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Introduo
Entre os dias 03 e 11 de junho de 1992, ocorreu, na cidade do Rio de Janeiro, a primeira
Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, tambm conhecida por
Rio-927. Durante a reunio de cpula desta conferncia, reuniram-se delegaes de 172 pases,
1 Agradecemos as contribuies do Prof. Andr Reis e dos colegas da disciplina de Poltica Externa
Brasileira III -UFRGS - 2015/1.
2 Estudante de Graduao do Curso de Relaes Internacionais, UFRGS. E-mail:
luciana.costa.brandao@gmail.com
3 Estudante de Graduao do Curso de Relaes Internacionais, UFRGS. E-mail: mbaptista@hotmail.com
4 Estudante de Graduao do Curso de Relaes Internacionais, UFRGS. E-mail:
danielmsantos3@gmail.com
5 Estudante de Graduao do Curso de Relaes Internacionais, UFRGS. E-mail:
figueirafreitas@gmail.com
6 Estudante de Graduao do Curso de Relaes Internacionais, UFRGS. E-mail:
eduardo.dondonis@hotmail.com
7 Entre os outros nomes utilizados para se referir ao evento, podem ser citados: Cpula da Terra,
Conferncia do Rio, Eco-92, bem como as siglas CNUMAD, UNCED. No h um consenso sobre
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dentre as quais 108contavam com a presena de seus Chefes de Estado ou de Governo (LAGO,
2007) constituindo o que para a poca ficou marcado como "a maior congregao de lderes
mundiais, em torno de uma mesa, da histria das relaes internacionais" 8. A Rio-92 passaria a ser
considerada um importante marco na formao dos regimes ambientais internacionais
especificamente e para as Relaes Internacionais como um todo. Vinte anos mais tarde,o Rio de
Janeiro voltaria a sediar outro importante evento diretamente vinculado Rio-92. A Conferncia das
Naes Unidas sobre Desenvolvimento Sustentvel ou Rio+20 ocorreu entre os dias 13 e 22 de
junho de 2012, contando desta vez com a participao de 105 representantes em nvel de Chefe de
Estado e de Governo e 487 Ministros de Estado para as reunies do Segmento de Alto Nvel
(LAGO, 2013).
Dada a importncia que as duas conferncias tiveram enquanto marcos da poltica ambiental
internacional, e a particularidade de serem sediadas em territrio brasileiro, cabe investigar os seus
condicionantes, os processos envolvidos nas negociaes, e a relao especfica com a Poltica
Externa Brasileira (PEB) de cada perodo. O que levou o Brasil a buscar sediar estas conferncias?
Como tais eventos moldaram a PEB e por ela foram moldados? O que significou para o Brasil ser
anfitrio de eventos de tamanha importncia e porte em dois momentos to distintos da histria de
sua democracia?
A partir destes questionamentos, o presente trabalho se prope a analisar os principais pontos
de convergncia e divergncia da PEB para os dois perodos estudados. Busca-se esclarecer se o
Brasil tem uma poltica externa consolidada para os assuntos ambientais ou se a sua abordagem
apresenta variaes conforme as mudanas no nvel domstico e na conjuntura internacional. A
partir da anlise de discursos e outros documentos oficiais, investigou-se a posio oficial da
delegao brasileira e de membros importantes do governo para ambas conferncias 9.A hiptese
trabalhada que, com o surgimento da ordem democrtica no plano interno e com o fim da
polarizao entre Leste e Oeste no cenrio internacional, emergem as condies e as necessidades
para o Brasil buscar uma nova postura perante as questes ambientais internacionais, marcada por
uma maior assertividade e pelo papel de "lder conciliador" entre as demandas do Norte
as especificidades relacionadas ao uso de cada nomenclatura.
8 Conforme informado no Relatrio Oficial da Delegao Brasileira para a Conferncia das Naes
Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. Ver: DIVISO..., 1993, p.33.
9 Em ambos os casos incorporamos nossa anlise etapas importantes de negociaes e
preparaes que antecedem a data especfica das conferncias, de modo que determinados discursos
aqui analisados ocorreram durante o governo de outros presidentes.
