Redes organizacionais no contexto da governana pblica: a experincia dos

Tribunais de Contas do Brasil com o Grupo de Planejamento Organizacional

Autoria: Flvia de Arajo e Silva, Tlio Csar Pereira Machado Martins

Resumo
Este artigo buscou analisar as possibilidades de atuao integrada do Grupo de Planejamento
Organizacional sob a perspectiva de organizaes em rede. Trata-se de um grupo formado por
integrantes das reas de Planejamento dos Tribunais de Contas do Brasil, com objetivo de
discusso da temtica planejamento estratgico. A metodologia foi baseada em consulta a
documentos e entrevistas aos membros do grupo. Foi descrita a forma como se deu a criao
do grupo, os avanos alcanados e as dificuldades encontradas. Concluiu-se que a atuao
conjunta apresentou muitos benefcios, pois os resultados alcanados vo desde
aprimoramento da gesto pblica at a economia gerada ao errio.
Palavras-chave: redes organizacionais; cooperao; Tribunais de Contas; setor
pblico; Promoex.

1.

Introduo

Novos paradigmas organizacionais surgiram nas ltimas dcadas motivados por

fenmenos como globalizao e New Public Management, suscitando mudanas nas
instituies em geral. Assim, alguns valores foram incorporados aos valores tradicionais da
cultura do servio pblico: eficincia, transparncia, diversidade e orientao para o usurio.
Para Castells (1999), surgiu uma nova economia, que informacional, global e em
rede. Novas estratgias e abordagens foram desenvolvidas como respostas frente s mudanas
percebidas. As organizaes passaram a se concentrar mais em suas core competencies,
desenvolver sistemas de informao apropriados e estabelecer redes de cooperao com
entidades externas. A associao de organizaes em rede, com troca de recursos e
informaes, uma estratgia no sentido de agregar valor adicional aos seus membros.
A governana pblica, dessa forma, tem sido um tema discutido recentemente nesse
contexto de interaes interinstitucionais para a busca de melhores resultados da atuao
governamental, enfatizando efetividade das polticas pblicas, assim como maior
transparncia sociedade das aes empreendidas com os recursos pblicos.
Nesse contexto de governana, esta pesquisa busca responder a seguinte questo:
quais os benefcios que a atuao integrada por meio de uma rede de cooperao podem
proporcionar para os membros desta rede?
Este trabalho tem por objetivo identificar quais os benefcios da atuao integrada
entre instituies pblicas sob a perspectiva das organizaes em redes, tomando por base a
recente experincia do Grupo de Planejamento Organizacional (GPL), considerado como uma
Rede de colaborao dos Tribunais de Contas, criada a partir do Programa de Modernizao
do Sistema de Controle Externo dos Estados, Distrito Federal e Municpios Brasileiros
(Promoex). Como objetivos especficos, prope-se: a) descrever a concepo do grupo; b)
identificar quais foram os mritos alcanados; c) levantar quais foram as dificuldades na
interao entre os atores que compem o GPL. A metodologia adotada ser constituda
principalmente de pesquisa bibliogrfica e documental, alm de entrevistas com a
coordenadora e com membros do referido grupo.
As pesquisas sobre redes no setor pblico no so to desenvolvidas quanto no setor
privado, conforme apontam Isett e Provan (2005). Dadas as diferenas existentes entre os
setores, faz-se necessrio pesquisar mais aprofundadamente como se d a interao por meio
de redes no setor pblico.
A atuao das organizaes em redes um tema inovador para o servio pblico e
deve ser mais explorado, principalmente no que tange aos resultados alcanados pelos
integrantes da rede. A idia de cooperao precisa ser disseminada na Administrao Pblica.
Nesse sentido, este trabalho pretende contribuir para os estudos no campo de redes
organizacionais pblicas, por meio de uma reflexo sobre os benefcios proporcionados pelas
mesmas aos atores que dela fazem parte e, consequentemente, aos stakeholders.
A fim de atender aos objetivos propostos, este artigo est dividido, para alm desta
introduo, em cinco sees. A primeira busca discorrer sobre a governana pblica,
identificando os pressupostos desta abordagem. A segunda apresenta as caractersticas das
organizaes em rede e, em seguida, faz-se a descrio da Rede dos Tribunais de Contas. Por
fim, so apresentadas as concluses finais.

2.

