A Situao Atual da Amrica Latina: os problemas chaves da democratizao

A SITUAO ATUAL NA AMRICA LATINA: OS PROBLEMAS CHAVES DA

DEMOCRATIZAO
Simon Schwartzman
Palestra preparada para o "Seminrio Acadmico" para ex-bolsistas do KAAD (Katholisher
Akedemischer Auslnder-Dienst) na Amrica Latina, Belo Horizonte, 26/7/1988. Publicado em
Sergio Corvaln, editor, Iglesia, Estado y Democracia en Amrica Latina, Santiago de Chile,
KAAD, 129-144, 1990.
O problema que nos preocupa hoje poderia ser resumida de forma bastante simples:
tratar-se-ia de examinar as dificuldades que os pases da amrica Latina que saram
mais ou menos recentemente de regimes militares -- Argentina, Bolvia, Brasil,
Uruguai, Peru, -- esto encontrando para estabilizar uma ordem poltica democrtica.
Mas trata- se, alm disto, de discutir as perspectivas de manuteno de tradies
democrticas j consolidadas em pases como Colmbia, Costa Rica ou Venezuela; os
prospectos de criao de uma ordem poltica democrtica em outros que vivem h
muito mais tempo dentro de uma tradio poltica autoritria ou caudilhesca como
Chile, Guatemala, Haiti, Mxico, Panam, Paraguai, Repblica Dominicana; e,
finalmente, dos problemas de criao de uma ordem poltica democrtica em pases
latino-americanos de orientao socialista e revolucionria, Cuba e Nicargua.
O que parecia simples surge agora como quase impossvel. O enunciado do problema
suficiente para deixar claro uma de suas principais dificuldades, que a grande
heterogeneidade dos pases latino-americanos. Que haveria de comum, de fato, entre
pases como Peru ou Bolvia, por um lado - formado por grandes populaes
autctones submetidas h sculos a uma elite colonizadora hispnica e seus
descendentes - e outros como Argentina e Uruguai, formados por imigrantes
europeus? Como compar-los com o Haiti, um pas de ex- escravos africanos? Como
examinar da mesma forma os problemas da implantao da democracia em pases
como o Chile e o Mxico, ambos com grande tradio de participao e mobilizao
poltica, com ditaduras histricas como a do Paraguai ou da Repblica Dominicana?
Como juntar pases to distintos em tamanho e desenvolvimento econmico como o
Brasil e Equador? A expresso "Amrica Latina", sabemos hoje, significa em si mesma
muito pouco, ou quase nada. A segunda dificuldade do problema o prprio conceito
de democracia, que necessita de um melhor esclarecimento para sabermos de que,
afinal, estamos falando. Acredito que. ao tratar de definir com melhor clareza estes
dois termos, teremos condies de, aos poucos, irmos nos aproximando do problema
que nos interessa.
No por acaso no entanto que, apesar das grandes diferenas que guardam entre
si, os Pases da Amrica Latina costumam ser vistos como um todo quando olhados
desde um ponto de vista mais remoto, da Europa ou dos Estados Unidos. primeira
coisa que estes pases compartem , naturalmente, a herana cultural ibrica; a
segunda so os nveis precrios de desenvolvimento econmico e social -- aos quais
se soma a estagnao econmica generalizada dos anos 80 -- apesar das grandes
diferenas que existem entre regies e pases; o terceiro, finalmente, a dificuldade

