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CAPTULO I

HISTRIA DA INSTITUCIONALIZAO NO BRASIL


1.1 ADVENTO DA INSTITUCIONALIZAO

Desde o incio de nossa histria temos crianas em


situao de extrema penria (Volpi) artigo hist amencar; no perodo
colonial, em cidades onde se aponta o incio do povoamento (Salvador
e Rio de Janeiro), j se tinha noticias de crianas abandonadas.
Estima-se que a primeira forma de abrigamento deu-se a partir da
ao de um sacristo que as levava para sua casa e como no
possuia condies financeiras para dispensar-lhes os cuidados
necessrios, solicitou ajuda Cmara que lhe imbuiu do dever de
pedir esmola. Tal situao marca tambm, o inicio da influencia da
Igreja em questes ligadas infncia desvalida.
A maternidade no Direito Romano no dependia do
casamento como fato jurdico, j que no havia distino entre a
maternidade legtima e a natural. O que havia era o controle sobre a
fecundidade e a mortalidade. O infanticdio e o abandono eram
utilizados quando uma gravidez no era desejada, esta prtica
cresceu tanto, que a Igreja catlica precisou intervir.
A histria mostra-nos tambm, no que se refere
maternidade ilegtima, que havia certo cuidado no trato desta
questo. Era comum a prtica de infanticdio e as mes que a faziam
quase nunca demonstravam arrependimento por terem matado seus

filhos, era como se as mortes daqueles, tivesse restabelecido suas


honras.
Na idade mdia, sob a influncia da Igreja catlica, as
crianas abandonadas passaram a ser assistidas em hospitais da
Europa, mais precisamente na Itlia (sculo XIII), atravs da Roda
dos Expostos, sistema tambm amplamente difundido no Brasil no
ano 1726, sendo o ltimo pas a deixar de execut-lo. Tratava-se de
um cilindro que unia o interior rua, aonde a criana era deixada em
um dos lados e, em seguida, girava-se a roda, levando-a para dentro,
tocava-se a sineta e a rodeira pegava-a.
Estima-se que a roda tenha surgido com a misso de
regular os desvios familiares, em virtude das regras impostas pela
Santa Inquisio acerca do casamento e da preservao da honra. E
os indivduos, movidos pela moral crist, a qual promovia a
reproduo como fato restrito ao matrimnio, temiam descumpri tais
regras, pois quem assim agia era recriminado socialmente, o que
propiciava o aumento do nmero de bebs expostos (Marclio, 1998;
Motta, 2001; Venncio, 1999).
No Brasil, seu surgimento remonta ao perodo
colonial, mantendo-se como um meio de assistncia caritativa e
missionria, sendo praticamente o nico meio de assistncia criana
abandonada em todo o pas.
Logo

aps

recolhimento

da

criana,

era

providenciado seu batismo, seguindo os critrios do Direito Cannico


(ritos de batismo).
O meio de recolhimento de bebs no Brasil seguiu a
tradio Ibrica. Cabia Santa Casa de Misericrdia, a assistncia
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criana enjeitada, tendo o apoio da Cmara Municipal, embora ela


raramente assumisse a responsabilidade devida. Esses expostos ou
enjeitados (conforme a nomenclatura da poca) eram acolhidos por
pessoas que compadeciam de suas situaes, tencionando claro,
futuramente ob
Marclio (1998) esclarece que embora as Cmaras
Municipais fossem formalmente as responsveis pela assistncia
criana abandonada no Brasil, estas exerciam de forma omissa e
negligente, delegando as aes s outras instituies como as Santas
Casas e a Casa da Roda.
No perodo colonial nem o Estado nem a Igreja assumiram
diretamente aassistncia aos pequenos abandonados. Ambos
atuaram indiretamente,apenas com o controle legal e jurdico,
apoios financeiros espordicos eestmulos diversos. Na
realidade, foi a sociedade civil organizada ou no,que se
compadeceu e se preocupou com a sorte da criana desvalida
e sem famlia (Marclio, 1998).