Governana no setor pblico

O advento da Administrao Pblica Gerencial (APG) ou New Public Management a

partir dos anos 80 da dcada de XX trouxe uma nova abordagem para a gesto pblica ao
implementar ferramentas gerenciais at ento utilizadas apenas na esfera privada, enfatizando
a eficincia e o resultado (HOOD, 1995; PACHECO, 2010; SECCHI, 2009). A APG pode ser
entendida como um modelo ps-burocrtico que est inserida nos quadros de reformas da
administrao pblica (SECCHI, 2009). A nova gesto pblica gerou forte mudana na
cultura das organizaes, invertendo a antiga orientao de inputs (entradas) para outputs
(resultados).
No contexto de mudanas surgidas na gesto pblica ora mencionadas, destaca-se a
temtica da governana, um modelo de gesto que enfatiza a transparncia e accountability.
Tal tema, desenvolvido inicialmente nas empresas privadas (governana corporativa) como
forma de disciplinar as relaes com os acionistas, tem sido disseminado para a esfera
pblica, como destaca Filho (2003, p. 5)
A difuso desses modelos tem contribudo para ampliar a
discusso da governana para as demais organizaes, as no
mercantilistas, tais como organizaes sem fins lucrativos,
organizaes sociais e o terceiro setor, (...) e mesmo organizaes
pblicas que esto sujeitas a padres de aceitao sociais to
importantes sua sobrevivncia quanto o prprio lucro.
Filho (2003) afirma que a governana pblica est associada a uma mudana na gesto
poltica. Ela pode ser entendida como um novo modelo que apropria fatores como negociao,
comunicao e confiana. O propsito da governana, para Kooiman e Van Vliet (1993) no
apenas lidar com problemas, mas tambm com as oportunidades das sociedades modernas.
Kissler e Heidemann (2006) afirmam no existir um conceito nico de governana
pblica, mas sim uma srie de consideraes acerca de uma nova estrutura das relaes entre
Estado, iniciativa privada e atores da sociedade civil (coletivos e individuais). A governana
na Administrao Pblica pode ser entendida como um modelo horizontal de relaes entre
atores das esferas pblica e privada no processo de elaborao de polticas pblicas (SECCHI,
2009; KOOIMAN e VAN VLIET, 1993).
Boa governana est ligada qualidade das aes do prprio governo e qualidade da
ordem poltico-social como um todo (KOOIMAN, VAN VLIET, 1993). Para Kissler e
Heidemann (2006), a governana pressupe definio de regras e institucionalizao que
sejam nem to fortes, impedindo a capacidade de inovao, e nem to fracas, com objetivos
estratgicos mal formulados, pois pode comprometer a comunicao entre os membros, alm
de no saber investir pessoas com papis chave para a conduo dos objetivos. O risco da
aliana se perder quando essas pessoas se desvinculam da rede grande, portanto Kissler e
Heidemann (2006, p. 497) defendem que
sem regras de jogo, o sucesso da governana pblica se torna
antes obra do acaso de pessoas engajadas, mas sem papis
vinculantes. As regras do jogo devem ser negociadas entre os atores;
e, quando modeladas em conjunto, elas tambm podem fortalecer o
autocomprometimento.
3

A Governana no contexto empresarial est ligada a um conjunto de princpios para

aumentar a efetividade de controle pelos stakeholders sobre as instituies com que se
relacionam, e tambm como forma de dirimir os conflitos de agncia entre agente e principal.
Ao considerar-se a Administrao pblica, Filho (2003) destaca a necessidade de desenvolver
os sistemas de controle interno e externo como forma de monitorar a atuao dos gestores
pblicos no interesse da sociedade ou grupos de beneficirios.
Kissler e Heidemann (2006) tambm destacam a idia de transio de um Estado
convencional para um novo modelo de Estado em que ele: (i) serve de garantia produo do
bem pblico; (ii) aciona e coordena outros atores a produzir com ele; (iii) produz o bem
pblico em conjunto com outros atores. Sob este aspecto, Kissler e Heidemann (2006, p. 486)
ainda comentam que decisiva a transio do Estado gestor (hierrquico), com ingerncia na
sociedade, para o Estado cooperativo, que atua em conjunto com a sociedade e as
organizaes empresariais, por meio de parcerias estratgicas..
Castells (2001) prope a definio de Estado-rede, ou seja, o Estado que compartilha
autoridade entre um rol de instituies; uma forma mais apropriada para processar a
complexidade de relaes entre os diferentes nveis (global, nacional e local), a economia, a
sociedade e a poltica.
3.

Governana na Administrao Pblica por meio de redes

A rede interorganizacional um tipo de rede social, com carter tcnico e operacional.

Entre suas caractersticas, destaca-se pouca hierarquia e grande interatividade entre seus
atores. De Sordi et. al. (2009) afirma que a essncia de uma rede o fenmeno da coopetio,
ou seja, cooperao e competio entre empresas. Os elementos fundamentais da rede so os
atores e as relaes que so estabelecidas entre eles.
Como diria Mintzberg (1998) o governo em rede pode ser entendido como um sistema
interligado, uma rede complexa de relaes temporrias destinadas soluo dos problemas
que a todo instante surgem; uma rede ligada por canais informais de comunicao, cujo lema
seria conectar, comunicar e colaborar.
Segundo Marini e Martins (2004) rede uma estrutura de organizao capaz de reunir
pessoas e instituies em torno de objetivos comuns. Sua base da formao o
compartilhamento da informao. Os autores expem que o conjunto de redes do governo
matricial envolve alinhamento horizontal e vertical. No alinhamento horizontal, as redes
podem conter ligaes simples, quando programas intra-setoriais so implementados por uma
nica organizao, ou podem ser ligaes complexas, em que os programas multisetoriais so
implementados por mltiplas organizaes, incluindo entidades no governamentais e entes
de outras esferas do governo.
Castells (2001) aponta que uma rede no tem centro, e sim ns de diferentes
dimenses e com relaes internodais diferenciadas. Cada n necessrio para a existncia da
rede. O autor tambm afirma que a tecnologia da informao e comunicao que podem
proporcionar a articulao cotidiana de uma rede de instituies complexas, pois, de outra
forma, a interatividade dos participantes estaria prejudicada. Castells (2001, p. 164)
acrescenta que O funcionamento em rede, assegurando descentralizao e coordenao na
mesma organizao complexa, um privilgio da era da informao.. Quando se discute
redes, Ahmadjiane (2008) destaca tambm a criao e compartilhamento do conhecimento
entre as organizaes que se relacionam, seja esse relacionamento prximo ou distante, por
meio de vnculos fracos, mas de grande alcance.
4