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No mesmo ano de 1972 ocorreu a Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente
Humano, mais comumente conhecida como Conferncia de Estocolmo. Ao todo, 113 pases,
instituies governamentais e no governamentais, participaram da Conferncia. Sua importncia
reside no fato de que pela primeira vez na histria o meio ambiente foi inserido na Agenda
Internacional como um tpico de relevncia, necessrio de ser debatido (SOHR, 2010). Como
desdobramento da Conferncia de Estocolmo, produziu-se a Declarao sobre o Meio Ambiente
Humano, cujos princpios de responsabilidade deveriam nortear as polticas ambientais dos
governos que a assinassem. Tambm resultou em um Plano de Ao que convocava os pases, as
Naes Unidas e outras organizaes internacionais a cooperarem na busca por solues para os
problemas ambientais. Em termos de construo do regime ambiental, a consequncia mais
importante foi a criao do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), o
primeiro organismo institucional a nvel global focado especificamente na problemtica ambiental
(SO PAULO, 1997).
Durante os dias de discusso pode-se perceber um conflito de perspectivas entre pases em
situaes socioeconmicas distintas. Se, por um lado, os pases desenvolvidos pregavam medidas
preventivas imediatas a fim de evitar desastres naturais, por outro, os pases em desenvolvimento
alegavam que certas medidas poderiam encarecer, e at mesmo retardar, seu desenvolvimento (SO
PAULO, 1997). Em verdade, o cumprimento das propostas de proteo ambiental e de cooperao
internacional foi bem mais difcil do que se supunha. A incerteza quanto a real gravidade dos
problemas ambientais e as diferentes pretenses quanto aos objetivos traados so alguns dos
elementos que levaram a este impasse (PASSOS, 2009). Tal confronto de perspectivas viria a se
repetir nas dcadas posteriores em diversas negociaes, marcando os diferentes posicionamentos
polticos na construo de um regime ambiental internacional.
Ainda assim, a Conferncia de Estocolmo foi de grande importncia e at hoje considerada
um "marco global fundamental na discusso sobre a questo ambiental" (IRVING, 2014, p.18)
Desde ento, tem-se expandido o nmero de tratados, acordos e convenes formadores do regime
ambiental internacional (PASSOS, 2009). Entre estes destaca-se a Conveno de Viena para a
Proteo da Camada de Oznio, de 1985, e Protocolo de Montreal, de 1987.
Ocorrida em Viena, ustria, a Conveno para a Proteo da Camada de Oznio contou com
a presena de dezenas de pases e tinha por objetivo dirimir os riscos que afetam o ambiente natural
sobre como harmonizar a necessidade de melhoria na qualidade de vida das sociedades menos ricas
com a noo de uma sustentabilidade ecolgica.
As noes de desenvolvimento sustentvel e de responsabilidades diferenciadas, conceitos
formulados no contexto do regime ambiental internacional, viriam a ser dois pontos centrais dos
debates das Conferncias de 1992 e 2012. Para melhor compreender como os pases e, em especial,
o Brasil, se posicionaram em ambos os momentos necessrio considerar tambm as
especificidades da situao domstica e internacional de cada poca.
Os Condicionantes da Poltica Externa Brasileira para o Meio Ambiente: fatores
externos e internos
Para um estudo comparado completo entre a Rio-92 e a Rio+20, faz-se necessrio analisar as
conjunturas internas e externas dos perodos em que essas duas conferncias ocorreram, uma vez
que influenciaram diretamente na posio brasileira adotada em cada uma das ocasies. Cabe
destacar, portanto, que tais perodos divergem muito entre si, tanto em termos de conjuntura
internacional quanto na arena domstica brasileira.
Fatores externos: a conjuntura internacional
A Rio-92 ocorreu em um momento histrico singular: desenhavam-se, no cenrio
internacional, os impactos do fim da Guerra Fria. Tm-se como principais impactos a queda do
muro de Berlim, a subsequente desagregao da Unio Sovitica, a ascenso dos Estados Unidos
como potncia hegemnica,a intensificao da globalizao e a reduo de barreiras comerciais.
