Governanca Territorial (LIVRO)

GOVERNANA TERRITORIAL
Conceitos, fatos e modalidades
Elson Luciano Silva Pires

Lucas Labigalini Fuini
Rodrigo Furgieri Mancini
Danilo Piccoli Neto
GOVERNANA TERRITORIAL
Conceitos, fatos e modalidades
Governana territorial: conceito, fatos e modalidades / Elson Luciano

Silva Pires ... [et al.]. - Rio Claro: UNESP - IGCE : Programa de
Ps-graduao em Geografia, 2011
192 p. : il., figs., quadros
Publicado tambm On-line
ISBN: 9788561203115
1. Geografia econmica. 2. Territrio. 3. Desenvolvimento
territorial. 4. Aglomeraes produtivas. 5. Micro e pequena empressa
I. Pires, Elson Luciano Silva. II. Fuini, Lucas Labigalini. III. Mancini,
Rodrigo Furgieri. IV. Piccoli Neto, Danilo. V. Ttulo.
CDD- G330.9
Ficha Catalogrfica elaborada pela STATI - Biblioteca da UNESP Campus de Rio Claro/SP
Organizao
Rodrigo Furgieri Mancini Instituto AEQUITAS
Coordenao Geral
Elson Luciano Silva Pires
Capa
Return Propaganda e Criatividade
Editorao
Adriano Corra Maia
Reviso Gramatical
Fabiana Abi Rached de Almeida
1 Edio: setembro de 2011
Editora: Ps-Graduao em Geografia / IGCE / UNESP
ndice
Governana Territorial Conceitos e Modalidades ............. 11

Prefcio .............................................................................. 17
Introduo ......................................................................... 23
Captulo 1
Governana - Origens e Conceitos ...................................... 29
1.1- Origens e evoluo ........................................................... 31
1.1.1. Governana Corporativa ............................................... 35
1.1.2. Governana Poltica ...................................................... 35
1.1.3. Governana Territorial .................................................. 36
1.1.4. Boa Governana ............................................................ 38
1.2. Conceitos fundamentais para a compreenso
da governana territorial ......................................................... 40
1.2.1. Territrio ...................................................................... 40
1.2.2. Proximidade ................................................................. 42
1.2.3. Atores ........................................................................... 43
1.2.4. Instituies ................................................................... 44
1.2.5. Normas ........................................................................ 45
1.2.6. Convenes .................................................................. 46
1.2.7. Capital Social ................................................................ 47
1.2.8. Recursos e Ativos .......................................................... 48
1.2.9. Estrutura das Relaes ................................................... 50

1.2.10. Hegemonia ................................................................. 53
1.3. Outros conceitos complementares .................................... 53
1.3.1. Participao .................................................................. 54
1.3.2. Estado de Direito .......................................................... 54
1.3.3. Transparncia ................................................................ 54
1.3.4. Receptividade ............................................................... 54
1.3.5. Orientada pelo consenso ............................................... 55
1.3.6. Equidade e incluso ...................................................... 55
1.3.7. Eficcia e eficincia ........................................................ 55
1.3.8. Responsabilidade e prestao de contas .......................... 55
Captulo 2
Os Processos de Desenvolvimento e a
Governana Territorial ....................................................... 59
2.1. Os processos de desenvolvimento ..................................... 61
2.2. Os espaos do desenvolvimento ........................................ 72
2.2.1. Aglomeraes Produtivas .............................................. 73
2.2.2. Distritos Industriais ...................................................... 75
2.2.3. Clusters Industriais ....................................................... 79
2.2.4. Sistemas Nacionais e Regionais de Inovao .................. 82
2.3. As Modalidades de Governana
Territorial comuns no Brasil .................................................... 83
2.3.1. Micro e Pequenas Empresas (MPEs)
no contexto da governana territorial ...................................... 84
2.3.2. Os Arranjos Produtivos Locais ....................................... 94

2.3.3. As Cmaras Setoriais ................................................... 106
2.3.4. Os Comits de Bacias Hidrogrficas ............................ 113
2.3.5 Os Circuitos Tursticos ................................................ 119
2.3.6. Conselhos Regionais de Desenvolvimento
(COREDEs) ........................................................................ 135
2.3.7. A superposio de formas de
governana territorial ............................................................ 141
Captulo 3
Prticas de Governanas Territoriais no Brasil ................... 149
3. O Caso do Arranjo Produtivo de Malhas do Sul de Minas
Gerais e suas Micro e Pequenas Empresas ............................... 151
3.1. Os Comits da Bacia Hidrogrfica dos Rios Piracicaba,
Capivari e Jundia (Comit PCJ) .......................................... 159
Consideraes finais ......................................................... 171
Referncias ....................................................................... 177
Governana Territorial
Conceitos e Modalidades
Governana Territorial Conceitos e Modalidades
Diante da crescente presso sobre os policy makers para

que os mesmos pautem sua atuao na busca por resultados efetivos e perceptveis a partir da transformao na realidade do pblico envolvido nos projetos, o SEBRAE assume como premissa institucional a adoo de prticas eficientes e eficazes que conduzam
dinamizao de setores econmicos e localidades especficas.
Neste sentido, a instituio acredita que o estmulo ao
protagonismo local processo no qual as lideranas e os atores
locais assumem papel ativo no planejamento e gesto das iniciativas que impactam o desenvolvimento de seus territrios fundamental para que se observem significativas alteraes no padro
socioeconmico dos beneficirios dos projetos empreendidos.
Para tal, assumem-se como pressupostos a descentralizao de decises, a articulao de parcerias e a disseminao da cultura de
mensurao dos resultados, bem como h o direcionamento dos
recursos do SEBRAE no apoio s polticas federais e estaduais de
desenvolvimento territorial.
com esta motivao que o SEBRAE apia a disseminao de conhecimentos acerca da governana territorial, por acreditar que a capacidade de tornar efetivas as aes institucionais
na implementao de projetos (otimizao na gesto de recursos)
deve estar atrelada descentralizao do desenvolvimento regional, que extrapola a ao exclusiva dos governos e passa a envolver
a iniciativa privada e instituies do terceiro setor no processo decisrio inerente ao desenvolvimento dos territrios.
Apesar do conceito em questo ser considerado recente
por alguns estudiosos, o SEBRAE vem acompanhando, historicamente, a tendncia das polticas territoriais que buscam atrelar
o protagonismo local na proposio de projetos (prtica button
13
up) com a formulao de estratgias nacionais (com o carter top

down), de sorte que haja uma concertao entre atores nacionais,
regionais e locais no planejamento e gesto de projetos de desenvolvimento territorial.
Esta caracterstica se d tambm por meio de projetos
setoriais, nos quais o SEBRAE adota a metodologia Gesto Estratgica Orientada para Resultados (GEOR). Este mtodo de
gesto implica num rduo trabalho de identificao e articulao
dos atores locais, resultando na contratualizao das aes com os
beneficirios e parceiros dos projetos. Supera-se, portanto, a lgica
do algum faz para outro receber e adota-se a premissa da cumplicidade no planejamento e aferio de resultados.
Para avaliar a contribuio do SEBRAE na disseminao
da prtica relacionada ao fortalecimento da governana territorial
preciso, inicialmente, revisar conceitualmente os processos que
so desencadeados nos territrios a partir da observao da prtica
em estudo. De acordo com o Professor Dallabrida, a governana
territorial incide sobre trs tipos de processos: i) definio e gesto
de uma estratgia de desenvolvimento territorial; ii) instaurao
de formas de concertao social; e iii) construo de uma viso
prospectiva de futuro.
Ao se deparar com estes desafios, nos vemos inseridos em
processos nos quais sua misso (promover a competitividade e
o desenvolvimento sustentvel das micro e pequenas empresas)
transborda a simples oferta de produtos e solues para os pequenos negcios. Em muitos casos, a instituio protagonista no
apoio governana dos territrios, na medida em que coordena a
articulao dos atores locais e estrutura de forma participativa
uma srie de Planos de Desenvolvimento Territorial.
A execuo do Programa SEBRAE Desenvolvimento Local (PSDL), no incio da dcada passada, exemplifica a participao institucional no fortalecimento de iniciativas que promoviam
a governana territorial. poca, aproximadamente 678 municpios desenvolveram iniciativas baseadas na estratgia Desenvolvimento Local Integrado e Sustentvel, que previa, dentre outros
14
Governana Territorial Conceitos e Modalidades
mecanismos, a instituio de Fruns de Desenvolvimento Local

(concertao social); Planos de Desenvolvimento Local (estratgia
de desenvolvimento); e Agendas Locais (viso de futuro).
A experincia adquirida credencia o SEBRAE como uma
das instituies formuladoras do projeto Poltica Nacional de
Apoio ao Desenvolvimento Local, capitaneado pelo Instituto Cidadania. O documento, elaborado em 2006, indicou ao governo
federal a implementao de oitenta e nove propostas (distribudas em oito eixos financiamento; tecnologia; desenvolvimento
institucional informao; comunicao; educao e capacitao;
trabalho, emprego e renda; sustentabilidade ambiental) para potencializar a prtica do desenvolvimento local no pas.
O esforo empreendido contribuiu para o fortalecimento da abordagem territorial nas diversas esferas de governo, com
especial destaque para o estmulo governana. Como exemplo,
tem-se a nfase dada pelo Programa Territrios da Cidadania, institudo em 2008, elaborao de Planos de Desenvolvimento para
cada territrio, bem como a participao social a partir dos Conselhos Territoriais.
Atuando nos Territrios da Cidadania desde 2008, quando aportou recursos em 55 territrios pr-definidos pelo Governo
Federal, o SEBRAE vem aperfeioando sua atuao na iniciativa
que se constitui, de acordo com Ignacy Sachs, um programa pioneiro de planejamento participativo do desenvolvimento territorial voltado incluso social. No trinio 2012-2014, o Sistema
SEBRAE investir cerca de R$ 180 milhes para fortalecer os pequenos negcios inseridos nestes territrios, bem como estimular
o processo de implementao da Lei Geral da Micro e Pequena
Empresa nos municpios contemplados no Programa. Para tal,
ser realizada uma srie de capacitaes e consultorias especficas
junto aos atores pblicos municipais, para que haja a efetiva aplicao dos dispositivos da lei em questo.
Ainda, novas tecnologias de desenvolvimento territorial
vem sendo discutidas, partir de nuances pouco exploradas at
ento, como, por exemplo, nas regies impactadas por grandes
15
investimentos ou nos meios urbanos de baixa renda.

O apoio produo de conhecimentos especficos e aprofundados acerca da governana territorial se constitui, tambm,
numa forma do SEBRAE promover um aperfeioamento das estratgias de desenvolvimento territorial. Neste sentido, na medida
em que apia a iniciativa do Instituto AEQuitas na elaborao
deste livro, o SEBRAE acredita que o contedo produzido ser de
extrema valia para sua atuao institucional em mbito nacional,
estadual e municipal.
Andr Spnola
Gerente da Unidade de Desenvolvimento Territorial (UDT) Sebrae Nacional
Carlos Eduardo Santiago

Analista Tcnico da Unidade de Desenvolvimento Territorial (UDT) Sebrae Nacional
16
Prefcio
17
Prefcio
Este livro fruto das pesquisas e reflexes dos autores e

demais colegas do Laboratrio de Desenvolvimento Territorial
(LaDeTer) / UNESP/ Campus Rio Claro sobre a questo territorial local e regional no Brasil, e, particularmente no Estado
de So Paulo. O conjunto das ideias aqui apresentadas resulta principalmente da Tese de Doutorado de Lucas Labigalini
Fuini, defendida em maro de 2010 no Programa de Ps-Graduao em Geografia do Instituto de Geocincias e Cincias
Exatas da Universidade Estadual Paulista/UNESP/Campus de
Rio Claro.
A ideia central do livro parte do desafio de compreender a governana territorial em sua processualidade de construo incompleta, aberta ao dilogo terico-conceitual e identificao de suas manifestaes empricas variadas. Alm disso, a
governana s devidamente compreendida e contextualizada
se for feito um entrelaamento adequado com outros conceitos
e noes, como o de capital social, hegemonia, recursos e ativos
territoriais, proximidade, etc.
Longe de esgotar o repertrio possvel sobre o tema,
este livro tem como hiptese central que as manifestaes atuais de governana territorial so formas diferenciadas de dividir
poderes, administrar recursos e relacionar atores, sendo inovaes dos modelos passados; pois partem de iniciativas locais de
arranjos, conselhos, redes e sistemas, como formas de administrao mais descentralizadas, equilibradas e democrticas. Mesmo nas aes do Governo Federal, os projetos e iniciativas para
as localidades passam a se basear mais nos princpios das potencialidades, consensos e estmulos, dando-se especial ateno ao
conjunto de Micro e pequenas empresas articuladas em redes.
19
Os autores so professores e pesquisadores que atuam

nas reas vinculadas ao tema central desse livro.
Elson Luciano Silva Pires - Possui graduao em Economia pela Universidade Catlica do Salvador (1982), mestrado em Economia pela Universidade de So Paulo (1989), com
especializao em Economia Regional e Urbana, doutorado
em Sociologia pela Universidade de So Paulo (1995), com especializao em Sociologia do Trabalho, e ps-doutorado em
Economia pela Universidade de Paris-3 (2000-2001), com
especializao em Economia Poltica Institucionalista. Atualmente professor livre docente e adjunto do Departamento
de Planejamento Territorial e Geoprocessamento e do Programa de Ps-Graduao em Geografia da Universidade Estadual
Paulista/UNESP/Campus de Rio Claro. Tem experincia em
ensino e pesquisa nas reas de Economia Regional e Urbana e
Geografia Econmica; publicado e atuado principalmente nos
seguintes temas: arranjos produtivos locais, clusters, desenvolvimento territorial, desenvolvimento local, mercados de trabalho local e regional, polticas regionais e territoriais. Foi auxiliar de pesquisa e pesquisador do Centro Brasileiro de Anlise
e Planejamento - CEBRAP (1986-1996); prestou assessoria ao
SEBRAE-SP (1999) na implantao do Programa de Desenvolvimento Local, Integrado e Sustentvel (DLIS); atuou como
pesquisador visitante na Diretoria de Estudos Urbanos e Regionais (DIRUR) do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
(IPEA), em 2009-2010, no projeto Novas Institucionalidades
e Desenvolvimento Regional. Atualmente coordena a pesquisa
Modalidades da governana territorial na Bacia dos Rios Piracicaba, Corumbata e Jundia, com apoio do CNPq.
Lucas Labigalini Fuini Possui graduao em Geografia (2005), mestrado (2007) e doutorado (2010) em Geografia
pela Universidade Estadual Paulista/UNESP/Campus de Rio
Claro, com especializao em Geografia Econmica e Regional.
20
Prefcio
Foi bolsista da Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de

So Paulo (FAPESP). Tem experincia em pesquisa e ensino em
Geografia Econmica, Industrial e Urbana; publicado e atuado principalmente nos temas dos Arranjos Produtivos Locais,
Mercado Local de Trabalho, Planejamento, Desenvolvimento e
Governana Territorial/Regional. Atualmente professor Assistente Doutor da Universidade Estadual Paulista/UNESP/Campus Experimental de Ourinhos.
Rodrigo Furgieri Mancini - Possui graduao em Cincias Econmicas (2001) e mestrado em Desenvolvimento
Regional e Meio Ambiente (2006) pelo Centro Universitrio
de Araraquara (UNIARA). Atualmente doutorando em Geografia pela Universidade Estadual Paulista/UNESP/Campus de
Rio Claro, com pesquisa em Geografia Econmica e Regional;
bolsista da Fundao Interuniversitria de Estudos e Pesquisas
sobre o Trabalho (UNITRABALHO) no Programa de Apoio a
Redes de Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
(PROREDES / IPEA) e membro do Conselho Diretor do Instituto AEQUITAS. Tem experincia em elaborao e gesto de
projetos socioeconmicos e atuado em pesquisas sobre Economia Regional e Urbana e Geografia Econmica principalmente
nos seguintes temas: arranjos produtivos locais, desenvolvimento sustentvel, gesto de recursos hdricos e governana e desenvolvimento territorial / regional.
Danilo Piccoli Neto Bacharel em Geografia (2006)
e mestre em Geografia (2009), com especializao em Geografia Econmica e Regional, pela Universidade Estadual Paulista/
UNESP/Campus de Rio Claro. Foi bolsista da Fundao de
Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo (FAPESP). Atualmente doutorando em Geografia, rea de concentrao em
Organizao do Espao, pelo programa de Ps-Graduao em
Geografia da UNESP/Campus de Rio Claro. Tem acumulado
experincia em pesquisa e publicado principalmente nos temas
21
sobre Arranjos Produtivos Locais (APLs), Aglomeraes e Redes, Estudos Setoriais e Desenvolvimento Territorial (Local/
Regional).
Como salientado, o livro resulta da experincia conjunta desses autores e procura atender ao pblico interessado
que atua nas esferas acadmica, empresarial, pblica e poltica.
Todos os autores so gratos ao SEBRAE pelo patrocnio para
publicao deste livro na ntegra. Para todos, uma boa leitura.
22
Introduo
23
Introduo
O perodo recente traz uma srie de mudanas nos paradigmas econmicos e polticos, que, por sua vez, acabam por
interferir nos mecanismos de organizao pblica e privada do
territrio. Dois movimentos, ainda que incompletos, tornam-se
bastantes emblemticos nesse contexto scio espacial: a descentralizao poltico-administrativa do Estado, com progressiva distribuio de poderes e responsabilidades para municipalidades e
instituies regionais; e a desconcentrao industrial com estratgias de desverticalizao das grandes empresas precedidas de deslocalizao espacial, fazendo proliferar diferentes modalidades de
aglomeraes produtivas com pequenas e mdias empresas, em
sinergia (ou no) com os territrios locais e regionais. Posto isso,
cada pas reconhece seus prprios mecanismos de lidar com os
desafios inerentes s novas lgicas de gesto econmica e poltica
desses territrios.
O termo governana aparece com bastante fora a partir
da dcada de 1970, dentro de um duplo debate: por um lado,
associado ao jargo administrativo das boas formas de governar
os negcios, com eficincia e transparncia; e, por outro, ligado a
ideia de partilhar e dividir poderes na gesto pblica das regies,
coligando prefeituras, associaes empresariais, sindicatos e entidades civis. Nesse sentido, a governana se situa como conceito
intermedirio entre Estado e Mercado, e entre o Global e o Local,
designando as diversas formas de regulao e controle territorial
implementados em diferentes tipos de redes e acordos entre atores
sociais, que juntos definem mecanismos formais ou tcitos para
resolver problemas inditos. Esses problemas geralmente se colocam no campo dos setores econmicos, das cadeias produtivas e
certos produtos industriais e agroindustriais. Portanto, esse novo
25
estilo de gerir a produo e o territrio merece ser mais discutido

e esclarecido em face de uma possvel crise das (j ultrapassadas)
ferramentas de planejamento regional outorgado ou imposto pelo
nvel federal ou estadual.
Fica, portanto, para incio de conversa, a ideia de governana como a concepo de governo (autoridade, controle, administrao, planejamento e poder) aplicada ao territrio e suas
escalas de regulao e anlise, sendo constituda de convenes,
acordos e normas situadas entre o pblico e o privado; que tem
como sentido conduzir os processos territoriais de desenvolvimento socioeconmico local e regional, mesmo que parcialmente e
provisoriamente.
No Brasil a discusso da governana torna-se mais densa
nos anos 1990 com o avano de iniciativas que apareciam como
respostas a descentralizao poltico administrativa e aos quadros
de decadncia econmica e degenerao das condies sociais de
municpios e Estados, exigindo uma postura mais ativa. Assim,
fez-se surgir, nos ltimos anos, iniciativas variadas em diversos
segmentos e setores que apontam para uma dita sobreposio de
escalas e modalidades territoriais de governana: os Arranjos produtivos locais, os Circuitos tursticos, os Comits de Bacias Hidrogrficas (CBH), as Cmaras setoriais, os Conselhos Regionais
de Desenvolvimento (COREDES), entre outros.
Portanto, a governana aparece nessas modalidades inovadoras de gesto de atividades variadas e que se desmembram
territorialmente, pois mobilizam cidades, empresas, prefeituras,
sindicatos, associaes, tendo rebatimentos intensos sobre o ativismo poltico, o mercado de trabalho, renda per capita e indicadores
sociais e ambientais.
A governana torna-se territorial quando se reconhece que
o territrio o recorte espacial de poder que permite que empresas, Estados e sociedade civil entrem em contato, manifestando
diferentes formas de conflito e de cooperao; direcionando, portanto, o processo de desenvolvimento territorial. O territrio
reconhecido por sua governana atravs da escala de ao poltico26
Introduo
-econmico, sendo que as esferas locais e regionais se destacam

como a materializao das potencialidades (humanas e tecnolgicas) da globalizao. Nesse sentido, a governana territorial, enquanto conceito, instrumento e processo de ao, poderia ser reconhecida como o novo piloto do desenvolvimento econmico
e social descentralizado.
Com o ttulo Governana Territorial: conceitos, fatos e modalidades, este livro procura descrever brevemente esse fenmeno
e, para tanto, est estruturado em trs partes. A primeira se preocupa com as origens do termo governana, em suas prticas e formulaes, reconhecendo seu sentido principal e desmembrando o
debate em outros conceitos de extrema valia para o conhecimento
mais completo do objeto de estudo. A segunda parte busca relacionar o processo de desenvolvimento com as estruturas de governana, fazendo dos exemplos de Clusters, Distritos industriais
e Sistemas de inovao, fontes de esclarecimento sobre como as
estruturas de regulao e partilha de poderes interferem decisivamente nos mecanismos de gerao e distribuio de riquezas. A
terceira parte completa o quadro analtico com a apresentao de
duas modalidades de governana territorial no Brasil, em diferentes realidades espaciais, setoriais e poltico-institucionais.
27
Captulo 1
Governana - Origens e Conceitos
29
1.1- Origens e evoluo

O conceito de governana no novo, perpassa por diversos perodos da histria e assume significados especficos em determinadas pocas e pases, como referncia a regimes especiais de
governo em provncias anexadas, tal qual ocorreu na Frana; ou em
contextos particulares da Inglaterra do sculo XIV, quando a palavra
inicialmente utilizada em lngua inglesa. Na literatura moderna, o
termo retomado na anlise de Ronald Coase, na dcada de 1930,
sendo aprofundado posteriormente por Oliver Eaton Williamson,
sobre o mundo das empresas, designando os dispositivos operacionalizados pela firma para obter uma coordenao eficaz.
Na dcada de 1960, Richard Eells cunha a expresso governana corporativa, que remete estrutura e ao funcionamento
das polticas de uma corporao, construindo um modelo de gesto
das empresas baseado em uma articulao de poder entre os acionistas. A questo era:qual o tipo de atores envolvidos na tomada de
decises dentro da empresa e como eles interagiam.
Na dcada de 1970, o termo passa a circular pelo debate
poltico na Europa ocidental e nos Estados Unidos, associado governabilidade, ou seja, s necessrias mudanas das instituies e
organizaes para melhorar a capacidade de gesto do Estado em
relao aos cidados. Com a recesso de 1973, d-se maior nfase
ao local para enfrentar os males relativos capacidade declinante
do Estado-nao em controlar os fluxos financeiros das empresas
multinacionais.
Em 1975, o Relatrio da Comisso Trilateral passa a incorporar a governana, termo que ir substituir gradualmente o de
31
governabilidade. Assim, os investimentos incidem cada vez mais em

esquemas de negociao entre o capital financeiro internacional e os
poderes locais, que tentam ao mximo promover os atrativos locais.
Na dcada de 1980, o termo governance ressurge em documentos do Banco Mundial, tratando da capacidade financeira e
administrativa do Estado mormente, em pases em desenvolvimento para tornar efetivas as aes de governo na implementao
de polticas e na consecuo de metas coletivas para aperfeioar e
gerir recursos econmicos e sociais. Nesse contexto, o conceito de
governana definido genericamente nos documentos do banco
como a forma como o poder exercido na gesto do desempenho econmico de um pas e os recursos sociais para o desenvolvimento1, os
princpios de boa governana corporativa tambm passam a serem
assuntos pblicos. Assim, a transparncia, o acesso informao,
o Estado de direito, responsabilidade e gesto pblico-privada so
aspectos relacionados boa governana.
Assim, para o Banco Mundial, a governana engloba as
normas, tradies e instituies por meio das quais um pas exerce
a sua autoridade sobre o bem comum, numa perspectiva de desenvolvimento. O nvel de capital de um pas pode ajudar o sucesso
dos planos de desenvolvimento econmico, o desenvolvimento da
governana e democracia, abrangendo a capacidade do governo
para gerir eficazmente os seus recursos, a implementao de polticas pertinentes, o respeito dos cidados e do Estado para com as
instituies, bem comoa existncia de um controle democrtico
sobre os agentes da autoridade2. Em demais documentos, o Banco
Mundial trata a questo da governana como o exerccio da autoridade poltica e da utilizao de recursos institucionais para gerir os
problemas da sociedade e dos seus assuntos3.
O banco ainda tem como diretrizes tratar a questo da
governana sob quatro dimenses fundamentais: gesto do setor
pblico, responsabilidade, quadro jurdico, informao e transparncia, alm disso, leva em considerao a existncia de abordagens participativas, respeito aos direitos humanos e fortalecimento
de instituies4. O projeto Indicadores Mundiais de Governana
32
do Banco Mundial define governana como:

as tradies e instituies pelas quais a autoridade de um pas exercida considera o processo pelo qual os governos so escolhidos,
monitorados e substitudos; a capacidade do
governo de efetivamente formular e implementar polticas slidas e o respeito dos cidados
e do Estado das instituies que governam as
interaes econmicas e sociais entre eles.5
De acordo com o Projeto Regional do Programa de

Desenvolvimento das Naes Unidas sobre Governana Local
para a Amrica Latina:
governana tem sido definida como as regras
do sistema poltico para resolver os conflitos
entre os atores e adoo de decises (legalidade). Tambm tem sido usado para descrever o
bom funcionamento das instituies e a sua
aceitao pelo pblico (legitimidade). E tem
sido usada para denotar a eficcia do governo
e a realizao de um consenso atravs de meios
democrticos (participao) 6.
Na literatura sobre o tema, governana se refere aos processos coletivos de tomada de decises e aos processos pelos quais
as decises so implementadas formalmente e informalmente, que
determinam, em uma dada sociedade, como as decises so tomadas e desenvolvidas por meio de normas e instituies relacionadas com questes pblicas. A seguir, alguns conceitos presentes na
literatura podem guiar a concepo que o termo governana vem
adquirindo para significar relaes empresariais mercantis ou no,
cooperao entre atores sociais e tomadores de deciso, dentro de
instncias particulares.
Uso de instituies, estruturas de autoridade e
at mesmo a colaborao para alocar recursos
e coordenar ou controlar a atividade da sociedade ou da economia7.
33
As estruturas de coordenao e tomada de decises da rede de relaes entre unidades de

produo e fornecedores-compradores, envolvendo a combinao de diferentes formas de
hierarquia, subcontratao, parceria, atmosfera, agncias pblicas e para-pblicas, de cooperao em tecnologias, etc8.
Forma de organizao entre empresas que vai

alm das formas mercantis. Remete a diviso
social do trabalho e as instituies e convenes9.
Envolve as possveis coordenaes econmicas

entre as pessoas, os produtos, as convenes e
as incertezas com as quais os atores econmicos esto envolvidos10.
Totalidade de arranjos institucionais, de regras

e de quem concebe estas regras, que coordenam e regulam as transaes dentro e atravs
das fronteiras de uma indstria11.
Atualmente a expresso governana vem sendo usada em

vrios contextos e pode ser aplicada a empresas, instituies, organismos governamentais ou no governamentais, na esfera local
ou para as interaes entre os outros setores da sociedade12, como
governana corporativa, governana poltica e governana territorial.
A seguir sero expostos alguns elementos de cada uma dessas formas de governana; o foco central a questo da governana territorial voltada para novas formas de se pensar o desenvolvimento.
Noes sobre alguns conceitos e termos referentes modalidade
de governana territorial sero expostos com o intuito inicial de
facilitar a compreenso e servir como introduo geral ao tema, o
que ser importante adiante quando forem tratados os temas de
desenvolvimento, modalidades de governana no contexto atual
brasileiro, dentre outros.
34
1.1.1. Governana Corporativa

A governana corporativa envolve um conjunto de processos que afetam a maneira como uma corporao dirigida, administrada ou controlada. Uma boa governana corporativa agrega
a perspectiva de longo prazo, buscando tratar os interesses dos
acionistas e de como esses se articulam dentro da esfera de controle da corporao, mas tambm visa atingir metas que beneficiem
clientes, funcionrios, fornecedores e do ambiente tanto de trabalho quanto o da insero da prpria empresa.
Existe uma influncia mtua entra a governana corporativa dentro da empresa e os processos externos, como as instituies, leis e o prprio mercado.
1.1.2. Governana Poltica
Nas democracias, a governana se refere s interaes entre o Estado e a sociedade e, portanto, sistemas de coligao e de
grupos de presso pblicos e privados. A boa governana tem como
objetivo tornar a ao pblica mais eficaz e prxima ao bem-estar e
interesse do pblico e, por isso, mais legtima; pressupe tambm
um sistema que no sobre explore os recursos13. Essa uma noo
que tem sido largamente utilizada pelos tericos das polticas pblicas, cientistas polticos e socilogos desde a Cpula da Terra em
1992, que destacou a urgente necessidade de um desenvolvimento
mais sustentvel.
A governana poltica tambm uma teoria da regulao
social, idealizada para trabalhar com todos os nveis de governo.
Assim, fala-se de governana local, gesto urbana, governana territorial e de governana global. No existe um modelo nico de
governana, mas sistemas de governana inerentes a cada contexto
social e histrico. Muitas comunidades e empresas tm enfrentado
por vrios sculos mudanas significativas em seus ambientes, e
isso as fez buscar novas formas de governana que pudessem resolver problemas especficos.
35
1.1.3. Governana Territorial

A Governana de um territrio uma forma de governana poltica. A anlise da governana na sua dimenso territorial
considera as articulaes e interdependncias entre atores sociais
na definio de formas de coordenao horizontal e vertical da
ao pblica e regulao dos processos econmicos e sociais territoriais14. Essa conotao da governana aparece na Frana, no contexto poltico dos anos 1990, designando novas formas de ao coletiva em redes de atores de carter flexvel e diversificado, surgidas
pela fragmentao do sistema poltico-administrativo e ineficcia
na ao pblica estatal, voltada somente aplicao e produo de
normas jurdicas, portanto, sendo um enfraquecimento do poder
do Estado nacional em detrimento de outras instncias de autoridade estatal, coletividades territoriais e da sociedade civil15.
A estrutura dos governos vem passando por mudanas importantes que marcam uma ruptura com o passado, a imerso de
atores em redes de interdependncia que no pertencem necessariamente s esferas de governo, so tambm instituies associadas
com a ao coletiva, atores muitas vezes autnomos que assumem a
possibilidade de agir sem se voltar exclusivamente ao poder estatal 16.
Bernard Pecqueur, especialista em desenvolvimento local, define
governana como um processo de construo institucional e organizacional de uma coerncia formal dos diferentes modos de coordenao entre atores geograficamente prximos a resoluo dos problemas
enfrentados pela nova produo dos territrios17.
A governana territorial definida como o processo institucional-organizacional de construo de uma estratgia, para
compatibilizar os diferentes modos de coordenao entre atores
geograficamente prximos em carter parcial e provisrio, que
atende a premissa de resoluo de problemas inditos. Esses compromissos articulam: os atores econmicos entre si e com os atores
institucionais-sociais e polticos atravs de regras do jogo. Media
tambm a dimenso local e a global (nacional ou mundial) atravs
das aes realizadas por atores ancorados no territrio18.
36
A governana territorial supe a aposta em coerncia, sempre parcial e provisria (devido s

relaes de fora e os conflitos que o dividem e
o opem), de compromissos entre atores (econmicos institucionais ou mesmo polticos).
Estes amarram-se: - Por um lado, entre os atores econmicos (e tcnico-cientficos) e entre
estes e os atores institucionais sociais e polticos. (regras do jogo); - Por outro lado, entre a
dimenso local e a dimenso global (nacional
ou mesmo mundial) atravs das mediaes realizadas por atores (tanto institucionais como
industriais) ao mesmo tempo ancorados no
territrio e presentes sobre a cena econmica
e institucional global (por exemplo, os estabelecimentos de grandes grupos). Nisto, a nossa
concepo da governana territorial da competncia, ao mesmo tempo da dimenso estratgica e a dimenso institucional19.
Nesse contexto, concebendo tambm as estruturas de

governana como alavancas da competitividade e do desenvolvimento territorial das regies e aglomerados produtivos, atravs de
seus recursos e ativos territorializados, pode-se considerar que a
governana engloba uma srie de mecanismos sociais e polticos,
como convenes culturais, instituies e organizaes que buscam obter fatores positivos por via de vantagens competitivas e externalidades regionais que tambm assegurem o bem estar da comunidade e maximizem as economias locais e as aglomeraes20.
Assim, a governana territorial pode ser entendida tambm
como modalidade de coordenao das formas de desenvolvimento
econmico envolvendo os atores e as formas institucionais em um
dado contexto. Esses contextos podem variar de uma simples aglomerao (concentrao de atividades econmicas heterogneas coordenadas pelos preos do mercado) para uma especializao (concentrao de empresas em torno de uma mesma atividade ou produto
e que resulta em complementaridades, externalidades e projetos comuns) e, em ltimo nvel, chegando a uma especificao (existncia
de estruturas e formas de coordenao pblicas e/ou privadas que
internalizam os efeitos externos e dirigem o tecido econmico local).
37
Outra forma de observar a governana seria encarar os mecanismos de produo das regularidades de coordenao produtivas localizadas e o processo institucional-organizacional de construo de uma aposta em compatibilidade dos diferentes modos
de coordenao entre atores geograficamente prximos, visando
resoluo de um problema produtivo eventualmente indito21.
Dessa forma, os conceitos de governana territorial resultam das estratgias dos atores coletivos que se engajam para
coordenar aes que permitam resolver problemas locais e regionais oriundos da aglomerao, da especializao ou especificao
territorial22, bem como, problemas ambientais, por exemplo, as
estratgias adotadas para gesto de recursos hdricos. Surgem de
determinado contexto territorial - podendo ser um municpio,
uma rede de municpios ou uma regio onde os atores locais
relacionam-se e concebem instituies que os representem, alm
do prprio ambiente institucional pr-existente.
1.1.4. Boa Governana
Entendendo a governana como a interao dinmica
entre as pessoas, estruturas, processos e tradies que apoiam o
exerccio da autoridade legtima na prestao de uma boa liderana, direo, superviso e controle de uma entidade, a fim de
garantir que o seu propsito seja alcanado, a boa governana
surge como uma caracterstica de sucesso dentro dessas interaes.
A boa governana um termo utilizado na literatura de
desenvolvimento para descrever como as instituies pblicas conduzem assuntos e gerem os recursos pblicos a fim de garantir a
realizao dos direitos humanos. O conceito de boa governana
muitas vezes emerge como um modelo para comparar economias
ou rgos polticos ineficazes com economias viveis e rgos polticos eficientes. Como o termo boa governana pode ser usado
em qualquer forma de governana, muitas vezes incidir o significado de boa governana a um conjunto de requisitos que esto
em conformidade com a agenda das organizaes, o que quer dizer
38
que o termo pode ter vrios significados em contextos diferentes23.