que encontram de implantar e manter uma ordem poltica democrtica. A

coexistncia destes trs fatores leva, naturalmente, idia de que eles talvez estejam
interligados. Haver algo na tradio ibrica que explique o subdesenvolvimento
econmico e social, e a falta de democracia poltica? Ser que o problema poltico se
explica pela tradio ibrica, ou, ao contrrio, uma funo direta do
subdesenvolvimento econmico e social?
Conceito de democracia
No teramos como examinar estas questes sem uma definio, por mais preliminar
que seja, do que entendemos por democracia. O sentido etimolgico da palavra -- o
governo do "demos", do povo, da maioria -- s nos ajuda em parte. O termo
'democracia' se refere, de fato, a "governo", e nos ajuda a lembrar que 'democracia'
um conceito eminentemente poltico, e no social ou econmico. Expresses como
"democracia social", ou "democracia crist", surgiram na busca de associar um
contedo social, distributivo ou tico a uma ordem poltica democrtica. possvel
haver democracia com injustia social, e justia social sem democracia. necessrio
que saibamos como distinguir estas coisas, para podermos, depois, e examinar em
que condies elas se juntam.
O que insuficiente, na palavra 'democracia', a idia do governo da maioria, a
chamada regra majoritria, A existncia de mecanismos eleitorais que assegurem a
expresso da vontade poltica da maioria um dos "mitos fundantes" dos sistemas
polticos democrticos, mar no . de nenhuma forma, sua caracterstica principal.
Dizemos que um mito em dois sentidos principais.
O primeiro que no existem, mesmo na melhor das democracias, mecanismos
efetivos que assegurem a traduo do agregado das preferncias individuais em uma
preferncia poltica coletiva: os eleitores votam com pouqussima informao, so
chamados a escolher entre nomes ou partidos que lhe so apresentados por grandes
organizaes poltico-eleitorais sobre as quais no tm muita influncia e no existem
mecanismos que permitam o controle efetivo da ao dos eleitos por parte dos
eleitores, Todos estes problemas podem ser minorados por mecanismos que
assegurem maior informao e participao do eleitorado no processo de escolha e
seleo de candidatos. No possvel, no entanto - e seguramente no seria
desejvel - chegarmos a sistemas de democracia direta que tirassem dos governantes
qualquer possibilidade de deciso e ao independente a mdio e longo prazo, e
transformassem a ordem poltica em um processo interminvel de negociaes e
consultas dos dirigentes polticos com suas bases, que presumivelmente teriam um
conhecimento adequado e articulado de tudo que lhes convm. A segundo sentido em
que a regra majoritria um mito que a histria est cheia de exemplos de regimes
anti-democrticos formados ou legitimados a partir de grandes manifestaes
eleitorais majoritrias, de Napoleo Terceiro na Frana a Adolph Hitler na Alemanha,
de Juan Domingos Pern na Argentina ao Partido Revolucionrio Institucional no
Mxico. ingnuo supor que as vitrias eleitorais dos partidos nicos e dos ditadores
populistas so obtidas sempre pela fraude ou pela manipulao das vontades.
Manipulao sempre existe, tanto no 'empacotamento' dos candidatos presidenciais
nos Estados Unidos quanto no populismo de um Pern; a diferena, no entanto, que
o regime democrtico norte-americano tem conseguido sobreviver at hoje a esta

manipulao, enquanto que os latino-americanos parecem muito mais frgeis.

O que caracteriza uma ordem poltica democrtica no , pois, a simples existncia da
regra majoritria, mas sua combinao com pelo menos dois outros ingredientes
fundamentais: o respeito ao direito das minorias e a garantia e preservao dos
direitos individuais. A democracia requer, conseqentemente, uma ordem jurdica
bem estabelecida e estvel que defina com clareza as 'regras do jogo' em todas as
reas mais significativas da atividade humana. No basta que estas regras existam,
mas elas devem colocar e assegurar limites claros e amplos ao poder dos governos, e
das maiorias, de impor seus desejos e preferncias sobre indivduos isolados ou
grupos sociais minoritrios.
Estes direitos das minorias inclui o direito disputa efetiva do poder poltico. Um
regime democrtico, assim, repousa necessariamente em uma ordem jurdica e
institucional bem estabelecida, capaz de se impor inclusive contra a vontade da
maioria ou do poder constitudo, em nome de princpios de justia e eqidade mais
amplos; e deve incluir tambm, necessariamente, mecanismos poltico-eleitorais que
permitam a efetiva alternncia do poder, em processos de escolha que respeitem e se
aproximem do mito da regra majoritria. Esta concepo de democracia coloca muito
mais nfase nas instituies democrticas -- o poder judicirio, o parlamento, a
organizao da burocracia pblica, as caractersticas dos partidos polticos -- do que,
propriamente, no processo poltico do exerccio da democracia, que por definio o
processo eleitoral.
Esta relativizao necessria da regra majoritria no deve ser entendida, no entanto,
como significando que ela seja dispensvel. Nenhum regime democrtico
contemporneo pode justificar a excluso de grupos significativos dos processos
poltico-eleitorais, por critrios de raa. religio, sexo, renda ou qualquer outro. Alm
deste princpio de justia, que faz parte da cultura poltica democrtica
contempornea, o respeito ao princpio majoritrio fundamental para manter os
sistemas polticos abertos, e impedir seu enquistamento na forma de privilgios
setoriais, sem o que o conceito de democracia perde seu significado.
Democracia e Desenvolvimento Econmico e Social
Se aceitamos este entendimento do que seja um sistema poltico democrtico, a
questo seguinte a do relacionamento entre a ordem democrtica e o
desenvolvimento econmico e social. Tambm aqui existe um mito que faz parte das
justificativas da ordem poltica democrtica, que o de que esta ordem , na
realidade, a mais eficiente na produo de benefcios de tipo social e econmico. Faz
parte deste mito, tambm, a idia de que a ordem poltica democrtica interessa
principalmente aos setores sociais menos privilegiados, que seriam os que teriam
mais a ganhar com um sistema poltico aberto que no lhes cerceasse as
possibilidades de ascenso social.
Estas proposies tem sido testadas extensamente por pesquisadores em um grande
nmero de sociedades, e os resultados no so, infelizmente, muito animadores. A
experincia europia, da ampliao progressiva dos direitos polticos, da participao
poltica e do bem estar social, parece ter sido um caminho multo difcil de ser