Kickert e Koppenjan (1999) apontam que uma anlise mais aprofundada acerca da
gesto de redes necessria para se verificar como as redes podem ser utilizadas para
desenvolver polticas que busquem solucionar os problemas mais complexos. As
organizaes entendem que a cooperao a melhor maneira de atingir objetivos comuns
(KLINJ, 1999).
Granovetter (1973), pesquisador dos relacionamentos em rede, apontou que os vrios
laos fracos mantidos por um indivduo so mais importantes que os laos fortes na
manuteno das redes sociais, uma vez que possibilitam a interao com vrios outros grupos
mais dispersos. Sem estes laos fracos, os grupos seriam como ilhas isoladas e no uma rede.
Granovetter observou tambm que existe uma ordem na organizao das redes, ou seja, elas
no so simplesmente randmicas.
Kissler e Heidemann (2006) apontam que o desenvolvimento da confiana entre os
membros de uma rede um pressuposto para um estado de cooperao. Os autores tambm
explicam que a estrutura de uma rede de atores composta por fios e ns, sendo os fios as
expectativas, objetivos e demandas acerca da atuao dos atores e os ns seriam os prprios
atores e sua atuao conjunta. Tambm expem que a funo de uma rede reunir atores com
interesses diferenciados, ou at conflitantes, para trabalharem em conjunto, buscando agir de
acordo com interesses do grupo, e no particulares. Os membros da rede devem negociar os
interesses, ajustando-se uns aos outros.
Mas o que leva as instituies a se organizarem em rede, tendo em vista essa limitao
dos interesses particulares? Para Kissler e Heidemann (2006, p. 495) a resposta a esta questo
que as redes protegem os atores, ou seja,
Isso quer dizer que elas possibilitam aos atores a resoluo de
problemas que representariam uma carga excessiva para um ator
isolado, nico. Em outras palavras: quem trabalha sozinho sucumbe.
As redes evitam a queda; possibilitam a soluo dos problemas, acima
de tudo, pela ao conjunta. Sua estabilidade resulta, assim, da presso
por cooperao e do bom xito da cooperao.
Kissler e Heidemann (2006) apontam ainda que a governana pblica no pode ser
imposta: um processo de troca que oscila entre o topo e a base em toda a organizao.
Portanto, a nova cultura de governana deve estar impregnada em todas as organizaes
participantes da estrutura de governana. Desse modo, os parceiros, liderando uma coalizo
em rede ou uma aliana, iro construir efetivamente as bases para o desenvolvimento de uma
confiana mtua. (KISSLER E HEIDEMANN, 2006, p. 496).
Os estudos preliminares sobre redes de Polticas Pblicas, por volta dos anos 60 do
sculo XX, focavam na importncia das relaes de cooperao entre organizaes, na forma
como elas trabalhavam e no impacto dessas relaes na estrutura e comportamento
organizacional. Recentemente, o foco de estudo foi ampliado, buscando verificar a efetividade
das atividades da rede, considerando as vrias interaes entre os atores (PROVAN,
MILWARD; 2001). Acerca dessa questo da efetividade da atuao das redes, Kissler e
Heidemann (2006, p.480) apontam que Pairam dvidas no somente sobre as bases de
cooperao entre esses atores, mas tambm sobre seus resultados.. Esses autores tambm
ressaltam a importncia de se avaliar e controlar o desempenho das alianas de cooperao.

4.

Aspectos metodolgicos

O objeto de estudo deste trabalho ser o Grupo de Planejamento Organizacional

GPL/Promoex, grupo formado por membros das reas de Planejamento dos Tribunais de
Contas dos Estados, Distrito Federal e Municpios do Brasil, assim como por membros de
outras instituies pblicas, conforme descrio presente no item 5.2.
Em termos gerais, a pesquisa possui um carter exploratrio e descritivo (GIL, 2010).
Inicialmente foi feita pesquisa bibliogrfica a fim de se levantar a maior quantidade possvel
de trabalhos e identificar o estgio atual do conhecimento sobre o tema (GIL, 2010).
Adicionalmente, foi feito levantamento de dados por meio de pesquisa documental dos
relatrios de atividades e atas de reunies e encontros tcnicos do Grupo de Planejamento
Organizacional disponveis no Portal dos Tribunais de Contas.
A fase de pesquisa de campo aquela que possibilita descobrir novos fenmenos e as
relaes entre eles. Foram realizadas entrevistas no estruturadas, cujas caractersticas so a
liberdade de desenvolvimento das situaes nas direes consideradas mais adequadas pelo
entrevistador, de forma a explorar amplamente uma questo (MARCONI E LAKATOS,
2010). As entrevistas buscaram levantar as percepes acerca dos avanos alcanados,
dificuldades encontradas e ameaas continuidade dos trabalhos do grupo temtico. Nesse
sentido foram elaboradas questes apresentadas na Fig. 1 para direcionar a entrevista.
Figura 1 Perguntas para entrevista e objetivos das questes
Pergunta
Objetivo
Quais os pontos fortes e fracos do Grupo de Identificar qual opinio dos integrantes do grupo
Planejamento Organizacional (GPL)?
acerca dos pontos fortes e fracos do grupo a fim de
levantar caractersticas do grupo estudado.
Quais foram os avanos alcanados aps criao do Identificar quais foram os resultados advindos da
grupo GPL?
atuao do grupo que no haviam sido atingidos antes
da criao do mesmo.
Quais foram os maiores mritos do GPL?
Levantar, dentre os resultados alcanados pelo GPL,
aqueles que foram mais importantes, ou seja, que
tiveram maior impacto.
Quais foram as maiores dificuldades encontradas pelo Identificar quais foram as barreiras que o grupo
GPL desde sua concepo? Voc considera que as superou e quais as dificuldades que ainda persistem
dificuldades foram superadas?
para as aes integradas.
Existem ameaas/entraves continuidade do grupo? Identificar se existem aspectos que podem vir a
Quais so essas ameaas?
interromper as atividades do grupo.
Quais os principais desafios para o GPL que esto por Levantar a percepo dos integrantes acerca de
vir?
questes complexas e desafiadoras para o grupo.
Voc considera que o GPL contribuiu para as aes de Identificar qual a opinio dos integrantes acerca dos
modernizao dos Tribunais de Contas? Em que benefcios para os Tribunais de Contas por meio de
medida?
aes de modernizao, a saber o planejamento
estratgico, redesenho de processos, etc.
Fonte: elaborado pelo autor

