Guia de Direito Administrativo II VR PDF

Universidade Politcnica
A POLITCNICA
Escola Superior Aberta
GUIA DE ESTUDO
Direito Administrativo II
Curso de Cincias jurdicas
(4 Semestre)
Moambique
FICHA TCNICA
Maputo, Julho de 2014
Srie de Guias de Estudo para o Curso de Cincias

Jurdicas (Ensino a Distncia).
Todos os direitos reservados Universidade Politcnica
Ttulo: Guia de Direito Administrativo II
Edio: 1
Organizao e Edio
Escola Superior Aberta (ESA)
Elaborao
Mateus Jaime Mondlane (Contedo)
(Reviso Textual)
UNIDADES TEMTICAS
O ACTO ADMINISTRATIVO
O CONTRATO ADMINISTRATIVO
A RESPONSABILIDADE DA ADMINISTRAO PBLICA
AS G ARANTIAS DOS PARTICULARES

AS G ARANTIAS JURISDICIONAIS
APRESENTAO
Caro(a) estudante
Est nas suas mos o Guia de Estudo da disciplina de Direito
Administrativo II que integra a grelha curricular do Curso de Cincias
Jurdicas oferecido pela Universidade Politcnica na modalidade de
Educao a Distncia.
Este guia tem por finalidade orientar os seus estudos individuais
neste semestre do curso. Ao estudar a disciplina de Direito
Administrativo II, voc ir estabelecer um contacto com as matrias
operacionais do Direito Administrativo que lhe permitiro
compreender os mecanismos de funcionamento da Administrao
Pblica e os meios legais de garantias dos particulares.
Este Guia de Estudo contempla textos introdutrios para situar o
assunto que ser estudado; os objectivos especficos a serem
alcanados ao trmino de cada unidade temtica, a indicao de
textos como leituras complementares isto , indicaes de outros
textos, livros e materiais relacionados ao tema em estudo, para
ampliar as suas possibilidades de reflectir, investigar e dialogar
sobre aspectos do seu interesse; as diversas actividades que
favorecem a compreenso dos textos lidos e a chave de correco
das actividades que lhe permite verificar se voc est a
compreender o que est a estudar.
Esta a nossa proposta para o estudo de cada disciplina deste
curso. Ao receb-la, sinta-se como um actor que se apropria de um
texto para expressar a sua inteligncia, sensibilidade e emoo, pois
voc tambm o(a) autor(a) no processo da sua formao em
Cincias Jurdicas. Os seus estudos individuais, a partir destes guias,
nos conduziro a muitos dilogos e a novos encontros.
A equipa de professores que se dedicou elaborao, adaptao e
organizao deste guia sente-se honrada em te-lo como
interlocutor(a) em constantes dilogos motivados por um interesse
comum a educao de pessoas e a melhoria contnua dos negcios,
base para o aumento do emprego e renda no pas.
Seja muito bemvindo(a) ao nosso convvio.
A Equipa da ESA
Cincias Jurdicas Direito Administrativo II Semestre 4
UNIDADE TEMTICA 1
O ACTO ADMINISTRATIVO
Elaborado por Mateus Jaime Mondlane
Objectivos
No fim desta unidade, o Estudante dever ser capaz de:

Compreender as formas de actuao da Administrao Pblica
Identificar as caractersticas, os elementos a classificao do acto
administrativo
Conhecer os vcios do acto administrativo
Conhecer as formas de extino do acto administrativo
Conceito de acto administrativo

Acto administrativo - um acto jurdico unilateral praticado no
exerccio de poder administrativo, por um rgo da administrao ou
por uma entidade pblica ou privada para tal habilitada por lei, e que
traduz uma deciso tendente a produzir efeitos jurdicos sobre uma
situao individual e concreta.
No conceito do acto administrativo descobrem-se quatro elementos
essenciais.
O acto administrativo , antes de mais, um acto jurdico, ou seja,
uma conduta voluntria geradora de efeitos de direito. Note-se a
determinao da voluntariedade da conduta nem sempre feita com
recurso a chamada vontade psicolgica, isto , a vontade tal como a
Escola Superior Aberta/A Politcnica Ensino Distncia
concebe a teoria de negcio jurdico: com muita frequncia, no acto

administrativo, a vontade reconstruda a partir de elementos de
carcter normativo, que se sobrepem aos elementos psicolgicos.
Digamos, de forma simplificada, que no a vontade que realmente
se teve mas a vontade que, nos termos da lei, se deveria ter tido.
Fala-se, por isso, em vontade normativa.
A exigncia da voluntariedade da conduta mesmo com a
especificidade apontada, permite excluir do acto administrativo os
factos jurdicos em sentido estrito, nos quais se no revela qualquer
conduta voluntria, ainda que reconstruida com base na vontade
normativa por exemplo, o decurso do tempo, com os efeitos
jurdicos conhecidos nomeadamente a caducidade e prescrio e
as chamadas operaes materiais da Administrao Pblica, em que
ocorre condutas voluntrias mas no orientada para a produo de
efeito jurdicos especficos pr-determinados o que sucede
quando uma mquina operada por trabalhador municipal e ocupada
na abertura de uma vala, corta, acidentalmente, os cabos que
garantiam o funcionamento da energia elctrica, provocando a
paralisao da actividade desta, ou quando um mdico de um
hospital pblico ministra um acidentado um anestsico a que ele
alrgico, causando lhe a morte enquanto preparava uma interveno
cirrgica de urgncia.
Como se ver no outro ponto esta actividade de Administrao
Pblica, dita operaes materiais, no se chamam assim por serem
estranhas ao direito, uma vez que produzem consequncias
jurdicas no plano da responsabilidade da Administrao Pblica.
Elas no so, porm, condutas orientadas, para a produo de
efeitos jurdicos, no integrando, por isso, o conceito de acto
administrativo.
Mas exigncia da voluntariedade da conduta, no deve, no nosso
entender, conduzir a excluso do acto administrativo de certos
comportamentos
administrativos
que,
no
consubstanciando
propriamente manifestaes de vontade, declaraes de cincia ou

de inteligncia. Referimo-nos a actos como os atestados, as
certides e os certificados, que so, ainda assim, condutas
voluntrias da Administrao Pblica orientadas para os efeitos
jurdicos fazer prova de uma situao ou de um estado, por
exemplo. Cabem, por isso, no conceito de acto administrativo.
O acto administrativo um acto unilateral, isto , uma declarao de
vontade para cuja perfeio desnecessria a contribuio de
qualquer outra; nisto se distingue de um contrato que sempre um
negcio jurdico bilateral.
Pode suceder que o acto administrativo somente possa ser praticado
aps uma manifestao de vontade de outrem; ou que a produo
dos seus efeitos estejam dependente de uma manifestao de
vontade da parte de algum. Exemplos da primeira situao so os
actos
administrativos
permissivos,
como
as
licenas
as
autorizaes administrativas que somente podem ser emitidas a

favor de quem, preenchendo os requisitos legais, as houver
requerido (o requerimento, veiculando a vontade do interessado,
pressuposto da prtica do acto administrativo). Exemplo da segunda
situao um acto administrativo de provimento (nomeao de um
funcionrio pblico para um lugar do quadro de uma entidade
pblica): se o nomeado no aceitar o provimento, no ser investido
no lugar quedando-se o acto de provimento desprovido de efeitos (a
aceitao do nomeado a conduo de eficcia do acto
administrativo).
Muito embora a distino conceptual entre acto administrativo e
contrato seja clara, no menos certo que a tendncia, j referida
no
outro
ponto,
para
substituir
actividade
unilateral
da
Administrao Pblica por formas participadas, concertadas ou
contratualizadas de actividade administrativa tende a reduzir no

plano prtico, o seu alcance.
Tendo em conta que o acto administrativo nasceu no quadro do
princpio da separao de poderes, ele deveria ser sempre um acto
da Administrao Pblica, isto um acto praticado por um rgo
pertencente a uma organizao pblica.
Cedo se percebeu, contudo, que os outros poderes do Estado
designadamente o poder legislativo e o poder judicial, tambm
praticam, completamente com os actos que os caracterizam actos
legislativos e actos jurisdicionais, respectivamente -, actos que em
nada se distinguem dos tipicamente praticados por rgos da
Administrao Pblica. Imagina-se uma sano disciplinar aplicada
pelo Presidente da Assembleia da Repblica a um funcionrio do
parlamento ou o indeferimento, pelo juiz de um tribunal, de um
requerimento de um funcionrio judicial que pretendia gozar frias
interpoladas. Estes actos so exactamente iguais a muitos outros
quotidianamente praticados pelos rgos da Administrao Pblica.
Forando um pouco a lgica, passou ento a considerar-se que
estes actos tambm eram actos administrativos.
Independentemente da exacta qualificao jurdica do seu autor, o
acto administrativo sempre um comportamento adoptado no
exerccio de uma actividade de natureza administrativa pblica (ou,
se preferir, no desempenho da funo administrativa). Esta preciso
torna-se tanto mais necessrio quanto, como dissemos, um certo
nmero de autores de actos administrativos no so rgo da
Administrao Pblica. Assim se compreende que se excluam da
jurisdio administrativa os actos polticos, os actos legislativos e os
actos de gesto privada: nenhuns deles so actos administrativos.
O acto contrape-se norma, esta tradicionalmente marcada pela

generalidade pluralidade de destinatrios e pela abstraco
multiplicidade de situaes abrangidas. Note-se que esta distino
enfrenta
dificuldades
proliferao
das
crescentes,
leis-medida
ou
devidas,
leis
nomeadamente,
providncia,
que
no
apresentam a susceptibilidade de aplicao potencialmente limitada

tpica das normas jurdicas tradicionais. Seja como for, este
elemento do conceito de acto administrativo indispensvel, sendo
ele que possibilita a distino entre o acto administrativo e o
regulamento administrativo.
O acto administrativo um acto jurdico unilateral praticado

no exerccio de uma actividade administrativa pblica e
destinado a produzir efeitos jurdicos numa situao
individual e concreta.
Principais caractersticas do acto administrativo

As caractersticas mais marcantes do acto administrativo so, em
nosso entender, as seguintes:
a)
A autoridade, consequncia do poder de deciso unilateral
da Administrao Pblica, que se traduz na obrigatoriedade do acto

administrativo para todos aqueles relativamente a quem ele
produzida os seus efeitos;
b)
A revogabilidade limitada, resultante da necessidade de
buscar um ponto de equilbrio entre a permeabilidade dos actos

administrativos variao dos interesses pblicos que visam
promover e a proteco da confiana dos particulares, sem a qual se
inviabiliza a indispensvel colaborao destes com a Administrao
Pblica;
c)
A chamada presuno da legalidade, que decorre do
princpio da legalidade, justifica aspectos como a ilegalidade da

oposio do direito de resistncia a actos administrativos anulveis e
o efeito meramente devolutivo do recurso contencioso.
Note-se que esta presuno deve ser entendida como prudncia:
ela no pode querer significar que todos os actos administrativos
praticados por rgos da Administrao Pblica que no sejam
nulos so, ipso facto, conforme lei-com a consequncia de que os
particulares teriam sempre de fazer prova plena de todos os
aspectos
supostamente
ilegais
que
neles
contestam.
Esta
presuno tem de ser entendida no contexto procedimental, isto ,

tendo em conta que a montante do acto administrativo impugnado se
encontra uma histria administrativa. Bem pode suceder que,
apontado o iter procedimental num certo sentido e sendo a deciso
tomada a final de sentido diverso, deva ser o seu autor a fazer prova
da legalidade e no aquele que a impugna a demonstrar a
respectiva ilegalidade.
Natureza Jurdica do acto administrativo

Debatem-se nesta temtica trs orientaes principais:
a)
A primeira orientao considera o acto administrativo uma

espcie de negcio jurdico;
b)
A segunda descobre nele analogia com a sentena judicial.
c)
A ltima orientao atribui-lhe natureza suis generis nem

uma coisa nem outra, antes um acto unilateral da autoridade
pblica ao servio de um fim administrativo.
Pela nossa parte observaremos que o acto administrativo,

contrariamente sentena judicial:
No visa a composio de um litgio, embora possa encerr-lo

ou inicia-lo;
Encara a aplicao do direito como um meio de prosseguir
interesses pblicos e no como um fim em justia;
modificvel, no tendo o valor de verdade legal associado
ao caso julgado.
Relativamente ao negcio, o acto administrativo distingue-se por no
prosseguir um fim privado e por apresentar frequentemente como
suporte a vontade normativa, em vez da vontade psicolgica
De todo o modo, entendemos que, considerada a maior ou menor
latitude da componente discricionria do acto administrativo, este se
encontra bem mais prximo do negcio jurdico do que da sentena
judicial.
Estrutura do acto administrativo

a) Elementos subjectivos:
O autor do acto administrativo um rgo da Administrao
Pblica;
O destinatrio do acto administrativo um particular ou outra
pessoa colectiva pblica.
b)
Elementos objectivos
O contedo (ou objecto imediato) do acto administrativo
integrado pela conduta voluntria entendida nos termos
supra referidos e pelas clusulas, termos, etc.;
O objecto (mediato) do acto administrativo a realidade sobre

que o acto incide o terreno expropriado, a esplanada cuja
instalao na via pblica foi licenciada, etc.
c)
Elementos funcionais:
Os motivos do acto administrativo so as razes de decidir do
seu autor (porqu?);
Constituem o fim do acto administrativo os objectivos que com
ele se prosseguem (para qu).
d)
Elementos formais:
A forma do acto administrativo o modo de exteriorizao da
vontade administrativa; note-se que, entre ns, a forma
escrita a regra geral para os actos dos rgos singulares,
enquanto
os
actos
dos
rgos
colegiais
apresentam
habitualidade forma oral;

As formalidades do acto administrativo so ritos destinados a
garantir a correcta formao ou execuo da vontade
administrativa ou o respeito pelos direitos e interesses dos
particulares;
Das formalidades em especial

As formalidades justificam uma especial ateno
devido
circunstncia, j assinalada, de a actividade administrativa pblica

apresentar um elevado ndice de formalizao.
As formalidades podem classificar-se:
a)
Segundo o critrio da sua indispensabilidade - so
essenciais as formalidades que no possvel dispensar, na medida

em que a sua falta afecta irremediavelmente a vontade ou a
eficincia do acto administrativo; so no essenciais as formalidades
que podem ser dispensadas;
b)
Segundo o critrio da possibilidade de remediar a sua
falta so suprveis as formalidades cuja falta no momento

adequado ainda pode ser corrigida pela respectiva prtica actual,
sem prejuzo do objectivo que a lei procurava atingir com a sua
imposio naquele momento; so insuprveis as formalidades cuja
preterio no susceptvel de ser remediada, uma vez que j foi
preludiado o objectivo prosseguido pela lei com a sua imposio.
O princpio geral nesta matria o de que todas as formalidades
legalmente prescritas so essenciais, com excepo:
Daquelas que a lei considere dispensveis;
Daquelas que registam a natureza meramente interna;
Daquelas cuja preterio no haja obstado ao alcance do
objectivo visado pela lei ao prescrev-las.
As principais formalidades prescritas pela lei (e pela CRM) so:

a)
A audincia dos interessados previamente a tomada de

decises administrativas susceptveis de contender
com os seus interesses (cfr. artigos 65. do LPA);
b)
A fundamentao dos actos administrativos, que

consiste da exposio das razes da sua prtica (cfr.
artigos 121 LPA);
c)
A notificao dos actos administrativos, instrumentos

para levar estes ao conhecimento dos interessados (cfr.
artigos 71 do LPA).
Os artigos 121. a 123. do LPA so as principais disposies legais

vigentes em matria de fundamentao.
O artigo 121. enumera os actos administrativos que devem ser
fundamentados, podendo afirmar-se, em linhas gerais, que devem
ser fundamentados:
a)
Os actos desfavorveis aos interessados (cfr. alnea a)

do n. 1);
b)
Os actos que incidam sobre anteriores actos

administrativos (cfr. alneas d) e e) do n. 1;
c)
Os actos que reflictam variaes no comportamento

administrativo (cfr, alneas f) do n 1).
O artigo 122., pelo seu lado, estabelece as regras a que deve

obedecer a fundamentao;
a)
Deve ser expressa;
b)
Deve ser de facto e de direito, isto, no s tem de

indicar as regras jurdicas que impem ou permitem a
tomada da deciso, mas tambm h-de explicar em
que medida que a situao factual sobre a qual incide
esta se subsume s previses normativas das regras
aplicveis;
d)
A fundamentao deve ainda ser clara, coerente e

completa;
quando
fundamentao
no
se
consegue compreender, no clara, obscura;

quando
compreensvel
fundamentao,
sendo
em
no
si
mesma,
embora
pode
ser
considerada como pressuposto lgico da deciso, no

coerente, contraditria; quando a fundamentao
A falta da indicao dos

fundamentos de direito
ou de facto, bem como
a
obscuridade,
contradio
ou
insuficincia
da
fundamentao
equivalem sua falta
(cfr. n. 2 do artigo 122).
10
no bastante para explicar a deciso, no completa,

insuficiente.
Enquanto a falta de audio dos interesses e as deficincias da
fundamentao do acto administrativo se repercutem na validade
deste - uma vez que se trata de formalidades condicionantes desta o mesmo j no sucede com a falta de notificao: como esta se
destina assegurar a produo de efeitos do acto administrativo, a
sua falta somente afecta a eficcia, no a respectiva validade.
FUNDAMENTOS DO ACTO ADMINISTRATIVO1

Anlise feita antes da entrada em vigor da LPA que, pelo seu valor
terico, vamos mant-lo.
A fundamentao o dever de enunciar expressa e sucintamente
as razes ou motivos de facto e de direito do acto administrativo ou,
se quisermos, de indicar as premissas do silogismo em que a
deciso corresponde a concluso.
Nos termos do artigo 12 das normas de funcionamento dos Servios
de Administrao Pblica, aprovadas pelo decreto n. 30/2001, de
15 de Outubro, com a epgrafe Princpios da fundamentao dos
actos administrativos, a Administrao Pblica deve fundamentar os
seus actos administrativos que impliquem designadamente o
indeferimento do pedido ou a revogao, alterao ou suspenso de
outros actos administrativos anteriores.
Da
leitura
cuidada
deste
artigo
resulta
que
devem
ser
obrigatoriamente fundamentados:
(i) Os actos de indeferimento, porque o particular interessado e
11
Guibunda, Janurio Fernando. Dvidas em Direito Administrativo. Alcance Editores.

