SUBSIDIOS AGROPECUARIOS EN COLOMBIA (1993-2014): ELEMENTOS

ALTERNATIVOS PARA MITIGAR LA POBREZA Y DESIGUALDAD PARA LOS

PEQUEOS PRODUCTORES.
Resumen: en el marco de una etapa de apertura econmica, se han establecido polticas
para la proteccin de la produccin agropecuaria, esto como respuesta a los cambios que
afronta el sector y a las demandas sociales crecientes. Estas polticas, de la mano de
diferentes reformas al sector agropecuario han procurado mejorar la productividad del
campo y as mismo, las condiciones de vida de los productores agropecuarios,
especialmente los pequeos. Luego de 20 aos de la aplicacin de estas polticas, el
rezago del sector es evidente y las protestas sociales con demandas histricas y otras
nuevas que se le suman, demuestran que es la pobreza y la desigualdad en el campo no
ha sido resuelta y que la poltica de subsidios agropecuarios ha agudizado esta situacin.
Haciendo un anlisis cualitativo de fuentes secundarias sobre este tpico, desde
documentos institucionales, trabajos acadmicos, documentos de organizaciones sociales
agrarias y el acuerdo sobre el punto agrario entre el Gobierno y las FARC-EP, se buscar
mostrar como estas polticas de subsidios no han beneficiado a los pequeos productores
y asimismo encontrar algunos elementos que permitan construir alternativas.
PREGUNTAS DE INVESTIGACIN.

De qu manera la poltica se subsidios agropecuarios ha contribuido a reducir la

pobreza en el sector rural colombiano?
En qu medida los pequeos productores han sido beneficiarios de las polticas
de subsidios agropecuarios?
Qu influencia ha tenido la movilizacin social en la aplicacin y modificacin de
la poltica de subsidios agropecuarios?
OBJETIVO GENERAL:

Analizar los elementos de la poltica de subsidios agropecuarios en Colombia,

durante 1990 y 2014, y su incidencia en la reduccin de la pobreza de los
pequeos productores.

Objetivos Especficos

Identificar la incidencia de las polticas de subsidios agropecuarios sobre los

ingresos de los pequeos productores agropecuarios colombianos

Analizar los mecanismos de medicin y asignacin de los subsidios agropecuarios

y su relacin con los pequeos productores.

Analizar las demandas de los pequeos productores agropecuarios y los acuerdos

logrados entre el gobierno y la insurgencia, con respecto a la construccin de la
poltica de subsidios agropecuarios y su mecanismo asignacin.

ANTECEDENTES
Un referente importante para los estudios rurales en colombia lo representa Absaln
Machado (2004) con su ESTADO DEL ARTE SOBRE LA PRODUCCIN ACADMICA
EN EL SECTOR RURAL 1986-2003, documento que se inscribe en el proyecto estudio
prospectivo sobre las posibilidades de desarrollo rural y agrario para la paz de Colombia.
Aqu el autor hace un recorrido de los principales aportes de los acadmicos y de las
corrientes de pensamiento que abarca una variedad de temas organizados as:
Reforma agraria y conflicto, desarrollo rural, desarrollo institucional, medio
ambiente, estructura productiva, economa campesina, descentralizacin y
desarrollo territorial. Adems se incluye una sntesis de los principales
trabajos de prospectiva sobre el sector agropecuario y rural, los aportes de
la Misin de Estudios del Sector Agropecuario de 1988; la Misin Rural de
1997-1998, y los trabajos realizado en ILSA en el proyecto Viabilidad y
reconstruccin del sector rural colombiano, bases de una propuesta para el
desarrollo y la convivencia pacfica. De otra parte se incluye una sntesis
sobre las visiones del mundo acadmico internacional, de las polticas
agrarias de los ltimos gobiernos y del desempeo del sector. (Machado,
2004)
Para el tema central de esta investigacin, se toma como referencia los estudios
recopilados sobre las polticas y modelo de desarrollo agropecuario, especialmente los
realizados para el periodo de 1990 en adelante.
En este sentido el autor menciona que en los aos noventa se impuso el pensamiento
nico macroeconmico en la academia, influido por orientaciones de organismos
internacionales como el Banco Mundial, donde predominaban los anlisis
macroeconmicos frente a los sectoriales.
A pesar de existir gran diversidad de corrientes de pensamiento (neoliberales,
campesinistas, los que defienden la proteccin de la agricultura, los expertos en temas de
violencia, los analistas del fenmeno del desplazamiento y los derechos humanos, los
institucionalistas y neoinstitucionalistas, los medioambientalistas, entre otros), el grupo
con mayor influencia en los medios gubernamentales es el que sigue una orientacin ms
econmica; con una gran visibilidad en el debate sobre el desarrollo de la agricultura, que
se orienta por la libertad de mercado, la bsqueda de la eficiencia y la competitividad, y la
menor intervencin gubernamental. Este grupo se enfrenta a travs de un debate muy
polarizado, a los proteccionistas y quienes tienen serias reservas sobre los beneficios de
la libertad de comercio. Estos ltimos, se nutren de un discurso poltico sin el desarrollo
de argumentos econmicos fuertes que pueda controvertir los anlisis ms rigurosos de
los economistas neoliberales.
Uno de los acadmicos que ha aportado estudios valiosos sobre la historia la agricultura y
los modelos de desarrollo rural es Salomn Kalmanovitz, (2002, 2004) quien distingue dos
etapas de la agricultura colombiana, una de sustitucin de importaciones desde la dcada
de 1940 hasta finales de la dcada 1980, cuando finaliza con la etapa de apertura.
Sobre el tema de la proteccin a la agricultura en ambas etapas menciona:
La economa poltica de la proteccin de la agricultura era al finalizar el
siglo XX, diferente a la que exista antes de la apertura. En la etapa de