emulado por outras sociedades. Regimes fortes e autoritrios so capazes tanto de

manter situaes de intensa explorao e desigualdade quanto, em outros contextos,
de promover programas intensos e acelerados de distribuio de renda,
desenvolvimento econmico e modernizao (fazendo, muitas vezes, as duas coisas
simultaneamente); regimes democrticos, por outro lado, tm geralmente pouca
capacidade de ao e planejamento a longo prazo, e funcionam, principalmente,
como mecanismos de preservao do statu quo econmico e social. Pesquisas de
opinio pblica em toda parte confirmam que os valores associados com a ordem
poltica democrtica, tal como o respeito s minorias, a defesa das formalidades da
lei, ou a independncia do sistema judicirio, interessam muito pouco aos setores
sociais menos favorecidos, que deles dificilmente se beneficiam, e que vivem
angstias quotidianas muito mais concretas e muito mais imediatas. Eles tambm
interessam pouco s classes altas, que geralmente fazem valer seus privilgios
independentemente e por cima de qualquer ordem poltica estabelecida. So as
classes mdias mais educadas, com pouca capacidade de organizao sindical e sem
fortuna prpria, e muito dependentes de suas profisses e de seus direitos sociais
para sobreviver com dignidade e segurana, que costumam valorizar mais os direitos
democrticos; mas elas so minoritrias.
Estes fatos levam, muitas vezes, ao qestionamento a respeito do valor absoluto que
freqentemente atribumos ordem poltica democrtica. De que vale uma
democracia formal, quando ela no permite a soluo dos problemas sociais e
econmicos mais graves, e perpetua a injustia e a desigualdade? De que vale a
democracia formal se ela no for informada e apoiada em valores mais profundos que
a transcendam e, em ltima anlise, dispensem suas formalidades?
Existem dois argumentos importantes em defesa da democracia, e que vo alm das
simples preferncias ou ansiedades das classes mdias. O primeiro o da
extraordinria capacidade de corrupo e deterioro de todos os sistemas polticos
autoritrios, por mais ticos que sejam os princpios que os originam. Os horrores do
nazismo e do stalinismo, neste sculo, assim como os da inquisio da Igreja, sculos
atrs, se explicam menos pelo contedo tico dos respectivos regimes, que em
determinado momento sempre existiram, do que pelos mecanismos de poder
absoluto que geraram. Estes sistemas absolutistas e autoritrios no foram, somente,
responsveis por graves violaes ao que hoje entendemos por direitos humanos;
eles tambm se mostraram, a longo prazo, incapazes de fazer reverter para suas
sociedades os benefcios da gigantesca capacidade de mobilizao de recursos sociais
e econmicos de que dispunham.
O segundo argumento a favor da democracia poltica pois uma volta paradoxal
tese da eficincia. Se os regimes autoritrios e centralizados so capazes de mobilizar
recursos e romper de maneira mais ou menos drstica com situaes de impasse e
paralisia social, e confrontar interesses enquistados que se opem a transformaes
sociais e institucionais que os afetam, s a democracia, entendida agora como uma
reduo drstica da participao do Estado na gesto quotidiana da sociedade,
permitiria realmente o florescimento da iniciativa e criatividade das pessoas e da
sociedade organizada em pequenos grupos. Esta , como sabemos, a tese liberal que
ressurge hoje com fora, ainda que de diversas formas, tanto nas sociedades
capitalistas mais avanadas quanto nos pases socialistas da "perestroika", Ela