Maputo. 2012. Pg 25-34
11
visado pelo acto, obviamente, estar na necessidade de

conhecer as bases legais e factuais que sustentam tal deciso
desfavorvel, para efeitos de accionar as pertinentes garantias,
caso no se conforme com elas, ou para melhor elucidao que
possa levar a sua conformao. Se no se conformar com a
deciso, precisar, naturalmente, de atacar os seus fundamentos,
mostrando at que ponto ela viola os seus direitos subjectivos,
reconhecidos pelos dispositivos legais que ele esgrimir. Com
efeito, sabido que a natureza do recurso contencioso, entre ns
(se optar por este), e de mera legalidade, o que implica, inter alia,
que o recorrente deve, na sua petio, atacar o vcio invalidante
e no limitar-se a pedir justia, formulando, perante o tribunal, o
pedido que lhe foi recusado pelo acto que o impugna. A causa de
pedir, neste meio contencioso, e a invalidade do acto. Se
atentarmos ao disposto no n.3 do artigo 253 da Constituio da
Repblica (2004), aperceber-nos-emos desta imposio.
(ii) Os actos revogatrios de outros, o que compreensvel, em
primeiro lugar, porque a actividade administrativa deve inspirar
certeza jurdica nos particulares. Uma revogao pode implicar a
cessao de direitos adquiridos ou gorar a espectativa do
exerccio de outros que podiam resultar da vigncia do acto
revogado. Deste modo, parece lgico que haja, por parte de
quem prtica o acto revogatrio, o dever de explanar as razes
que o fundamente.
(iii) Quando alterao e suspenso, podemos, com as
necessrias adaptaes, usar os fundamentos usados na alnea
anterior.
Com relevncia para a lisura e transparncia da Administrao, de
fora deste leque ficam os actos que atendem ao pedido do particular
e os que, de uma forma geral, decidem de forma diversa de habitual,
para casos semelhantes, bem assim os actos punitivos e podamos
agregar a estes os que decidem em sentido diverso dos pareceres e
propostas que formam parte do procedimento administrativo que lhe
d lugar.
Configuremos um acto que, atendendo ou deferindo o pedido de
uma particular, lesa direitos e interesses legtimos de terceiros.
Como que esses terceiros (contra-interessados) atacaro aquele
12
acto? Tero, primeiramente, que fazer eclodir um processo

grandioso que lhes fornea fundamentos de direito e de facto para
atac-los contenciosamente? Ser bastante que eles esgrimam os
seus direitos subjectivos violados, sem se terem estrutura do acto
lesivo? J dissemos que a causa de pedir, no recurso contencioso,
a invalidade do acto. So os seus vcios. Como, pois atac-los sem
os conhecer?
Parece-nos, pois, bvio que mesmo os actos de deferimento, atenta
a susceptibilidade de uma eventual leso de direitos de terceiros,
deviam ser fundamentados.
Alis, a recm-aprovada Constituio da Repblica tambm sustenta,
de alguma forma, o nosso entendimento. que, nos termos do n. 2
do artigo 253 Os actos administrativos so notificados aos
interessados nos termos e nos prazos da lei e so fundamentados
quando afectem direitos ou interesses dos cidados legalmente
tutelados. Conforme se pode notar, esta formulao no restringe o
mbito subjectivo dos afectados nos seus direitos e interesses
legalmente tutelados queles que participam ou que deram origem
ao procedimento administrativo, mas a todo o universo dos que
possam ser efectivamente afectados, desde que tenham interesse
directo e legtimo, ou seja, tenham legitimidade activa, onde se inclui,
obviamente, toda a categoria de contra-interessados.
Por outro lado, quando um titular de um rgo concede um licena
para prtica de uma actividade privada, relativamente proibida, como
a caa ou a pesca, dispe sobre um bem comum, que so o
recursos faunsticos. curial que toda a gente saiba que aquele acto
funda-se em determinada lei permissiva e os respectivos requisitos
foram preenchidos pelo beneficirio. Quando se concede um terreno
para determinado fim, quem dispe nesse sentido no esta a alienar
uma propriedade sua, mas um bem de todos. Deve, por isso,
exteriorizar as razes de facto e de direito que a tal levam.
13
Quanto aos actos que decidem de forma diversa da anteriormente

adoptada, com aplicao do mesmo regimento, devemos, em
primeiro lugar, recordar o princpio de que um precedente ilegal no
constitui um precedente vinculante.
Assim, a despeito de uma jurisprudncia administrativa em que se
possa ter ancorado uma srie de decises anteriores, o rgo que,
perante um caso concreto posto sua considerao, se apercebera
da ilegalidade dos casos precedentes, no obrigado a laborar no
mesmo erro, pelo que devia ser obrigado a fundamentar a sua nova
deciso,
independente
do
seu
sentido
(deferimento
ou
indeferimento). De resto, ensina Marcello Caetano que o particular

que
considere
certa
interpretao
burocrtica
violadora
do
verdadeiro sentido da lei pode recorrer dos actos praticados ao

abrigo dessa orientao.
Quer dizer dos actos punitivos, que nos termos das disposies que
analisamos no so objecto de fundamentao obrigatria?
Imaginemos um acto de demisso ou de expulso de um funcionrio,
que tange com um direito fundamental, o direito do trabalho,
estabelecido nos artigos 88 e seguintes da Constituio (hoje artigos
84 e seguintes). Devia ou no ser objecto de fundamentao
obrigatria?
sintomtica a excepo estabelecida pelo nmero 3 do artigo 109
da lei n. 9/2001, de 7 de Julho, ao dispensara exigibilidade de
provar o prejuzo irreparvel ou de difcil reparao par que o tribunal
decrete a suspenso de eficcia deste tipo de actos. A lei partiu do
pressuposto de que uma acto punitivo causa imediatamente leso
nos direitos do visado e qui irreparvel ou de difcil reparao.
Assim, e uma vez que para se decretar a suspenso da eficcia no
se
toma
em
conta
verosimilhana
do
direito,
elemento
indispensvel par se obter uma providencia cautelar em direito civil,

sendo bastante, neste meio (pedido de suspenso de eficcia), que
14
o requerente prove a existncia do acto punitivo par obter uma

medida cautelar, consistente da suspenso da eficcia do acto
gerador da controversa, a idoneidade ou no deste acto punitivo
devia sair do mundo do equivoco, atravs da sua motivao
obrigatria.
O tratamento especial dado pela lei a este tipo de actos s revela a
sua importncia na esfera jurdica dos visados. Veja-se, por exemplo,
o estabelecido na parte final no n. 4 do artigo 13 da Lei n. 25/2009,
de 28 de Setembro, no mbito do instituto de declarao de
ilegalidade de normas.
No que tange aos actos que decidam de forma diversa das
propostas e pareceres, pensamos que a no estatuio da
obrigatoriedade da sua fundamentao, no diploma que estamos a
analisar, para alm dos inconvenientes apontados aos outros, aqui o
rgo que decide tem uma necessidade acrescida de fundamentlos para, em primeiro lugar, convencer os seus colaboradores que
emitiram os pareceres e as propostas de justeza da medida por ai
tomada. Ele reforaria a sua autoridade pblica.
Por outro lado, com a fundamentao evitar-se-ia que o seu autor
caia em ilegalidades, se tomamos em linha de conta que a maior
parte dos rgos (ou os respectivos titulares) com poder de deciso
no so nem tcnicos nem especialistas das matrias em preo.
Veja-se o caso Romo Julio Romo e outros, decidido pela
Primeira Seco do Tribunal Administrativo, em 2 de Setembro de
2004, onde, no processo administrativo, o instrutor do processo
disciplinar propunha a aplicao da pena de represso pblica, ao
abrigo do dispositivo na alnea g) do artigo 180 do Estatuto Geral
dos Funcionrios do Estado, a Directora Municipal de Gesto de
recursos Humanos do Concelho Municipal de Maputo propunha, a
sua Informao/Proposta, que os arguidos fossem punidos com a
15
pena de Demisso, ao abrigo do artigo 183 daquele diploma, tendo

sido secundada pelo vereador do pelouro.
Contudo, o Presidente do Municpio, que obviamente no esta
vinculado a decidir nos termos propostos, proferiu um despacho com
o seguinte teor: Visto. Concordo com a proposto, Expulso. caso
para perguntar: concordo com qu, se a deciso tomada no foi nem
de repreenso pblica nem a de demisso, propostas pelos seus
colaboradores, mas sim de expulso. No fundamentou o seu
despacho, o qual, no ter optado por nenhuma das penas propostas,
a no podia absorver os fundamentos da proposta.
Aqui
temos,
inequivocamente
um
acto
administrativo
no
fundamentado.
Estes so alguns dos exemplos de casos que ocorrem na
Administrao.
A rematar, diremos que para uma administrao no estgio da nossa,
o dever da fundamentao dos actos administrativos devia ser
universal e no selectivo, eventualmente salvaguardados alguns
actos praticados no exerccio de poderes discricionrios, os quais,
ao menos, deveriam conter a base legal permissiva.
Diogo Freitas do Amaral e uma equipa de co-autores do Cdigo do
Procedimento Administrativo, IV Edio, pgina 229, afirmam que
O dever de fundamentao constitui uma das mais relevantes
garantias dos particulares, facilitando o controlo da legalidade dos
actos e, no caso dos actos praticados no uso de poderes
discricionrios, pode mesmo mostra-se imprescindvel para que a
fiscalizao contenciosa possa ocorrer. A fundamentao constitui,
de igual modo, um importante elemento de interpretao dos actos
administrativos.
A fundamentao um acto de uma boa gesto e at de autocontrolo por parte dos rgos emissores de tais actos.
16
O artigo 12 das Normas de Funcionamento dos Servios da

Administrao
Pblica
contm
dois
grupos
de
actos
cuja
fundamentao obrigatria: os actos lesivos dos direitos e/ou

interesses legtimos dos particulares (ou que neguem a introduo
de alterao na esfera jurdica destes), que so de indeferimento; e
os que importem a modificao ou suspendem outros actos
anteriores).
Deste agrupamento pode depreender-se que o legislador quis
atender a dois objectivos importantes, envolvendo, a partir de um
conhecimento mais exacto do alcance da deciso, as vertentes da
possibilidade de uma opo consciente entre a aceitao do acto ou
o accionamento dos meios de defesa, por outro lado, e a maior
transparncia e abertura para com os administrados, que tambm
contribui para a previsibilidade da actuao da Administrao.
Mas com a selectividade da norma, ainda que a enumerao se
apresente de forma explicativa, continuamos convictos de que os
aspectos por ela abrangidos so manifestamente insuficientes para
a nossa realidade.
Elementos, requisitos e pressupostos do acto administrativo

a)
Os elementos do acto administrativo so os componentes
do acto o caso do autor, em regra um rgo da Administrao

Pblica;
b)
Os requisitos do acto administrativo so as exigncias feitas
pela lei relativamente a cada elemento do acto por exemplo, um

rgo da Administrao Pblica que seja competente. Ver-se-
noutro ponto que estes requisitos podem constituir condies de
validade ou condies de eficcia do acto administrativo;
17
c)
Os pressupostos do acto administrativo so as situaes de
facto de que a lei faz depender a possibilidade de praticar um certo

acto - pressuposto de um acto de nomeao para um lugar da
Administrao Pblica que esse lugar se encontre vago, isto
desprovido de titular, uma vez que duas pessoas no podem estar
simultaneamente providas no mesmo lugar.
O acto administrativo definitivo

O acto definitivo o acto de autoridade por excelncia, aquele
comportamento de um rgo da Administrao Pblica que
manifesta o seu poder Unilateral de deciso (a resoluo final de
que falava MARCELLO CAETANO).
Esta caracterstica da definitividade foi objecto de grande elaborao
doutrinria por parte de FREITAS DO AMARAL, que a decomps em
trs planos de anlise:
a)
definitividade
horizontal,
caracterstica
do
acto
administrativo que pe termo ao procedimento administrativo ou a

um incidente autnomo deste, ou ainda que exclui um interessado
de um procedimento em curso;
b)
A definitividade vertical caracterstica do acto administrativo
ligada ao modelo hierrquico de organizao dos servios pblicos,

cuja
exigncia
restringe
carcter
definitivo
aos
actos
administrativos praticados por rgos rgos mximos de uma

hierarquia administrativa, rgos independentes, subordinados com
competncia exclusiva, delegados de algum destes. Como se ver
noutro ponto, esta exigncia, hoje muito controversa, apresenta
significativas repercusses nas garantias dos particulares;
c)
A definitividade material, caracterstica do acto administrativo
que define a situao jurdica da Administrao Pblica perante um

18
particular ou deste perante aquela. Exemplos de comportamos

desprovidos desta caracterstica so os actos internos cujos
efeitos se no projectam no exterior da pessoa colectiva pblica cujo
rgo os praticou - os pareceres e as informaes burocrticas.
O Principio da tripla definitividade, tal como foi formulado por

FREITAS DO AMARAL, determina que somente seja considerado
definitivo, isto , que apenas constitua uma deciso administrativa
em sentido prprio, o acto administrativo que se apresentar
cumulativamente nos trs planos de anlise referidos.
conveniente ter considerao que nem sempre o significado de um
acto administrativo claro unvoco: o sentido de acto como visto,
aguarde
melhor
oportunidade,
etc.
apenas
pode
ser
determinado atendendo ao contexto procedimental em que foram

proferidos.
Se um acto de significado polivalente ou ambguo, verticalmente
definitivo, for notificado ao interessado no termo de procedimento
administrativo, sem satisfazer a pretenso apresentada por aquele,
tem necessariamente o sentido de um indeferimento, uma deciso
negativa. A no se entender assim, a Administrao Pblica teria
um meio prtico de cercear as garantias dos cidados no diria
que sim nem que no diria talvez (seria mesmo melhor para ela do
que no dizer coisa nenhuma, considerando o mecanismo do acto
tcito).
Factores a que j fizemos referencia noutro ponto ligados as

condicionantes temporais da deciso administrativa
foram
enriquecidos a teoria administrativa com diversas espcies de actos

administrativas cuja caracterstica comum a falta ou a
insuficiente definitividade. Entre esses actos admitido pela
19
jurisprudncia. Alguns, adiantados pela doutrina, os outros podem

apontar-se:
a) A promessa, acto atravs do qual um rgo da Administrao
anuncia para um momento determinado, posterior, a adopo de um
certo comportamento, auto- vinculando-se perante um particular;
b) A deciso prvia, acto pelo qual o rgo da Administrao
aprecia a existncia de certos pressupostos de facto e a observncia
de certas exigncias legais, sendo que de uns e de outros depende
a prtica de uma deciso final permissiva;
c) A deciso parcial, acto por via do qual um rgo da
Administrao antecipa uma parte da deciso final relativa ao
objecto de um acto permissivo, possibilitando desde logo a adopo
pelo particular de um determinado comportamento;
d) A deciso provisria, acto atravs do qual um rgo da
Administrao,
recorrendo
uma
averiguao
sumria
dos
pressupostos de um tipo legal do acto, define uma situao jurdica

at a prtica de uma deciso final, tomada ento com base na
averiguao completa de tais pressupostos;
e) A deciso precria, acto por meio do qual o rgo de
Administrao define uma situao jurdica com base na ponderao
de um interesse pblico especialmente estvel ou voltil, sujeitando
a respectiva consolidao a concordncia do interessado na sua
revogao
concretizar
ou
na
apondo-lhe
uma
eventual
prtica
condio
de
um
suspensiva,
acto
que
secundrio
desintegrativo ou modificativo.
Acto administrativo executrio

Se o acto administrativo definitivo manifesta o poder de deciso
unilateral da Administrao Pblica, o acto administrativo executrio
20
manifesta o seu poder do autotutela executiva. O acto executrio o

acto administrativo que obriga por si, e cuja execuo coerciva
sem prvio recurso aos tribunais, a lei permite.
Nota-se que somente faz sentido falar em executoriedade em
sentido prprio relativamente aos actos susceptveis de medidas
administrativas de execuo, ou seja, aqueles actos que impem
condutas aos cidados. Quanto aos outros uma licena, o
indeferimento de um pedido, por exemplo falar em execuo
significaria confundir este conceito com o de eficcia. Seja como for,
est muito generalizada uma concepo ampla (e, em nosso
entender, incorrecta) de acto executrio que esbate quase
totalmente a diferencia entre eficcia executoriedade.
Entre os actos no executrios - para alm, naturalmente, dos actos
ineficazes, como aqueles que, estando dependentes de aprovaes
de outros rgos, ainda no obtiveram esta (trata-se de actos que
ainda no so executrios) contam-se os actos de que tenha sido
interposto recurso com efeito suspensivo; os actos sujeitos a
aprovao e os actos confirmativos de actos executrios.
A execuo de acto administrativo est sujeita aos princpios e
regras escritos nos artigos 143. a 157. da LPA. Destacam-se entre
estes:
a) O Principio da autotutela executiva ou privilegio de execuo
prvia, (cfr. artigo 143. n.2 LPA);
b) O princpio da observncia dos direitos fundamentais e de
respeito devido pessoa humana (cfr. artigo 146. n.1, do LPA);
c) A proibio de embargos (cfr. artigo 148. da LPA).
Tipologia dos actos administrativos primrios
21
Actos primrios e actos secundrios: enquanto o acto primrio incide

sobre uma situao, da vida, o acto secundrio tem por objecto o
acto primrio anterior.
Os actos primrios dividem-se em:

Actos impositivos, que impem uma conduta ou sujeitam o
destinatrio a certos efeitos jurdicos;
E actos permissivos que possibilitam o destinatrio adopo
de um comportamento positivo ou negativo.
Os actos impositivos podem ser:

Comandos, actos que impem uma conduta, positiva (ordens)
ou negativa (proibies);
Directivas, que determinam o resultado a atingir mas deixam
liberdade quanto aos meios a utilizar;
Actos punitivos que aplicam sanes;
Actos ablativos, que sujeita o destinatrio a um sacrifcio (ex:
expropriao por utilidade pblica):
Juzos, que so actos de qualificao (ex: classificaes e
notaes).
Os actos permissivos podem conferir um ou ampliar vantagens, ou
eliminar ou reduzir encargos.
Entre os primeiros contam-se:
22
A autorizao, por via da qual um rgo da Administrao

Pblica possibilita um exerccio de um direito de uma
competncia de outrem.
A licena atravs da qual o rgo da Administrao Pblica
atribui a um particular o direito de exercer uma actividade
privada relativamente proibida por lei;
A subveno, pela qual um rgo da Administrao Pblica
atribui a um particular uma quantia em dinheiro destinada a
custear a prossecuo de um interesse pblico especfico;
A concesso, por meio da qual um rgo da Administrao
Pblica transfere para um particular o desempenho de uma
actividade pblica;
A delegao, que j foi objecto de estudo, atravs da qual um
rgo da Administrao Pblica possibilita o exerccio de
algumas das suas competncias por parte de outro rgo ou
agente a quem a lei tambm as confere.
A admisso, por via da qual um rgo da Administrao
Publica investe um particular numa categoria legal, de que
decorrem direitos e deveres.
Entre os actos permissivos que eliminam ou reduzem encargos
distinguem-se:
A dispensa, que legitima o incumprimento de uma obrigao
legal, seja em ateno a outro interesse pblico (iseno),
seja como forma de procurar garantir o respeito pelo princpio
da imparcialidade da Administrao Pblica (escusa);
A renncia, atravs da qual a Administrao Pblica se
despoja da titularidade de um direito disponvel.
23
Principais classificaes dos actos administrativos

Quando aos sujeitos:
a)
Decises, actos de rgo singulares, e deliberaes, actos de
rgos colegiais;
b)
Actos simples, que apenas tm um autor, e complexos, que
apresentam dois ou mais autores; estes podem consubstanciar uma

situao de co-autoria, se a uma vontade dos diversos autores tem
relevo idntico, ou uma situao de co-responsabilidade, caso tal
no acontea.
Quanto aos efeitos:

Actos externos, quando os seus efeitos se projectam nas relaes
jurdicas da pessoa colectiva pblica cujos rgos os praticam com
os cidados ou outras entidades, e actos internos, no caso oposto.
a)
Actos de execuo instantnea, cujos efeitos se esgotam no
momento da respectiva pratica, e actos de execuo continuada,

cujos efeitos perduram por cero perodo de tempo:
b)
Actos positivos, que deferem pretenses dos cidados, e
actos negativos, que indeferem;

c)
Actos constitutivos, que criam, modificam ou extinguem
relaes jurdicas, e actos declarativos, que o no faz (ex: certides,

certificados, atestados)
Validade e Eficcia do Acto Administrativo

Noes Gerais
24
As noes de validade e de eficcia, embora prximas, no se

confundem nem sobrepem.
Validade do acto administrativo a aptido intrnseca do acto para
produzir os efeitos jurdicos correspondentes ao tipo legal a que
pertence, em consequncia da sua conformidade com a ordem
jurdica.
Eficcia do acto administrativo a efectiva produo de efeitos
jurdicos.
Requisitos de validade
a) Quanto aos sujeitos:
Competncia do autor do acto
Identificao do destinatrio do acto
b) Quanto forma
Observncia da forma legal
Cumprimento das formalidades essenciais
c) Quanto ao fim. Exerccio dos poderes discricionrios por um
motivo
principalmente
determinante
correspondente
finalidade para que a lei atribui ao autor do acto administrativo

a competncia para o praticar.
Requisitos de eficcia
Constituem requisitos de eficcia.
a) A publicidade do acto, consubstanciada na respectiva
publicao,
quando
exigida,
ou
na
notificao
aos
interessados
25
b) A aprovao tutelar de que o acto, eventualmente, carea e o

controlo preventivo do Tribunal de Contas, quando a ele
houver lugar.
Invalidade do acto administrativo suas causas
A invalidade do acto administrativo o juzo de desvalor emitido
sobre ele em resultado da sua desconformidade com a ordem
jurdica. As duas causas geralmente admitidas da invalidade so a
ilegalidade e os vcios de vontade.
A ilegalidade do acto administrativo tradicionalmente apreciada
entre ns atravs da verificao dos chamados vcios do acto,
modalidade tpicas que tal ilegalidade pode revestir e que
historicamente assumiram o papel de limitar a impugnabilidade
contenciosa dos actos administrativos.
Sistematizaremos os vcios por referncia ao elemento do acto
administrativo afectado:
Vcios
orgnicos,
ou
seja,
relativos
aos
sujeitos
do
acto
administrativo mais precisamente, ao seu autor:

A Usurpao de poder consiste na ofensa por um
rgo da Administrao Pblica do princpio da separao
de poderes, por via da prtica de acto includo nas suas
atribuies do poder judicial ou do poder legislativo,
A Incompetncia consubstancia-se na prtica por um
rgo de uma pessoal colectiva pblica de um acto
includo nas atribuies de outra pessoa colectiva pblica
(incompetncia absoluta) ou na competncia de outro
rgo da mesma pessoa colectiva (incompetncia relativa);
De acordo com um segundo critrio pode-se distinguir quatro
modalidades:
26
1. Incompetncia em razo da matria: quando um rgo da