Nos assuntos internacionais, a anlise da boa governana privilegia
as seguintes relaes24: entre governos e mercados, entre governos e cidados, entre os governos e o setor privado ou voluntrio,
entre eleitos e funcionrios nomeados, entre instituies locais e
moradores urbanos e rurais, entre Legislativo e Executivo, entre
Estados-nao e instituies.
Nas questes ligadas ao desenvolvimento, principalmente na escala local, trs instituies tem papel decisivo e podem
ser repensadas para promover a boa governana25: Estado, setor
privado e sociedade civil. No entanto, entre as vrias culturas, a
necessidade e a demanda podem variar em funo das prioridades
histricas, sociais, econmicas do pas ou dos locais26. A variedade
de iniciativas em nvel local, regional ou de pas e os movimentos internacionais do nfase em vrios tipos de reformas visando
governana. Cada movimento estabelece critrios sobre o que
consideram uma boa governana com base em suas prprias necessidades e agendas.
O Fundo Monetrio Internacional (FMI) um dos atores
em escala mundial que tem buscado construir parmetros para a
boa governana. Em 1996, o Fundo colocava que a promoo da
boa governana em todos os seus aspectos, nomeadamente assegurando
o primado do Direito, melhorando a eficincia e a responsabilizao
do setor pblico e combate corrupo, como elementos essenciais de
um quadro em que as economias podem prosperar27. O FMI considera que a corrupo dentro das economias causada pela governana ineficaz, seja pela regulamentao excessiva ou pela pouca
regulamentao. Para receber os emprstimos do FMI, os pases
devem ter certas polticas de boa governana, inclusive em escala
local.
A Organizao das Naes Unidas (ONU) outro ator
em escala global que tem privilegiado o tema governana em suas
polticas. De acordo com a ONU, para uma organizao eficaz,
alguns pontos so fundamentais para a boa governana. Por exemplo: um ambiente em que exista a boa governana deve ser partici39
pativo, orientado para o consenso, responsvel, transparente, gil,

eficaz e eficiente, equitativo e inclusivo e seguir as regras jurdicas.
Deve assegurar que a corrupo seja minimizada, as opinies das
minorias sejam levadas em conta e que as vozes dos mais vulnerveis da sociedade sejam ouvidas no processo decisrio. Tambm
sensvel s necessidades presentes e futuras da sociedade, ou seja,
vincula-se aos princpios da sustentabilidade. A seguir ser exposto
cada um desses pontos em detalhe, de acordo com a ONU.
1.2. Conceitos fundamentais para a compreenso da governana territorial
Em qualquer sociedade, independentemente de leis locais, nacionais ou internacionais, a qualquer momento, podemos
observar um ou mais processos de governana. Cada sociedade
desenvolve os seus prprios processos e modelos, a sua prpria
deciso ou resoluo de litgios entre seus membros, suas normas
e instituies.
A concepo de governana s pode ser compreendida
com razovel eficcia e completude quando se considera os conceitos associados a ela, conforme figura 1, ou seja, o conjunto
terico-conceitual que expressa as formas de configurao e organizao das relaes sociais entre um conjunto de atores que
definem estratgias polticas que direcionam o desenvolvimento
territorial28.
1.2.1. Territrio
O termo territrio exprime uma relao melhor entre um
grupo que exerce domnio sobre certa poro do espao, geralmente remete a relaes de poder ou controle sobre uma rea. Esse controle pode ser fsico, com ocupao de uma rea, ou pode ser poltico e econmico de forma simblica, como uma marca de produtos
que domina certa poro do mercado em determinado local.
40
FIGURA 1 Representao dos conceitos associados Governana

Territorial
O territrio de uma empresa remete ideia de campo de

atuao dessa empresa, seja exercendo controle do mercado, dos
fornecedores, etc. Mas o territrio tambm pode remeter ideia
de um setor produtivo especfico, onde diversas empresas atuam
na produo de bens similares, fazendo intercmbio de treinamento e trocas mtuas de fornecimento de material e consumo.
No momento em que esse tipo de territrio atinge um grau de
sinergia elevado entre atores, o conceito territrio ultrapassa a
esfera do econmico, uma vez que o modo de se produzir, isto , a
estrutura da produo to imbricada com o modo de vida local
que passa a influenciar a cultura e a sociedade. Esse territrio est
em nvel superior aos demais tipos de aglomeraes ou territrios
de uma empresa, alm dos elementos descritos, existe um grupo
de empresas fortemente articuladas, no s entre si, mas tambm
com o local, com as instncias socioculturais e histricas, dialogando em um ambiente coordenado e normativo, expandindo sua
produo especfica pelo espao.
Nesse territrio mais complexo, as empresas se sentem
mais seguras em ocupar o local, pois j existe um ambiente indus41
trial que propicia desfrutar de sinergias importantes, o que pesar

profundamente na deciso de uma empresa em sair desse territrio. A sada de uma empresa mais facilmente absorvida pela
aglomerao e a entrada de novos grupos, tende a ser elevada, para
desfrutar de vantagens econmicas; a seleo e competitividade se
do em ambientes muito mais sadios e h uma tendncia a coibio da concorrncia predatria, prejudicial ao grupo. O aparato
institucional permite um espao mais refinado para lidar com os
conflitos.
Existem tambm organizaes criadas para ajudar em momentos de dificuldade, como associaes empresariais e sindicatos
que podem prestar apoio ao trabalhador em caso de grandes demisses, ou ao empresrio em momentos difceis da economia,
como disparidades de cmbio, oferecendo facilidades de crdito
e buscando articulaes com os rgos de governo para conseguir
linhas de incentivo diferenciadas.
1.2.2. Proximidade
A premissa bsica que condiciona o estabelecimento de
agrupamentos de atores com laos mais ou menos coesos a ideia
de proximidade. Segundo Torre (2003), podem existir trs tipos
de proximidades que se complementam: a proximidade geogrfica,
que considera a distncia espacial entre empresas e suas localizaes; a proximidade organizada, que trata da proximidade entre
atores que pertencem ao mesmo espao de relaes (firma, rede,
sistema) e que se entrelaam por interaes de diferentes naturezas (representaes, convenes); e a proximidade institucional,
que corresponde interseco entre os dois outros tipos de proximidade e corresponde a um tipo de coordenao entre atores que
extrapola a simples lgica dos preos, envolvendo relaes de confiana, cooperao, interao tecnolgica e ancoragem territorial.
Rallet (2000) afirma que um dos principais interesses em
pesquisas sobre proximidade verificar a dimenso espacial da coordenao entre agentes, considerando a importncia das formas
42
de imerso (embeddedness) nos sistemas de relaes sociais e contextos locais sobre os mecanismos de competitividade territorial.
Nesse sentido, a anlise da governana enriquecida quando se
busca compreender a transio de aglomeraes socioprodutivas
baseadas em relaes de proximidade geogrfica para mecanismos
de proximidade organizada.
A proximidade organizada de outra natureza:
ela resultado de uma relao social. Ela pode
representar o pertencimento a uma mesma firma, a uma mesma rede social, originar-se da
imerso social dos agentes em um ambiente
local (no compartilhamento de um sistema de
valores) ou ainda surgir como resultado de polticas pblicas que visam ao engajamento dos
agentes em formas de coordenao especficas.
Sobre essa questo, no fazemos diferena entre a noo de proximidade organizacional,
entendida como um conjunto de relaes de
proximidade induzidas pelo pertencimento a
uma mesma organizao (...), e a noo que
alguns autores chamam de proximidade institucional, ou seja, a adeso dos agentes a um
mesmo espao comum de representaes de
regras de ao e modelos de pensamento29.
1.2.3. Atores
Os atores podem ser entendidos como indivduos ou grupos. Sua ao coletiva leva formulao de normas (ou regras) que
orientam o comportamento e, por sua vez, so afetados pela ao
coletiva. Todos os atores, porm, no tm a mesma influncia no
processo de governana, que depende dos recursos disponveis e da
vontade e capacidade em mobilizar e interagir com outros atores.
H de se considerar que o maior nmero possvel de atores deve
estar includo na anlise, mesmo com seus pesos diferentes, sendo
ou no reconhecidos por lei, tendo em vista que a informalidade
pode gerar um grande entrave para a anlise e tambm para a pr43
pria legalidade das relaes frente ao poder constitudo (o Estado).

Dentre a diversidade de atores que podem estar envolvidos nos processos de governana, o Estado, na quase totalidade
dos casos, est presente especialmente nas questes ligadas a governana territorial, desenvolvimento e polticas pblicas. A presena
do Estado pode variar dependendo do nvel de governo que est
em discusso, podendo envolver desde a esfera federal, passando
pelos poderes pblicos dos entes federados, at o poder local.
Alm do poder de Estado, coexistir dentro dos processos
de governana uma gama diversa de atores, a depender do objetivo que trata essa governana, para que ela foi constituda. Nas
reas rurais, por exemplo, pode incluir influentes proprietrios
rurais, associaes de camponeses, cooperativas, ONGs, institutos de pesquisa, lderes religiosos, instituies de financiamento
dos partidos polticos, etc. A situao nas zonas urbanas diversa,
mas tambm envolve grupos de presso especficos dos problemas
urbanos; dentro das esferas de governana, os atores podem ser
identificados, como grupos de moradores, associaes de bairro,
empreendedores imobilirios. Seja no campo ou na cidade, ainda
existem os atores ligados s esferas produtivas, empresrios, sindicatos patronais e de trabalhadores. Na escala nacional, esto presentes, a mdia, os lobistas, os doadores internacionais, empresas
multinacionais, etc., que podem desempenhar um papel na tomada de deciso ou de influenciar o processo decisrio.
Todos os demais atores so agrupados como parte da sociedade civil. Em alguns pases, alm da sociedade civil, o crime
organizado tambm influencia a tomada de deciso no campo ou
nas reas urbanas e em nvel nacional. Alm do crime, existem
processos informais que dizem respeito influncia de grupos,
como proprietrios rurais ou especuladores imobilirios.
1.2.4. Instituies
As instituies podem estar associadas tanto aos indivduos
quanto s representaes sociais30 ; referem-se s regras do jogo so44
cial internalizadas pelos atores e que os ajudam a guiar seus comportamentos compatveis a um dado contexto (por exemplo: regras legais, padres morais, convenes sociais, tradies culturais)
e das formas de elaborao social e diviso do conhecimento que
contribuem, em sentido prtico, com a realidade comum para um
grupo social. Formas institucionais podem ser entendidas como
codificao de um conjunto de relaes sociais fundamentais que tem
por objetivo realizar a passagem entre coaes econmicas associadas
viabilidade de um regime de acumulao e estratgias dos grupos
sociais 31.
As organizaes aparecem como unidades bsicas de tomada de decises voltadasa determinados fins, expressando-se por
meio das permanncias e estabilizaes quanto diviso do trabalho - mais ou menos formalizadas - que garantem retorno produo individual coordenada pelo mercado, aos controles sociais e
s relaes hierrquicas32. Essas ltimas definem relaes de poder
dentro das organizaes e tambm as regras/procedimentos que
delimitam as organizaes para o desenvolvimento territorial.
A presena de diversas instituies em um dado territrio pode remeter a densidade institucional33 , que tem influncia
decisiva no desempenho econmico das localidades, por meio de
seus sistemas produtivos, e no campo da regulao poltica do espao, aparecendo como instrumentos cuja territorializao indica
o exerccio da cidadania atravs do vnculo entre distribuio espacial e posse efetiva de direitos. Desse modo, o arcabouo normativo-institucional acoplado concepo de governana elemento
indispensvel aos esforos de desenvolvimento territorial.
1.2.5. Normas
Normas e padres remetem a expectativas coletivas para o
que considerado um comportamento adequado em um determinado contexto. As normas podem ser legais quando esto juridicamente reconhecidas pelo Estado, formais, quando reconhecidas
dentro das instituies e grupos, ou informais, quando produzidas
45
pela prtica dos atores. As normas sociais so uma questo importante, a saber, em primeiro lugar, porque so as regras do jogo,
que sero seguidas por todos os atores; e, em segundo lugar, as regras para determinar quem estabelece as regras e como aplic-las e
julg-las. As normas orientam a conduta dos atores; so baseadas em
valores ou crena e podem influenciar o comportamento do ator.
Quando os padres so recorrentes, tornam-se institucionalizados.
1.2.6. Convenes
O termo convenes possui significado correlato ao de
cooperao. Convenes podem ser definidas como regras prticas
consentidas, rotinas de ao entre parceiros para diferentes tipos de
relaes pontuadas pela incerteza. Essa incerteza remete crescente
interdependncia dos atores e suas localidades com relao a partes
de cadeias no territorializadas, voltadas ao fluxo de informaes,
comercializao e circulao de produtos que incidem enquanto
fatores externos aos vrios sistemas produtivos territorializados.
Essas convenes consolidam a coordenao de cadeias
por dois meios: atravs de regras formais e contratos em instituies formais e abertas, e de forma indireta por interdependncias
no comerciais entre atores. Essas interdependncias so geradas
atravs de rodadas de ao e interao entre atores econmicos, as
quais, por sua vez, conduzem a regularidades tacitamente asseguradas no que se refere s suas expectativas recprocas e s suas aes34.
As convenes so garantia da efetividade de uma instituio e de
toda a estrutura de governana.
As relaes de cooperao envoltas em estruturas de convenes e de governana tm se respaldado em comunidades sociais cujos valores baseiam-se no apoio mtuo, objetivo bastante
difundido atualmente no processo de construo de formas de
regulao dos sistemas produtivos. Uma importante noo do ambiente imerso em relaes de conveno, encontrada na literatura
sobre o tema:
46
Um elemento importante nessa comunidade

que ela se basearia na confiana como princpio orientador das relaes de negcios. Ser
capaz de agir com base na confiana introduz um dinamismo essencial a economia, pois
elimina a inrcia paralisante que pode existir
quando as empresas tm medo de atuar por
no terem certeza de que as outras abstero de
agir no sentido de tirar partido de uma debilidade temporria. Em outras palavras, elimina
o medo de correr riscos, ou melhor, elimina o
risco. A confiana permite que os empresrios
faam investimentos pesados, pois sabem que
outros membros da comunidade compraro
os produtos do investimento, em vez de se
tornarem clientes de outro. Permite tambm
que as pessoas troquem informaes comerciais, repassem ideias de design, conhecimento de processos tcnicos etc., sabendo que os
parceiros no abusaro da confiana neles
depositada usando a informao de maneira
egosta e unilateral, em detrimento de quem
a forneceu, nem deixaro de retribuir futuramente com informaes teis. Assim, o empresrio pode confiar na ajuda dos outros em
momentos difceis, do mesmo modo como ele
os ajudaria. Em uma comunidade econmica
baseada em princpios de cooperao e confiana, o empresrio sabe que outras firmas o
ajudaro a manter-se como parte da comunidade, porque interessante para eles que sua
percia e capacidade permaneam no pool coletivo de recursos35.
1.2.7. Capital Social

O capital social diz respeito a caractersticas da organizao social, como confiana, normas, organizao, instituies e
sistemas que contribuam para aumentar a eficincia da sociedade,
facilitando as aes coordenadas36. Trata-se de um conjunto de
elementos que fazem parte da estrutura social e da cultura como,
por exemplo, as normas de reciprocidade, os padres de associati47
vismo, os hbitos de confiana entre as pessoas, as redes que ligam

segmentos variados da comunidade. A influncia do capital acumulado em prticas sociais sobre a produtividade e a competitividade econmica tem relao com as prticas colaborativas entre
indstrias e dessas com universidades e entidades governamentais
e da sociedade civil que impulsionam inovaes viabilizando o dinamismo econmico de pequenas e mdias empresas que alavancam a renda e o emprego local.
Abramoway (2000) e Veiga (2002) associam noo de
desenvolvimento territorial a de capital social, com a valorizao do
complexo de instituies, costumes e relaes de confiana e cooperao que formatam atitudes culturais e de empreendedorismo.
Transfere-se, ento, a anlise do conjunto urbano-rural de uma lgica puramente setorial para uma lgica territorial, privilegiando-se as aes e estratgias dos atores locais em ambientes inovadores.
Mais importante que vantagens competitivas
dadas por atributos naturais, de localizao
ou setoriais o fenmeno da proximidade social que permite uma forma de coordenao
entre os atores capaz de valorizar o conjunto
do ambiente em que atuam e, portanto, de
convert-lo em base para empreendimentos
inovadores. Esta proximidade supe relaes
sociais diretas entre os atores37.
1.2.8. Recursos e Ativos

Benko; Pecqueur (2001) caracterizam o conjunto de fatores no necessariamente mercantis, e, sim, eminentemente sociais
e culturais que estimulam a diferenciao dos territrios, pela tipologia dos recursos e ativos territoriais, genricos e especficos.
Os recursos so fatores ainda latentes a organizar e explorar, e os
ativos so fatores j em mobilizao. Alguns exemplos so oferecidos na tabela 1.
48
Tabela 1 Os Recursos e Ativos Territoriais

GENRICOS
R
E
C
U
R
S
O
S
EXEMPLOS
Fatores de
localizao
- matriaspotenciais
primas;
no utiliza- -equipamentos;
dos, suscet- - informaes
veis de serem
de base fora
ativados
do mercado
segundo um (conhecimentos
clculo de
codificados);
rentabilidade
- fora de
a ser introtrabalho
duzido no
simples.
mercado
matriasFatores de
primas
localizao
exploradas;
existentes e
A
equipamentos
em atividade,
T
em uso;
totalmente
I
informaes
transferveis
V
de base ativas
e discrimiO
no mercado
nados pelos
S
(conhecimentos
preos e
codificados);
custos de
fora de
transporte
trabalho
no mercado.
simples.
ESPECFICOS
EXEMPLOS
Fatores de localizao virtuais

- ambiente
e incomensucultural e
rveis, intransindustrial
ferveis, nos
(atmosfera);
quais o valor - acumulao de
que os criou
conhecimentos
depende da ortcitos
ganizao e das (aprendizagem);
estratgias para
- fora de
resolver probletrabalho
mas inditos,
qualificada no
ancoradas
empregada;
no territrio
- ambiente
(instituies,
institucional
regras, convenfavorvel.
es).
Fatores
existentes
comparveis,
parcialmente
transferveis,
nos quais
o valor est
ligado ao uso
particular
(externalidades
de quase
mercado).
- matriasprimas raras;
- fora de
trabalho
qualificada;
- equipamentos
adaptados aos
processos locais;
- mobilizao
institucional e
organizacional
adequada s
estratgias
locais.
FONTE: ADAPTADO DE BENKO; PECQUEUR (2001).
49
Os ativos e recursos genricos so fatores totalmente

transferveis, espacialmente atravs de trocas mercantis, caracterizando seu valor no processo produtivo por uma questo de preo,
como nos moldes da antiga ideia de competitividade industrial. J
os ativos e recursos especficos implicam custos de transferncia
muito elevados ou que no podem ser dimensionados, definindo
seu valor em funo das condies de seu uso e dos processos interativos e cognitivos engendrados no ambiente histrico-cultural
em que so configurados. Esses ltimos elementos so aqueles que
definem a diferenciao de um contexto territorial na concorrncia com outros lugares atravs dos servios e fornecedores especializados, da mo-de-obra qualificada e, sobretudo, das estruturas
organizacionais e institucionais locais 38.
1.2.9. Estrutura das Relaes
As estruturas de governana, segundo Storper e Harrison
(1994), so particularmente complexas, vigorando as relaes de
poder. Tal poder exercido pelas grandes empresas sobre seus fornecedores (muita vezes pequenos) criam a imagem de um ncleo
(core) e do anel (ring) na literatura dos negcios. Por ncleo, os
autores entendem uma relao de poder assimtrica ou uma situao na qual algumas empresas nucleares condicionam por si a
existncia de outras. J por anel, entende-se o oposto, ou seja, uma
situao simtrica na qual a existncia de um conjunto de empresas ou unidades de produo no propriamente determinada por
decises de uma nica empresa ou unidade, sendo a hierarquia
mais forte nas relaes de ncleo do que na de anel.
As relaes de poder, segundo Storper e Harrison (1994),
ainda contam com dois elementos essenciais e determinantes. Primeiramente faz-se necessrio conhecer o nmero de agentes potenciais que participam das cadeias de aprovisionamento (para os
compradores) e de clientes (para os fornecedores). Assim, quando
o nmero de cada um aumenta em relao ao outro, sua relao de
poder com o outro tambm aumenta. Ainda atenta-se para outro
50
tipo de poder que independe do nmero como, por exemplo, o caso

de uma nica empresa que exige um input de um capital humano
ou tecnolgico especfico, assim o risco de se verificar uma relao
de poder oportunista por parte do consumidor do input, depois do
fornecedor ter feito grandes investimentos, reduzido visto que o
comprador no pode recorrer a outras fontes provedoras.
J quando a empresa necessita de competncias muito especializadas de outras frequente que no consiga integr-las no
processo produtivo de modo eficaz; entretanto, os fornecedores
passam a conseguir uma maior negociao com os clientes, devido
especialmente especializao de suas competncias. As mltiplas
combinaes entre o nmero de parceiros, a especificidade do capital tecnolgico ou humano e a especializao podem provocar uma
fragmentao do poder no seio de um sistema produtivo, gerando
numerosos leques de poder e hierarquia na sua governana39.
Storper e Harrison definem uma tipologia sumria das estruturas de governana: inicialmente tem-se o sistema exclusivo
de anel sem nmero, ou seja, sem nenhuma empresa que lidere de
forma permanente ou uma liderana alternada entre os diversos
parceiros. Por exemplo, temos um sistema que rene empresas em
torno de projetos ad hoc, sendo que essas relaes no so determinadas pela dimenso, sendo possvel imaginar um poder bilateral
partilhado por empresas de portes diferentes, sendo que um contribui com algo do qual a outra necessita, mas que no consegue
fornecer de maneira eficaz.
Ao se avanar de maneira progressiva para estruturas mais
hierarquizadas, tem-se a combinao ncleo-anel, sendo o caso,
por exemplo, de uma rede de produo que possui um agente dominante no seu sistema input-output. Tal agente (que normalmente uma empresa) pode influenciar de modo sistemtico as operaes internas de outras empresas ou unidades da rede, entretanto,
no pode funcionar sem elas, pois incapaz de realizar atividades
por si, o que as outras empresas realizam para ele. Essa situao
associa influncia e hierarquia limitada e pode ser dependente do
nmero de parceiros.
51
A terceira possibilidade uma combinao de ncleo/

anel na qual a empresa lder pode prescindir dos seus fornecedores
e subcontratados, substituindo-os por outros; desse modo, ela
quem condiciona a sua existncia, pois pode remodelar unilateralmente o seu anel. Portanto, a empresa lder ocupa uma posio
dominante nesse caso, e o poder assimtrico releva uma elevada
hierarquia no seio do sistema input-output. Finalmente, existe o
sistema input-output em que todas as unidades se situam no ncleo, ou seja, a empresa verticalmente integrada.
FIGURA 2 Representao das relaes anel, ncleo e anel-ncleo

Fonte: Adaptado de Storper e Harrison, 1994
52
1.2.10. Hegemonia
O termo hegemonia deriva do grego eghestai, que significa conduzir, ser guia, ser lder; ou (e?) tambm do verbo
eghemoneuo, que significa conduzir, preceder, e do qual deriva
estar frente, comandar.
A noo utilizada de hegemonia significa a preponderncia ou supremacia de um grupo social (uma classe, uma cidade,
uma regio, um territrio, um Estado) sobre outros grupos sociais.
Esse conceito terico e prtico tem sido fundamental nas cincias
sociais e na filosofia poltica40. A hegemonia capacidade de direo poltica, de conquistar alianas, de fornecer uma base social ao
Estado ou a grupos de interesses, mas tambm de direo moral,
cultural e ideolgica. O conceito necessrio para identificar com
profundidade quais so os elementos da sociedade civil que correspondem aos sistemas de defesa na guerra de posio, conforme
os preceitos de Gramsci. Tais elementos esto localizados nas superestruturas do Estado e no interior da sociedade civil. Sua valorizao para a prxis poltica no interior da governana territorial
requer uma anlise histrico-concreta da cultura, das instituies
e dos valores sociais, em uma dada formao econmico-social
(conforme Marx) e, em particular, a observao das suas relaes
com os aparelhos do Estado.
Portanto, visto na sua profundidade, o conceito de hegemonia pode garantir a visibilidade da capacidade hegemnica
dos atores ou organizaes pblicas ou privadas - na direo
das instncias da governana do desenvolvimento territorial local e
regional. O poder poltico desses grupos normalmente se expressa
nos processos de tomada de deciso das convenes.
1.3. Outros conceitos complementares

Outros conceitos mais gerais de carter tcnico e poltico
tambm esto associados compreenso da governana.
53
1.3.1. Participao
A participao pode ser direta ou atravs de legtimas instituies ou representantes. importante ressaltar que a democracia
representativa no significa necessariamente que as preocupaes
das pessoas mais vulnerveis na sociedade seriam levadas em considerao na tomada de decises. A participao deve ser informada
e organizada. Isso significa liberdade de associao e de expresso,
por um lado, e uma sociedade civil organizada, por outro lado.
1.3.2. Estado de Direito
A boa governana requer quadros legais que so aplicados
de forma imparcial; requer plena aplicao dos direitos humanos,
especialmente os das minorias. A aplicao imparcial das leis exige
um sistema judicirio independente e uma fora policial imparcial
e que sempre busque ser incorruptvel.
1.3.3. Transparncia
Transparncia significa que as decises tomadas e sua fiscalizao so feitas de forma que as regras, normas e regulaes
sejam seguidas normas e regulaes. Isso tambm significa que a
informao estar livremente disponvel e diretamente acessvel
para aqueles que sero afetados por tais decises e sua aplicao.
A informao deve ser fornecida de forma suficiente e facilmente
compreensvel, amplamente acessvel.
1.3.4. Receptividade
A boa governana exige que as instituies e os processos
busquem servir todos os interessados, num prazo razovel.
54
1.3.5. Orientada pelo consenso

Devido existncia de vrios atores, inerente que existam muitos pontos de vista em uma dada sociedade. A boa governana exige a mediao dos diferentes interesses da sociedade para
alcanar um amplo consenso sobre o que de interesse de toda a
comunidade e como isso pode ser alcanado. Ela tambm requer
uma viso ampla e de longo prazo sobre o que necessrio para o
desenvolvimento humano sustentvel e como atingir os objetivos
desse desenvolvimento. Isso s pode resultar de uma compreenso
dos contextos histricos, culturais e sociais de uma determinada
sociedade ou comunidade.
1.3.6. Equidade e incluso
Uma sociedade de bem estar social deve garantir que todos os seus membros sintam-se participantes da mesma e que no
se sintam excludos das correntes principais da sociedade. Isso exige que todos os grupos, mas especialmente os mais vulnerveis,
tenham a oportunidade de melhorar ou manter o seu bem-estar.
1.3.7. Eficcia e eficincia
A boa governana implica que os processos e as instituies produzam resultados que atendam s necessidades da sociedade ao fazer o melhor uso dos recursos sua disposio. O conceito de eficcia, no contexto da boa governana, tambm aborda
o uso sustentvel dos recursos naturais e a proteo do ambiente.
1.3.8. Responsabilidade e prestao de contas
A responsabilidade um requisito fundamental da boa
governana. No s as instituies governamentais, mas tambm
o setor privado e organizaes da sociedade civil devem ser res55
ponsveis perante o pblico e suas instituies. A relao de responsabilidade e subordinao varia dependendo de decises ou
aes tomadas, sejam internas ou externas de uma organizao
ou instituio. Em geral, uma organizao ou uma instituio
responsvel perante aqueles que sero afetados por suas decises
ou aes. A prestao de contas no pode ser executada sem a
transparncia e a lei.
A prpria ONU entende que a boa governana um ideal
que difcil de conseguir na totalidade e coloca que muitos poucos pases ou localidades chegaram a ter nveis elevados de boa
governana. Contudo, para garantir o desenvolvimento humano
sustentvel, as aes tomadas devem ser trabalhadas com o objetivo de alcanar esse ideal e torn-lo realidade.
Notas
Banco Mundial (1991).
3
4
5
6
http://www.gobernabilidaddemocratica-pnud.org/index_new.php
7
Bell (2002).
8
Benko (1996).
9
Storper; Harrison (1994).
10
Salais; Storper (1993).
11
Campbel; Hollingsworth; Lindberg (1991).
12
UNESCAP (2009).
13
Capacidade de um sistema recuperar seu equilbrio aps ter sofrido uma alterao.
14
Bourdin (2001).
15
Op.cit.
16
Stoker (1998).
17
Pecqueur (2000).
18
Colletis; Gilly et all. (1999).
19
Pecqueur; Gilly et all (1999, p. 12).
20
Scott (1998).
21
Op.cit.
1
2
56
Pires; Neder (2008).

