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A CONVALIDAO E A INVALIDAO DO ATO

ADMINISTRATIVO
ADRIANO BOTELHO ESTRELA
Promotor de Justia do Estado de Minas Gerais
A Administrao Pblica regida pelo princpio constitucional da
legalidade, cabendo-lhe, todas as vezes que um ato administrativo for praticado
em desconformidade com o ordenamento jurdico, o dever de restaurar esse
princpio, seja por meio da invalidao, seja por meio da convalidao do ato.
Destarte, a Administrao Pblica no pode ser exercida sem o respeito
s normas jurdicas e moral administrativa. Por isso, os atos administrativos
podem ser controlados por duas vias distintas: uma interna, da prpria
Administrao; outra externa, regida pelos Poderes Judicirio e Legislativo, este
ltimo auxiliado pelo Tribunal de Contas.
Os defeitos e vcios do ato administrativo refletem-se em seus requisitos
(competncia, forma, motivo, objeto, finalidade), acarretando-lhe a invalidez ou
a inexistncia.
Outrossim, ato inexistente aquele que contraria o ordenamento jurdico
de tal forma que nem chega a existir, pois lhe faltam os elementos bsicos do
ato, sendo que esta inexistncia no s a material, mas tambm a legal. J o ato
nulo aquele que ofende a lei em maior grau de rejeio, ferindo o princpio da
legalidade pelo qual se pauta o ato administrativo.
Ato anulvel aquele em que h vcio de vontade na sua formao,
contrariando a lei com menor grau de rejeio. Para Hely Lopes, ele no existe
no Direito Administrativo, pois o Administrador no pode transacionar sobre o
direito alheio. Porm, outros autores de renome admitem a existncia do ato
administrativo anulvel (Cretella Jr., Di Pietro, Bandeira de Mello, etc.).
Sustenta o prestigiado autor Hely Lopes que no h que se falar em
anulabilidade de ato administrativo (anulvel), pois em direito pblico o que
pode haver correo de mera irregularidade (sanatria), que no torna o ato
nem nulo nem anulvel, mas simplesmente defeituoso ou ineficaz at sua
retifcao.
No existe ato administrativo anulvel porque o ato administrativo
legal ou ilegal, vlido ou invlido. Jamais poder ser meio legal ou meio vlido,
como ocorreria se se admitisse a nulidade relativa ou anulabilidade, porque isso
ofenderia a exigncia da legitimidade da atuao pblica e a presuno de

legitimidade e auto-executoriedade do ato administrativo.


Os atos administrativos podem ser desfeitos por dois meios que no se
confundem e nem se empregam indistintamente: a revogao e a anulao.
A revogao a supresso de um ato administrativo legtimo e eficaz,
realizada somente pela Administrao Pblica, por no mais lhe convir a sua
existncia. O ato legal e perfeito, mas inconveniente ao interesse pblico. A
revogao possui efeito ex nunc e baseada no poder discricionrio da
Administrao para rever a sua atividade interna.
Pela revogao o ato desfeito por motivo de convenincia e
oportunidade da Administrao, ou seja, por questes de mrito e no por algum
vcio do ato.
A anulao a declarao de invalidado de um ato administrativo
ilegtimo ou ilegal. Pode ser consumada tanto pela Administrao quanto pelo
Judicirio e baseia-se em razes de legitimidade ou de legalidade. Possui efeito
ex tunc. Na declarao de nulidade no se aprecia o mrito administrativo.
No h prazo para a anulao do ato administrativo, segundo a doutrina.
A jurisprudncia, todavia, vem atenuando o rigor dessa afirmativa para
manter operantes atos ilegtimos praticados h longo tempo e que j produziram
efeitos perante terceiros de boa-f, arrimando-se na necessidade de segurana e
estabilidade jurdica na atuao da Administrao. Aplica-se em tal caso a
presuno de legitimidade.
Anulao pela prpria Administrao trata-se do exerccio da chamada justia
interna,
exercida
pelas
autoridades
administrativas
em
defesa
da
instituio e da legalidade de seus atos. O ato ilegal pode ser anulado pela
Administrao sem formalidades especiais, sem prazo determinado (salvo os
casos previstos em lei), bastando que a autoridade demonstre, no devido processo
legal, a nulidade com que foi praticado. Pode ser de ofcio ou por provocao.
Anulao pelo Poder Judicirio s pode ocorrer por provocao do
interessado, atravs dos meios processuais cabveis que possibilitem a sua
anulao. Nunca ocorrer de ofcio pelo rgo judicante, mesmo porque um dos
princpios reitores do Poder Judicirio o da inrcia. O controle judicial s
abrange o campo da legalidade e nunca o do mrito (poder discricionrio).
Convalidao tem como objetivo sanar um vcio vigente em um ato
anterior, fazendo com que ele tenha validade. Possui efeito ex tunc. A
convalidao no se d em qualquer hiptese; porm, podem-se sanar as
irregularidades quanto aos atos invlidos, sendo que estes podem ter alguns
vcios
sanados.