Administrao invade os poderes conferidos a outro rgo da
Administrao em funo da natureza dos assuntos.
2. Incompetncia em razo da hierarquia: quando se invadem
os poderes conferidos a outro rgo em funo do grau
hierrquico, nomeadamente quando o subalterno invade a
competncia do superior, ou quando o superior invade a
competncia prpria ou exclusiva do subalterno.
3. Incompetncia em razo do lugar: quando um rgo da
Administrao invade os poderes conferidos a outro rgo em
funo do territrio.
4. Incompetncia em razo do tempo: quando um rgo da
Administrao exerce os seus poderes legais em relao ao
passado ou em relao ao futuro
(salvo
se
lei,
excepcionalmente, o permitir).
Vcios formais: o vcio de forma consiste na carncia de
forma legal ou na preterio de formalidades essenciais,
Vcios materiais, relativos ao objecto, ao contedo ou aos
motivos do acto:
i)
O desvio de poder traduz-se no exerccio de um

poder discricionrio por um motivo principalmente
determinante desconforme com a finalidade para que a
lei atribuiu tal poder
ii)
A violao da lei consiste na discrepncia entre o

objecto ou contedo do acto e as normas jurdicas com
que estes deveriam conformar-se. Integram este vcio,
nomeadamente, a falta de base legal do acto
administrativo, a impossibilidade ou inintelegilibilidade
27
do objecto ou do contedo do acto e a ilegalidade dos

elementos acessrios deste.
Os vcios da vontade podem gerar a invalidade do acto
administrativo, na medida em que a formao da vontade dos
rgos da administrao Pblica deve ser livre e esclarecida. Uma
vontade administrativa deformada pelo erro, pelo dolo, por coaco
ou por incapacidade acidental no em si uma ilegalidade, mas
deve, em princpio, constituir causa da invalidade daquele.
Regimes da invalidade
A prtica de um acto administrativo invlido no se encontra sempre
sujeita ao mesmo regime legal; de acordo com a gravidade da
invalidade, pode ser aplicvel o regime da nulidade, mais severo, ou
o regime da anulabilidade so modalidades da invalidade.
O regime da nulidade
1. O acto nulo ineficaz desde o incio, no produz qualquer efeito.
Por isso que a estes actos, se chamam actos nulos e de
nenhum efeito;
2. A nulidade insanvel, quer pelo decurso do tempo, quer por
ratificao, reforma ou converso. O acto nulo no susceptvel
de ser transformado em acto vlido;
3. Os particulares e os funcionrios pblicos tm o direito de
desobedecer a quaisquer ordens que constem de um acto nulo.
Na medida em que este no produz efeitos, nenhum dos seus
imperativos obrigatrio;
4. Se mesmo assim a Administrao quiser impor pela fora a
execuo de um acto nulo, os particulares tm o direito de
28
resistncia passiva. A resistncia passiva execuo de um acto

nulo legtima.
5. Um acto nulo pode ser impugnado a todo o tempo, isto , a sua
impugnao no est sujeita a prazo;
6. O pedido de reconhecimento da existncia de uma nulidade num
acto administrativo pode ser feito junto de qualquer Tribunal, e
no apenas perante os Tribunais Administrativos; o que significa
que qualquer Tribunal, mesmo um Tribunal Civil, pode declarar a
nulidade de um acto administrativo (desde que competente para
a causa);
7. O reconhecimento judicial da existncia de uma nulidade toma a
forma de declarao de nulidade
Regime da anulabilidade
uma forma menos grave da invalidade e tem caractersticas
contrrias s da nulidade:
1. O acto anulvel, embora invlido, juridicamente eficaz at
ao momento em que venha a ser anulado. Enquanto no for
anulado eficaz, produz efeitos jurdicos como se fosse vlido
o que resulta da presuno de legalidade dos actos
administrativos;
2. A anulabilidade sanvel, quer pelo decurso do tempo, quer
por ratificao, reforma ou converso;
3. O acto anulvel obrigatrio, quer para os funcionrios
pblicos, quer para os particulares, enquanto no for anulado.
4.
Consequentemente,
no
possvel
opor
qualquer
resistncia execuo forada de um acto anulvel. A
29
execuo coactiva de um acto anulvel legtima, salvo se a

respectiva eficcia for suspensa;
5. O acto anulvel s pode ser impugnado dentro de um certo
prazo que a lei estabelece;
6. O pedido de anulao s pode ser feito perante um Tribunal
Administrativo, no pode ser feito perante qualquer outro
Tribunal;
7. O reconhecimento de que o acto anulvel por parte do
Tribunal determina a sua anulao. A sentena proferida
sobre um acto anulvel uma sentena de anulao,
enquanto a sentena proferia sobre o acto nulo uma
declarao de nulidade.
A anulao contenciosa de uma tem efeitos retroactivos: tudo se
passa na ordem jurdica, como se o acto nunca tivesse sido
praticado.
mbito de Aplicao da Nulidade e da Anulabilidade

A nulidade tem carcter excepcional; a anulabilidade que tem
carcter geral.
A regra a de que o acto invlido anulvel; se ao fim de um certo
prazo ningum pedir a sua anulao, ele converte-se num acto
vlido.
Como s excepcionalmente os actos so nulos, isto significa que, na
prtica, o que se tem de apurar em face de um acto cuja a validade
se est a analisar, e se ou no nulo: porque se for invlido e no
for nulo, cai na regra geral, anulvel.
Se consideradas as causas de invalidade do acto, este for
simultaneamente anulvel e nulo, prevalecer o regime da nulidade.
30
Correspondncia
entre
as
causas
da
invalidade
os
respectivos regimes
So designadamente nulos:
- Os actos viciados de usurpao de poder;
- Os actos viciados de incompetncia absoluta;
- Os actos que sofram de vcio de forma, na modalidade de
carncia absoluta de forma legal;
- Os actos praticados sob coaco;
- Os actos de contedo ou objecto impossvel ou ininteligvel;
- Os actos que consubstanciam a prtica de um crime;
- Os actos que lesem o contedo essencial de um Direito
fundamental.
So designadamente anulveis:
- Os actos viciados de incompetncia relativa;
- Os actos viciados de vcio de forma, nas modalidades de
carncia relativa de forma legal e, salvo se a lei estabelecer
para o caso da nulidade, de preterio de formalidades
essenciais;
- Os actos viciados por desvio de poder;
- Os actos praticados por erro, dolo ou incapacidade acidental.
31
A Sanao dos Actos Administrativos Ilegais

O fenmeno da sanao consiste precisamente na transformao
de um acto ilegal, e por isso invlido perante a ordem jurdica.
O fundamento jurdico da sanao dos actos ilegais a necessidade
de segurana na ordem jurdica.
pois necessrio que, decorrido algum tempo sobre a prtica de um
acto administrativo, se possa saber com certeza se esse acto legal
ou ilegal, vlido ou invlido.
A obteno desta certeza pode ser conseguida por via negativa
permitindo a lei que o acto, por ser ilegal, seja revogado pela
Administrao ou anulado pelos Tribunais ou por via positiva
consentido a lei que, ao fim de um certo tempo, o acto ilegal seja
sanado, tornando-se vlido para todos os efeitos perante a ordem
jurdica, e portanto, em princpio, inatacvel;
A sanao dos actos administrativos pode operar-se por um de dois
modos:
- Por um acto administrativo secundrio;
- Por efeito automtico da lei.
EXTINO E MODIFICAO DO ACTO ADMINISTRATIVO

Da Extino do Acto Administrativo em Geral
32
Os efeitos jurdicos do acto administrativo podem extinguir-se por

vrios modos.
Assim, e desde logo, em certos casos esses efeitos cessam
imediatamente com a prtica do acto: o que se passa com os
actos de execuo instantnea, cujos efeitos jurdicos se esgotam
ou consomem num s momento, numa aplicao isolada.
Noutros casos, os efeitos do acto administrativo perduram no tempo,
s se extinguindo uma vez decorrido um certo perodo: o que
acontece com os actos de execuo continuada.
A certos actos administrativos, por seu turno, podem ter sido apostos
um termo final ou uma condio resolutiva: e ento, uma vez
atingido o termo ou verificada a condio, cessam os efeitos de tais
actos.
Mas pode ainda suceder que os actos administrativos se extingam
por ter sido praticado ulteriormente um outro acto cujo o contedo
oposto ao contedo do primitivo acto. Nestes casos, o segundo acto
como que toma o lugar do primeiro, passando a ocupar o espao at
a preenchido pelo acto originariamente praticado.
A Revogao
o acto administrativo que se destina a extinguir os efeitos de outro
acto administrativo anterior.
Com a prtica da revogao, ou acto revogatrio, extinguem-se os
efeitos jurdicos do acto revogado.
Os seus efeitos jurdicos recaem sobre um acto anteriormente
praticado, no se concebendo a sua prtica desligada desse acto
preexistente.
33
O contedo da revogao a extino dos efeitos jurdicos

produzidos pelo acto revogado ou, se se preferir, a deciso de
extinguir esses efeitos.
O objecto da revogao sempre o acto revogado, justamente
porque a revogao um acto secundrio, um dos mais importantes
actos sobre os actos.
fundamental sublinhar que revogao , ela mesma, um acto
administrativo: como tal, so-lhe aplicveis todas as regras e
princpios
caractersticos
do
regime
jurdico
dos
actos
administrativos.
Espcies de revogao
As espcies de revogao podem apurar-se luz de diversos
critrios, dos quais destacam-se quatro:
1. Quanto iniciativa: a revogao pode ser espontnea (ou
oficiosa), praticada pelo rgo competente independentemente
de qualquer solicitao nesse sentido; ou provocada (art. 138
CPA), motivada por um requerimento do interessado, dirigido a
um rgo com competncia revogatria.
2. Quanto ao autor: a revogao pode ser feita pelo prprio
autor do acto revogado est-se perante a retractao; ou
por rgo administrativo diferente, o acto revogatrio
praticado pelo superior hierrquico do autor do acto revogado
ou pelo delegante, relativamente a actos anteriormente
praticados por um subalterno ou por um delegado.
3. Quanto ao fundamento: a revogao pode-se basear-se na
ilegalidade
(ou
anulao
graciosa), com ela visa-se
reintegrar a ordem jurdica violada, suprimindo-se a infraco

cometida
com
pratica
de
um
acto
ilegal;
ou
na
34
inconvenincia do acto que seu objecto, a prtica do acto

revogatrio encontra a sua razo por ser um juzo de mrito,
isto , numa nova valorao do interesse pblico feita pelo
rgo competente, independentemente de qualquer juzo de
legalidade sobre o acto objecto da revogao.
4. O contedo da revogao, que consiste na extino dos
efeitos do acto revogado, pode revestir uma de duas
modalidades: a mera cessao, ad futurum, dos efeitos
jurdicos do acto revogado a denominada revogao abrogatria , ou a destruio total dos efeitos jurdicos do acto
revogado, mesmo dos que tenham sido produzidos no
passado a chamada revogao anulatria.
Diz-se que a eficcia da revogao ab-rogatria ex nunc (desde
agora), e a revogao anulatria, tem eficcia ex tunc (desde
ento).
Assim, a revogao ab-rogatria ajusta-se aos casos em que o
rgo administrativo competente mude de critrio e resolva extinguir
um acto anterior por considerar inconveniente; ao passo que a
revogao anulatria reservada pela lei para os casos em que acto
a revogar tenha sido praticado com ilegalidade.
Regime da Revogabilidade dos Actos Administrativos

Pode afirmar-se que entre ns vigora o princpio da revogabilidade
dos actos administrativos, nos termos do qual a Administrao
Pblica dispe da faculdade de extinguir os efeitos jurdicos de um
acto que anteriormente praticou, desde que o repute ilegal ou
inconvenientemente.
Com que limites, porm?
35
A este propsito h a distinguir dois tipos de situaes: casos de

revogao impossvel e casos de revogao proibida.
A) Os casos de revogao impossvel.
A revogao no pode ter lugar, porque, pura e simplesmente,
faltam os efeitos jurdicos a extinguir.
Nestes casos, a revogao no pode produzir-se, nem lgica
nem juridicamente.
E quais so os casos de impossibilidade da revogao.
1) impossvel a revogao de actos inexistentes ou de actos
nulos;
2) impossvel a revogao de actos cujos efeitos j tenham sido
destrudos, seja atravs de anulao contenciosa, seja atravs
de revogao anulatria;
3) E impossvel a revogao de actos j integralmente executados;
4) tambm impossvel a revogao de actos caducados.
B) Os casos de revogao proibida.
Diferentemente, outras situaes h em que a Administrao,
no deparando j com uma impossibilidade absoluta de revogao,
no deve, todavia, sob pena de ilegalidade, revogar actos que haja
anteriormente praticado.
So fundamentalmente duas as situaes que, importa referir:
1. A Administrao no deve revogar aqueles actos que tenham
sido praticados no exerccio de poderes vinculados e em
estrita obedincia de uma imposio legal. H contudo,
algumas excepes, nomeadamente, so revogveis os actos
vinculados se conferirem direitos renunciveis e os titulares
destes validamente renunciarem a esses direitos.
36
2. Tambm no devem ser objecto de revogao os actos

constitutivos
de
direitos
que
tenham
sido
legalmente
praticados pela Administrao Pblica, ainda que no uso de

poderes discricionrios: assim o determinam, com efeito, o
princpio da segurana nas relaes jurdicas e a prpria lei
expressa
Actos Constitutivos de Direitos
Estes no so revogveis pela Administrao, a menos que sejam
ilegais. Isto porque, de acordo com a lei, atriburam direitos a algum.
A partir desse momento, a pessoa a que os direitos foram atribudos
tem de poder confiar na palavra dada pela Administrao e tem de
poder desenvolver a sua vida jurdica com base nos direitos que
legislativamente adquiriu. o princpio do respeito pelos direitos
adquiridos, base da confiana na palavra dada.
Pelo contrrio, os actos no constitutivos de direitos so livremente
revogveis pela Administrao em qualquer momento e com
qualquer fundamento. Justamente porque, no tendo criado direitos
para ningum, no h que ter em conta a proteco dos direitos
adquiridos.
So actos constitutivos de Direitos, todos os actos administrativos
que atribuem a outrem direitos subjectivos novos, ou que ampliam
direitos subjectivos existentes, ou que extinguem restries ao
exerccio dum direito j existente.
O conceito de acto constitutivo de direitos deve ir to longe quanto a
sua prpria razo de ser: ora a razo de ser deste conceito a
necessidade de proteco de direitos adquiridos pelos particulares,
para sua segurana e certeza das relaes jurdicas.
Entende-se que deve-se considerar como actos constitutivos de
direitos:
37
1. Os actos criadores de direitos, poderes, faculdades e, em geral,

situaes jurdicas subjectivas;
2. Os actos que ampliam ou reforam esses direitos, poderes,
faculdades ou situaes jurdicas subjectivas;
3. Os actos que extingam restries ao exerccio de direitos,
nomeadamente as autorizaes;
4. Os actos meramente declarativos que reconheam a existncia
ou a validade de direitos, poderes, faculdades ou situaes
jurdicas subjectivas. So os actos a que a doutrina chama
verificaes-constitutivas.
Devem
ser
considerados,
pelo
contrrio,
como
actos
no
constitutivos de direitos:
1. Actos administrativos internos;
2. Actos declarativos que no consistam no reconhecimento da
existncia de direitos, poderes, faculdades ou situaes
jurdicas subjectivas;
3. Actos constitutivos de deveres ou encargos;
4. Autorizaes e licenas de natureza policial;
5. Actos precrios por natureza;
6. Actos em que a Administrao Pblica tenha validamente
includo uma clusula do tipo reserva de revogao;
7. Actos administrativos sujeitos, por lei ou clusula acessria,
condio sem prejuzo dos direitos de terceiros;
8. Actos inexistentes e actos nulos.
38
Regime de Revogao dos Actos Constitutivos de Direitos

Ilegais
Os traos principais do regime jurdico da revogao de actos
constitutivos de direitos so os seguintes:
1) O fundamento exclusivo da revogao a ilegalidade do acto
anterior;
2) A revogao de actos constitutivos de direitos ilegais deve ser
feita:
a) Dentro do prazo fixado na lei para o recurso contencioso que
no caso caiba;
b)
Se
tiver
sido
efectivamente
interposto
um
recurso
contencioso, pode o acto recorrido ser revogado no todo

ou em parte at ao termo do prazo para a resposta ou
contestao da autoridade recorrida.
Regime de Revogao dos Actos No Constitutivos de Direitos
Os aspectos principais deste regime so:

1. A revogao de actos no constitutivos de direitos pode ter por
fundamento a sua ilegalidade, a sua inconvenincia, ou
ambas: afectivamente, a lei dispe que essa revogao pode
ter lugar em todos os casos;
2. A revogao destes actos pode ter lugar a todo o tempo.
Efectivamente, a revogao de actos no constitutivos de direitos
com fundamento em ilegalidade tambm s pode ter lugar dentro do
prazo de recurso contencioso fixado na lei.
39
Revogao, reforma e converso das deliberaes:

As deliberaes dos rgos autrquicos, bem como as decises dos
respectivos titulares, podem ser por ele, revogadas, reformadas ou
convertidas, nos termos seguintes:
a) Se no forem constitutivas de direitos, em todos os casos e a
todo o tempo;
b) Se forem constitutivas de direitos, apenas quando ilegais e
dentro do prazo fixado na lei para o recurso contencioso ou at
interposio deste).
Competncia para a Revogao
Pertence ao autor do acto, aos seus superiores hierrquicos (salvo,
por iniciativa destes, se se tratar de acto da competncia exclusiva
do subordinado), ao delegante e, excepcionalmente e nos casos
previstos na lei, ao rgo que exercer tutela revogatria.
A lei no confere ao rgo competente numa determinada matria o
poder revogar o acto viciado de incompetncia relativa praticado
nessa matria por outro rgo. Julgamos que faz mal, pois deveria
ser tambm possvel ao titular da competncia dispositiva, com
fundamento na invaso desta pelo rgo incompetente, revogar o
acto administrativo praticado por este rgo. No parece razovel
que apenas lhe assista a possibilidade de recorrer de tal acto.
Efeitos Jurdicos da Revogao

Os seus efeitos jurdicos, a revogao pode ser de dois tipos:
revogao anulatria, retroage, os seus efeitos jurdicos ao momento
da prtica do acto revogado, a revogao opera ex tunc; aqui tudo
se passa, como se o acto revogado nunca tivesse existido o que,
40
consequncia da ilegalidade que originariamente afectava esse acto.

E revogao ab-rogatria, aqui respeitam-se os efeitos j produzidos
pelo acto inconveniente, apenas cessando, para o futuro, os efeitos
que tal acto ainda estivesse em condies de produzir. A revogao
s opera ex nunc.
A revogao no produz efeitos apenas em relao a quem solicitou,
mas sim em relao a todos (erga omnes), devendo, portanto, os
seus efeitos ser acatados pelo particular interessado, pela
Administrao e por terceiros.
Ratificao, Reforma e Converso do Acto Administrativo

Pertencem categoria dos actos sobre os actos, por isso que os
seus efeitos jurdicos se vo repercutir sobre os efeitos do acto
ratificado, reformado ou convertido, como e, por natureza, tais
efeitos produzem-se ex tunc, isto , retroagem ao momento da
prtica do acto cuja ilegalmente visam sanar.
A ratificao (ou ratificao sanao), o acto administrativo
pelo qual o rgo competente decide sanar um acto invlido
anteriormente praticado, suprido a ilegalidade que o vicia.
A reforma, o acto administrativo pelo qual se conserva de um
acto anterior a parte no afectada de ilegalidade.
A converso, o acto administrativo pelo qual se aproveitam os
elementos vlidos de um acto ilegal para com eles se compor um
outro que seja legal.
Leituras complementares
41
CAETANO, Marcello. Manual de Direito Administrativo - Vol. I.

Coimbra. Almedina. 10 edio. 2010.
CAUPERS, Joo. Introduo ao Direito Administrativo. Lisboa.
ncora Editora. 2000.
Para esta matria recomenda-se a leitura das pginas 165 a 205.
MACIE, Albano. Lies de Direito Administrativo. Vol. I. Maputo.

Escolar Editora. 2012.
Obra bastante didctica, que d enfoque realidade jurdica
moambique.
Tambm ler as pginas 137 a 183 que explicam os princpios
informadores do Direito Administrativo.
Legislao
Constituio da Repblica de Moambique
aprovada na
Assembleia da Repblica em 16 de Novembro de 2004.

Decreto n 30/2001 de 15 de Outubro - Aprova as Normas de
Funcionamento dos servios da Administrao Pblica.
Lei n 14/2011 de 10 de Agosto Regula a Formao da Vontade
da Administrao Pblica, estabelece as normas de defesa dos
direitos e interesses dos particulares.
Lei n 7/2012, de 08 de Fevereiro Aprova a Lei de base da
Organizao e Funcionamento da Administrao Pblica LOAP.
Decreto n 62/2009, de 08 de Setembro Aprova o Regulamento
do Estatuto Geral dos Funcionrios e Agentes do Estado.
Lei n 14/2009, de 17 de Maro Aprova o Estatuto Geral dos
Funcionrios e Agentes do Estado.
Actividade
1. Defina acto administrativo definitivo e executrio.
3. Qual a estrutura do acto administrativo?
2. O que e em que consiste o vcio de usurpao de poder?
42
UNIDADE TEMTICA 2
O CONTRATO ADMINISTRATIVO
Objectivos
Distinguir o Contrato Admnistrativo do Contrato Privado

Conhecer as peculiaridades do contrato Administrativo
Compreender
os
princpios
enformadores
do
Contrato
Administrativo
Compreender o procedimento de formao e execuo do
Contrato Administrativo
Distinguir as espcies de Contrato Administrativo
Contratos
da
Administrao
Pblica
Contratos
Administrativos
Nem sempre se admitiu a possibilidade de a Administrao Pblica
se vincular atravs de contratos: a ligao entre a actividade
administrativa pblica e a ideia de autoridade, compreensvel numa
poca em esta actividade tinha natureza essencialmente ablativa,
43
caracterstica daquela. Naturalmente que num perodo vez mais

diversificadas, muitas delas de prestao e de conformao, e
intensifica o apelo colaborao dos cidados na prossecuo dos
interesses pblicos tendo, por isso mesmo, a exibir cada vez
menos os gales da sua autoridade -, tais reservas deixaram de
fazer sentido.
indispensvel ter presente que, para se poder falar em contrato,
essencial que a manifestao de vontade de ambas as partes seja
condio da respectiva existncia. Se a manifestao de vontade do
cidado somente condiciona o incio do procedimento tendente
prtica de um acto (como sucede nos procedimentos de iniciativa
particular), ou apenas condio de eficcia de um acto (como
sucede, para a maioria da doutrina, com a investidura num cargo
publico, relativamente ao acto de nomeao), encontramo-nos
perante comportamentos unilaterais da Administrao e no em face
de verdadeiros contratos.
Os reconhecimentos da capacidade da Administrao Publica para
se vincular por contrato no implica que se considerasse que esta se
vinculava contratualmente em termos idnticos aos particulares.
Nasceu ento a ideia de que os contratos em que a Administrao
Publica outorgava constituam necessariamente uma espcie de
contratos diferente dos outros, contratos tpicos da Administrao
Publica, contratos administrativos, enfim (o principio da igualdade
das partes parecia dificilmente concilivel com a autoridade da
Administrao).
Dos diversos critrios propostos para distinguir os contratos
administrativos dos contratos privados, os mais utilizados foram:
a) O critrio da sujeio, assente na ideia de inferioridade do
contraente privado;
44
b) O critrio do objectivo, com base no qual se considera

administrativo aquele que constitui, modifica ou extingue uma
relao jurdica de direito administrativo;
c) O critrio estaturio, que entronca na concepo do direito.
A LPA definiu contrato administrativo no n. 1 do artigo 176, como
acordo de vontades pelo qual constituda, modificada ou
extinta uma relao jurdica administrativa.
CORREIA, combina o critrio do objecto com critrio estatutrio:
O contrato administrativo constitui um processo prprio de agir
da Administrao Pblica que cria, modifica ou extingue
relaes jurdicas, disciplinadas em termos especficos do
sujeito
administrativo,
entre
pessoas
colectivas
da
Administrao ou entre a Administrao e os particulares.