Poluha; Rosendahl (2002).
24
Agere (2000).
25
Op.cit.
26
Op.cit.
27
Fundo Monetrio Internacional (2005).
28
Fuini (2010).
29
Rallet (2000, p. 14).
30
Colletis-Wahl; Pecqueur (2002).
31
Benko (1996, p. 237).
32
Colletis-Wahl; Pecqueur op.cit.
33
Castro (2003).
34
Storper (1994).
35
Sengenberger; Pike (2002, p. 130-131).
36
Putnam (apud VALENTIM, 1999).
37
Abramoway (2000, p. 380).
38
Colletis-Wahl; Pecqueur, (2001).
39
Storper; Harrison, (1994).
40
Gruppi (1978).
22
23
57
Captulo 2
Os Processos de Desenvolvimento
e a Governana Territorial
59
Os Processos de Desenvolvimento e a Governana Territorial
2.1. Os processos de desenvolvimento

Inicialmente o desenvolvimento, enquanto estratgia
e processo, esteve associado ao escopo econmico, tendo como
objetivo mximo a expanso da atividade econmica atravs da
obteno de excedentes e de novos investimentos, com a anlise
singularizada do PIB agregado e o PIB per capita. Em um segundo momento, o desenvolvimento passou a incluir juzos de valor,
ampliando sua abrangncia para aspectos associados a condies
de reproduo humana, como a alimentao, a pobreza, o nvel de
emprego, a igualdade, a equidade, etc.
Paralelo a essa abordagem, surgiu o conceito de ndice de
Desenvolvimento Humano (IDH), difundido pelas Naes Unidas atravs das ideias de Amartya Sen e MahbubulHaq. O IDH
deslocou, para a anlise do desenvolvimento, aspectos no necessariamente materiais (opo das pessoas, coeso social, direito de
afirmao das tradies e cultura prpria), como a qualidade de
vida, longevidade, nvel de conhecimento. Alm do poder aquisitivo, incorporado com o PIB per capita, o IDH leva em conta a
esperana de vida da criana ao nascer e o tempo de escolaridade
mdio. Em perodo mais recente, conceitos como justia social,
democracia e boa governana, paz e sustentabilidade ambiental
tornam-se argumentos de alguns grupos para que tambm sejam
inseridos no desenvolvimento.
Na atualidade, uma noo que busca abarcar todas as dimenses possveis do desenvolvimento a de Desenvolvimento
na Escala Humana. Essa noo est associada satisfao das necessidades humanas fundamentais, gerando nveis mais elevados
61
de interdependncia atravs da articulao entre processos locais e

comportamentos globais, sociedade civil e Estado.
Em torno das mltiplas adjetivaes conferidas ao termo
desenvolvimento, no que tange sua dimenso territorial,
possvel atribuir concepo de desenvolvimento regional uma
primeira tentativa de anlise espacial dos processos e fatores que
levam ao crescimento e desenvolvimento econmico.
No entanto, a acelerao dos fluxos econmicos e informacionais tende a acentuar a diferenciao dos lugares e, concomitante a mundializao do espao, o fenmeno da regio tambm se
espraia por todo o planeta. As condies atuais fazem com que as
regies se transformem continuamente, tendo o edifcio regional
uma menor durao. As regies continuam, no entanto, a existir,
mas com novos contedos e um maior nvel de complexidade1.
Pode-se falar, inclusive em regies produtivas. So elas fraes funcionais do territrio cuja funcionalidade atende a demandas em escalas que vo do local ao mundial, operando atravs de
fluxos criados em funo das atividades econmicas, populao e
herana espacial. A questo principal para se conhecer e se definir
regies produtivas saber sua localizao; o que so; qual o cimento regional produzido por toda uma gama de interaes criadas
pelo prprio processo produtivo ao longo do tempo e os agravos
a esse cimento regional, criado por novos processos produtivos,
alm da gama de relaes entre classes sociais que define o processo imediato de produo em relao ao seu passado histrico2.
A regio tambm pode ser vista como um super conjunto
de sistemas produtivos. possvel mencionar como possveis dificuldades de poltica econmica os seguintes elementos3:
a) desenvolvimento de uma estrutura hierarquizada ao nvel local;
b) problemas gerais de coordenao inter empresas;
c) competitividade em relao a sistemas produtivos implantados em outras regies e presentes nos mesmos mercados;
d) adaptao constante da produo local s flutuaes de
mercados muitos extensos, entre outros.
62
As regies com contedos especficos se diferenciam

e se tornam desiguais; assim, o principal objeto de interesse na
conceituao e operacionalizao da regio a questo do desenvolvimento regional, que de forma preliminar um processo
institucional que objetiva corrigir os grandes desnveis regionais
de renda, emprego e capital (infraestrutural, industrial, etc.), estimulando as regies a obterem certo dinamismo socioprodutivo e
organizacional que lhes capacitem no caminho da autonomia e do
crescimento sustentado.
Porque as regies respondem diferentemente
aos interesses do processo de globalizao?
Certamente porque algumas delas reagem
passivamente, no conseguindo desenvolver
seu modelo prprio e especfico de desenvolvimento, enquanto outras agem ativamente e
o conseguem. Estas ltimas so as regies que
conseguem articular os interesses locais sociais e ambientais regionalmente e inseri-los
na dinmica global de desenvolvimento articulando os interesses socioambientais regionalizados aos interesses econmico-corporativos
transnacionalizados4.
A atualizao do debate sobre o desenvolvimento regional perpassa pelas transformaes recentes ocorridas nos contextos
econmicos que ficaram mais abertos e pelos efeitos da revoluo
cientfica e tecnolgica sobre o papel da distncia. Nesse sentido,
aparecem trs cenrios interdependentes e de recente configurao5:

Contextual: resultado da interao de dois processos presentes no mundo atual, um de abertura externa e outro de
abertura interna. A abertura externa de corte econmico
impelida pela fora da globalizao e enquadra as exportaes nacionais no cenrio da competitividade e da
modernidade. A abertura interna de corte poltico um
processo impulsionado pela descentralizao e envolve os
63
mecanismos de redistribuio do poder e dos desafios colocados s autoridades em nvel regional;

Estratgico: se refere s novas modalidades de configurao e de gesto regional, envolvendo diferentes tipos de
arranjos territoriais e de compromissos entre empresas e
Estado, sendo importante considerar os aspectos de hierarquia, dominao e dependncia. Assim, aparecem
como exemplos do cenrio estratgico do desenvolvimento regional: as regies associativas e virtuais, e as regies
como quase-Estados e quase-empresas.

Poltico: construdo sobre a interseco de dois processos: a modernizao do Estado (do ponto de vista territorial) e as novas funes dos governos territoriais. Envolve
aspectos referentes posio dos Estados nacionais quanto
descentralizao, objetivos nacionais, contribuies de
cada regio, informaes sobre projeto poltico, maleabilidade nas estruturas de governo/administrao, conduo
poltica e animao/liderana territorial. Quanto aos governos regionais, dois desafios se fazem presentes: a gesto
poltica e animao social, com diferentes doses de negociao, sinergia e informao.
Uma das possveis interpretaes do desenvolvimento regional coloca a necessidade de se incorporar nas prticas de planejamento regional elementos que as aproximem mais da realidade da organizao econmica, social e poltica dos pases em
desenvolvimento, perfazendo uma crtica s prticas e teorias de
desenvolvimento regional que so altamente abstratas e mecanicistas. Nesse sentido, os modelos de planejamento normativos e
centralizados deram prioridade s polticas de industrializao e de
localizao industrial baseadas na alocao de recursos nacionais
entre as regies, desprezando-se as caractersticas das comunidades territoriais e de suas formas especficas de organizao social.
Desse modo, grande parte das polticas de planejamento e desenvolvimento regional e local deveria considerar a capacidade de
64
organizao social da regio, ou seja, o funcionamento das estruturas polticas, institucionais, burocrticas e sociais que permitem
alcanar os estados que definem o desenvolvimento. Essa organizao social remete, de acordo com Boisier (1989), a:
a) qualidade, capacidade e identidade da autoridade poltica da regio e de sua classe poltica na representao
dos interesses regionais e na organizao e conduo dos
processos de negociao com os atores externos;
b) qualidade das equipes tcnicas, assessoras da autoridade
poltica e da classe dirigente regional para dar fundamentao racional gesto da administrao regional;
c) existncia dinmica e identidade da classe empresarial
da regio para perceber as oportunidades geradas para alocao de recursos para a regio e capacidade de assumir
riscos de investimentos associadas s novas atividades;
d) existncia de uma rede de agrupamentos e estruturas
sociais regionais que permitem populao regional, bem
como s camadas mais pobres, dispor de canais de participao e operar mecanismos formais por onde circulam os
estmulos do crescimento.
De forma geral, o desenvolvimento regional consiste em
um processo de mudana estrutural localizado em nvel subnacional, visualizando um progresso da prpria regio, da comunidade
e da sociedade que nela vive. Mas, na maior parte das definies,
trata-se de um tipo de desenvolvimento imposto por meio de poltica de planejamento regional. No entanto, os processos que levariam ao desenvolvimento de uma regio em longo prazo seriam6:
I. A participao relativa da regio na alocao de recursos

interregionais, controlada geralmente pelo Estado em mbito nacional;
II. Magnitude do impacto que o quadro global da poltica
65
econmica tem sobre a regio, aumento do ritmo de alocao de recursos ou a estagnao devido a uma fora de
fora da regio;
III. Capacidade de organizao social da regio para transformar os impulsos do crescimento em estados de desenvolvimento. Trata-se, nesse caso, de processo endgeno
regio, associado a questes como deciso da regio, o
aumento da capacidade regional para reter e reinvestir o
excedente econmico gerado pelo investimento em melhoramento social e preservao do meio ambiente.
O desenvolvimento regional se situa entre dois paradigmas, considerando os recursos e estratgias polticas mobilizadas:
o desenvolvimento por cima e o desenvolvimento local. O desenvolvimento por cima se refere s estratgias de manejo do
territrio dirigidas por um poder central que tenta desenvolver os
espaos dados, orientando fluxos de investimento e de criao de
empregos, tentando criar plos de desenvolvimento pelo controle
de fluxos, notadamente pela descentralizao econmica. J o desenvolvimento local uma estratgia baseada na flexibilidade, implicando diversificao e enriquecimento das atividades sobre um
dado territrio com base na mobilizao de seus recursos naturais,
humanos e econmicos e de suas energias, opondo-se s estratgias centralizadas. A poltica do desenvolvimento local implica
igualmente estratgias de financiamento e de formao, e passa
pela descentralizao dos nveis de deciso poltica, econmica e
financeira7.
A condio de emergncia de novas formas de coordenao e organizao do territrio est associada, dentre outros fatores, ao contexto de redefinio do papel do Estado nacional e
sua crescente descentralizao poltico-administrativa, potencializando o papel das escalas local e regional como mbitos do desenvolvimento e da regulao territorial dos sistemas produtivos
e atividades econmicas. Nesse quadro analtico, esto includas
66
formas intermedirias de regulao, destacando os nveis decisrios hierarquicamente abaixo da esfera do Estado soberano, como
os governos, autoridades locais e os diretrios regionais8.
O debate do sucesso da descentralizao de
polticas regionais e sociais no Brasil est ligado ao fortalecimento das capacidades instituies e administrativas do governo federal, que
o nvel de governo que dirige e coordena a
implementao das polticas descentralizadas
pelos entes federados, mas tambm pela capacidade de criatividade de recursos especficos
das localidades e regies, onde se destaca a governana territorial. Desse modo, o fator determinante da descentralizao bem-sucedida
de polticas sociais e regionais no se reduz a
deciso poltica do Estado de elaborar uma
poltica nacional deliberada, mas tambm do
desenvolvimento local e da capacidade competitiva das regies9.
O desenvolvimento local outra raiz explicativa para o

desenvolvimento territorial. O conceito envolve tambm a capacidade dos atores e das sociedades locais de se estruturarem e se
mobilizarem com base nas potencialidades e especificidades locais,
buscando aumentar a competitividade e promover mudanas. Tais
mudanas podem funcionar como respostas aos cenrios de desemprego, desorganizao econmica e de deslocalizao industrial. Trata-se de um processo endgeno que ocorre em pequenas
unidades territoriais, geralmente no recorte poltico administrativo do municpio, e em agrupamentos humanos capazes de promover o dinamismo econmico e a melhoria da qualidade de vida
da populao10.
O conceito de desenvolvimento local pode ser abordado
em associao a outros conceitos prximos, como desenvolvimento endgeno, territorial, autocentrado ou desde baixo, com uma
estratgia de diversificao e de enriquecimento das atividades sobre um dado territrio com base na mobilizao de seus recursos
(naturais, humanos e econmicos) e de suas energias. As polticas
67
de desenvolvimento local demandam a definio de estratgias de

financiamento e de formao, passando pela descentralizao dos
nveis de deciso poltica, econmica e financeira11.
Com base na discusso acima exposta, as polticas de desenvolvimento podem ser reconstrudas em uma perspectiva endgena, procurando aproximar as abordagens regional/local e a
microeconmica.
(...) o desenvolvimento endgeno deve ser
entendido, antes de tudo, como um processo
de transformao, fortalecimento e qualificao das estruturas internas de uma regio.
Isso deve ser processado no sentido de criar
um ambiente timo e atrativo para capturar e
consolidar um desenvolvimento originalmente local, e/ou permitir a atrao e localizao
de novas atividades econmicas numa perspectiva de economia aberta (e mesmo globalizada) e de sustentabilidade12.
A ttulo de uma nova teorizao da problemtica alm do

desenvolvimento regional e local, depreende-se o desenvolvimento territorial, abarcando os nveis local, regional, nacional e global
(internacional). Nesse sentido, o conceito apareceria apenas como
continente das outras noes de desenvolvimento que lhe dariam
contedo. Mas o processo de desenvolvimento envolve, em certo
aspecto, a mobilizao de atores, recursos e instituies com forte
vnculo espacial, com objetivo de alavancar a competitividade das
atividades econmicas locais e propiciar bem-estar social e cultural
comunidade que vive nesse meio.
O contedo e a razo de ser de uma poltica ou estratgia de desenvolvimento abrangem as potencialidades, interesses e
conflitos do meio territorial (no somente como base geogrfica,
mas tambm como contexto de relaes socioinstitucionais com
contedo espacial) em torno de um processo de mudana social
de carter endgeno, capaz de produzir solidariedade e cidadania,
e que possa conduzir de forma articulada e permanente a melhoria
do bem-estar da populao de uma localidade ou uma regio 13
68
.Nas estratgias competitivas da globalizao, o desenvolvimento

territorial dinamizado por expectativas dos agentes econmicos
nas vantagens locacionais, no qual o territrio o ator principal do
desenvolvimento econmico regional, e as polticas, as organizaes e a governana so recursos especficos, a um s tempo disponvel ou a ser criado14. Desse modo, o desenvolvimento territorial
o resultado de uma ao coletiva intencional de carter local, um
modo de regulao territorial, portanto, uma ao associada a uma
cultura, a um plano e instituies locais, tendo em vista arranjos
de regulao das prticas sociais15.
A competitividade territorial, sustentvel e de longo prazo
, portanto, uma construo social, em que a localizao das empresas depende da existncia de um entorno capaz de responder
em melhores condies a complexidade crescente das presses da
globalizao, e nas relaes ocorridas nesse entorno no deve haver
direcionamento exclusivo de diretrizes estatais, nem de atividades empresariais privadas, as negociaes devem levar em conta
no s o modo como a sociedade organiza a produo social, mas
tambm como ela participa da criao dos espaos necessrios de
negociao entre os diferentes atores sociais em prol de uma meta
comum; dessas prerrogativas se segue um desenvolvimento territorial socioeconmico de forma equilibrada, socialmente justo e
ambientalmente sustentvel16.
Mas como fica o arranjo poltico dos atores territoriais
para colocar em funcionamento essas estratgias de desenvolvimento? nesse sentido que se prope analisar a noo de governana territorial.
Alguns autores17 buscam compreender a territorialidade
da ao social e das prticas que esto incrustadas nos espaos institucionais atravs da associao entre a distribuio espacial dos
complexos institucionais e a posse efetiva e acesso aos direitos da
cidadania. Outros18, analisando as novas formas de regulao no
territrio nacional, partem da premissa colocada anlise geogrfica - de que o Estado j no mais o detentor de toda a regulao social, econmica e poltica, dividindo essa responsabilidade
69
com as corporaes globais e as instituies civis no governamentais. Produz-se sobre o territrio nacional um poder fragmentado
especializado por setores econmicos, integrando pores territoriais no-contguas atravs de redes tcnicas e organizacionais
em que prevalece a hegemonia corporativa sobre as solidariedades
orgnicas.
Desse modo, as estruturas de governana, quando abordadas em mbito subnacional local, no podem ser reduzidas somente ao limite dos municpios e de suas estruturas poltico-administrativas, haja vista que a convergncia de cadeias produtivas
e de redes de atores locais mobilizados endogenamente (desde
baixo, e no atravs do planejamento outorgado) se faz em contextos socioespaciais especficos e que extravasam limites poltico-administrativos pr-definidos.
A governana territorial interfere na competitividade das
regies ao definir formas de distribuio de poder em cadeias produtivas e outras formas de relacionamento comercial, institucional
e industrial, fazendo convergir, em torno de um ator central (por
exemplo, uma grande empresa) ou compartilhando em vrios atores articulados por uma instncia coletiva, a tarefa de definir as
estratgias competitivas principais de um aglomerado produtivo
local. E, nesse sentido, direcionam-se as caractersticas, estratgias e
possibilidades inerentes ao processo de desenvolvimento territorial.
A importncia governana como fonte de compretitividade tem sido enfatizada nas linhas de trabalho dos distritos industriais e dos estudos de inovao, que consideram a insuficincia
da dinmica do mercado para chegar competitividade. No caso
dos distritos industriais, a experincia da Terceira Itlia e outras
experincias europias (no final dos anos 1980 e incio dos 90)
do foras para o estabelecimento de um novo modelo de poltica
industrial local/regional que:
a) D nfase na delegao de funes para uma diversa
gama de instituies governamentais e no governamentais;
70
b) Opera atravs de instituies associadas livre iniciativa;

c) Estende a associao do empreendedorismo do setor
privado para o pblico;
Destaca a autoajuda (auxlio mtuo) atravs de associaes de negcios e consrcios de produtores. Em outras palavras,
a proposio que o desenvolvimento e a rpida difuso de conhecimento dentro de aglomerados produtivos no so somente
resultado de sinergias acidentais, mas so buscados por redes polticas de atores pblicos e privados. Isso contribui para uma nova
nfase sobre a regio como nexo do aprendizado e de efeitos de
inovao.
Essas estratgias podem, ento, basear-se em investimentos na capacitao da mo-de-obra e na inovao, qualificao dos
recursos e especificao, ou pode estar assentada na reduo de
contingente e pagamento de salrios baixos, tirando seu diferencial concorrencial no jogo de preos do mercado.
Na Frana, os princpios que orientam a governana ligada ao desenvolvimento territorial esto atualmente centrados
no debate em torno de trs temas principais: (I) as relaes entre
sociedade civil e governo, (II) as parcerias entre governo e setor
privado e (III) a articulao entre diversos nveis de deciso. A
relao entre as autoridades locais e a sociedade civil, incluindo a
participao cidad na ao pblica, por meio de consulta ou dilogo, tem, nos ltimos vinte anos, se tornado proeminente na lei
e na prtica, nomeadamente no que respeita s grandes questes
do desenvolvimento, meio ambiente e planejamento urbano19.
Tambm tm um papel de destaque nas questes de governana
a articulao dos nveis de deciso e descentralizao e a superposio de instncias administrativas e as responsabilidades das
autoridades locais. Desse modo, a Frana vive hoje uma crescente demanda por gestores pblicos que tenham conhecimento em
aplicar esses princpios de governana; uma demanda que pode se
71
expandir para qualquer localidade que inicie a busca por aplicar

princpios de governana.
Na escala do territrio, o governo parece ser a
criao de redes de diferentes instituies, polticas, econmicas e sociais a partir da perspectiva de um projeto de desenvolvimento
sustentvel. A rede de atores do desenvolvimento local apreendida como uma partilha
de conhecimentos e competncias de cada
parceiro que deixa, porm, para cada uma
delas uma quantidade significativa de autonomia nas suas escolhas estratgicas20.
No caso brasileiro, a busca pelo desenvolvimento territorial seguiu primeiramente a via do estmulo a guerra fiscal,
descentralizao de servios pblicos e busca de oportunidades de
emprego e renda no mbito municipal21. Na atualidade, buscam-se novas formas para o desenvolvimento territorial em torno da
dinmica econmica e tecnolgica de sistemas produtivos, operando em regies especficas para a promoo do desenvolvimento
territorial, com a criao de mltiplas definies e conceitos voltados anlise sobre a importncia da dimenso territorial na coordenao e organizao de atividades produtivas e tecnolgicas,
como: distritos industriais, clusters industriais, millieu inovativo,
sistemas nacionais e regionais de inovao.
2.2. Os espaos do desenvolvimento
Os prximos tpicos tratam dos conceitos e especificidades dessas vrias concepes, partindo dos estudos iniciais sobre
aglomeraes, pois esses modelos tm resultado no Brasil em formas alternativas de governana territorial, sendo as mais conhecidas tratadas no ltimo tpico desta publicao, como Arranjos
Produtivos Locais, Circuitos Tursticos, Consrcios de Municpios, COREDES e Comits de Bacias Hidrogrficas.
72
2.2.1. Aglomeraes Produtivas

Nos enfoques mais restritos mencionados, cuja caracterizao baseia-se na busca de um maior rigor analtico, possvel
identificar um conceito mais amplo e necessrio a todos os outros, que seria o de aglomerao. Esse conceito nos remete ideia
imediata de concentrao de atividades econmicas em uma rea
espacialmente delimitada.
O estudo de Alfred Marshall sobre as indstrias inglesas
no sculo XIX sugere a formao de uma atmosfera industrial,
um ambiente onde a concentrao favorecia a troca de conhecimentos e inovaes. Existem duas possibilidades de organizao
industrial em Marshall: a primeira remete a organizao da diviso tcnica do trabalho sob uma direo nica, integrada no seio
de uma grande empresa; a segunda, a coordenao, pelo mercado
e pelos contatos pessoais diretos, de uma diviso social do trabalho
integrada entre empresas menores especializadas em determinado segmento do processo produtivo22.
Conceitos importantes passam a ser desenvolvidos, dentre
eles, o de economias externas, imprescindvel para a anlise de aglomerados. Manzagol (1985) coloca trs tipos de economias externas:

Economias de localizao: resultam da aglomerao de atividades similares ou vinculadas em um espao restrito,
onde a concentrao de empresas possibilita o surgimento da especializao e complementaridade, provocando o
surgimento de novas indstrias e gerando ligaes inter-industriais benficas.

Economias
de urbanizao: beneficiam toda indstria que

se instala em uma cidade importante, independentemente
de sua natureza. Nessa situao, o estabelecimento desfrutar de economias de infraestrutura, variedades de servios
altamente especializados, existncia de amplo mercado,
permitindo desfrute de economias de escala e multiplicidade de contatos.
73

Deseconomias
externas: a concentrao implica vantagens

considerveis e variadas, traduzidas como diminuio de
custos, no entanto o acmulo de produtores aumenta a
demanda de espao.
O Servio Brasileiro de Apoio a Micro e Pequena Empresa - SEBRAE (2003) em consonncia com a Rede de Pesquisa
em Sistemas Produtivos e Inovativos Locais - REDESIST (2003)
- prope um glossrio especializado em que o termo aglomerao
tratado da seguinte forma:
O termo aglomerao produtiva, cientfica,
tecnolgica e/ou inovativa tem como aspecto
central a proximidade territorial de agentes econmicos, polticos e sociais (empresas e outras
organizaes pblicas e privadas). Uma questo
importante associada a esse termo a formao de economias de aglomerao, ou seja, as
vantagens oriundas da proximidade geogrfica
dos agentes, incluindo acesso a conhecimentos
e capacitaes, mo-de-obra especializada, matrias-primas e equipamentos, dentre outros.
Ainda com relao a essa definio importante mencionar que se tem na aglomerao a perspectiva de maiores chances
de sobrevivncia e crescimento das empresas, bem como no aumento das vantagens competitivas. O SEBRAE, principalmente,
foca nesse ponto a vantagem que a aglomerao ofereceria as micro e pequenas empresas. Do ponto de vista espacial, SEBRAE
e REDESIST (2003) mencionam a possibilidade de uma regio
conter diferentes tipos de aglomeraes e, do ponto de vista estrutural, as empresas podem estar inseridas de diferentes formas,
sendo ao mesmo tempo parte de um distrito industrial e de uma
cadeia produtiva global. Esto inclusos tambm nessa definio
os fatores de especializao produtiva e dos diferentes atores, bem
como suas formas de articulao, governana e enraizamento.
A definio de aglomerao nessa perspectiva proposta pelo
SEBRAE e REDISIST uma aproximao inicial e engloba outras
74
definies que requerem maiores elementos como os distritos e plos industriais, clusters, sistemas nacionais de inovao e arranjos
produtivos e inovativos locais. Quando se pensa na configurao de
Arranjos Produtivos Localizados, Sistemas Produtivos Territoriais e
Distritos Industriais, determinados fatores se destacam como fundamentais nesses modelos de aglomerados setoriais e territoriais23:

Cadeia produtiva (sistema de input/output) de fluxos de
bens, servios e informaes;

Aglomerao produtiva de estabelecimentos industriais
de um mesmo segmento produtivo ou de segmentos
complementares, concentrados em virtude dos efeitos de
escala e externalidades de um entorno espacial (bairro,
cidade e regio);

Sistema produtivo que envolve unidades produtivas, servios
complementares e outros agentes em ligaes orgnicas, por
meio de organizaes e instituies locais, que se territorializa
atravs de uma estrutura de governana local.
2.2.2. Distritos Industriais
Os Distritos Industriais (DIs) so modelos de produo
que envolvem redes de pequenas empresas em ambientes de troca de conhecimentos e de valorizao da tradio produtiva local, sendo uma mescla de estmulo, cooperao e concorrncia24.
Oriundos de experincias iniciais da regio do Mezzogiorno da
Itlia, os DIs se envolvem em contextos locais de mobilizao de
recursos relacionais (interaes com outras empresas e com servios), cognitivos (conjunto de competncias) e de identidade (redes associativas e modelos de governana).
A hiptese de que uma empresa ter maiores
possibilidades de atingir nveis de excelncia,
tais que a transformem em um parceiro reconhecvel e confivel para as redes globais, se
o contexto no qual est localizada contribui
75
para elevar sua especializao e valorizar sua

especificidade. (...) o territrio constitui no
mais um simples pano de fundo da ao econmica (suscetvel s caractersticas footloose
das empresas), mas uma condio fundamental para tornar competitivo o sistema de
produo. (...) o problema-chave no mais
sustentar e enderear diretamente o desenvolvimento das empresas menores, mas criar
condies ambientais, infra-estruturais e institucionais especficas, capazes de alimentar a
capacidade das pequenas e mdias empresas
de participar ativamente das cadeias globais
de valor. O problema considerar a nova centralidade das economias externas no desenvolvimento econmico25.
O caso emblemtico dos Distritos Industriais Italianos e

de seu relativo sucesso tambm se baseia em sua estrutura produtiva, composta predominantemente, por micro, pequena e mdias
empresas. Cerca de 85% dos ocupados nos complexos de moda
(txtil, vesturio, calados, pele e couros, culos e joalheria), casa
(madeira, mveis e equipamentos, cermico, vidro, eletrodomsticos, tubos e conexes), gastronomia e mecnica leve esto empregados por empresas de menos de duzentos funcionrios. Mais de
metade dessa quantidade est empregada em firmas com menos de
cinquenta empregados.
O menor tamanho das unidades produtivas pode ser visto
tanto pelo lado das vantagens quanto das desvantagens. Vantagens, pois as pequenas firmas especializadas, em ciclos produtivos
fragmentados, tm uma maior flexibilidade para responderem s
demandas diversificadas do mercado, permitindo uma melhor articulao produtiva e elaborao mais singularizada. No entanto,
em segmentos em que as economias de escala so exigidas e que
o conhecimento nos processos produtivos requer grandes investimentos, geralmente so apenas as empresas de grandes dimenses
que exercem o domnio, pois podem absorver os custos e os riscos
dessas iniciativas26.
Nesse sentido, refora-se a importncia da articulao de
76
pequenas empresas em sistemas produtivos, arranjos e redes de

diviso social do trabalho, dando s MPEs condies de acesso a
recursos, competncias e informaes que no teriam normalmente se tivessem isoladas em uma competio individualista. Assim,
dividem-se, em contextos dotados de firmas, redes de servios e
estruturas organizacionais-institucionais, os custos, riscos e oportunidades de investimentos que precisam ser feitos para dar ao
sistema produtivo condies de competitividade.
As discusses em torno de formatos de arranjos locais de
pequenas empresas podem tambm ser divididas em dois eixos: no
formato de pequenos fornecedores estabelecidos em uma rede em
torno de uma grande empresa lder do arranjo; ou arranjos locais
de pequenas empresas que interagem entre si. No caso das redes
de fornecedores regionais de componentes, destacam-se os casos
tpicos de Baden-Wurttemberg, na Alemanha, e do Vale do Silcio,
nos Estados Unidos. A vantagem, nesses casos, que as pequenas
empresas fornecedoras possuem estruturas administrativas mais
leves e menos burocratizadas e exploram melhor parcerias para
inovao. No entanto, esses pequenos fornecedores no dispem
de capitais necessrios para gerarem/explorarem inovaes em
mercados de produo em massa e tm dificuldades de obter o resultado de suas inovaes devido s estratgias das grandes empresas de no compartilharem informaes valiosas em suas redes27.
Outra articulao possvel de pequenas empresas o de
arranjos de desenvolvimento endgeno, como os da Terceira Itlia, baseados na aliana entre as prprias MPEs que realizam a
produo e distribuio, em redes horizontais envolvendo firmas,
poderes pblicos locais, associaes, sindicatos, laboratrios e centros de pesquisa. No entanto, muitos dos distritos componentes
da chamada Terceira Itlia enfrentaram dificuldades concorrenciais diante das estratgias de flexibilizao das grandes empresas
com intensificao de relaes de cooperao internas e externas,
abertura de unidades independentes e subcontratao de pequenas empresas, desarticulando a antiga unidade e atmosfera marshalliana dos distritos industriais.
77
Essa atmosfera compreende os avanos no estado das

artes, de processos operacionais e administrativos e refletem os
benefcios do progresso tcnico sustentado nas inovaes tecnolgicas, cuja rpida difuso para o conjunto da indstria concentrada constitui mais uma vantagem de se estabelecerem em uma
vizinhana prxima, as empresas e os profissionais especializados,
criando-se assim, uma atmosfera e condies favorveis ao incremento das atividades econmicas e introduo e desenvolvimento de novos negcios.
Os segredos da profisso deixam de ser segredos, e, por assim dizer, ficam soltos no ar, de modo que as crianas absorvem
inconscientemente grande nmero deles. Aprecia-se devidamente
um trabalho bem feito, discutem-se imediatamente os mritos de
inventos e melhorias na maquinaria, nos mtodos e na organizao geral da empresa. Se algum lana uma ideia nova, ela imediatamente adotada por outros, que a combinam com sugestes
prprias e, assim, essa ideia se torna fonte de outras ideias novas.
Dessa forma, acabam por surgir, nas proximidades desse local,
atividades subsidirias que fornecem indstria principal instrumentos e matrias primas, organizam seu comrcio e, por muitos
meios, lhe proporcionam economia de material28.
No distrito, ao invs do que acontece noutros tipos de
meios como, por exemplo, as cidades industriais, tende a criar-se
uma osmose perfeita entre a comunidade local, as empresas, e as
instituies desde as mais comuns, como a empresa, a famlia e a
escola, at as mais especficas, como as autoridades e organizaes
polticas e sindicais locais. O referido autor tambm define a populao de empresas, sendo no uma multiplicidade fortuita, mas
em que cada uma das empresas tende a se especializar em poucos
ou em um nico processo produtivo particular de cada distrito29.
Importante mencionar que Becattini (1994,) considera
um erro colocar as pequenas empresas pertencentes ao distrito em
conjunto com outras pequenas empresas que em nada tem que
ver com os processos produtivos do distrito, o que faz com que
muito da perspectiva atual do termo pequenas empresas deixe
78
de ter razo de existir. As grandes empresas no esto excludas do

