo expresar los motivos en que se funda, las
garantas que se suspenden o restringen y si rige para todo o parte del territorio nacional, y
adoptar las medidas autorizadas en el mencionado artculo. Del Decreto respectivo dar
cuenta al Congreso dentro de los cinco das siguientes al de su publicacin.
Se puede apreciar que los problemas que se presentaron durante la dictadura respecto del
estado de sitio, no derivaban del texto constitucional que, en lneas generales, estaba bien
concebido. Podra afirmarse incluso que en esta Ley Suprema, como en las precedentes, se
legisl un estado de sitio muy restringido en cuanto a las facultades extraordinarias que
confera, si se lo comparaba con instituciones similares contempladas en las constituciones
de otros pases latinoamericanos.
Las grandes, prolongadas y diversas arbitrariedades cometidas durante el rgimen
dictatorial en relacin con el estado de sitio, se debieron a abiertas violaciones del texto
constitucional o a amaadas interpretaciones del mismo. Entre las primeras podemos
mencionar la declaracin del mismo cuando no estaban dadas las causas que justificaban su
instauracin; la desvirtuacin del tiempo limitado de duracin que la Constitucin exiga,
mediante el dictamiento de sucesivos decretos que lo prorrogaban sistemticamente cada
tres meses, convirtiendo una medida de carcter limitado en una situacin permanente y
continua en ciertas zonas del territorio paraguayo; la detencin de personas que no tenan
ninguna vinculacin con los motivos de implantacin de la medida de excepcin; la
detencin de personas en zonas donde no estaba en vigencia dicha medida; las detenciones

practicadas sin que existiera orden escrita (decreto) que ofreciera las garantas derivadas de
ella; el mantenimiento de la detencin de algunas personas por tiempos muy prolongados,
que en algunos casos superaron una dcada e incluso dos, sin ponerlas a disposicin de la
autoridad judicial competente.
Entre las malas interpretaciones del texto constitucional realizadas de buena fe o ex
profeso se encontraba la que sostena que no caba ningn tipo de control respecto del
estado de sitio: ni judicial, ni del Congreso. La Corte Suprema de Justicia entendi que
tanto la declaracin del estado de sitio, como las medidas adoptadas durante su vigencia,
constituan cuestiones polticas no justiciables. En consecuencia, la detencin de personas
no poda ser objeto de revisin judicial en cuanto a las causas que motivaron la medida o en
relacin con el tiempo de duracin de la privacin de libertad. La obligacin del Ejecutivo
de dar cuenta al Congreso fue interpretada como una mera informacin al cuerpo
legislativo, sin que ste nada pudiera hacer al respecto.
La facultad de declarar el estado de sitio, que corresponda en exclusividad al Presidente de
la Repblica, as como la de ejercer las facultades extraordinarias que el mismo confera,
habiendo sido suprimida la opcin del ciudadano detenido de abandonar el pas,
contribuan, sin duda, a fortalecer al Poder Ejecutivo.
El caso que ms dramticamente puso de manifiesto la absoluta necesidad de que la Corte
Suprema de Justicia ejerciera el control judicial de los actos realizados por el Poder
Ejecutivo en virtud del estado de sitio, fue el del ex Sargento Escolstico Ovando. En efecto,
condenado en irregular proceso a quince aos de prisi6n por su supuesta participacin en la
comisin de un delito, Ovando permaneci privado de su libertad durante el tiempo
mencionado; pero una vez purgada la pena, su encierro fue prolongado por seis aos ms
por decisin del Poder Ejecutivo, el cual busc justificar la medida adoptada invocando el
Art. 79 de la Constitucin. Interpuesto el hbeas corpus y luego de recibida la
comunicacin de que la detencin se relacionaba con el estado de sitio, la Corte, sin ms
trmite, se pronunci en el sentido de declarar que la accin era improcedente. Resultaba,
sin embargo, muy difcil imaginarse cmo una persona aislada durante quince aos, habra
podido participar desde su celda en hechos relacionados con la implantacin de la medida
de excepcin. Esto era realmente imposible, y como la atribucin presidencial de detencin
slo afectaba a las personas indiciadas de participar en tales hechos, la Corte, luego de la
comparecencia del detenido, debi ordenar su libertad por la manifiesta ilegalidad de la
medida del Ejecutivo.
La facultad de disolver el Congreso. En virtud del Art. 182 de la Constitucin de 1967, el
Poder Ejecutivo poda decretar la disolucin de las cmaras legislativas. Al Presidente de la
Repblica corresponda decidir si estaban dadas o no las causas -de amplia interpretacinque justificaban la adopcin de la medida. En un rgimen presidencial esta facultad carece

por completo de justificativo. Como resultado, se acrecentaban las atribuciones del

Ejecutivo y el Congreso quedaba en una situacin de total dependencia respecto de aquel.
Durante la vigencia de la Constitucin de 1967, la nica oportunidad en que de hecho- las
cmaras del Congreso quedaron disueltas fue luego del golpe de Estado del 2-3 de febrero
de 1989.
La facultad de dictar decretos-leyes. Al igual que durante el tiempo de vigencia de la
Constitucin de 1940, el Presidente de la Repblica poda legislar por este medio durante
el receso del Congreso o hallndose ste por cualquier causa desintegrado (Art. 183). Esta
facultad confera al Presidente, en materia legislativa, un poder comparable al del Congreso
aunque la doctrina siempre consider que dicha facultad slo deba ser ejercida en casos
imprevistos y urgentes que impidieran legislar por la va ordinaria. De esto se deduce que
los decretos-leyes no podan versar sobre cualquier materia (v. gr. la tributaria), pues
respecto de varias de ellas era difcil que se dieran las circunstancias de imprevisibilidad e
impostergabilidad que justificaran la emisin de un decreto-ley. Sin embargo,
frecuentemente se abus del ejercicio de esta facultad buscando crear situaciones
irreversibles que tornaran irrelevante la posterior revisin de los decretos-leyes por el
Congreso, an cuando ella deba ser realizada dentro de los primeros sesenta das del
siguiente perodo ordinario de sesiones (Art. 183).
La facultad de dictar decretos.leyes constitua una delegacin legislativa en el Poder
Ejecutivo. Sin embargo, dado que dicha facultad slo poda ser ejercida durante el breve
perodo de receso parlamentario (tres meses y diez das) y durante la eventualidad de la
desintegracin del Congreso, no ofreca en s misma ninguna objecin. Ms bien el ejercicio
indebido de la misma fue lo que contribuy a acrecentar el predominio del Ejecutivo.
Juicio poltico.El juicio poltico no fue previsto para el Presidente de la Repblica, ni para
los ministros del Poder Ejecutivo, ni para los integrantes del Consejo de Estado. La
Vicepresidencia no haba sido legislada.
La circunstancia sealada, a primera vista, poda interpretarse como un debilitamiento de
la posicin del presidente al colocarlo, en caso de tratarse de la comisin de delitos, en
situacin de poder ser sometido a la justicia ordinaria sin que existiera ningn
procedimiento previo que cumplir. Pero en la prctica, el inmenso poder de que estaba
investido haca imposible que un integrante del Ministerio Pblico o una persona
cualquiera iniciara la correspondiente accin judicial mientras el presidente estuviera en
ejercicio de sus funciones. Mientras tanto, sin embargo, la prescripcin de la accin corra,
pues, tericamente, no exista ningn impedimento para ocurrir ante los tribunales.
Adems, la inexistencia del juicio poltico impeda que el presidente pudiera ser destituido
por actos que, sin constituir delitos, denotaran mal desempeo de sus funciones.