Note-se que o LPA no se limitou definio de contrato
administrativo e enumerao das suas espcies mais conhecidas:
incluiu no artigo 179. uma verdadeira norma de habilitao em
matria de celebrao de contratos administrativos: a no ser que a
lei o impea ou que tal resulte da natureza das relaes a
estabelecer, as competncias dos rgos da Administrao Pblica
podem ser exercidas por via da outorga de contratos administrativos.
Uma vez reconhecida a capacidade da Administrao Pblica para
contratar, a evoluo no parou, comeando a admitir-se que aquela,
para alm da outorga de contratos administrativos, tambm se
poderia vincular atravs de contratos de natureza jurdico-privada,
designadamente
contratos
civis,
idnticos
queles
que
os
particulares celebram entre si, regularizados essencialmente pelo

direito civil ou pelo direito comercial (por exemplo, tornar de
arrendamento um imvel para nele instalar um servio pblico).
45
O
contrato
administrativo est
colocado hoje no
mesmo plano do acto
administrativo,
enquanto
meio
normal de exerccio
da
actividade
administrativa
pblica
E, admitida esta possibilidade, surgiu e desenvolveu-se a ideia de

que
seria
vantajoso
submeter
contratao
privada
da
Administrao Pblica a regras idnticas s aplicveis aos contratos

administrativos, nomeadamente no plano da formao do contrato.
Caractersticas gerais do Contrato Administrativo

Logicamente distintos, mas intimamente ligados na prtica, pem-se
dois problemas:
por
que
indcios
se
reconhece
que
um
contrato
administrativo?
Desde que um contrato administrativo, por que traos
fundamentais se distingue o seu regime do contrato privado?
Critrios do contrato administrativo
No existe qualquer critrio formal que permite reconhecer
primeira vista o contrato administrativo. Em presena de um contrato
celebrado pela Administrao, por exemplo: de uma compra de
paraleleppedos destinados a reparao de uma via pblica,
podemos hesitar, a primeira vista sobre o caracter civil ou
administrativo do contrato: compra e venda regida pelo cdigo civil,
ou contrato de fornecimento? Consoante se opte por um ou outro
sentido, o regime do contrato, quer dizer, os direitos e obrigaes
das partes e a competncia para deles conhecer, ser civil ou
administrativo.
Em certos casos os textos resolvem expressamente a questo;
atribuem a competncia administrativa que implica a aplicao das
regras prprias dos contratos administrativos uma certa categoria
de contratos n 2 doa artigo 176 da LPA.
46
Mas, para alm dos contratos administrativos por determinao da

lei, foi a jurisprudncia que teve de resolver o problema e definir
critrios da natureza dos critrios dos contratos por natureza. As
solues que ela desenvolveu ligam-se a trs elementos:
1 As partes do contrato: um contrato s administrativo se uma
das partes for uma pessoa colectiva de direito pblico.
2 O objetivo do contrato: administrativo todo o contrato cujo
objecto se liga prpria execuo do servio pblico.
3 As clusulas do contrato: quando um contrato no tem por
objecto confiar a execuo do servio a um particular, s
administrativo se contiver uma clusula exorbitante do direito comum.
preciso compreender bem que estes dois elementos so
alternativos: um contrato celebrado por uma pessoa pblica
administrativo desde que responda primeira ou segunda das
condies indicadas.
A aplicao destes critrios nunca foi fcil. Mas nestes ltimos anos
a jurisprudncia introduziu excepes e matizes que levam certos
autores a pr em causa os seus prprios critrios. No entanto
continuam a ser a base do direito positivo, e a partir deles que se
pode compreender a sua evoluo.
As partes do contrato. Se um contrato celebrado entres dois
particulares, certo salvo raras excepes que no se trata de
um contrato administrativo.
Se uma das partes pessoa pblica (sendo a outra ou pessoa
privada ou pessoa pblica), o contrato pode ser administrativo se
para alm disso apresentar uma das duas caractersticas a seguir
analisadas. A condio relativa s partes pois necessria, mas no
suficiente.
47
O objecto do contrato: a prpria execuo do servio pblico.

A doutrina, interpretando certas frmulas jurisprudncias, pensou
durante algum tempo poder afirmar que um contrato administrativo
quando tem por objecto ajudar ao funcionamento de um servio
pblico. A frmula era inexacta: com efeito, os contratos de servios
industriais e comerciais, se bem que tenham por objecto o
funcionamento de servios pblicos, so normalmente contratos de
direito privado; os prprios servios administrativos podem celebrar
tais contratos.
Neste caso o contrato toca a competncia administrativa, e os
princpios gerais dos contratos administrativos aplicam-se s
relaes entre as partes, sem que seja preciso interrogarmo-nos
sobre a existncia no contrato de clusulas exorbitantes.
As clusulas do contrato: a clusula exorbitante. Fora dos
casos de participao na prpria execuo de servio, um contrato,
mesmo que tenha por objecto um servio pblico, s administrativo
se as partes tiverem manifestado vontade de se subtrarem ao
direito civil, adoptando clusulas que se afastam dele. Neste caso
a clusula exorbitante ou derrogatria do direito comum que constitui
pois o critrio decisivo do contrato administrativo.
Mas quando que a clusula derrogatria? difcil responder com
segurana, dado que o direito civil consagra o princpio da liberdade
contratual, autorizando as partes a adoptar as clusulas mais
variadas. So certamente derrogatrias as clusulas que excedem
essa liberdade e que por isso mesmo so insusceptveis de figurar
num contrato entre particulares, por contrrias ordem pblica. Por
vezes consideram-se como tais as que, na prtica, no so normais
nas relaes privadas, porque respondem a preocupaes de
interesse geral, estranhas aos particulares.
Os princpios que acabamos de indicar comportam no entanto uma
excepo:
os
contratos
celebrados
pelos
servios
pblicos
48
industriais e comerciais com os seus utentes so considerados

contratos de direito privado, mesmo que contenham clusulas
exorbitantes, e esto subordinados competncia jurdica.
Pela relevncia desta matria apresentamos uma transcrio de um
texto de Guibunda (2012: 25 - 34) extrado da obra - Dvidas em
Direito Administrativo. Alcance Editores. 1 ed. Maputo. 2012:
A FIGURA DO CONTRATO NA ADMINISTRACAO PBLICA2

No domnio terico, um aspecto que reteve a minha ateno, ao
longo do meu magistrio e deve ser particularmente explicado, tem a
ver com o facto de os discentes exacerbarem o carcter das
clusulas exorbitantes, ao ponto de equipararem um contrato
administrativo com um contrato de adeso, onde o contraente
privado no tem mais do que a liberdade de contratar ou no.
verdade que a figura do contrato administrativo caracterizada,
dentre
outros,
por um
conjunto
dos poderes
derrogatrios
(consubstanciadores das chamadas clusulas exorbitantes) que, em

defesa do interesse pblico prosseguido, a Administrao deve deter,
mas no se deve considerar, nem se esta, efectivamente, perante
um contrato em que o contraente privado carece de liberdade
contratual e de estipulao.
Com efeito, ao longo de todo o processo de formao de mtuo
consenso, o particular tem formas de manifestar a sua vontade e de
negociar o contedo do contrato nos seus mais diversos aspectos.
assim que depois de a Administrao anunciar a inteno de se
vincular contratualmente ela no faz propostas de contrato, mas
recebe-as dos concorrentes.
Guibunda, Janurio Fernando. Dvidas em Direito Administrativo. Alcance Editores. 1

ed. Maputo. 2012. Pg 25-34
49
O concurso (principal via de busca do contraente particular e

pressuposto-regra para a celebrao de contratos administrativos,
de acordo com o artigo 180, in fine o processo resultante do
convite, feito ao publico ou queles que renam determinados
requisitos, para apresentao de propostas de contrato em
regime de concorrncia e de modo a permitir Administrao a
escolha do proponente que lhe convier.
verdade que o concurso, geralmente, aberto para a formao de
um contrato cujas clusulas obedecem a uma pauta previamente
fornecida pela Administrao aos concorrentes, atravs do caderno
de encargos e do programa de concurso, mas estes tem como
finalidade to somente simplificar e orientar a organizao dos
preliminares do contrato. A proposta apresentada pelo concorrente
serve, pois, para, em primeiro lugar, demostrar adeso do particular
todo o contedo do caderno e, em segundo lugar, para preencher os
seus vazios, particularmente, mo que ao preo diz respeito.
A Administrao Pblica, por seu turno, neste processo, conhece
algumas restries estabelecidas por princpios, leis e regulamentos,
a tal ponto que, mesmo quando se tenha optado pelo ajuste directo
para adjudicao a respectiva deciso, muitas vezes, tal no retira
nem significa a inexistncia de liberdade contratual, quer da parte do
particular, quer da Administrao.
Deve-se, assim, explicar que no contrato administrativo est
plasmado o princpio da liberdade contratual, o que tem, porm, a
particularidade de, derivado do interesse pblico que lhe subjaz, nele
a Administrao deter alguns poderes que extravasam o comum das
regras contratuais aceites em direito privado, poderes esses
consubstanciadores das chamadas clusulas exorbitantes, quando
expresso no contrato. Mas, no demais, est-se perante um
verdadeiro contrato.
50
s clusulas e poderes exorbitantes detidos pela Administrao no

contrato
administrativo,
administrativa,
como
contrape-se
em
um
toda
sistema
a
de
relao
jurdico-
garantias
dos
particulares, que salvaguarda os seus direitos e interesses face a

violaes ou ameaas de violao provindas da Administrao.
Doutra forma, e se elas (as clusulas exorbitantes) significassem
vantagens e poderes apenas para uma das partes o Poder Publico
jamais encontraria com quem contratar.
Resumindo: o interesse pblico vertido e subjacente ao contrato
administrativo ano elimina a vontade do particular nem coarcta a sua
liberdade contratual.
Srvulo Correia, a este propsito, escreveu que: as manifestaes
da liberdade contratual podem resumir-se na liberdade de
celebrao a liberdade de contratar ou de no contratar isto
, o reconhecimento pela Ordem jurdica de que quem quiser
contratar pode faz-lo e de quem no quiser a isso ser
obrigado nem ser sancionado por forca de uma recusa.
Continuando com explicao, refere este insigne mestre que: A
liberdade de celebrao significa, em primeiro lugar, o poder
genrico das pessoas de recorrerem ao instituto contratual
como meio de regulamentao de interesses atravs da
produo acordada de efeitos de direito.
A materializao daquele conceito, em termos prticos, implica as
seguintes faculdades: por um lado, a de formulao de propostas
contratuais, processo que se resume, no caso concreto de um
contrato de empreitada de obras pblicas precedido e concurso, no
preenchimento do conjunto de quesitos lanado pelo caderno de
encargos e na apresentao de uma proposta de preo; por outro,
significa a faculdade de escolher a pessoa de contraente e a de
aderir s referidas propostas contratuais.
51
verdade que, se atendermos a que a massificao das

operaes econmicas trouxe consigo, nos nossos tempos, uma
estandardizao dos contratos, transformados, boa parte das vezes,
em contratos de adeso ou em contratos maioritariamente
integrados por clusulas contratuais gerais, que manifestam uma
tendncia para a uniformizao e a generalizao do contedo dos
negcios jurdicos bilaterais, normalmente em beneficio da parte
mais forte, podemos, facilmente, entender que esta liberdade
contratual acha-se muito prximo da liberdade de aderir a muitas
propostas contratuais.
Verifica-se no dia a dia que, praticamente, j no se minuta qualquer
contrato, mas preenche-se apenas alguns campos de um formulrio
previamente concebido, e assina-se. Mas, tal como explicamos atrs,
isto no significa a ausncia de liberdade contratual.
So ganhos de uma evoluo econmica e de prticas no mundo
dos negcios. O Direito Contratual, de uma forma geral, ganhou, nos
ltimos tempos, formulas consubstanciadoras de uma praxis comum
e at internacionalmente aceite. Lembre-se que em termos dos
grandes negcios pblicos, hoje recorre-se com frequncia a
concursos internacionais.
Varias so as razes para esse facto, indo desde a busca das
verdadeiras capacidades e vantagens comparativas fora dos limites
nacionais, at observncia dos condicionalismos impostos pelos
financiadores. Esta particularidade, em determinados quadrantes,
tem a ver com razes de ordem comunitria, noutros, atende
simples exigncia dos organismos envolvidos no processo de
financiamento.
Por outro lado, a agressividade da concorrncia, nos diversos
domnios, tende a estabelecer bitolas comuns, em termos de preos
e outras condies contratuais.
52
Vem esta incurso a propsito o facto de transparecer que todo o

contrato administrativo uma espcie de contrato de adeso, em
que o ente privado esta destitudo de liberdade de determinar o
clausulado contratual e acha-se, em tudo, submisso vontade
soberana da Administrao.
verdade que as clusulas exorbitantes (caractersticas deste tipo
de contratos) abalam ou, pelo menos, tm a virtude de bulir com a
estabilidade contratual, mas esse carcter estabilizador, muito longe
de significar que o entre privado no contrata livremente, representa
a principal garantia do interesse pblico, que, em ultima anlise, e de
forma remota e reflexa, tambm do contraente privado.
por isso que se fala no princpio da colaborao que abrange,
particularmente, o ente privado. Ele (contraente privado) est
adstrito colaborao para com a Administrao, colaborao que
se manifesta na aceitao dos efeitos das clusulas exorbitantes e
no acompanhar da mutabilidade do interesse publico.
Contudo, ambas as partes (publica e privada) conhecem algumas
restries, na relao contratual publica. O propsito poder de
resciso unilateral detido pelo ente pblico um poder vinculado,
como vermos mais adiante.
So apontados, tal como tivemos a oportunidade de referir alguns
em nota de rodap, dois princpios fundamentais que suportam o
regime jurdico exorbitante do contrato administrativo:
- princpio do consensualismo;
- princpio da prossecuo do interesse pblico.
De acordo com o princpio do consensualismo. O contrato, que seja
administrativo ou civil ele sempre a expresso da inteno comum
das partes, donde decorre que o contedo das obrigaes e elas
53
adstritas deve ser determinado em funo da vontade por estas

manifestada no momento d celebrao do contrato.
Por seu turno, do princpio da prossecuo do interesse pblico
resultam trs traos essncias do regime jurdico do contrato
administrativo:
a mutabilidade do contrato administrativo;
a posio do contraente particular como colaborador da
Administrao;
o exerccio pela entidade publica de prerrogativas de
autoridade.
este o princpio da prossecuo do interesse pblico que
responsvel pelo carcter essencialmente flexvel do contrato
administrativo, em contraste com a maior rigidez que encontramos
nos contratos privados, alicerados no princpio pacta sunt servada.
A colaborao do ente privado com a Administrao, como j
tivemos de afirm-lo atrs, consubstancia-se na sua vinculao
mutabilidade
do
contrato,
particular
comprometer-se-ia
inevitavelmente a acompanhar as prprias alteraes do interesse

pblico, adaptando as suas prestaes s novas exigncias.
Contudo, e a rematar, reiteramos que o um contrato administrativo,
apesar de todas as nuances atrs apontadas, , para todos os
efeitos, um contrato, onde a autonomia da vontade e liberdade
contratual dos respectivos contraentes nele esto inelutavelmente
presentes.
Ainda no domnio dos contratos administrativos, merece aqui a
nossa ateno particular a problemtica atinente ao efectivo recurso
ao contedo das clusulas exorbitantes e a razoabilidade de tal
recurso, pela Administrao Pblica, em caso de desinteligncias na
execuo.
54
Perante um caso pratico com este teor:

Entre o Ministrio da Educao e CETA, Obras de
Engenharia, foi firmado um contrato de empreitada de obras
pblicas para a construo de dois mdulos de salas de aulas,
na Escola Secundaria 25 de Junho.
As obras decorrem desde Janeiro do corrente ano.
De h quatro semanas a esta parte que a CETA no tem
estado a observar os padres de qualidade acordados nem o
calendrio estabelecido, facto notificado e esta empresa pelo
dono da obra, atravs do fiscal.
No entanto, at presente data, o empreiteiro ainda no
tomou
nenhuma
mediada
tendente
sanar
seu
incumprimento.
O Ministrio da Educao solicitou os seus prstimos, como
advogado que .
Diga as mediadas que aconselharia o seu cliente (Ministrio
da
Educao)
tomar,
uma
percentagem
consideravelmente alta dos examinados respondeu que

aconselharia o Ministrio da Educao a rescindir, a titulo de
sano, o contrato de empreitada.
Ora, se bem que seja verdade que a resciso constituiu uma das
possveis, dentro da panplia das consubstanciadoras das clusulas
exorbitantes, parece-nos excessivo aplica-la como a primeira, numa
situao como esta, em que o enunciado lacnico quanto
verdadeira expresso, circunstncias, dimenso e repercusses do
alegado incumprimento.
Pela sua natureza, a resciso um medida extrema. Marcello
Caetano, a este propsito, refere que o poder de aplicar
vinculado, devendo fundar-se em graves faltas de cumprimento do
55
pactuado
susceptveis
de
produzir
danos
apreciveis
para
Administrao. Para Diogo Freitas de Amaral, A resciso do

contrato, a ttulo de sano, mais severa e mais grave sano em
que o contratante pode incorrer e acrescenta, que Verifica-se
quando o contraente particular no cumpre, ou no cumpre
plenamente, de forma culposa, as suas obrigaes por modo a
determinar grave prejuzo para o servio pblico. Vemos aqui um
conjunto de requisitos para a adopo desta medida: (i) o no
cumprimento; (ii) a culpa e (iii) a susceptibilidade de acusar um
grave prejuzo para o servio pblico, e ns acrescentamos a estes
requisitos a constituio do contraente faltoso em mora.
Para Pedro Gonalves, ela deve ser considerada, no catlogo das
sanes disponveis, uma sano excepcional, que deve ser
aplicada como ultima ratio. Uma violao menos grave, no dizer de
Diogo Freitas do Amaral, dar, em princpio, lugar a multas
contratuais.
A este propsito, Maria Joo Estorninho adianta que a funo
principal da sano nos contratos administrativos no , nem a de
reprimir
as
violaes
contratuais
nem
de
compensar a
Administrao pelos prejuzos sofridos, mas sim de obrigar o

particular a cumprir a prestao a que est adstrito e, desta forma,
assegurar a razo pela qual se tem entendido serem insuficientes as
sanes tpicas do direito privado.
Esta afirmao s vem confirmar a natureza extrema da resciso e
assim justificar o seu recurso tambm em caso de extrema
necessidade, e apenas quando afasta a possibilidade (til) da
manuteno do contrato.
Nos termos do n. 1 do artigo 174. do Regime de Empreitadas de
Obras Pblicas, aprovado pelo Decreto-Lei n.48871, de 8 de
Fevereiro de 1969, Quando a fiscalizao reconhea que na obra
existem defeitos de execuo ou que nela foram observadas as
56
condies do contrato, lavrar auto a verificar o facto e notificar o

empreiteiro para, dentro do prazo razovel, que lhe ser consignado,
remediar os defeitos da obra, notificao da qual o empreiteiro
poder reclamar, nos termos e com os fundamentos descritos no
numero 4 deste artigo.
Por sua vez, o artigo 175.do diploma que temos vindo a referir
estabelece que Se o empreiteiro no concluir a obra no prazo
contratualmente estabelecido, acrescido de prorrogaes graciosas
ou legais, ser-lhe- aplicada, at ao fim dos trabalhos ou resciso
do contrato, a seguinte multa diria, se outra no for fixada no
caderno de encargos:
a. 1 por mil do valor da adjudicao, no primeiro perodo
correspondente a um dcimo do referido prazo;
b. Em cada perodo subsequente de igual durao, a multa
sofrer um aumento de 0,5 por mil at atingir o mximo de 5
por mil.
Vemos, nestes dois preceitos, dois aspectos importantes: o primeiro,
a constituio em mora do contratante faltoso, ao interpel-lo e
fixar-lhe um prazo para remediar os defeitos da obra; o segundo, o
gradualismo da prpria multa, dentro da estrutura do preceito legal
que a constitui, tudo isto direccionado, fundamentalmente, a
compelir o contraente faltoso ao cumprimento das suas obrigaes
contratuais.
Deste modo, o docente, nas suas preleces ou ao orientar os
seminrios, deve enfatizar este gradualismo das sanes e o
carcter reparador referido por Maria Joo Estorninho. Reparador no
sentido de uma espcie de execuo forada. que, mesmo esta
execuo forada, nos termos do artigo 186 da LPA, s pode ser
prosseguida atravs do Tribunal Administrativo e dos tribunais,
excepto dispositivo legal em contrrio. Deve, por outro lado, fazer
ver aos discentes que a resciso acarreta consequncias gravosas
57
para ambas as partes do contrato, e dela s se deve lanar mo

com vista a evitar males maiores do que os j produzidos pela
dificuldade ou impossibilidade de cumprimento do pacto, por parte
do empreiteiro.
As sanes devem fazer parte do clausulado contratual, e sempre
que possvel, acompanhadas das circunstncias que lhes do lugar.
Veja-se o caso do Contrato d Concesso de Estradas e Pontes,
disciplinado pelo Regime aprovado pelo Decreto n.31/96, de Julho
alnea H) do artigo 18.
Este diploma estabelece, no seu atrigo 42, que:
1. Em caso de incumprimento, por parte da sociedade
concessionaria, das obrigaes que lhe so impostas pelo contrato
de concesso, o Ministro das Obras Pblicas e Habitao poder
rescindir o referido contrato de concesso pelos fundamentos
seguintes;
a) Abandono da construo, conservao ou explorao
da concesso;
b) No cumprimento de obrigaes assumidas aps a
explicao da multa, nos termos prescritos no contrato
de concesso;
c) Subconcesso ou trepasse da concesso, no todo ou
em parte, ano precedia de autorizao;
d) Falta de prestao da cauo no prazo que for
estipulado no contrato de concesso;
e) Desobedincia reiterada s determinaes do Ministro
da Obras Publicas e habitao ou da autoridade
nacional de estradas com prejuzo ou atraso para a
execuo ou explorao do empreendimento.
Pelo elenco de circunstncias que podem dar lugar resciso a
ttulo de sano, acima transcritas, apercebemo-nos do carcter
extremo e gravosa desta medida, por um lado, e do carcter
vinculado a que Administrao est sujeita (entenda-se vinculada),
para tomar uma tal deciso.
58
Analisando cada um dos requisitos ou pressupostos, apercebemonos de que:

As circunstncias da alnea a) mostram, claramente, a inviabilidade
da prossecuo do contrato. Com efeito, o concessionrio demitiu-se,
literalmente, das suas obrigaes contratuais, violando o contrato
em toda a sua extenso e objectivos.
No caso da alnea b) o concessionrio porfia no incumprimento,
mesmo depois de lhe haver sido aplicada uma sano mais leve,
dando mostras claras de que contraente faltoso ao princpio do
pacta sunt servanda.
A circunstncia referida na alnea c) consubstancia a inobservncia
de uma das caractersticas do contrato administrativo: os contratos
administrativos so contratos intuito personae, ou seja, atendem s
qualidades da pessoa ou entidade s contraente privado, a quem
est vedada a faculdade de trespassar o contrato sem o
consentimento do contraente pblico. A ser livremente aceite este
trespasse, desnaturar-se-ia todo o carcter pessoal, ou pelo menos
selectivo e electivo que se pretendeu com o concurso. Toda a
transparncia e a salvaguarda da igualdade dos concorrentes que
justificaram o concurso perderiam qualquer utilidade e sentido.
A falta de prestao da cauo na forma estabelecida no contrato
viola, em primeiro lugar, uma prescrio legal, alnea g) do artigo 18
do decreto que temos vindo a analisar, e, em segundo lugar, violar,
obviamente, uma clusula contratual. A cauo um elemento que
empresta seriedade proposta contratual, significando que ela vai
ser mantida e cumprida. Ela constitui a garantia do exacto e pontual
cumprimento das obrigaes assumidas.
importante que o estudante saiba que a interpelao, em qualquer
contrato, deve ser privilegiada, como forma de constituir o contraente
faltoso em mora, ou seja, chamar a ateno do mesmo, com
59
carcter vinculativo, da sua situao de inadimplente, para, em

consequncia, corrigir o seu comportamento, em prol do reequilbrio
e normalidade pactual. Tambm intuitivo que a aplicao das
penas ter que ser consentnea com a gravidade da violao em
presena e o recurso s penas geradoras de ruptura do acordo deve
ser considerada em casos extremos.
Concluindo:
aplicao
das
penas,
num
contrato
administrativo, dever atender:

a) gravidade de violao;
b) Ao comportamento do infractor, na sequncia da
interpelao
c) repercusso das consequncias;
d) Ao pactuado contratualmente quando s sanes
aplicveis;
e) Ao estabelecido na lei.
Finalizando, diremos que o poder de aplicar sanes detido pela
Administrao no deve ser usado como uma mera forma de
demostrao de forca, mas, em primeiro lugar, como medida de
persuaso para que o contraente faltoso cumpra as suas obrigaes
contratuais e, em geral, como instrumento de salvaguarda do
interesse pblico subjacente ao contrato.
O regime do contrato administrativo

Traos gerais. O regime dos contratos administrativos, tal como
decorre
quer
das
clusulas
exorbitantes,
quer
das
regras
estabelecidas pelos textos ou pela jurisprudncia, recebe certos

traos de direito privado, por exemplo no que toca a condies de
validade do contrato. Mas distingue-se dele mais em dois sentidos
essenciais.
60
1 O contrato privado resulta do encontro de duas vontades

juridicamente iguais; e essa igualdade manifesta-se na formao e
na execuo do contrato.
No contrato administrativo, pelo contrrio, a pessoa pblica utiliza
um certo nmero de prerrogativas ligadas ao primado do interesse
geral que tem sua cura, e que a colocam, relativamente ao seu
contraente, em posio de superioridade. O poder pblico, que se
afirma na deciso executria, reaparece no seio do procedimento
contratual; certo que h acordo de vontades, mas numa base de
desigualdade jurdica.
2. O contrato privado pe em contacto duas vontades autnomas,
com liberdade, no quadro da lei, de escolherem os fins e as
modalidades do seu acordo. Ora a vontade da Administrao nunca
inteiramente livre; o interesse geral impe sua actividade limites
a que a vontade privada no est sujeita; numerosas regras prprias
do contrato administrativo tm por finalidade estabelecer essas
limitaes liberdade contratual da Administrao.
O regime dos contratos administrativos afasta-se pois do direito
comum dos contratos, tanto pelas prerrogativas que consagra em
benefcio da Administrao, como pelas sujeies que lhe impe,
encontrando apenas umas e outras o seu princpio no interesse
geral.
O contencioso dos contratos administrativos. Pertence
competncia do juiz administrativo normalmente, dos tribunais
administrativos tanto no que respeita validade e interpretao
do contrato como sua execuo; constitui uma das peas
essenciais do poder no tem aplicao nesta matria, com ressalva
da teoria chamada do acto destacvel.
61
A Formao do Contrato
O princpio constitucional que mais marca a especificidade da
contratao pblica na fase da formao do contrato o princpio da
igualdade: por fora dele, a lei estabelece normas detalhadas quanto
escolha do co-contratante, limitando sensivelmente a liberdade
contratual dos rgos administrativos.
As formas que podem revestir tal escolha so:
o concurso pblico,
o concurso limitado sem apresentao de candidaturas,
a negociao, com ou sem publicao prvia de anncio,
e
o ajuste directo,
cujas noes constam do artigo 179. da LPA.
A regra geral nesta matria a da obrigatoriedade de realizao de
concurso pblico (cfr. Artigo 180. da LPA). H, todavia, que tomar e,
considerao que as normas legais regularizados da realizao de
despesas inerentes aos contratos da Administrao (administrativos
ou no) prevem formas de escolha do contraente privado diversas
do concurso pblico em mltiplos casos.
A liberdade contratual da Administrao Pblica no limitada
somente pelas regras legais relativas escolha do contraente
privado: tambm a liberdade de conformao do contedo da
relao contratual est condicionada pela proibio da exigncia de
prestaes desproporcionadas ou que no tenham uma relao
directa com o objecto do contrato (cfr. Artigo 179.,n. 2).
62
O acto administrativo que corporiza a escolha do co-contratante tem

a designao de adjudicao.
Os contratos administrativos esto sujeitos forma escrita (cfr.
Artigo 181. da LPA).
A Execuo do Contrato
A Administrao Pblica, por fora da especial natureza dos
interesses prosseguidos, dispe de alguns poderes durante a
execuo do contrato administrativo (cfr. Artigo 178. da LPA):
- O poder de fiscalizao;
- O poder de dirigir o modo de execuo das prestaes devidas;
- O poder de modificao unilateral --- esta faculdade decorre da
variabilidade dos interesses pblicos prosseguidos com o contrato e
tem correspondncia no dever de manuteno do equilbrio
financeiro do contrato, dever que dita, em condies normais, o
aumento das contrapartidas financeiras do co-contratante privado;
- O poder de aplicar sanes em caso de inexecuo, execuo
defeituosa ou mora;
- O poder de resciso unilateral.
Note-se que, como bem observou MARIA JOO ESTORNINHO, no
se pode dizer que todos estes poderes so tpicos e exclusivos dos
contratos administrativos: diversos deles existem, por exemplo, nos
contratos de execuo das prestaes contratuais. O poder de
modificao unilateral aquele que parece mais estranho aos
contratos jurdicos-privados.
63
Espcies de Contratos Administrativos

O n. 2 do artigo 176. da LPA enumera as principais espcies de
contratos administrativos:
- O contrato de empreitada de obras pblicas, atravs do qual um
particular se encarrega de executar uma obra pblica mediante uma
retribuio a pagar pela Administrao Pblica.
- O contrato de concesso de obras pblicas, por via do qual um
particular se encarrega de construir e explorar uma obra pblica
mediante uma retribuio a pagar pelos utentes sob a forma de
taxas de utilizao;
- O contrato de concesso de servios pblicos, idntico ao
anterior, mas em que o objectivo a explorao de um servio
pblico;
- O contrato de concesso de uso privativo do domnio pblico,
atravs do qual a Administrao Pblica proporciona a um particular
a utilizao econmica exclusiva de bens do domnio pblico.
- O contrato de concesso de explorao do domnio pblico,
por via do qual a Administrao Publica transfere para um particular
a gesto de bens do domnio pblico, cujo gozo este, por sua conta
e risco, se encarregar de proporcionar aos interessados;
- O contrato de concesso de explorao de jogos de fortuna ou
de azar, atravs do qual a Administrao Publica encarrega um
particular da explorao de um casino, sendo retribudo pelo lucro
das receitas provenientes do jogo;
- O contrato de fornecimento contnuo, pelo qual um particular se
obriga a entregar regularmente Administrao Publica, durante um
certo perodo, bens necessrios ao funcionamento de um servio
pblico;
- O contrato de prestao de servios para fins de imediata
utilidade pblica, atravs do qual um particular se obriga perante a
Administrao Publica a assegurar a deslocao de pessoas ou
64
coisas entre lugares determinados (contrato de transporte), ou a

prestar-lhe a sua actividade profissional como funcionrio publico
(contrato de provimento).
A invalidade do contrato
Regra geral, o contencioso dos contratos administrativos segue a via
da aco, como se ver mais adiante (cfr. Artigo 185., da LPA).
Excepcionalmente, alguns comportamentos do contraente publico
so impugnveis por via de recurso contencioso, na medida em que
consubstancial verdadeiros actos administrativos: o que ocorre
com alguns actos preparatrios praticados durante o procedimento
administrativo tendente escolha do contraente privado (maxime, a
excluso de concorrentes), com o acto de adjudicao, com alguns
actos de aplicao e sanes, com a resciso unilateral do contrato
quando prevista em norma legal, etc.
O regime da invalidade do contrato administrativo, estabelecido no
artigo 182. do LPA, situa-se numa rea em que muito intensa a
confluncia do direito pblico e do direito privado, circunstncia que
lhe confere uma especial complexidade. Foi objecto de alteraes
introduzidas pelo a diploma de reviso1 , tendo as suas linhas gerais
passada a ser as seguintes:
- Os contratos administrativos, quando precedidos de invalidade
destes; o objecto evidente tentar obviar a que os rgos
administrativos, em face da generalizao da via contratual permitida
pela lei, cedam tentao de procurar obter por esta via efeitos
jurdicos que a prtica de um acto administrativo vlido no
possibilitaria;
- As disposies do Cdigo Civil relativas falta e aos vcios da
vontade --- artigos 240. a 257. --- aplica-se a qualquer contrato
administrativo;
65
- Se a alternativa outorga de um contrato administrativo for a

prtica de um acto administrativo (ex: uma concesso), a invalidade
daquele acto, sendo-lhe aplicveis as regras da LPA;
- Se a alternativa outorga de um contrato administrativo for a

celebrao de um contrato de direito privado (ex.: um fornecimento),
a invalidade daquele contrato decorre das causas susceptveis de
gerar a invalidade deste, sendo-lhe aplicveis as regras dos artigos
285. a 294. do Cdigo Civil.
ncora Editora. 2000.
GUIBUNDA, Janurio Fernando. Dvidas em Direito Administrativo.
Maputo. Alcance Editores. 2012.
moambique.
AMARAL, Diogo Freitasdo. Curso de Direito Administrativo. Vol II. 2
ed.. Coimbra. Almedina. 2013
Legislao
aprovada na
66
Lei n 15/2010 de 24 de Maio Aprova os procedimentos de

contratao de empreitada de obras pblicas, fornecimento de bens
e prestao de servios para os rgos e instituies do Estado,
incluindo autarquias e Empresas do Estado.
Actividade
1.Que tipo de Contratos Administrativos prev a LPA
2.Explique o que se entende por clusulas exorbitantes no

Contrato Administrativo
3.Que poderes dispe a Administrao Pblica durante a

execuo do contrato Administrativo
67
UNIDADE TEMTICA 3
A Responsabilidade da Administrao Pblica
Objectivos
Conhecer o objectivo de responsabilizao na Administrao
Pblica
Conhecer as modalidades de responsabilidade
Noo, origens, objectivos modalidades

O conceito jurdico de responsabilidade traduz sempre a ideia de
sujeio consequncias de um comportamento. Naturalmente que,
sendo o direito uma forma de ordenao das relaes entre pessoas
o comportamento haver de ter afectado algum que no o seu
prprio autor.
Consoante os valores lesados pelo comportamento, podem
conceber-se varias espcies de responsabilidade:
- A responsabilidade criminal ou penal, consequncia da prtica de
um crime;
- A responsabilidade disciplinar, resultante de um ilcito desta
natureza;
- A responsabilidade civil, contratual ou extracontratual decorrente
de um prejuzo causal.
A responsabilidade que nos interessa a responsabilidade civil
extracontratual por actos de gesto pblica, isto a obrigao que
recai sobre uma pessoa colectiva, actuando sob a gide de regras
68
de direito pblico, tiver causado prejuzos aos particulares (fora do

contexto de uma relao contratual, evidentemente).
Situados no domnio no direito administrativo como estamos, no
analisaremos, nem a responsabilidade civil resultante de actos de
gesto privada (comportamentos regidos pelo direito privado), nem a
responsabilidade civil eventualmente decorrente de actos prticados
os no exerccio da funo legislativa ou da funo judicial.
A ideia de responsabilizar o Estado pelos seus actos era
desconhecida antes de incios do sculos XIX: a vontade do
soberano no podia gerar qualquer obrigao de indemnizar, uma
sculo XIX quando LAFERRIRE, um dos fundadores do direito
administrativo, escreveu que le propre de la sauverainet est de
s`imposer tous [] sans compensation, e DUGUIT acrescentou, j
no nosso sculo, que souverainet et responsabilit sont deux
notions qui s`excluent.
Note-se que nesta poca predominava o entendimento de que o
vnculo jurdica entre o funcionrio pblico e o Estado se enquadrava
no mandato no mandato civil, pelo que somente os actos legais
daquele seriam imputveis a este.
Quando aos actos ilegais, praticados contra mandato, apenas
originavam responsabilidade pessoal (o que era causa de receios
paralisantes dos funcionrios no desempenho das suas funes e de
dificuldades para os cidados lesados por funcionrios insolventes).
Foram trs os principais factores que determinaram a evoluo no
sentido da responsabilizao do Estado:
- Consolidao e aprofundamento do princpio da legalidade
- Os reflexos das concepes organicistas no enquadramento
jurdico da relao entre o Estado e o funcionrio --- a
imputabilidade aos entes pblicos dos danos emergentes dos
actos
ilegais
materialmente
praticados
pelos
seus
69
funcionrios era a soluo mais adequada necessidade de

pblico;
- O alargamento da interveno econmica, social e cultural
do Estado.
A primeira tentativa de fundar a obrigao de indemnizar
prejuzos causados a participares por parte do Estado em
princpios autnomos, no reconduzveis ao direito civil, foi o
clebre acrdo Blanco, proferido em 8 de Fevereiro de 1873
pelo Tribunal de Conflitos francs. Estes acrdo afirmou
tambm
expressamente
competncia
dos
tribunais
administrativos em matria de responsabilidade do Estado.

O Objectivo primeiro da responsabilidade do Estado3 e de outras
entidades envolvidas no exerccio de actividades administrativas
pblicas a transferncia do dano sofrido pelo cidado para o
seu causador, atravs do pagamento de uma quantia em dinheiro,
a indemnizao. Esta responsabilizao comporta duas grandes
modalidades:
a) A responsabilidade subjectiva, assim designada por
envolver um juzo de censura sobre o comportamento do
causador do dano, juzo que recebe a designao de culpa;
b) A responsabilidade objectiva, que no radica em
qualquer reproduo do comportamento do causador do dano,
antes
decorrendo
de
comportamento
que,
no
obstante
perfeitamente aceitveis no plano social, so especialmente

vantajosos para aquele que, adoptando-os, causa o prejuzo,
conduzindo a lei a entender que devem ser por ele suportados.
A responsabilidade objectiva comporta duas subespcies:
-
responsabilidade
pelo
risco,
produzida
por
um
comportamento especialmente perigoso para terceiros e que foi

3
Cf. Artigo 58 da CRM

70
causa de um dano (a utilizao legitima de armas de fogo por

agentes da autoridade, por exemplo);
- A responsabilidade pela pratica de actos lcitos, resultante da
prtica de um acto administrativo lcito causador de um prejuzo (um
acto administrativo de expropriao, por exemplo).
A responsabilidade subjectiva
Para que se possa efectivar a responsabilidade subjectiva
indispensvel que se verifiquem os pressupostos da obrigao de
indemnizar:
- Um facto voluntrio que pode corresponder a um facto positivo
uma aco ou a um facto negativo ou absteno uma omisso.
A voluntariedade de tais factos significa apenas que os mesmos tm
d ser objectivamente controlveis ou dominveis pela vontade.
- um acto ilcito --- que pode consistir num acto administrativo
positivo, numa omisso juridicamente relevante ou numa conduta
material. Certo mesmo que a aco ou omisso tm de ser ilcitas.
Deste modo, a ilicitude implica no s agir quando no se deve
agir ou no agir quando se deve agir2, mas tambm que a violao
da norma por aco ou omisso produza danos ou prejuzos na
esfera jurdica de terceiros.
- a culpa do agente--- que j sabemos consubstanciar-se num juzo
valorativo negativo sobre o comportamento administrativo. A
propsito do pressuposto culpa h que distinguir a culpa pessoal da
culpa funcional: a primeira legitima uma censura do comportamento
do titular do rgo ou do agente, enfim, da pessoa que actuou em
nome da entidade pblica; a segunda, legitima uma censura do
comportamento da prpria pessoa colectiva pblica cujo rgo ou
agente estiveram na origem do dano. Esta ltima tem como
71
fundamento o direito reconhecido aos cidados a um funcionamento

normal e adequado dos servios pblicos. Exemplos de culpa
funcional:
- Deficincias de vigilncia e controlo (presos evadidos,
loucos):
- Falta de manuteno de estradas;
- Atrasos, erros e omisses;
-
Informaes
incorrectas,
promessas
incumpridas,
alteraes imprevisveis.
- o prejuzo- o nexo de causalidade, entre o acto ilcito e o prejuzo de tal modo
que se possa concluir que o acto foi causa adequada do prejuzo..
De um modo geral, pode-se dizer que cada um destes pressupostos
entendido, no direito administrativo, da mesma maneira que no
direito civil.
Responsabilidade objectiva
A sua razo de ser assenta na ideia de compensar as vantagens
que o exerccio de determinadas actividades particularmente
perigosas proporciona aquele que as exerce, ou em favor de quem
so exercidas, com o dever de suportar os danos que elas causem a
terceiros.
Nem todos os danos so indemnizveis: na verdade, constitui
pressuposto especifico da obrigao de indemnizar que o prejuzo
possua as caractersticas da especialidade e da anormalidade.
As situaes mais frequentes de responsabilidade pelo risco
ocorrem nos domnios das obras pblicas, do armazenamento e
72
manipulao de explosivos, do mau funcionamento de semforos e

do chamado risco social
- motins, guerra, etc.
A razo da sua existncia o princpio da justa repartio dos
encargos pblicos: no seria justo que aquele que sofreu um
prejuzo causado por um comportamento administrativo praticado no
interesse e para proveito da colectividade no fosse ressarcido.
esta espcie de responsabilidade por utilidade objectiva que
explica que uma expropriao por utilidade pblica faa nascer na
esfera jurdica do expropriado exige justa. direito a uma justa.
tambm este princpio que serve de fundamento ao direito a um
tribunal
em
face
da
inexecuo
por
uma
causa
legtima
administrativo. Justificada por uma causa legtima de inexecuo.
CAUPERS, Joo. Introduo ao Direito Administrativo. Lisboa. ncora
Editora. 2000

moambique.
73
Legislao
aprovada na

Actividade
1. Qual o objectivo da responsabilidade na Administrao Pblica
2.
Que
tipo
de
Responsabilidade
podemos
encontrar
na
Administrao Pblica
74
UNIDADE TEMTICA 4
As Garantias dos Particulares
Objectivos
Conceptulizar as garantias dos particulares em face da
Administrao Pblica
Distinguir as diversas garantias dos particulares
As Garantias em Geral e as Garantias Administrativas em