No limiar do sculo XIX, a taxa de expostos em So


Paulo era uma das mais altas do Brasil, fazendo com que o
governador da capitania reivindicasse a abertura de uma casa de
expostos. Inicialmente, funcionavam como um meio para evitar o
infanticdio.
Venncio exemplifica dois tipos de abandono, sendo
que o primeiro seria a mulher que deixa o filho noite em terreno
baldio merc de animais e as intempries, sendo estas comparadas
aos hereges. O segundo tipo refere-se quela que leva o filho a
conventos, rodas e domcilios visando a proteo daquele. Tambm

sob a influencia da Igreja, muitos expostos foram acolhidos como


filhos de criao.
O modo de assistncia s crianas abandonadas,
deu-se de forma gradativa, sendo que inicialmente funcionava em
hospital da Santa Casa de Misericrdia, onde eram deixadas nas
enfermarias, no havendo sede prpria.
No ano 1825 inaugura-se a roda dos expostos,
funcionando at o ano 1851. Concomitantemente, cria-se o Seminrio
da Glria, destinado aos meninos e o Seminrio de Santana, para as
meninas.
No Rio de Janeiro a assistncia s crianas deu-se
na Santa Casa at o ano 1810, quando finalmente houve o
reconhecimento da instituio e, na tentativa de impedir o contato
daquelas com os doentes das enfermarias, mudaram-se para outro
prdio.
Em 1844 foi fundada em Salvador, uma sala com
alguns beros e uns cubculos para as amas, sendo estas em geral,
mulheres pobres, sem nenhuma instruo e que recebiam pagamento
pelos servios prestados. Em 1847 houve a instalao de novos
cmodos

as

crianas

foram

separadas

por

sexo,

sendo

posteriormente transferidas para um amplo prdio em 1867.


Cabe salientar que no ano 1828 foi promulgada a Lei
dos Municpios, retirando a responsabilidade das Cmaras em gerir a
assistncias s crianas, transferindo-as para as oficialmente Santas
Casas.
Os enjeitados que sobreviviam aos primeiros anos de
vida eram enviados s famlias que recebiam a Carta da Guia,
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documento que as notificava, informando que receberiam pagamentos


pelos servios prestados criana. Essas famlias eram isentas de
impostos, situaao que dava margem para diversos tipos de fraudes,
como a de mes que abandonavam seus bebs e, em seguida,
ofereciam-se como nutrizes.
As Rodas no tinham meios para controlar as
crianas que protegiam e poucos casos eram denunciados; a
mortalidade era alta, a maioria morria antes de completar um ano. Os
mdicos, a partir do advento da medicina social, apontavam acerca
dos cuidados das amas com as tcnicas de alimentao artificial e a
falta de higiene como motivo das mortes nesta fase.
A instituio no dava conta de abrigar todas as
crianas que voltavam das casas das amas. E sem terem onde ficar
esmolavam pelas ruas ou se prostituam. Movidos pala falta de
condies financeiras para manterem as Rodas, empregavam as
meninas como domsticas e os pequenos orfos nas Companhias de
Marinheiros ou no Arsenal de Guerra, onde conviviam com presos
sendo submetidos a uma dieta alimentar pobrssima em nutrientes,
vindo a definharem com o tempo, sobrevivendo poucos deles.
As Santas Casas e a Casa da roda no
registravam o nmero de crianas adotadas e nem todas estavam
disponveis para adoo, haja vista que os pais ainda detinham o
ptrio

poder,

sendo

adotadas

apenas

aquelas

que

viessem

acompanhadas no momento da entrega, munidos com os documentos


e comprovando a orfandade ou bilhetes.
No sculo XIX inicia-se uma campanha para a
desativao das Rodas que passaram a ser consideradas contra os
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interesses do Estado, pois devido aos elevados ndices de


mortalidade, estas no seriam teis ao Estado. A Roda do Rio de
Janeiro foi fechada no ano 1938, a de Porto alegre em 1940 e a de
So Paulo e Salvador em 1950.
Estas foram insuficientes em sua maioria para
atenderem os expostos.
Ainda no sculo XIX, a medicina social, por meio dos
mdicos higienistas, obtm apoio do poder jurdico e, comea-se a
pensar numa educao moralizante que objetivava tornar essas
crianas at ento abandonadas e estigmatizadas, em seres
potencialmente teis para a sociedade.
O

