Penetracin del Software Libre en la Administracin Pblica

1 Introduccin

Este informe tiene como objetivo fundamental recoger los resultados del estudio de la penetracin
del Software Libre en las Administraciones Pblicas del estado de Campeche.
La metodologa seguida para la elaboracin de este informe est conformada por dos fases
diferentes. La primera fase consiste en la recopilacin documental de la situacin del Software Libre en
las administraciones pblicas europeas, nacionales y del estado de Campeche. Para completar esta
fase, se ha hecho un importante trabajo de documentacin basado principalmente en informes
europeos y nacionales, recogiendo tambin las notas de prensa relacionadas. El objetivo de esta
recopilacin es bsicamente poner de manifiesto las distintas iniciativas relacionadas con el Software
Libre puestas en marcha por cada administracin. Esta recopilacin de iniciativas marca el contexto
sobre el que se realizar la segunda parte del informe. Por su parte, la segunda fase consiste en un
estudio cuantitativo de la penetracin real de soluciones Software Libre en los sistemas de las distintas
administraciones pblicas campechanas a nivel regional y municipal. Para completar esta fase, se ha
elaborado, en primer lugar, una completa encuesta que ha sido remitida a las diferentes
administraciones pblicas que han colaborado en el estudio. En el caso de las administraciones
regionales, han participado miembros del equipo tcnico de todas las consejeras de la Junta
municipales de Campeche. Mientras que, en el caso de las administraciones locales, se ha realizado
una seleccin previa de municipios. En este informe se recogen los resultados del anlisis de los datos
recogidas mediante esta encuesta a nivel regional, por un lado, y a nivel municipal, por otro.

El informe est organizado en dos partes fundamentales que coinciden con las fases seguidas en
el estudio. La primera parte recoge los resultados de la fase de recopilacin documental,
contextualizando la situacin del Software Libre a nivel europeo y nacional. La segunda parte contiene
los anlisis de los datos recogidos mediante encuesta sobre la penetracin real del Software Libre en
las administraciones pblicas de la regin. Finalmente, el informe tiene su colofn con la exposicin de
las conclusiones generales.

2 Contexto

2.1 Trmino FLOSS

Antes de comenzar, parece necesario aclarar la postura que se seguir en este informe con
respecto a la tipologa de Software considerado en el mismo. Software Libre, Software de Cdigo
Abierto y Libre Software son conceptos que aseguran el mismo conjunto de libertades, pero que no son
exactamente idnticos.

Software Libre. Como se recoge en la pgina de la Free Software Foundation (FSF)2 y tal como
fue concebido por Richard Stallman, un software determinado puede ser considerado libre si mantiene
las siguientes cuatro libertades:

Libertad de ejecutar el programa en cualquier sitio, para cualquier propsito y para siempre.

Libertad de estudiar cmo funciona el programa y de adaptarlo a sus necesidades. Exige el

acceso al cdigo fuente. Evita la dependencia de un slo proveedor.

Libertad de distribuir copias para ayudar al prjimo.

Libertad para mejorar el programa y publicar las mejoras para que se pueda beneficiar todo el

mundo. Exige el acceso al cdigo fuente.

Cdigo Abierto o Fuente Abierta. Promovido por Eric Raymond y la Open Source Innitiative3, se
centra en la disponibilidad del cdigo fuente como factor determinante de ventajas tcnicas en el
desarrollo de software, dejando de lado las consideraciones filosficas, ticas y los efectos sociales.
Desde la FSF, se considera como una campaa de marketing para lograr una rpida comercializacin y
aceptacin del Software Libre por parte de las empresas.

Libre Software. Cuando la Comisin Europea abord la forma de legislar el Software Libre,
buscaron la forma de evitar la ambigedad entre las expresiones inglesas Free Software y Open
Source, lo que condujo a la adopcin de un tercer trmino, que haba estado apareciendo
ocasionalmente desde alrededor de 1992: Libre Software. El trmino ha conservado su significado y
se usa de forma idntica a Free Software.

Dado que en la literatura actual, se entremezclan estos trminos en las diferentes iniciativas y
actuaciones presentadas. Con el fin de tomar en consideracin todas ellas, en este informe se utilizar
el trmino Free Libre Open Source Software (FLOSS) para referirse a Software que se encuentre
dentro de cualquiera de las definiciones comentadas

2 http://www.fsfeurope.org/documents/freesoftware.es.html
3 http://www.opensource.org/

1
0

anteriormente. Este trmino aparece en alguno de los ltimos informes de la Comisin

Europea [GHO06].