Elas foram feitas com a Coordenadora do grupo e com cinco membros de Tribunais de
diversos estados, abarcando, assim, 50% dos integrantes do GPL . Ser preservada a
identidade dos entrevistados. Para Marconi e Lakatos (2010, p.181), a entrevista um
importante instrumento de investigao social, apresentando como vantagens: oportunidade
de obter dados que no se encontram em fontes documentais e que sejam relevantes e
significativos; possibilidade de conseguir informaes mais precisas, dentre outras.
Entretanto, algumas limitaes desse tipo de pesquisa de campo apresentadas pelas autoras
so a dificuldade de comunicao entre as partes, reteno de dados importantes devido ao
6

receio de que a identidade do entrevistado seja revelada, alm de tomar muito tempo e ser de
difcil realizao. Considerando as vantagens e limitaes desse e de outros mtodos de
pesquisa, considerou-se que a entrevista seria a forma mais adequada para atender aos
objetivos propostos deste trabalho.
Trata-se, portanto, de uma pesquisa qualitativa, cujas caractersticas so, segundo
Creswell (2007): o foco nas percepes e nas experincias dos participantes; concentrao no
processo que est sob anlise; os dados so interpretados em relao aos detalhes de um caso
e no s suas generalizaes.
5.

A Rede dos Tribunais de Contas

A proposta do presente trabalho apresentar um estudo sob a perspectiva de

organizaes em rede de cooperao entre organizaes pblicas. Os componentes da rede
so servidores dos Tribunais de Contas, entidades que atuam no mesmo ramo (controle
externo), mas no mantm vnculo entre si. Trata-se de uma rede formada principalmente por
instituies com jurisdio estadual/municipal, que conta tambm com membros de
organizaes da esfera federal. Ser contextualizado, a seguir, o Programa do governo federal,
Promoex, que proporcionou, dentre outras aes de destaque, a criao do Grupo de
Planejamento Organizacional, objeto de pesquisa deste trabalho.
5.1

O Programa Promoex

Pesquisa realizada pela Fundao Instituto de Administrao da Universidade de So

Paulo com intuito de elaborar um diagnstico dos Tribunais de Contas apontou a existncia de
um rol de problemas, dentre eles: falta de planejamento e controle gerencial; falta de maior
integrao e homogeneizao de procedimentos e decises; baixo nvel de disseminao das
melhores prticas entre os Tribunais; prevalecimento do esforo individual em detrimento ao
coletivo levando ao desenvolvimento paralelo de solues para problemas comuns, com perda
de tempo, recursos e conhecimento; burocratizao das atividades; lentido das respostas,
dentre outros (MAZZON; NOGUEIRA, 2002).
Diante desse cenrio, foi criado o Programa Promoex, com incio no ano de 2006 e
previso inicial de trmino para 2009, porm estendido para junho de 2012, objetivando a
modernizao do conjunto de Tribunais de Contas que atuam nos Estados, Distrito Federal e
Municpios, principalmente atravs da capacitao de pessoal, introduo de novos
procedimentos e sistemas organizacionais e investimentos em informtica. (Portal dos
Tribunais de Contas do Brasil, 2011). Inicialmente composto por 32 dos 33 Tribunais de
Contas do Brasil, o Promoex, em 2011, composto por 28 deles.
Abrucio (2007, p. 78) discorre sobre os programas de modernizao comandados pelo
Governo Federal como o Programa Nacional de Apoio Modernizao da Gesto e do
Planejamento dos Estados e do Distrito Federal (Pnage) e o Promoex
Depois de duas dcadas de reformas nas quais a reduo do
aparato e dos gastos estatais constituiu o fio condutor do processo, o
Pnage e o Promoex priorizaram a reconstruo da administrao
pblica em suas variveis vinculadas ao planejamento, aos recursos
humanos, sua interconexo com as polticas pblicas e ao
atendimento dos cidados.
7