desenvolvimento

cientifico

proporcionou

uma

mudana de ideologia da forma caritativa para uma preocupao com


a ordem social baseada na filantropia, em que o Estado passava a ter
um papel mais ativo no atendimento s crianas, motivados pela
ameaa que estes poderiam representar.
A partir de ento, o movimento higienista, por meio de
seu maior expoente, o mdico sanitarista Arthur Moncorvo Filho,
passou a defender o controle por parte do Estado, centralizando suas
atenes na proteo aos menores carentes, como forma destes
serem moldados como futura fora de trabalho em prol da nao.
Em 1880 cria-se o Instituto de Proteo e Assistncia
Infncia no Rio de Janeiro, cujo objetivo seria o de inspecionar e
estudar o atendimento prestado pelas amas de leite, as condies de
vida das crianas pobres, a fundao de um hospital para menores
carentes e criao de outras instituies que pudessem apoiar a
proteo infncia desvalida, no porque se preocupavam com as
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crianas, mas por acreditar que deveria ser uma obrigao social na
luta contra a delinquncia juvenil.
O contexto social marcado pelas altas taxas de
crescimento demogrfico, industrial e urbano, compactuando-se com
o agravamento da questo social como: a misria, a marginalidade,
criminalidade e as precrias condies da populao, fizeram com
que se acirrassem o medo e a insegurana e um grande problema a
ser enfrentado pelo Estado.
Em meados da dcada de 20, assume-se a
questo como problema social, encarando a criana abandonada
como

uma

classe

perigosa

(Marclio,1998:218)

havendo

necessidade de intervenes em instituies especiais.


A partir da Lei n 4.242, de janeiro de 1921,
estipula-se ao Governo que se organize o servio de assistncia e
proteo infncia abandonada e delinqente, cuja finalidade seria a
de construir um abrigo provisrio, objetivando o recolhimento de
crianas abandonadas ou que tivessem cometido algum crime, para
que fossem submetidos ao juiz.
Em 1924 cria-se o primeiro Juzo Privativo dos
Menores Abandonados e Delinqentes, orgo oficial de atendimento
aos menores, provenientes de famlias pobres, sendo que estas
tambm enxergavam neste Juzo, uma alternativa de cuidado e
educao para sua prole (RIZZINI, Irene; RIZZINI, Irma,2004, fl. 30); e
em 1927, atravs do Decreto no 17.943-A, foi constitudo o Cdigo de
Menores, que se tornou conhecido por Cdigo Mello Matos,
consolidando as leis de assistncia e proteo aos menores, cujo
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maior interesse baseava-se num controle efetivo do Estado sobre as


famlias, especialmente as de baixa renda.
O Estado chamado a intervir com base em
um discurso moralista, pelo qual se aclamava o valor do trabalho em
oposio vadiagem. Inaugura-se o periodo da infncia menorista,
marcado pela doutrina da situao irregular que estabelecia que os
desajustados sociais, isto , os delinquentes e os abandonados
fossem objetos deste cdigo por estarem mais prximos da
criminalidade, privadas de alimentao e escolas, possibilitando,
provavelmente, que se tornassem futuros delinquentes.
Sua maior funo seria a de vigiar e intervir
diretamente sobre a internao de menores e abandonados. Outro
fato, diz respeito ao imenso nmero de pedidos de internao, o que
propiciou o sistema esgotar devido prpria demanda a que no
conseguiu desvencilhar-se.
A

principal

caracteristica

deste

Cdigo,

conforme se v, foi a diviso dos menores em duas categorias: a de


delinquentes e a de abandonados, sendo estes ultimos, os infantes de
at 7 anos, movidos pelas condies de habitao, subsistncia,
negligncia, explorao e maus tratos.
O Cdigo de Menores, em 1927, tida por alguns autores
como um marco na histria da assistncia infncia, na
medida em que esta passa a ser um atributo do Estado,
muito embora fosse ressaltada ainexistncia de fronteira
clara entre a assistncia estatal, a filantrpica e
acaritativa. Por meio de convnios firmados com a
beneficncia privada, o Estado atuaria no atendimento ao
menor (Marclio, 1998:222).

Nesse interim criado no ano 1942 o SAM


Servio de Assistncia ao Menor, orgo que objetivava prestar
atendimento aos menores que houvessem cometido infraes e/ou
aos abandonados atravs de internatos, conhecido pelo seu modelo
correcional repressivo.
O SAM surgiu com a finalidade de organizar e
controlar os servios de assistncia, sempre com a viso de atuar na
esfera dos desvalidos e delinquentes.
As inmeras denncias de corrupo e maus
tratos, superlotao, bem como a falta de cuidados higinicos dentro
dos internatos, fizeram com que em seu lugar surgisse em 1964, a
FUNABEM Fundao Nacional do bem-estar do Menor. Tal
instituio tinha a finalidade de formular e implantar a politica do bemestar do menor, mediante o estudo do problema e do planejamento
das solues, tendo em vista a orientao, a coordenao e a
fiscalizao de entidades que executassem essa poltica. A tnica do
discurso era de valorizao da vida familiar e integrao do menor
comunidade, na qual a internao deveria ocorrer em ltimo caso
como forma de evitar a criminalidade.
Contudo era comum o discurso imbuido de uma
viso negativa da famlia, enquanto unidade de cuidados, sendo
intensificada a prtica de recolhimento de crianas, independente de
terem cometido algum delito.
Em 1976 inicia-se um debate atravs da CPI
(Comisso Parlamentar de Inqurito) com o intuito de discutir as
formas desse modelo de assistncia. Amplia-se os questionamentos
acerca da necessidade de reformulao da lei menorista vindo
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promulgao do Cdigo de Menores, atravs da Lei 6.679, em