questiona a viabilidade do Estado de manter o bem estar social - "welfare state" --, a
capacidade de planejar e modernizar a economia, e o poder efetivo do Estado de
regular a atividade econmica e social. Em seu lugar, ela prope um mercado
generalizado, que englobe a economia como a educao, as artes como as cincias, a
sade como o controle ambiental. A fora persuasiva deste neo-liberalismo decorre da
progressiva falncia das estruturas e instituies pblicas criadas em todo o mundo
ao longo deste sculo, com custos cada vez maiores e resultados cada vez mais
duvidosos.
Mas a suposta congruncia entre liberalismo econmico, liberalismo poltico e bem
estar social , no mnimo, duvidosa. Na Amrica Latina, a principal tentativa de
implantao de uma ordem econmica liberal, no Chile. tem sido feita sob condies
de autoritarismo poltico extremo, e a um curto social aparentemente muito alto. Os
pases economicamente sais dinmicos nos anos 80, na sia, combinam incentivos
iniciativa privada com um alto grau de dirigismo econmico, como no Japo, ou
autoritarismo puro e simples, como na Coria do Sul e Taiwan, e legislaes sociais
extremamente precrias. A intensificao das polticas liberais nos Estados Unidos e
Inglaterra tem tido como resultado o aumento das desigualdades sociais e do
desemprego, e o abandono de polticas de atendimento a setores menos favorecidos
da sociedade. Outros pases europeus tem sido capazes de se modernizar e manter a
vitalidade de suas economias sem desmantelar suas instituies pblicas. e sem
abandonar suas polticas de bem estar social.
Esta discusso simtrica, e leva concluses semelhantes que chegamos a respeito
do princpio majoritrio. O mercado generalizado tambm um mito fundante, do
capitalismo em primeiro lugar, mas hoje, cada vez mais, chegando ao prprio
socialismo. Assim como a ordem democrtica no pode ser fundar exclusivamente no
princpio majoritrio, ela tampouco pode se basear no abandono das funes
reguladoras, assistenciais e planejadoras de instituies pblicas em benefcio de um
mercado generalizado e absoluto. Nem mesmo o mercado capitalista funciona sem
instituies permanentes que transcendam a lgica quotidiana do clculo econmico,
De formas diferentes, tanto o princpio majoritrio quanto o mercado s funcionam
quando associados a instituies polticas e sociais estveis e responsveis no
somente ante o pblico ou a lgica do mercado, mas ante a si mesmas e aos valores
que as informam.
Resumindo, podemos dizer que o problema da democracia, assim como o problema
do desenvolvimento econmico e do bem estar social, em sociedades modernas,
depende da criao de instituies pblicas e privadas capazes de envolver as
pessoas em projetos e polticas de longo prazo, e que sejam controladas e avaliadas
por mecanismos que se aproximem dos princpios do mercado e majoritrio, sem, no
entanto. depender exclusivamente dele. Uma democracia assim constituda poderia,
em princpio, ser mais eficiente no desenvolvimento do bem estar social e econmico,
e, ao mesmo tempo, mais tica e mais justa.
Caberia nos perguntar, finalmente, em que medida as tradies polticas latinoamericanas nos permitem, ou no, a criao de uma ordem poltica e social com estas
caractersticas.

Democracia na Amrica Latina

Resumindo em poucas palavras uma histria complexa, eu afirmaria que a tradio
poltica de que somos herdeiros na Amrica Latina, tanto pelo imprio espanhol
quanto pelo imprio portugus, a de um sistema de dominao poltica de tipo
hierrquico e autoritrio que, no melhor dos casos, busca levar prtica um ideal
qualquer de bem comum, mas, na maioria dos casos, consiste na utilizao da
autoridade pblica para a realizao de fins privados e restritos. O termo
'patrimonialismo' - que busca caracterizar as formas de dominao poltica em que as
posies pblicas so utilizadas como patrimnio privado de determinados grupos
sociais - tem sido utilizado, com propriedade, para caracterizar esta situao.
Existem, claro, grandes diferenas e variaes nas formas pelas quais este sistema
tem se transformado em toda a regio, em funo de um sem nmero de fatores,
mas creio que algumas generalizaes podem ser feitas. A primeira que, quando
submetidos a presses externas, os sistemas hierrquicos e autoritrios tendem a se
expandir pela incorporao de um nmero cada vez maior de grupos e setores a seus
benefcios, aumentando, assim, seus custos e a ineficincia global do sistema scioeconmico, que recai sobre os setores excludos da sociedade. Nesta expanso de
funes e benefcios (denominados, geralmente, de clientelsticos), estes sistemas
adquirem muitas vezes a linguagem e os valores da ordem democrtica, mas com
duas distores srias. Primeiro, o princpio majoritrio utilizado principalmente de
forma plebiscitria, como forma de legitimao da ordem poltica constituda, mas
sem mecanismos realmente institucionalizados de regulao do poder central pelo
sistema eleitoral. Segundo, a propriedade e a iniciativa privadas funcionam
principalmente como formas de apropriao de privilgios governamentais (ou
'cartoriais') sem que se submetam efetivamente s presses e condicionamentos de
mercados competitivos. Sistemas polticos assim constitudos no conseguem nem
desenvolver polticas de bem estar social e econmico a longo prazo, nem criar
mecanismos legtimos e estveis para definir e distribuir prioridades, custos e
responsabilidades na sociedade, sendo levados, por isto, a espasmos peridicos de
autoritarismo.
Problemas chaves da democratizao na Amrica Latina
Esta anlise, assim como a realidade que observamos de norte a sul da Amrica
Latina, sugerem que no existe nenhuma garantia de que o continente esteja
evoluindo no sentido de uma democratizao efetiva que tenha condies de trazer ao
continente os benefcios de polticas econmicas que produzam riqueza, e polticas
sociais que corrijam injustias, assegurem direitos mnimos e promovam a igualdade
efetiva de oportunidades. Esta falta de garantias no significa, porm, que nada
possa ser feito, e que todas iniciativas estejam de antemo condenadas ao fracasso.
A prpria crise poltica e econmica em que vivemos pode levar busca de caminhos
e solues novas, que possam alterar este quadro pessimista. Alguns pases tero
melhores chances do que outros, e os caminhos dificilmente sero os mesmos. Na
linha do raciocnio seguido at aqui, eu gostaria de concluir com uma lista de trs
problemas chave de cuja soluo depende, a meu ver, as possibilidades efetivas de
democratizao na Amrica Latina nas prximas dcadas.