Especial
Conceito e tipos
J vimos como se organiza a Administrao Publica e de que formas
se exerce a actividade administrativa pblica. Falta-nos apreciar os
instrumentos que o direito administrativo faculta aos particulares
para defender os seus direitos e interesses quando entendam que
aquela actividade os lesou ou ameaa les-los.
As garantias - so meios jurdicos de defesa dos particulares
contra a administrao pblica. Existem vrias espcies de garantias:
garantias polticas, garantias administrativas (ou graciosas) e
garantias contenciosas.
75
As Garantias Polticas deve dizer-se, desde logo, que toda a

organizao democrtica do estado constitui- em si mesma e nos
mltiplos aspectos em que se desdobra uma garantia para os
particulares.
Assim, por exemplo, a fiscalizao da constitucionalidade das leis, a
sujeio dos Decretos-leis a ratificao parlamentar, a regra da
aprovao anual do oramento do Estado e das contas pblicas, as
diversas formas de controlo parlamentar sobre a actuao do
governo, e mutas outras constituem garantias polticas objectivas
que, directa ou indirectamente, acabam sempre por redundar em
garantias subjectivas dos cidados.
Mas, em rigor, so mais garantias dos ordenamento constitucional
do que propriamente garantias dos particulares, no sentido de
garantias que protejam os particulares em casos individuais e
concretos, h s duas: o direito de petio 4 , quando exercido
perante qualquer rgo de soberania, e o direito de resistncia5.
As garantias polticas no constituem uma forma eficaz de
proteco dos direitos dos particulares: com efeito, elas no
so inteiramente suficientes, nem so inteiramente seguras.
No so suficientes porque cobrem muito poucos casos e, dentro
de cada caso, no abrangem todos os aspectos relevantes, e no
so seguras porque, sendo confiadas a rgos polticos, vo
naturalmente ser apreciadas segundo critrios de convenincia
poltica, quando aquilo de que os particulares necessitam de
garantias jurdicas, que possam ser apreciadas com justia e
imparcialidade na base de critrios de natureza jurdica. Por isso,
so bem mais importantes as garantias administrativas e, sobretudo,
as garantias contenciosas.
4
5
Cfr artigo 79 da CRM

Cfr artigo 80 da CRM
76
As garantias administrativas - efectivam-se atravs dos rgos e

de Administrao Publica, aproveitando as prprias estruturas
administrativas e os controlos de mrito e de legalidade nelas
utilizados.
As garantias administrativas podem ser de legalidade, de mrito e
mistas. Numa outra perspectiva, existem garantias administrativas
petitrias e impugnatrias.
As garantias petitrias
As garantias petitrias, que no pressupem a prvia prtica de um
acto administrativo. Na petio no se ataca um acto que se
pretende eliminar; requer-se algo que se pretende obter, incluem:
- O direito de petio, faculdade de solicitar aos rgos da
Administrao Publica providencia que se consideram necessrias;
- O direito de representao, faculdade de alertar um rgo da
Administrao Publica responsvel por uma determinada deciso
administrativa para as consequncias provveis desta;
- O direito de denncia, faculdade de chamar a ateno de um
rgo da Administrao Publica para um facto ou situao que este
tenha a obrigao de averiguar; quando o objectivo da denncia o
comportamento de um funcionrio ou agente da Administrao
Publica, com o objectivo de que se proceda ao apuramento da
responsabilidade disciplinar deste, encontramo-nos perante uma
forma peculiar de denncia, o direito de queixa;
- O direito de oposio administrao, faculdade de contestar
decises que um rgo da Administrao publica projecta tomar,
77
seja por sua iniciativa, seja dando satisfao a pedidos que lhe
tenham sido dirigidos por particulares;
- O direito de queixa para o Provedor de Justia.
A queixa para o Provedor de Justia

Origens:
Pela sua importncia, a instituio do Provedor de Justia justifica
uma referncia especial.
O provedor de Justia tem origem no ombudsman 6 sueco, um
magistrado escolhido pelo parlamento para ouvir as razes de
queixa do povo contra o poder. A figura generalizou-se na Europa,
graas ao empenho do Conselho da Europa, tendo surgido, entre
outros, o parliament commissionary (Reino Unido), o mediateur
(Frana), o diffensore civico (Itlia) e o defensor del pueblo
(Espanha).
Entre os ns os artigos 256 a 261 da CRM e a Lei n 7/2006, de 16
de Agosto que estabelece o mbito de actuao, estatuto,
competncias e processo de funcionamento do Provedor da Justia.
A caracterstica mais relevante da interveno do Provedor de
Justia a falta de poder decisrio: o Provedor de Justia no
dispe de competncia para anular ou revogar actos administrativos,
nem pode substituir-se s autoridades competentes para praticar em
aquilo a que se poderia chamar o defensor do povo, ou o defensor do cidado.

Trata-se de uma alta autoridade administrativa, eleita pelo Parlamento, que independente
dos tribunais, e que tem por funo receber queixas dos particulares contra aces ou
omisses da Administrao Pblica e utilizar a sua autoridade, o seu prestgio, o seu poder
de persuaso, para levar as autoridades administrativas a reparar as injustias ou
ilegalidades que tiverem cometido, ou alterar as decises que possam ser consideradas de
m administrao.
6
78
vez delas os actos injustos ou inconvenientes por actos que

considere mais justos ou convenientes.
As garantias impugnatrias
As garantias impugnatrias pressupem sempre um comportamento
administrativo; consubstanciam-se em meios de ataque a tal
comportamento.
Perante um acto administrativo j praticado, os particulares so
admitidos por lei a impugnar esse acto 7 , isto , a ataca-lo com
determinados fundamentos, com vista sua revogao ou
modificao.
Assim, as garantias impugnatrias podem ser definidas como meios
de impugnao de actos administrativos perante rgos de
Administrao Pblica.
So quatro as principais espcies de garantias impugnatrias:
- a reclamao
- o recurso hierrquico
- o recurso hierrquico imprprio
- O recurso tutelar
A reclamao consiste no pedido de reapreciao do acto
administrativo dirigido a seu autor (cfr. Artigo 153, n 2, al. a) da
LPA).
A reclamao pode fundar-se na ilegalidade ou no demrito do
comportamento administrativo (cfr. Artigo 154. da LPA);
Cfr7 Artigo 153 e ss da LPA e 253 da CRM

79
O prazo de interposio da reclamao de 15 dias (cfr. Artigo 158.

da LPA); o prazo de deciso da reclamao de 10 dias (cfr. Artigo
161. da LPA).
No que respeita aos efeitos da reclamao, h a observar que ela
suspende e interrompe os prazos de interposio de recurso (Cfr n
1 do artigo 160 da LPA).
O Recurso Hierrquico
O Recurso hierrquico consiste o pedido de reapreciao do seu
autor (cfr. Artigo 162. da LPA).
definido como meio de impugnao de um acto administrativo, que
tenha sido praticado por um rgo subalterno, perante o respectivo
superior hierrquico, a fim de obter deste a revogao, modificao
ou substituio do acto recorrido.
O recurso hierrquico pode fundar-se na ilegalidade ou no demrito
do comportamento administrativo
Distinguem-se
tradicionalmente
duas
espcies
de
recurso
hierrquico: recurso hierrquico necessrio se o acto recorrido for

insusceptvel de recurso contencioso, interposio inviabiliza a
posterior impugnao contenciosa.
O recurso hierrquico dirigido ao mais elevado superior hierrquico
do autor do acto recorrido.
Quanto aos prazos resultam do dispostos no artigo 164 da LPA.
Segundo o entendimento ainda dominante, a extemporaneidade
do recurso hierrquico necessrio acarreta a perda do direito de
recorrer contenciosamente de actos administrativos anulveis.
80
Quanto tramitao do recurso hierrquico, o aspecto mais

relevante a previso da interveno dos contra-interessados isto
, daqueles que so titulares de um interesse oposto ao do
recorrente (cfr. Artigo 167. da LPA) e da interveno do autor do
acto recorrido, podendo mesmo o recurso ser decidido em sentido
favorvel ao recorrente, por este (cfr. Artigo 168. da LPA).
A deciso do recurso hierrquico deve ser tomada no prazo de 15
dias (cfr. Artigo 171. da LPA). Um ponto merece especial ateno.
A deciso do recurso hierrquico no tem sempre o mesmo mbito
material: o superior hierrquico pode sempre, com fundamento nos
poderes hierrquicos, confirmar ou revogar o acto recorrido ou,
ainda, declarar a respectiva nulidade; e pode tambm modificar ou
substituir aquele acto, a menos que a competncia do autor do acto
seja exclusiva, como dispe o artigo 170. da LPA (caso em que o
superior hierrquico carece de competncia dispositiva sobre a
matria).
O recurso hierrquico imprprio

O recurso hierrquico imprprio o pedido de reapreciao de um
acto administrativo dirigido a um rgo da mesma entidade pblica a
que pertence o autor do acto recorrido e que exerce este um poder
de superviso (cfr. Artigo 172., n1 da LPA);
Tambm o recurso hierrquico imprprio se pode fundar na
ilegalidade ou no demrito do acto administrativo (cfr. Artigos 171, n
3. em conjugado com o artigo 163 da LPA).
Existem duas espcies deste recurso: o recurso hierrquico
imprprio por natureza - isto , o recurso hierrquico que decorre da
existncia de poder de superviso de um rgo administrativo sobre
outro (cfr. Artigo 172., n. 1, da LPA) e o recurso hierrquico
81
imprprio por determinao da lei que resulta de uma outra

previso normativa que o institui (cfr. Artigo 172, n.2, da LPA).
Considerada a
parcimnia das regras
relativas ao
recurso
hierrquico imprprio na LPA, compreende-se que o legislador tenha

determinado a aplicao subsidiria a este das regras relativas ao
recurso hierrquico (cfr. Artigo 172., n.3 da LPA).
O recurso tutelar
O recurso tutelar consiste no pedido de reapreciao de um acto
administrativo praticado por um rgo de um entidade pblica
dirigida a um rgo de outra entidade pblica, que exerce sobre
aquela um poder de superintendente ou de tutela (cfr. Artigo 173.,
n. 1, da LPA).
O recurso tutelar pode igualmente fundar-se na ilegalidade ou no
demrito do acto administrativo (cfr. Artigos 173. em conjugado com
o artigo 163 da LPA).
O recurso tutelar tem carcter excepcional, o que se compreende, se
se tiver presente que ele representa sempre uma debilidade da
autonomia jurdica da pessoa colectiva tutelada (cfr. Artigo 173.,
n.2, da LPA).
Em princpio, o recurso tutelar tem natureza facultativa, no
condicionando
possibilidade
de
interposio
de
recurso
contencioso.
Pelas razes anteriormente indicadas para o recurso hierrquico
imprprio, a LPA determina a aplicao subsidiaria tambm ao
recurso tutelar das regras relativas ao recurso tambm ao recurso
tutelar das regras relativas ao recurso hierrquico (cfr. Artigo 173.,
n. 5).
82
Para esta matria recomenda-se a leitura das pginas 753 a 789
ncora Editora. 2000
moambique.
Manual do Procedimento Administrativo Produzido por ACIS aos
Agentes Econmicos.
Legislao
aprovada na
83

84
UNIDADE TEMTICA 5
As Garantias Jurisdicionais
Objectivos
Conceptualizar as Garantias Jurisdicionais
Compreender o fundamento das garantias Jurisdicionais
Conhecer os rgos da Jurisdio Administrativa
Conhecer o Processo do Contencioso Administrativo
As Garantias Jurisdicionais
Garantias jurisdicionais ou contenciosas so as garantias que se

efectivam atravs da interveno dos tribunais administrativos.
O conjunto destas garantias corresponde a um dos sentidos
possveis das expresses jurisdio administrativa ou contencioso
administrativo.
Fundamentao do Contencioso Administrativo

O fundamento terico ltimo do contencioso administrativo reside no
princpio da separao de poderes. Isto no significa que seja
inconcebvel um sistema de garantias contra a administrao pblica
fora da influncia daquele princpio: quer antes dizer que o nosso
sistema de contencioso administrativo assenta na Constituio da
Repblica de Moambique (CRM), que adoptou um modelo de
85
diviso do Poder Judicial em diversas ordens jurisdicionais

separadas,
entre
elas
administrativa,
que
permite,
tendencialmente, uma maior especializao do juiz administrativo. O

art. 223, n. 1 e 2 da CRM inclui, entre as categorias de tribunais, o
Tribunal
Administrativo
e,
desde
2004,
os
tribunais
administrativos, implementando uma verdadeira hierarquia de

tribunais na ordem jurisdicional administrativa. Foi a Constituio de
2004
que
operou
esta
descentralizao
do
Contencioso
Administrativo, aproximando-o dos particulares e garantindo-lhes o

exerccio dos recursos contenciosos e aces administrativas contra
as actuaes ou omisses da Administrao. Note-se, porm, que, a
CRM no instituiu a obrigatoriedade da existncia desses tribunais
administrativos (ao contrrio do que fez com os tribunais judiciais),
limitando-se a prever que Podem existir tribunais administrativos,
no n. 2, do art. 223.
Natureza e funes da jurisdio administrativa

Como vimos a jurisdio administrativa resulta de uma determinao
constitucional artigo 223, n 1, al. b). e o n 2 , da CRM
Note-se, porm, que, no obstante os tribunais administrativos
constiturem a jurisdio comum com competncia em matria de
litgios
emergentes
de
relaes
jurdico-administrativas,
no
constituem uma jurisdio exclusiva no que respeita aos conflitos

emergentes de tais relaes. Na verdade, a lei atribui aos tribunais
judiciais a resoluo de diversos tipos de litgios decorrentes de
relaes jurdicas desta espcie, como sucede com o contencioso
dos actos notariais e registais, contencioso relativo fixao das
indemnizaes devidas por expropriaes por utilidade pblica.
86
A funo da jurisdio administrativa decorre do estabelecido no

artigo 228 e ss da CRM.
rgos da jurisdio administrativa
Nos termos conjugados do n 1 do artigo 228 e artigo 3 da Lei n

25/2009
de 28 de Setembro
a orgnica dos tribunais administrativos
comporta:
a) o Tribunal Administrativo;
b) os tribunais administrativos;
c) os tribunais fiscais;
d) os tribunais aduaneiros.
A respeito da sua hierarquia, veja-se os nmeros seguintes do
mesmo artigo 3.
2. Constituem o Tribunal Administrativo:

a) o Plenrio, como ltima ou nica instncia, nos termos do artigo
26 da presente Lei;
b) a primeira e terceira seces e subseces referidas nos artigos
17 e 33 da presente Lei, como primeira instncia ou segunda
instncia;
c) a segunda seco, em segunda instncia, nos termos do artigo 30
da presente Lei.
3. Os tribunais administrativos constituem rgos de jurisdio de
primeira instncia no mbito das competncias conferidas por lei.
4. Os tribunais fiscais constituem rgos de jurisdio de primeira
instncia nos litgios decorrentes das relaes jurdico-fiscais.
87
5. Os tribunais aduaneiros constituem rgos de jurisdio de

primeira instncia investidos na funo de julgar as infraces e
dirimir litgios sobre matrias relativas legislao aduaneira.
6. Podem constituir-se tribunais arbitrais em relao aos contratos
administrativos, responsabilidade civil contratual ou extracontratual
e ao contencioso dos actos de contedo predominantemente
econmico.
Meios contenciosos
Nos tribunais administrativos utilizam-se vrios meios processuais,
isto , formas tipificadas de veicular uma determinada pretenso.
Estes meios dizem-se principais quando so autnomos, isto , o
seu uso no est dependente do uso de quaisquer outros, e
acessrios, quando ocorre tal dependncia.
Os
meios
processuais
principais
utilizveis
na
jurisdio
administrativa so dois:
- As aces contenciosas, pedidos de uma primeira definio do

direito aplicvel a um caso concreto;
- Os recursos contenciosos, pedidos de reapreciao jurisdicional de

uma deciso administrativa.
Os meios acessrios apresentam maior variedade: o pedido de
suspenso jurisdicional da eficcia do acto administrativo; os
pedidos de intimao; o pedido de produo antecipada de prova; as
medidas provisrias, as providncias cautelares no especificadas.
88
mbito da jurisdio administrativa

J dissemos que a jurisdio administrativa a jurisdio comum da
administrao pblica. o artigo 230. da CRM e o artigo 4 da Lei n
25/2009, de 28 de Dezembro que contm as ideias-chave da
jurisdio administrativa (ou do contencioso administrativo, se se
preferir).
1.
Na
jurisdio
administrativa
dirimem-se
conflitos
emergentes de relaes jurdico-administrativas, isto , relaes

reguladas pelo direito administrativo;
2. A jurisdio administrativa tem dois objectivos principais a
tutela da legalidade e a defesa de direitos e interesses legtimos
daqueles que se relacionam juridicamente com a Administrao
Publica.
Esto excludos da jurisdio administrativa:
Os actos praticados no exerccio da funo da funo politica,

entendida como a actividade dos rgos superiores do Estado
essencialmente dirigida s grandes escolhas da colectividade e
apenas condicionada constitucionalmente actos de execuo
constitucional, actos de graa, actos diplomticos, actos de defesa
nacional;
- Os actos legislativos;
- Os actos materialmente administrativos dos tribunais judiciais e os
actos do mbito criminal;
- Os actos de determinao e delimitao dos bens do domnio
publico;
89
- A efectivao da responsabilidade civil pelos prejuzos causados

por actos praticados no exerccio das funes politica e legislativa;
- As questes de natureza jurdico-privada.
excluso
da
jurisdio
administrativa
da
efectivao
da
responsabilidade civil decorrente de actos praticados no exerccio

das funes poltica e legislativa no aceitvel: no s a
ressarcibilidade de tais danos uma exigncia do Estado de direito,
como a jurisdio administrativa aquela que est naturalmente
vocacionada para os apreciar.
O RECURSO CONTENCIOSO
Origens, evoluo, conceito e natureza
O recurso contencioso (recours pour excs de povouir, na origem)
nasceu da necessidade de conciliar o princpio da separao de
poderes com o controlo da actividade administrativa pblica. Pode
dizer-se que esta conciliao indispensvel se fez em torno de trs
conceitos bsicos:
- O conceito de acto administrativo, espcie de criao jurdica de
um alvo em direco ao qual se vai orientar a garantia contenciosa;
- O conceito de recurso contencioso, como meio de apreciao da
conformidade legal de um acto administrativo o processo feito ao
acto, de Laferriere.
A utilizao da palavra recurso para designar este meio processual
carece de uma explicao. Em lngua portuguesa e na terminologia
jurdico-processual a palavra designa um meio de solicitar a um
tribunal que reaprecie uma deciso tomada por outro tribunal (de
grau de jurisdio Inferior quele, naturalmente). O termo no
90
adequado para designar a tentativa inicial de obter de um tribunal

soluo para um conflito, atravs de uma primeira aplicao do
direito: neste caso usam-se os termos aco ou pedido.
Assim sendo, por que razo de designa o pedido jurisdicional de
apreciao da legalidade de um acto administrativo recurso?
A resposta simples: entendeu-se que o acto administrativo acto
unilateral e autoritrio, que no tem paralelo nas actuaes dos
cidados no mundo jurdico-privado j consubstanciava uma
primeira deciso sobre um caso da vida, que a Administrao
Pblica procurara resolver dentro daquilo que ela considera ser o
respeito pelo poder direito, exercitando as suas prerrogativas
enquanto
poder
(administrativo).
tribunal
administrativo
reapreciava essa deciso. Daqui o termo recurso.