Abrucio (2007, p. 78) tambm comenta as qualidades do Programa, como por

exemplo, a realizao de um diagnstico sobre a situao dos Tribunais de Contas, ao invs
da proposio de modelos fechados aos Estados. O autor tambm comenta
que o maior avano do Pnage/Promoex foi construir tais
programas por meio de ampla participao e discusso com os estados
e tribunais de contas. Este modelo intergovernamental e
interinstitucional mais participativo e funciona mais em rede do que
de forma piramidal.
Segundo Loureiro, Teixeira e Moraes (2009) o Programa est inserido no contexto de
modernizao da Administrao Pblica e que tem gerando grande impacto nos Tribunais de
Contas, pois, alm de atuar na modernizao tecnolgica, tem alterado as relaes de poder
interna entre Conselho Deliberativo e corpo tcnico. Os tcnicos tem participado mais dos
processos decisrios ao conduzirem o desenvolvimento do Programa dentro dos Tribunais e
manterem contato direto com o Ministrio do Planejamento e organismos internacionais.
Isso lhes traz visibilidade externa e lhes permite desenvolver aes conjuntase articuladas em
nvel nacional e mesmo internacional (LOUREIRO; TEIXEIRA; MORAES, 2009, p. 754).
Um dos membros do GPL apontou, durante a entrevista, que o Promoex foi um
marco para todos os Tribunais de Contas, na medida em que o cenrio que se pode verificar
nessas Cortes de Contas aps o Programa bem diferente daquele encontrado antes do incio
do mesmo.
Um dos objetivos do Promoex o fortalecimento e integrao dos Tribunais de
Contas. At o incio do Programa, cada Tribunal atuava de forma isolada e com pouco
compartilhamento de experincias e entendimentos tcnicos. Uma das solues para aumentar
a integrao foi a criao de grupos temticos formados por representantes de cada TC, com
intuito de compartilhar informaes, ferramentas de gesto e discutir assuntos tcnicos para
harmonizar o entendimento destas instituies, principalmente no que tange aplicao da
Lei de Responsabilidade Fiscal.
A Associao dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (ATRICON) tambm
objetiva o entrosamento e coordenao das atividades das Cortes de Contas (PORTAL DOS
TRIBUNAIS DE CONTAS DO BRASIL, 2011). Porm, os encontros desta Associao so
direcionados aos Conselheiros dos Tribunais, ou seja, encontros que envolvem cunho poltico.
J o escopo dos encontros dos grupos temticos, em que se renem servidores/gestores das
diversas reas, mais tcnico, com intuito de estudar/aprimorar os procedimentos e prticas.
Os grupos temticos nacionais focam nas seguintes reas: Grupo de Responsabilidade
Fiscal; Grupo de Planejamento Organizacional; Educao Corporativa; Comunicao
Institucional; Tecnologia da Informao; Gesto de Pessoas; Auditoria Operacional; Atos de
Pessoal; Procedimentos Contbeis; Padronizao de Relatrios; Contas de Governo; Processo
Eletrnico e Sistematizao de Informaes Contbeis e Fiscais. O objeto de estudo deste
trabalho ser o Grupo de Planejamento Organizacional, detalhado a seguir.
5.2

Histrico do Grupo de Planejamento Organizacional

O Grupo de Planejamento Organizacional foi criado no final de 2008 com a finalidade

de apoiar a efetiva implantao do Planejamento Estratgico e o aprimoramento gerencial,
bem como contribuir para a integrao e o compartilhamento de conhecimentos e
experincias entre os Tribunais de Contas (com o passar dos anos, os objetivos foram
8

expandidos). Inicialmente, esteve sob coordenao de um servidor do TCE-TO por um

perodo de um ano. A partir do ano de 2009, passou a ser coordenado por uma servidora do
Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais. O grupo composto por doze membros: dois
do Tribunal de Contas da Unio (TCU), um da ATRICON, um do Instituto Rui Barbosa
(IRB) e por oito membros dos Tribunais de Contas Estaduais. Para fortalecer as aes do GPL
foi criado um grupo de e-mails chamado GPLAN que integrado por cerca de noventa
servidores das reas de planejamento de todos os Tribunais de Contas, que tambm se
encontram periodicamente nos eventos do GPL. Deste modo, os atores da rede so tcnicos
dos Tribunais de Contas ou de instituies de apoio aos Tribunais (Atricom e IRB), alm dos
dois membros do TCU.
Antes mesmo da criao do GPL, representantes das reas de planejamento j haviam
se reunido em dois momentos no ano de 2008, no Encontro de Planejamento no Tribunal de
Contas do Estado de Tocantins e na I Oficina de Capacitao no TCU, cujo tema foi plano
estratgico e mapeamento de processos. Aps sua concepo, o grupo se reuniu em diversos
momentos, conforme descrio na Fig. 2:
Data
2009
Abril/2010

Evento
Seminrio de Solues Compartilhadas e I Reunio Tcnica, em Curitiba/PR
I Encontro de Planejamento Estratgico, em Natal/RN, contando com participao
dos Conselheiros e Tcnicos
Agosto/2010
II Oficina de Capacitao, no TCU
Maio/2011
II Reunio Tcnica, no Distrito Federal
Junho/2011
Reunio Tcnica no Distrito Federal
Setembro/2011
II Encontro de Planejamento Estratgico, em Porto Alegre/RS
Figura 2: Eventos do Grupo de Planejamento Organizacional

