Professional Documents
Culture Documents
2015
La experiencia
argentina en
polticas de
transferencias
monetarias
durante la
ltima dcada
D O C U M E N T O DE T RABA J O N 0 7
M a r a L a u r a L om b a r d a - K a r in a Ro d r g u e z
ECONOM A
DOCUMENTO DE TRABAJO N 07
JUNIO DE 2015
PALABRAS CLAVE:
proteccin social, transferencias monetarias
CDIGOS JEL:
H4, H5, I00
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N 07
-2-
1.
INTRODUCCIN
Amrica Latina
registr en las
ltimas dcadas avances
significativos
en materia de
poltica social.
En este sentido, Amrica Latina registr en las ltimas dcadas avances significativos en materia de poltica social, en un contexto de revalorizacin del rol del
Estado en la vida econmica y social. En Argentina, la poltica social implementada a partir de 2003 refleja dicho viraje, que impact significativamente en la
composicin del sistema de proteccin social.
Este documento expone un sinttico recorrido por la conformacin del Estado
de Bienestar en Argentina y hace nfasis en las polticas de transferencias monetarias implementadas en la ltima dcada y su impacto e implicancias en la
conformacin del sistema de proteccin social nacional.
El documento no es ajeno a las discusiones y debates en torno a las modificaciones recientes en los sistemas de proteccin social, sino que se nutre de las
contribuciones realizadas en esta direccin por diferentes instituciones. En este
sentido, cabe mencionar los estudios de caso por pas sobre sistemas de proteccin social en Amrica Latina y el Caribe realizados por la CEPAL1; los aportes en
trminos del establecimiento de pisos de proteccin social de la OIT2; las publicaciones realizadas por organismos pblicos, como por ejemplo el anlisis de los
resultados de la Encuesta Nacional de Proteccin y Seguridad Social3 (ENAPROSS) del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social , y su publicacin sobre
la construccin de un sistema integrado de proteccin social en Argentina4.
El documento se estructura de la siguiente manera. En la Seccin I se da cuenta
brevemente de las tendencias actuales de las polticas de transferencias de ingreso en Amrica Latina en tanto eslabones de la proteccin social. En la Seccin
II se expone un breve recorrido de la proteccin social en Argentina, poniendo
nfasis en la transformacin del sistema durante la ltima dcada. Se describen
las iniciativas ms relevantes que emergen de una nueva conceptualizacin del
sujeto social. En las Secciones III y IV se analiza la evolucin de los destinatarios
de los programas de transferencias monetarias y su inversin social. Finalmente, se presentan las reflexiones donde se destaca la nueva configuracin del
sistema y se esbozan los prximos desafos de la proteccin social
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N 07
1. Documentos disponibles en
http://dds.cepal.org/proteccionsocial/sistemas-de-proteccion-social/.
2. Como por ejemplo el ya
clsico informe del grupo consultivo presidido por Michelle
Bachelet Piso de Proteccin
Social para una globalizacin
equitativa e inclusiva (2011),
Aportes para la construccin
de un piso de proteccin social en Argentina: el caso de
las asignaciones familiares
(2010), entre otros.
3. Proteccin y Seguridad Social en la Argentina. Resultados de la Encuesta Nacional de
Proteccin y Seguridad Social,
Ministerio de Trabajo, Empleo
y Seguridad Social, Buenos Aires, 2011.
4. Roca, E.; Golbert, L. y Lanari,
M. E. (2012) Piso o Sistema
Integrado de Proteccin Social? Una mirada desde la experiencia argentina. MTEySS,
Buenos Aires.
-3-
2.
La etapa post neoliberal que transita Amrica Latina se caracteriza, principalmente, por la reinstalacin del Estado en el centro de la vida poltica, social y
econmica en gran parte de los pases del bloque.
La expansin del Estado en poltica social se verifica en el fuerte crecimiento de
la inversin social, la reversin de procesos privatizadores llevados a cabo en las
dcadas anteriores mediante la re-estatizacin de reas clave para la proteccin social y la ampliacin de la cobertura en viejos y nuevos derechos sociales.
Estas acciones han tenido impactos favorables en los indicadores sociales, reduciendo las tasas de pobreza e indigencia y la brecha de ingresos.
En este sentido, y siguiendo la idea presente en Cecchini et al. (2014), la regin
se encuentra en un proceso de modificacin de sus sistemas de proteccin social que se resume en algunas tendencias: ampliacin de la cobertura en materia de proteccin social, aumento en la calidad y opciones de la proteccin
social, creciente respaldo normativo-institucional a las prestaciones y mayor
coordinacin entre diferentes sectores y programas de las reas sociales.
Este esfuerzo sostenido por incrementar la cobertura de la proteccin social
se desarrolla en el contexto de economas donde an predomina un importante sector informal que no accede a los beneficios de la seguridad social a
travs de su insercin laboral. En este sentido, el desafo implica la reorganizacin de sistemas de proteccin social para que contemplen y amplen los
derechos de los trabajadores formales, pero tambin de los trabajadores del
sector informal y de los sectores ms tpicamente vulnerables (desempleados, discapacitados, adultos mayores sin cobertura previsional, entre otros).