Consejo de Estado. El Consejo de Estado, rgano asesor del Poder Ejecutivo, fue vaciado de
las atribuciones propias de una cmara alta que indebidamente se le haban conferido de
conformidad con la Constitucin de 1940. Se lo redujo a los lmites de rgano meramente
dictaminante, como corresponda. El Poder Ejecutivo ejerca un control prcticamente total
sobre el Consejo de Estado. El nombramiento y la remocin de la casi totalidad de sus
miembros dependan, de una u otra manera, de aquel. Esto hizo que su atribucin
dictaminante sobre proyectos de decretos-leyes, asuntos de poltica internacional y de
orden financiero o econmico y sobre los mritos del candidato a Fiscal General del Estado,
revistiera escasa importancia, dado su carcter de rgano absolutamente dependiente. Por
otra parte, esta caracterstica haca que el Consejo de Estado al cumplir su funcin de
integrar la Asamblea Nacional (en caso de acefala del Poder Ejecutivo o para declarar la
necesidad de la reforma total o de la enmienda de la Constitucin), se constituyera en
vehculo de expresin de la voluntad del Ejecutivo en dicho rgano, con un importante
nmero de votos.
Presidentes de la Repblica durante la vigencia de la Constitucin de 1967. Los titulares
del Ejecutivo durante la vigencia de esta constitucin, fueron los siguientes:
Gral. Alfredo Stroessner (15 de agosto de 1968-15 de agosto de 1973: 15 de agosto de 197315
de agosto de 1978; 15 de agosto de 1978-15 de agosto de 1983; 15 de agosto de 1983-15 de
agosto de 1988: 15 de agosto de 1988-3 de febrero de 1989).
Gral. Andrs Rodrguez (3 de febrero de 1989-15 de agosto de 1993).
Poder Judicial. El Poder Judicial era ejercido por una Corte Suprema de Justicia, de no
menos de cinco miembros, y por los tribunales y los juzgados que establecidos por ley (Art.
193). Dentro de la amplia facultad de nombramiento del Presidente de la Repblica estaba
incluida la designacin de los miembros de la Corte Suprema de Justicia (con acuerdo del
Senado), y la de los dems magistrados integrantes del Poder Judicial (con acuerdo de la
citada Corte), (cf. Arts. 151, inc. 20; 180, inc. 8; y 195).
La situacin imperante durante la dictadura, determinaba que el acuerdo exigido fuera
nada ms que un mero formulismo y no un mecanismo de limitacin y control de la
facultad de nombramiento del titular del Ejecutivo.
Esto conduca a que, en los hechos concretos, la integracin del Poder Judicial en su
totalidad, estuviera en manos del Presidente de la Repblica.
Una disposicin constitucional particularmente grave en cuanto al Poder Judicial, era la
que estableca que los miembros de la Corte Suprema de Justicia y de los Tribunales, los
Jueces y dems Magistrados sern designados por perodos de cinco aos, coincidentes con
el presidencial, y podrn ser reelectos (Art. 196). Los magistrados judiciales gozaban
nicamente de inamovilidad temporal ya que eran nombrados por perodos de cinco aos,

durante los cuales slo podan ser removidos por las causales previstas en la Constitucin y
siguiendo el procedimiento legislado en la misma (cf. Art. 196). Los perodos de
nombramiento deban coincidir con el presidencial, lo cual constitua un elemento ms de
dependencia respecto del Ejecutivo. En efecto, la nica posibilidad de continuar en el cargo
que tenan los magistrados, era la de ser reelectos por otro perodo de cinco aos, dentro de
los mismos parmetros. Es decir, quedaban pendientes de la voluntad del Presidente de la
Repblica, pues era ste, como titular de la facultad de nombramiento, quien deba decidir
la nueva designacin del magistrado y solicitar el acuerdo respectivo. De este modo, el
presidente reelecto o el nuevo presidente podan hacer las substituciones que consideraran
necesarias en el cuerpo de magistrados judiciales. No exista posibilidad de alcanzar la
inamovilidad permanente o definitiva.
Juicio poltico. El juicio poltico qued circunscripto a los miembros de la Corte Suprema de
Justicia. Las causales previstas eran las de comisin de delitos o mal desempeo en sus
funciones. La acusacin corresponda a la Cmara de Diputados, por mayora absoluta de
dos tercios de votos. El juzgamiento estaba a cargo de la Cmara de Senadores, la cual slo
poda declarar culpables a los enjuiciados por la misma mayora. El fallo no tena ms
efecto que el de destituir a los acusados, sin perjuicio de las acciones judiciales que
pudieran intentarse contra ellos ante la justicia ordinaria (cf. Arts. 151, inc. 3; 153, inc. 4, y
196 de la Constitucin de 1967).
Otros temas. La independencia del Poder Judicial quedaba garantizada as como su
exclusividad como rgano competente para conocer y decidir en los actos de carcter
contencioso (Art. 199).
En la Constitucin de 1967 se legisl por primera vez al mximo nivel la facultad de ejercer
el control de constitucionalidad. Dicha atribucin fue conferida a la Corte Suprema de
Justicia, exclusivamente respecto de leyes en sentido genrico o actos normativos (cf. Art.
200). Posteriormente, por va jurisprudencial, el control se extendi a las sentencias o actos
jurisdiccionales.
Ministerio Pblico. El Ministerio Publico era ejercido por un Fiscal General del Estado, por
Agentes Fiscales y por Procuradores Fiscales (Art. 209). El primero de ellos era designado
por el Poder Ejecutivo, con acuerdo de la Cmara de Senadores, y los dems directamente
por el Poder Ejecutivo (cf. Arts. 211 y 151, inc. 2).
En la Constitucin de 1967, bajo la denominacin de Ministerio Pblico estaban
comprendidas dos instituciones bien diferenciadas: la Procuradura General y el Ministerio
Pblico propiamente dicho, las cuales deban estar separadas pues desempeaban
funciones muchas veces incompatibles. La primera deba depender del Poder Ejecutivo,
pero el segundo deba ser un rgano autnomo, como se ha establecido en la actual
constitucin. Al no suceder esto, aumentaba el predominio del Ejecutivo pues dada la

situacin de dependencia del Ministerio Pblico, sus funciones propias no eran ejercidas a
cabalidad cuando los presuntos responsables de los hechos investigados, eran integrantes
del rgano administrador.
Reforma constitucional. En cuanto a la reforma de la Constitucin estaban previstas la
reforma total y la enmienda. Ambas eran competencia exclusiva de la Convencin Nacional
Constituyente (cf. Art. 219).
La entrada en vigor de la Constitucin de 1967 qued sujeta a su promulgacin por parte
del Poder Ejecutivo (cf. Art. 232). Ya hemos apuntado precedentemente que este proceder
es incorrecto porque, en cuanto a su vigencia, no se puede hacer depender el acto resultante
del ejercicio del poder constituyente, de un acto (la promulgacin) que emana de uno de los
rganos que ejercen el poder constituido.
Supremaca del Ejecutivo. En resumen, se puede aseverar que durante el tiempo de
vigencia de la Constitucin de 1967 existi una clara supremaca del Ejecutivo sobre los
dems poderes, por la hipertrofia de hecho y de derecho de aquel rgano.
Por una parte, la Ley Suprema contena normas impropias de un sistema presidencial y
atentatorias contra el principio de equilibrio de los rganos de gobierno, lo cual la
convertan en una Constitucin autoritaria. De este modo, el Estado de derecho, quedaba
gravemente debilitado, y slo la supresin de las escasas disposiciones constitucionales que
lo desvirtuaban, hubieran permitido su plena recuperacin.
Tales disposiciones eran las siguientes:
a) La facultad exclusiva de prorrogar las sesiones ordinarias del Congreso y la de convocarlo
a sesiones extraordinarias, otorgada al Presidente de la Repblica. La posibilidad de
funcionamiento autnomo del rgano legislativo durante el receso, no poda quedar
supeditada a la decisin de otro rgano.
b) La supresin del juicio poltico en relacin con el Presidente de la Repblica, lo cual
eventualmente poda concluir en su impunidad.
c) La facultad de veto, ya sea parcial o total, prcticamente insuperable por las cmaras
legislativas por las mayoras exigidas para ello. Esta circunstancia converta, de hecho, al
Poder Ejecutivo en el legislador final.
d) La facultad de disolver el Congreso, que colocaba a este rgano a merced del Poder
Ejecutivo.
e) La inexistencia de inamovilidad definitiva o permanente de los magistrados judiciales,
sus perodos coincidentes con el presidencial y la dependencia del Poder Ejecutivo en
cuanto a su reeleccin. Todo esto configuraba un Poder Judicial dbil y dependiente.