Durante esses Encontros, Oficinas e Reunies Tcnicas, o grupo tem a oportunidade

de discutir problemas comuns, compartilhar experincias e solues de problemas e pensar
em aes e projetos para benefcio de todos. A possibilidade dos integrantes se conhecerem e
interagirem pessoalmente refora o vnculo entre os mesmos. Cabe ressaltar que, mesmo
considerando que a extenso geogrfica um fator dificultador para que os encontros possam
ocorrer com maior freqncia, tendo em vista, tambm, os recursos financeiros que so
necessrios para o deslocamento dos participantes, o grande qurum destes eventos refora a
adeso e comprometimento dos Tribunais de Contas com o Grupo: na maioria dos eventos
estiveram presentes representantes da quase totalidade dos Tribunais de Contas. Ainda com
relao a esse tema, Baker, Kan e Teo (2011) tambm mencionaram essa questo geogrfica
como uma barreira colaborao entre os membros de uma rede australiana que estudaram,
devido no possibilidade de aconteceram contatos face-a-face com frequncia.
Alm desta interao durante os encontros presenciais, o grupo mantm contato por
meio do grupo de e-mails, por telefonemas e visitas tcnicas. Frequentemente, o grupo troca
documentos (minutas de regulamentaes e formulrios), contatos de empresas de consultoria
e treinamento, escopo de projetos, dentre outros. utilizado para consulta de documentos o
Portal dos Tribunais de Contas do Brasil (Controle Pblico) que dispe de uma ambiente de
colaborao onde podem ser encontradas, em ambiente restrito aos membros, atas de
reunies, apresentaes dos encontros, guias e manuais de consulta.
No incio do ano de 2009, apenas catorze Tribunais participantes do Promoex haviam
elaborado Plano Estratgico. Uma das metas do Promoex era que 100% dos participantes
tivessem o Planejamento Estratgico criado e implementado at o final do programa. Esta
meta foi alcanada no ano de 2012 em que dois Tribunais restantes esto implantando o
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primeiro ciclo de planejamento estratgico. Cabe ressaltar que nesse processo de formulao
do plano estratgico, vrios Tribunais trocaram informao entre si, uma vez que alguns deles
esto frente do processo e outros estavam comeando. Em pesquisa realizada nos Tribunais
de Contas, Silva (2011) pontuou que oito dos dez Tribunais respondentes utilizaram como
referncia para elaborao do seu plano estratgico o plano de outros Tribunais, sendo o TCU
citado por trs dos respondentes.
O Grupo de Planejamento Organizacional formou cinco grupos menores para discutir
temas especficos como: (i) indicadores, (ii) redesenho de processos, (iii) monitoramento do
plano estratgico por meio de software, (iv) documentao e (v) eventos.
5.3 Pontos fortes, avanos alcanados e mritos do GPL
Em quase trs anos de existncia, vrios avanos deste Grupo podem ser destacados,
como por exemplo, o compartilhamento de um mesmo software (adquirido e disponibilizado
pelo IRB) para monitoramento da execuo do planejamento estratgico por vinte e cinco
Tribunais durante o ano de 2011i. Esta ao est em linha com o alcance de outra meta do
Promoex, qual seja: trinta por cento dos Tribunais de Contas utilizando solues tcnicas
compartilhadas. Cabe destacar tambm que o sistema informatizado foi licitado com base em
especificaes tcnicas definidas de modo a atender s necessidades dos Tribunais. Criou-se
um grupo eletrnico de discusso para compartilhar experincias e dvidas comuns nessa fase
de implementao do software. Frequentemente, um Tribunal entra em contato com outro, por
telefone ou at mesmo em visita tcnica, para tirar dvidas quanto utilizao do sistema.
A gesto em rede permite contrataes em maior volume, gerando economia de escala.
Se cada Tribunal fosse adquirir, de forma independente, um software de planejamento
estratgico, o montante total desembolsado seria muito superior cifra paga pelo IRB para
aquisio da soluo compartilhada. Cada Tribunal que aderiu paga apenas um valor mensal
referente ao suporte e manuteno. Isso demonstra a fora da atuao em conjunto, gerando
economicidade para a mquina pblica.
Outra ao que possibilitou economia de recursos foi o repasse da metodologia de
elaborao e desdobramento do planejamento estratgico do TCU diretamente a vrios
Tribunais por meio de oficinas de trabalho. Nesses encontros, os Tribunais tiveram de arcar
apenas com custos de dirias e passagens dos servidores do TCU. Se tivessem que contratar
consultoria para tanto, alm de incorrer em custos elevados, talvez no tivessem a experincia
prtica daqueles que lidam com as especificidades de um rgo pblico de controle externo.
Outro tema discutido pelo grupo o redesenho de processos, que tambm uma das
metas do Promoex: cinqenta por cento dos processos de trabalho finalsticos do Tribunal
redesenhados e manualizados at o final do Programa. Praticamente todos os Tribunais
participantes do Promoex j iniciaram procedimentos ou realizaram redesenho de algum
processo, buscando, assim, reduzir desperdcios de recursos (tempo, dinheiro, mo de obra).
Um dos entrevistados ressaltou que os avanos alcanados pelo grupo tambm pode
ser creditados uma coordenao efetiva das atividades: temos a sorte de ter uma
coordenadora atuante (ENTREVISTADO 1). Esse entrevistado tambm destacou outro
ponto forte: o grupo, atualmente, encontra-se muito unido e os participantes sempre buscam
ajudar uns aos outros.
Os grupos temticos tambm perceberam a necessidade da atuao conjunta
intergrupos. Por isso, a reunio do Grupo de Educao Corporativa realizada em 2011contou
com a participao da Coordenadora do GPL para, juntos, planejarem aes para o ano de
2012 com intuito de alinhar os objetivos dos grupos.
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Entrevista realizada com membros do GPL apontou que um dos grandes mritos do
grupo foi a aproximao dos Tribunais, gerando a possibilidade de conhecer outras
experincias e enxergar novas formas de aplicao prtica em cada Tribunal que participa do
grupo por meio de um/vrios representantes. Um dos entrevistados chegou a destacar que esse
foi o maior mrito, maior ainda que os recursos financeiros advindos do Programa.
Antes da criao do grupo, essa comunicao entre servidores das reas de
planejamento dos Tribunais no era comum. Conforme explicou um dos entrevistados,
metodologias podem ser implementadas por meio de contratao de consultorias, porm, o