La etapa post
neoliberal
que transita
Amrica Latina
se caracteriza,
principalmente,
por la reinstalacin del
Estado en el
centro de la
vida poltica,
social y
econmica en
gran parte de
los pases del
bloque.
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N 07
-4-
3.
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N 07
Laformacindel
EstadodeBienestar
enArgentinanose
desarrolldemanerahomognea,
sinoqueadopt
unaformainstitucionalespecfica
paracadaunade
lasgrandesreas
delaproteccin
social.
5. Esping Andersen propone la
existencia de tres tipos de Estado
de Bienestar, en base a los roles y
relaciones que adoptan el Estado,
la familia y el mercado en relacin
a la proteccin social de los individuos. As, el Estado de Bienestar
liberal tiende a individualizar los
riesgos y respetar el mecanismo
de mercado como proveedor de
bienestar, alentando la proteccin social privada. La proteccin
social pblica, convertida en asistencialismo social, ocupa un lugar
subsidiario y atiende slo a los
que son capaces de demostrar la
insuficiencia de medios econmicos. Ejemplos clsicos de este tipo
de Estado son Estados Unidos,
Japn y Australia. En segundo
lugar, en el Estado de Bienestar
conservador-corporativista los
derechos estn vinculados a la
clase y al status social, con un
rol fundamental de la familia en
la cobertura de los riesgos sociales (Austria, Francia, Alemania,
Italia). Finalmente, el tercer tipo
de Estado de Bienestar es el socialdemcrata, donde el Estado
ocupa el rol fundamental en la
promocin de la igualdad en los
niveles ms elevados, y donde la
desmercantilizacin del bienestar
se realiza a travs de la existencia
de programas de corte universalista. Los pases escandinavos
representan los casos ms prximos a este modelo.
-5-
estructura del mercado de trabajo. Es en este contexto en el que el poder del Estado
sobre los capitales domsticos, junto a la sindicalizacin temprana de los trabajadores,
permiti la negociacin e implementacin de extendidos programas de proteccin social con financiamiento tripartito en el caso del seguro social o unilateral (estatal) en lo
referido a las reas de educacin y salud (Filgueira, 1998).
Dadas las caractersticas del modelo econmico inclusivo y del sistema bienestarista
acorde a ste, la asistencia social se desarroll bajo la idea de que cada vez sera menos
necesaria, en una economa que tenda al pleno empleo y donde las personas accederan a sus derechos sociales mediante su incorporacin al mercado de trabajo.
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N 07
El modelo
protector de
poltica social
vigente fue
reemplazado
por un nuevo
modelo de intervencin social: se instala
la idea del rol
subsidiario
del Estado.
-6-
mercado formal de trabajo y sus beneficios sociales a sectores que antes formaban
parte de l. La estructuracin de la poltica social en torno al trabajador asalariado pierde
fuerza y los beneficios sociales universales atraviesan una crisis de financiamiento que
se observa en su calidad y cobertura.
La crisis socioeconmica de 2001-2002 que acompa la cada del rgimen de la convertibilidad puso en cuestin las polticas de reforma estructural, y dio lugar a una revisin poltica y terica que incluy el papel y la relevancia de la proteccin social. Con
tasas de pobreza que alcanzaban a la mitad de la poblacin y niveles de desocupacin
mayores al 20%, se puso en marcha el Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados (PJJHD). Este programa de transferencias de ingresos condicionados estaba orientado a
jefas y jefes de hogares sin trabajo, quienes reciban la suma de $150 por familia a cambio de una contraprestacin laboral. En menos de dos meses de implementacin el programa llegaba a ms de 2 millones de personas. Otras de las reformas importantes en
el rea de proteccin social que tuvieron lugar a la salida de la crisis fueron la poltica de
medicamentos, especficamente el Programa Remediar. En materia de alimentacin, se
implement el Plan de Emergencia Alimentaria, que posteriormente se transform en
el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria, respaldado por una ley propia, que agrup y
unific todas las acciones en materia nutricional bajo la rbita del Ministerio de Desarrollo Social (Colombo et al., 2012).
Estas polticas, pero especialmente el PJJHD, fueron paradigmticas al momento de la
salida de la crisis e inauguraron una etapa de impulso a los programas de transferencias
monetarias que ayudaron a sostener a un sistema de proteccin social que, en una sociedad en donde poseer una insercin laboral formal era un extrao privilegio, permaneca desfasado de la realidad.
los programas
de transferencias de ingresos
y la ampliacin
de la cobertura
previsional han
ocupado un rol
central, junto
a otros tres
pilares: las polticas laborales
y de recomposicin salarial,
la creacin de
puestos de trabajo y la reduccin del empleo
no registrado.
Segn afirma Kessler (2014), entre los investigadores que confirman un descenso de
la desigualdad social en la ltima dcada, los programas de transferencias de ingresos
y la ampliacin de la cobertura previsional han ocupado un rol central, junto a otros
tres pilares: las polticas laborales y de recomposicin salarial, la creacin de puestos
de trabajo y la reduccin del empleo no registrado.