2.2 FLOSS y Administracin Pblica

Como seala Miguel ngel Amutio en [AMU04], para la Administracin, ente generador y receptor
de software, el ejercicio de las libertades de ejecucin, conocimiento, modificacin y redistribucin tiene
consecuencias de alcance que afectan a cuestiones tales como la defensa del inters general, la
transparencia, la eficacia, la independencia tecnolgica, la seguridad, el control sobre los propios
programas y aplicaciones, el acceso y conservacin de la informacin en soporte electrnico.

El ejercicio de las cuatro libertades tambin afecta a cuatro requisitos operativos perseguidos por
la Administracin a lo largo del tiempo y de sucesivas oleadas tecnolgicas:

Libertad de eleccin.

Proteccin de la inversin.

Mejor relacin precio/rendimiento.

Garanta de comunicacin e interoperabilidad entre los sistemas.

De este modo, segn sealan diferentes autores [AMU04][MAS03][ROM04], las razones para
promocionar el uso de FLOSS en la administracin pblica se pueden resumir bsicamente en las
siguientes:

Coste. El ahorro en el pago de licencias ha sido un factor importante en la consideracin del

uso de FLOSS en las administraciones pblicas. No hay que olvidar el hecho de que las
administraciones pblicas suelen ser grandes clientes de software. Sirva como ejemplo el caso de
Brasil, de los 3000 millones de dolares que se mueven en la industria informtica 1000 millones van
a parar a Estados Unidos por el pago de licencias. Por otro lado, hay que tener en cuenta que el
pago de licencias no es el nico coste a considerar. Siguiendo la literatura existente [WIN04]
[GAR03][Linux ROI], el coste hay que dividirlo en cuatro categoras: 1) Software, 2) Soporte, 3)
Formacin, y 4) Plantilla. Diferentes informes presentados en los ltimos aos se basan en el TCO
para argumentar que una migracin a FLOSS sale ms caro que mantenerse en la solucin
propietaria ya implantada, en el caso de administraciones que partan de sistemas heredados. Sin
embargo, segn las conclusiones del informe [GHO06] por parte del IDABC, los costes de
migracin son importantes y deben ser considerados convenientemente, pero se trata de costes
temporales y la mayora de ellos pueden ser presupuestados en un solo ao. Adems, concluye, se
observa un reseable ahorro en el coste de propiedad de los productos software a largo plazo.

Independencia del proveedor. La independencia tecnolgica interesa a la propia

administracin y a los ciudadanos y se encuentra estrechamente ligada a la normalizacin y a la

interoperabilidad. La preocupacin por la continuidad del producto, por la continuidad del soporte
tcnico y del mantenimiento y por la posible cautividad se diluye desde el momento en que el
usuario est en posesin de los fuentes distribuidos en condiciones de software libre. Como
ejemplo de su importancia, se puede consultar el caso de migracin del Consejo Municipal de
Munich, realizado despus de que se anunciase la interrupcin del soporte de Windows NT 4.0 a
finales del 2002.

Seguridad y Confianza. El software libre y de fuentes abiertas configura un escenario de

confianza por transparencia en el que el cdigo puede estar sujeto a escrutinio pblico. Es
ampliamente reconocido que un entorno de software libre y de fuentes abiertas correctamente
configurado es tan seguro como un entorno propietario. Adems, los mecanismos de comunicacin
de vulnerabilidades se han mostrado ms eficientes incluso. Como ejemplo de su seguridad, en el
2002, la MITRE Corporation elabor un informe [MIT03] a peticin del Departamento de Defensa de
los Estados Unidos (DoD). El informe tena como objetivo analizar las consecuencias de una
posible prohibicin del FLOSS dentro del DoD. Este informe concluye, por un lado, que el FLOSS
jugaba un papel mucho ms crtico de lo reconocido habitualmente, centrndose su uso en cuatro
grandes reas: Mantenimiento de Infraestructuras, Desarrollo de Software, Seguridad e
Investigacin. Destaca, adems, la capacidad de resolver las vulnerabilidades por s mismo sin
tener que esperar a una solucin por parte del proveedor. Finalmente, acaba recomendando al DoD
que promocione el uso de FLOSS para mejorar sus capacidades.