compartilhamento de informaes entre membros do GPL permitiu que os Tribunais
verificassem a aplicabilidade dessas metodologias considerando as peculiaridades desses
rgos que atuam no mesmo segmento. Os membros do GPL puderam verificar como as
prticas estavam sendo desenvolvidas em contextos distintos, e adaptar a aplicao para cada
Tribunal, considerando situaes semelhantes. A disseminao do conhecimento entre os
servidores dos Tribunais foi enorme.
Outra grande conquista foi a criao da base documental que, mesmo estando ainda
incipiente, possibilita aos membros dos grupos temticos (no s do GPL) o acesso a uma
gama de informaes como modelos, prticas e metodologia de gerenciamento aplicadas nos
Tribunais. Trata-se de um rico acervo de conhecimento disponvel para os Tribunais.
5.4 Dificuldades encontradas, pontos fracos e desafios para o grupo
Esses mritos do grupo foram conquistados mesmo em meio a vrias dificuldades
encontradas. Informaes obtidas nas entrevistas indicam que alguns dos entraves para uma
melhor interao do grupo foram devidos a barreiras na comunicao, caractersticas de
estrutura hierrquica rgida das instituies pblicas. Essas dificuldades se destacaram
bastante no incio das atividades do grupo: as solicitaes e/ou pesquisas sobre procedimentos
e dados dos Tribunais no eram facilmente conseguidas; geralmente, tinha que ser elaborado
um pedido formal para encaminhamento s chefias superiores, mesmo para as solicitaes
mais simplistas. Essas barreiras foram sendo quebradas ao longo do tempo, pois os membros
do grupo foram conquistando confiana uns com os outros. Atualmente, a comunicao entre
os membros mais fluida, proporcionando troca de informao rica e gil. Os entrevistados
acreditam que, de forma geral, os membros do grupo j tm a conscincia do benefcio da
cooperao para todos os Tribunais.
Quanto dificuldade de comunicao, foram levantadaspossveis causas. Uma delas
pode ser o receio da exposio de fraquezas e debilidades da instituio, que porventura
poderiam gerar repercusses negativas. Alguns atores podem preferir no se comprometer a
prestar informao sobre seu Tribunal, j que no h obrigatoriedade, deixando, assim, de ter
responsabilidade sobre a informao prestada e possveis questionamentos.
Outra questo que dificultou a comunicao durante os primeiros passos do grupo foi
o desconhecimento por grande parte dos integrantes da temtica planejamento estratgico. A
cultura de planejamento no era, e talvez ainda no seja, uma realidade em todos os Tribunais.
Aps vrias reunies e oficinas de trabalho para discusso do tema, este passou a ser de
conhecimento geral dos Tribunais, ou seja, tem-se atualmente um nivelamento conceitual. O
grupo est mais homogneo e consegue evoluir para discusses mais aprofundadas sobre
temas como indicadores de desempenho, desdobramentos do planejamento, dentre outros.
Conseguir manter a participao ativa dos integrantes do GPLAN outra dificuldade
apontada. Alguns membros so mais atuantes, entram em contato frequentemente com os
demais e participam das pesquisas. Entretanto, outros no se envolvem tanto. Algumas
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pessoas que j tiveram participao atuante podem tambm se desligar do grupo devido a
perda de cargo em comisso ou transferncia para outra rea do Tribunal. Outra questo
pontuada por um dos entrevistados que, em alguns perodos, a participao nas atividades
do grupo pode ser reduzida em virtude de um momento especfico por que passa a Unidade de
Planejamento de determinado Tribunal: a reduo brusca no nmero de servidores lotados na
referida Unidade um fator complicador para a conciliao das atividades do rgo com as
atividades do grupo, j que esta requer um envolvimento por meio de participao em
pesquisas, organizao de eventos, discusso de temas, dentre outros. Tambm foi destacada a
dificuldade de conciliar as demandas do Projeto Promoex (elaborao dos relatrios,
acompanhamento de execuo, atendimento auditorias, dentre outros), um trabalho
complexo e que demanda bastante tempo, com as atividades de monitoramento. Geralmente,
as atribuies da Coordenao Tcnica do Promoex so dirigidas aos servidores que
compem a unidade de Planejamento Estratgico.
Um dos entrevistados, em contrapartida, ponderou como dificuldade o fato de a
Unidade de planejamento no ser a responsvel pela Coordenao Tcnica do Promoex,
ocasionando em falta de uniformidade da informao acerca dos eventos/acontecimentos do
Promoex.
Um dos entrevistados tambm destaca a questo da competitividade entre os Tribunais
como uma grande dificuldade a ser superada pelo grupo. Um Tribunal que adota prticas de
gesto desenvolvidas e inovadoras pode querer divulgar e disseminar seus procedimentos;
entretanto, aqueles Tribunais que no esto to desenvolvidos podem no ter interesse em
disponibilizar informaes. Essa competitividade tambm gera um bloqueio das informaes,
sendo um entrave comunicao do grupo.
Um ponto fraco, citada por alguns dos entrevistados, reside no fato de que os
Tribunais apresentam grandes diferenas entre eles em relao estrutura organizacional, ao
porte (nmero de jurisdicionados), s normas processuais, dentre outros. Esses fatores so
dificultadores para a uniformizao de prticas e para a discusso e adoo, por exemplo, de
indicadores comuns e benchmarks.
As entrevistas tambm apontaram que um grande desafio para o GPL ser a
continuidade da integrao do Grupo mesmo com o fim do Programa Promoex, previsto para
junho de 2012. J esto sendo estudadas medidas para minimizar os efeitos do encerramento
do Programa e tambm contribuir para a continuidade dos grupos temticos. Um dos
entrevistados ponderou que necessrio fazer um trabalho de conscientizao da importncia
da integrao entre os representantes dos Tribunais junto Alta Administrao para dar
respaldo e continuidade s aes do grupo, principalmente aps o fim do Programa, momento
em que os recursos do Projeto destinados aos encontros tcnicos no existiro mais e devero
ser financiados com recursos prprios.
5.5 Contribuies do GPL para as aes de modernizao dos Tribunais de
Contas
Todos entrevistados concordam que as aes do grupo contriburam efetivamente para
as aes de modernizao dos Tribunais de Contas em geral. Alm do planejamento
estratgico implantado em todos os Tribunais que no havia adotado a prtica de gesto, at
ento, e dos avanos acerca da definio e mensurao de indicadores de desempenho, o
grupo discutiu tambm o redesenho de processos.