Los lineamientos de la poltica social implementados en esta ltima dcada revitalizaron el debate sobre los alcances y modalidades que puede asumir el sistema de
proteccin social y confirman, una vez ms, la estrecha ligazn entre los modelos de
desarrollo econmico y las formas que adopta la proteccin social.
En este sentido, en un modelo econmico basado en el desarrollo del mercado interno, la base del crecimiento est garantizada por el empleo y el consumo de la clase
trabajadora. Es por ello que las polticas de transferencia de ingresos son al mismo
tiempo poltica social y poltica econmica, o sea que persiguen fundamentalmente
un objetivo social ligado al reconocimiento de derechos sociales, pero en la misma
medida persiguen un objetivo macroeconmico, con foco en la creacin de puestos
de trabajo, el fomento de la demanda agregada y el impulso al consumo8.
Bajo esta premisa, fue clave en la experiencia argentina la reactivacin de las instituciones ligadas al mundo del trabajo: la recuperacin de la poltica de salario mnimo y
de los acuerdos por paritarias dan cuenta de un nuevo esquema de relaciones laborales donde se ha priorizado el poder adquisitivo del salario. As, mientras que en 2003
se homologaron 380 acuerdos y convenios colectivos de trabajo, en 2013 llegaron
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N 07
-7-
a 1.699. Estas cifras se ubican muy por encima del promedio de 187 negociaciones
anuales registradas en la dcada de los 90 (Palomino et al., 2006). Adems, tras dos
aumentos por decreto del Poder Ejecutivo Nacional en 2003 y 2004, en agosto de ese
ao y tras 11 aos de inactividad se constituy nuevamente el Consejo del Salario, que
permiti que el salario mnimo aumentara paulatinamente, empujando hacia arriba
la base de la discusin salarial, no slo de los asalariados registrados, sino tambin de
los no registrados y los trabajadores por cuenta propia (Kessler, 2014).
La recuperacin del empleo, y particularmente del empleo de calidad9, garantiz el
acceso a los beneficios de la seguridad social a un nmero cada vez mayor de familias,
reanudando el vnculo de los trabajadores con el sistema de prestaciones sociales
bienestaristas que, como ya se mencion, caracteriz histricamente a la proteccin
social en Argentina.
Sin embargo, la persistencia de un mercado de trabajo segmentado10, en el que una
parte de los trabajadores accede a salarios dignos, estabilidad laboral, oportunidades
de avance, sindicalizacin y proteccin de la seguridad social, mientras que otro conjunto de trabajadores queda confinado a puestos de trabajo con salarios bajos, inestabilidad, sin posibilidades de sindicalizacin ni seguridad social, dando lugar a una clase trabajadora de segunda calidad (Neffa, 2008) pone en evidencia los lmites del
sistema de seguridad social para garantizar los derechos de todos los trabajadores11.
Ante esta realidad, a lo largo de la ltima dcada los programas de transferencias de
ingresos fueron adoptando diferentes caractersticas, cubriendo a poblaciones heterogneas y, en algunos casos, logrando traspasar la clsica distincin entre polticas
contributivas y no contributivas. A continuacin, se describen las principales acciones
en materia de polticas de transferencias monetarias vigentes en el sistema de proteccin social argentino: algunas de ellas estn presentes prcticamente desde sus
orgenes, otras fueron transformadas y aggiornadas, y otras resultan absolutamente
novedosas.
Proteccin social a la niez
La proteccin social para las nias, nios y adolescentes menores de 18 aos tuvo
un desarrollo sin precedentes a partir de 2003 a travs de diferentes herramientas de poltica social, tanto contributivas como no contributivas. Estas iniciativas
tuvieron como marco una nueva institucionalidad para este colectivo: la ley de
Proteccin Integral de los Derechos de Nios, Nias y Adolescentes. Sancionada
en 2005, esta normativa inaugura una nueva etapa que pone fin a casi cien aos
de patronato. A partir de la aplicacin de esta norma, nios, nias y adolescentes
dejan de ser entendidos como objetos bajo la tutela del Estado para pasar a ser
reconocidos como sujetos de pleno derecho.
Las asignaciones familiares por hijo (AA.FF.) conforman el bloque contributivo de la
proteccin social a la niez y adolescencia. Son percibidas por los trabajadores asalariados del sector privado y pblico, por los desempleados que cobran el seguro
por desempleo y, adems, por los jubilados con nias, nios o adolescentes a cargo.
Asimismo, los montos transferidos por este rgimen estn regidos por un criterio de
progresividad, por el cual a las remuneraciones o haberes jubilatorios ms bajos les
corresponde una asignacin familiar ms alta.
En 2012 se realiza una importante reforma al rgimen de AA.FF.12: por un lado, se
modifica el parmetro para calcular el valor de la prestacin, que pasa del ingreso individual al ingreso total familiar y, por el otro, se alteran los tramos y topes de ingreso
para acceder al cobro de estas transferencias.
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N 07
-8-
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N 07
a partir de 2009
se crea una de
las medidas ms
significativas
de los ltimos
aos, la
Asignacin
Universal
por Hijo para
Proteccin
Social (AUH).