Las disposiciones precedentes constituan los pecados capitales de la Constitucin de

1967. La superacin de los mismos era imprescindible para convertirla en una Constitucin
democrtica acorde a las corrientes doctrinarias del momento histrico de su sancin.
Por otra parte, existan disposiciones que en s mismas no eran cuestionables, pero cuya
interpretacin y aplicacin en casos concretos, contribuyeron en forma substantiva e
indebida a acrecentar las facultades del Ejecutivo. Entre ellas, podemos mencionar las
siguientes:
a) El nuevo cmputo en cuanto a la elegibilidad y reelegibilidad para el cargo de Presidente
de la Repblica, a partir del 15 de agosto de 1968. A esto, la Enmienda de 1977 sum la
reeleccin en forma ilimitada.
La admisin de la reeleccin en forma limitada, no ofrece reparos, pero las disposiciones
precedentes fueron adoptadas especficamente para favorecer a quien en ese momento se
encontraba en ejercicio de la presidencia de la Repblica, contribuyendo a aumentar su
poder.
b) La amplia facultad de nombramiento conferida al Presidente de la Repblica, en
particular en cuanto al Poder Judicial: Corte Suprema de Justicia y otros magistrados. El
ejercicio de esta atribucin se encontraba limitada por el acuerdo que deba otorgar otro
rgano. En la prctica, dadas las circunstancias del momento, tal exigencia no constitua
ms que un mero trmite.
c) La facultad de dictar decretos-leyes. Esta delegacin legislativa bien utilizada, es decir,
circunscripta en cuanto al tiempo al receso parlamentario (y a los momentos en que el
Congreso estuviere disuelto, lo cual deba suprimirse) y en cuanto a la materia a lo urgente
e impostergable, no ofreca objeciones. El problema consisti en el uso indebido de esta
facultad en materias que no correspondan.
d) La iniciativa legislativa exclusiva del Poder Ejecutivo en ciertas materias.
e) El mantenimiento del Consejo de Estado, con atribuciones muy disminuidas, es decir,
como un rgano de escasa utilidad, aunque con la facultad de integrar con las cmaras
legislativas la Asamblea Nacional, representando -de hecho- al Poder Ejecutivo.
f) La facultad de declarar el estado de sitio y las facultades excepcionales que correspondan
al Presidente de la Repblica durante su vigencia, contribuan a acrecentar su poder. Sin
embargo, los problemas en este punto no derivaban de un estado de sitio en realidad muy
dbil, sino de la interpretacin del texto constitucional que sostena que el mismo estaba
exento tanto del control del Congreso como del control jurisdiccional, y de los excesos
cometidos durante el tiempo que estuvo en vigor.

En definitiva, desde el punto de vista jurdico, con la modificacin de unos pocos artculos,
se podan eliminar las grandes deficiencias que hacan a la Constitucin de 1967 una
constitucin autoritaria, convirtindola en una constitucin democrtica acorde con las
ideas vigentes en el momento en que fue sancionada.
CONSTITUCIN DE 1992
El derrocamiento de la dictadura
El golpe de Estado del 2 y 3 de febrero de 1989 produjo la cada de la dictadura del general
Alfredo Stroessner. El movimiento poltico consisti estrictamente en un golpe de Estado,
es decir, en la substitucin de las personas que ejercan las diversas funciones de gobierno,
sin que se alteraran las estructuras sociales, econmicas y polticas, por lo menos en un
grado que revistiera cierta radicalidad. La conservacin del estado de cosas, en forma
prcticamente inmutable, se pudo observar en la continuidad en el poder del Partido
Colorado, el mismo que se haba constituido en el sostn civil de la dictadura. Los lderes
militares y civiles del golpe de Estado fueron personas que haban estado ligadas al
estronismo por dcadas y que slo unos pocos aos antes de la cada haban sido
apartadas del poder como consecuencia de las luchas intestinas de la Asociacin Nacional
Republicana. En particular, el triunfo de los llamados militantes y su control excluyente
del partido a partir de 1987, con el consiguiente desplazamiento de los denominados
tradicionalistas, determin cierta aceleracin de los aprestos finales que condujeron al
golpe de Estado. ste produjo como cambios ms notables la vigencia bastante amplia de
las libertades formales y la celebracin de comicios aceptablemente democrticos para la
eleccin de autoridades, sin que se produjeran alteraciones substanciales de carcter
estructural.
La Constitucin precedente y la necesidad de su modificacin
La Constitucin de 1967 llevaba sobre s el estigma de ser la constitucin de la dictadura.
Haba que modificarla necesariamente. Apenas se empez a hablar del tema, el primer
punto de discusin fue el referente a si la reforma deba ser parcial o total.
La Constitucin entonces en vigor era susceptible de ser mejorada tomndola como base,
sin tener que modificarla radicalmente. En cuanto a la parte dogmtica haba que ampliar
el catlogo de derechos de acuerdo con las normas consagradas en el Derecho Internacional
de los Derechos Humanos, y asimismo deban ser ampliadas las garantas consagradas en la
Ley Suprema. En cuanto a la parte orgnica, haba que eliminar los artculos que contenan
las disposiciones de carcter autoritario, retocar las atribuciones de los rganos de gobierno
ya previstos, y agregar otros rganos de gobierno. Para la actualizacin de la Constitucin
de 1967 y su conversin en una constitucin completamente democrtica, adems de las
modificaciones secundarias y la incorporacin de nuevas disposiciones, hubiera bastado
con la modificacin radical o la supresin de no ms de diez artculos.

Inicialmente, el nuevo gobierno se mostr partidario de una reforma parcial, pero

finalmente la carga simblica y emocional de romper con el inmediato pasado dictatorial
mediante la eliminacin del instrumento supremo de su ordenamiento jurdico, enarbolada
principalmente por los sectores de oposicin, determin que se optara por la reforma total.
En consecuencia, el 12 de junio de 1991, la Asamblea Nacional, conformada por las Cmaras
del Congreso y el Consejo de Estado (Art. 220 de la Constitucin de 1967), procedi a
declarar la necesidad de la reforma total de la Ley Fundamental precedente.
La Convencin Nacional Constituyente
Los comicios para la eleccin de los integrantes de la Convencin Nacional Constituyente se
celebraron el 1 de diciembre de 1991. Realizado el escrutinio de los votos y la posterior
proclamacin por las autoridades electorales, la Convencin qued integrada con 122
convencionales del Partido Colorado, 55 convencionales del Partido Liberal Radical
Autntico, 19 convencionales del Movimiento Constitucin Para Todos, un convencional del
Partido Demcrata Cristiano y un convencional del Partido Revolucionario Febrerista. En
total los convencionales constituyentes fueron 198.

Partido o movimiento
politico
ANR

Cantidad de
convencionales
122

Porcentaje

PLRA

55

38%

62%

La gran diferencia en
el

nmero

de

convencionales
alcanzada

por

el

Partido Colorado en

CPT

19

comparacin con los

PDC

partidos de oposicin,

PRF

con la cantidad de

Total

198

no guardaba relacin

100%

votos obtenidos por

cada

sector,

en

el

sentido de que la diferencia no era tan marcada. El sistema de eleccin de los

convencionales tanto por lista nacional como por listas departamentales determin esta
deformacin en la representacin que favoreci de manera notable al Partido Colorado. El
porcentaje del 62% de las bancas de la Convencin Nacional Constituyente, en manos de la
Asociacin Nacional Republicana (Partido Colorado), contrapuesto al 38% en manos de los
partidos de oposicin, no se corresponda con la diferencia de votos obtenidos por cada uno
de estos sectores.
La cantidad de convencionales constituyentes era indudablemente muy elevada tanto si se
tomaba en cuenta la poblacin el pas, como si se la comparaba con la cantidad de
convencionales que en otros pases integr la respectiva asamblea constituyente celebrada