Conservacin de la informacin. Las administraciones pblicas tienen la necesidad de

almacenar documentacin a largo plazo y requieren poder acceder a esa informacin en un futuro.
El problema actual es que las aplicaciones propietarias esconden el contenido dentro de formatos
documentales binarios y cerrados. De esta manera, la nica forma de acceder a esos contenidos es
utilizar la herramienta con la que fueron creados, que por su parte puede presentar incompatibilidad
con versiones anteriores, complicando sobre manera el acceso a la informacin. Actualmente, la
Comisin Europea y los gobiernos de los Estados Miembros parecen haber comprendido la
necesidad de garantizar el acceso a la informacin a largo plazo, como as lo demuestran las
recomendaciones de promover el uso de estndares documentales abiertos, que den solucin a los
problemas anteriormente planteados.

Interoperabilidad y normalizacin. Con la llegada de la administracin electrnica se plantea

un nuevo reto relacionado con el acceso de los ciudadanos a la informacin y a los servicios, que no
es otro sino garantizar la no discriminacin tecnolgica. De manera que cualquier ciudadano pueda
tener acceso a la informacin y a

los servicios sin tener que adquirir una aplicacin determinada con sus consiguientes costes de
licencia. Garantizar el acceso a la informacin y a los servicios es posible mediante el uso de
estndares abiertos que permitan que exista un ecosistema suficiente de aplicaciones FLOSS que
puedan manejarlos; por lo tanto, que estn tambin libres de patentes. La interoperabilidad tambin
se manifiesta como interrelacin horizontal, en la administracin internamente y con otras
administraciones, de forma que la cautividad en protocolos, especificaciones y formatos propietarios
arrastra en cadena a unos y a otros. La utilizacin de especificaciones estndares y abiertas es un
elemento clave para lograr la siempre deseada interoperabilidad.

Innovacin tecnolgica. En este punto, hay que tener en cuenta dos hechos fundamentales.

Primero, el modelo de negocio del software propietario se basa en mantener en secreto su

tecnologa como factor diferenciador. Segundo, la Unin Europea carece de una verdadera industria
de Software, su principal fuente de ingresos consiste en vender servicios y licencias de software
propietario. Mientras que el modelo de desarrollo seguido por la comunidad FLOSS se acerca
mucho al modelo de investigacin y acadmico tpicos de las universidades, segn el cul la base
de la innovacin consiste en compartir informacin y cooperar en el desarrollo de trabajos. Debido a
este modelo, la innovacin no est restringida a determinadas empresas. Este acceso a la
informacin y al conocimiento permite, segn algunos estudios, el desarrollo de un tejido industrial
local que se beneficie de este conocimiento y, a su vez, aporte nuevo. En el caso del FLOSS, como
seala [ROM04], la innovacin es local y de abajo hacia arriba, en contraposicin del modelo
topdown del software propietario, producindose en muchos casos desde el cliente a la empresa
como peticin de alguna personalizacin.

Proteccin de modalidades lingsticas. Las lenguas minoritarias no se han visto adoptadas

por la mayora del software propietario dado que el nmero de usuarios no lo hace rentable para las
compaas. Adems, debido a las licencias utilizadas, estas traducciones slo podan ser realizadas
por la empresa propietaria, creando una situacin en muchos casos sin salida y en otros de un
abuso evidente. Un ejemplo claro de abuso fue el coste abusivo que supuso para los gobiernos
regionales implicados la traduccin del sistema operativo y la suite ofimtica de Microsoft al cataln y
al Euskera [SCT02]. Por su parte, la comunidad de traduccin de FLOSS realiza un preciado
trabajo voluntario y continuo de adaptacin de las ltimas versiones de las aplicaciones FLOSS a
cada lengua sin importar el nmero de hablantes. Adems, en la mayora de los casos se han
desarrollado tambin importantes correctores ortogrficos y las traducciones son reutilizadas en
diferentes sistemas.

En los ltimos aos, son muchos los gobiernos que se han planteado el desarrollo de una poltica
clara de promocin del FLOSS. En este sentido, Europa aparece como una de las zonas mundiales en
las que ms iniciativas y estudios de FLOSS se estn llevando a cabo. As

lo recoge el informe Government Open Source Policies [LEW07] del Centre for Strategic
and International Studies (CSIS) que recoge las iniciativas de uso de FLOSS por parte de los
gobiernos de todo el mundo. En este sentido, la figura 1 muestra el nmero de iniciativas
FLOSS de todo el mundo en el 2007 y su distribucin regional. Un dato muy representativo
de la postura de Norte Amrica en cuanto a las polticas FLOSS es el hecho de que slo
aparezcan 19 iniciativas este ao frente a las 131 de Europa.

Ilustracin 1: Datos del informe "Open Source Policies" (CSIS)