-9-
Ms y mejor educacin
Como poltica de transferencias de ingresos en el sector educativo no debe dejar de
mencionarse el reciente (2014) Programa de Respaldo a Estudiantes de Argentina
(PROG.R.ES.AR). Este programa est destinado a los jvenes de 18 a 24 aos que
no trabajan, trabajan informalmente o tienen un salario menor al mnimo (y cuya familia cumpla con iguales requisitos) que quieran iniciar o completar sus estudios en
cualquier nivel educativo (primaria, secundaria, terciario/universitario y formacin
profesional). Consiste en una transferencia monetaria mensual que en la actualidad
asciende a $600, de los cuales se retiene un 20% todos los meses contra entrega del
certificado que acredite que el o la joven contina con sus estudios y se realiz los
controles de salud, verificando un mecanismo similar de pago al de la AUH.
El PROG.R.ES.AR se incorpora como un nuevo derecho que ampla el ciclo de
transferencias monetarias no contributivas que se inicia con la Asignacin por
Embarazo y contina con la AUH. Cabe desatacar que actualmente 569.604
jvenes son titulares de este derecho
Adems, todos los jvenes que no cumplan con los requisitos del PROG.R.ES.
AR, ya sea porque se encuentran fuera del rango etario o porque perciben un
ingreso superior al salario mnimo vital y mvil, y que se encuentren cursando una carrera vinculada a las ciencias aplicadas, bsicas o naturales en una
universidad pblica nacional podrn aplicar para la obtencin de una ayuda
econmica en el marco del Programa Nacional de Becas Bicentenario.
Cooperativismo
En la ltima dcada, se le dio impulso al desarrollo de la economa social con
programas de microcrditos y facilidades para la formacin de cooperativas y
emprendimientos comunitarios. La lnea de accin pionera en este sentido fue
el Plan Nacional de Economa Social y Desarrollo Local Manos a la Obra16,
que se inicia en 2003.
En 2009, se lanza el Programa de Inversin Social con Trabajo (PRIST), conocido como Argentina Trabaja, con el objetivo de generar puestos de trabajo
a travs de la formacin de cooperativas orientadas a la ejecucin de obras de
infraestructura social.
Esta iniciativa consiste en una transferencia monetaria fija por mes, que alcanza un incentivo bsico de $1.200, al que se suman en el caso de corresponder adicionales por presentismo ($600) y por productividad ($800).
Adems, en 2013, e inaugurando una nueva etapa del programa Argentina
Trabaja, se implementa el programa Ellas Hacen. Esta iniciativa tiene
las mismas caractersticas que el Argentina Trabaja, pero est destinado
exclusivamente a mujeres, con prioridad para aquellas que atraviesan una
situacin de mayor vulnerabilidad, como madres con tres o ms hijos, con
hijos con discapacidad o mujeres vctimas de violencia de gnero.
En 2014, ambos programas lograron la inclusin de 203.877 cooperativistas. Es importante resaltar que estas iniciativas resultan compatibles con
otras lneas de poltica social, como la AUH (ver apartado de Proteccin
social a la niez), el PROG.R.ES.AR y el Monotributo Social17, lo que brinda de cierta idea de sistema de prestaciones a este conjunto de polticas
no contributivas.
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N 07
Como
poltica de
transferencias
de ingresos
en el sector
educativo no
debe dejar de
mencionarse el
reciente (2014)
Programa de
Respaldo a
Estudiantes
de Argentina
(PROG.R.ES.AR).
16. El Plan Manos a la Obra
otorga subsidios para la compra de insumos y equipamientos productivos.
17. El Monotributo Social nace
como poltica de Estado a partir
de fines de 2003 con el fin de
facilitar y promover la incorporacin a la economa formal de
las personas en condicin de
vulnerabilidad social que realicen actividades productivas,
comerciales y de servicios como
trabajadores independientes o
bajo la forma de cooperativas
de trabajo. A travs de esta
categora tributaria se exime
de ingresar el componente impositivo y previsional por veinticuatro meses. As, los adherentes abonan mensualmente solo
el componente de obra social,
pero con una reduccin del
50% subsidiada por el Estado.
Asimismo, a travs de esta categora el trabajador podr brindar
cobertura de salud a su familia,
realizando mensualmente por
cada uno de ellos el pago del 50
% del importe correspondiente
(Calero, 2012).
- 10 -
El Seguro de
Capacitacin
y Empleo (SCE)
surge con el
fin de brindar
apoyo en la
bsqueda de
empleo a los
trabajadores
desocupados
migrados
del PJJHD.
Por otra parte, y dada la alta tasa de desocupacin presente entre la poblacin joven,
se crea en 2008 el Plan Jvenes con Ms y Mejor Trabajo. Los destinatarios de la
poltica son aquellos jvenes entre 18 y 24 aos de edad que estn desocupados y no
hayan culminado sus estudios primarios o secundarios. El programa desarrolla acciones que posibiliten a los jvenes construir un perfil profesional acorde con las reas en
las que deseen desarrollarse, finalizar los estudios primarios y/o secundarios, realizar
prcticas laborales y cursos de orientacin al mundo del trabajo y/o desarrollar una
actividad productiva de manera independiente.