distrito, ainda que a tendncia seja a da segmentao da empresa,
grandes grupos podem vir a fazer parte do distrito devido busca
de seu ponto timo de localizao dentro de uma concorrncia feroz e muitas vezes internacional30. De acordo com Benko e Lipietz
(1994, p.11), essa nova viso retoma a anlise em duas frentes: o
profissionalismo da mo-de-obra, por um lado, e, por outro, a inovao descentralizada e a coordenao (pelo mercado e pela reciprocidade) entre as empresas: duas caractersticas j evocadas da atmosfera
social do distrito industrial.
Uma srie de pesquisas realizadas por gegrafos californianos tambm verificou a emergncia de aglomerados e distritos na
economia da Califrnia. A dinmica da diviso do trabalho nesses
moldes est presente na obra Metrpolis (1988) de Allen Scott,
que analisa o distrito eletrnico de Orange Country; e os efeitos
externos da aglomerao esto presentes no trabalho de Storper
e Walker (1989) no qual se prope um modelo de emergncia de
plos de crescimento surgidos praticamente do nada31.
2.2.3. Clusters Industriais
Um novo enfoque sobre aglomeraes surge com os trabalhos de Michael Porter na dcada de 1990, trabalhos esses mais
focados nas estratgias de negcios das empresas e voltados para
o carter competitivo. Nas obras desse autor, a aglomerao geralmente tambm identificada como um cluster. A definio mais
abrangente oferecida por Porter sobre os aglomerados a de que:
Um aglomerado um agrupamento geograficamente concentrado de empresas inter-relacionadas e instituies correlatas numa
determinada rea, vinculadas por elementos
comuns e complementares. O escopo geogrfico varia de uma nica cidade ou estado para
todo um pas ou mesmo uma rede de pases
vizinhos32.
79
Na constituio do aglomerado, podem existir diversas

estruturaes e formas dependendo do grau de sofisticao do
mesmo, mas alguns elementos comuns esto presentes na grande maioria, como empresas de produtos finais, fornecedores de
insumos especializados, componentes, equipamentos e servios,
instituies financeiras e empresas em setores correlatos. Alm dos
servios ps-confeco do produto, como distribuidores e clientes,
existe a presena de rgos governamentais como partes integrantes, assim como as associaes (comerciais e setoriais) de apoio.
No caso brasileiro, os rgos governamentais e as associaes tm
papel importante para as aglomeraes, como educao, informao, pesquisa e suporte tcnico (como universidades, centros de
altos estudos e prestadores de servios de treinamento vocacional),
e agencias de normatizao33.
A delimitao do aglomerado, tanto em termos espaciais
quanto em setoriais ou temporais, tambm uma preocupao
de Porter. Para o autor, as fronteiras dos aglomerados raramente
coincidem com os sistemas padronizados de classificao setorial, que
no captam muitos participantes importantes do processo competitivo e tampouco dos elos entre os setores34 e isso seria fruto de uma
maneira particular de organizar os dados econmicos para poder
enxergar a economia, o que valoraria os setores tradicionais e de
alta tecnologia.
Os aglomerados variam de tamanho, amplitude e estgio
de desenvolvimento, e que a presena de empresas de pequeno e
mdio porte preponderante na constituio de alguns aglomerados; no entanto, uma diferena que deve ser salientada quanto aos
Distritos Industriais Marshallianos a de que os clusters podem
admitir a presena de grandes empresas e que essas podem ser o
ncleo principal rodeadas de pequenas e mdias empresas.
Dentro da aglomerao, o fator localizao da empresa
possibilita condies de acesso a insumos especializados ou custos
mais baixos35. Novas empresas e setores esto em constante surgimento e, em conjunto com as transformaes das instituies
locais, mudam os padres tecnolgicos, disseminam novos setores,
80
criam novos elos e mudam os regulamentos, colocando o aglomerado em constante evoluo e deslocando suas fronteiras36.
A Concentrao Geogrfica tem papel importante por
ampliar as relaes empresariais em determinada localidade. Essas
relaes ora se do por vias de concorrncia, ora por vias de complementaridade, ou seja, as empresas do aglomerado no competem de forma direta, servindo a diferentes segmentos setoriais,
alm disso elas compartilham de necessidades em comum e desafios coletivos produtividade37. Em outras palavras, o aglomerado proporciona um foro construtivo e eficiente para o dilogo entre
empresas correlatas e seus fornecedores, governo e outras instituies de
destaque38.
Os aglomerados podem oferecer vantagens no que diz respeito competio em trs formas: pelo aumento da produtividade das empresas ou setores componentes; pelo fortalecimento
da capacidade de inovao e, em consequncia, pela elevao da
produtividade; e pelo estmulo formao de novas empresas, que
reforam a inovao e ampliam o aglomerado.
Desse modo o aglomerado representa uma forma de organizao espacial capaz de se tornar um meio intrinsecamente mais
eficiente e eficaz de reunir insumos desde que existam fornecedores
locais. H um benefcio ntido pelo fato da disponibilidade de
mo-de-obra e servios especializados estar bem acima do comum
dentro do aglomerado do que fora dele, no entanto, isso acarreta
em maior competio39.
H tambm a definio de clusters proposta por Schmitz,
que v esses tipos de aglomeraes como concentraes geogrficas
e setoriais de empresas e introduziu a noo de eficincia coletiva que
descreve os ganhos competitivos associados interao entre empresas
em nvel local, alm de outras vantagens derivadas da aglomerao40.
Suzigan (2001, p.697) observa, ao se referir aos estudos de Schmitz, que a eficincia coletiva combina os efeitos espontneos (ou
no-planejados) e aqueles conscientemente buscados (ou planejados),
e definida como a vantagem competitiva derivada das economias
externas locais e da ao conjunta.
81
Ainda de acordo com Suzigan (2001, p.697), existe uma

busca, por parte de agentes privados e do setor pblico, para a
cooperao, e essa busca feita de modo consciente, j que as
economias externas se do de modo incidental e a cooperao e
apoio pblico so necessariamente tomados por iniciativa planejada; a ajuda mtua entre as empresas pertencentes aglomerao
evidente, e as aes pblicas devem estar em sinergia com as aes
privadas41.
2.2.4. Sistemas Nacionais e Regionais de Inovao
A temtica e o conceito de Sistema Nacional de Inovao
surgem em meados da dcada 1980 como resultado sinttico de
um grande acmulo de pesquisas sobre os fatores determinantes
do progresso tecnolgico42.
O conceito proposto coloca o Sistema Nacional de Inovao como uma construo institucional, produto de uma ao
planejada e consciente ou de um somatrio de decises no-planejadas
e desarticuladas, que impulsiona o progresso tecnolgico em economias
capitalistas complexas43. Esto presentes neste sistema as empresas,
universidades, rgos governamentais, centros de pesquisa que se
articulam com o sistema educacional, com o setor industrial e empresarial, e tambm com as instituies financeiras, completando o
circuito dos agentes que so responsveis pela gerao, implementao
e difuso das inovaes44.
A ideia bsica do conceito de sistemas de inovao que
o desempenho inovativo depende no apenas do desempenho de
empresas e organizaes de ensino e pesquisa, mas tambm de
como elas interagem entre si e com vrios outros atores45. Para Albuquerque (1996, p.57), a constituio desse sistema fundamental para propiciar os fluxos de informao necessrios ao processo
de inovao tecnolgica; comungando com a viso de Lastres e
Cassiolato (2004), o autor mostra que esse sistema contribui para
o desenvolvimento da capacidade de inovao e aprendizado de
um pas.
82
O Brasil considerado um pas onde os sistemas de cincia e tecnologia ainda no se configuraram em um sistema de
inovao, portanto ainda um sistema de inovao incompleto46.
Para Lemos; Santos e Cocco (2005, p.178), esse quadro significa:
(a) escala relativamente pequena de infraestrutura de cincia e tecnologia;
(b) atrofia do T no binmio Cincia e Tecnologia
(C&T);
(c) distribuio enviesada dos gastos de Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) em direo ao setor pblico, levando
a uma atrofia do D no binmio P&D, pela pequena
presena do setor privado;
(d) considervel heterogeneidade intersetorial de capacitao tecnolgica, enviesadas para setores baseados em
recursos naturais em que se concentram as ex-empresas
estatais;
(e) concentrao espacial da produo cientfica e tecnolgica. Alm de um sistema nacional de inovao, existe a
possibilidade de que esse sistema se constitua em menores
escalas.
E, se o sistema nacional tem a propriedade de contribuir
para diminuir o hiato tecnolgico com a fronteira internacional47,
os sistemas regionais e locais tambm podem contribuir em situaes especficas principalmente quando constitudos na forma de
Arranjos Produtivos Locais (APL).
2.3. As Modalidades de Governana Territorial comuns
no Brasil
Conforme j apresentado, existem vrias formas e modalidades de governana territorial presentes no Brasil, como os Arranjos Produtivos Locais, Cmaras Regionais, Cmaras Setoriais,
Circuitos Setoriais Intermunicipais, Conselhos Regionais de De83
senvolvimento - COREDES, Consrcios Municipais, Comits de

Bacia, dentre outras.
No entanto, as mais conhecidas so os Arranjos Produtivos Locais, os Circuitos Tursticos e os Comits de Bacias Hidrogrficas, que tm recebido a ateno de grupos acadmicos, bem
como o apoio de vrias instituies de fomento ao desenvolvimento, principalmente de micro e pequenas empresas, dada a relevncia das mesmas e presena no cenrio econmico nacional, como
os casos dos projetos de competitividade conduzidos pelo Servio
Brasileiro de Apoio a Micro e Pequena Empresa (SEBRAE), Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (FIESP), Secretaria
de Desenvolvimento Econmico do Estado de So Paulo, dentre
outros, com parcerias estratgicas com Universidades e Centros
Tecnolgicos.
Nesses projetos so definidas aes cuja operacionalizao
se presta consecuo de objetivos ligados ao adensamento da
cadeia produtiva, de modo a gerar condies para o incremento
contnuo da competitividade a busca de maior insero nacional
e internacional para a produo do aglomerado e passam a constituir receptores potenciais do aporte de recursos financeiros pblicos e privados.
Cabe aqui destacar que, em funo da forte participao
das MPEs nas estratgias de desenvolvimento de sua relevncia no
contexto socioeconmico nacional, ser feita uma breve anlise
desse segmento, bem como sua relao com as governanas territoriais.
2.3.1. Micro e Pequenas Empresas (MPEs) no contexto da
governana territorial
Antes de se abordar especificamente a seara das Micro e Pequenas Empresas, deve ser considerado o significado do conceito
de empresa. Uma empresa pode ser definida como uma associao
organizada para explorar uma indstria ou um ramo de comrcio48; pode ser definida tambm como um conjunto organizado de
84
meios para exercer uma atividade particular, pblica, ou de economia mista, que produz e oferece bens e/ou servios com o objetivo
de satisfazer alguma necessidade humana. As empresas ainda podem ser classificadas quanto a: objetivos (comerciais, industriais, de
prestao de servios); tamanho (grande, mdia, pequena, micro);
estrutura (individuais, coletivas, pblicas, mistas); volume de trabalho interno (simples, complexas) e organizao (linear ou militar,
funcional, estado maior ou staff). Portanto, uma empresa constituda por um ou mais estabelecimentos industriais, comerciais ou
de servios, com estrutura e organizao especficas49.
As micro e pequenas empresas (MPEs) constituem um
universo bastante relevante, considerando-se o nmero de estabelecimentos existentes nesse ramo, as receitas geradas e as oportunidades de empregos produzidas. Essas empresas representam
99% dos estabelecimentos empresariais do pas, respondem com
57% dos empregos e contribuem com 20% do valor do PIB nacional50, segundo dados do SEBRAE e do DIEESE. Enquadradas
em um regime de simplificao tributria, que vigora desde 2005,
chamado SIMPLES, as exportaes desse segmento, entre 2009 e
2010, tiveram um incremento de 32%, segundo dados da APEX
(Agncia de Promoo de Exportaes)-Brasil. Colocando em
tela apenas o Estado de So Paulo, as micro e pequenas empresas
paulistas, no ano de 2010, apresentaram uma receita de R$305,8
bilhes, com aumento de 9,6% em relao ao ano anterior, maior
aumento desde 1998.
Segundo o Estatuto da Micro e Pequena Empresa de 1999,
atualizado em 2004, as microempresas so definidas por possurem uma receita bruta anual igual ou inferior a R$ 433.755,14,
enquanto as empresas de pequeno porte devem possuir receita
bruta anual entre R$ 433.755,14 e R$2.133.222,00. Para o sistema SIMPLES, microempresas so aquelas com receita anual igual
ou inferior a R$ 240.000,00, e a empresa de pequeno porte aquela
com receita anual entre R$ 240.000,00 e R$ 2.400.000,00. Nas
estatsticas do SEBRAE e do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica), a classificao da empresa por seu porte
85
definida segundo o nmero de funcionrios. Microempresa, nos

segmentos de indstria e construo, so aquelas com at 19 funcionrios; no ramo de comrcio e servios, as que apresentam at
9 funcionrios. J a pequena empresa aquela que apresenta duas
faixas de funcionrios: entre 10 a 49 (comrcio e servios) e entre
20 a 99 (indstria e construo) 51.
As Micro e Pequenas Empresas (MPEs) so atores exponenciais na realidade econmica brasileira e o entendimento de
suas formas de interao, organizao e insero territorial so
fundamentais para que as mesmas alcancem patamares competitivos mais elevados e que sobrevivam em um ambiente econmico
baseado na inovao social e tecnolgica e em vantagens e recursos cada vez mais especficos. Tais recursos aparecem associados
s estratgias de governana e nas densidades institucionais dos
territrios.
No entanto, esse segmento ainda apresenta notveis fragilidades em contexto macroeconmico, considerando o nmero
de falncias, fechamentos e de inadimplncia. Expostas a um ambiente de concorrncia com empresas de maior porte em capital e
tecnologia, as micro e pequenas empresas tendem a padecer face
s dificuldades de planejamento financeiro, gesto de recursos e
de mo-de-obra e escassez do apoio pblico tcnico e financeiro.
Assim, tal segmento objeto na Constituio Federal de 1988
de favorecimento no tratamento especfico ordem econmica,
dentro dos artigos 146, 170 e 179. Esse segmento pode ser alvo
de tratamento jurdico, administrativo, previdencirio e tributrio
privilegiado.
Igualmente, alm do prprio marco legal, uma questo
crucial para o segmento analisado o tipo de cooperao que as
MPEs estabelecem entre si e com empresas de maior porte, considerando as formas organizacionais entre mercado e empresa que
definem o tipo de difuso territorial das empresas, economias de
escala, acesso s externalidades positivas, relaes institucionais,
mobilizao do mercado local de trabalho, entre outros.
Entende-se por economia de escala a produo de bens em
86
larga escala, com vistas a uma considervel reduo nos custos.

Tambm chamadas de economias internas, as economias de escala
resultam da racionalizao intensiva da atividade produtiva, graas
ao empenho sistemtico de novos engenhos tecnolgicos e de processos avanados de automao, organizao e especializao do
trabalho. Externalidades ou economias externas so os benefcios
obtidos por empresas que se formam (ou j existentes) em decorrncia da implantao de um servio pblico (por exemplo, energia eltrica) ou de uma indstria, proporcionando s primeiras
vantagens antes inexistentes. Por exemplo, a construo de uma
rodovia pode permitir aos produtores agrcolas prximos, custos
de transporte mais baixos e acesso mais rpido aos mercados consumidores. A existncia de economias externas permite em geral
uma reduo de custos para as empresas e significa uma importante alavanca do desenvolvimento econmico52. A cooperao
industrial entre MPEs no s traz benefcios quanto aos baixos
custos de transao e mobilizao de externalidades, mas tambm
pelo alcance de economias de escala.
As relaes de complementaridade que se estabelecem entre as pequenas empresas de um
sistema produtivo descentralizado agilizam a
execuo e a gesto de transaes, impulsionam a formao e a mobilidade da oferta de
trabalho e resolvem problemas derivados de
assimetrias informativas (...). Alm disso, a
cooperao na pesquisa, produo e distribuio permite alcanar economias de escala
para o conjunto de pequenas empresas. Disso
deduz que a eficcia organizativa de sistemas
locais de Pequenas e Mdias empresas est em
funo da densidade da cooperao interempresarial 53.
Nos sistemas de pequenas empresas possvel destacar

como fatores de seu sucesso54:

Sua forte especializao produtiva local em um setor, segmento ou sistema de produo;
87

A produo de sua rea tem relevncia diante da produo
nacional ou internacional de seu segmento ou produto;

A acentuada diviso do trabalho entre as empresas do sistema, criando uma rede de interdependncias produtivas;

Existncia de uma multiplicidade de empresas pequenas
e mdias, mas no de uma empresa lder que domine o
sistema local, evitando situao de controle absoluto do
mercado de subcontratao;

Estmulo acumulao de conhecimentos especficos e
introduo de novas tecnologias em contexto de especializao produtiva;

Criao de um patrimnio local comum com a ampla e
rpida circulao de informaes sobre mercados, tcnicas
matrias-primas;

Profissionalismo dos trabalhadores locais pela consolidao histrica de conhecimentos;

As economias externas geradas pelos contatos diretos entre os operadores locais e a circulao de informaes estratgicas dentro do sistema;

Flexibilidade produtiva do sistema de pequenas empresas
e articulao social.
Alm disso, em cenrio de flexibilizao produtiva e desverticalizao da produo das grandes empresas, as pequenas indstrias so chamadas cada vez mais a participarem de redes de
fornecimento e de subcontratao com grandes e mdias empresas, devido sua maior capacidade de adaptao e versatilidade
tcnico-organizacional. As MPEs podem tambm se agrupar territorialmente e aproveitar das vantagens da proximidade geogrfica
e organizacional, explorando segmentos industriais especficos em
formas diferenciadas de sistemas e arranjos produtivos locais. Nessa anlise, deter-se- mais especificamente no universo dos diferentes tipos de acordos, pactos e arranjos de pequenas empresas associadas com instituies pblicas e privadas dos territrios locais.
Parte-se da premissa que existe um conjunto de opes pos88
sveis para as MPEs diante de formas de cooperao e articulao

entre atores territoriais. No entanto, essas opes s se viabilizam
com a coordenao das polticas macroeconmicas do Estado (tributria, fiscal e monetria) junto s polticas industriais especficas
de fomento para os pequenos negcios. Pois, sem o apoio pblico
oficial, dificilmente as MPEs conseguem se manter e ganhar mercados em um cenrio industrial dominado por grandes corporaes multi ou transnacionais, que possuem aporte de capital muito
superior e contam com o apoio de bancos oficiais tradicionalmente
muito mais prximos dessas do que dos pequenos empreendimentos. Nesse sentido, as MPEs tm que obter o preparo necessrio a
insero em um ambiente de negcios definidos cada vez mais por
espaos nacionais da economia internacional55.
Os atores hegemnicos das relaes internacionais aproveitam-se dos recursos de todas as
partes do globo para desenvolver suas atividades. Com isso, os territrios nacionais tornam-se espaos nacionais da economia internacional. A globalizao, caso consiga quebrar
as barreiras legais que impedem o domnio
indiscriminado dos territrios nacionais, pode
transformar o comrcio internacional no regente dos pases, passando por cima do poder
governamental local56.
Portanto, muitas das vantagens que as MPEs podem acessar esto vinculadas s oportunidades criadas em relaes institucionais definidoras de sistemas produtivos locais, ou seja, sistemas
de organizao e planejamento que dirigem as formas de abordagem quanto ao acesso s informaes, mobilidade social, oferta
de mo-de-obra e cooperao empresarial. As vantagens citadas
como externalidades podem ser criadas, mobilizadas e mantidas
em contextos territoriais locais de sistemas produtivos de MPEs.
A competitividade a habilidade ou talento resultantes
de conhecimentos adquiridos capazes de criar e sustentar um desempenho superior ao desenvolvido pela concorrncia. A elevao
na participao de mercado depende da capacidade das empresas
89
em atingir altos nveis de produtividade e aument-la com o tempo. A competitividade vista e compreendida sob diversas ticas,
podendo ser atribuda conforme o panorama macroeconmico,
impulsionado por variveis, como taxas de cmbio e de juros, dficits e polticas governamentais, dispndios com fora de trabalho,
recursos naturais, e, acima de tudo, diferenas em prticas administrativas57. A competitividade territorial compreendida pela
influncia que as localidades, regies e pases (os territrios) oferecem competitividade dos negcios. Nesse sentido, a competitividade que se desenvolve no mbito local e regional valorizada
como o ponto em que aportam os investimentos, desenvolvem-se
as especializaes, concentram-se firmas, servios, universidades,
onde se desenvolvem habilidades, conhecimentos e tecnologia,
enfim, onde se criam, reproduzem-se e enfraquecem as estratgias
competitivas atravs de acordos, pactos e estratgias de governana58. Nesse sentido, os incrementos na competitividade das MPEs
decorrem da observncia dos seguintes elementos59:

Definir a atuao das empresas em relao a um territrio
e a um conjunto de atividades, considerando a dimenso
do mercado de trabalho local e do mercado de aprovisionamentos (componentes, tecnologias e servios);

Ao governamental estimulando o crescimento de ramos
produtivos complementares ao ramo principal;

Poltica de fomento que considere a realidade produtiva
local e os recursos locais existentes (mo-de-obra, fornecedores, demanda, tcnicas de produo e estilo de gesto empresarial), fortalecendo as economias externas e os
agrupamentos;

Estmulos a processos de internacionalizao que propiciem o uso de fornecedores locais e que faam aumentar o
tamanho do mercado para uma atividade.
Podem ser delineados trs tipos de trajetrias dos territrios para promover as dinmicas de MPEs e facilitar o desenvol90
vimento local. A primeira delas a aglomerao, que consiste na

concentrao espacial de atividades, favorecendo a reduo dos
preos pelo acesso a fatores de localizao, incentivados ou no
politicamente (incentivos fiscais, infraestrutura). Em um segundo
nvel, est a especializao, um processo de desenvolvimento baseado na estrutura organizacional do tecido econmico formado por
empresas e produtos, possibilitando a formao de externalidades
tecnolgicas e de complementaridades atravs da acumulao de
conhecimentos no contato de empresas com instituies de formao e pesquisa60.
Em situao de maior aprofundamento se encontra a especificao, que se realiza pela elaborao de um modo de coordenao ou governana entre os agentes econmicos e que define e
produz o territrio, envolvendo recursos, competncias, estratgias
coletivas e um contexto territorial. Cria-se, portanto, nesse contexto econmico e institucional, condies nicas de produo61.
Uma possvel sada para a fragilidade das pequenas empresas seria atravs de parcerias entre si e com grandes empresas para
promoo de atividades de P&D (Pesquisa e Desenvolvimento),
programas de educao e treinamento e redes de colaborao internacional para facilitar a inovao e autonomia de mercado62.
Em situaes de pesquisa sobre a realidade das micro e
pequenas empresas/indstrias e seus possveis arranjos e articulaes em Sistemas Produtivos, Arranjos produtivos locais, Distritos
Industriais ou Tecnoplos, deve-se observar complementarmente
os seguintes elementos gerais63:

Polticas de fomento s pequenas e mdias indstrias
no podem estar divorciadas de uma poltica geral de
desenvolvimento econmico do pas e das polticas
regionais de definio de um conjunto articulado
envolvendo as polticas de apoio e financiamento s MPEs
com os instrumentos de poltica econmica existentes e
acionveis;

Existncia de esforo material, humano e financeiro das
91
MPEs em Pesquisa e Desenvolvimento;

Condies sociais de cobertura social, contratos e salrios
dos trabalhadores de arranjos de pequenas empresas;

Modalidades de insero concorrencial entre grandes e
pequenas empresas, alm de complementaridades e nichos
de mercado;

Considerao sobre mercado destino e competitividade
externa e interna das pequenas empresas.
O quadro geral das estratgias de governana de MPEs
coloca a possibilidade de definir dois grupos gerais de ideais e teorias que correspondem realidade e futuro de arranjos e redes
de pequenos negcios. O primeiro diz respeito organizao de
pequenas empresas em arranjos que privilegiem as bases histricas
e culturais do local, tornando o acontecer desses lugares algo mais
solidrio e situado na unio de foras horizontais da produo
local e nas solidariedades naturais, em contraposio ao poder hegemnico das redes de fluxos da globalizao que impem uma
verticalidade aos lugares, com solidariedades organizacionais64.
Outra viso situa as MPEs dentro do movimento de especializao
flexvel da produo e dos territrios65, tornando-as mais livres e
aptas a estabelecerem parcerias, redes e acordos de subcontratao e fornecimento com empresas maiores que ditam suas normas
tcnicas e organizacionais para pontos distantes do territrio, em
uma dialtica do Global com o Local inerente ao movimento de
guerra global dos lugares 66.
Cada subespao possui suas caractersticas
naturais e lgicas prprias que, inicialmente,
eram provindas dos atributos geogrficos e sociais. Entretanto, na atualidade, os subespaos
tm se aperfeioado atravs de tcnicas cientficas e pela adaptao organizacional para
se tornaram propcios ao desenvolvimento de
atividades que deem mais rentabilidade aos
que investirem neles. Com isso, surge uma
guerra global entre os locais para oferecerem
as melhores condies (fiscais, regulatrias,
92
trabalhistas e de infra-estrutura) e se inclurem

no esquema global. Esta luta vem provocando o rpido envelhecimento de regies e de
pases67.
As micro e pequenas empresas brasileiras devem ser analisadas no contexto do momento econmico do pas e de seu estado
de crescimento e desenvolvimento. Posto isso, o PAC tem sido a
mola propulsora das estratgias do governo federal para a realizao de obras e investimentos prioritrios, por meio de um conjunto de polticas econmicas planejadas que tem como objetivo
acelerar o crescimento econmico do Brasil, sendo uma de suas
prioridades a infraestrutura, como portos e rodovias. Esse programa previa um pacote de desonerao tributria de cerca de R$ 12
bilhes, sendo que cerca de R$ 2,5 bilhes desse total seriam da
Lei geral de Micro e Pequenas empresas.
Coloca-se, portanto, um horizonte de oportunidades para
a melhoria das condies de competitividade de MPEs, com possibilidade de articulaes privadas e pblicas em diferentes formas
de arranjos e distritos produtivos, alm da necessidade e da viabilidade de polticas de fomento e incentivo financeiro para um
segmento notvel no que tange gerao de empregos e multiplicao de estabelecimentos, no obstante suas sensveis fragilidades
estruturais e tecnolgicas.
Associa-se, desse modo, a capacidade competitiva de Pequenas e Mdias Empresas ao territrio, pois, ao contrrio das
grandes empresas, aquelas no podem realizar internamente todas
as atividades inerentes a um processo produtivo completo, razo
pela qual dependem da disponibilidade de economias externas do
meio no qual se inserem. Assim, no campo das polticas de competitividade e nos estudos orientados para MPEs, deve ser dado
direcionamento para o conjunto do Sistema ou Arranjo Produtivo
Local (APLs), visto que a eficincia individual das empresas depende da organizao e dos recursos internos do territrio68.
A governana deve ser uma noo valorizada na discusso
sobre APLs de Micro e Pequenas empresas, pois tem a condio
93
de definir que tipo de estratgia competitiva cada territrio deve

adotar e como isso ser remetido ao desenvolvimento econmico
local. Isto , trata-se de uma estrutura de delegao de funes e
poderes em um sistema produtivo territorializado, que se coloca
tanto na forma de ncleo, definido por relaes assimtricas entre
uma grande empresa que condiciona a existncia de outras, quanto na de anel, definido por relaes simtricas entre um conjunto
de empresas sem uma determinante central69.
A governana pode ser entendida tambm pelo estabelecimento de prticas democrticas locais, atravs da interveno e
participao de diferentes categorias de atores Estado em seus
diferentes nveis, empresas privadas locais, cidados, trabalhadores, organizaes no governamentais nos processos de deciso
locais70.
Desse modo, a governana territorial um fator que circunstancia qualquer estratgia competitiva, pois a busca por uma
posio econmica favorvel em uma indstria, a definio dos
tipos de recursos que sero utilizados e, concomitantemente, a
prpria localizao produtiva, dependem, para tanto, das modalidades de relao e correlao de foras estabelecidas no territrio.
Alm disso, quando alinhada ideia de APLs, a governana atua
como base para a criao de identidades coletivas locais e articulao dos interesses e das iniciativas dos atores locais para projetos
de desenvolvimento territorial atravs da definio de compromissos formais (institucionalizados) e informais capturados em um
ambiente de interao informacional e cognitiva denominado de
capital social.
2.3.2. Os Arranjos Produtivos Locais
Os modelos de desenvolvimento dos distritos industriais
italianos e do Vale do Silcio californiano aliado aos estudos de
sistemas produtivos e inovativos locais, inspiraram no Brasil a
criao do termo Arranjo Produtivo Local (APL). O termo em
si ainda gera controvrsias no meio acadmico pela carncia de
94
uma definio precisa, no entanto, ganhou ampla aceitao como

referncia de poltica pblica. Vale ressaltar que o conceito de Arranjos Produtivos Locais j foi bastante debatido tanto no meio
acadmico quanto nas instituies, principalmente naquelas de
apoio ao desenvolvimento de micro e pequenas empresas.
Os APLs suscitam recente interesse de governos, entidades
representativas e especialistas, no Brasil, em face do seu dinamismo econmico e potencial competitivo, sobretudo no que tange
possibilidade de desenvolvimento baseada em concentraes de
micro e pequenos estabelecimentos como alternativas crise do
modelo de crescimento econmico e industrializao dos anos
1960. Tal paradigma se apoiava na articulao entre o grande capital estrangeiro e nacional com o Estado, regime esse que ganhou
a alcunha de fordismo perifrico71.
Os APLs aglutinam, dentro de sua base territorial, as duas
vantagens em termos de proximidade existentes: a proximidade
geogrfica, que permite obter ganhos de escala crescentes em termos de externalidades acessveis a custos baixos em linkages com
fornecedores, firmas subcontratantes, entidades pblicas e privadas de apoio; e a proximidade organizacional, construda em torno de estruturas comuns de aprendizagem e conhecimento associadas a determinadas instituies, organizaes e convenes que
permitem reforar as especificidades culturais e cognitivas locais
voltadas a aes de cooperao, inovao e regulao72.
O BNDES (2004, p. 29-30) define Arranjos Produtivos
Locais (APL) como uma concentrao geogrfica de empresas, sobretudo pequenas e mdias, e outras instituies que se relacionam em
um setor ou cadeia produtiva particular e tem sua existncia definida
a partir de vantagens competitivas locacionais.
Tais vantagens so definidas como os benefcios que as
empresas podem acessar por estarem localizadas em uma aglomerao e que no envolvem custos especficos (transportes, fiscais),
ressaltando seu papel gerador de externalidades econmicas. A
existncia de fornecedores especializados, centros de treinamento, centros tecnolgicos, agncias governamentais aparecem como
95
importantes indutores de externalidades, concomitante cooperao entre os atores locais para o sucesso competitivo da regio. A
premissa bsica que est por detrs da noo de APL a associao
de seu sucesso competitivo a fatores no necessariamente mercantis e quantificveis, como a ideia de atmosfera marshaliana,
oriunda da conjugao de um conjunto de empresas cooperando
entre si e com a comunidade local em um bom sistema de coordenao territorial, imerso no ambiente cultural e institucional local.
Nessa perspectiva, a base do APL a teoria dos Distritos Industriais, cujo exemplo tpico o modelo de pequenas empresas de
produo artesanal da Terceira Itlia73. Em outro plano se coloca a
teoria dos Clusters industriais de Michael Porter.
O Governo Federal brasileiro, atravs do Ministrio do
Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), tem
estimulado a criao de polticas pblicas especficas focadas em
Arranjos Produtivos Locais, criando inclusive um Grupo de Trabalho Permanente para APL (GT APL), composto por 23 instituies, com o apoio de uma Secretaria Tcnica, lotada na estrutura
organizacional do MDIC, o qual elaborou um Termo de Referncia para polticas de apoio ao desenvolvimento de APLs. Esse grupo realizou, em agosto de 2004, a primeira Conferncia Brasileira
sobre Arranjos Produtivos Locais e paralelamente ocorreu a Oficina Latino-Americana de Sistemas Produtivos Locais, patrocinada
pela CEPAL e SEBRAE. Em outubro do mesmo ano, o Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES realizou um grande seminrio especfico para APLs denominado
Arranjos Produtivos Locais como Instrumento de Desenvolvimento.
No ano de 2005, o Grupo de Trabalho Permanente realizou a segunda Conferncia sobre APLs intitulada O crdito e o financiamento s micro e pequenas empresas, e no ano de 2007, ocorreu,
em Braslia, a 3 Conferncia Brasileira de Arranjos Produtivos Locais, promovida pelo Grupo.
O Termo de Referncia para Poltica Nacional de Apoio
ao Desenvolvimento de Arranjos Produtivos Locais foi elaborado
em 2004 pelo j referido Grupo de Trabalho. No texto possvel
96
identificar uma evoluo do conceito de APL, que passou de simples indicao de concentrao industrial geogrfica de pequenos
e mdios produtores, para dimenses, como territorialidade e especializao, contendo cultura local, existncia de cooperao entre
MPME e organizao institucional, formas de governana, aprendizagem coletiva, potencial de promover inovaes e presena de fornecedores locais74.
De acordo com esse termo, um Arranjo Produtivo Local
seria em linhas gerais, um nmero significativo de empreendimentos e de indivduos que atuam em torno de uma atividade produtiva
predominante, e que compartilhem formas percebidas de cooperao e
algum mecanismo de governana, e pode incluir, pequenas, mdias e
grandes empresas75.
Fica claro que esse conceito mais usual para a definio
de polticas pblicas, sendo que o governo tomar como APL os
locais que apresentem um conjunto das variveis definidas como76:
(a) Concentrao setorial de empreendimentos no territrio,