Tais fatores serviram para alterar a lgica de funcionamento da "mquina do mundo" (OLIVEIRA;
RIBEIRO, 2014). Tambm neste perodo houve a ascenso de potncias emergentes, assim como
de atores no estatais, que passariam a influenciar na dinmica das relaes internacionais.
tambm no incio da dcada de 1990 que a temtica ambiental adquire maior espao e
importncia nas agendas de discusses nacionais e internacionais. Em comparao com as dcadas
anteriores, foi durante este perodo em que ocorreu o maior nmero de eventos de cunho ambiental
(TAKEDA, 2009). No contexto brasileiro desenvolveram-se diversas aes para consolidar a
educao ambiental como forma de promover o desenvolvimento sustentvel, tais como a
capacitao de multiplicadores em Educao Ambiental (MEDINA, 2009). Em suma, a dcada de
1990 foi marcada pelo avano na estrutura dos rgos ambientais de Estado e tambm das
perodo de intensa rediscusso da forma com que o Brasil deveria abordar sua insero
internacional aps a queda do regime militar e a redemocratizao.
Em meio s alternativas que se encontravam em pauta, o governo Collor representou uma
guinada na direo da adoo dos valores neoliberais, que tomavam fora aps a queda da Unio
Sovitica, o fim da Guerra Fria e o Consenso de Washington, e foi o momento de pice da traduo
do receiturio dessa cartilha em prtica poltica interna. Ideias como liberalizao comercial,
desburocratizao, privatizaes e limitao da atuao do Estado na economia tomaram fora no
pas como caminhos considerados virtuosos para a adaptao e desenvolvimento do Brasil frente ao
novo mundo que se desvelava. Dentro dessa nova conjuntura, o posicionamento do pas em relao
questo ambiental tambm deveria ser repensado para adaptar-se ao mundo em transformao.
No que diz respeito s relaes internacionais, esperava-se que a adoo dos princpios
liberais projetasse uma imagem positiva do pas, desencadeasse a atrao de capitais estrangeiros e
garantisse o apoio poltico dos pases desenvolvidos, em especial dos EUA, colocando o Brasil em
uma posio privilegiada para participar ativamente da construo da nova estrutura institucional
internacional. Por outro lado, o Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) brasileiro mantinha-se
enquanto corpo burocrtico relativamente insulado, mantendo linhas prprias de conduo da
poltica externa independentemente da ideologia poltica do grupo governante, o que tambm viria a
influenciar na atuao brasileira durante a Rio+92 (FARIA, 2012). Como consequncia desta
interao entre um governo democrtico de carter liberal e um MRE que tradicionalmente geria
sua poltica externa baseado nos princpios do multilateralismo e do respeito soberania, adotou-se
para a Rio-92 uma postura autonomista, na qual o Brasil afastava a possibilidade de que influncias
externas pudessem interferir na gesto dos seus prprios recursos naturais para fins que no aqueles
definidos internamente sem, entretanto, deixar de buscar o dilogo e a cooperao dos pases
industrializados.
A Rio+20, por sua vez, ocorreu em um perodo de retomada do fortalecimento do Estado
Nacional brasileiro, tendncia que ganhou fora a partir de 2002, com a chegada ao poder do
Partido dos Trabalhadores. Nesse perodo, algumas polticas adotadas pelo governo demonstraram o
interesse do Brasil em manter uma agenda proativa na rea ambiental, como a reduo dos nveis de
desmatamento na Amaznia, os incentivos produo de biocombustveis (ESTEVO, 2011) a
aprovao da lei 12.187 estabelecendo a Poltica Nacional de Mudanas Climticas e o
compromisso poltico de reduo da trajetria de emisses, firmado nos marcos da Conferncia das
Naes Unidas sobre Mudana do Clima (COP-15).