En la actualidad, el programa se implementa de manera coordinada con el PROG.R.ES.
AR; de hecho, la prestacin asciende en la actualidad a $600, equiparndose as con
el mencionado programa.
El Programa de Recuperacin Productiva (REPRO) se propone conservar las fuentes
de trabajo en empresas que se encuentran en un momento de crisis. Para ello, brinda
a los trabajadores de las empresas adheridas una suma fija mensual no remunerativa
destinada a completar el sueldo de su categora laboral, mediante el pago directo por
ANSES. Para acceder a este beneficio las empresas deben acreditar una situacin de
crisis, indicar las acciones que piensan desarrollar para su recuperacin y comprometerse a no despedir personal19.
Este programa result muy exitoso para paliar las consecuencias sobre el mercado
de trabajo asociadas a la crisis financiera internacional de 2009 cuando el programa
sextuplic la cantidad de destinatarios, alcanzando a 136 mil trabajadores. El objetivo
fundamental del Estado en este perodo fue, mediante este tipo de acciones contracclicas, colaborar con las empresas para que mantengan los puestos de trabajo, no
despidan empleados y puedan conservar los niveles de produccin.El monto de la
prestacin es de $2.000 y la duracin es de 12 meses, con posibilidad de extenderse
ante circunstancias especiales debidamente fundadas y acreditadas.
En el mbito de las prestaciones contributivas, se debe mencionar la existencia del
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N 07
- 11 -
Seguro por Desempleo, que comprende una prestacin econmica, una prestacin mdico asistencial, el pago de asignaciones familiares y el cmputo del perodo de las prestaciones a los efectos previsionales. El monto del beneficio es
el equivalente al 50% de la mejor remuneracin en los seis meses anteriores al
despido, y no puede ser inferior a los $250 ni superior a $400. La recepcin de
esta prestacin dura un ao como mximo, a lo largo del cual el monto recibido
se va reduciendo progresivamente cada mes.
En 2014 se introdujo la posibilidad de articular esta prestacin con otros programas y acciones de empleo y de formacin profesional20 del MTESS. De esta forma
los participantes de este seguro podrn acceder a servicios de asesoramiento y
asistencia en la bsqueda de empleo, certificacin de estudios formales obligatorios, talleres de orientacin y formacin laboral, y acciones de entrenamiento
laboral, entre otros21.
Sin perjuicio de ello, la reciente modificacin pareciera no alcanzar. En nuestro
pas, el seguro por desempleo no cumple un papel destacado dentro del sistema
de proteccin social: la falta de actualizacin de sus montos, as como la baja cantidad de destinatarios22 son una prueba de ello. Una de las posibles causas de la
no promocin de esta poltica puede estar relacionada con los lineamientos generales en materia de poltica de empleo por parte de la actual gestin, que se inclinan en mayor medida por las denominadas polticas activas. En este sentido, tal
vez sea el momento de repensar esta poltica integralmente y transformarla en un
instrumento con mayor presencia en el sistema de proteccin social, combinado
con alguna variante reformulada para el caso de los trabajadores desocupados
que trabajan en el sector informal del mundo laboral.
Proteccin social para adultos mayores
En materia previsional los avances fueron notables, tanto en trminos cualitativos
con la recomposicin de los haberes, la institucionalizacin de los mecanismos de
actualizacin de los montos y la nacionalizacin del sistema, como cuantitativos, a
travs de una extensin de la cobertura sin precedentes.
En cuanto al primer tipo de avance, en una primera etapa se impuls una redistribucin de ingresos de los jubilados en favor de aquellos que cobraban los haberes
mnimos, medida concretada a travs del otorgamiento de sumas fijas, aumentos diferenciales y subsidios varios. Los incrementos se aplicaron una o dos veces al ao, en
general por decreto, hasta que en 2008 se sanciona la Ley de Movilidad Jubilatoria23,
que quit discrecionalidad al sistema y revitaliz el haber jubilatorio mediante la actualizacin automtica del monto de la prestacin dos veces al ao.
Por otra parte, las medidas para la ampliacin de la cobertura tuvieron su aparicin ya
a partir de 2005, mediante la implementacin del Plan de Inclusin Previsional24, que
permiti el acceso a un haber jubilatorio a toda persona en edad de jubilarse, pero que
no cumpla con el requisito de 30 aos de aportes acumulados. Adems, se brindaba
la posibilidad de una jubilacin anticipada a las personas que cumplieran los aos de
aportes requeridos, faltndoles cinco aos para la edad mnima jubilatoria25.
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N 07
- 12 -
(sobre todo las de los sectores ms postergados) las que se beneficiaron en mayor
parte con la medida26.
En 2008 se sanciona una ley sustantiva27 y de gran transformacin para el sistema
previsional: la unificacin del sistema previsional a travs de la recuperacin por parte
de la ANSES de los fondos del rgimen privado de capitalizacin individual. La vuelta
al rgimen de reparto, pblico y solidario tuvo un gran valor en trminos polticos y
simblicos, dada la importancia que implica la recuperacin por parte del Estado de
un rea privatizada de la seguridad social.