onde o nmero mnimo de unidades produtivas que compe um APL deve ser relativizado tambm em relao s
particularidades do setor e do territrio onde se localiza o
arranjo;
(b) Concentrao de indivduos ocupados em atividades produtivas relacionadas com o setor de referncia do APL;
(c) Cooperao entre os atores participantes do arranjo (empreendedores e demais participantes), em busca de maior competitividade, entendido como formas percebidas de interao entre os atores, para a realizao de aes que buscam
um objetivo comum, relacionado ao desenvolvimento
sustentvel do arranjo, a cooperao pode acontecer entre
as unidades produtivas, mas tambm entre essas e outras
instituies presentes no arranjo, tais como associaes de
classe, associaes comerciais, redes de empresas, instituies de ensino e pesquisa, ONG;
(d) Existncia de mecanismos de governana, entendida como
97
existncia de canais (pessoas fsicas ou organizaes) capazes de liderar, coordenar ou organizar atores em prol
de objetivos comuns nas atividades em APL, negociando
processos decisrios locais ou promovendo processos de
gerao, disseminao e uso de conhecimentos.
As polticas pblicas de apoio a APLs por parte do governo
federal tambm esto incorporadas nos Planos Pluri Anuais (PPA)
2004-2007 e PPA 2008-2011, havendo, nesse ltimo, uma clara
poltica para o apoio exportao de micro e pequenas empresas e
ampliao do mercado interno. Em 2010, o GT APL atualizou o
levantamento dos APLs no pas e identificou 957, possibilitando
a gerao de relatrios a partir do setor econmico, da unidade
da federao e da instituio atuante na localidade. Esse mapeamento e as informaes, que fazem parte do desenvolvimento de
Sistema de Informao para APLs em construo, so oriundos de
33 instituies governamentais e no-governamentais, federais e
estaduais, com atuao nesse tema.
O Governo do Estado de So Paulo, por meio do meio
do Decreto N 54.654, de 7 de Agosto de 2009 criou o Programa
Estadual de Fomento aos Arranjos Produtivos Locais77, que ser
coordenado Rede Paulista de Arranjos Produtivos Locais, composta por representantes do Estado, do Servio Brasileiro de Apoio s
Micro e Pequenas Empresas do Estado de So Paulo - SEBRAE-SP
-, da Federao das Indstrias do Estado de So Paulo FIESP - e
de outras entidades que atuam diretamente nos arranjos produtivos locais paulistas, designados por resoluo do Secretrio de
Desenvolvimento.
Nesse decreto, o Arranjo Produtivo Local se caracteriza
pela concentrao geogrfica de micro, pequenas e mdias empresas
de um mesmo setor ou mesma cadeia produtiva, as quais, sob uma
estrutura de governana comum, cooperam entre si e com entidades
pblicas e privadas. O Programa de APLs do Estado de So Paulo
reconhece 24 APLs e 22 Aglomerados produtivos distribudos em
119 municpios.
98
Ainda de acordo com esse decreto, o Programa Estadual

de Fomento aos Arranjos Produtivos Locais ter como objetivo de
estimular e apoiar78:
(a) A descentralizao do desenvolvimento produtivo de

forma a contribuir para o fortalecimento da economia
local e regional;
(b) O desenvolvimento das cadeias produtivas paulistas;
(c) O aumento da competitividade das micro, pequenas e
mdias empresas;
(d) O empreendedorismo, baseado na interao e cooperao;
(e) A cooperao entre o setor produtivo, entidades de classe
e de apoio empresarial, rgos da Administrao Pblica,
universidades, institutos de pesquisa, desenvolvimento e
inovao e centros de educao tecnolgica, com vistas ao
estabelecimento de estratgias e investimentos conjuntos,
ao compartilhamento de infraestruturas, qualificao da
mo-de-obra e outras medidas que levem melhoria da
qualidade dos produtos e processos produtivos, reduo
dos custos e gerao de economia de escala.
Outro importante dinamizador das polticas relacionadas
aos APLs o Servio Brasileiro de Apoio s micro e Pequenas Empresas SEBRAE -, que tem atuado em conjunto nos programas
governamentais e focado no desenvolvimento das micro e pequenas empresas. O SEBRAE possui vrios documentos e artigos publicados sobre o tema, como o Termo de Referncia para Atuao do Sistema SEBRAE em Arranjos Produtivos Locais (2003)
e mais recentemente a cartilha intitulada Arranjos Produtivos Locais (2010) na srie Empreendimentos Coletivos e que aborda o
conceito, caractersticas, classificao, dentre outros assuntos. Essa
srie Empreendimentos Coletivos tem por objetivo disseminar conhecimentos sobre as possibilidades que a cooperao gera e apresenta diversos conceitos relacionados s estratgias cooperativas,
como as associaes, as cooperativas, as centrais de negcios, os
99
consrcios de empresas, as empresas de participao comunitria,

os Arranjos Produtivos Locais, entre outras. No Termo de Referncia, h a seguinte definio para APL:
Arranjos Produtivos Locais so aglomeraes
de empresas, localizadas em um mesmo territrio, que apresentam especializao produtiva e mantm algum vnculo de articulao,
interao, cooperao e aprendizagem entre si
e com outros atores locais, tais como: governo,
associaes empresariais, instituies de crdito, ensino e pesquisa79.
No referido termo, o SEBRAE (2003, p.12-13), especifica

os conceitos, colocando, por exemplo, aglomeraes de empresas
como um nmero significativo de empresas que atuam em torno de
uma atividade produtiva principal (...) levando-se em conta (...) o
nmero de postos de trabalho, faturamento, mercado, potencial de
crescimento, diversificao etc; a especializao produtiva como
sendo alm da produo de bens e servios em si, o conhecimento,
tcito ou explcito, que as pessoas e organizaes de um territrio possuem em torno de uma atividade econmica principal (SEBRAE,
2003, p.13); e a cooperao entendida tanto visando a obteno de economias de escala e de escopo, bem como (...) a cooperao inovativa, que resulta na diminuio de riscos, custos, tempo e,
principalmente no aprendizado interativo, dinamizando o potencial
inovativo (SEBRAE, 2003, p.13). Um dos principais objetivos
propostos pelo SEBRAE, ao abordar APLs, o de preservao do
meio ambiente, onde a questo ambiental deve estar presente na
formulao, implementao e avaliao das aes desenvolvidas 80.
O SEBRAE j tem identificados quase trs centenas de
aglomerados produtivos, alguns com baixo nvel de articulao
interna e outros com altos patamares de eficincia e competitividade. Instituies e entidades que atuam com micro e pequenas
empresas, como prprio SEBRAE, o BNDES (Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social) e a FINEP (Financiadora
de Estudos e Projetos, ligada ao Ministrio da Cincia e Tecnolo100
gia) descobriram esse potencial e passaram a estabelecer programas

especficos para APLs a partir de 1999. O primeiro estado a atuar
nesse sentido foi o de Minas Gerais, atravs da Federao das Indstrias e do IEL (Instituto Euvaldo Lodi).
Em termos prticos, existem APLs em diferentes estgios
de coordenao produtiva e institucional, refletindo cada qual
com o nvel econmico e tecnolgico adequado ao seu contexto regional e setorial. O quadro 1 compila as definies de APL
comumente utilizado pelos agentes pblicos e privados, alm de
apresentar alguns exemplos de atuao com APLs no Brasil.
QUADRO 1 Instituies, Definio de APL e Respectivos Projetos
Apoiados
Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC)
DEFINIO
Um APL deve ter nmero significativo de empreendimentos
no territrio e de indivduos que
atuam em torno de uma atividade produtiva predominante e que
compartilhem formas percebidas
de cooperao e algum mecanismo
de governana. Pode incluir pequenas, mdias e grandes empresas.
PROJETOS APOIADOS
Juazeiro/Petrolina (fruticultura irrigada), Araripina (gesso), Braslia
(confeces), Cachoeiro do Itapemirim (rochas ornamentais), Caxias
do Sul (metal-mecnico), Franca (calados masculinos), Jaragu
(confeces), Nova Friburgo (confeces moda ntima), Paragominas
(mveis), Ub (mveis) e Apucarana (confeces bons).
SEBRAE Nacional Servio Brasileiro de Apoio a Micro e Pequenas Empresas

DEFINIO
So aglomeraes de empresas, localizadas em um mesmo territrio,
que apresentam especializao produtiva e mantm algum vnculo
de articulao, interao, cooperao e aprendizagem entre si e com
outros atores locais, tais como:
governo, associaes empresariais,
instituies de crdito, ensino e
pesquisa.
PROJETOS APOIADOS
O SEBRAE apia aproximadamente 129 APLs em todo o territrio
nacional, em diversos setores, como
exemplo: Polo moveleiro em Paragominas - PA, o distrito caladista
de Campina Grande - PB, o plo de
moda ntima em Nova Friburgo
RJ, o polo de confeces e artesanato de Tobias Barreto SE, Polo de
horticultura do Agreste AL.
101
FIESP Federao das Indstrias do Estado de So Paulo

DEFINIO
Uma concentrao espacial e setorial de empresas e instituies que
se inter-relacionam, dando uma
caracterstica dinmica prpria de
uma determinada regio.
PROJETOS APOIADOS
Ibitinga (confeces), Mirassol
(mveis), Limeira (Bijuterias), Vargem Grande do Sul, Tamba, Tatu
e Itu (Cermica Vermelha), e So
Jos do Rio Preto (Joias).
Secretaria de Desenvolvimento do Estado de So Paulo

DEFINIO
Os Arranjos Produtivos Locais

(APLs) se caracterizam por ser uma
concentrao geogrfica de um
nmero significativo de empresas,
principalmente pequenas e mdias,
de um mesmo setor ou mesma
cadeia produtiva, que mantm algum vnculo de cooperao entre
si e com outros agentes pblicos e
privados.
PROJETOS APOIADOS
Americana (txtil e confeces), Birigui (calados infantis), Cerquilho/
Tiet (confeces), Diadema (cosmticos), Franca (calados masculinos),
Grande ABC (transformados plsticos
e metal-mecnico), Holambra (flores),
Ibitinga (bordados de cama, mesa e
banho), Itu (cermica vermelha), Ja
(calados femininos), Limeira (semi-jias), Mirassol (mveis), Panorama
(cermica vermelha), Piracicaba (cadeia
do etanol), RM de So Paulo (mveis),
Ribeiro Preto (equipamentos mdico-odontolgicos), Santa Cruz do Rio
Pardo (Couro e Calados), So Jos do
Rio Preto (Joias de ouro), So Jos dos
Campos (aeroespacial), Tabatinga (artefatos txteis/pelcias), Tabatinga, Tatu
e Vargem Grande do Sul (cermica vermelha).
Codevasf Companhia de Desenvolvimento do Vale do Rio So Francisco e Parnaba

DEFINIO
caracterizada por ter um nmero
significativo de empreendimentos
no territrio e de indivduos que
atuam em torno de uma atividade produtiva predominante, que
compartilhem formas percebidas
de cooperao e algum mecanismo
de governana, podendo incluir
pequenas, mdias e grandes empresas.
102
PROJETOS APOIADOS
Aquicultura (norte de Minas Gerais, oeste da Bahia, lago de Sobradinho, lago de Itaparica, baixo So
Francisco, centro-sul e oeste do
Piau), Apicultura (Norte de Minas,
Ibotirama/BA, Araripe/Moxot/S.
Francisco/PE, Juazeiro/BA, Baixo
S. Francisco em Sergipe e Alagoas,
Piau), Ovinocaprinocultura (Norte
de Minas, oeste da Bahia, microrregio de Juazeiro/BA. Paje/S.Francisco/Araripe/PE, Serto sergipano
e alagoano, Piau), Bovinocultura
(Brasilndia) e Fruticultura (plo
Petrolina e Juazeiro).
Rede Paranaense de Apoio aos APLs Governo do Estado do Paran, Sistema

da Federao da Indstria do Paran (FIEP), Banco do Brasil, Bradesco, Instituto Brasileiro da Qualidade e Produtividade (IBQP) e CURITIBA S.A.
DEFINIO
PROJETOS APOIADOS
Bons de Apucarana; Cal e Calcrio

da Regio Metropolitana de Curitiba; Confeco Infantil de Terra
Roxa; Confeces da Regio Sudoeste; Confeces de Maring; Equipamentos e Implementos Agrcolas
de Cascavel e Toledo; Instrumentos
Mdico Odonto Hospitalares
de Curitiba; Instrumentos Mdico - Odonto de Campo Mouro;
Empresas e instituies localizadas Louas e Porcelanas de Campo
em regies com clara especializao Largo; Madeiras e Esquadrias de
produtiva.
Porto Unio da Vitria; Malhas de
Imbituva; Mandioca e Fcula de
Paranava; Metais sanitrios de Loanda; Mveis de Arapongas; Mveis
do Sudoeste; Mveis de Madeira de
Rio Negro; Mveis Metlicos de
Ponta Grossa; Software de Curitiba, Software de Maring; Software de Londrina; Software de Pato
Branco e Dois Vizinhos; Vesturio
de Cianorte.
Rede Baiana de APLs (Interinstitucional, envolvendo Secretarias estaduais, Fapesb, Sebrae, Desenbahia e IEL)
DEFINIO
So caracterizados por uma estreita cooperao entre governo, universidades, rgos de pesquisas,
rgos de financiamento, centros
de treinamento e apoio administrativo, todos em torno das
empresas, na busca de resultados
concretos que visam gerao de
renda, emprego e consequentemente melhoria das condies
de vida da populao.
PROJETOS APOIADOS
Confeces (Salvador), Rochas ornamentais (Ourolndia), Ferramentaria (Regio metropolitana de Salvador), Cachaa (Abara-Chapada
da Diamantina), Flores (Maracs),
Plsticos (RMS-Plo de Camaari),
Sisal (Valente), Cermica Estrutural
(Alagoinhas).
103
Redesist (Rede de Pesquisa em Sistemas e Arranjos produtivos e inovativos locais) Envolve universidades e centros de pesquisa no BrasilSede no IE-UFRJ
DEFINIO
PROJETOS APOIADOS
So aglomeraes territoriais de
agentes econmicos, polticos e
sociais, com foco em um conjunto especfico de atividades econmicas e que apresentam vnculos
de interdependncia. Geralmente
envolvem a participao e a interao de empresas que podem ser
desde produtoras de bens e servios finais at fornecedoras de insumos e equipamentos, prestadoras
de consultoria e servios, clientes,
entre outros e suas variadas formas de representao e associao.
Incluem tambm diversas outras
instituies pblicas e privadas voltadas para: formao e capacitao
de recursos humanos, como escolas
tcnicas e universidades; pesquisa,
desenvolvimento e engenharia; poltica, promoo e financiamento.
Acre (Indstrias Florestais-Xapuri),

Amazonas (Floricultura-Manaus),
Par (Floricultura e Crio de Nazar), Maranho (Turstico-S.
Lus), Piau (Apicultura), Cear
(Pingo d
gua,
Ovinocaprinocultura, Turismo religioso-Juazeiro do
Norte), R. G. do Norte (Txtil-Natal, Bordados-Caic), Paraba
(Coureiro-caladista, confeces e
S. Joo-Campina Grande), Sergipe
(Confeces-Tobias Barreto), Bahia
(Cacau-Sul baiano, Petrleo e Gs-Recncavo, Confeces e TI), Gois (Confeces-Jaragu, Turismo-Pirenpolis), Mato Grosso do Sul
(Mandioca-Sul, Turismo-Bonito/
Bodoquena), Minas Gerais (Automotivo/Fiat-Betim, Redes de inovao-Grande BH, Caladista-Nova
Serrana, Moveleiro-Ub), Esprito
Santo (Siderurgia, Madeira, Metal-mecnico e Rochas ornamentais),
Rio de Janeiro (Txtil-confeces,
Softwares, Msica-Conservatria,
Rochas ornamentais), So Paulo (Mveis, Aeronutico-S.J. dos
Campos, Base tecnolgica-S. Carlos, Telecomunicaes-Campinas)
Paran (Soja, Inovao), Santa Catarina (Txtil/vesturio-Vale do Itaja,
Softwares-Joinvile, Turismo-Florianpolis, Cermica-Cricima) e Rio
Grande do Sul (Vinho, Fumageiro,
Moveleiro-Serras Gachas, Mquinas e implementos agrcolas).
Fonte: Adaptado de FUINI, 2010
104
De acordo com Faur e Hasenclever, os programas de

apoio a APL focam o aprofundamento da diviso do trabalho
entre empresas, buscando a cooperao para melhorar a qualidade e organizao da produo a idia que as aglomeraes assim
apoiadas e devidamente ajudadas tornem-se conjuntos econmicos slidos81. Os autores supracitados tambm veem que a aglomerao
especializada:
(...) representa uma possibilidade de sucesso
econmico, mas em geral, ela no suficiente
para a sustentabilidade deste xito (...) a promoo do desenvolvimento econmico local
no passa necessariamente e exclusivamente
por esforos de aglomeraes e construo de
APLs. Ele deve envolver tambm aes para
diversificar as atividades econmicas, aumentar a base produtiva, buscar novas fontes de
emprego e renda82.
Santos, Diniz e Barbosa (2004) traam dois paradigmas

principais para os APLs, o primeiro e mais importante o relacionado aos distritos industriais italianos e o segundo relacionado aos
clusters do Vale do Silcio. Os distritos industriais italianos tem,
tradicionalmente como catalisador mais destacado, a importncia da
cooperao e, como caracterstica fundamental, a presena de pequenas ou mdias empresas concentradas espacialmente83, j os clusters
do Vale do Silcio californiano oferecem caractersticas enfatizadas
nos APLs inovativos dessa taxonomia, e que esto associados de alguma maneira a cooperao multilateral, no so to importantes para
a explicao de seu sucesso, competitividade e inovatividade 84.
De acordo com esses autores supracitados, os pontos comuns para a definio de um Arranjo Produtivo envolvem uma
concentrao geogrfica de empresas e instituies especficas, em
suas palavras: consensual que uma caracterstica comum a todas
essas vises que os APLs sejam aglomeraes de empresas de um determinado setor ou cadeia 85.
Aps uma anlise sobre as dificuldades em transpor os
conceitos do paradigma, tanto dos distritos italianos quanto dos
105
clusters do Vale do Silcio, devido particularidade desses casos,

Santos et al (2004, p.39) procuram condies necessrias para a
definio de um APL. Dentre essas condies, esto:
(I) concentrao espacial de produo;

(II) a localizao sendo uma fonte de vantagens competitivas
muito importante;
(III) atrao de empresas devido as vantagens competitivas locacionais;
(IV) as vantagens no so genricas, e, sim, com efeitos importantes para cadeias especficas;
(V) as vantagens no se resumem aos custos de transporte, incentivos fiscais ou alfandegrios, e, sim, se realimentam
com o crescimento do arranjo.
Contudo, os APLs adquirem, portanto, um carter de
plataforma de governana em funo dos vnculos cooperativos e
interorganizacionais que estabelecem em torno de um aglomerado setorial especfico, que serve de base para a construo de convenes e identidades comuns localizadas. Esses aglomerados tm
como premissa a proximidade geogrfica entre as empresas, que desenvolvem redes e linkages com fornecedores, firmas subcontratadas
e instituies de apoio. Nesse sentido, o setor e o territrio atuam
como instncias regulatrias importantes, definindo a governana
como uma forma de coordenao do complexo industrial em sua
base territorial86. Em alguns setores e localidades no Brasil, a governana territorial nos APLs vem se manifestando institucionalmente
atravs dos Comits Gestores, como se deu no Programa do BID
com os estados de Minas Gerais, Bahia e So Paulo.
2.3.3. As Cmaras Setoriais
A concepo de Cmaras Setoriais no Brasil surgiu no final da dcada de 1980, no setor automobilstico. Uma nova din106
mica de relacionamento entre o Estado, sindicato de trabalhadores

e entidades da indstria automobilstica brasileira obteve sucesso
a partir da constituio consensual de um espao de negociao
tripartite, denominado cmara do setor automotivo. A cmara automotiva constituiu um espao de convergncia para as discusses
referentes s principais demandas do setor, institucionalizada de
maneira tripartite, com a participao de representantes do governo, dos empresrios e dos trabalhadores.
Devido origem desse tipo de dispositivo institucional,
os Acordos histricos firmados em 1992 e 1993, que criaram o
carro popular, foram considerados uma inovao nas relaes
capital/trabalho no Brasil. Eles assinalaram uma transformao de
uma relao de anulao entre atores contundentes (sindicatos de
trabalhadores e montadoras) para uma relao que, sem deixar de
ser antagnica quanto aos interesses em jogo, mudou a natureza
desse antagonismo, tornando-se um antagonismo convergente de
interesses particulares87. As negociaes avanaram no sentido de
enfrentar de forma negociada os efeitos da globalizao e crise econmica, a abertura comercial e a modernizao produtiva no setor.
A cmara assumiu contornos de um arranjo neocorporativista, em um nvel intermedirio, em que a concertao social foi
desenvolvida com relativo sucesso. Os resultados positivos para a
indstria com a recuperao flagrante do setor, para o governo
com o aumento da arrecadao fiscal e afirmao da sua capacidade de articulao poltica e, para os trabalhadores, ganhos salariais com estancamento das demisses88. A cmara beneficiou empresrios, trabalhadores e o Estado; ainda que os ganhos tenham
sido assimtricos, correspondendo s desigualdades estruturais da
sociedade brasileira.
Essa novidade de concertao social foi em parte transportada com certo sucesso para outros setores industriais, como nova
contratualidade entre capital e trabalho, de novas relaes entre
o pblico e o privado, e, enfim, de uma nova institucionalidade
e sociabilidade que emergia no pas. Em 1995, sem apoio institucional e o monitoramento do Estado, o Acordo, como todas
107
as cmaras setoriais da indstria de transformao, praticamente

desapareceram89. Onde ainda existem, as cmaras setoriais foram
drenadas em suas atribuies histricas e transformadas em uma
espcie de apndice de alguns ministrios da Unio e secretarias de
governos estaduais.
No setor agropecurio, as cmaras setoriais reapareceram
principalmente no estado de So Paulo j na segunda metade da
dcada de 1990, concomitante ao forte processo de desregulamentao da economia brasileira e em particular desse setor, que sofreu
forte impacto dado pelas transformaes da base tcnica por meio
do processo de modernizao agrcola. A presena da diversidade
territorial foi, a partir de ento, uma caracterstica marcante nas
Cmaras Setoriais da agroindstria.
Naquele momento, o objetivo das Cmaras no setor era
elaborar diagnsticos da competitividade dos complexos agroindustriais, detectarem distores e identificar propostas de polticas. De acordo com Staduto et all (2007), as cmaras setoriais
agrcolas surgiram no estado de So Paulo como uma proposta
de instrumento organizacional ativo para suprir algumas funes
antes exclusivas do Estado, para que os setores produtivos pudessem ter a possibilidade de autoregulamentao. Esses setores buscavam, por meio de um espao organizativo, como a cmara setorial, em conjunto com o Estado, mudar o ambiente institucional
de forma favorvel.
De acordo com Takagi (2000), as primeiras Cmaras criadas entre 1991 e 1995 caracterizaram-se mais como fruns de
reivindicao e lobby por polticas discricionrias em direo aos
governos federal e estadual, do que fruns de planejamento e de
autorregulao por parte do setor privado. Segundo a autora, essas
cmaras podiam ser caracterizadas como unidirecionais (do setor
privado para o pblico) nas quais, em muitas delas, durante esse
processo, deixaram de se reunir. Algumas passaram a existir apenas
no papel, sendo que as poucas que continuaram a realizar reunies aglutinavam basicamente os membros dos rgos pblicos90. A
partir de 1997, um novo modelo de Cmaras surgiu com mudan108
as na composio, na perda progressiva do carter reivindicativo

de preocupao geral com o setor agrcola e nas decises e aes
formadas. Iniciou-se uma proporo maior nas aes com carter de autorregulao e cogesto, a partir da articulao da cadeia
produtiva e reforada com a participao do Estado, garantindo o
status pblico91.
Pode-se dizer que at hoje as cmaras setoriais existentes
se assemelham particularmente a esse modelo92. Como foi dito
anteriormente, muitas delas foram drenadas dos seus objetivos bsicos de governana democrtica, tornando-se apndices burocrticos de rgos pblicos, ou instncias de presso pblica legtima
dos interesses de grupos privados. Ainda assim, em que pese esses
desvios, as Cmaras Setoriais na agroindstria tem se constitudo
como instncias pblicas e legtimas para a governana territorial,
principalmente no estado de So Paulo, mostrando as potencialidades dos territrios, seus ativos e recursos especficos. Isso pode
ser visto no Quadro 2 a seguir, que apresenta o funcionamento das
28 Cmaras no estado.
QUADRO 2 Cmaras Setoriais da Secretaria da Agricultura do
Estado de So Paulo (1997 2009)
Cmaras Setoriais
Agroindustriais do
Estado de So Paulo
Ano de
Fundao
Projetos/Propostas em
andamento
Reunies
Data da
ltima
reunio
Acar e lcool
1997
Aguardando reativao da
Cmara Setorial de Acar
e lcool
09/12/1997
Algodo
1997
Selo de Qualidade Algodo

Premium.
28/06/2005
13
04/11/2009
12
28/09/2009
Arroz
1997
Classificao para arroz:

formao de Grupo para
discusso e confeco de
proposta;
Marketing: Confeco de
folders sobre classificao
de arroz e vdeo educativo
para escolas.
Aves e Ovos
1997
Nada consta
109
Batata
Borracha
Natural
Caf
1997
Renovao de membros;
Plano de trabalho;
Classificao de batatas.
40
24/10/2007
1997
Ao poltica para garantir

execuo efetiva da poltica
federal de sustentao de
preos ao produtor.
Contribuio de Estado de
So Paulo para o aumento
da produo de borracha
natural.
11
27/02/2007
1997
Marketing:
Caf
em
So Paulo: Manual de
Qualidade, como preparar
o melhor caf. Dirigido a
produtores.
Marketing: Caf em So
Paulo: folder informativo
sobre o agronegcio caf.
Certificado de Qualidade.
35
08/02/2010
43
26/03/2009
Carne Bovina
1997
Publicao do Decreto
43.443
de
15.09.98:
Eleva de 5% para 7% o
crdito de que se pode
valer o contribuinte em
decorrncia de aquisies
efetuadas, em substituio
ao sistema normal de
crdito. Permite repasse
de crditos acumulados
por
estabelecimentos
frigorficos, at o limite
de
5%.
Autoriza
o
estabelecimento
de
produtor a utilizar crditos
para compra de mquinas e
implementos agrcolas.
Carne Suna
1997
Selo de Qualidade Produto

So Paulo (Suno Paulista).
17
16/02/2009
10
Citrus
1997
Cmara
Setorial
desenvolvimento.
em
17
22/05/2001
1997
Estudo, Anlise e Proposta

do Dia Estadual do Arroz
e Feijo;
Incluso diria do Arroz e
Feijo na Merenda Escolar
Estadual;
Estudo e Anlise das Aes
Tributrias
15
11/09/2007
11
110
Feijo
Flores e Plantas
Ornamentais
1997
Classificao e embalagem;
Modernizao
da
distribuio
e
varejo:
estudar as formas de se
repassar informaes a
respeito da conservao
e manuteno de flores e
plantas ornamentais;
Aproximao
com
os
supermercados: aumentar
a
comercializao
via
supermercados.
13
Frutas
1997
Nada consta
38
30/03/2010
14
Hortalias
Cebola e Alho
1997
Nada consta
59
30/03/2010
1997
Selo Produto de So
Paulo: Estudo dos padres
higinico - sanitrios para
elaborao de normas para
produtos de qualidade
superior
criando
sua
certificao,
conforme
Lei n10.481 de 25 de
dezembro de 1999;
ICMS: Encaminhamento da
questo isonomia tributria
ao leite longa vida (UHT);
Tomografia
do
Leite:
Estudos
do
panorama
leiteiro do Estado de So
Paulo, desde o produtor at
as indstrias;
Fraude do Leite - Grupo de
estudos que, em conjunto
com o Municpio e o
Governo Federal (DFA/
SP) visa aumentar o rigor
no combate fraude do
leite com adio ilegal
de soro de leite. Atuao
Fiscal/Tributria; Servios
de Inspeo e Anlises
Laboratoriais.
60
26/11/2009
1997
Mecanizao da Cultura:
Desenvolvimento
de
roadeira, arrancadeira e
pulverizador;
Variedades de Mandioca:
Confeco de boletim,
Variedades de Mandioca.
34
13/08/2009
12
15
16
Leite e
Derivados
Mandioca
29
30/03/2010
111
17
Milho
1997
Reduo do custo de
pedgio para o transporte de
carga de milho;
Normatizao
para
classificao do milho;
Aumento de rea de plantio.
18
Pescado
1997
Nada consta
23
21/12/2009
04/02/1999
34
16/03/2010
19
Produtos
Apcolas
1997
Legislao apcola: padres

para mercado interno,
MERCOSUL,
mercado
internacional
Laboratrio para certificao
de qualidade: pleiteando
equipamentos.
Desenvolvimento de novo
produto: o uso de abelhas
como servio para culturas
que incrementem produo
atravs da polinizao.
20
Soja
1997
Seguro Agrcola;
Estudo da Cadeia de Valor
da Soja no Estado de So
Paulo.
13
16/09/2009
21
Trigo
1997
Aguardando eleio de um
novo Presidente.
28/03/2006
22
Lazer e Turismo
Rural
1998
Nada consta
55
09/04/2010
23
Agricultura
Ecolgica
2000
Elaborao
de
uma
cartilha com definies de
Agricultura Ecolgica para
consumidores.
26
13/04/2010
24
Produtos
Florestais
2000
Regulamentao
e
Utilizao da Reserva Legal.
13
05/11/2009
25
Biocombustvel
2004
Nada consta
16/04/2009
26
Caprinos e
Ovinos
2006
Nada consta
13
11/03/2010
27
Ratitas (aves
corredoras
incluindo
Avestruz, Ema e
Emu)
2006
Nada consta
06/06/2009
112
28
29
Uva e Vinho
2008
Projeto Revitalizao da
cadeia vitivincola paulista;
De acordo com o presidente
da cmara existe um projeto
encaminhado ao governo
federal
para
reduo
tributria sobre o ICMS
do vinho industrial, porm
quando solicitado, o mesmo
se recusou a apresent-lo.
Discusso a respeito da
criao do FUNDOVINIS
(visto como contrapartida,
pelos representantes do
poder pblico, por parte dos
empresrios do vinho)
Ovos
Unificada
com a
Cmara
de Aves
em 2004
Cmara Setorial unificada

com Cmara Setorial de
Aves em 30/03/2004
10
11/05/2010
15/10/1999
Fonte: Chiapetta, 2010.
2.3.4. Os Comits de Bacias Hidrogrficas