Para distinguir este recurso daquele outro que consiste em solicitar a
um tribunal administrativo que reaprecie uma deciso tomada por
outro tribunal administrativo, adjectivou-se o primeiro de contencioso;
o recurso contencioso. Para o segundo reservou-se o adjectivo
jurisdicional.
A Aplicao do Direito Processual Administrativo Contencioso

A aplicao do Direito Processual Administrativo Contencioso no
oferece problemas diferentes daqueles que se podem colocar na
aplicao de outros ramos do Direito. Assim, o caminho a seguir
para a realizao das normas de Direito Processual Administrativo
Contencioso e a sua aplicao a um caso concreto ser
substancialmente o mesmo do que aquele que se deve seguir para
quaisquer outras normas jurdicas que se realizam na vida social.
Assim, fundamentalmente, seguindo o ensinamento de JESUS
GONZALEZ
PERES,
aplicao
do
Direito
Processual
91
Administrativo Contencioso se decompe em quatro operaes:

Eleio (A), interpretao (B), actuao (C) e integrao (D).
A) A eleio das normas de Direito Processual Administrativo

Contencioso
A primeira operao para aplicar as normas de Direito Processual
Administrao contencioso a eleio do direito aplicvel, isto ,
determinar entre as normas do Direito Processual Administrativo
Contencioso a que aplicvel a um caso concreto. Trata-se de
uma tarefa bastante complicada na maior parte dos casos, que
consiste em examinar as respectivas normas com a finalidade de
verificar, dentre elas, a que contempla o problema que se coloca.
Alm disso, possvel que um mesmo dado de facto figure em
normas distintas. Neste caso, para conhecer da sua respectiva
vigncia ser necessrio traar os seus limites recprocos, tomando
em conta o tempo e o espao.
Para encontrar a norma aplicvel necessrio pr em movimento
uma busca desta e uma vez encontrada, verificar a sua validade, o
que implica um trabalho crtico sobre os requisitos da sua
aplicabilidade no caso concreto.
Foi, particularmente, o caso do Acrdo LUIS TIMOTEO MATSINHE,
de 12 de Abril de 2002, em que a Primeira Seco do Tribunal
Administrativo considerou ferido de inconstitucionalidade material,
por infringir normas de hierarquia superior no caso concreto o
Artigo 173 da Constituio que reserva ao Tribunal Administrativo
competncia para conhecer dos recursos contenciosos interpostos
em matria administrativa, referentes a rgos do Estado e
respectivos titulares - a norma contida no Artigo 28 da Lei n. 10/91,
de 30 de Julho que atribua competncia ao Tribunal Supremo, a
funcionar em seco, para conhecer dos recursos das deliberaes
92
do Conselho Superior da Magistratura Judicial e, consequentemente,

nos termos do artigo 162. da lei fundamental, o Tribunal
Administrativo est autorizado e possui legitimidade para recusar a
aplicao do disposto no artigo 28. do Estatuto dos Magistrados
judiciais, que atribui competncia a um seco ad hoc do Tribunal
Supremo para apreciar os recursos interpostos das deliberaes do
C.S.M.J. por fora do disposto nos artigos 173., da C.R. e 1, 6.,
23., estes da Lei n. 5/92, de 06 de Maio, o Tribunal Administrativo
tem competncia para apreciar e decidir recursos das deliberaes
do C.S.M.J.
Encontrada a norma, deve-se questionar os limites da sua eficcia
que depende, fundamentalmente, do mbito da sua vigncia o que
impe a verificao dos limites de aplicao temporais (a) e
espaciais (b).
a) Os limites temporais
Nesta perspectiva, duas questes tradicionalmente se colocam. A
primeira de saber quando comea e termina a vigncia da norma
processual (1); a segunda a do regime das normas transitrias (2).
1. O comeo e trmino da vigncia das normas processuais

administrativas contenciosas.
O Cdigo Civil adopta implicitamente o sistema da vacatio legis. O
comeo da vigncia da lei est subordinado ao cumprimento de dois
requisitos: a sua publicao no Boletim da Republica (n. 1 do artigo
5. do Cdigo Civil) e o decurso de um determinado perodo de
tempo a contar da sua publicao no termo do qual iniciar a sua
vigncia, isto , a produo de efeitos de direito. O n. 2 do artigo 5.
do Cdigo Civil precisa, neste sentido, Entre a publicao e a
93
vigncia da lei decorrer o tempo que a prpria lei fixar ou, na falta
de fixao, o que for determinado em legislao especial.
Antes da entrada em vigor da Lei n.6/2003, de 18 de Abril, que
determina o perodo da entrada em vigor das leis aprovadas pela
Assembleia da Repblica e todos os demais diplomas legais, o
regime jurdico da vocatio legis era sujeito ao disposto no Decreto n.
22270, de 11 de Abril de 1933.
A lei n. 6/2003, de 18 de Abril, determina o perodo da Vocatio
Legis nos seguintes termos: 1. As leis aprovadas pela Assembleia
da Republica e todos os demais diplomas legais, entram em vigor
quinze dias aps a sua aplicao em Boletim da Republica, salvo se
nele fixar outra data.
2. Para os efeitos estabelecidos no nmero anterior, o prazo de
quinze dias conta-se a partir da data da efectiva publicao
das leis e demais diplomas, sendo esta a que neles deve
constar.
A LPAC aprovada em 2001 e, pois, sendo anterior n. 6/2003, de 18

de Abril, fixou a sua prpria vigncia de acordo com o n. 2 do Artigo
5. do Cdigo Civil. Nos termos do artigo 209 da referida lei A
presente lei entra em vigor trs meses aps a sua publicao. Isto
significa que a vigncia da LPAC comeou em momento posterior a
sua significao, mais precisamente, decorreu um intervalo de trs
meses entre a publicao da Lei e a sua vigncia efectiva.
Na lgica do legislador, este perodo de tempo devia ser aproveitado
para, por um lado, permitir ao Tribunal Administrativo criar as
condies necessrias a implementao do novo legislativo, e, por
outro lado, iniciar uma campanha informativa sobre o novo processo
administrativo contencioso.
Todavia, resta elucidar o significado dos termos publicada no
Boletim da Republica, do n. 1 do Artigo 5 do Cdigo Civil ou aps
94
a sua publicao em Boletim da Republica que consta do Artigo

1 da Lei n. 6/2003, de 18 de Abril. Com efeito, pelo menos duas
opes so tecnicamente possveis: ou considerar como data da
publicao a que a que consta formalmente do Boletim da Republica,
ou a do efectivo acesso do Boletim da Repblica ao pblico.
O Tribunal Administrativo teve a ocasio de se pronunciar sobre esta
escolha no Acrdo ALFANDEGA DE MAPUTO, de 22 de Julho de
2000 (Acrdo n. 5/2000). Nesta deciso, a Segunda Seco do
Tribunal Administrativo decidiu que a expresso publicada no
jornal oficial no pode significar apenas grafada no jornal oficial.
Publicada tem de significar tornada pblica, atravs do jornal oficial.
Ora, se o jornal no foi posto disposio dos destinatrios da lei,
bvio que estes dela no tero conhecimento; e se a lei, que deve
regular as relaes jurdicas entre os homens a eles no chegou, ela
ser inexistente. No se trata do desconhecimento particular de uma
pessoa ou de um grupo de pessoas, mas da generalidade das
pessoas, uma vez que o jornal oficial, no nosso caso, Boletim da
Republica, no tinha sido posto disposio do pblico.
pois, praticamente, o dia no qual o Boletim da Republica foi posto
venda, de acordo com a informao prestada pelo Director da
Imprensa Nacional que constitui a data da publicao e no a que
consta formalmente do Boletim da Republica.
O Conselho Constitucional em termos similares no Acrdo n.
05/CC/2008, de 08 de Maio julgando que: Porque os Decretos do
Conselho de Ministros so, nos termos da alnea c) do n. 1 do artigo
144 da Constituio, publicados no Boletim da Republica, sob pena
de ineficcia jurdica, e porque essa publicao se destina a dar
conhecimento pblico da sua existncia e, portanto, s a partir da
sua distribuio pblica eles passam a ter eficcia jurdica,
perfeitamente defensvel ) o sublinhado nosso). Alm disso, o
Conselho
Constitucional
estabeleceu
as
consequncias
da
95
inobservncia da efectiva publicao das leis e demais diplomas: A

inobservncia do disposto na ltima parte do n. 2 do artigo 1 da Lei
n. 6/2003 s pode fazer incorrer em responsabilidade os indivduos
ou instituies a quem seja imputvel a ilegalidade cometida, e
nunca em prejuzo dos legtimos interesses e direitos dos cidados
destinatrios de leis ou normas d obrigatria publicao.
No que concerne ao seu trmino, a lei do Processo Administrativo
Contencioso no derroga a doutrina comum na matria. Como a
LPAC no estabeleceu o prazo da sua vigncia, deve-se deduzir que
este , por tempo indeterminado, o que implica que o seu trmino
ligado ao surgimento de uma lei posterior que vem derrogar
expressa ou tacitamente s suas disposies; como estabeleceu os
n. 1 e 2 do Artigo 7. do Cdigo Civil: 1. Quando se no destine a
ter vigncia temporria, a lei s deixa de vigorar se for revogada por
outra lei. 2. A revogao pode resultar de declarao expressa, da
incompatibilidade
entre
as
novas
disposies
as
regras
precedentes ou da circunstncia de a nova lei regular toda a matria

da lei anterior. Em todo caso, A revogao da lei revogatria no
importa o renascimento da li que esta revogara (n. 4 do Artigo 7.
do Cdigo Civil).
3. As normas transitrias
As leis processuais, como as outras, no tm efeito retroactivo, eles
dispem para o futuro (n. 1 do Artigo 12. do Cdigo Civil) no se
aplicando aos factos pretritos ainda que se pode dispor o contrrio
(n. 1 do Artigo 12. do Cdigo Civil). Todavia, como o processo
administrativo contencioso constitudo por uma sucesso de actos
praticados num determinado espao de tempo, pode-se colocar o
problema da aplicao de uma nova lei processual aos actos que se
realizam depois da sua entrada em vigor. Assim, pode-se levantar
96
problemas de transitoriedade em relao aos processos findos (2.1),

pendentes (2.2) e futuros (2.3).
Os processos findos
A subsistncia dos efeitos determinados pela legislao processual
administrativa contenciosa revogada permanece e isso no oferece
dvida.
Os processos findos terminados por sentena transitada em julgado
no esto submetidos em nada nova lei processual. A regra da
no retroactividade (n. 1 do Artigo 12. do Cdigo Civil) aplica-se
plenamente.
Todavia, pode colocar um problema de transitoriedade quando a
nova lei processual estabelece um novo recurso contra a sentena,
que antes no existia e que, com a entrada em vigor da nova lei
processual tornou-se susceptvel de se admitido.
A doutrina processualista civilista e administrativa divergem sobre
esta questo. Enquanto, por exemplo, MANUEL A. DOMINGOS DE
ANDRADE defende que: A nova lei no se aplica s decises
anteriores quando admite recurso onde anteriormente o no havia.
De contrrio, violar-se-iam as expectativas fundadas sobre o caso
julgado formado ao abrigo da antiga lei, JESUS GONZLEZ PREZ
ensina que: Puede, sin
embargo, plantear-se el problema de
tansitoriedad cuando se estableza un recurso contra la sentencia,

que antes no existia y que, al entrar en vigor da nueva norma fuese
admisible. De no preverse expresamente en la normativa aplicable,
si se considera que el recurso abre un nuevo proceso, habr
entender-se aplicable la norma nueva. De considerar-se que es uma
instancia ms de un nico prceso, el principio de regulation conjunta
a que despus se alude determinar la aplicacion de la norma
antigua y, po tanto, el recurso ser inadmisible.
97
A posio da doutrina espanhola sugere uma distino importante

que articula a aplicabilidade da lei nova aos processos anteriores a
sua entrada em vigor em torno da existncia ou no de uma nova
instncia. No caso em que a lei nova abre uma nova instncia, a
referida lei ser aplicvel; no caso contrrio no ser. Por exemplo,
se o legislador moambicano aprova uma lei criando um novo
recurso do tipo Amparo judicial administrativo com vista a proteger
melhor os direitos fundamentais ou equiparados abarcando as
sentenas judiciais administrativas proferidas na 1 instancia; claro
que este novo recurso abre uma nova instncia e poder abarcar as
sentenas judiciais proferidas antes da sua entrada em vigor quando
preencherem as condies de possessibilidade admitidas no regime
do
novo
recurso.
Esta
posio
tambm
acolhida
pelos
processualistas franceses; como ensinam JEAN VIVENT E SERGE

GUINCHARD: si les nouveeaux textes rendent recevables une voie
de recours qui ne letait ps anterieurement, la loi nouvelle de
procedure este applicable.
Os processos pendentes
Em matria de aplicao de reformas processuais a processos
pendentes, regra geral, no h diferena entre o processo civil e o
processo administrativo contencioso. As alteraes das normas
processuais aplicam-se aos processos pendentes imediatamente
mas sem efeitos retroactivos.
A doutrina processualista administrativa adopta uma aproximao
similar. Com efeito, admitir efeitos retroactivos seria admitir,
consequentemente, a possibilidade de violentar direitos adquiridos.
Assim, de acordo com este princpio, a nova lei processual ser de
aplicar, desde logo, nas prprias causas j instauradas, a todos os
termos
processuais
subsequentes.
Todavia,
pode-se
admitir,
98
teoricamente, que o processo iniciado antes de uma determinada

data pode beneficiar das normas processuais antigas.
Com efeito, como ensina MANUEL A. DOMINGUES DE ANDRADE:
a nova lei deve todavia respeitar os actos anteriores sua
vigncia actos cuja regularidade e eficcia continuam a ser
aferidas pela lei antiga () Mas o respeito pelos actos processuais
j validamente praticados pode exigir mais: para que estes actos
conservem a utilidade que lhes era reconhecida pela lei do tempo
em que foram praticados, torna-se necessrio, por vezes, que o
processo continue a seguir durante uma parte do seu curso dos
tramites da mesma lei, ou praticar os outros que forem preciso para
que tal utilidade no deixe de subsistir no transito da lei da antiga
para a lei nova. Na compreenso destes enunciados, pelo que toca
face retrospectiva do primeiro, deve ter-se presente que os
diversos actos processuais no valem s cada um deles
isoladamente; valem ainda como preparao de actos subsequentes,
e por ltimo da sentena (processo executivo). So elementos de
um processo, de uma srie ou complexo dinmico, progressivo, que
se encaminha para um objectivo final o que acaba de ser indicado
nas
suas
variantes
fundamentais.
respeito
pelos
actos
regularmente praticados no domnio da lei precedente exige,

portanto, que o processo siga o seu curso ulterior.
Por exemplo, se o novo sistema processual viesse estabelecer o
sistema da oralidade, abolindo o actual sistema da discusso escrita
no contencioso de anulao; evidente que neste caso a discusso
deveria continuar a ser escrita quanto aos processos em que tivesse
sido iniciada a respectiva instncia.
O Artigo 207 da LPAC consagra o princpio geral da aplicao
imediata da lei processual nova mas, ao mesmo tempo, estabelece
uma excepo. Em primeiro lugar, o Artigo 207 da LPAC consagra o
princpio da aplicao imediata da lei processual nova nos seguintes
99
termos: O disposto nesta Lei aplica-se aos processos pendentes

aps a sua entrada em vigor. Isto significa que a lei nova de
processo administrativo contencioso se aplica a todos os actos
processuais dos processos que j se encontram a correr termos
quando surgiram na ordem jurdica. Todavia, a aplicao imediata
duma lei nova no pode pr em crise actos praticados durante a
vigncia da lei revogada e que, por isso, muitas das vezes, para
evitar que tal acontea, tem de continuar a aplicar-se a lei velha.
Assim, em princpio, que vigora a lei nova, o legislador podendo
dispor diferentemente em certos casos. o que aconteceu, mas
particularmente, com o disposto in fine do Artigo 207 da LPAC que
precisa: O disposto nesta Lei aplica-se aos processos pendentes
aps a entrada em vigor, desde que o seu regime seja mais
favorvel (o sublinhado nosso). A ltima parte da disposio
referida coloca desde logo uma questo de interpretao no que diz
respeito ao significado do regime () mais favorvel. Com efeito,
este conceito aparece como fortemente indeterminado: mas
favorvel para quem se as partes no processo esto numa situao
de igualdade (Artigo 7 da LPAC)?
Isto significa romper este princpio para dar uma vantagem a uma
em detrimento da outra e deixar introduzir-se um elemento de
subjectividade que dificilmente se justificar: o que mais favorvel
para uma parte no significa que igualmente favorvel para outra.
De todo modo, a redaco desta disposio no satisfatrio.
sobretudo na aplicao das normas relativas aos prazos de
interposio de recursos contenciosos dos actos administrativos que
o Tribunal Administrativo teve a ocasio de fixar a sua doutrina. No
Acrdo CARLOS ALBERTO VENICHANDE, de 12 de Maro de
2002, a premira Seco verificou o prazo de interposio dos
recursos contencioso na legislao velha (Artigo 685 da RAU) e
nova (n. 2 do Artigo 30 da LPAC) para concluir a uma identidade de
prazo pois, no existia regime mais favorvel na regulamentao
100
anterior entrada em vigor da LPAC. Do mesmo modo, no Acrdo

CELESTINO MRIO VAHOCHA, de 23 de Maro de 2004, a
Primeira Seco afirmou: Ora, no caso sub Jdice, consta-se e
resulta assente dos autos que o Recorrente CELESTINO MRIO
VAHOCHA, tendo tomado conhecimento do despacho punitivo no
dia 14 de Fevereiro de 1996, do mesmo impugnou judicialmente aos
24 de Agosto de 2000, quando j eram decorridos mais de 4 (quatro)
anos, numa altura em que, manifestamente, se encontrava fora do
prazo legalmente estabelecido, para aquele efeito, mesmo nos
termos do art. 685 da Reforma Administrativo Ultramarina (R.A.U.),
em vigor data da propositura do recurso, o ora art. 30 n. 2 da Lei
n. 9/2001, de 7 de Julho (o sublinhado nosso).
Assim, a Seco do Contencioso Administrativo teve o cuidado de
verificar qual era o prazo de interposio do recurso contencioso
mais favorvel ao Recorrente para concluir que eram idnticos
nas leis nova e velha; pois, o do ponto de vista do Recorrente que
a Primeira Seco se situou para apreciar o que era mais
favorvel.
Os processos futuros
De todo, sob o imprio da nova lei esto os pleitos ulteriores sua
vigncia. Assim, a lei de processo administrativo contencioso aplicase aos processos que depois da sua entrada em vigor venham a ser
instaurados.
Todavia, como reala JESUS GONZLEZ PREZ: no podemos
limitarnos a dar uma regla tan simplista, si tenemos en cuenta que
los procesos admnistrativos presuponem la existncia de un acto
frente al que se dirige la pretension, pudiendo determinar la fecha en
que se dictotal acto la aplicacion de uma u outra norma, e o referido
autor precisa: El problema adquiere especial relieve cuando la
101
nueva normativa conselha un regmen distinto de los requisitos

procesuales, sobre todo en cuanto a plazo o recursos prvios.
Apenas para retornar um exemplo desenvolvido pelo referido autor
relacionado com o prazo de interposio do recurso contencioso, a
lei processual nova pode introduzir modificaes, reduzindo alguns
dos prazos de interposio dos recursos contenciosos enquanto a lei
velha no estabelecia nenhum prazo especial; como refere o Mestre
espanhol: Es indudable que aunque el proceso se incoe despues
de entrar em vigor la LJ, cuando el acto administrativo se hubiere
dictado com anterioridade, regir el plazo estabelecido en la
legislacion derogada.
Os limites espaciais
As normas processuais administrativas contenciosas, como as
outras normas processuais, no aplicao territorial. Isto , a
consequncia lgica do carcter pblico e instrumental dessas
normas; como ensina JOS EDUARDO CARREIRA ALVIM: Nem
poderia ser de outra forma, considerando que elas disciplinam a
actividade jurisdicional do Estado, que se desenvolve atravs do
processo, e no se admite actividade estatal regulada por lei
estrangeira.
Por
outras
palavras,
no
Direito
Processual
Administrativo
Contencioso vigora o princpio da aplicabilidade da lex fori,

consequentemente, o Tribunal Admnistrativo deve aplicar a todos os
actos praticados perante ele as leis processuais de Moambique,
ainda mesmo que a causa, na qual se integram, penda em pas
estrangeiro, ou os litigantes sejam cidados de outro pas, ou a
relao material sub Jdice esteja em conexo com outra ou outras
leis.
102
Todavia, como realam FERNANDO BRANDO FERREIRA PINTO

E GUILHERME FREDERICO DIAS PEREIRA DA FONSECA:
Importa, porm, ter em ateno no tocante a admissibilidade das
provas de certas categorias especiais de actos (em que a forma
exigida para a validade do negocio formalidade ad substantiam - )
() que a mesma deve regular-se
pela lei do lugar onde eles
ocorreram locus regit actum. Isto se justifica porque, no entender

dos referidos autores: S assim, no sero frustradas as justas
expectativas das partes de no verem alternada a sua situao
material.
Em situaes excepcionais como, por exemplo, a de
autoridades administrativas nacionais em pais estrangeiro ou de
exrcito nacional acantonado em pas aliado, a regra geral pode
sofrer algumas atenuaes.
B) A
interpretao
das
normas
de
Direito
Processual
Administrativo Contencioso
No existe um mtodo interpretativo prprio do Direito Processual
Administrativo Contencioso, e tal como sucede com o Direito
Processual Civil, tem de se socorrer dos princpios gerais contidos
no Artigo 9. do Cdigo Civil.
Em todo caso, qualquer que se seja o critrio de interpretao,
nunca ele pode conduzir a outro resultado que no seja o
apuramento de um sentido da norma, isto , de um significado
deveras existente na norma, que ela comporte sem violncia ou
contrafaco.
Por outras palavras, as regras gerais de interpretao das normas
jurdicas
funcionam
no
mbito
do
processo
administrativo
contencioso conquanto se tenha de ter em considerao que o