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6. Reflexes a serem consideradas em pesquisas futuras

Diante do cenrio exposto, levantam-se algumas questes a serem analisadas em mais
profundidade: at que nvel um membro do grupo se envolve e se esfora para
desenvolvimento conjunto do grupo? Como criar uma cultura de desenvolvimento em
conjunto, sem que o orgulho de alguns atores e a disputa pelo protagonismo possam
comprometer esse desenvolvimento? Como manter o vnculo e atuao efetiva dos integrantes
do grupo? Quais as estratgias para no perder pessoas com papis chave para a conduo dos
objetivos do grupo? Qual a disposio das instituies para atuao em rede?
Como motivar os lderes dos grupos para que permaneam exercendo a funo? Cabe
destacar que a funo de coordenao dos grupos temticos em geral do Promoex um
trabalho extra, realizado por servidores de alguns Tribunais, e no h remunerao adicional
para tanto. Entretanto, para que as aes sejam efetivas, muito esforo desprendido por estes
coordenadores, que trabalham em prol de um objetivo maior, qual seja, a interao e
compartilhamento de informaes entre os Tribunais para desenvolvimento destes. Uma
opo a ser considerada, talvez, seja criar instrumentos de motivao para participao nos
grupos, como forma tambm de se reconhecer o mrito dos resultados alcanados por meio
dos esforos das aes realizadas, j que se trata de um trabalho que consome bastante tempo
e dedicao. O estabelecimento de incentivos (pecunirios ou no) poderia, por exemplo,
mitigar os riscos de no continuidade das aes do grupo com a perda de uma liderana ativa.
Alguns coordenadores de grupo tiveram de abdicar da funo em virtude do acmulo de
trabalho e da incompatibilidade de conduzir as atividades do seu prprio cargo com as da
funo de coordenao.
Para responder estas questes, necessrio se faz elaborar um instrumento de pesquisa
muito bem estruturado que possa levantar as percepes dos representante dos Tribunais que
acompanham as atividades do grupo.

7.

Concluso

O presente trabalho se props a descrever a experincia de atuao integrada de

colaboradores das reas de planejamento dos Tribunais de Contas por meio do Grupo de
Planejamento Organizacional/Promoex. Foram realizadas entrevistas com membros do grupo
para levantar as percepes acerca dos avanos alcanados, dificuldades encontradas e
ameaas continuidade dos trabalhos do grupo temtico. A interao que os representantes
dos Tribunais passaram a ter aps os encontros do grupo foi um ponto de mrito destacado
por todos membros do GPL entrevistados. Trata-se de um resultado de difcil mensurao, em
termos de avaliao dos resultados do Programa Promoex, mas de vital importncia para os
servidores que fazem parte dessas organizaes. Verificou-se que os avanos alcanados por
essas reas utilizando uma atuao conjunta e considerando valores como eficincia e
efetividade, dificilmente seriam realizados caso estas instituies continuassem a atuar de
forma isolada.
Alm de troca de informaes, compartilhamento de experincias e desenvolvimento
em conjunto, a mobilizao do grupo proporcionou tambm economicidade ao errio, como
por exemplo, ao adquirir uma soluo informatizada compartilhada, assim como ao receber
consultoria de outros Tribunais ao invs de efetuar contratao com empresa privada.
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Os resultados das entrevistas apontam que a troca de informaes entre o grupo

proporcionou enriquecimento para as Unidades de Planejamento e, consequentemente para os
Tribunais uma vez que o planejamento estratgico um tema que tem implicaes por toda
organizao. A vontade de colaborar uns com os outros uma caracterstica marcante dos
membros do grupo estudado.
Grande parte dos membros do grupo avanou para um estgio de desenvolvimento em
que conseguem enxergar seus Tribunais como iguais no sentido de que so organizaes
com problemas semelhantes e que buscam o desenvolvimento das prticas de gesto para
alcanarem melhores resultados. Diante dos resultados alcanados pelo grupo, pode-se
entender que as aes do GPL foram efetivas, proporcionando um avano para a gesto dos
Tribunais de Contas, alm de terem atuado diretamente nos problemas diagnosticados pela
pesquisa da FIA/USP, quais sejam: falta de planejamento; falta de integrao e
homogeneizao de procedimentos; baixo nvel de disseminao das melhores prticas entre
os Tribunais e prevalecimento do esforo individual em detrimento ao coletivo.
Se, por um lado, essa interao entre representantes dos Tribunais resulta na exposio
das fraquezas da instituio, ao passo que, nas discusses do grupo so feitos relatos da
situao em que se encontra cada rgo, por outro lado, uma oportunidade de compartilhar
problemas comuns para se pensar em conjunto em solues adequadas. Essa a nfase que
deve ser dada para a cultura da cooperao entre instituies pblicas. No faz sentido cada
rgo atuar como uma ilha isolada, enfrentando problemas comuns a outras instituies, se
pode haver troca de experincias entre elas para benefcio mtuo.
Todos resultados alcanados pela atuao do grupo refletem uma atuao exemplar da
Administrao Pblica rumo a excelncia na prestao de servios com qualidade, eficincia e
eficcia.
Uma limitao deste trabalho que as percepes sobre a cooperao entre os
Tribunais restringiram-se apenas atuao do Grupo de Planejamento Organizacional. Como
existem vrios outros grupos temticos no mbito do Promoex, fica como sugesto de
pesquisa futura a anlise dos resultados alcanados por esses outros grupos.

8.

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