Nas ltimas dcadas tanto em nveis nacionais quanto
internacionais, tem sido intensificado o debate sobre desenvolvimento sustentvel. Essa proposio surgiu no incio da dcada
de 1970 com a Conferncia das Naes Unidas sobre Ambiente
Humano, como um conciliador polarizao, que opunha partidrios de vises opostas sobre o grau de compatibilidade e harmonizao entre desenvolvimento econmico e a preservao do
meio ambiente, que seria em princpio possvel, mas demandaria
a concepo de novos modelos de desenvolvimento, implicando
113
mudanas substanciais nos modos de vida, nos modos de produo e nas opes tcnicas, bem como nas formas sociais de organizao e nas relaes internacionais.
Nessa perspectiva, houve progresso considervel no conhecimento sobre o funcionamento da biosfera, as mudanas
climticas, a ameaa representada por conflitos pela posse de recursos, promovendo, principalmente, a criao de mecanismos de
gesto dos recursos naturais. Alm disso, em quase todos os pases,
ocorreu a criao de ministrios ou agncias para cuidar das questes ambientais, bem como vrias convenes e tratados internacionais que foram assinados ou esto em negociao.
Godard (2002) distinguiu dois conceitos de gesto. O
primeiro deles tem por objetivo satisfazer os diversos tipos de demanda com o menor custo, limitar certos efeitos negativos ou excessivos e levar em conta os interesses dos diversos atores sociais
e institucionais e essa a jusante das opes de desenvolvimento.
Esse conceito est articulado a outro mais global e prospectivo,
montante das opes de desenvolvimento e deve exprimir a preocupao em assegurar a renovao da base de recursos naturais
num horizonte de longo prazo, assim estender-se-ia s inter-relaes globais entre sistema socioeconmico e sistema ecolgico.
Um dispositivo global para a gesto dos recursos naturais deve assumir inmeras tarefas ligadas integrao. A primeira
relaciona-se a integrao da questo dos recursos no processo de
desenvolvimento socioeconmico, sem subestimar a distino entre recursos atuais e recursos potenciais. A segunda diz respeito
integrao do conjunto das aes de extrao ou de produo dos
recursos naturais no mbito de uma gesto coordenada do espao,
dos meios naturais e do habitat. A terceira tem que ver com o
processo de gesto relativo a vrios tipos de recursos inter-relacionados, diretamente por meio de interaes ecolgicas ou por meio
de condies especficas de gesto. A quarta est relacionada com
uma gesto global de um mesmo conjunto de recursos, para alm
dos recortes funcionais ou territoriais tradicionais93.
Dessa forma, a gesto no pode ser concebida como a ex114
presso de uma nica super-racionalidade, cujo contedo tcnico

se imporia a cada um com a fora da evidncia; mesmo que exista
uma multiplicidade de atores participando direta ou indiretamente, torna-se necessrio assegurar o exerccio da pluralidade constitutiva da sociedade. Para esse fim, as tarefas de gesto poderiam
ser confiadas a estruturas capazes de agenciar vrios organismos
ou instituies em que cada uma delas representaria uma classe
distinta de interesses e de valores94.
A gesto dos recursos naturais resulta de um conjunto de
aes empreendidas por numerosos atores privados e pblicos, intervindo diretamente no processo de gesto, no se restringindo a
trabalhos bem estruturados tecnicamente, mas tambm ao resultado de debates e negociaes com os diversos atores sociais e econmicos 95. A participao pblica e dos atores sociais uma ferramenta importante para as tomadas de deciso e para a diminuio
dos conflitos, oferecendo comunidade a oportunidade de exercer
seus direitos e assim como de reconhecer suas responsabilidades96.
Nessa linha o contexto territorial no pode ser considerado neutro no processo de criao de uma modalidade de gesto,
assim possvel identificar uma pluralidade de recortes territoriais,
dependendo da natureza especfica de cada recurso. A gesto da
gua pode ser realizada na escala das grandes bacias hidrogrficas,
dos rios e dos lenis freticos; a gesto das florestas poderia ser
empreendida essencialmente na escala dos macios florestais; j a
gesto dos solos agricultveis implicaria ao mesmo tempo os nveis
mais elevados e os nveis inferiores de gesto, alcanando at mesmo os limites das exploraes agrcolas ou de parte deles97.
O gerenciamento dos recursos hdricos compreende um
conjunto significativo de atividades que vai do planejamento e administrao do aproveitamento mltiplo, controle e proteo das
guas at a articulao dos interesses, geralmente conflitantes, da
complexa rede de agentes composta por rgos da administrao
pblica, empresas privadas e organizaes da sociedade civil. Isso
se deve principalmente s mltiplas finalidades da gua abastecimento urbano, abastecimento industrial, controle ambiental,
115
irrigao, gerao de energia eltrica, navegao piscicultura, recreao, dentre outras98.

No Brasil, a partir dos princpios e obrigaes estabelecidos na Constituio de 1988 e em sintonia com os conceitos
derivados das conferncias internacionais sobre meio ambiente e
recursos hdricos, como a Conferncia de Mar Del Plata e o Terceiro Frum Mundial da gua, foi instituda em 1997 a Poltica
Nacional dos Recursos Hdricos e criado o Sistema Nacional de
Gerenciamento dos Recursos Hdricos (SINGREH) por meio da
promulgao da Lei Nacional n. 9.433/97, com os seguintes objetivos:
(I) Garantir a quantidade dos recursos hdricos e sua

qualidade atual e s futuras geraes;
(II) Promover objetivos de desenvolvimento sustentvel;
(III) Preservar e defender os recursos hdricos, promovendo
seus usos racionais;
(IV) Prevenir contra eventos hidrolgicos crticos de origem
natural ou decorrentes do uso inadequado dos recursos
naturais.
A Lei estabelece como fundamento para alcanar os objetivos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos:
(I) gua como bem de domnio pblico;
(II) gua como recurso limitado, dotado de valor econmico;
(III) Prioridade para consumo humano e dessedentao de
animais;
(IV) Uso mltiplo das guas99;
(V) Bacia hidrogrfica como unidade de planejamento e gesto;
(VI) Gesto descentralizada e participativa.
116
Para colocar em prtica tais princpios, o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (SINGREH) dotado de um conjunto de instncias decisrias, composto por um
colegiado deliberativo superior formado pelo Conselho Nacional
dos Recursos Hdricos e seus correspondentes nos estados, os
Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos; colegiados regionais
deliberativos a serem instalados nas unidades de planejamento e
gesto, os Comits de Bacias Hidrogrficas de Rios Federais para
os rios de domnio da Unio100 e os Comits de Bacias Hidrogrficas de Rios Estaduais para os rios de domnio dos Estados ou Distrito Federal101e instncias executivas das decises dos colegiados
regionais, as Agncias de gua de mbito federal e estadual.
Uma das principais caractersticas do SINGREH a abertura dada a participao de usurios e da sociedade civil em todos
os plenrios por ele constitudos, desde o Conselho Nacional de
Recursos Hdricos at os Comits de Bacias Hidrogrficas, como
forma de legitimar a deciso e tambm garantir sua implantao.
Os Comits de Bacias Hidrogrficas funcionam como rgos colegiados com poderes consultivos e deliberativos, atribudos por leis, com a participao de usurios das bacias, da sociedade civil organizada, de representantes de governos municipais,
estaduais e o federal, para gesto de recursos hdricos por meio da
implementao dos instrumentos tcnicos e negociao de conflitos; promoo dos usos mltiplos da gua; respeito aos diversos
ecossistemas naturais; promoo da conservao e recuperao dos
corpos dgua e garantia da utilizao racional e sustentvel dos
mesmos102.
Essa organizao no possui personalidade jurdica, portanto no tm CNPJ, bens, funcionrios, utilizando estruturas
fsicas e equipe tcnica de seus membros (rgos estaduais, municipais, ONGs, etc.) para seu apoio, inclusive para estudos de
temas e elaborao de propostas. Com implantao das Agncias
de Bacias, os Comits passam a contar com um brao executivo,
com personalidade jurdica.
Para os rios de domnio da Unio, os Comits possuem
117
a seguinte composio: representantes dos poderes executivos, federal, estaduais e municipais (mximo 40%); representantes dos
usurios (40%) e representantes das organizaes civis (mnimo
20%). J os Comits de rios de domnio estadual regulamentado
pelas respectivas leis de cada Estado103.
Nesse contexto, a gesto dos recursos hdricos se consolidou com enfoque na bacia hidrogrfica como unidade de gesto e
assumiu vrias dimenses com conotaes diversas que passaram
a contar com o apoio gradual e consensual de cientistas, administradores pblicos, industriais e associaes tcnico cientficas104.
importante ressaltar ainda que, antes da criao do comit, o
gerenciamento da gua era feito de forma isolada por municpios
e Estado e as informaes dispersas em rgos tcnicos, ligados ao
assunto com dados no compatveis, dificultando o planejamento
sobre captao, abastecimento, distribuio, despejo e tratamento
da gua105.
Contudo, no estabelecimento de um sistema de gesto
dos recursos naturais, de elevada relevncia o papel da governana territorial que sinaliza um elenco de organizaes e instituies
que fundamenta a sua existncia com notvel diversificao de
modalidades, de papis dos atores, movendo-se em espaos e setores de interveno que mudaram muito nos ltimos anos e que s
vezes desafiam fronteiras e limites poltico-administrativos municipais e locais, constituindo territorialidades antes inexistentes106.
No que diz respeito aos recursos hdricos, a modalidade de
governana territorial, j bastante conhecida, o Comit de Bacias
Hidrogrficas, uma instncia de discusso e deliberao, formado
por agentes e atividades representantes de diferentes setores da sociedade, permitindo um debate mais amplo sobre as alternativas
de utilizao dos recursos naturais regionais e proporcionando a
adaptao da poltica s realidades fsicas e humanas de cada regio, garantindo que as propostas sejam resultados de negociaes
polticas, por meio do planejamento e administrao do aproveitamento mltiplo, controle e proteo das guas, at a articulao
dos interesses geralmente conflitantes na complexa rede de agentes.
118
A partir desse sistema, percebe-se que os problemas relacionados aos recursos hdricos tm fomentado a modificao das
instituies, das prticas sociais e consequentemente tm influncia sobre a organizao do espao geogrfico representado pela
bacia e pode ser ponto inicial importante e facilitador na tomada
de planejamento local/regional, auxiliando o gerenciamento de
forma sustentvel, baseado na cooperao entre atores locais, por
meio dos comits.
2.3.5. Os Circuitos Tursticos
Dentre os diversos formatos de governana territorial situados em setores econmicos e em contextos poltico-institucionais
diferenciados, manifesta-se, na literatura econmico-geogrfica
recente e na configurao da paisagem econmica, os Circuitos
Tursticos. Circuitos Tursticos so compostos por municpios
prximos entre si, que se associam em funo de interesses e possibilidades de explorararem turisticamente seus respectivos patrimnios histricos, culturais e naturais, assim como outros bens afins.
indispensvel que pelo menos um desses municpios disponha
da infraestrutura necessria para receber turistas, de modo que os
turistas possam desfrutar os atrativos dos demais municpios.
Os Circuitos tursticos surgem como formato especfico
da atividade turstica, levando em conta os atributos fsico-geogrficos, econmicos e socioculturais de uma rea em um panorama
integrado e sistmico. Mas o que o turismo enquanto atividade
econmica dotada de singularidades? O turismo pode ser definido
a partir dos seguintes elementos107:
movimento
temporrio de pessoas para locais de destinos

externos aos seus lugares de trabalho e moradia;
as
atividades exercidas durante a permanncia desses viajantes no local de destino;
as
facilidades criadas para prover suas necessidades.

119
A Organizao Mundial de Turismo (OMT, 2001) entende o turismo como o deslocamento para fora do local de residncia
por perodo superior a vinte e quatro horas e inferior a sessenta
dias, motivado por razes no-econmicas.
A atividade turstica se desenvolve em torno de um conjunto de bens e servios chamado de produto turstico. Esse produto turstico formado pelos componentes: transporte, alimentao, acomodao e entretenimento. So esses elementos que
determinam a escolha do turista para visitar um local especfico,
aparecendo como fatores que facilitam ou dificultam o fluxo de
pessoas para uma regio108.
Na produo e oferta do produto turstico, participam determinados atores sociais que direcionam a atividade atravs de
alguns objetivos:
QUADRO 3 Atividade Turstica: Atores e Objetivos
ATORES DO
TURISMO
OBJETIVOS ECONMICOS
1. Turistas
Buscam vrios tipos de experincias de satisfaes psquicas e fsicas, tentando maximizar a satisfao de
suas viagens. A natureza da satisfao determinar os
destinos escolhidos, tipos de transportes, alojamento,
atividade de lazer, etc.
2. Empresas
tursticas
Veem o turismo como oportunidade de maximizar seus

lucros ao proporcionar os vrios tipos de bens e servios
que o mercado turstico demanda.
3. Governo
Assume o turismo como um fator econmico e poltico. No econmico, enfoca as entradas de receita e
divisas que os cidados obtm com essa atividade e a
arrecadao de impostos devido aos gastos tursticos.
No poltico, trata dos instrumentos que permitem distribuir os benefcios do turismo para toda a populao
da rea.
Representada pela populao fixada no local que v o

4. Comunida- turismo como um fator cultural. Para essa comunidade Local
de, um dos aspectos mais importantes o efeito das
inter-relaes entre residentes e visitantes.
Fonte: Lage; Milone, 1996, p. 31.
120
A importncia do turismo, como atividade econmica,

justifica-se na atualidade ao se observar que muitos pases, regies
e municpios tm nele uma importante fonte de renda e de sustentao da balana de pagamentos e do Produto Interno Bruto
(PIB).
Ele (o turismo) estimula o desenvolvimento
do transporte de passageiros areo, rodovirio, ferrovirio, martimo, etc. e, com ele,
a hotelaria. Certas indstrias regionais e o artesanato tambm tm se desenvolvido, de vez
que os turistas procuram adquirir lembranas,
souvenirs, dos lugares por onde passam109.
O turismo pode tambm ser classificado em dois grandes

tipos110, como se observa na tabela abaixo:
QUADRO 5 Variedades da Atividade Turistca
TIPOS DE TURISMO
CARACTERSTICAS
Turismo de estao
Aquele em que as pessoas se deslocam por

um tempo longo a fim de gozarem do
clima de montanha, da praia, das estncias
hidrominerais, etc.
Turismo de passagem
Aquele em que o turista se desloca em

viagens rpidas, por reas que oferecem
grandes belezas naturais, monumentos histricos, a fim de verem o mximo de coisas
em um menor tempo possvel.
Fonte: Andrade, 1973, p. 245.
Buscando atingir metas econmicas e sociais qualitativas

e quantitativas, o turismo, como indstria vasta e complexa, envolve um planejamento especfico que lhe possibilite alcanar os
seguintes objetivos:
I - Assegurar que os tipos de estratgias de desenvolvimento adotados nos locais de recreao e lazer (compras) sejam
apropriados aos propsitos das zonas tursticas;
121
II Estabelecer um programa de desenvolvimento turstico congruente com a filosofia cultural, social e econmica
do governo e da populao do local visitado;
III Criar uma infraestrutura e proporcionar instalaes
recreativas adequadas para os visitantes e os residentes da
localidade turstica;
IV Proporcionar uma estrutura ideal para elevar o nvel
de vida da populao mediante os benefcios econmicos
do turismo111.
Para se realizar um planejamento turstico, deve-se investigar e avaliar a demanda turstica, suas tendncias e os atrativos
reais e potenciais de cada rea turstica que sero promovidos e reformulados. A execuo do plano turstico deve lidar, ento, com
determinados obstculos internos (preo dos produtos tursticos,
renda dos consumidores, publicidade efetiva) e externos (rotas de
acesso regio turstica: estradas, aeroportos; alojamentos; infraestrutura bsica: saneamento, gua, energia, bares, restaurantes,
farmcias, postos de abastecimento; servios de mo-de-obra treinada e capacitada; financiamento dos investimentos), que podem
inviabilizar a consecuo das metas socioeconmicas do planejamento pr-estabelecido112.
A atividade turstica exerce, contudo, impactos sociais,
econmicos e ambientais no somente positivos, podendo degradar reas e recursos e aprofundar a segregao socioespacial se a
oferta turstica for mal planejada.
No Brasil, a maior instncia regulatria para a atividade
turstica o Ministrio do Turismo, ligado ao governo federal. Sua
misso desenvolver o turismo como atividade econmica, capaz
de gerar empregos, divisas e incluso social, por meio de estratgias descentralizadas. Essa descentralizao direcionada por uma
estratgia de regionalizao dos produtos tursticos, incumbncia
da Secretaria Nacional de Polticas de Turismo. Alm disso, a EMBRATUR113, o Instituto Brasileiro de Turismo criado em 1966,
122
tem por objetivo atuar na promoo, comercializao e marketing

de produtos, servios e destinos tursticos.
De acordo com as estatsticas da Organizao Mundial de
Turismo (OMT), agncia especializada das Naes Unidas, em
2007, aconteceram 903 milhes de chegadas de turistas internacionais, um acrscimo de 6,6% em relao a 2006. Os pases
mais visitados pelos turistas internacionais, em 2006 e em 2007,
foram: a Frana, em primeiro lugar, Espanha, em segundo, e Estados Unidos, em terceiro. Em 2007 (OMT), as receitas geradas em
nvel mundial pelo turismo internacional atingiram 856 bilhes
de dlares ( 625 bilhes), que, quando comparados com os 742
bilhes de dlares ( 591 bilhes) gerados em 2006, representaram um crescimento em preos constantes de 5,6%. Os pases
que mais arrecadaram com o turismo internacional continuam se
concentrando na Europa, mas o maior arrecadador em 2007 foi
os Estados Unidos. Em 2007, os Estados Unidos obtiveram uma
receita de 96,7 bilhes de dlares com o turismo, seguido pela Espanha, com 57,8 bilhes, e Frana, com 54,8 bilhes. A Alemanha
o pas que mais investe no turismo, com despesas de 82,9 bilhes
de dlares (2007).
As dez cidades que aparecem como principais destinos
tursticos no mundo, em 2006, so as seguintes: Londres, com
15,64 milhes de visitantes, Bangkok, com 10,35 milhes, Paris,
com 9,7 milhes, Cingapura, com 9,5 milhes, Hong Kong, com
8,14 milhes, Nova York, com 6,22 milhes, Dubai, com 6,12,
Roma, com 6,03, Seul, com 4,92 e, Barcelona, com 4,69 milhes
de turistas. Das dez atraes tursticas mais visitadas no mundo,
cinco ficam nos Estados Unidos, como a Times Square, o Memorial Park e a Disney World.
A situao do turismo no Brasil aos poucos tem melhorado, mas o pas se coloca ainda em situao bem inferior aos principais destinos do mundo. Em 2007, o Brasil recebeu 5 milhes e
26 mil turistas internacionais, totalizando uma receita de 4 bilhes
e 956 milhes de dlares. Os turistas que chegam ao Brasil vm
principalmente da Europa (Portugal, Alemanha, Frana e Itlia)
123
e da Amrica do Sul (Argentina, Paraguai e Chile). Os principais

destinos tursticos brasileiros so: Rio de Janeiro, So Paulo, cidades histricas de Minas Gerais, na regio Sudeste; o litoral no
Nordeste; o Pantanal mato-grossense e Braslia, no Centro-oeste;
a Amaznia, na regio Norte ; e Florianpolis/Blumenau/Joinvile,
Cataratas do Iguau e Serras gachas, na regio Sul. Mas o nmero de turistas estrangeiros e a receita gerada pelo turismo no pas
ainda so muito pequenos se compararmos, por exemplo, com a
Frana, pas com territrio comparativamente inferior ao do Brasil e que apresenta receita quase catorze vezes maior. Em 2003, o
turismo representava apenas 0,5% do PIB brasileiro, gerando, no
entanto, cerca de 7% dos empregos diretos e indiretos no pas114.
Alguns fatores, como o medo da violncia, a precria infraestrutura e a falta de pessoal capacitado, podem ser motivos
para explicar essa pequena procura pelo Brasil como destino turstico. Contudo, uma das principais razes da baixa procura dos
estrangeiros pelo Brasil se deve ao fato desse pas se encontrar
distante geograficamente dos pases que so grandes emissores
de turistas (Europa ocidental e Amrica do Norte, pois 85% das
viagens areas feitas no mundo acontecem em, no mximo, duas
horas de vo)115.
(...) o Brasil foi classificado no ndice de Competitividade em Viagens e Turismo de 2009 na
posio 45 a nvel mundial, mas entre os 133
pases avaliados classificou-se na posio 2 em
recursos naturais, e na posio 14 em recursos
culturais, ainda que tenha se classificado na
posio 110 em infraestrutura rodoviria e na
130 em segurana pblica116.
No entanto, o fluxo maior de viagens e receitas pode ser

creditado ao turismo interno. Em 2007, segundo dados da EMBRATUR, o setor turstico movimentou, entre receitas e despesas, mais de treze bilhes de reais. Entre as instituies financeiras
federais que mais investem no turismo (Ministrio do turismo,
2007), aparecem o Banco do Brasil (R$ 1.420.880.000,00), a
124
Caixa Econmica Federal (R$ 986.630.000,00), o Banco do Nordeste (R$ 79.400.000,00), o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social - BNDES (R$ 66.6444.000,00) e o Banco
da Amaznia (R$ 16.434.000,00).
Nesse sentido, a ideia de Circuito Turstico est associada diretamente a um tipo de planejamento turstico especfico
que se pauta no aproveitamento dos atrativos regionais associados
oferta de determinados servios e de infraestrutura (atividades
de lazer e recreao, rede hoteleira, atividades comerciais, etc.)
que permita rea turstica maximizar os benefcios econmicos
(crescimento) e socioculturais (desenvolvimento) advindos com o
fluxo de pessoas.
Os Circuitos tursticos podem ser entendidos como Circuitos espaciais de produo, pois envolvem atividades, empresas
e instncias regulatrias em fluxos diversos e mantidos com agentes externos ao conjunto de municpios que o compe. Os Circuitos Espaciais de produo podem ser definidos, nesse prisma,
pelo movimento de trocas e fluxos de bens e servios entre lugares
especializados atravs da segmentao territorial das etapas do trabalho, em reas no necessariamente contguas. Esse movimento
no apenas material e envolve tambm fluxos de informaes,
ordens, que caracterizam os crculos de cooperao como dimenso regulatria de um circuito produtivo117.
O advento dos Circuitos tursticos no Brasil - enquanto
designao setorial especfica para os Circuitos espaciais produtivos - tem sua origem vinculada formao de pacotes e roteiros pelas agncias de turismo reunindo os principais atrativos
tursticos de municpios vizinhos. Na Frana, os Circuitos recebem a denominao de Tours, estimulando a explorao dos
potenciais tursticos de certa regio por meio do planejamento racional e dotao de infraestrutura viria, hoteleira, de lazer, etc,
aspectos nos quais o territrio brasileiro ainda se encontra em defasagem significativa.
As grandes agncias de viagens e de turismo optam por organizar roteiros para passeios em grupos. Tais roteiros passam por
125
vrias cidades prximas em perodo de tempo determinado, oferecendo ao turista maior nmero possvel de experincias e atrativos
naturais e culturais, ao mesmo tempo em que fomenta as economias locais e o consumo turstico, estimulando cidades vizinhas a
se organizarem para a oferta de infraestrutura e de equipamentos
tursticos de qualidade.
Na Europa, a maior parte dos turistas estrangeiros aderem
aos pacotes para Circuitos tursticos, com o objetivo de otimizar
a relao entre atrativos tursticos, deslocamentos areos e terrestres e perodo de viagem. A CVC, maior companhia de viagens
do Brasil, organiza roteiros tursticos para a Europa em circuitos,
com pacotes areos e terrestres, em perodos que variam de 9 a
17 dias. Por exemplo, para os brasileiros que queiram aderir ao
pacote areo Lisboa-Madri e Paris, o perodo de 10 noites, com
trs hospedagens em Lisboa, trs em Madri, uma em Bordeaux e
trs em Paris, com visitas aos principais atrativos tursticos desses
lugares acompanhados de guias credenciados118.
Em Portugal, a organizao do turismo por circuitos j
tradicional, com a diviso dos roteiros por regies do pas (Norte,
Centro, Costa e Sul de Lisboa, Alentejo e Algarve) e por circuitos ou tours (Minho, Porto, Coimbra, Ftima, Lisboa, Estorial,
Sintra, vora e Algarve)119. No Brasil, a principal procura ainda
ocorre para destinos pontuais, como Fortaleza, Natal, Porto Seguro, Rio de Janeiro, ainda que nessas viagens o turista acabe por
visitar praias e cidades vizinhas, como o caso do roteiro para cidades histricas mineiras, cuja referncia para hospedagem Ouro
Preto.
importante salientar, nesse sentido, que o setor do turismo brasileiro se encontra em expanso nos ltimos anos, considerando o fluxo de turistas, investimentos pblicos e privados e
postos de trabalho gerados.
O aspecto mais surpreendente (...) que, contrariamente ao que era de se esperar, os impactos negativos da crise (refere-se a crise financeira mundial desencadeada em 2008) foram mais
126
intensos no conjunto da economia do que

nas atividades essencialmente tursticas. Nos
dois primeiros meses observados (out. e nov.
de 2008), a taxa de crescimento da ocupao
do turismo, relativamente mdia de 2008,
superou a ocorrida nesses meses, nos quatro
anos precedentes. Isso sugere uma capacidade de resistncia crise do setor turismo,
pelo menos no curto prazo. Em novembro de
2008, o nmero de ocupados no turismo foi
2,5% superior ao nmero mdio de ocupados
no turismo em 2008. Nos anos precedentes, a
mdia desse percentual foi de 1,3%120.
Como forma de melhorar o desempenho turstico do Estado de Minas Gerais, o governo do Estado oficializou em 2002,
por meio de sua secretaria de Turismo, a proposta dos Circuitos
Tursticos. Tal proposta se baseou na ideia de organizar as diversas atividades econmicas existentes em uma regio atravs do
estmulo turstico, em um complexo integrado dos atrativos locais
coordenados por meio das estratgias e diretrizes coletivas.
Nesse caso, segundo o relatrio da Secretaria de Estado do
Turismo de Minas Gerais, de 2002,os Circuitos Tursticos:
Compreendem determinada rea geogrfica,
caracterizada pela predominncia de certos
elementos da cultura, da histria e da natureza, que so fortes elementos de seduo para o
viajante, alm da identidade entre os municpios que se consorciam para complementar os
atrativos e equipamentos tursticos com objetivo de ampliar o fluxo e a permanncia dos
turistas, com consequente gerao de emprego
e renda. Os circuitos tursticos aparecem tambm como formas de organizao social, onde
o papel da iniciativa privada fundamental,
embora necessite da participao efetiva do
poder pblico, nas trs esferas, municipal, estadual e federal121.
Em Minas Gerais, segundo site da Secretaria de Turismo

do Estado, a ideia de se agrupar municpios em Circuitos Turs127
ticos nasceu da necessidade de se explorar melhor o potencial do

Estado nesse setor. No final dos anos de 1990, na medida em que
se estimulavam as tradicionais cidades e localidades tursticas de
Minas a promover uma reviso de seus posicionamentos e aes
em relao ao turismo, vislumbrava-se a gerao de oportunidades
tambm para os municpios vizinhos. Esses passariam no s a explorar suas respectivas potencialidades, mas tambm a contribuir
para a diversificao da atratividade e ou da infraestrutura turstica
de sua regio. Paralelamente, a ateno dos municpios se voltava
para um interesse em comum: buscar, na atividade turstica, alternativas para alcanar o desenvolvimento autossustentvel.
Fortalecia-se, assim, o estmulo a uma forma de associativismo que resultaria no Circuito Turstico. O circuito foi visto,
ento, como meio para se estruturar melhor a atividade turstica municipal e regional, para atrair mais turistas a determinada
regio e estimular sua permanncia ali por um tempo maior e,
consequentemente, o movimento do comrcio e dos servios tursticos. Percebeu-se que a proximidade entre determinados municpios, a despeito de suas afinidades ou diferenas, significava
novas possibilidades em relao ao desenvolvimento turstico122.
No Estado de Minas Gerais, existem atualmente cinquenta e dois Circuitos Tursticos cadastrados pela Secretaria de
Turismo, abarcando uma grande pliade de setores e atividades e
exibindo nveis diferenciados de desenvolvimento tecnolgico e
de infraestrutura, integrao produtiva, cooperao socioinstitucional e capacidade competitiva. Dentre os Circuitos, possvel
selecionar, em ordem alfabtica:
QUADRO 6 Circuitos Tursticos do Estado de Minas Gerais
CORAO DAS GERAIS (CENTRAL)
1. Belo Horizonte
5. Lago Trs Marias
9. Verde - Trilha dos

Bandeirantes
2. Diamantes
6. Ouro
10. Veredas do
Paraopeba,
128
3. Grutas
7. Parque Nacional da
Serra do Cip
4. Guimares Rosa
8 .Trilha dos
Inconfidentes
11. Villas e Fazendas

de Minas
RESERVAS DA NATUREZA (ZONA DA MATA)

12. Caminho
Novo,
16. Recanto dos Bares
20. Serras e
Cachoeiras
13. Caminhos
Verdes de Minas
17. Serra do Brigadeiro
21. Montanhas e F
14. Nascente do
Rio Doce
18. Serras do Ibitipoca
15. Pico da
Bandeira
19. Serras de Minas,

ESTNCIAS DO SUL (SUL)
22. guas
26. Montanhas Cafeeiras

de Minas
30. Terras Altas da

Mantiqueira
23. Caminhos do
Sul de Minas
27. Montanhas Mgicas

da Mantiqueira
31. Vale Verde e

Quedas Dgua
24. Caminhos
Gerais
28. Nascentes das Gerais
25. Malhas do Sul

de Minas
29. Serras Verdes do Sul

de Minas
RECANTO DE MINAS (TRINGULO MINEIRO)

32. guas do
Cerrado
33. Lagos
34. Tringulo Mineiro
BELEZAS DO CERRADO (ALTO PARANABA)

35. Caminhos do
Cerrado
36. Canastra
37. Tropeiros de
Minas
CAMINHOS DO INTERIOR (CENTRO OESTE DE MINAS)

38. Campo das
Vertentes
39. Grutas e Mar de

Minas
40. Caminhos do
Indai
GRANDES SERTES (NOROESTE DE MINAS)

41. Urucuia
Grande Serto
42. Noroeste das Gerais
TERRAS DO VELHO CHICO (NORTE DE MINAS)
129
43. Serra do
do Norte
Cabral, de Minas e 45. SerradeGeral
Minas
Cachoeiras
44. Velho Chico
47. Serto Gerais
46. Lago de Irap
REGIO DO VALE DO MUCURI