Direito Processual Administrativo Contencioso visa servir o direito
103
administrativo e, consequentemente, no se podem esquecer os

princpios dominantes deste quando se quer encontrar o sentido
mais correcto para as normas que o integram.
O efeito da interpretao ser sempre precisar o alcance e o sentido
da norma processual o que poder implicar uma correco do texto
interpretado de forma extensiva, no caso em o texto seja demais
estrito e de forma restritiva se o texto seja demais amplo; una
jurisprudncia procesal administrativa seria: emplear do extensivo si
se tratara de interpretar las normas que regulan la posibilitar las
normas que regulan los requisitos procesales, a fin de evitar que
pretenciones que se encuentram fundadas en elementtales normas
de Derecho material queden sin ser actuadas por el incumplimiento
de requisitos ms o menos formalistas.
Assim, o direito tutela jurisdicional efectiva, consagrado pelo Artigo
2 da LPAC, impe uma interpretao das normas processuais no
sentido de lhes atribuir o sentido mais favorvel efectividade deste
direito.
C) A actuao das normas de direito Processual Administrativo

Contencioso
A actuao das normas processuais contenciosas administrativas
consiste (e), como ensina JESUS GONZLEZ PREZ, na sua
projeco num processo administrativo, que desenrola no teor da
mesma. Nesta ordem de ideia, a actuao das normas de Direito
Processual Administrativo Contencioso se verifica atravs de,
fundamentalmente, duas sries de operaes: umas de carcter
geral que constitui a tcnica +a), outras de ndole particular, que
integram a praticam (b).
104
a) A tcnica processual
A tcnica jurdica o conjunto dos meios especficos que
comandam a organizao e a realizao do Direito. Mas
particularmente,
no
que
concerne
ao
Direito
Processual
Administrativo Contencioso, trata-se das normas que estabelecem o

correcto
desenrolamento
das
actividades
processuais,
estabelecendo uma relao lgica entre a cincia e a vida real. Por

outras palavras, a tcnica processual permite a aplicao e a
realizao do Direito graas utilizao de um conjunto de
procedimentos e meios prticos.
Dentro desses instrumentos e meios tcnicos, o formalismo ocupa
um lugar de destaque no Direito Processual, em geral, e no Direito
Processual Administrativo Contencioso, em particular. A importncia
das formas no processo evidente. Um determinado grau de
formalismo indispensvel para preservar as garantias dos
pleiteantes. Todavia, o formalismo apenas um instrumento de
proteco; no pode ser uma finalidade. Sancionar sistematicamente
toda irregularidade dos actos pela nulidade seria, ao mesmo tempo,
intil e nefasto porque neste caso, o formalismo favoreceria as
manobras dilatrias.
Pois, num equilbrio prtico entre as exigncias de segurana
jurdica que impe a manuteno dum formalismo processual
rigoroso e as necessidades de uma boa justia que impe uma
limitao dos excessos que perece assentar os traos de um
formalismo moderno
Um exemplo desta aproximao equilibrada pode se encontrar no
princpio segundo o qual existe nulidade quando uma norma jurdica
o estabelece expressamente o que pressupe que algumas formas
prescritas pela lei no sejam sancionadas pela nulidade. O acrdo
RODOLFO SILVESTRE TOVELA E ERASMO JAIME MASSANGO,
105
de 16 de Abril de 1996 ilustra perfeitamente esta abordagem. Neste

caso, a primeira secreo do Tribunal perfeitamente rejeitou o
recurso por lhes faltar o requerimento para a citao das partes
interessadas como preceitua o artigo 688 da R.A.U tendo em vista
os efeitos referidos no n 1 do artigo 288 do C.P.C rejeio que se
baseia no n1 do artigo da R.A.C., isto , por se considerar inepta a
petio. Os Recorrentes recorreram para o Plenrio do acrdo da
Primeira Seco. A questo essencial a solucionar era, pois:
como que se regulam os casos de omisso de uma formalidade,
que a lei prescreva sem, contudo, declarar qual a sano imposta
para omisso desta formalidade.
Partindo da premissa maior estabelecida pelo n 1 do artigo 201 do
Cdigo de Processo Civil segundo a qual: a pratica de um acto
que a lei no admita, bem como a omisso de uma formalidade de
que a lei prescreva, s produzem nulidade quando a lei o declare ou
quando a irregularidade cometida possa influir no exame ou na
deciso da causa, o Plenrio verificou que nem se esta perante
um caso evidente de requerimento para citao, nem se esta
perante um caso evidente de irregularidade que possa influir no
exame ou na deciso da causa e pois, deu provimento ao recurso.
Outro aspecto realado pela doutrina, o papel dos formulrios
como um dos instrumentos bsicos da tcnica processual. No
existe ainda em Moambique este tipo de instrumentos o que implica
que cada profissional do Direito deve ter os seus prprios
formulrios, isto , a sua prpria maneira de entender a forma em
que devem ser formulado os actos processuais que ele ser
obrigado a realizar na prtica processual administrativa contenciosa.
106
b) A prtica processual
A prtica processual o saber fazer concreto e individual de cada
momento. Nesta perspectiva, como ensina JES GONZLEZ
PREZ: Como tal nem se pode ser ensinado nem apreendida; s
pode ser vivida
D.
integrao
do
Direito
Processual
Administrativo
Contencioso
Integrao escreve JOS EDUARDO CARREIRA ALVIM, a
actividade atravs da qual se preenchem as lacunas verificadas na
lei, mediante pesquisa e formulao da regra jurdica aplicvel
situao de conflito no prevista
A anlise sumaria da integrao das leis no mbito do Processo Civil
e no Direito Administrativo (a), permitira melhor ponderar o processo
de
integrao
das
leis
no
domnio
do
Direito
processual
Administrativo Contencioso (b).
a) Viso panormica da integrao das leis no mbito do

processo e no Direito administrativo
No
tocante
ao
processo
civil,
MANUEL
DOMINGUES
DE
ANDREADE desenvolveu o pensamento da doutrina processualiste

vigente segundo o qual: No h lugar, em nosso critrio, para uma
teoria especial relativa a interpretao e integrao das leis
processuais (). A doutrina aplicvel, na matria, s leis
processuais essencialmente a mesma: o mais que poder suceder
que, no domnio processual, haja maior ou menor oportunidade
para aplicao deste ou daquele principio de teoria geral da
interpretao e da integrao
107
de acrescentar que segundo o referido autor, a orientao

consagrada pelo artigo 10. do Cdigo Civil, que manda recorrer em
primeiro lugar analogia, e remete, em ltimo termo, para a norma
que o prprio interprete criara, se houvesse de legislar dentro do
esprito do sistema, como princpio geral, prevalece, tambm, no
domnio do Direito Processual Civil e para todos os outros ramos
de direito, com excepo apenas daqueles que se no coadunem
com tais processos de integrao, dado o condicionalismo das
matrias sobre que versam
Assim, o Direito Processual Civil no oferece particularidades a
apontar; os meios de integrao se mantm idnticos aos que regem
a hermenutica das demais cincias do Direito.
No que respeita ao Direito Administrativo, a doutrina insistiu sobre o
facto de que quando se verifica um caso omisso tem de entender-se
que o suprimento de tais casos deve ser dado, primeiro, pela
analogia e, depois pelos princpios gerais do Direito.
MARCELO CAETANO, em particular, desenvolveu com muito
cuidado a metodologia de aplicao desses meios de integrao da
lei administrativa.
Quando o caso omisso uma lei igual a casos previstos noutras leis,
o processo de integrao parece no fazer muita dificuldade:
basta apurar a inexistncia de razoes impeditivas da adopo das
solues legisladas para os casos idnticos e, verificado que nada
se ope, adoptar essas solues. Ubi eadem ratio, ibi eadem
dispositivo
No acrdo ANTNIO JOS CARLOS PAULO MABUMO, de 24 de
Novembro de 1998, a Primeira Seco do Tribunal Administrativo
teve a ocasio do preencher uma lacuna pelo meio da aplicao
analgica da Lei do Trabalho. Este acrdo tem um duplo interesse.
Primeiro, a Seco do Contencioso Civil, em matria de integrao
108
das lacunas da lei no domnio do Direito Administrativo; segundo, a

Primeira Seco fez uma concreta aplicao analgica do n. 1 do
artigo 5 da lei n. 8/85, de 14 de Dezembro (vulgo Lei do Trabalho)
ao caso. Com efeito, depois de verificado que certo que, a nvel
do Direito do Direito Administrativo, no encontramos um preceito
similar que nos possa conduzira essa concluso, a referida
formao contenciosa julgou que: com referncia ao nmero 1 do
artigo 10 do Cdigo Civil, facilmente poderemos chamar para o caso
em apreo o que se encontra disposto na Lei n. 8/85, de 14 de
Dezembro; e, concluindo, a Primeira Seco afirmou: Deste modo,
parece no ser repugnvel aceitar o princpio de que aquela norma
do direito privado possa ser aplicada numa relao jurdica do direito
pblico na medida em que procedem os pressupostos da analogia
aceites pelo legislador
Todavia, na maior parte das vezes, os casos previstos nas outras
leis no so rigorosamente iguais ao omisso. Nessas condies,
h que ver se os pontos de contacto existentes entre o caso
omisso e os casos anlogos que a lei prev no se filiaro numa
razo comum que permita integra-los, como espcies, no mesmo
gnero. Se assim for, se a disciplina legal de cada caso tiver a sua
origem, no na natureza prpria dele, mas numa aplicao que s
suas circunstncias particulares se faca de um princpio mais geral,
ento licito adoptar para o caso omisso a regra induzida dos casos
anlogos previstos nas outras leis
O recurso aos princpios gerais do Direito constitui, tambm, um
meio para proceder integrao das lacunas. Todavia, algumas
precaues devem ser tomadas em matria de caso omisso numa
lei administrativa. MARCELO CAETANO insistiu, em particular,
sobre o facto de que: Tratando-se de caso omisso numa lei
administrativa h que buscar, primeiro, os princpios gerais de Direito
Administrativo, visto ser esta disciplina um complexo orgnico,
dotado de relativa autonomia na Ordem jurdica (). Se tais
109
princpios forem insuficientes, procurar-se- deduzir a regra

procurada dos princpios gerais do Direito, comuns ao Direito publico
e privado, embora geralmente formulados nas Constituies
doutrinarias e nos Cdigos civis, por serem estes Cdigos os
momentos legislativos que surgiram primeiro nos tempos modernos
A primeira Seco consagrou implicitamente este meio de
integrao de lacunas no Acrdo ANTNIO JOS CARLOS
PAULO MABUMO.
b) O processo de integrao das leis no mbito do Direito

Processual Administrativo Contencioso
A integrao das leis de Direito Processual Administrativo
Contencioso no derroga as orientaes acima expostas em matria
de Direito Processual Civil e de Direito Administrativo. Primeiro, no
existe um mtodo prprio da integrao das leis de Direito
Processual Administrativo Contencioso; segundo, preciso lanar
mo ao Artigo 10. do Cdigo Civil como principio geral que
prevalece, tambm no domnio do Direito Processual Administrativo
Contencioso.
Alm disso, no se deve esquecer do carcter subsidirio do
Processo Civil no caso da ausncia de uma norma processual
administrativa contenciosa expressa o que implica, como realou a
doutrina administrativista espanhola que: cabe hablar de laguna de
la legislacin procesal administrativa, no ya cuando en ella falte
norma directamente aplicable, sino cuando falte la norma aun
acudiendo a la ley procesal civil como supletoria
Por via de consequncia, apenas no caso em que o complexo
normativo dual composto das normas do processo administrativo
contencioso e das do processo civil no contem uma directamente
aplicvel que existira realmente duma lacuna que necessitara o
110
recurso ao sistema de integrao geral previsto no ordenamento

jurdico (Artigo 10. do Cdigo civil).
Nesta perspectiva, a terminologia jurdica deveria reflectir esta
dualidade de situaes na qual necessrio buscar a norma
integradora fora do complexo normativo dual Direito Processual
Contencioso/ Direito Processual Civil e, neste caso, existiria uma
verdadeira lacuna; e a situao na qual, h recurso ao direito
subsidiariamente aplicvel, e neste caso, seria uma situao em que
se verifica apenas uma mera omisso.
Nada obsta, em princpio, ao preenchimento das lacunas da Lei do
Processo Administrativo Contencioso por meio da aplicao
analgica das disposies de outras leis processuais. Apesar de
vrias razoes que justificam o recurso analogia, pode-se, no
entanto, afirmar a priori a irremedivel insuficincia da analogia para
a integrao de todas as lacunas da lei, visto confinado da previso
do legislador perante a crescente complexidade da vida social o
impedir de abarcar no s todas as merecedoras de regulamentao
jurdica
Nessas condies, o julgador deve preencher a lacuna, formulando
previamente, dentro dos quadros valorativos do sistema, a norma
que ele prprio adoptaria se estivesse investido nas funes de
legislador (cfr. Artigo 10. do Cdigo Civil). Ao formular essa norma,
o julgador deve manter-se no quadro do sistema legal, limitando-se
portanto a escolher, entre as vrias solues possveis luz do
esprito do sistema, aquela que lhe parea melhor (mais ou menos
razovel) de lege ferenda.
As lacunas da lei do procedimento administrativo contencioso podem,
tambm, ser preenchidas atravs do recurso aos princpios gerais do
Direito tomando em conta as orientaes gerais formuladas por
MARCELLO CAETANO no que ocorre a integrao das lacunas das
leis administrativas.
111
Nesta perspectiva, olhando para o Direito Comparado, pose verificar

a consagrao pelas jurisdies administrativas estrangeiras de
vrios princpios gerais do Direito no domnio do processo
administrativo contencioso tais como o princpio da boa f (a excepto
doli generalis); a improcedncia de desconhecer na via processual
da personalidade reconhecida na via administrativa; a improcedncia
de alegar a inadmissibilidade por motivos provocados pela prpria
parte recorrida; a interdio da atitude contraditria dos litigantes; a
facilitao da instruo do processo, chegando inverso do nus
da prova) ou do antiformalismo (interpretao mais restritiva das
normas que supostamente constituem um obstculo ao acesso
justia e, pelo contrrio, mais extensiva das normas que tm por
finalidade facilitar o seu acesso).
Elementos do recurso contencioso

Os sujeitos
Sujeitos do recurso contencioso so o recorrente, o recorrido (ou
autoridade recorrida), os contra-interessados) ou recorridos
particulares, ou demais recorridos), o ministrio pblico, o
tribunal.
O objectivo
O objectivo do recurso um acto administrativo.
O pedido
O pedido do recurso sempre a anulao ou a declarao de
nulidade ou inexistncia do acto recorrido.
112
No possvel pedir qualquer outra coisa: nem a condenao da

Administrao
Publica,
nem
execuo
especfica
do
comportamento administrativo devido. Por isso se diz que se trata de

um meio contencioso de mera legalidade e no de plena jurisdio.
A Causa de pedir
A causa de pedir a invalidade do acto recorrido, as mais das vezes
resultante da sua ilegalidade.
Principais poderes dos sujeitos sobre o objectivo do processo

decorrem da Lei n 9/2001, de 07 de Julho, dentre eles:
- Poderes do tribunal
- Poderes do Ministrio Publico
- Poderes do recorrente
- Poderes do rgo recorrido
Pressupostos processuais
Os pressupostos processuais so as condies de interposio do
recurso contencioso, isto , da sua verificao depende a
possibilidade de apreciao do recurso pelo tribunal administrativo.
O facto de todos eles se verificarem nenhum efeito tem sobre o
pedido do recorrente: O tribunal poder vir a atend-lo ou no. Do
mesmo modo, a falta de algum deles no significa que o recorrente
no pudesse ter razo, mas to somente que tal eventual razo no
ode ser apreciada pelo tribunal administrativo.
A competncia do Tribunal Administrativo decorre dos artigos
27 a 30 da Lei n 25/2009, de 28 de Setembro.
113
Resulta que:
A competncia do tribunal de ordem pblica e o seu
conhecimento precede o de qualquer outra matria.
No desencadeamento do Processo Contencioso Administrativo

h que ter em conta:
a. A legitimidade das partes
- Legitimidade activa
Na viso tradicional, o recorrente o titular de um interesse
directo, pessoal e legtimo: interessado aquele que pode e espera
obter um benefcio com a destruio dos efeitos do acto recorrido;
esse interesse directo quando se repercute imediatamente;
pessoal, quando tal repercusso ocorre na esfera jurdica do prprio
recorrente, e legitimo, quando valorado positivamente pela ordem
jurdica enquanto interesse do recorrente o acto
Legitimidade passiva
O recurso interpe-se sempre contra o rgo da pessoa colectiva
que foi o autor do acto de que se recorre (e no contra tal processo)
a autoridade recorrida.
Os contra-interessados so aquelas pessoas titulares de um
interesse na manuteno do acto recorrido, oposto portanto ao do
recorrente. So os demais recorridos, a quem o provimento do
recurso possa directamente prejudicar
114
b. Cumulaes e coligaes
A cumulao refere-se aos pedidos podem cumular-se pedidos de
impugnao de actos interdependentes ou conexos;
A coligao refere-se aos recorrentes podem coligar-se os
recorrentes que pretendam impugnar o mesmo acto ou, com os
mesmos fundamentos, actos contidos num mesmo instrumento.
c. A recorribilidade de acto administrativo
d. A oportunidade do recurso
e. A marcha do processo de recurso
f. A sentena no processo de recurso
g. A execuo da sentena
AMARAL, Diogo Freitas do. Curso de Direito Administrativo. Vol II. 2
Para esta matria recomenda-se a leitura das pginas 753 a 789
ncora Editora. 2000
moambique.
Manual do Procedimento Administrativo P
115
Legislao
Constituio da Repblica de Moambique aprovada na
Decreto n 30/2001 de 15 de Outubro - Aprova as Normas
de Funcionamento dos servios da Administrao Pblica.
Lei n 14/2011 de 10 de Agosto Regula a Formao da
Vontade da Administrao Pblica, estabelece as normas de
defesa dos direitos e interesses dos particulares.
contratao de empreitada de obras pblicas, fornecimento
de bens e prestao de servios para os rgos e instituies
do Estado, incluindo autarquias e Empresas do Estado.
Organizao e Funcionamento da Administrao Pblica
LOAP.
Decreto n 62/2009, de 08 de Setembro Aprova o
Regulamento do Estatuto Geral dos Funcionrios e Agentes
do Estado.
Lei n 14/2009, de 17 de Maro Aprova o Estatuto Geral
dos Funcionrios e Agentes do Estado.
116

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Maputo, Julho de 2014

Srie de Guias de Estudo para o Curso de Cincias

Todos os direitos reservados Universidade Politcnica

Ttulo: Guia de Direito Administrativo II

A RESPONSABILIDADE DA ADMINISTRAO PBLICA

AS G ARANTIAS DOS PARTICULARES

Cincias Jurdicas Direito Administrativo II Semestre 4

Elaborado por Mateus Jaime Mondlane

No fim desta unidade, o Estudante dever ser capaz de:

Conceito de acto administrativo

Cincias Jurdicas Direito Administrativo II Semestre 4

concebe a teoria de negcio jurdico: com muita frequncia, no acto

Cincias Jurdicas Direito Administrativo II Semestre 4

propriamente manifestaes de vontade, declaraes de cincia ou

autorizaes administrativas que somente podem ser emitidas a

Administrao Pblica por formas participadas, concertadas ou

Escola Superior Aberta/A Politcnica Ensino Distncia

Cincias Jurdicas Direito Administrativo II Semestre 4

contratualizadas de actividade administrativa tende a reduzir no

Escola Superior Aberta/A Politcnica Ensino Distncia

Cincias Jurdicas Direito Administrativo II Semestre 4

O acto contrape-se norma, esta tradicionalmente marcada pela

apresentam a susceptibilidade de aplicao potencialmente limitada

O acto administrativo um acto jurdico unilateral praticado

Principais caractersticas do acto administrativo

A autoridade, consequncia do poder de deciso unilateral

da Administrao Pblica, que se traduz na obrigatoriedade do acto

A revogabilidade limitada, resultante da necessidade de

buscar um ponto de equilbrio entre a permeabilidade dos actos

Cincias Jurdicas Direito Administrativo II Semestre 4

A chamada presuno da legalidade, que decorre do

princpio da legalidade, justifica aspectos como a ilegalidade da

presuno tem de ser entendida no contexto procedimental, isto ,

Natureza Jurdica do acto administrativo

A primeira orientao considera o acto administrativo uma

A segunda descobre nele analogia com a sentena judicial.

A ltima orientao atribui-lhe natureza suis generis nem

Pela nossa parte observaremos que o acto administrativo,

Escola Superior Aberta/A Politcnica Ensino Distncia

Cincias Jurdicas Direito Administrativo II Semestre 4

No visa a composio de um litgio, embora possa encerr-lo

Estrutura do acto administrativo

Escola Superior Aberta/A Politcnica Ensino Distncia

Cincias Jurdicas Direito Administrativo II Semestre 4

O objecto (mediato) do acto administrativo a realidade sobre

habitualidade forma oral;

Das formalidades em especial

circunstncia, j assinalada, de a actividade administrativa pblica

As formalidades podem classificar-se:

Escola Superior Aberta/A Politcnica Ensino Distncia

Cincias Jurdicas Direito Administrativo II Semestre 4

Segundo o critrio da sua indispensabilidade - so

essenciais as formalidades que no possvel dispensar, na medida

Segundo o critrio da possibilidade de remediar a sua

falta so suprveis as formalidades cuja falta no momento

As principais formalidades prescritas pela lei (e pela CRM) so:

A audincia dos interessados previamente a tomada de

A fundamentao dos actos administrativos, que

A notificao dos actos administrativos, instrumentos

Escola Superior Aberta/A Politcnica Ensino Distncia

Cincias Jurdicas Direito Administrativo II Semestre 4

Os artigos 121. a 123. do LPA so as principais disposies legais