Enquanto a nulidade tem o escopo de retirar o ato viciado do mundo


jurdico, a convalidao busca a preservao do ato administrativo viciado.
Atos administrativos irregulares seus vcios so sempre sanveis, pois
trata-se de vcios de forma. So vcios simples, que podem at ser sanados de
ofcio, por serem erros de natureza material, que no comprometem a eficcia
do ato administrativo.
Atos administrativos invlidos seus vcios no podem ser sanados de
forma simples, pois comprometem a eficcia do ato administrativo.
Vcio absolutamente convalidvel quando os vcios do ato recaem
sobre seus requisitos (comp. Motivo, etc.), exceto no requisito de forma. Se o
vcio do ato no for de forma e no for argido pelo administrado, ele ser
relativamente convalidvel.
Vcio que no admite convalidao o que faz com que o ato
administrativo no atenda ao interesse pblico (no sentido primrio e no no
secundrio).
O vcio do ato que no admite convalidao ocorre quando o
administrado, sentindo-se prejudicado com o ato, argi o seu vcio, por via
administrativa. Porm, se o administrado prejudicado no argi o vcio, ele ser
convalidado.
A diferena entre ato administrativo relativamente convalidvel e o que
no admite convalidao o meio procedimental. Para o ato no ser convalidvel,
basta, simplesmente, ser impetrada a ao judicial ou a administrativa pertinentes,
no sendo necessria a proclamao da sentena para a produo do fim almejado.
Sanatria do ato administrativo teraputico para conservar o ato
administrativo que est viciado, conservando-se os elementos legtimos e
destruindo-se os viciados. o processo ou meio (instrumentos) empregado pela
Administrao Pblica para remover o vcio (de pequena monta) do ato, a fim
de que a manifestao de vontade expressa pelo ato possa produzir os efeitos
que tem em mira.
A sanatria s pode ser de ofcio e na invalidez relativa. Pode-se dar
por ato (correo do anterior), ou por fato (ocorre a precluso e o ato passa a
ser vlido).
A ratificao, a reforma e a converso so os trs meios sanatrios do
ato
administrativo
empregados
pela
Administrao
Pblica.
a) Ratificao ou Confirmao aponta o vcio anterior do ato, para considerlo sanado desde a origem, suprindo a ilegalidade cometida. Serve para convalidar
(confirmar) o ato;

b) Reforma conserta o ato preservando-lhe o contedo e a finalidade; ou seja,


seleciona a parte inclume de um ato, no afetada de ilegalidade, para prestigila, conservando-a;
c) Converso o ato administrativo pelo qual a Administrao converte um
ato invlido em ato de outra categoria, com efeitos retroativos (ex tunc) data
do ato original. O objetivo aproveitar os efeitos j produzidos, procurando
salvar o ato ilegal, reagrupando as suas peas vlidas para com elas estruturar
novo ato, porm legal.
Ante o exposto, e pela vasta construo pretoriana e doutrinria,
inegavelmente a anulabidade do ato administrativo mostra-se como uma realidade,
apesar do posicionamento de alguns administrativistas, especificamente Hely
Lopes. Assim, tanto a invalidao como a convalidao do ato jurdico, na seara
do Direito Administrativo moderno, aparecem como mecanismos capazes de
restaurar a operatividade do ato anulvel, atravs do resgate de sua legalidade.

Referncias Bibliogrficas
CRETELLA JNIOR, Jos. Manual de direito administrativo. 6.ed. Rio de
Janeiro: Forense, 1992.
Dl PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 6.ed. So Paulo:
Atlas, 1996.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 22.ed. So Paulo:
Malheiros, 1997.
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Elementos do direito administrativo. 3.ed.
So Paulo: Malheiros, 1992.
ZANCANER,
Weida.
Da
convalidao
e
da
administrativos. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1990.

invalidao

dos

atos

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