O sucesso da implantao de uma agenda ambiental ativa teve seu auge entre fins de 2009 e
incio de 2010, ao final do segundo mandato do governo Lula. Contriburam para isso a rapidez e o
baixo custo com que foi possvel diminuir o nvel de emisses de gases causadores do efeito estufa,
atravs do combate ao desmatamento, bem como o fortalecimento de um movimento de cunho
ambientalista no governo aps a candidatura de Marina Silva presidncia da Repblica
(FRANCHINI; VIOLA, 2012). Quando contrastada com esse perodo, a agenda ambiental perdeu
espao no governo Dilma Rousseff, durante o qual o Brasil sediou a Rio+20, de modo que
representantes do movimento ambientalista e antigos membros do governo criticaram as decises
tomadas durante a administrao de Rousseff. Entre as principais crticas se destaca o argumento de
que o governo estaria se omitindo das questes ambientais, o que poderia levar a um esvaziamento
das discusses na Rio+20 (MENDONA, 2012).
O fortalecimento do papel ativo do Estado, que vinha ocorrendo desde 2002, no se refletiu
em uma postura completamente autonomista no mbito externo. O pas manteve as linhas histricas
de universalismo e de multilateralismo, ainda que se mantivessem tambm reservas no que diz
respeito ao abandono de prioridades internas em prol de maior cooperao na rea ambiental. Isso
se refletiu na posio brasileira na Rio+20, que procurou diluir a conotao ambiental do evento
atravs do foco em temas sociais, ao mesmo tempo em que buscou o caminho de menor resistncia
do consenso, em vez do confronto (VIOLA, 2012).
Considerando a interao entre fatores externos e internos e sua influncia sobre a formulao
da poltica externa brasileira, cabe investigar como isto se traduziu na atuao da delegao
brasileira durante as duas conferncias ambientais de 1992 e 2012.
Discurso e contedo: a Participao da Diplomacia Brasileira nas Conferncias
Ambientais
Com o objetivo de examinar a poltica externa brasileira para o meio ambiente nestes dois
momentos distintos, tambm necessrio analisar como se deu, de fato, a atuao da delegao
brasileira em ambas conferncias. Esta seo, pois, desenvolve tal exame a partir da anlise de
A fala do embaixador destaca pontos que anunciam como ser a posio oficial do Brasil para
o tema dali em diante, defendendo ambas a primazia da soberania e a importncia da cooperao,
marca do seu posicionamento de "lder conciliador". O elemento inovador desta posio que,
agora, ao defender claramente os seus objetivos de se desenvolver e de manter a soberania sobre os
seus recursos naturais, o Brasil o faz buscando estabelecer um dilogo e uma cooperao com os
pases desenvolvidos, o que justifica a vontade de sediar a Rio-92.
Segundo Lago (2013, p.88-89; 91-92) o que teria levado o governo de Sarney a propor essa
candidatura seria uma percepo de que se havia mais a ganhar em "capital poltico" do que a
perder, a despeito dos altos riscos envolvidos em sediar evento de tamanho porte.A ideia teria
partido do prprio Itamaraty12 - e no da presidncia - como forma de melhorar a imagem
internacional do Brasil. Esta vinha sendo alvo de severas crticas por parte da mdia internacional,
principalmente a estadunidense, devido destruio das riquezas naturaisbrasileiras, em especial na
Amaznia.O discurso do Presidente Collor em saudao aos participantes da reunio de cpula
sintetiza a importncia que a Rio-92 tinha para o Brasil clamando para que as "as decises tomadas
na Conferncia do Rio sejam implementadas com rapidez e eficcia" (COLLOR DE MELLO, 1992,
p.87). A Rio-92 se configurava ento como uma oportunidade para reverter a percepo sobre o
Brasil no regime ambiental internacional e, para que tal objetivo fosse atingido, seria necessrio
garantir no s o sucesso da conferncia mas tambm da atuao de liderana da delegao
brasileira.
A atuao brasileira na Rio-92 no se restringe ao perodo da conferncia per se. Na realidade,
a formulao da posio brasileira se inicia desde o momento da candidatura e vai se fortalecendo
ao longo de todas sesses preparatrias para a conferncia 13. Dentre as contribuies mais
relevantes feitas pela delegao brasileira Conferncia destacam-se a defesa dos princpios de
12A ideia teria sido proposta pelo Ministro de Estado Interino, o embaixador Paulo Tarso Flecha de Lima, e
instantaneamente aprovada pelo Presidente da Repblica (LAGO, 2013, p.95).