en la misma poca (Vanse los casos de Brasil, 1988, y de Colombia, 1991). El nmero
excesivo de convencionales se pretendi justificar afirmando que de tal modo se permita la
participacin de organizaciones polticas de menor caudal electoral, pues una cantidad
menor de convencionales, determinara que ellos tuvieran su origen en los dos partidos
tradicionales casi en exclusividad. Este exceso se pudo notar en el hecho de que no habr
sido sino un poco ms del tercio de los convencionales, el que tuvo una participacin activa
en la discusin de los diversos artculos.
Debe puntualizarse tambin que muchos de los convencionales, particularmente los
propuestos por el Partido Colorado, haban estado vinculados estrechamente a la dictadura.
El mismo presidente de la Convencin, scar Facundo Insfrn, haba sido convencional por
dicho partido en la Convencin Nacional Constituyente de 1967 y diputado por el mismo
partido por varios perodos.[11]En los momentos inmediatamente posteriores al golpe de
Estado, las abjuraciones del estronismo y las conversiones a la democracia de muchos
de los adlteres de la dictadura fueron muy frecuentes.
En relacin con la Convencin Nacional Constituyente, esta tarda fiebre democrtica en
buena medida oportunista y determinada por la condena a la dictadura que se acababa de
derrocar-, se tradujo en una suerte de competencia entre los diversos sectores polticos por
presentar y luego aprobar- las propuestas ms avanzadas. Esta circunstancia permiti que
fueran consagradas en la nueva Constitucin disposiciones que probablemente no hubieran
sido aprobadas, si el transcurso de un tiempo ms prolongado hubiera permitido que las
aguas volvieran a su cause normal y que la euforia democrtica se calmara, con el
consiguiente resurgimiento de las posturas conservadoras y reaccionarias, como la
experiencia lo ha demostrado. Esto es categrico en cuanto al Partido Colorado, sostn civil
de la dictadura, y lo es tambin en relacin con los sectores ms atrasados del resto del
espectro poltico.
El funcionamiento de la Convencin
En la Convencin Nacional Constituyente de 1992 se presentaron once proyectos de
constitucin completos y numerosas propuestas parciales referentes a diversos temas. Los
proyectos completos fueron los del Poder Ejecutivo, la Asociacin Nacional Republicana
(Partido Colorado), el Partido Liberal Radical Autntico, el movimiento Constitucin para
Todos, el Partido Demcrata Cristiano, el Partido Humanista, el Partido Revolucionario
Febrerista, el Centro Interdisciplinario de Derecho Social y Economa Poltica (CIDSEP) de
la Universidad Catlica, la Unin Industrial Paraguaya y dos proyectos individuales. Entre
las propuestas parciales se pueden mencionar las de la Conferencia Episcopal Paraguaya,
los pueblos indgenas, el Comit de Iglesias, el Sindicato de Periodistas del Paraguay, etc.
La Convencin Nacional Constituyente se reuni desde el 30 de diciembre de 1991, hasta el
20 de junio de 1992. La ceremonia inaugural celebrada en la fecha indicada en primer

lugar, cont con la presencia del entonces Presidente de la Repblica, Gral. Andrs
Rodrguez. La Convencin se reuni en sesiones plenarias que tuvieron lugar en la Sala de
Convenciones del Banco Central del Paraguay. Como una preparacin de stas, se reuni en
una sala anexa la Comisin Redactora, integrada por treinta convencionales de los distintos
partidos, encargada de elaborar el proyecto que sera discutido en las sesiones plenarias.
Fue tomado como proyecto-base, el de la Asociacin Nacional Republicana (Partido
Colorado), considerando que era el sector poltico mayoritario en la Convencin. No era
ste, sin embargo, el mejor proyecto de Constitucin tanto desde el punto de vista formal,
como en cuanto a su contenido substantivo. En cuanto se refiere al primer aspecto, ste fue
el origen de las mltiples deficiencias tcnicas que presenta el texto constitucional en vigor.
Las discusiones se llevaron a cabo en un ambiente de amplia libertad, tolerancia y respeto a
las diferentes posturas. En muchos casos, en las sesiones plenarias, la divisin de los votos
fue trasversal a los diferentes sectores polticos representados en la Convencin, es decir,
los convencionales emitan sus votos de acuerdo con sus convicciones o intereses
particulares, sin que existiese una postura adoptada previamente por el sector poltico al
cual pertenecan y que debiera ser acatada. As, de hecho, funcion una coordinadora
campesina que buscaba plasmar las aspiraciones de este sector, en las normas pertinentes
que fueran incorporadas a la nueva Ley Suprema. En cuanto a otros temas de relevancia,
tales como el derecho a la propiedad privada, el derecho a la vida, etc., se pudo observar
igualmente una divisin de votos que no responda a la pertenencia partidaria, sino a
convicciones sociales, religiosas o de otra ndole.
En algunos casos, en especial en el de la ANR, las divergencias partidarias internas fueron
trasladadas al seno de la Convencin. Igualmente en algunas oportunidades se pudo
apreciar la desconfianza existente entre los convencionales de los diferentes partidos, lo
cual hizo que a veces las propuestas de modificacin de ciertos artculos fueran tomadas
con mucho temor y cuidado.
Fue constituida una Comisin de Estilo y Tcnica Legislativa, pero la misma slo funcion
en cierta medida en cuanto a las cuestiones de estilo y, de hecho, no funcion en cuanto a
las cuestiones de tcnica legislativa, lo cual determin que los numerosos problemas de esa
ndole de que adolece la Constitucin de 1992, no pudieran ser evitados cuanto menos en
una parte substancial.
Algunos temas de debate
Pocos fueron los temas en que la divisin de votos se dio por partidos, o mejor, aquellos en
que el Partido Colorado impuso su mayora en forma disciplinada, al entender que se
trataba cuestiones que podan tener repercusiones polticas negativas para dicha asociacin
poltica. Uno de ellos fue el de la exigencia de la radicacin en el territorio paraguayo, como

uno de los requisitos para ser elector (Art. 120). Con ello se negaba a los paraguayos
residentes en el exterior la posibilidad de intervenir mediante su voto en cualquier tipo de
elecciones celebradas en nuestro pas. Esta prohibicin de exclusiva responsabilidad de la
ANR- obedeci a un mal clculo de sus lderes. El primer error provino de pensar que tras
la larga dictadura, la inmensa mayora de los paraguayos residentes en el exterior sera
adversa al Partido Colorado. El segundo error consisti en considerar que ese potencial
electorado suplementario era mucho ms numeroso de lo que en verdad lo era, y sobre
todo, que sera relativamente fcil movilizarlo y lograr su participacin efectiva en algunas
elecciones. Este error histrico fue corregido mediante la enmienda aprobada en 2011, slo
que a un costo de algunos millones de dlares solventados por todo el pueblo paraguayo,
cuando la responsabilidad fue de un puado de dirigentes del Partido Colorado.
Otro tema en que la Asociacin Nacional Republicana igualmente impuso su mayora, fue el
de la exigencia slo de la simple mayora para la eleccin del Presidente de la Repblica
(Art. 130). En el Cdigo Electoral entonces vigente (Ley N 1/90), se haba establecido dos
aos antes el balotaje o segunda votacin, para el caso de que ninguno de los candidatos
obtuviera ms del cincuenta por ciento de los votos vlidos emitidos en la primera votacin.
La situacin era la siguiente: la ANR haba sufrido su primera derrota electoral post
dictadura, en las elecciones municipales de Asuncin, en mayo de 1991, y a pesar de su
victoria en las elecciones para convencionales constituyentes en diciembre de ese mismo
ao, no se senta confiada o segura en cuanto a las siguientes elecciones presidenciales de
1993. En este caso el clculo fue acertado, pues en dichas elecciones con el 39% del
candidato colorado (J. C. Wasmosy), contra el 32% del candidato del PLRA (D. Laino) y el
23% del candidato del Encuentro Nacional (G. Caballero Vargas), su derrota en la segunda
vuelta estaba asegurada.
El tema del control de constitucionalidad tuvo un tratamiento muy particular en el seno de
la Convencin. Se trataba de una cuestin muy tcnica que escapaba a la comprensin de la
mayor parte de los convencionales. La decisin acerca del rgano a cuyo cargo deba estar
este control, fue tomada ya a nivel de la Comisin Redactora. Al respecto se dispuso que el
control de constitucionalidad siguiera a cargo de la Corte Suprema de Justicia, crendose
dentro de ella una Sala Constitucional, y desechando la idea de constituir un Tribunal
Constitucional. En plenaria el tema de debate fue el alcance que se deba dar a la
declaracin de inconstitucionalidad, es decir, efectos limitados o inter partes, o efectos
generales o erga omnes. El desconocimiento y la desorientacin de gran parte de los
convencionales sobre el tema, determin que, al arduo debate entre un grupo reducido de
convencionales, siguiera una votacin dividida en partes equilibradas, trasversal a los
partidos polticos y en la cual una cantidad importante de convencionales decidi el sentido