48. Pedras Preciosas
ENCANTO VERDE (RIO DOCE)
49. Mata Atlntica
de Minas
51. Caminhos dos Rios

da Serra do Espinhao
50. Trilhas do Rio

Doce
52. Rota do Muriqui
Fonte: http://www.turismo.mg.gov.br
Na concepo do ento Secretrio adjunto de Turismo

do Estado de Minas, Robson Napier, em sua fala no7 Encontro de Presidentes e Gestores dos Circuitos Tursticos Mineiros
(14/05/2008), Os circuitos tursticos mineiros j esto consolidados
como modelo de governana regional no Brasil, referenciado pelo Ministrio do Turismo123.
No Estado de So Paulo, a poltica de apoio ao turismo
tambm tem como um dos seus enfoques a questo dos Circuitos Tursticos, sendo, no entanto, menos especfica que a poltica
turstica de Minas Gerais, pois no tem formulao poltica legal
e nem conceituao oficial da Secretaria de Esportes, Lazer e Turismo (SELT), dependendo do fomento e cooperao entre municpios e a integrao dos roteiros e sua publicidade em feiras do
setor e agncias de viagens.
As aes de fomento aos Circuitos tursticos paulistas so
coordenadas pelas secretarias estaduais de Cincia e Tecnologia,
Desenvolvimento e a de Esporte, Lazer e Turismo-SELT (Coordenadoria de turismo). Mesmo no site da SELT, no portal do
governo do Estado de So Paulo, no consta especificamente nenhum programa ou ao especfica para Circuitos tursticos, apenas menciona-se no tpico Destinos e roteiros a chamada Rota
130
da Liberdade, que passa pelos municpios de Trememb, Taubat,

So Lus do Paraitinga, Lorena e Ubatuba. Os principais Circuitos tursticos paulistas esto discriminados abaixo, identificados
no site da Associao paulista de Circuitos tursticos (APCTuris):
QUADRO 7 Circuitos Tursticos do Estado De So Paulo
Aventura e Lazer
Caminho dos
Tropeiros
Capital / Caminhos
do Mar
Circuito BR
(Arte, Aventura e
Natureza)
Circuito Caf com

Leite Paulista /
Circuito do Nordeste
Paulista
Circuito Caminhos
do Rio Paraba
Circuito Chapada
Guarani
Circuito da Cultura
Caipira
Circuito das guas e

Nascentes
Circuito das guas

Paulista
Circuito das Frutas
Circuito dos Lagos
Circuito Ecocaipira
Circuito entre Serras

e guas
Circuito Itupararanga
Circuito
Mantiqueira
Circuito Sertanejo
Circuito Tiet Vivo
Circuito Vale
Histrico
Plo Cuesta
Rota do Guarani
Roteiro Cultural da
Imigrao Japonesa
Roteiro dos
Bandeirantes
Fonte: http://www.circuitospaulista.com.br
Considerando sua grande variedade setorial, esses Circuitos podem ser agrupados segundo alguns atributos principais:
Belezas naturais (Montanhas, cachoeiras, trilhas);

Qualidade das guas e do clima (Estncias);
Referenciais histricos e culturais;
Produo agrcola e industrial tpicas;
Gastronomia e culinria tradicional.
131
Alm disso, cada um desses Circuitos, com seu atrativo

turstico principal, pode formar comits gestores para elaborar diretrizes gerais que coordenem as aes dos municpios integrantes
do Circuito. Isso pode ser feito por meio de variadas estruturas de
governana, como as Associaes, ONGs, Agncias de Desenvolvimento regional, OSCIPs (Organizaes da Sociedade Civil de
interesse pblico), no se caracterizando como rgos fechados
aos prefeitos e poderes pblicos, pois se abrem participao de
empresrios, da comunidade, de instituies de classe, do terceiro
setor, de instituies de ensino e das prprias prefeituras.
Considerando que forma cada vez mais usual a oferta
de atrativos tursticos em circuitos regionais, e no apenas em um
municpio isoladamente, propomos a constituio de um modelo
baseado em Circuitos tursticos dotados de Arranjos Produtivos
Locais, conciliando assim a perspectiva mais fluida da atividade
turstica e seus fluxos que extravasam territrios, com a dinmica
mais enraizada e localizada dos Arranjos. Configura-se a ideia de
um modelo territorial de Circuitos de Arranjos, com relaes de
fluxos de informao, trocas comerciais e financeiras entre agrupamentos de estabelecimentos comerciais e industriais, no contexto
de uma estrutura de regulao e governana maior, compreendida
no mbito regional do Circuito.
Por no existir uma estatstica oficial e nacional de Circutos tursticos, necesssrio expor dados de APLs tursticos que
recebem apoio pblico, permitindo-se fazer uma pequena amostragem da realidade dos arranjos de governana voltados ao segmento turstico, considerando aqueles que so alvo da atuao do
Sebrae. Alm disso, a premissa que o Circuito turstico pode ser
definido como um Circuito espacial dotado de um ou mais arranjos de produo industrial e de servios.
132
FIGURA 3- Modelos Espaciais de Circuitos Tursticos Dotados de

Arranjos Produtivos Locais
Fonte: Fuini (2010).
QUADRO 8 - Perfil Dos APL de Turismo Promovidos pelo Sebrae no Brasil
APL
UF
Pblico-alvo
Local
Objetivo Geral
Costa Leste
Aumentar a ocupao de hoEmpresrios de tis e atrativos

turismo
MS
Aumentar vendas de artesanato
Guias arteses
Integrar e consolidar o destino
Pantanal Sul
Empresrios
MS turismo
Artesos
Terra Cozida
do Pantanal
de Aumentar ocupao de hotis

Aumentar o fluxo em atrativos
Aumentar venda artesanatos
Micro e pequenas Aumentar a ocupao de hoempresas do tu- tis e atrativos

MS rismo
Aumentar vendas de artesanato
Artesos
Consolidar o destino
133
Bonito
MS Empresrios
turismo
Aumentar a ocupao da
do capacidade instalada na baixa
estao de maneira integrada,
competitiva e sustentvel
Costa Corais
AL
Micro e pequenas Consolidar o destino

empresas formais
Tornar o destino sustentvel
e informais
Regio Lagoas
AL
Micro e pequenas Consolidar o destino

empresas formais Aumentar competitividade das
e informais
pequenas empresas tursticas
Rota Misses
RS
Micro e pequenas Qualificar as MPE

empresas do tu- Promover o destino
rismo - formais e
informais
Ampliar mercados do destino
Produo agre- Aumentar competitividade das
gada: artesos e PME tursticas
insumos
Qualificar as MPE
Serra Gacha
RS
Micro e pequenas Promover o destino

empresas do tuAmpliar mercados do destino
rismo
Aumentar competitividade de
Produo agre- cadeia produtiva do turismo
gada: artesos e
Aumentar fluxo turstico
insumos
Costa Esmeralda
SC
Micro e pequenas Promover desenvolvimento do

empresas do tu- turismo e do lazer na regio
rismo
Otimizar baixa estao
Incrementar fluxo turstico
Grande Florianpolis
SC
Melhorar estrutura do turismo

Empresas do tu- Aumentar a ocupao da
rismo, transporte capacidade instalada na baixa
e de eventos
estao de maneira integrada,
competitiva e sustentvel
Consolidar o destino
Fonte: Costa, Sawyer, Nascimento (2009, p. 67), a partir de dados do

SIGEOR/SEBRAE, 2006.
134
Sobre os Circuitos tursticos, finaliza-se considerando os

trs elementos gerais e essenciais que os compem:
Complementaridade da produo industrial com os segmentos de comrcio e de servios, tanto do ponto de vista
territorial quanto do ponto organizacional, coexistindo e
se autorreforando;
Presena de um nvel mnimo de institucionalizao e formalizao, com polticas especficas prescritas no mbito
de rgos federais e estaduais de gesto e planejamento;
Importncia, para sua efetivao, da densidade institucional existente em determinados territrios locais e regionais, do nvel de articulao dos atores locais, cooperando
em projetos de desenvolvimento e da capacidade competitiva das cadeias produtivas e dos produtos associados aos
contextos territoriais onde se projetam as estruturas de governana potenciais anteriormente mencionadas.
2.3.6. Conselhos Regionais De Desenvolvimento
(COREDEs)
No contexto do movimento de globalizao, de descentralizao poltico-administrativa e econmica e da redefinio das
estratgias de desenvolvimento regional, surgem novas formas de
gesto e regulao territorial, buscando promover o desenvolvimento atravs de pactos e alianas de concertao territorial.
E entre essas formas inovadoras e intermedirias de governana territorial, situadas entre o Estado e o mercado, entre o
Nacional e o Local, colocam-se os Conselhos Regionais de Desenvolvimento, os COREDEs. J tradicionais na estrutura administrativa do Estado do Rio Grande do Sul, os COREDEs iniciaram
suas atividades no incio dos 1990, tendo a funo de atenuar as
histricas desigualdades entre as regies sulinas, considerando a
grande discrepncia econmica entre a Grande Porto Alegre e as
demais reas do Estado.
135
Assim, esses Conselhos foram se institucionalizando e se

consolidando, e, apesar de suas fragilidades regulatrias e financeiras, ainda permanecem como opes democrticas de governana
dos territrios, refletindo a disputa de poderes entre as entidades
pblicas, iniciativa privada e sociedade civil organizada.
Os Conselhos Regionais de Desenvolvimento (COREDEs)
aparecem como uma nova forma institucional e escala territorial da
gesto pblica entre o Estado e o municpio. Seu surgimento no
Brasil ocorreu primeiramente no Estado do Rio Grande do Sul, no
incio da dcada de 1990. A abordagem poltica do tema das desigualdades regionais no Rio Grande do Sul foi um dos principais
fatores que abriram espao para o surgimento e para a continuidade
da atuao dos COREDEs.
O Estado tem sido comumente dividido em trs grandes
regies para anlise dessas desigualdades. O Nordeste gacho, onde
se situam Porto Alegre e as reas onde iniciou o assentamento de
imigrantes europeus, no sculo XIX, foi a que alcanou maior dinamismo econmico nas ltimas dcadas, com o avano da industrializao, aumentando sua participao no Produto Interno de 33,0%,
em 1939, para 58,0%, em 1990. As regies Norte e Sul do Estado,
nesse mesmo perodo, perderam participao no PIB (Produto Interno Bruto), devido a elementos como a concentrao fundiria e
a perda do dinamismo da pequena agricultura local (soja, milho,
arroz) para outras regies.
Esse agravamento de desigualdades regionais fez surgir um
movimento dentro da Assembleia legislativa estadual com comisses
para tratar a questo, alm das aes do Executivo em diferentes
administraes, departamentos e secretarias extraordinrias. Assim,
iniciou-se o processo de implantao de uma instncia intermediria
de governana regional, buscando atuar mais diretamente junto s
regies, conciliando crescimento com desenvolvimento econmico.
Aps pouco mais de quinze anos de existncia, embora sua atuao ainda enfrente vrios
tipos de dificuldades, os COREDEs conseguiram ocupar uma posio no quadro institu-
136
cional do Estado, podendo ser considerados

uma das mais bem sucedidas experincias desse gnero no pas. No entanto, apesar desse
relativo sucesso, a nova escala territorial representada pelas suas reas de atuao foi incorporada somente de forma muito superficial
prtica da administrao pblica estadual.
Embora tenham ocorrido alguns progressos,
os diferentes governos do perodo no foram
capazes de aproveitar adequadamente a potencialidade dessa infra-estrutura organizacional,
avanando no sentido de criar um modelo
abrangente de gesto do territrio, arejado
pela interao entre a administrao pblica e
a sociedade civil. Na verdade, so recorrentes,
a cada transio de governo, as preocupaes
quanto possibilidade de que ocorram retrocessos, ao invs de avanos, nessa trajetria.
Um dos objetivos originais da implantao
dos Conselhos Regionais era promover a descentralizao das decises de planejamento do
governo. No entanto, para que isso pudesse
ter ocorrido, teria sido necessrio um esforo
mais amplo no sentido de capacitar a administrao estadual para planejar e atuar de forma
mais efetiva e articulada em termos regionais,
o que exigiria mudanas bastante profundas
na organizao e na cultura administrativa do
Governo do Estado. Depois de mais de uma
dcada do surgimento dos Conselhos Regionais gachos, os sucessivos governos do Estado ainda no conseguiram compatibilizar as
vrias regionalizaes administrativas adotadas pelos rgos estaduais com as regies dos
COREDEs124.
Atualmente existem vinte e seis Conselhos Regionais, e

o processo de institucionalizao dos COREDEs foi concludo
em 1994, em Lei estadual, que definiu suas atribuies e mandatos. As universidades tm sido os representantes mais atuantes nos
Conselhos, alm das Associaes municipais. A estrutura de um
COREDE constituda por uma Assembleia Geral Regional, por
um Conselho de Representantes, por Comisses Setoriais e por
uma Diretoria Executiva, composta por um Presidente, um Vice
137
Presidente, um Secretrio Executivo e um Tesoureiro. Geralmente

a presidncia dos COREDEs tem sido realizada por Instituies
de Ensino Superior ou pelos Prefeitos municipais, garantindo o
apoio operacional e logstico para uma instituio que conta com
poucos recursos financeiros prprios125.
Essa mesma regionalizao est servindo, paulatinamente,
de referncia para o Governo do Estado na realocao de sua estrutura administrativa e institucional, desmembrando o Conselho
ao nvel do municpio, criando os Conselhos Municipais de Desenvolvimento/COMUDES126.
Apesar de todos esses problemas, os COREDEs tm conseguido angariar e manter apoios suficientes, dentro das regies,
para continuarem funcionando. Parte expressiva de suas atividades
tem sido constituda por aes pr-ativas de defesa em favor de
polticas e programas relevantes para o desenvolvimento das regies e para a reduo das desigualdades regionais no Estado. Um
ponto central dessas aes de advocacy127 tem sido a defesa da
participao da comunidade no debate e na tomada das decises
relativas a essas polticas e programas.
Segundo Dallabrida (2003), o termo governana territorial se refere s iniciativas ou aes que expressam a capacidade de
uma sociedade organizada territorialmente para gerir os assuntos
pblicos a partir do envolvimento conjunto e cooperativo dos atores sociais, econmicos e institucionais. Essa governana territorial, presente em estruturas como os COREDES, decorre de um
processo em que interagem os seguintes elementos:
QUADRO 9 Caractersticas da Governana Territorial
ELEMENTOS DA
GOVERNANA
TERRITORIAL
1 Dinmica territorial
138
CARACTERSTICAS
Conjunto de aes relacionadas ao processo de desenvolvimento, empreendidas por atores/agentes,
organizaes/instituies de uma sociedade identificada histrica e territorialmente.
2 Bloco socioterritorial
Refere-se ao conjunto de atores localizados histrica e territorialmente que, pela liderana que exercem localmente, assumem a tarefa de promover a
definio dos novos rumos do desenvolvimento
do territrio, atravs de processo de concertao
pblico-privada.
3 Concertao
social
Processo em que representantes da diferentes redes

de poder socioterritorial, atravs de procedimentos
voluntrios de conciliao e mediao, assumem
a prtica da gesto territorial de forma descentralizada.
Referem-se a cada um dos segmentos da sociedade

organizada territorialmente, representados pelas
4 Redes de poder suas lideranas, constituindo na principal estrutusocioterritorial
ra de poder que, em cada momento da histria,
assume posio hegemnica e direciona poltica e
ideologicamente o processo de desenvolvimento.
Referem-se aos acordos ou ajustes decorrentes da
social que ocorrem entre os diferentes
5 Pactos socioter- concertao
representantes
de uma sociedade organizada terriritoriais
torialmente, relacionados definio do seu projeto de desenvolvimento futuro.
Fonte: Dallabrida, 2003.
Nesse sentido, poderamos resumir que estruturas como

os COREDES so novas fontes de gesto e de governana territorial. Caracteriza-se a governana territorial como o conjunto de
aes que expressam a capacidade de uma sociedade organizada
territorialmente para gerir os assuntos de interesse pblico. O termo bloco socioterritorial se refere ao conjunto heterogneo de atores territoriais que, num determinado momento histrico, assume
posio hegemnica, este, formado por redes de poder socioterritorial. Os acordos resultantes dessa prtica de gesto territorial
constituem-se em pactos socioterritoriais128.
Para exemplificar, considerando a organizao institucional proposta pelos COREDES, o bloco socioterritorial de uma
regio estaria representado na composio do Conselho de Representantes e da sua Assembleia Geral Regional, com representaes
polticas, sociais, institucionais e econmicas regionais. Esse conjunto de representantes da sociedade regional pode ser considera139
do o bloco socioterritorial de uma regio, constitudo pelos representantes das redes de poder socioterritorial, ou seja, dos segmentos
da sociedade organizada regionalmente. Os acordos e consensos
sobre prioridades de desenvolvimento, municipal e regional, se
constituiriam nos chamados pactos socioterritoriais, ou planos de
desenvolvimento local/regional/territorial.
As decises pactuadas, ou planos de desenvolvimento,
constituiriam-se no resultado final do processo de governana territorial. A prtica da governana territorial ocorre nos fruns regionais, nas instncias dos COREDES. A concertao social tem
sido concebida como norma no processo de gesto do desenvolvimento, assim, as instncias dos COREDES e de cada regio se
constituiriam em espaos permanentes de concertao pblico-privada129.
Dessa forma, a concepo de desenvolvimento regional
enfrenta, na atualidade, um duplo desafio: quanto ao questionamento da regio como categoria explicativa e escala estratgia de
processos de desenvolvimento econmico, e as novas concepes
associadas ao desenvolvimento, incorporando formas especficas
de governana e articulao socioinstitucional nos territrios, envolvendo questes como descentralizao poltica e econmica e
escalas intermedirias de regulao.
No Brasil, um dos exemplos mais duradouros e bem sucedidos de articulao para-estatal para a governana dos territrios
o caso dos COREDEs, os Conselhos Regionais de Desenvolvimento. Desde os anos 1990, esses Conselhos vm enfrentando
dificuldades de matizes variadas a fim de implantar, no Estado do
Rio Grande do Sul, um modelo de gesto territorial duplamente
eficaz: tanto no que tange reduo das desigualdades socioeconmicas regionais na esfera estadual quanto na consolidao de
um modelo democrtico (Estado-Mercado-Sociedade Civil) de
governana para o desenvolvimento local/regional.
140
2.3.7. A superposio de formas de governana territorial

Conforme j discutido anteriormente, a governana territorial um conceito que pode envolver ampla gama de relaes de
poder, de organizao institucional e de pactos sociais entre atores
e suas respectivas bases territoriais, buscando resolver problemas
especficos atinentes a determinados setores socioeconmicos.
Desse modo o uso do conceito de governana territorial
torna-se pertinente para caracterizar a proliferao de formatos regulatrios parciais e subnacionais que ganham destaque no Brasil
e no mundo, respondendo a interesses de setores diversos, como
o ambiental (Comits de Bacias), tursticos (Circuitos Tursticos),
agrcola (Cmaras Setoriais), econmico produtivo (Arranjos Produtivos Locais, Agncias de Desenvolvimento, dentre outras).
Uma estrutura de governana territorial se compe de um
determinado contexto territorial podendo ser um municpio,
uma rede de municpio ou uma regio onde os atores locais entram em relao e concebem instituies que as representam nesse acordo, alm do prprio ambiente institucional pr-existente.
Configura-se em torno de esquemas diversos e justapostos (APL,
Circuitos, Comits)130.
Essas novas estruturas de governana se desdobram territorialmente em diferentes configuraes regionais, sendo possvel
constatar que os novos recortes de governana, raras vezes, esto
dentro dos limites impostos pelas divises oficiais poltico-administrativa, havendo superposio de governanas e sendo comum os
casos de discrepncia entre o referencial de governana estabelecido
e as dinmicas territoriais socioambientais e produtivas que qualifica
a organizao territorial regional131. A ttulo de exemplo, no Estado
de So Paulo, as polticas pblicas territoriais utilizam as concepes
de Regio Administrativa e de Governo, de acordo com a Fundao
SEADE, sendo dividido em 15 regies administrativas ou mesorregies, subdivididas em 63 microrregies ou Regies de Governo132.
No mbito nacional, definidas com base em estudos e propostas do
IBGE, existem Grandes regies, mesorregies e microrregies133.
141
No mbito nacional, existem as Grandes regies, as mesorregies e microrregies, definidas com base em estudos e propostas
do IBGE. Mesorregio uma subdiviso dos estados brasileiros
que congrega diversos municpios de uma rea geogrfica com similaridades econmicas e sociais e utilizada para fins estatsticos
e no constitui, portanto, uma entidade poltica ou administrativa. Microrregio , de acordo com a Constituio brasileira de
1988, um agrupamento de municpios limtrofes com finalidade
de planejar funes pblicas e servir para anlises estatsticas. Somente no Estado de Minas Gerais existem 12 mesorregies e 66
microrregies.
Dessa forma, um municpio como Limeira, localizado no
interior do Estado de So Paulo, faz parte simultaneamente da Regio Administrativa de Campinas, Regio de Governo de Limeira,
do APL de Semi-Jias e do Comit das Bacias Hidrogrficas dos
Rios Piracicaba, Capivari e Jundia.
J o municipio de Franca, localizado no interior do Estado
de So Paulo, faz parte simultaneamente da mesorregio de Ribeiro Preto, da microrregio de Franca (14 Regio administrativa),
do APL de Calados masculinos e do Circuito turstico dos Lagos.
No Circuito das guas paulista, em um outro exemplo, a cidade
de Jaguarina faz parte da meso e microrregio de Campinas, da
Regio metropolitana de Campinas e dos Circuitos tursticos das
guas e da Cincia e tecnologia.
No Circuito das Malhas mineiro, a cidade de Jacutinga
compe a mesorregio Sul/Sudoeste de Minas, a microrregio de
Poos de Caldas, Estncia hidromineral, faz parte do aglomerado produtivo de Malhas retilneas do Sul de Minas e do Circuito
turstico das Malhas do Sul de Minas.
Dentro do Circuito das Malhas mineiro, por exemplo, h
casos de municpios que fazem parte de microrregies diferentes.
Enquanto Jacutinga, Inconfidentes, Monte Sio e Ouro Fino fazem parte da microrregio de Poos de Caldas, Bueno Brando e
Borda da Mata esto includas na microrregio de Pouso Alegre
Trata-se, portanto, da superposio de variadas formas de gover142
nana territorial, sendo comuns os casos de discrepncias entre o

referencial de governana estabelecido e a dinmica econmica e
social que qualifica a organizao territorial regional atual.
Notas
1
Santos (1996).
Santos (1992).
Dallabriada; Becker (2003, p. 200).
Boisier (1996).
Boisier (1989; 2000).
Benko (1996).
Scott (1998).
Pires; Neder (2008, p. 37).
10
Buarque (apud BOISIER, 2000).
11
Benko (1996).
12
Amaral Filho, (1996, p. 45).
13
Pires; Muller; Verdi (2006); Pires; Neder (2008).
14
Op.cit.
15
Op.cit.
16
Pires; Muller; Verdi (2006).
17
Castro (2003).
18
Antas Jr. (2004).
19
Bourdin (2001).
20
Pasquier; Simoulin; Weisbein (2007).
21
Affonso (2001).
22
Benko; Lipietz (1994).
23
24
Becattini (1994).
25
Cor (2002, p. 151-152).
143
26
Carmona (2006).
27
Lastres; Cassiolato et all (1999).
28
Marshall (1985,).
29
Becattini (1994,).
30
Becattini(1994).
31
Benko; Lipietz (1994, p.11).
32
Porter (1999, p.211).
33
Porter (1999).
34
Porter (1999, p. 216).
35
Porter (1999).
36
Op.cit.
37
Op.cit.
38
Porter (1999, p. 218).
39
Porter (1999, p. 229).
40
Lastres; Cassiolato (2004).
41
Suzigan (2001,p.698).
42
Albuquerque(1996); Lastres; Cassiolato(2004).
43
Albuquerque (1996).
44
Albuquerque (1996, p.57).
45
Lastres; Cassiolato (2004).
46
47
48
Fernandes et all (1995).
49
http://www.priberam.pt/dlpo.
50
Monteiro Filho (2011).
51
http://www.sebrae.com.br
52
Sandroni (1999).
53
Costa (2001, p. 116).
54
Garofoli (1994).
55
Santos (1996).
144
56
Santos (1996, p. 194-196).
57
Porter (1993).
58
Fuini (2007).
59
Costa (2001).
60
Pecqueur (apud PIRES, 2006).
61
Op.Cit.
62
Lastres; Cassiolato et all (1999).
63
Cano (1994).
64
Santos (1996).
65
Harvey (1989).
66
Santos (1996).
67
Santos (1996, p. 197-199).
68
Costa (2001).
69
70
Cassiolato et all (2000).
71
Storper (1990, p. 175).
72
Torre (2003).
73
Becattini (1994).
74
Brasil (2004, p.5).
75
Brasil (2004, p.5).
76
Brasil (2004).
77
Alm do programa de fomento aos arranjos produtivos locais, o decreto autoriza
acelebrao de convnios com Municpios do Estado de So Paulo e entidades que

especifica, visando transferncia de recursos financeiros para o incremento das cadeias produtivas.
78
So Paulo (2009).
79
Sebrae (2003, p.12).
80
Sebrae (2003, p.16).
81
Faur; Hasenclever (2007, p.22).
82
Faur E Hasenclever (2007, p.23).
145
83
Santos; Diniz; Barbosa (2004, p.21).
84
85
86
Fuini (2010).
87
Oliveira (1993).
88
Arbix (1996).
89
Arbix (1997); Pires (1997).
90
Takagi (2000).
91
Op. Cit.
92
Chiapetta (2010).
93
Godard (2002).
94
Op.cit.
95
Op.cit.
96
Gallo; Teixeira (2007).
97
Godard (2002).
98
99
Promover os usos mltiplos da gua, favorecendo a sua utilizao simultnea para
diversas finalidades. Mesmo em casos de abundncia ou de situao de abundncia

relativa, haver necessidade de enfrentar demandas diversas e potencialmente incompatveis, se levar-se em considerao que os diversos usos possveis, sem indicao de
prioridade, abarcam: consumo humano; produo de energia; navegao; irrigao
e outros desvios para usos agrcolas; pesca; atividades de lazer e de recreio; produo
industrial - desde o consumo embutido em produtos finais at a limpeza de mquinas e locais de fbricas ou a evaporao; flotao de madeira
100
As guas de domnio da unio so aquelas que se encontram em terras do seu dom-
nio, que banham mais de um Estado, sirvam de limite com outros pases ou unidades
da Federao, estendam-se a territrio estrangeiro, ou dele provenham. Por exemplo:
Rio Paran (Brasil, Paraguai e Argentina); Rio So Francisco (Minas Gerais, Bahia,
Pernambuco, Alagoas e Sergipe); Rio Paraba do Sul (So Paulo, Minas Gerais e Rio
de Janeiro); Lagoa Mirim (Brasil e Uruguai), entre outros (www.rededasaguas.org.br).
146
101
As guas de domnio dos Estados e do Distrito Federal so todas as de rios e de ba-
cias que se encontram dentro dos limites dos Estados, incluindo as guas de origem
subterrnea. Por exemplo: Rio Tiet (So Paulo); Lagoa dos Patos (Rio Grande do
Sul); Rio das Velhas (Minas Gerais); Rio Jaguaribe (Cear); Rio Paraguau (Bahia),
etc.
102
http://www.ana.gov.br/gestaorechidricos/articulacaoinstitucional/default.asp
103
IRRIGART (2011).
104
105
http://www.rededasaguas.org.br/comite/comite_01.asp
106
Fuini; Pires (2009); Fuini (2010).
107
Mathieson; Wall, apud Lage; Milone (1996).
108
Lage; Milone (1996).
109
Andrade (1973, p. 245).
110
Andrade (1973).
111
Lage; Milone (1996).
112
Op. Cit.
113
Instituto brasileiro de turismo. A Embratur a autarquia especial do ministrio
do turismo responsvel pela execuo da poltica nacional de turismo no que diz respeito promoo, marketing e apoio comercializao dos destinos, servios e produtos tursticos brasileiros no mercado internacional (http://www.turismo.gov.br).
114
OMT, (2005).
115
http://www.world-tourism.org/
116
OMT (2009).
117
Santos; Silveira (2001).
118
http://www.cvc.com.br
119
http://www.portugalvirtual.pt
120
Zamboni, Camargo (2009, p. 78).
121
Bolson (2003).
122
http://www.descubraminas.com.br
123
http://www.turismo.mg.gov.br
147
124
Bandeira (2006, p. 1).
125
Bandeira (2006).
126
Dallabrida (2007).
127
O termo advocacy tem sido utilizado para designar atividades que so desenvol-
vidas por diferentes organizaes ou coalizes com o objetivo de exercer influncia

sobre a formulao de polticas pblicas. Tais atividades podem estar direcionadas
para vrios tipos de objetivos, como incluir novos temas nas agendas governamentais; alterar a posio de aes na hierarquia de prioridades; influenciar as caractersticas de determinadas polticas ou garantir a sua efetiva implementao. O termo
especialmente frequente na literatura relacionada com a atuao de organizaes
no-governamentais (ONGs), que muitas vezes tm, nesse tipo de atividade, um dos
seus principais focos operacionais (Bandeira, 2006).
128
Dallabrida (2007).
129
Op.cit.
130
Fuini (2010).
131
Op.cit.
132
http://www.seade.sp.gov.br
133
http://www.ibge.gov.br
148
Captulo 3
Prticas de Governanas
Territoriais no Brasil
149
Prticas de Governanas Territoriais no Brasil
3. O Caso do Arranjo Produtivo de Malhas do Sul de

Minas Gerais e suas Micro e Pequenas Empresas
A regio compreendida pelo Circuito das Malhas do Sul
de Minas Gerais abarca um conjunto de seis pequenos municpios
localizados no extremo sudoeste do Estado de Minas, na divisa
com o extremo leste do Estado de So Paulo, compartilhando da
mesma paisagem montanhosa (Serra da Mantiqueira) e recebendo
os impulsos polarizantes do eixo So Paulo-Campinas, principal
mercado consumidor da atividade turstica e industrial local.
Nesse contexto se destacam os municpios mineiros de
Jacutinga e Monte Sio, dois dos principais centros produtores
de artigos em malha do Brasil, centros altamente especializados
no segmento industrial de malharias e confeces de artigos do
Vesturio. Segundo dados da Relao Anual de Indicadores Sociais - RAIS (2003) -, em Monte Sio se localizam mais de 26%
dos estabelecimentos de produo txtil de Minas Gerais, seguido
por Jacutinga, com 17,2%; sendo que, dentre todos os municpios
brasileiros, os dois apresentam as maiores especializaes setoriais
na Fabricao de artigos de malha, visto que Monte Sio tem
mais de 66% de seus empregados formais da indstria alocados na
indstria de malha e Jacutinga, mais de 57%.
A especializao da regio na produo de artigos em malha se desenvolveu em um contexto de estagnao da atividade
agrcola local, que estimulou o renascimento da produo de peas
de malha artesanais confeccionadas em pequenas quantidades por
famlias de origem italiana. Em perodo de expanso da industrializao no interior do estado de So Paulo e explorao do turismo
151
termal - a partir das dcadas de 1960-1970 - a manufatura de

malhas ganhou impulso com a descoberta de um potencial mercado consumidor de artigos semiartesanais ligado ao movimento
turstico regional. Nos anos 70 e 80, essa produo se expandiu
com a aquisio de mquinas txteis eltricas, levando a um aumento da produtividade da indstria local e estimulando a formao de Associaes Empresariais representativas que passaram
a realizar Feiras peridicas de grande sucesso. Nos anos 90, com
investimentos em tecnologia de produo, marketing, acabamento e inovao em modelos, o Circuito das Malhas se consolidou
como uma referncia na produo de peas de vesturio no Brasil,
considerando o peso do Estado de Minas Gerais (14,7% dos estabelecimentos do segmento no pas) na indstria de vesturio e
txtil brasileira.
A vantagem do Circuito das malhas com relao aos demais plos txteis que seu segmento, o de malharias, caracterizado por ter um mercado verstil e competitivo, determinado mais
pela sofisticao e variedade de produo aos ditames da moda do
que pela padronizao e escala da produo, permitindo a um empresrio com pequeno capital estabelecer sua produo, confeccionar peas do vesturio e vend-las diretamente ou a terceiros1.
Outro aspecto a se ressaltar a tendncia dessa cadeia produtiva para apresentar carter geograficamente localizado, devido
ao pequeno porte dos estabelecimentos produtores com baixa escala
de produo e a estrutura de produo horizontalmente desintegrada, que estimula a proliferao de linkages e relaes de subcontratao, atendendo as necessidades de aquisio de insumos mais sofisticados (fios, maquinrios, consultoria, etc.) e terceirizao de parte
da produo para outras empresas ou trabalhadores em domiclio.
Nesse sentido, a proximidade geogrfica dos estabelecimentos produtores permite reduzir custos inerentes a transaes
de mercado, suaviza os encargos de produo e permite um controle maior da qualidade e eficincia das etapas produtivas2.
A estrutura produtiva do Circuito das Malhas se baseia
em pequenas fbricas localizadas na zona urbana e na periferia ru152
ral, que produzem peas de vesturio de malha em tric e croch3