Con estas medidas la cobertura previsional alcanz su mximo nivel histrico y uno
de los ms altos de Latinoamrica. La proporcin de personas mayores de 65 aos
que percibe una prestacin previsional aument 20,6 p.p. entre 2004 (ao previo al
PIP) y 2013: de 68,6% a ms del 90%.
Vale mencionar que la ltima medida tendiente a continuar con la lgica inclusiva de
la previsin social argentina se propone alcanzar el 100% de la cobertura. El Plan de
Inclusin Previsional puesto en marcha en 2014 consiste en una moratoria que generar cerca de 500.000 nuevos jubilados, dando prioridad a aquellos con mayores
niveles de vulnerabilidad social28.
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N 07
26. El 73% de las beneficiadas por la medida son mujeres. La expresin extra-oficial
jubilacin de amas de casa
ilustra este aspecto del impacto de gnero de la moratoria, que brind la posibilidad
de tener una jubilacin (con
lo que ello implica en trminos de lograr cierta independencia econmica) a mujeres
que nunca haban realizado
aportes por haberse dedicado
al trabajo dentro del hogar.
27. Ley Nro. 26.425 de creacin
del Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA). A su vez,
se crea un Fondo de Garanta
de Sustentabilidad con la finalidad de administrar los recursos
transferidos en especie (bonos,
acciones, ttulos de deuda) y
financiar distintas inversiones y
polticas de Estado.
28. Una novedad con respecto
a la moratoria anterior es que
el valor de la cuota se actualiza
por la movilidad jubilatoria.
29.Ex Programa Federal de
Salud (PROFE).
- 13 -
4.
Las nuevas polticas de proteccin social muestran un nuevo escenario en cuanto a la variedad de iniciativas involucradas y a la cantidad de personas que accedieron a derechos. Las personas cubiertas por los principales programas de
transferencias de ingresos registran un vital crecimiento: mientras que en 2005
alcanzaban a 10,0 millones, en 2014 ascienden a 16,6 millones (+66%).
Este crecimiento est asociado fundamentalmente a la inclusin social va
moratoria previsional y a la implementacin de la AUH, iniciativas que establecieron un nuevo umbral en las polticas de transferencias monetarias.
El dinamismo de las PNC tambin aport nuevos titulares de derecho (ms de
un milln, respecto a 2005), y los programas del MTESS junto con las iniciativas
Argentina Trabaja y Ellas Hacen sumaron nuevos destinatarios, aunque en menor medida. En 2014, la implementacin del PROG.R.ES.AR vuelve a incrementar
el nmero de personas cubiertas por programas de transferencias monetarias.
Es importante aclarar que, con respecto a la evolucin de las AA.FF., si bien se
observa un retroceso hasta 2012, el impacto de la reforma del sistema implementada ese mismo ao no slo permiti detener la merma en las mismas,
sino que logr retrotraer la cobertura a los niveles de 2005. De esta forma,
en 2014 las nias, nios y adolescentes cubiertos ascienden a 4,1 millones30
Las nuevas
polticas de
proteccin
social muestran
un nuevo
escenario en
cuanto a la
variedad de
iniciativas
involucradas
y a la cantidad
de personas que
accedieron a
derechos.
GRFICO 4.1.
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N 07
- 14 -
Al considerar la cantidad de personas cubiertas por los mencionados programas sociales, teniendo en cuenta su forma de financiamiento (Grfico
4.2) se observa que el histrico patrn contributivo de las polticas de transferencia que estructuraba el sistema de proteccin social relega posiciones frente a la irrupcin de polticas de transferencias no contributivas o
semi-contributivas (moratoria previsional). Hacia 2005 el nico programa
de transferencias monetarias no contributivo relevante en trminos de cobertura de personas era el PJJHD con 1,6 millones y en un segundo lugar las
PNC con 0,4 millones.
En los aos posteriores esta matriz se va complejizando en cuanto a la oferta
de programas, tratando de identificar nuevos colectivos hacia el interior de
la poblacin en situacin de vulnerabilidad: hijos de trabajadores informales
(AUH y AUE), jvenes desocupados o que trabajan informalmente (Ms y
Mejor Trabajo, PROG.R.ES.AR), personas con trayectorias laborales frgiles
(SCE), adultos mayores que cumplan con los requisitos de edad jubilatoria
pero no cuenten con los aos de aportes estipulados (moratoria previsional), trabajadores de empresas en situacin de crisis (REPRO), trabajadores
que deseen incorporarse al trabajo registrado en asociacin cooperativa (Ingreso Social con Trabajo y Ellas Hacen). A su vez, permanecieron los tradicionales programas como Jubilaciones y Pensiones (contributivas), AA.FF.
(contributivas), PNC y el Seguro por Desempleo (contributivo).
La estructura de las personas cubiertas en funcin de su patrn de contribucin muestra que, mientras que en 2005 el 75% de los programas de transferencias monetarias correspondan a iniciativas contributivas, en 2014 este
valor se reduce a 44% en tanto que la incidencia de los programas no contributivos cuenta con 39% y los semi-contributivos con 18%.