de su voto por la confianza que tenan en los convencionales que aparecieron como
referentes de una y otra mocin. Por escaso margen triunf la primera de las mociones.
Grupos de presin
Varios grupos e instituciones ejercieron presin sobre la Convencin. La Iglesia Catlica y
otras iglesias se hicieron sentir por medio de notas, de contactos con algunos
convencionales y de una manifestacin pblica frente al local de sesiones, el da en que se
trat el artculo 4 Del derecho a la vida. En una parte del mismo, respecto de la vida, se
estableca lo siguiente: Se garantiza su proteccin, en general, desde la concepcin. La
divergencia giraba en torno a la inclusin de la expresin en general, pues se consideraba
que quedaba habilitada la posibilidad de legislar con amplitud sobre el aborto. A pesar de
todo, la disposicin fue aprobada tal como haba sido propuesta.
Las Fuerzas Armadas ejercieron una presin dudosa legalidad dadas las caractersticas de
las mismas y la forma en que ella fue ejercida. En efecto, se dieron contactos con varios
convencionales y particularmente una reunin de convencionales colorados con el entonces
Presidente de la Repblica, Gral, Andrs Rodrguez, el Ministro de Defensa y otros
generales. El encuentro tuvo lugar en el Ministerio de Defensa y, segn informacin
recabada de algunos de los participantes, los jefes militares, como consecuencia del
disgusto generado por algunas disposiciones aprobadas por la Convencin, llegaron a
plantear al Gral. Rodrguez la posibilidad de hacer un autogolpe para disolver la
Convencin Nacional Constituyente y desconocer lo aprobado por la misma. Una de las
disposiciones no aceptadas fue la que consagr en forma amplia la objecin de conciencia al
servicio militar obligatorio. El debate acerca del Comandante de las Fuerzas Militares
tambin caus preocupacin, aunque el tema finalmente fue resuelto en forma satisfactoria
para las Fuerzas Armadas.
Una tarde, en el local de sesiones de la Convencin circul insistentemente el rumor de que
el avance de tanque sobre la citada sede era inminente. La intranquilidad en la sala y la
notoria disminucin de convencionales, fueron evidentes. Sin embargo, las deliberaciones
del da concluyeron con toda normalidad.
Otro de los grupos que alcanz plenamente sus objetivos fue el vinculado a los medios
masivos de comunicacin. El deseo de adherirse, por conviccin o por guardar las
apariencias, a una de las libertades emblemticas de un rgimen democrtico, como lo es la
libertad de prensa; as como el temor de enfrentarse a un grupo cuyo poder tena un
crecimiento vertiginoso, hicieron que las disposiciones que regulaban todo lo referente a la
prensa (artculos 26/31) fueran aprobadas tal cual fueron presentadas por los propios
periodistas. La tarea fue facilitada an ms por el hecho de que en la propia Convencin, los

medios tenan una importante cabeza de puente: cuatro convencionales, por lo menos, eran
importantes periodistas.
Disposiciones que el Presidente Gral. Rodrguez consider contrarias a l
El Gral. Rodrguez y sus partidarios consideraron ofensivo para aquel lo establecido en el
artculo 235, inc.9, que reza as:
Son inhbiles para ser candidatos a Presidente de la Repblica o Vicepresidente:
9. el cnyuge o los parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, o segundo de
afinidad, de quien se encuentre en ejercicio de la presidencia al realizarse la eleccin, o la
haya desempeado por cualquier tiempo en el ao anterior a la celebracin de aqulla.
Los rumores que circulaban en el sentido de que el Gral. Rodrguez, ante la imposibilidad
de ser reelecto, propiciara la candidatura de una de sus hijas, hizo que esta propuesta de
agregado al artculo referente a las inhabilidades para la presidencia de la Repblica,
presentado directamente a la plenaria, tuviera el apoyo de un importante sector de la
bancada colorada, lo cual decidi su rpida aprobacin.
Este hecho motiv que al da siguiente, en el Palacio de Lpez, se dieran diversas
manifestaciones de apoyo a Rodrguez, por lo que se consider una afrenta al mismo.
En el artculo 19 de las Disposiciones Finales y Transitorias, se dispuso cuanto sigue: A los
efectos de las limitaciones que establece esta Constitucin para la reeleccin en los cargos
electivos de los diversos poderes del Estado, se computar el actual perodo inclusive. La
clusula constitucional (Art. 229) que prescriba la prohibicin absoluta de reeleccin, fue
reforzada con esta disposicin que no dejaba dudas acerca de que el Gral. Andrs Rodrguez
de ningn modo poda ser reelecto. Ni el simulado carcter general que se pretendi dar la
norma con la impropia e ilgica alusin a la reeleccin en los cargos electivos de los
diversos poderes del Estado, pudo crear la ms mnima duda acerca del destinatario de la
norma. En efecto, en el Poder Judicial no hay cargos de eleccin popular; en el Poder
Legislativo, los cargos electivos (senadores y diputados) no tienen ninguna restriccin en
cuanto a la reeleccin. La nica limitacin establecida sobre el tema se refiere al Poder
Ejecutivo.
Adems, esto fue incluido a pesar de la promesa formulada pblicamente por el Gral.
Rodrguez, en su discurso inaugural de la Convencin Nacional Constituyente, el 30 de
diciembre de 1991, en el sentido de que no aspiraba a ser reelecto. Esta afirmacin fue
aplaudida de pie por el pleno de la Convencin.
Disgustado Rodrguez porque, segn manifest, no se confi en su palabra, no acudi a
prestar juramento o formular promesa de acatamiento a la nueva Constitucin, ante el

pleno de la Convencin Nacional Constituyente, el 20 de junio de 1992, como estaba

previsto.
Sancin, promulgacin, vigencia y publicacin de la Constitucin
El Prembulo contiene una afirmacin novedosa que rompe una tradicin en el Derecho
Constitucional

paraguayo,

la

de

Constituyente sanciona y promulga la

que

la

constitucin.

La

Convencin
Constitucin

Nacional

de

1844

fue

promulgada por el Poder Ejecutivo. De hecho su denominacin oficial era la de Ley que
establece la administracin poltica de la Repblica del Paraguay y dems que en ella se
contiene, por lo que su promulgacin por el Presidente de la Repblica no pareca rara,
aunque en el artculo 13, del Ttulo X, se hablaba de ley fundamental. La Constitucin de
1870, aunque sancionada por una Convencin Nacional Constituyente, tambin fue
promulgada por el Poder Ejecutivo. Es bien conocido el procedimiento irregular que
culmin con la puesta en vigor de la Constitucin de 1940 por medio de un decreto. La
Constitucin de 1967, despus de ser sancionada por una Convencin Nacional
Constituyente, igualmente fue promulgada por el Poder Ejecutivo.
En nuestra opinin la decisin de la Convencin Nacional Constituyente de 1992 de
sancionar y promulgar la constitucin, fue acertada. El pueblo, por medio de sus
representantes,

ejerca

el

poder

constituyente

no

puede

admitirse

que

el

perfeccionamiento del acto resultante del ejercicio de dicho poder (es decir, la plena validez
y vigencia de la constitucin), quede supeditado a la decisin de un rgano componente del
poder constituido, como lo es el Poder Ejecutivo. Porque debe entenderse, como ocurre en
el proceso de formacin y sancin de las leyes, que reconocerle a un rgano determinado la
facultad de promulgar una ley, conlleva igualmente el concederle la facultad de vetarla.
Aunque esta posibilidad resulta remota, no es lo ms acertado hacer depender del Poder
Ejecutivo la puesta en vigor de una constitucin, atendiendo a que uno de los requisitos
exigidos para que las leyes obliguen es el de su promulgacin (Art. 213).
El criterio sealado fue incorporado al texto constitucional para futuras reformas o
enmiendas. As, en el artculo 289 se establece, para el caso de la reforma, que sancionada
la nueva Constitucin por la Convencin Nacional Constituyente, quedar promulgada de
pleno derecho; y para el caso de la enmienda, el artculo 290, prescribe que si el resultado
de ste (es decir, el referndum a que debe ser sometida la enmienda aprobada por el
Congreso) es

afirmativo,

la

enmienda

quedar

sancionada

promulgada,

incorporndose al texto constitucional.