13No plano interno o Governo brasileiro estabeleceu a Comisso Interministerial para a Preparao
da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CIMA), integrando
diversos rgos do Governo Federal e membros das Confederaes nacionais do Comrcio, da
ndstria e da Agricultura como observadores.
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16A proposta do fundo no iria adiante. No entanto, a ideia brasileira seria um dos embries do
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), lanado em 1997 (VIOLA, 2004, p.97-98).
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pela estratgia do "bom anfitrio conciliador". Em muitos aspectos o Brasil atua alinhado com os
demais pases latino-americanos e caribenhos17. Assim, de acordo com o Relatrio oficial da
Delegao Brasileira, ao mesmo tempo em que a delegao brasileira defende a mxima do
princpio de soberania sobre os recursos naturais das florestas tropicais, ela tambm defende a
operacionalizao de um regime para utilizao comercial de recursos genticos e desenvolvimento
de biotecnologia, pontos importantes na agenda ambiental das naes industrializadas (DIVISO...,
1993, p.43-64).
De um modo geral, pode-se afirmar que a delegao brasileira conseguiu cumprir com os
principais objetivos da sua estratgia de poltica externa para a Rio-92, tanto na preparao para a
conferncia quanto durante o evento. Assim, ao conciliar sua ao de "pas-sntese" entre os
interesses do mundo desenvolvido e do mundo em desenvolvimento com a sua atuao como
anfitrio, o Brasil consegue se credenciar como importante ator internacional, demonstrando ser
capaz de gerenciar complexos eventos e atuar como mediador universalmente aceito. O pas
tambm sucede em melhorar sua imagem perante a opinio pblica brasileira, provando a sua
capacidade em conciliar a garantia dos interesses de soberania sobre o territrio nacional com a
negociao em prol da cooperao internacional.
A Participao do Brasil na Rio+20
Em 2007, o ex-presidente do Brasil lanou, na 62 Assembleia Geral das Naes Unidas, a
proposta de realizar no Brasil a Conferncia das Naes Unidas sobre Desenvolvimento
Sustentvel, a Rio+20. Sua fala importante para a anlise da posio brasileira dentro da Ordem
Ambiental Internacional porque nela feita a defesa de pontos considerados importantes para os
pases em desenvolvimento. Tais pontos sero retomados novamente nos discursos da presidenta
Dilma Rousseff, durante a Rio+20:
(...) o mundo no mudar sua relao irresponsvel com a natureza se
no mudar a relao de desenvolvimento e justia social. Para salvar o nosso
patrimnio comum, necessrio uma distribuio nova e equilibrada de
riqueza, tanto dentro de cada pas como na esfera internacional. A igualdade
social a melhor arma contra a degradao do planeta. Cada um de ns
17Esta atuao conjunta a nvel regional havia sido coordenada previamente ao incio da
Conferncia a partir da Comisso Econmica para a Amrica Latina (CEPAL) e da assinatura em
maro de 1991 da Plataforma de Tlateloco. Quanto aos vzinhos fronteirios da regio amaznica e
do Cone Sul foram especialmente importantes as reunies presidenciais organizadas pelo Brasil em
Manaus e em Canela em fevereiro de 1992 para alinhar posies (DIVISO..., p.23, 1993).
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buscou se posicionar enquanto lder-conciliador entre o Norte-Sul, sua atuao na Rio+20 esteve
muito mais alinhada aos pases em desenvolvimento, notadamente o Grupo dos 77 + China (G-77),
por meio de reunies informais prvias conferncia (LAGO, 2013). Este alinhamento com os
demais Estados do mundo em desenvolvimento pode ser compreendido a partir das prioridades da
agenda poltica interna em priorizar a promoo do crescimento econmico e desenvolvimento
social, compreenso compartilhada pela maior parte dos Estados do G-77.