sustitucin de importaciones el cabildeo busc reducir costos a los

productores agropecuarios en trminos de insumos, financiamiento,
infraestructura de produccin y tecnologa y a proteger los precios internos
de las fluctuaciones de los precios internacionales. La consecuencia fue
una alta sensibilidad de los productores agrcolas a las conductas
institucionales que desestimul su esfuerzo en trminos de cambio tcnico
y de mejoramiento de la productividad. Despus de la apertura, el nfasis
vir hacia las polticas de comercio exterior y a la negociacin de la
proteccin en los nuevos escenarios de integracin. (Kalmanovitz, 2004)
El autor continua afirmando que en las polticas de inicio de 1990 la ambicin era sepultar
el modelo de desarrollo intervencionista y cepalino e instaurar, en cambio, un modelo
abierto, sujeto a la competencia, con mayor equidad y oportunidades para los
ciudadanos, en concreto, esto se traduca en el desmonte de la intervencin tradicional
del gobierno a travs de controles de importaciones, precios de sustentacin y precios de
cosechas.
Son varias las razones que menciona Kalmanovitz (2004), por las cuales esta ambicin
del gobierno no se materializ, lo cual implic la continuidad de muchas polticas de
intervencin sobre la agricultura. Algunas de ellas son:
La crisis agropecuaria entre 1991 y 1993, que impulsa las acciones sectoriales, establece
aranceles variables de acuerdo con el nivel de precios internacionales de cada producto y
pone en marcha un plan de reactivacin del sector.
Creacin de nuevas polticas para beneficiar sectores desfavorecidos, incluyendo los
pequeos agricultores, la poblacin pobre del campo y las mujeres del rea rural.
Manejo de la crisis de rentabilidad mediante instrumentos de poltica comercial. En ese
momento se disearon los convenios de absorcin y los acuerdos de competitividad entre
industriales y agricultores y el gobierno, con el fin de permitir un determinado monto de
importaciones si los industriales adquiran la cosecha nacional (Jaramillo, 2002).
Sostenimiento de los subsidios a travs de medidas fiscales relacionadas con la elevacin
de la sobretasa de impuesto a las importaciones hasta llevarla al 15% y posteriormente al
18%, situacin que, si bien logr alcanzar el objetivo inmediato de aumentar los ingresos
del Estado, gener una grave dependencia de estos del nuevo arancel.
Existen adems unas razones ideolgicas, donde se abandona la idea de sacarle
provecho a las exportaciones en las cuales Colombia podra obtener ventajas, para
intentar conquistar la industria pesada con un capitalismo catlico e interventor,
generando incentivos todos positivos sin castigos para los fracasos. De esta manera
sentencia el autor que este rasgo central de los planes de desarrollo tiene su origen en
una concepcin paternalista y caritativa del Estado que fue la base moral de la
Constitucin de 1886 y de la cual no se desprendi con firmeza la Carta de 1991
(Kalmanovitz, 2002).
Adems advierte que, muchos argumentos basados en ideologas nacionalistas y que
apelan a los sentimientos del pblico o a los peligros imaginados, frecuentemente
esconden intereses particulares que traen consecuencias negativas para el desarrollo
econmico.