En el ttulo de las Disposiciones Finales y Transitorias, la Ley Suprema contiene las
siguientes disposiciones:
Artculo 1 DFT. Esta Constitucin entra en vigencia desde la fecha. Su promulgacin se
opera de pleno derecho a la hora veinticuatro de la misma .

Artculo 18 DFT. El Poder Ejecutivo dispondr de inmediato la edicin oficial de diez mil
ejemplares de esta Constitucin en los idiomas castellano y guaran .
En la parte final del ttulo se consign cuanto sigue: Queda sancionada esta Constitucin.
Dada en el recinto de deliberaciones de la Convencin Nacional Constituyente, a los veinte
das del mes de junio de mil novecientos noventa y dos, en la ciudad de la Asuncin, Capital
de la Repblica del Paraguay.
De conformidad con lo transcripto, la Constitucin de 1992 fue sancionada el 20 de junio de
ese ao. Su promulgacin se oper de pleno derecho a la hora veinticuatro del 20 de junio
de 1992. En consecuencia, entr en vigencia el 21 de junio de 1992 (a pesar de lo expresado
en el Art. 1 DFT). Asimismo, llama la atencin que se dispusiera su entrada en vigencia sin
que existiera una publicacin oficial de la misma, la cual se ordenaba en esta parte. No debe
olvidarse que la Ley Suprema dispona en relacin con las leyes comunes, es decir, con las
leyes dictadas por el Congreso, que la ley no obliga sino en virtud de su promulgacin y su
publicacin (Art. 213).
Juramento o promesa
En el artculo 2 de las Disposiciones Finales y Transitorias, se dispuso que el Presidente de
la Repblica, el Presidente del Congreso y el Presidente de la Corte Suprema de Justicia,
prestarn juramento o promesa de cumplir y hacer cumplir esta Constitucin, ante la
Convencin Nacional Constituyente el da sbado 20 de junio de 1992.
En la fecha indicada, las autoridades mencionadas no comparecieron a raz de las
divergencias que haba tenido el Presidente de la Repblica con la Convencin Nacional
Constituyente. Slo los integrantes de sta concurrieron a prestar juramento o formular
promesa. Fue la primera violacin de la nueva Ley Suprema, el mismo da en que fue
sancionada. Las otras autoridades lo hicieron en la semana siguiente, en la sede del
Congreso.
Fe de erratas
Despus de que la Convencin Nacional Constituyente hubiera concluido su tarea con la
sancin y promulgacin de la nueva Constitucin, se elabor una fe de erratas cuya
validez es objeto de discusin hasta hoy.
Posiblemente la Constitucin de 1992 sea la nica en el mundo que tenga una Fe de Erratas.
Esto, obviamente, es no ningn motivo de orgullo.
Lo que sucedi no fue nada formal ni premeditado. Por el contrario, es difcil de creer que
haya sucedido. Luego de las discusiones en la plenaria de la Convencin Nacional
Constituyente, se iba guardando por medios informticos el texto que resultaba. Hacia el

final de las sesiones y poco antes de la fecha fijada para la sancin de la nueva Constitucin,
la versin ms avanzada del texto se perdi. Inexplicablemente no se contaba con copias de
seguridad. Para intentar reconstruir el texto final, se recurri a la memoria y las
anotaciones de algunos de los convencionales y a versiones anteriores que no haban
desaparecido. La tarea se hizo a las apuradas, con poco tiempo, y as se logr reconstituir
-como se pudo- el texto que fue presentado como la versin oficial de la Constitucin y que
fue sancionado y promulgado el 20 de junio de 1992.
Con posterioridad, cuando ya la Convencin Nacional Constituyente se haba disuelto,
algunos convencionales se percataron de que el texto oficial contena algunos errores. No
encontraron mejor solucin que redactar una Fe de Erratas para subsanar dichos errores,
como si la Constitucin se tratara de un libro cualquiera que haba salido de una imprenta
con algunas deficiencias.
Esta tarea la realiz a posteriori un grupo de convencionales que no se sabe si fueron los
mismos que realizaron la reconstruccin del texto final, aunque se puede presumir que
hubiera gran coincidencia entre los integrantes del primero y segundo grupos.
Por las circunstancias sealadas se puede apreciar que no hubo formalidad alguna en
cuanto a la redaccin de la Fe de Erratas, ni tampoco un procedimiento predeterminado
que se siguiera y que permitiera afirmar que la misma qued integrada al texto oficial de la
Constitucin. De hecho, la Convencin Nacional Constituyente ya no estaba en actividad.
Por medio de la Fe de Erratas se corrigen muchos errores gramaticales sencillos y obvios
(mayscula-minscula, concordancias gramaticales, puntuacin, etc.) que no afectan el
contenido jurdico del texto constitucional. Pero existen algunos casos -por suerte los
menos- en que la modificacin no es meramente formal, sino de fondo.
A nuestro criterio, el texto oficial es el aprobado por la Convencin Nacional Constituyente
el 20 de junio de 1992. De hecho, esta es la versin publicada como tal por la Imprenta
Nacional, por orden del Poder Ejecutivo. De todos modos, es interesante tener cuenta las
modificaciones sugeridas en la Fe de Erratas.
En el campo prctico hasta hoy no se han presentado dificultades de relevancia derivadas
de la diversidad de los textos.
Prembulo
El prembulo de la Constitucin de 1992 afirma que el pueblo paraguayo, por medio de
sus legtimos representantes reunidos en Convencin Nacional Constituyente, se da a s
mismo dicha Constitucin. Siguiendo la lnea de los prembulos de las constituciones
precedentes, contiene una invocacin a Dios. A continuacin alude al reconocimiento de la
dignidad humana, el aseguramiento de la libertad, la igualdad y la justicia, la reafirmacin

de los principios de la democracia republicana, representativa, participativa y pluralista, la

ratificacin de la soberana e independencia nacionales y la integracin a la comunidad
internacional.
Prcticamente todas las ideas expuestas en el prembulo estn contenidas en diversos
artculos constitucionales, incluso en forma textual. Por ello el valor del prembulo de la
Constitucin de 1992 como fuente de interpretacin es casi nulo.
Algunas disposiciones de la Constitucin de 1992
En la parte dogmtica de la Constitucin de 1992, se puede apreciar que la misma se
mantiene en la lnea del constitucionalismo social. Prueba de ello son los captulos referidos
a la familia, los pueblos indgenas, la salud, la educacin y cultura, los derechos laborales y
la reforma agraria.
En cuanto a la forma regulacin de la propiedad privada, se puede apreciar una involucin
en relacin con las normas contenidas en la Constitucin de 1967 y, ms an, en cuanto a lo
consignado en la Constitucin de 1940. La exigencia del pago previo como condicin de
toda expropiacin, salvo la de latifundios improductivos, limita mucho las posibilidades del
Estado en este campo.
Otra limitacin en cuanto al efectivo goce de derechos consagrados, es el carcter de
normas programticas que se da a la mayor parte de las consignadas en el texto mximo. Se
debe avanzar en lo que es la tendencia actual: convertir a dichas normas en normas
operativas en el mayor grado posible.
En cuanto a la parte orgnica, la Constitucin de 1992 indudablemente marca el trnsito de
la preponderancia presidencialista al presidencialismo moderado. Entre otras, podemos
hacer alusin a las siguientes normas:
a) La creacin de la Vicepresidencia y del Consejo de Ministros.
b) La no reeleccin del Presidente de la Repblica. Esta norma tiene un carcter absoluto.
No se sigue la lnea histrica del constitucionalismo paraguayo que siempre ha admitido la
posibilidad de la reeleccin. Tampoco est acorde con la tendencia que se observa en el ms
reciente derecho constitucional latinoamericano.
c) Se restablece el juicio poltico para el Presidente de la Repblica, para el Vice Presidente
y los ministros del Poder Ejecutivo. Se lo extiende tambin a otros funcionarios.
d) Se regulan con amplitud las figuras del pedido de informes, la interpelacin y el voto de
censura, tomadas del sistema parlamentario.