Si bien se observa una cada en la participacin de las polticas contributivas
puras esto no necesariamente debe advertirse como un aspecto negativo, sino que responde al cambio en el esquema de proteccin social que
busca resolver las inequidades existentes entre trabajadores registrados y
no registrados, incluyendo a un mayor nmero de familias. De esta forma,
el nuevo esquema aporta 6,6 millones personas, de modo que se ampla el
universo y se suma una nueva categora de contribucin semi-contributiva
cuyo componente principal es la moratoria previsional.
Este cambio de enfoque en el sistema busca dar respuesta a la nueva realidad del mundo del trabajo a la cual no pueden ser ajenos los sistemas de
proteccin social. El binomio de contributivo no contributivo resultaba
insuficiente para albergar las diferentes situaciones, dadas las caractersticas que prevalecen en el mercado de trabajo
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N 07
Este cambio de
enfoque en el
sistema busca
dar respuesta a
la nueva realidad del mundo
del trabajo a la
cual no pueden
ser ajenos los
sistemas de proteccin social.
El binomio de
contributivo
no contributivo resultaba
insuficiente
para albergar
las diferentes
situaciones,
dadas las caractersticas
que prevalecen
en el mercado
de trabajo.
- 15 -
GRFICO 4.2.
Destinatarios de las polticas de transferencias monetarias de acuerdo a su patrn de contribucin, 2005 y 2014
En % y en millones de personas
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N 07
En los aos
posteriores esta
matriz se va
complejizando
en cuanto a la
oferta de programas, tratando de identificar nuevos
colectivos hacia el interior
de la poblacin
en situacin de
vulnerabilidad.
- 16 -
5.
Inversin en polticas de
transferencias monetarias
La inversin
social nacional
experiment un
significativo
avance durante
la ltima
dcada.
GRFICO 5.1.
Notas:
1. A los efectos de homogeneizar la serie, se descuentan las transferencias automticas para el perodo 2002-2009.
2. Para los aos 2002-2009 el gasto de AA.FF de los activos corresponde a informacin
de ANSES. Para los aos 2010-2013 dicha informacin corresponde al Sistema de Informacin Financiera.
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N 07
- 17 -
GRFICO 5.2.
Notas:
1. Se descuentan las transferencias automticas para el perodo 2002-2009.
2. Para el gasto de las AA.FF. de los activos, se considera el dato de ANSES para los
aos 2002-2009.
3. Las asignaciones familiares corresponden al total de las asignaciones, no slo a
las asignaciones por hijo.
Tanto la
inversin social
nacional como
la inversin
en polticas de
transferencias
monetarias
muestran una
dinmica de
crecimiento
ms acelerada
a partir de 2007.
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N 07
- 18 -
6.
REFLEXIONES FINALES
Los programas de transferencias monetarias modificaron la estructura tradicional del sistema de proteccin argentino, histricamente vinculado a prestaciones
de carcter netamente contributivo.
Si bien exista la experiencia de programas de transferencias masivos el PJJHD
haba alcanzado a ms de 2 millones de destinatarios en su momento de mayor
expansin el quiebre decisivo lo produjo la AUH en 2009, tanto por su alcance como por sus objetivos y caractersticas. La AUH no se propone nicamente
brindar una ayuda econmica para las familias en situacin de vulnerabilidad social, sino que busca equiparar los derechos de los hijos de los trabajadores informales y desocupados con los de los trabajadores que cuentan con una insercin
laboral plena. Se observa de esta forma, que el eje en el cual se asienta esta poltica social contina siendo la insercin laboral. Sin embargo, la innovacin radica
en reconocer la persistencia de un sector no menor de trabajadores informales
cuyas familias se encuentran por fuera de cualquier red de proteccin social, a
las que se debe integrar. De esta manera, se mantiene el vnculo de la poltica
social con el mundo del trabajo, aunque contemplando ahora inserciones laborales precarias, que no haban sido contenidas en el sistema de proteccin social
hasta ese momento. Las moratorias previsionales, consideradas en este anlisis
como polticas semi-contributivas, tambin se plantearon como una manera de
integrar a sectores que no haban podido completar sus aportes jubilatorios, en
una sociedad donde la informalidad laboral se muestra persistente.
Los
programas de
transferencias
monetarias
modificaron
la estructura
tradicional
del sistema de
proteccin
argentino,
histricamente
vinculado a
prestaciones
de carcter
netamente
contributivo.
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N 07
- 19 -
acta como una superposicin indiscriminada de planes, sino que cada iniciativa
cubre un riesgo especfico. Est presente tambin la mirada del ciclo de vida de
las personas.
Tambin es pertinente sealar que el nuevo rgimen de proteccin social no fue
ideado ex ante, planificado idealmente, sino que fue respondiendo a las necesidades de la poblacin en situacin de vulnerabilidad. Este aspecto est impregnado
en algunas falencias de los programas que se ha intentado subsanar en forma
transitoria. En este sentido, resulta indispensable avanzar en la sancin de leyes
que le otorguen un mayor estndar jurdico a estas iniciativas, lo que reforzara
la idea de derecho y dotara de mayor garanta a polticas que ya cuentan con un
alto grado de legitimidad entre la poblacin. Adicionalmente, es fundamental
fijar mecanismos pertinentes de actualizacin de los montos de las prestaciones,
teniendo como exitoso antecedente a la Ley de Movilidad Jubilatoria.