Para generar claridades sobre la implementacin de las polticas de proteccin en la

agricultura, Jaramillo y Meja (2006), hacen una caracterizacin y anlisis con base en el
mtodo desarrollado por la OCDE, llamado ESP o Estimado de Subsidio al Productor que
valora el ingreso adicional que reciben los productores agrcolas como resultado de las
polticas de proteccin en frontera o ayudas internas, con respecto al ingreso que tendran
en un escenario de libre comercio
Este mtodo es importante resaltarlo, en la medida que actualmente Colombia sigue una
hoja de ruta desde el 2013 con la intencin de ingresar a la Organizacin para la
Cooperacin y el Desarrollo Econmico, donde se proponen polticas concretas frente al
comercio y la proteccin de la agricultura (OCDE, 2014).
Por otra parte este trabajo hace claridades sobre los componentes y determinantes de
este mtodo, mencionando que:
Este es un indicador muy completo porque incluye el apoyo a los precios
del mercado en los que se aplican tarifas de importacin, las cuales
incrementan los precios pagados por los consumidores y los recibidos por
los productores, y aunque no se constituyen como un desembolso real de
fondos pblicos, afectan el mercado incrementando el precio de los bienes
y por ende la propensin a un aumento en los niveles de produccin,
comercio e ingreso. En consecuencia, el ESP las incluye en su medida, sin
centrarse nicamente en los pagos gubernamentales (Jaramillo, Meja.
2006).
Partiendo de lo anterior, muestran las definiciones de las diferentes medidas de proteccin
aplicadas a la agricultura donde se diferencian las medidas de proteccin de frontera, los
pagos directos y las ayudas en servicios generales.
Las medidas de proteccin en frontera, pretenden mantener los precios domsticos para
bienes agrcolas a niveles mayores que los que se tienen en frontera y no significan un
desembolso real del gobierno sino un sobreprecio pagado por los consumidores.
Los pagos directos son desembolsos que se otorgan por tonelada producida, rea
sembrada o cabezas de animales, con el fin mejorar los ingresos de los productores
cuando los precios del mercado son desfavorables. Son los tradicionalmente conocidos
como subsidios y permiten que el productor aumente sus ingresos sin que esto represente
un aumento directo en los precios al consumidor. Finalmente las ayudas en servicios
generales provienen de fondos gubernamentales para programas de servicios como la
investigacin, transferencia de tecnologa e inversin en infraestructura pblica, pero no
se tienen en cuenta a la hora de medir el ESP, ya que el beneficio al productor se hace de
forma indirecta sin representar un aumento real en sus ingresos. (Jaramillo, Meja. 2006)
La revisin de la OCDE de las Polticas Agrcolas: Colombia 2015 Evaluacin y
Recomendaciones de Poltica, hace una recopilacin de los subsidios en Colombia,
importante para identificar su naturaleza y destinatarios. (Imagen 1)

Imagen 1. Resumen de poltica agrcola en Colombia

Fuente: OCDE, 2014

Con base en el resumen de polticas agrcolas mencionado, la OCDE afirma que:

Los productores han recibido un apoyo relativamente alto durante un largo
periodo de tiempo dominado por el apoyo al precio de mercado y los
subsidios a los insumos. El nivel de apoyo al productor, medido por el
Estimado de Apoyo al Productor (PSE, por sus siglas en ingls) fue
positivo y estable durante el periodo 1992-2013 en torno al 20%. El apoyo
a los productores en Colombia se basa en instrumentos de poltica que
provocan importantes distorsiones en la produccin y el comercio, y
generan una escasa eficiencia a la hora de incrementar los ingresos de los
productores.
El Apoyo al Precio de Mercado (MPS, por sus siglas en ingls) es el
componente predominante del apoyo proporcionado a los productores en
Colombia (con un promedio del 90% para el perodo 1992-2013 y del 81%
para los ltimos tres aos (2011-13). Productos como el arroz, maz, carne
de aves, azcar, leche y carne de cerdo han recibido la mayor proporcin
del MPS. Esto refleja el uso del Sistema Andino de Franjas de Precios por
parte de Colombia con relacin a alguno de estos productos (por ejemplo,
maz, arroz, carne de ave, leche, azcar, y carne de cerdo). A pesar de las
reformas introducidas a principios de la dcada de los 90, Colombia ha
estado aplicando este mecanismo en relacin con 13 productos agrcolas
principales desde 1994. (OCDE, 2014)