10/10/1979.
Neste novo cdigo, adveio a doutrina de
situao irregular, surgindo com o intuito claro de ser uma
reformulao do cdigo Mello Matos. Ele resposnsabilizava a famlia,
a comunidade e o Estado pela proteo e assistncia social do menor
(Art 13) e previa a necessidade de proteo da famlia, sendo que
apenas em situaes excepcionais o menor seria separado dos pais.
Entretanto, no enunciava direitos, apenas os
pressupunha, j que responsabilizava a famlia pelo seu bem-estar,
no havendo garantias de que necessariamente, o Estado encarregarse-ia da criana, caso a famlia no conseguisse efetivar sua proteo.
A aplicao do cdigo era restrita aos casos de patologia social 1, no
para qualquer criana, mas aquela em situao irregular. 2
O sistema de internamento no foi abandonado,
mas mantido inclusive com a criao da FEBEM Fundao Estadual
do Bem-estar do Menor.
Em fins da dcada de 70, inicia-se amplo
debate acerca da necessidade de propositura de uma normativa que
de fato protegesse as crianas 3. Tal debate advinha do prprio
momento em que vivia o Brasil, a partir do movimento da sociedade
que lutava em prol da redemocratizao, havendo a concretizao de
conceitos como cidadania e participao popular na administrao
Naqueles casos em que no se adequavam aos padres estabelecidos socialmente.
definida como qualquer situao onde haja o perigo da marginalizao referente
disfuncionalidade familiar.
3
O contexto revela a extrema negligncia do estado Brasileiro que at o momento no
havia legislado em prol dos direitos da criana e do adolescente mesmo j tendo sete
diplomas constitucionais.
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pblica. Surgem grupos de defesa da criana e do adolescente que se


mobilizam na elaborao de um Estatuto da Criana e do Adolescente,
trazendo tona elementos contidos na Constituio Federal de 1988 e
na Conveno sobre os Direitos da Criana, datado do ano 1989.
Cumpre salientar que a referida Conveno
representou um marco em torno da defesa dos direitos humanos,
havendo a ratificao no total de 186 pases, o que representou a
amplitude do conceito de direitos da criana.
A lei 8.069, sancionada em Julho de 1990, viria
a substituir a FUNABEM e o Cdigo de Menores, trazendo em seu
arcabouo a doutrina de proteo integral, ampliando sua atuao a
todas as crianas e adolescentes4, considerando-as sujeitos de
direitos, independentemente de suas condies econmicas.
Neste nterim, h um reordenamento
institucional onde a FEBEM saiu de cena no tratamento elevado
criana carente e abandonada, restringindo sua atuao ao
cumprimento de medidas scio-educativas aos adolescentes autores
de atos infracionais.
Em consonncia com a Lei 8.742/93 que dispe
sobre a Lei Orgnica de Assistncia Social, em face do princpio da
municipalizao das politicas de atendimento infncia e juventude
(Art. 88, I, ECA), percebe-se o esforo conjunto entre os movimentos
de defesa dos direitos, tanto em carter pblico como nas ONGS
(organizaes no-governamentais).

Segundo o disposto no art.2 considera-se criana, para os efeitos desta Lei, a pessoa
at doze anos de idade incompletos, e adolescente aquela entre doze e dezoito anos de
idade.
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A Poltica de atendimento implementada


atravs da criao dos Conselhos Tutelares em mbito municipal,
sendo este responsvel pela defesa dos direitos das crianas e dos
adolescentes, seguindo os preceitos do ECA, alm dos Conselhos
Estaduais e Municipais dos direitos da criana e do adolescente,
responsveis pela definio da poltica a ser adotada em cada nvel.
Institui-se tambm a possibilidade da
descentralizao

politico-administrativa

que

pressupunha

coordenao e a execuo de programas de proteo s crianas em


situao de risco pessoal e social nas modalidades de abrigo e
medidas scio-educativas.

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