e) Se establece la inhabilidad de militares en servicio activo para la Presidencia de la

Repblica y la Vicepresidencia.
f) Se crean los gobiernos departamentales.
g) Se establece la eleccin popular de los intendentes, los cuales anteriormente eran
designados por el Poder Ejecutivo.
h) La iniciativa legislativa exclusiva del Poder Ejecutivo, de mucho peso en los anteriores
ordenamientos constitucionales, se ve notablemente reducida.
i) Se suprime la facultad presidencial de dictar decretos-leyes.
j) Se regula la facultad de veto del Poder Ejecutivo en una forma equilibra que permite una
eventual ratificacin del Congreso en la sancin primitiva.
k) El Congreso recupera su facultad de prorrogar sus sesiones ordinarias y la de convocarse
a s mismo a sesiones extraordinarias.
l) Se elimina la facultad de disolver el Congreso que constitua el punto neurlgico de
desequilibrio de los rganos de poder y la base fundamental del predominio del Ejecutivo.
m) Se crean las Comisiones conjuntas de investigacin de las cmaras del Congreso.
n) Se modifica el sistema de nombramiento de la Corte Suprema de Justicia y de los dems
magistrados judiciales, sustrayndolo a la fuerte injerencia del Poder Ejecutivo.
o) Se legisla en forma amplia aunque no precisa, como nunca antes, acerca de la
inamovilidad de los magistrados judiciales.
p) Se crea la Justicia Electoral.
q) Se deslindan el Ministerio Pblico y la Procuradura General de la Repblica, dndole al
primero carcter autnomo y situando al segundo bajo la dependencia del Poder Ejecutivo.
r) Se crea la figura del Defensor del Pueblo.
s) Asimismo se crea la Contralora General de la Repblica.
t)

Las facultades del Poder Ejecutivo durante el estado de excepcin siguen siendo

reducidas. El control de dicha institucin queda en manos del Congreso.

Presidentes de la Repblica durante la vigencia de la Constitucin de 1992
Juan Carlos Wasmosy (15 de agosto de 1993 15 de agosto de 1998).

Ral Cubas Grau (15 de agosto de 1998 28 de marzo de 1999).

Luis Gonzlez Macchi (28 de marzo de 1999 15 de agosto de 2003).
Nicanor Duarte Frutos (15 de agosto de 2003 15 de agosto de 2008).
Fernando Lugo (15 de agosto de 2008 22 de junio de 2012).
Federico Franco (22 de junio de 2012- ).
Juicio poltico
Durante la vigencia de la Constitucin de 1992, tres veces se aplic el procedimiento del
juicio poltico. A continuacin describimos las notas principales de ambos casos.
Caso del Presidente Ral Cubas Grau. En sesin extraordinaria celebrada el mircoles
24 de marzo de 1999, la Cmara de Diputados resolvi formular acusacin ante la Cmara
de Senadores contra el Presidente de la Repblica, Ing. Ral Cubas Grau, por hechos que
constituyen la causal de mal desempeo y que, adems, podran constituir delitos
cometidos en el ejercicio del cargo (Resolucin N 162).
La sesin se llev a cabo con la presencia de 73 de los 80 miembros de la Cmara. La
decisin fue adoptada mediante el voto favorable de 49 diputados, lo cual constitua
mayora de dos tercios de votos.
En la exposicin de motivos de la citada Resolucin N 162, se expresaba lo siguiente:
El mal desempeo de funciones imputado al Presidente de la Repblica se funda en la
realizacin de sucesivos actos gubernativos que demuestran su falta de idoneidad para el
cargo y su responsabilidad en hechos moral y legalmente reprochables en una sociedad que
pretende vivir en un Estado de Derecho; y alguno de los cuales podra incluso reputarse
como punibles por nuestro derecho penal vigente.
Los hechos atribuibles al ciudadano Presidente de la Repblica, y a travs de los cuales se
materializa la conducta gubernativa caracterizada como mal desempeo de funciones en la
que se funda la presente acusacin se resumen en:
a) Atentado contra el sistema de independencia, equilibrio, coordinacin y recproco
control establecido en el artculo 3 de la Constitucin Nacional para el ejercicio del poder
pblico, mediante la emisin del Decreto N 117, de fecha 18 de agosto de 1998.
b) Negligencia grave en el cumplimiento de sus obligaciones constitucionales ante la
decisin adoptada por la Corte Suprema de Justicia por medio de la Resolucin N 471, de
fecha 23 de septiembre de 1998;

c) Alzamiento contra la supremaca de la Constitucin Nacional establecida en el artculo

137 de nuestra Ley Fundamental;
d) Incumplimiento de la obligacin de colaborar con la justicia prevista en los artculos
238, inc. 15 y 257 de la Constitucin Nacional; y
e) Negativa pblica y manifiesta a someterse a los mandatos judiciales y frustracin de la
persecucin y ejecucin penal.
La iniciacin del juicio poltico fue precipitada por el atentado del martes 23 de marzo, en
que perdi la vida el Vicepresidente de la Repblica, Dr. Luis Mara Argaa.
El jueves 25 de marzo de 1999, en sesin extraordinaria de la Cmara de Senadores, tres
diputados designados por la cmara a la cual pertenecan, en carcter de fiscales
acusadores, presentaron el libelo acusatorio. El Presidente de la Repblica compareci por
medio de dos representantes.
El sbado 27 de marzo, el Presidente de la Repblica, por medio de sus representantes
present su defensa y ofreci las pruebas de descargo.
Posteriormente, la Cmara de Senadores estudi las pruebas ofrecidas por las partes.
Fueron admitidas las documentales de ambas partes y fueron rechazadas las dems pruebas
ofrecidas por la defensa. Fue fijado el lunes 29 de marzo, como fecha en que las partes
deban presentar sus alegatos. Sin embargo, el juicio no pudo culminar debido a que el
domingo 28 de marzo, en horas de la noche, el Presidente de la Repblica, Ing. Cubas Grau,
present su renuncia al cargo.
En este caso slo falt la presentacin de alegatos por ambas partes y el dictamiento del
fallo por parte de la Cmara de Senadores, constituida en Tribunal, para que se llegara al
final del juicio poltico.
El Presidente Cubas Grau ejerci el cargo por espacio de siete meses y medio, entre el 15 de
agosto de 1998 y el 28 de marzo de 1999.
Caso de la Corte Suprema de Justicia en 2003
Caso del Presidente Fernando Lugo Mndez
CONCLUSIONES
Las conclusiones del presente estudio pueden ser sintetizadas en los siguientes puntos:
La Constitucin de 1870 no es elaborada en un ambiente propicio para el ejercicio
soberano del poder constituyente, an cuando haya sido sancionada por una Convencin
Nacional Constituyente.