Teniendo en cuenta lo anterior, Gabriel Rosas (2003), introduce un anlisis crtico de la

situacin de la proteccin a la produccin agropecuaria en colombia, en el contexto de la
etapa de apertura econmica antes mencionada:
La realidad es que, iniciado el siglo XXI, estos sectores (agropecuario y
rural) se hallan sumidos en una profunda crisis, por desgracia no bien
reconocida ni interpretada en su cabal dimensin. Siempre que se habla de
estos trminos, no deja de llamar la atencin el hecho de que no puede ser
por casualidad que la generalidad de los pases hoy industrializados
miembros de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
Econmico - OECD, en algn momento de su evolucin socioeconmica
definieron establecer sistemas de proteccin para sus agriculturas,
estmulos a los productos agrcolas y bonificaciones a las exportaciones.
(Rosas, 2003)
Para Rosas (2003) el agro colombiano est sumergido en una profunda crisis que se
gest a principios de la dcada del noventa, cuando se hizo un desmonte de la poltica
sectorial en un entorno adverso: se redujeron los aranceles, se eliminaron las cuotas de
importacin, se suprimieron las garantas de compra y de precios a los agricultores y
ganaderos, se redujo el presupuesto y se prescindi de otras herramientas de poltica
sectorial.
Para Roberto Junguito, Juan Jos Perfetti, Alejandro Becerra (2014), el problema de la
estructura de la poltica de incentivos frente a la propiedad y el acceso a la tierra, la poltica comercial agrcola, y la asignacin del gasto pblico sectorial afectan adversamente la

adecuada asignacin de los recursos productivos en la agricultura ha dado lugar a rentas

a grupos reducidos de agricultores. (Junguito, Perfetti, Becerra. 2014)
Para Junguito, Perfetti, Becerra (2014), citando a Valds (2012),
el pas ha enfocado sus polticas comerciales hacia estrategias que
pueden ser distorsivas y que afectan el crecimiento de su agricultura. En
particular, dicho autor establece que entre el conjunto de naciones
latinoamericanas Colombia presenta, para el grupo de importables, la tasa
nominal de proteccin TNP (Nominal Rate of Assistance, NRA) ms alta.
Esto ha significado que los consumidores colombianos tengan que pagar
precios mayores que los de sus pares latinoamericanos con consecuencias
indeseables sobre los niveles de pobreza. (Junguito, Perfetti, Becerra.
2014)
Segn Jaramillo y Meja (2006), del total del ESP, en Colombia el 97% corresponde a
proteccin en frontera y el restante a pagos directos dirigidos primordialmente al caf. De
manera precisa, la caficultura se lleva la mayor parte de los subsidios directos por el
Estado (72%); en segundo lugar se encuentra la ganadera que recibe apoyo va
beneficios tributarios y por ltimo, un 9% del apoyo incluye los pagos directos a los
productores de algodn, maz y los apoyos de PROEXPORT a flores y otros productos
exportables. Con base en esto afirman los autores que:
Los sectores favorecidos con las ayudas internas en colombia no son
precisamente los mas frgiles y no tienen un peso econmico relevante.
Se caracterizan por ser econmicamente poderosos, excluyentes y por
generar poca mano de obra. Por otro lado, no son precisamente claves
para la seguridad alimentaria, como en el caso de la cebada y el algodn,
que reciben altos niveles de apoyo, en trminos de ESP absoluto por
producto (Jaramillo, Meja. 2006)
Para Csar Caballero, Mara Garca y Sara Vlez, (2011) en su estudio sobre Pobreza y
desigualdad. Un balance de la informacin disponible, muestran que la pobreza en
Colombia en el periodo 2002-2009 se concentra con un alto porcentaje en las zonas
rurales.
Imagen 2. Evolucin de la pobreza por zonas