O primeiro problema chave o da criao de instituies permanentes e autoreguladas, que tenham interesse e sejam capazes de investir em sua permanncia e
estabilidade atravs do tempo. Uma das principais formas de desenvolvimento de
instituies deste tipo atravs da educao, e da criao de comunidades cientficas,
tcnicas e profissionais. Fazem parte delas tambm os sindicatos, as associaes
religiosas, as associaes esportivas, as associaes de bairro. Elas devem existir
tambm no setor privado, na forma de empresas e grupos econmicos que no
mantenham relaes meramente predatrias com o resto da sociedades; e dentro do
prprio Estado, como setores da burocracia pblica, no executivo como no judicirio
ou legislativo, que desenvolvam padres prprios de competncia e probidade
tcnica, intelectual e tica. A questo principal, neste processo associativo, que
estas instituies no se constituam, simplesmente, em grupos de presso ou
entidades suplicantes dos favores do poder pblico, ou de benesses legais de
qualquer tipo. A crise econmica e poltica em que vivemos torna esta orientao
suplicante cada vez estril, o que abre as portas para alguma esperana.
O segundo problema chave o da utilizao efetiva do princpio majoritrio como
mecanismo regulador do sistema poltico, sem cair, no entanto, na democracia
plebiscitria. Trata-se, em outras palavras, da questo da constituio dos partidos
polticos, que, para serem viveis e efetivamente democrticos, devem trilhar uma
vereda difcil entre o clientelismo puro e simples, o apelo populista plebiscitrio e
demaggico, e a pureza ideolgica dos pequenos grupos.
O terceiro problema chave o do mercado. As virtudes do mercado - o controle do
desempenho, o estmulo iniciativa e criatividade - devem ser expandidas no
somente para a rea econmica, como tambm para os demais setores da sociedade
onde os valores da competncia, da iniciativa e da criatividade sejam desejveis.
Introduzir os princpios de mercado significa reduzir controles burocrticos e
formalistas, eliminar privilgios e monoplios de grupos e categorias sociais e
expandir os mecanismos de auto-regulao e autonomia decisria em todas as
esferas de atividade humana, dentro e fora do Estado.
fcil perceber que cada um destes problemas chave traz em si o risco de sua
perverso, e como o risco de cada um pode ser minimizado pela existncia dos outros
dois. A existncia de instituies slidas coloca limites ao mercado predatrio e
poltica demaggica e populista; a preservao do princpio majoritrio e de sistemas
poltico-partidrios adequados coloca freios corporativizao e apropriao privada
de direitos e privilgios polticos e sociais e aos abusos do mercado predatrio; a
existncia de mercados coloca limites oligarquizao dos partidos polticos,
ossificao das instituies, e preservao de sinecuras cartoriais.
Um dos problemas da democratizao da Amrica Latina, ainda que no dos mais
centrais, a pouca clareza sobre o que esta democratizao na realidade, implica.
Esta discusso pode ser vista como uma pequena tentativa de esclarecer este ponto.
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