(blusas, camisetas, casacos cachecis, cacharris, luvas), utilizando
como matria-prima os fios de l e algodo comprados de abastecedores internos e externos. Essas pequenas malharias, na maior parte
dos casos, esto vinculadas a confeces e comerciantes locais, compondo uma nica empresa em esquema de Loja da fbrica, ou
esto envolvidas em relaes de subcontratao com confeces e
lojas locais, que apenas revendem as mercadorias. Ou at mesmo,
comum ocorrer relaes de subcontratao com grandes varejistas e
grifes externas (de grandes centros, como So Paulo, Rio de Janeiro,
Belo Horizonte), que do acabamento ao produto ou encaminham
moldes prprios, colocando etiquetas e vendendo no varejo.
Mas a maior parte das vendas locais se volta demanda externa no atacado, formada por pequenos sacoleiros ou
grandes varejistas externos, originrios de So Paulo e seu aglomerado metropolitano, ou tambm de Estados da regio Sul e
Centro-oeste.
Visando atender a essa numerosa clientela que se dirige
at a regio de Monte Sio e Jacutinga, os produtores acabaram
organizando um forte comrcio de malhas nas regies centrais
desses municpios, envolvendo grande nmero de pequenas lojas,
butiques e galerias especializadas, que servem como verdadeiras
propagandas para a indstria local por meio de suas vitrines sempre renovadas e em consonncia com a dinmica de estilos e cores
do mercado de vesturio masculino e feminino.
A relao entre as empresas dos municpios produtores se
desenvolve naturalmente por meio de complementaridades inerentes cadeia produtiva do segmento vesturio-txtil, considerando que cada municpio se destaca com uma variedade especfica de artigo em malha (Monte Sio a capital nacional do tric).
Merece destaque, nesse sentido, o esforo das Associaes Comerciais e Industriais que atuam como intermedirios na articulao
da cadeia de produo com a distribuio e comrcio local. Em
mbito intermunicipal, tal relao se formalizou com a criao dos
Circuitos Tursticospelo governo do Estado de Minas, visando
153
integrar municpios com afinidades culturais, sociais e econmicas

em torno de uma atividade regional4.
Nesse sentido, a denominao de Circuito Turstico das
Malhas do Sul de Minas est associada a um Circuito espacial de
produo integrado por meio de fluxos de trocas de bens e servios
entre lugares especializados na fabricao de produtos txteis em
malha e confeco de artigos de vesturio5. A possibilidade de ser
essa regio um Arranjo Produtivo Local (APL) se fortalece ao se
constatar que a parte principal do Circuito produtivo se encontra
concentrada geograficamente para aproveitamento das economias
de escala e aglomerao propiciadas na proximidade territorial dos
produtores, com os fornecedores, servios de apoio e instituies
locais (Associaes comerciais).
Com relao ao porte das empresas no ramo de malhas,
em decorrncia do processo produtivo da atividade txtil envolver
uma srie de operaes descontnuas e independentes entre si, e
no necessariamente intensivas em capital, h a possibilidade de
coexistirem a pequena produo em fbricas de fundo de quintal, com uso abundante de mo de obra familiar e fbricas de
grandes propores intensivas em capital e tecnologia, mesclando o uso de equipamentos modernos e obsoletos. A viabilidade
e possibilidade de sobrevivncia das pequenas empresas, devido
sua escala e nvel tecnolgico, aumentada quando integradas a
grandes empresas em esquemas de subcontratao, ou quando sua
expanso no afeta o mercado das grandes6.
TABELA 2 Distribuio dos Estabelecimentos da Indstria TxtilVesturio nos Municpios do Circuito das Malhas, por Porte
MICRO
(790=100)
5
Zero At 4 De
a 19
JACUTINGA
57
171
85
MONTE SIO 72
308
114
PEQUENOS
(86 =100)
De 20 De 50
a 49
a 99
15
2
6
0
Fonte: Rais, 2003
154
Total
330
500
TABELA 3 - Distribuio dos Estabelecimentos da Indstria do TxtilVesturio Brasileira, por Porte

MICRO PEQUENOS
MDIOS
GRANDES
TOTAL
Fabricao
de produtos
txteis
7.003
2.695
429
90
10.217
Confeco
de artigos do
vesturio e
acessrios
28.730
9.786
496
29
39.041
Total
35.733
12.481
925
119
49.258
Fonte: Rais, 2003
Na anlise do porte mdio dos estabelecimentos a partir do nmero de empregados, observa-se uma alta concentrao
de micro e pequenos estabelecimentos, tanto no mbito nacional quanto no dos municpios analisados. Em Jacutinga, 94,8%
dos estabelecimentos so de micro-porte, ou seja, tm at dezenove empregados, sendo que, dentre esses, quase no registrou
nenhum vnculo empregatcio. A hiptese a se considerar que
muitos estabelecimentos funcionam na base do sistema faonismo,
quando uma confeco de maior porte subcontrata os servios de
vrias pequenas fbricas a fim de reduzir custos de produo, sobretudo com mo-de-obra, e acompanhar com maior flexibilidade
as oscilaes da demanda. Esses artesos costureiros muitas vezes
trabalham sozinhos ou com os membros da prpria famlia (mulheres, crianas), que no so registrados formalmente e se colocam no escopo da informalidade.
Em Monte Sio, 98,8% dos estabelecimentos so de micro porte, ressaltando ainda mais o sistema de produo domiciliar
que emprega geralmente trabalhadores sem vnculo formal (14,7%
com zero vnculos). Esse panorama coaduna com a prpria tendncia verificada no setor txtil brasileiro, registrando quase 95%
155
dos estabelecimentos na faixa de micro e pequeno porte. Esse vis

estrutural exacerbado na produo de malhas, em virtude de sua
estrutura de mercado, do carter especializado da produo com
caractersticas semiartesanais e do tipo de tecnologia empregada.
A estrutura de produo do ramo txtil se configura bastante verstil, pois centraliza na oficina apenas a parte de criao,
preparao e venda e realiza o grosso da produo por meio da
subcontratao do trabalho em domiclio por meio de costureiras
externas. A utilizao em larga escala de servios externos permite
reduzir custos de fora de trabalho, especialmente encargos sociais, ao mesmo tempo em que facilita o acesso a uma mo de obra
abundante em poca de pico de produo. Esse sistema, a despeito
da eficcia competitiva que pode gerar por conta de sua flexibilidade, tem como contrapartida o uso considervel de mo de obra
sem proteo trabalhista. Tal situao ocorre com os imigrantes
bolivianos que trabalham nas confeces txteis da capital paulista e que so superexplorados em longas jornadas e precariamente
remuneradas7
A indstria de confeces apresenta, desse modo, estrutura de mercado altamente competitiva, predominando empresas de micro e pequeno porte e prevalecendo, como decisivo na
competitividade, a diversificao de modelos e design dos produtos
atendendo a nichos de mercado especficos frente escala de capital e tecnologia do empreendimento. Nesse contexto formativo,
o ramo de confeces tende a apresentar concentrao territorial
muito superior s indstrias que se estruturam verticalmente em
grupos e monoplios. Antes do surgimento de iniciativas como os
APLs e Circuitos Produtivos, inclusive para a cadeia txtil-vesturio, o cenrio para essa atividade se assemelhava ao aqui descrito,
o que, em muitos casos atuais, ainda se faz bastante pertinente.
O pequeno porte da maioria das empresas dificulta o investimento e a adoo de estratgias
competitivas e de busca de mercados mais dinmicos frente estagnao do mercado interno, agravada pelo aumento da desigualdade
da distribuio da renda. O acirramento da
156
concorrncia neste mercado e a virtual ausncia de redes horizontais ou verticais que configuram a pequenas empresas melhores condies para superar conjunturas desfavorveis
tm impedido a difuso de prticas competitivas das empresas de maior capacitao para
as demais e exigido o recurso crescente a estratgias no competitivas de sobrevivncia. Tem
aumentado nestes setores a informalizao, a
sonegao fiscal e a degradao das condies
de trabalho e da qualidade dos produtos. 8
Enfocando o segmento de malharias e confeces de vesturio, duas estratgias possveis de competio se colocam: a integrao com grandes empresas e redes varejistas na condio de
intermedirios subcontratados para venda da produo em grandes lotes sob encomenda, ou pela aproximao dos segmentos de
malharia e acabamento, buscando alcanar o mercado consumidor de pequeno atacado e varejo diretamente, com investimento
em marcas prprias.
As pequenas malharias e confeces do Circuito das Malhas parecem apostar nas duas estratgias, tanto da revenda para
empresas maiores quanto no comrcio direto sem intermedirios.
Em muitos casos, a revenda sob encomenda feita para o prprio
comrcio local ou de cidades vizinhas; em outros, o mesmo empresrio possui a malharia, a confeco e a loja, integrando trs
fases no mesmo empreendimento, destinando parte de sua produo para o prprio comrcio e parte para compradores externos,
incluindo os pequenos varejistas (sacoleiros) e as grandes confeces e lojas de grandes centros (So Paulo, Rio de Janeiro, Belo
Horizonte, etc.).
Um dos motivos do sucesso competitivo da produo de
malhas do Sul de Minas exatamente o entrosamento e complementaridade existente nos municpios da regio entre os segmentos da produo de malhas, acabamento, confeco e comrcio
(varejistas e atacadistas), existindo ainda localmente uma boa rede
de atividades de apoio, como os revendedores de fios, tinturaria e
servios autorizados das firmas de equipamentos, viabilizando a
157
oferta de um artigo de boa qualidade, adaptado as tendncias da

moda e com baixo custo para o consumidor.
Um dos principais motivos da competitividade das pequenas e mdias empresas do Circuito o fato de estarem localizadas em um ambiente econmico com externalidades (atividades
de apoio, servios, infraestrutura), constituindo um verdadeiro
complexo produtivo, um APL. A ideia de um APL integrado parece ser o caminho buscado no Circuito das Malhas para alar
sua competitividade, valorizando-se, nas relaes dentro da cadeia produtiva local, o prprio saber fazer local, acentuado por
meio das economias de aglomerao e insero de novas atividades complementares ao tecido produtivo preexistente, permitindo
uma maior agregao de valor ao produto local.
Nessa seo abordou-se a temtica das Micro e Pequenas empresas e sua influncia na economia brasileira atual. Desse modo, enfocou-se a anlise nas diversas formas de arranjos e
alianas entre pequenas empresas para aumentarem sua capacidade competitiva por meio do aproveitamento dos recursos e externalidades dos territrios. Visualizam-se, portanto, vantagens e
oportunidades para as MPEs quando cooperando entre si e com
outras instituies do territrio, em diferentes escalas espaciais, do
local ao global.
Dentre as articulaes possveis entre MPEs, h o caso dos
Arranjos produtivos locais e sua dimenso na realidade brasileira,
enfatizando seus elementos de governana e as caractersticas de
especializao setorial e proximidades fsicas e organizacionais.
E para articular os conceitos mencionados em um caso
especfico, mostrou-se o caso do Circuito das Malhas do Sul de
Minas Gerais, considerando as principais dimenses de sua dinmica territorial e competitividade: aglomerado de micro e pequenas empresas; extrema especializao setorial no ramo de malharias; proximidade relativa de centros de logstica e de consumo;
conjugao dos saberes locais com a inovao tecnolgica e apoio
pblico e institucional para a produo local.
158
3.1. Os Comits da Bacia Hidrogrfica dos Rios

Piracicaba, Capivari e Jundia (Comit PCJ)
No Estado de So Paulo, de acordo com sua legislao de
recursos hdricos, foram criados 21 Comits de Bacia Hidrogrfica
com o intuito de facilitar o gerenciamento descentralizado, conforme figura 4.
FIGURA 4 Mapa Dos Comits De Bacia Hidrogrfica Do Estado De So Paulo

Fonte: Adaptado de http://www.cbh.gov.br/DataGrid/GridSaoPaulo.aspx
A poro territorial pertencente Bacia Hidrogrfica dos

Rios Piracicaba, Capivari e Jundia possui rea de 15.303,67 km,
sendo 92,6% no Estado de So Paulo e 7,4% no Estado de Minas
Gerais. So 76 os municpios pertencentes s Bacias PCJ e, dentre eles, 62 possuem sede dentro das bacias hidrogrficas, sendo
58 no Estado de So Paulo e 04 em Minas Gerais. A vinculao
com o Estado de Minas Gerais ocorre porque as nascentes dos
rios Jaguari e Atibaia, que formam o rio Piracicaba, encontram-se
na unidade de planejamento Piracicaba Jaguari, localizada em
territrio mineiro, bem como as nascentes do Rio Camanducaia9.
A regio concentra uma das redes de infraestrutura de
transporte mais importante do pas: as Rodovias dos Bandeirantes
159
(SP-348), Anhanguera (SP-303), Santos Dumont (SP-75), Dom

Pedro I (SP-65) e Ferno Dias (BR-381). Com isso sua acessibilidade com relao a outras importantes regies do pas viabilizada.
H tambm as ferrovias, sendo uma parte da malha operada pela Ferroban (Mato Grosso do Sul-Porto de Santos) e outra
parte da malha operada pela Companhia Paulista de Trens Metropolitanos, anteriormente denominada Estrada de Ferro Santos-Jundia. A Hidrovia Tiet Paran tem sua porta de entrada no
municpio de Piracicaba. A regio tambm servida pelo gasoduto
Bolvia-Brasil e conta, ainda, com o aeroporto internacional de
Viracopos em Campinas.
Essa infraestrutura aliada importncia econmica da
regio levou criao da Regio Metropolitana de Campinas10,
integrando 19 municpios, quais sejam: Americana, Artur Nogueira, Campinas, Cosmpolis, Engenheiro Coelho, Holambra,
Hortolndia, Itatiba, Indaiatuba, Jaguarina, Monte Mor, Nova
Odessa, Paulnia, Pedreira, Santa Barbar dOeste, Santo Antonio
da Posse, Sumar, Valinhos e Vinhedo. Desses apenas o municpio
de Engenheiro Coelho no pertence ao Comit das bacias PCJ.
Segundo Fuini (2010), as Regies Metropolitanas so exemplos
bastante conhecidos de nova estrutura de governana e gesto territorial, que teve maior importncia a partir dos anos 70, com o
processo de urbanizao/industrializao do territrio brasileiro.
A regio Metropolitana de Campinas passou por um
processo extremamente dinmico, em curto espao de tempo,
transformando-se em uma das regies mais representativas no cenrio brasileiro. Em 2006, o Produto Interno Bruto da Regio
Metropolitana de Campinas, de 62,6 bilhes de reais, representou
7,81% da composio do PIB do Estado de So Paulo. Os seus 19
municpios formam um espao socioeconmico com articulaes
complexas e com estrutura produtiva diversificada e moderna. O
setor industrial da RMC (Regio Metropolitana de Campinas )
possui estrutura produtiva complexa, diversificada e com alta densidade tecnolgica, e contribuiu com 9,72% do valor adicionado
160
na indstria do Estado de So Paulo. Esse segmento representa o

terceiro maior parque industrial do Brasil e, ao mesmo tempo em
que a regio possui disperso geogrfica das atividades produtivas,
existe um movimento de regionalizao da especialidade produtiva que busca a consolidao da cooperao e de vantagens competitivas. Nesse sentido, possvel identificar alguns conglomerados
industriais11.
Em termos hidrogrficos, h 07 sub-bacias principais,
sendo 05 pertencentes ao Piracicaba (Piracicaba, Corumbata, Jaguari, Camanducaia e Atibaia), alm do Capivari e Jundia 12.
O Comit das Bacias Hidrogrficas dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundia, segundo a Lei Estadual de So Paulo n
7.663/91 (CBH-PCJ), foi o primeiro institudo no Estado e os
objetivos, de acordo com o artigo 3 do seu Estatuto, so:
I. Promover o gerenciamento dos recursos hdricos em sua

rea de atuao de forma descentralizada, participativa e
integrada em relao aos demais recursos naturais, sem
dissociao dos aspectos quantitativos e qualitativos e das
peculiaridades das bacias hidrogrficas;
II. Adotar a bacia hidrogrfica como unidade fsico-territorial
de planejamento e gerenciamento;
III. Pugnar no sentido de que os recursos hdricos sejam
reconhecidos como bem pblico de valor econmico,
cuja utilizao deve ser cobrada, observados os aspectos
de quantidade, qualidade e as peculiaridades da bacia
hidrogrfica;
IV. Apoiar o rateio do custo das obras de aproveitamento
mltiplo de interesse comum ou coletivo, entre os
beneficiados;
V. Combater e prevenir as causas e os efeitos adversos da
poluio, das inundaes, das estiagens, da eroso do solo
e do assoreamento dos corpos dgua;
VI. Incentivar a promoo, pelo Estado, de programas
de desenvolvimento dos Municpios, bem como de
161
compensao aos afetados por reas inundadas pela

implantao de reservatrios e por restries impostas por
leis de proteo de recursos hdricos, por reas de proteo
ambiental ou outros espaos especialmente protegidos;
VII. Compatibilizar o gerenciamento dos recursos hdricos
com o desenvolvimento regional e com a proteo do
meio ambiente;
VIII. Promover a utilizao racional dos recursos hdricos,
superficiais e subterrneos, assegurando o uso prioritrio
para abastecimento das populaes;
IX. Promover a maximizao dos benefcios econmicos
e sociais resultantes do aproveitamento mltiplo dos
recursos hdricos;
X. Estimular a proteo das guas contra aes que possam
comprometer o uso atual e futuro;
XI. Promover a integrao das aes de defesa contra eventos
hidrolgicos crticos que ofeream riscos sade e
segurana pblicas, assim como prejuzos econmicos ou
sociais;
XII. Coordenar aes para racionalizar o uso das guas e
prevenir a eroso do solo nas reas urbanas e rurais.
XIII. Incentivar a celebrao de convnios com os Municpios, para
a gesto, por esses, de guas de interesse exclusivamente local;
XIV. Apoiar o desenvolvimento do transporte hidrovirio e seu
aproveitamento econmico;
XV. Apoiar a Poltica Estadual de Saneamento, instituda pela
Lei n 7.750, de 31 de maro de 1992 e participar de sua
implantao.
Ressalta-se que o processo de construo desse Comit foi
bastante negociado e at a reunio de instalao, que aconteceu em
18 de novembro de 1993, foram realizadas cerca de 40 reunies
entre Estado, Municpios e a Sociedade Civil, em 5 meses de preparao; o que permitiu consolidar nos trabalhos, um nvel de participao e legitimidade considerado satisfatrio, dada a aprovao
162
do Estatuto, do Plano de Bacias e da Agencia de Bacias, bem como

a articulao poltica alcanada nas negociaes dos nomes para
os cargos do CBH-PCJ, durante a prpria reunio de instalao13.
Alm do Comit Estadual, foram criados e instalados ainda, segundo a Lei Federal n 9.433/97, o Comit PCJ Federal e,
segundo a Lei Estadual de Minas Gerais n 13.199/99, o Comit
da Bacia Hidrogrfica dos Rios Piracicaba e Jaguari (Comit PJ).
A composio dos Comits de Bacias Hidrogrficas no
Estado de So Paulo tripartite, sendo: poder executivo estadual
(1/3), poderes executivos municipais (1/3) e sociedade civil (1/3).
O segmento sociedade civil dividido, de modo geral, entre os
usurios, ONGs, universidades, sindicatos e associaes tcnicas.
Em Minas Gerais, a composio diferente, como exemplo, o
Comit PJ: poder executivo estadual (1/4), poderes executivos
municipais (1/4), usurios (1/4) e sociedade civil (1/4). Alm da
composio, segundo as legislaes vigentes e respectivos regimento interno e Estatuto, os Comits criaram tambm as Cmaras e
Grupos Tcnicos, visando garantir o cumprimento dos seus propsitos e aperfeioar o desempenho de suas atividades14.
As estruturas dos trs Comits, bem como a quantidade de
representantes de cada setor, esto representados nas figuras 5, 6 e 7.
Com o intuito de facilitar as atividades, os Comits PCJ
(Estadual Paulista, Estadual Mineiro e Federal) criaram uma diretoria integrada (com Presidente, Vice-Presidente e Secretrio
Executivo) para reunies e deliberaes, bem como utilizam as
mesmas Cmaras Tcnicas. Realizam a cada dois anos eleies para
escolha e indicao de representantes nos seus plenrios. Participam das eleies as entidades habilitadas, tanto as que j atuam
no Comit quanto as que nunca participaram, mas se inscreveram
e submeteram documentao especfica para anlise da Comisso
Eleitoral.
163
FIGURA 5 Estrutura do Comit Estadual Paulista (CBH PCJ)

Fonte: http://www.comitepcj.sp.gov.br
164
FIGURA 6 Estrutura do Comit Federal (CBH PCJ Federal)

165
FIGURA 7 Estrutura do Comit Estadual Mineiro (CBH PJ)

166
Todos os municpios so membros natos dos Comits

PCJ. Entretanto, cada Comit individualmente possui um nmero limitado de vagas para o segmento municpio, conforme apresentado nas figuras acima, e as escolhas dos municpios so realizadas pelos prprios prefeitos, ou seus representantes formalmente
indicados, que se renem em Assembleia normalmente no ms de
maro do ano eleitoral15.
A definio de qual segmento ocupar cada cargo das diretorias, por no constarem do Estatuto e Regimentos Internos,
feita pelos prprios membros, aps a posse. Aps essa escolha,
os segmentos se renem separadamente para definirem, dentre os
membros com direito a voto nos plenrios, o representante que
ocupar o cargo diretivo16 .
A composio das diretorias para o mandato 2011 a 2013
foi realizada em Maro de 2011, e os eleitos para o CBH-PCJ
(Comit Paulista), CBH - PCJ Federal e CBH PJ esto dispostos
no quadro.
QUADRO 10 Composio das Diretorias dos Comits PCJ Comit
Paulista; PCJ Federal e PJ.
Comit
Cargo
Presidente
CBH PCJ
Comit Paulista
Vice Presidente
Secretrio Executivo
Secretrio Executivo
Adjunto
Segmento Representante
Prefeitura Municipal de
Piracicaba - SP
Centro das Indstrias do
Estado de So Paulo (CIESP
DR Limeira)
Secretaria de Estado de
Saneamento e Recursos
Hdricos - SP (SSRH)
Secretaria de Estado do
Meio Ambiente - SP (SMA)
167
Presidente
Prefeitura Municipal
Piracicaba/SP
de
1 Vice Presidente
Camanducaia/MG
de
2 Vice - Presidente
Centro das Indstrias do

Estado de So Paulo (CIESP
DR Limeira)
3 Vice - Presidente
Secretaria de Recursos
Hdricos
e
Ambiente
Urbano do Ministrio do
Meio Ambiente (SRHU/
MMA)
Secretrio Executivo
Hdricos SP (SSRH)
Presidente
Camanducaia - MG
Vice Presidente
Sindicato Rural de Extrema

- MG
Secretrio Executivo
Hdricos - SP (SSRH)
Secretrio Executivo
Adjunto
Extrema MG
CBH PCJ
Federal
CBH - PJ
de
de
Dessa forma, os Comits PCJ podem ser considerados

como uma modalidade de governana territorial em que se promove a participao do Poder Pblico, dos Usurios e das Comunidades, na gesto dos recursos hdricos.
Notas
1
Thorstensen (1985).
Selingardi-Sampaio; Pinheiro (1994).
Tcnicas utilizadas na confeco de peas a partir do uso de fios de l ou algodo
168
e agulhas, diferindo quanto ao ponto utilizado e acabamento pretendido. Ambos

os mtodos j so operados por mquinas automticas e semiautomticas eltricas,
mescladas s mquinas de costura que do o acabamento a pea. (n.a.)
4
Decreto Lei 43.321 de 08/06/03.
Santos; Silveira (2001).
Thorstensen (1985).
Abreu (1986).
Coutinho; Ferraz (1994, p. 312).
IRRIGART (2011).
10
Lei Complementar n 870, de 19 de junho de 2000.
11
http://www.planejamento.sp.gov.br/des/textos8/RMC.pdf
12
IRRIGART (2011).
13
http://www.comitepcj.sp.gov.br
14
IRRIGART (2011).
15
IRRIGART (2011).
16
IRRIGART (2011).
169
Consideraes finais
171
Consideraes finais
Chega-se ao fim deste livro com a impresso de que muitas questes ainda poderiam ser exploradas. Sim, isso era esperado
e s possvel que acontea quando se abre um tema discusso
e se expe seus aspectos centrais, debatendo teorias e tipologias
conceituais, alm de exemplos empricos de localidades e regies
em processos de desenvolvimento. Nesse sentido, procurou-se explorar as mudanas que ocorrem atualmente no panorama econmico e poltico-institucional e que trazem fortes rebatimentos na
reorganizao do territrio e em suas escalas regulatrias.
O duplo movimento de desconcentrao produtiva e
descentralizao poltico-administrativa, na condio de eventos
incompletos e de intensidade regional variada, trazem os novos
desafios ao manejo dos recursos territoriais e do desenvolvimento
econmico e social. Assim, emerge a abordagem terica e emprica
sobre a governana. A governana entra em cena exatamente no
momento em que se constroem modalidades diferentes de administrao poltico-regional/local, com demonstraes inditas de
acordos e redes de partilha ou hierarquia de poderes entre empresas, poderes pblico e entidades civis.
Este estudo conclui que o sucesso ou fracasso dessas novidades em formatos de governana territorial vai depender da capacidade de mobilizao dos atores sociais para a cooperao e de sua
eficincia na gesto de recursos e ativos especficos dos territrios,
definindo meios institucionais para ativao de potencialidades
locais com gerao de competitividade e desenvolvimento territorial. Ainda assim, muitas localidades ainda dependem fortemente
de energias e ferramentas que apenas o Estado ou as grandes empresas possuem no que tange ao poder poltico e econmico de
distribuir riquezas. No entanto, a governana tambm a se torna
173
til para entender os conflitos e as diferentes hierarquias de poderes que se consolidam em cada regio, em arranjos de pequenas
empresas horizontalmente ligadas ou em um anel ncleo em que a
grande empresa estabelece os parmetros de governana.
Portanto, este livro procurou mostrar que a governana
territorial pode se colocar tanto na condio de instrumental terico de anlise de conceitos e modelos de regulao quanto como
ferramenta prtica para as aes coletivas e formulao de polticas
pblicas de desenvolvimento local/regional. Regies que conseguirem mobilizar suas populaes, seu capital social e captar os
fluxos econmicos locais e globais, certamente tero mais sucesso
e dinamismo competitivo, fazendo crescer e desenvolver seu territrio. Os exemplos procuraram mostrar que atravs dos diferentes setores da atividade econmica (agricultura, indstria e
servios), articulados em cadeias produtivas e ancorados em seus
arranjos espaciais especficos, que esto surgindo as manifestaes
de busca por acordos entre atores territoriais, dotados de representao e poder, e onde se estabelecem os novos mecanismos de
coordenao para conduzir os recursos institucionais necessrios
no caminho do desenvolvimento.
O Brasil foi utilizado como cenrio dos estudos e constatou-se que ainda h muito por fazer no sentido de se estimular
projetos poltico-institucionais e de proximidade organizacional
e institucional nos nveis regional e local. Municipalidades e Estados da federao buscam apoio e comeam a se organizar no
sentido de fomentarem atividades e recursos humanos, na busca
dessa energia criativa e empreendedora. Nisso fundamental
o ingresso do Estado federal para apoiar tais iniciativas, acompanhar seu andamento e dar sustento financeiro e tcnico, para
que os acordos pblico-privados criados localmente evoluam para
arranjos e sistemas institucionais consolidados de organizao de
atividades, de regulao dos territrios e de produo de riquezas.
Nas localidades e segmentos mais frgeis economicamente e escassas em ativos especficos, essas deveriam ser mobilizadas para que
ingressassem nas cadeias e nos fluxos virtuosos regionalizados de
174
Consideraes finais
produo-distribuio e circulao de bens e servios.

A governana dos territrios no , portanto, uma panaceia ou remdio contra todos os males da gesto do desenvolvimento econmico e social. Ela um conceito e ferramenta importante de anlise histrica do passado recente e de reflexo para
o futuro, pois das diversas modalidades de relacionamento entre
atores e recursos que viro as mudanas nos contedos dos processos de desenvolvimento dos diversos lugares. Da governana
territorial poder surgir uma regulao do desenvolvimento democrtico e descentralizado, que articule o Estado, o mercado e a
sociedade civil, para alavancar as potencialidades e reduzir as disparidades regionais e de renda da populao e que gere igualdade
de oportunidades e benefcios para a maior parte dos cidados e
das comunidades locais e regionais.
175
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http://www.comitepcj.sp.gov.br
http:// www.rededasaguas.org.br
http://www.cbh.gov.br/DataGrid/GridSaoPaulo.aspx
189
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Tipologia
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Impresso
Acabamento
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Offset 75 g/m (miolo)
Triplex 250 g/m (capa)
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Costurado e colado
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GOVERNANA TERRITORIAL

Conceitos, fatos e modalidades

Elson Luciano Silva Pires

Governana territorial: conceito, fatos e modalidades / Elson Luciano

Governana Territorial Conceitos e Modalidades ............. 11

1.2.9. Estrutura das Relaes ................................................... 50

2.3.2. Os Arranjos Produtivos Locais ....................................... 94

Governana Territorial Conceitos e Modalidades

Diante da crescente presso sobre os policy makers para

up) com a formulao de estratgias nacionais (com o carter top

Governana Territorial Conceitos e Modalidades

mecanismos, a instituio de Fruns de Desenvolvimento Local

investimentos ou nos meios urbanos de baixa renda.

Carlos Eduardo Santiago

Este livro fruto das pesquisas e reflexes dos autores e

Os autores so professores e pesquisadores que atuam

Foi bolsista da Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de

estilo de gerir a produo e o territrio merece ser mais discutido

-econmico, sendo que as esferas locais e regionais se destacam

Governana - Origens e Conceitos

1.1- Origens e evoluo

governabilidade. Assim, os investimentos incidem cada vez mais em

Governana - Origens e Conceitos

do Banco Mundial define governana como:

De acordo com o Projeto Regional do Programa de

As estruturas de coordenao e tomada de decises da rede de relaes entre unidades de

Forma de organizao entre empresas que vai

Envolve as possveis coordenaes econmicas

Totalidade de arranjos institucionais, de regras

Atualmente a expresso governana vem sendo usada em

Governana - Origens e Conceitos

1.1.1. Governana Corporativa

1.1.3. Governana Territorial

Governana - Origens e Conceitos

A governana territorial supe a aposta em coerncia, sempre parcial e provisria (devido s

Nesse contexto, concebendo tambm as estruturas de

Governana - Origens e Conceitos

que o termo pode ter vrios significados em contextos diferentes23.

pativo, orientado para o consenso, responsvel, transparente, gil,

Governana - Origens e Conceitos

FIGURA 1 Representao dos conceitos associados Governana

O territrio de uma empresa remete ideia de campo de

trial que propicia desfrutar de sinergias importantes, o que pesar

Governana - Origens e Conceitos

pria legalidade das relaes frente ao poder constitudo (o Estado).

Governana - Origens e Conceitos

Governana - Origens e Conceitos

Um elemento importante nessa comunidade

1.2.7. Capital Social

vismo, os hbitos de confiana entre as pessoas, as redes que ligam

1.2.8. Recursos e Ativos

Governana - Origens e Conceitos

Tabela 1 Os Recursos e Ativos Territoriais

Fatores de localizao virtuais

FONTE: ADAPTADO DE BENKO; PECQUEUR (2001).

Os ativos e recursos genricos so fatores totalmente

Governana - Origens e Conceitos

tipo de poder que independe do nmero como, por exemplo, o caso

A terceira possibilidade uma combinao de ncleo/

FIGURA 2 Representao das relaes anel, ncleo e anel-ncleo

Governana - Origens e Conceitos

1.3. Outros conceitos complementares

Governana - Origens e Conceitos