Un desafo a futuro consiste en que el sistema de proteccin social responda a
los cambios producidos en las dinmicas familiares, particularmente aquellos
asociados al ingreso de la mujer al mercado de trabajo y a la consecuente reorganizacin intrafamiliar con respecto al cuidado de los nios y adultos mayores34.
Tanto la ampliacin de la oferta de jardines pblicos (maternales y de infantes)
como de escuelas pblicas con jornada escolar extendida son polticas que deben estar presentes en la agenda inmediata de la proteccin social argentina35.
En definitiva, puede considerarse a esta etapa como transicional: de transicin
hacia un sistema de proteccin de otro estilo, en proceso, an no definido por
completo, en el que se combinan transferencias contributivas, no contributivas y
semi-contributivas, y donde el empleo permanece como el gran articulador y la
puerta de ingreso a la proteccin social, pero contemplando la existencia de un
mercado de trabajo segmentado. Se mantiene an el desafo de seguir ampliando
los derechos de los trabajadores ms desprotegidos mientras no se garantice su
insercin laboral plena
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N 07
Un desafo a
futuro consiste
en que el sistema
de proteccin
social responda
a los cambios
producidos en
las dinmicas
familiares.
- 20 -
BIBLIOGRAFA
Belmartino, S.; Levn, S. y Repetto, F. (2002). Polticas sociales y derechos sociales en la Argentina: Breve historia de un
retroceso. En Socialis, Vol. 5.
Castel, R. (2004). La inseguridad social. Qu es estar protegido? Editorial Manantial Buenos Aires.
Calero, A. (2012). Polticas para la formalizacin de los trabajadores por cuenta propia: el caso del Monotributo Social.
Nota Tcnica N 63 correspondiente al Informe Econmico N 80, Direccin de Informacin y Coyuntura, Ministerio de
Economa. Disponible en: http://www.mecon.gov.ar/peconomica/informe/indice.htm#.
Cecchini, S.; Filguieras F. y Robles C. (2014). Sistemas de proteccin social en Amrica Latina y el Caribe: una perspectiva comparada. Serie Polticas Sociales 202, CEPAL, Santiago de Chile.
Colombo, C.; Rodriguez, K. y Zagaglia, D. (2012). Gasto Pblico en Proteccin Social y Polticas Productivas. La experiencia
argentina. Direccin Nacional de Poltica Macroeconmica, Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas, Mimeo. Disponible
en: http://www.economia.gob.ar/peconomica/basehome/DT_05.pdf
Esping-Andersen, G. (1993). Los tres mundos del estado de bienestar. Edicions Alfons el Magnnim, Valencia.
Filgueira, F. (1998). El nuevo modelo de prestaciones sociales en Amrica Latina: residualismo, eficiencia y ciudadana
estratificada. En Roberts, B. (ed.): Ciudadana y Poltica Sociales. FLACSO.
Golbert, L. (2010). De la Sociedad de Beneficencia a los Derechos Sociales. Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad
Social, Buenos Aires.
Hintze, S. y Danani, C. (coord.) (2011). Protecciones y desprotecciones: la seguridad social en Argentina 1990-2010.
Coleccin Poltica, Polticas y Sociedad N 08. UNGS.
Kessler, G. (2014). Controversias sobre la desigualdad. Argentina 2003-2013. Fondo de Cultura Econmica, Buenos Aires.
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (2014). Proteccin y Seguridad Social en la Argentina. Resultados de
la Encuesta Nacional de Proteccin y Seguridad Social 2011 ENAPROSS, Buenos Aires.
Moreno, J. M. (2008). Ud. Volvera a lanzar el Plan Jefes? Una visin de los planes sociales y el mercado de trabajo en
Argentina. En Cruces, G.; Moreno, J. M.; Ringold, D. y Rofman, R. (editores): Los programas sociales en Argentina hacia el
Bicentenario. Visiones y perspectivas. Banco Mundial, Argentina.
Neffa, J. (2008). Las teoras de la segmentacin de los mercados de trabajo. En Eymard-Duvernay, F. y Neffa, J. C. Teoras
econmicas sobre el mercado de trabajo. III. Anlisis institucionalistas. Fondo de Cultura Econmica, Argentina.
Observatorio de la Seguridad Social (2010). Boletn Previsional y de la Seguridad Social. ANSES, Argentina.
Palomino, H. y Trajtemberg, D. (2006). Una nueva dinmica de las relaciones laborales y la negociacin colectiva en la
Argentina. Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social Revista de Trabajo, Ao 2, Nmero 3.
Repetto, F. y Dal Masetto, F. (2012). Sistemas de Proteccin Social en Amrica Latina y el Caribe: Argentina. Coleccin
Documentos de Proyecto, LC/W. 508, CEPAL, Santiago de Chile.
Roca, E.; Golbert, L. y Lanari, M. E. (2012). Piso o Sistema Integrado de Proteccin Social? Una mirada desde la experiencia
argentina. Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, Buenos Aires.
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N 07
- 21 -