 La Constitucin de 1870 constituye la incorporacin de los principios del liberalismo a

nuestra realidad, aunque la forma en que se hace no es de mucha originalidad al ceirse
muy estrechamente al modelo de la Constitucin argentina de 1853.
La Constitucin de 1870 presenta el aspecto positivo de aportar un catlogo de libertades,
derechos y garantas comparativamente mucho ms completo que el contenido en los
instrumentos constitucionales precedentes.
Dichos derechos, libertades y garantas incorporados, casi en su plenitud, por primera vez
al ordenamiento jurdico paraguayo, tienen un carcter meramente formal dentro del
alcance y de lo pretendido por el liberalismo- pero que resulta a todas luces muy limitado al
tiempo presente. Debe tenerse presente esto como una prevencin a cualquier propuesta de
considerar a esta constitucin como un modelo paradigmtico para la actualidad.
La Constitucin de 1870 delinea una efectiva divisin de las funciones del poder. En los
largos aos de su vigencia, se puede constatar, sin embargo, un ligero predominio del Poder
Ejecutivo desde luego propio de un sistema presidencial- y la injerencia fctica de las
fuerzas armadas y de los partidos polticos tradicionales, cuya actuacin fue, en todos los
casos de las frecuentes violaciones del orden supremo, la causa principal y determinante de
la inestabilidad poltica.
La Constitucin de 1940, a pesar de su origen no precisamente ortodoxo, ofrece el gran
aporte de introducir al pas en la lnea del constitucionalismo social, con la incorporacin a
su texto, en su parte dogmtica, de una serie de disposiciones referentes a condiciones de la
existencia material de los gobernados, que exigen del Estado ciertas prestaciones a su cargo.
En su parte orgnica, la Constitucin de 1940 sienta las bases de lo que se conoce como
presidencialismo reforzado o hiperpresidencialismo, que en aos posteriores se har comn
en toda Latinoamrica, bajo los auspicios de los Estados Unidos y en el marco de la guerra
fra y la lucha contra el comunismo.
La Constitucin de 1967 perfecciona y ampla el plexo de derechos, libertades y garantas,
hasta el punto de que se puede afirmar que el contenido de su parte dogmtica, no ofrece
reparo alguno. La sistemtica violacin de las disposiciones contenidas en esta parte,
constituy uno de los graves problemas de la dictadura.
En su parte orgnica, la Constitucin de 1967 mantiene o profundiza las deficiencias de
su predecesora, lo que hacen que se mantenga dentro de la lnea predominante en
Latinoamrica de supremaca del Poder Ejecutivo. No obstante esto, la modificacin de un
nmero muy limitado de disposiciones podan transformarla de una constitucin
autoritaria en una constitucin enteramente democrtica.

 La Constitucin de 1992 recoge y profundiza todo lo positivo de las constituciones

precedentes en cuanto a libertades, derechos y garantas, y agrega disposiciones nuevas a
partir del derecho comparado y del derecho internacional de los derechos humanos. De este
modo, su parte dogmtica se constituye en lo ms avanzado que haya tenido el Paraguay.
En su parte orgnica se restable el equilibrio entre los distintos rganos de poder, se
incorporan nuevos rganos y funciones. En este aspecto, la Constitucin de 1992 representa
el trnsito desde el presidencialismo reforzado al presidencialismo moderado. Las diversas
deficiencias tcnicas, principalmente en esta parte de su texto, sumadas a las apetencias, la
ignorancia y la mala fe de los actores polticos, han sido en buena medida, la causa de
diversos problemas poltico-jurdicos que se han presentado durante su vigencia.
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CONSTITUCIONES PARAGUAYAS
Constitucin de 1870
Constitucin de 1940
Constitucin de 1967
Constitucin de 1992

Notas

[1]Miembros de la Legin Paraguaya, constituida durante la Guerra de la Triple Alianza

por paraguayos traidores a la patria, que se armaron contra ella y en apoyo de los ejrcitos
enemigos.
Precisamente, la Constitucin de 1870, que poco tiempo despus quedara sancionada,
defini esta situacin en los siguientes trminos: La traicin contra la Nacin consistir
nicamente en tomar las armas contra ella, o en unirse a sus enemigos prestndoles ayuda
y socorro (Art. 119).
[2] Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano. 26 de agosto de
1789. XVII.Siendo la propiedad un derecho inviolable y sagrado, nadie puede ser privado
de ella, salvo cuando la necesidad pblica, legalmente comprobada, lo exija de modo
evidente, y a condicin de una justa y previa indemnizacin.
[3] Art. 33. Los votos sern verbales o escritos y todos por los mismos sufragantes.
Art. 34. Los votos verbales sern emitidos en alta voz por los sufragantes; los escritos sern
ledos del mismo modo por el Presidente de la mesa
Art. 36. Cada sufragante votar por el nmero de Senadores y Diputados que designe la
convocatoria de la eleccin.
[4] Para completar la referencia a estos acontecimientos histricos, aunque fuera ya de
cuanto se refiere al juicio poltico, cabe sealar que Rivarola procedi a la disolucin de las
cmaras legislativas. Las mismas fueron luego reintegradas mediante eleccin popular.
Ante las nuevas cmaras, Rivarola present renuncia a su cargo de Presidente de la
Repblica, pensando que la dimisin no le sera aceptada, pero el Congreso la acept y el
Vicepresidente asumi la titularidad del Ejecutivo. Se trata de dos temas diferentes:
disolucin del rgano legislativo y sucesin presidencial, que son abordados con mayores
detalles en el lugar correspondiente.
[5] El Tte. Cnel (S.R.) Dr. Rarnulfo Snchez, al comentar la Constitucin de 1940,
consideraba a los casos mencionados en el Art. 15, in fine, como los dos casos en que segn
la Constitucin, el Estado paraguayo puede ser socialista (Snchez, R., 1964, p. 41).
Consideramos que lo expresado no es correcto, aunque sirve para llamar la atencin sobre
disposiciones cuya inspiracin socialista es indudable.
[6] Durante el gobierno del Gral. Higinio Mornigo se dict el siguiente decreto:
Decreto N 12.246, del 25 de abril de 1942, por el cual se disuelve el Partido Liberal y se
cancela su personera jurdica (parte resolutiva).
Art. 1. Disulvase el Partido Liberal cuya personara poltica, queda cancelada.
Art. 2. Prohbese el desarrollo de actividades polticas tendientes a favorecer la
subsistencia de dicho Partido .

[7] En relacin con la reeleccin presidencial durante la vigencia de la Constitucin de

1940, el Dr. Rafael Eladio Velzquez aporta los datos que se insertan a continuacin:
En nuestro sistema de 1940, que es el que ha introducido el principio de la reelegibilidad
inmediata, en siete oportunidades cuatro presidentes han presidido elecciones que a ellos
mismos los consagraron como presidentes constitucionales de la Repblica, y hasta hoy, en
27 aos de vigencia de esa Carta Poltica, nunca un presidente constitucional ha
transmitido pacficamente el mando a otro presidente constitucional.
Todos los casos de transmisin del mando de un presidente a otro, ha sido transmisin del
mando de presidentes provisionales, que no alcanzaban a tener seis meses en el ejercicio de
ese poder, Convencin Nacional Constituyente de 1967, Diario de Sesiones, T. IV, p. 262.
[8] Artculo 52. Si sobreviene alguna amenaza grave de perturbacin interior o conflicto
exterior que pueda poner en peligro el ejercicio de esta Constitucin y a las autoridades
creadas por ella, el Presidente de la Repblica declarar en estado de sitio una parte o todo
el territorio de la Repblica, con cargo de dar cuenta a la Cmara de Representantes.
Durante el estado de sitio, el Presidente de la Repblica podr ordenar el arresto de las
personas sospechosas. Podr tambin trasladarlas de un punto a otro de la Repblica, salvo
que ellas prefieran salir fuera del pas. Una ley reglamentar la aplicacin del estado de sitio
para la defensa del orden y de la seguridad de la Repblica.
[9] En Ley N 1198, del 16 de diciembre de 1966, Que establece normas para la instalacin
y funcionamiento de la Convencin Nacional Constituyente, se estableca como uno de los
requisitos para ser Convencional el no pertenecer a partido o entidades que sustenten
ideologa comunista u otra de tendencia totalitaria (cf. Art. 3). Esta norma denota la
intolerancia ideolgica existente, lo cual ya era inadmisible incluso para ese momento.
[10] Artculo 19 de la Constitucin de 1940. Todos los habitantes de la Repblica gozan de
los siguientes derechos, conformen a las leyes que reglamenten su ejercicio: elegir
profesin; trabajar y ejercer todo comercio e industrias lcitos, salvo las limitaciones que,
por razones sociales y econmicas de inters nacional, imponga la ley; reunirse
pacficamente; peticionar a las autoridades; publicar sus ideas por la prensa sin censura
previa, siempre que se refieran a asuntos de inters general; disponer de su propiedad;
asociarse con fines lcitos; profesar libremente su culto; aprender y ensear.
Artculo 29 de la Constitucin de 1940. No se exigirn fianzas excesivas ni se impondrn
desmedidas multas.
[11] Fue miembro de la Cmara de Representantes (perodo 1963-1968) y luego miembro de
la Cmara de Diputados (perodos 1968-1973 y 1973-1978), durante un extenso perodo de
la dictadura estronista.