J a posio dos pases desenvolvidos, especialmente das naes europeias, parte da
interpretao de que a Rio+20 deveria ser um espao para se focar nas questes estritamente
ambientais. O envio de representantes europeus advindos de ministrios e pastas especficas
relacionadas temtica ambiental (como, por exemplo, o Ministrio do Meio Ambiente) corrobora
este posicionamento (LAGO, 2013). Como consequncia deste desalinhamento de interesses no
ocorreram progressos efetivos no que diz respeito disponibilizao de recursos financeiros e
transferncia de tecnologia entre pases desenvolvimentos e em desenvolvimento. O documento
final da conferncia, no entanto, aprovado por consenso.
Neste sentido possvel observar que, a grosso modo, a diplomacia brasileira para a Rio+20
tambm atinge os resultados inicialmente delimitados internamente. Estes destacavam, entre outros
aspectos, "a incorporao definitiva da erradicao da pobreza como elemento indispensvel
concretizao do desenvolvimento sustentvel, acentuando sua dimenso humana" (BRASIL, 2011,
p.4). Para cumprir este objetivo, compreende-se que a delegao brasileira buscou atuar
principalmente como porta-voz do mundo em desenvolvimento, priorizando tambm a sua prpria
agenda interna de desenvolvimento socioeconmico. Ao faz-lo, o Brasil contribui para a formao
do regime ambiental internacional, principalmente no sentido de transformar a agenda ampliando
seu escopo e direcionando o centro da discusso das questes de "sustentabilidade ambiental" para a
problemtica mais abrangente da "sustentabilidade social".
Concluso
O presente trabalho buscou analisar a poltica externa brasileira para duas importantes
conferncias ambientais internacionais: a Rio-92 e a Rio+20. Nota-se que, entre uma e outra,
ocorreram importantes transformaes tanto no contexto internacional quanto na conjuntura
domstica brasileira. Dentre estas, destacam-se o desgaste da unipolaridade norte-americana, o
aumento da influncia dos pases em desenvolvimento e o fortalecimento do papel ativo do Estado
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brasileiro, principalmente nos mbitos das polticas sociais e econmicas. Tais elementos
condicionaram, em parte, a forma como o Brasil buscou exercer sua influncia nas conferncias e
como esta foi recebida pelos demais pases.
Durante a Rio-92 a atuao brasileira foi, de modo geral, bem recebida tanto pelos pases em
desenvolvimento quanto pelos desenvolvidos. A poltica externa brasileira para a Rio-92 marcada
por sua capacidade de conciliar interesses opostos e sediar de forma organizada uma conferncia
que foi considerada uma marco na discusso da questo ambiental em nvel internacional. J na
Rio+20 os esforos brasileiros tiveram outros resultados. Devido ao contexto econmico externo
ps-crise - o qual atingiu principalmente os pases desenvolvidos - e prpria busca brasileira por
uma atuao menos conciliadora e mais impositiva dos interesses desenvolvimentistas, a busca pela
liderana conciliadora de 1992 foi substituda, em 2012, por uma atuao independente, respaldada
pelo mundo em desenvolvimento.
No cabe a este trabalho julgar normativamente as duas linhas de poltica externa para o meio
ambiente. No entanto, importante observar que cada uma teve impactos especficos sobre a
construo do regime ambiental internacional. A atuao brasileira de 1992 contribuiu para o
aprofundamento do regime ambiental ao propor novos conceitos operacionalizveis tais como os
princpios de desenvolvimento sustentvel e responsabilidades diferenciadas; j a atuao brasileira
de 2012 contribuiu transformando o ethos deste mesmo regime, propondo substituir a centralidade
da problemtica ambiental stricto sensu pela da problemtica social.
Cabe a pesquisas futuras aprofundar a investigao nos desdobramentos que a poltica externa
brasileira para o meio ambiente traz e pode vir a trazer para as negociaes internacionais. Fica em
aberto a interpretao sobre a recente aproximao e assinatura de acordos entre EUA e China
referentes s questes climticas, bem como os possveis desdobramentos que este processo pode
ter sobre as negociaes ambientais multilaterais em geral e sobre os horizontes da atuao
brasileira em especfico.
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