Fuente: Clculos MESEP con base en ECH y GEIH. DANE * Datos no disponibles por
cambio de metodologa

En el mismo sentido Kalmanovitz (2004), muestra el comportamiento de la pobreza en

colombia en los momentos 1978, 1988, 1995 y 1999, donde tambin se evidencia un alto
porcentaje en las zonas rurales.
Imagen 3. Evolucin de la pobreza en Colombia

Fuente: Kalmanovitz, 2004

Para Ramrez (2003), analizando tambin las evidentes condiciones de pobreza rural y la
poltica de asignacin de recursos a la proteccin agropecuaria, existe una encrucijada
que es necesario analizar con detenimiento, pues
si bien conviene tener una visin coherente de largo plazo para proteger la
seguridad alimentaria, es conveniente sealar que quienes buscan
medidas proteccionistas se han caracterizado por haber sido
tradicionalmente protegidos. Tras la defensa de los campesinos no se debe
auspiciar la bsqueda de rentas cuyo resultado en el largo plazo es el
empeoramiento de las condiciones de iniquidad en la distribucin de los
factores productivos. Se requiere orientar la poltica y los recursos hacia la
proteccin pero que adems de la agricultura comercial, incluya la
economa campesina, del pequeo productor, del que no est enterado de
los mercados internacionales, que no sabe de forwards ni de mercados de
futuros. (Ramrez, 2003)
Finalmente, Ins Trujillo (2014), haciendo un trabajo sobre la transformacin del sector
rural ha incorporado un elemento poltico de suma importancia para el debate sobre el
papel de los incentivos y proteccin a la produccin agropecuaria enfocndose sobre los

ingresos de los pequeos productores, con base en los actuales avances sobre el punto
agrario en el proceso de negociacin en la Habana entre el Gobierno Colombiano y las
FARC-EP.
Al respecto menciona que La Reforma Rural Integral, pactada como primer acuerdo,
plantea promover condiciones adecuadas para la comercializacin de la produccin,
mediante mejoramiento de los sistemas de informacin de precios, la infraestructura de
comercializacin y la adopcin de mecanismos de compras pblicas por parte de
entidades y programas. Asimismo, plantea la necesidad de implementar seguros de
cosechas para produccin agrcola. En todo caso, hasta el momento, carece de acciones
orientadas al saneamiento financiero de los beneficiarios de crditos de las reformas
anteriores. De modo similar, La RRI no ha planteado hasta ahora qu acciones se
adelantarn para contrarrestar la exposicin del sector a las condiciones del modelo
macroeconmico que rige al pas; aun cuando no se desconoce la proteccin que poseen
pases como Estados Unidos, que brinda garantas y subsidios a sus productores, y con el
cual Colombia firm un Tratado de Libre Comercio. (Trujillo, 2014)
ESTRATEGIA METODOLGICA:
Mtodo de anlisis cualitativo, para el cual se requiere la utilizacin de fuentes
secundarias basadas en, a) informacin estadstica suministrada por organismos como el
ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el DANE, Departamento Nacional de
Planeacin, Ministerio de Comercio Exterior, documentos de plataformas y organizaciones
sociales del sector agropecuario, documentos de la mesa de negociacin de la Habana y
b) literatura relacionada con el tema, notas de prensa y opinin de los principales medios
escritos en colombia.
RESULTADOS ESPERADOS:
Se pretende demostrar como los elementos de la poltica de subsidios agropecuarios en
Colombia, durante 1990 y 2014, han incidido negativamente en la reduccin de la pobreza
de los pequeos productores.

Se mostrar la incidencia de las polticas de subsidios agropecuarios sobre los

ingresos de los pequeos productores agropecuarios colombianos ha sido inferior
a la recibida por los grandes productores

Se mostrar que los mecanismos de medicin y asignacin de los subsidios

agropecuarios y su relacin han justificado la reduccin de los mismos para la
mayora de productores.

Se brindarn elementos propositivos para la construccin de la poltica de

subsidios agropecuarios y su mecanismo asignacin, desde las demandas de los
pequeos productores agropecuarios y los acuerdos logrados entre el gobierno y
la insurgencia.

BIBLIOGRAFA
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Junguito, Roberto; Perfetti, Juan Jos; Becerra, Alejandro. Desarrollo de la agricultura
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