Quelle Action Publique Pour Demain

Cinq objectifs, cinq leviers
Coordonn par
Dominique Bureau et Marie-Ccile Naves
Sous le parrainage de
Anne-Marie Idrac et Martin Vial
RAPPORT
Quelle action
publique pour
demain ?
AVRIL
2015
QUELLE ACTION PUBLIQUE

POUR DEMAIN ?
Cinq objectifs, cinq leviers
Coordonn par
Dominique Bureau et Marie-Ccile Naves

Sous le parrainage de
Anne-Marie Idrac et Martin Vial

Groupe de travail
Salima Benhamou, Julia Charri, Lionel Janin,
Benot Lajudie, Marcel Lepetit, Marie-Ccile Milliat,
Florence Mouradian et Bligh Nabli
AVRIL 2015
AVANT-PROPOS
Ce rapport sur laction publique de demain fait suite au rapport Quelle France dans dix
ans ?1 et sinscrit dans la mme temporalit. Il a t prpar la demande de Thierry
Mandon, secrtaire dtat la Rforme de ltat et la Simplification, qui souhaitait
pouvoir inscrire les actions de porte immdiate dans une perspective de plus long
terme, rejoignant en cela une attente dj exprime par les partenaires sociaux. Il porte
sur lavenir de ce que nous avons, par mtonymie, coutume dappeler notre tat, mais
qui embrasse en ralit un ensemble plus vaste constitu de ltat au sens strict, de ses
dmembrements, des organismes sociaux et des collectivits territoriales. Tous
participent, avec lUnion europenne, de laction publique.
Pour formuler le diagnostic et laborer les propositions qui figurent dans ce rapport, nous
avons retenu une mthode voisine de celle qui avait t utilise pour le rapport Quelle
France dans dix ans ? : une combinaison de travail dexperts et de dbats ouverts,
Paris et en rgion, associant praticiens de laction publique, partenaires sociaux,
usagers, acteurs de la socit civile et observateurs. Tantt conceptuels, tantt concrets,
toujours anims, ces dbats ont nourri le rapport dinterrogations, dexpriences et de
propositions. Nous avons galement sollicit un certain nombre dacteurs ayant pris part
aux expriences conduites dans dautres pays.
Pour mener bien ce projet, nous avons voulu nous appuyer sur lexprience de deux
personnalits, Anne-Marie Idrac et Martin Vial, qui ont en commun davoir servi ltat et
dirig des entreprises publiques, mais aussi effectu une partie de leur parcours dans
dautres mondes, la politique pour lune et lentreprise internationale pour lautre. Je leur
sais gr de nous avoir servi de parrains. Je souhaite galement remercier Dominique
Bureau et Marie-Ccile Naves, qui ont conjointement assum la charge de rapporteurs,
ainsi que Selma Mahfouz et Gautier Maigne, qui se sont investis dans les dbats en
ateliers et la prparation de ce rapport.
Jean Pisani-Ferry
(1) Quelle France dans dix ans ? Les chantiers de la dcennie, rapport de France Stratgie au prsident de
la Rpublique, juin 2014, www.strategie.gouv.fr/publications/france-10-ans.
FRANCE STRATGIE
www.strategie.gouv.fr
AVRIL 2015
PRFACE
La socit franaise et la Rpublique ont t largement faonnes depuis la Rvolution
franaise autour dun tat fort et dune action publique de grande qualit. Pourtant, en ce
dbut de XXIe sicle, lintervention des acteurs publics en France est mise en cause non
seulement parce que la crise conomique compromet la soutenabilit des finances
publiques mais aussi parce que lefficacit des acteurs publics et la confiance quils
inspirent sont en dclin.
Parce que nous sommes lun et lautre, avec des parcours divers, passionnment
convaincus de la valeur conomique, sociale et politique de laction publique, nous ne
pouvons nous rsoudre simplement contempler cette crise de laction publique. Cest
pourquoi nous remercions le ministre Thierry Mandon et Jean Pisani-Ferry de nous avoir
choisis comme marraine et parrain de cette dmarche prospective qui vise esquisser
les voies dune sortie par le haut .
La qualit de laction publique a t longtemps un des atouts comptitifs de notre pays,
rfrence longtemps envie pour de nombreux pays dans le monde. Elle est aujourdhui
frappe de divers maux, qui se rsument simplement : laction publique est devenue trop
complique, trop coteuse, insuffisamment efficiente pour inspirer confiance aux citoyens
et lensemble des acteurs conomiques et sociaux.
Les agents publics sont les premiers souffrir de ces altrations, et dun dcalage
croissant entre leur univers de travail et les attentes dune socit en mouvement. Le rle
effectif et symbolique de ltat et des services publics est si important dans notre pays
que, par contagion, cest non seulement lefficacit collective mais aussi notre modle
la franaise qui sont srieusement atteints.
Le premier mrite de ce rapport est dexprimer clairement ce diagnostic et cette envie
dun renouveau, dans la fidlit nos principes rpublicains.
La mondialisation et la crise historique de mutation que nous vivons lchelle plantaire
bouleversent laction publique tant dans son contenu que dans son mode dintervention.
Dans une France de plus en plus urbaine, dans une France dont lconomie est
totalement ouverte sur le monde, dans une France o les clivages sociaux et territoriaux
tendent sexacerber, dans une France dornavant numrise , il faut repenser les
objectifs de laction publique et ses moyens dintervention pour rpondre ces nouveaux
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AVRIL 2015
Quelle action publique pour demain ?
dfis : raffirmer les grandes missions dintrt gnral, adapter la rgulation, reclarifier
le rle de ltat et des acteurs publics dans leurs diffrentes fonctions rgaliennes,
rgulatrices et fournisseurs de services , optimiser lefficacit conomique des acteurs
publics, autant dobjectifs qui doivent constituer les piliers du renouveau.
cet gard, le rapport de France Stratgie est fondateur de la revitalisation de la confiance
en laction publique. Il affirme les axes majeurs de cette transformation auxquels nous
sommes particulirement attachs :
Clarifier le rle et les responsabilits des responsables politiques et des gestionnaires.

Le rapport en appelle au premier devoir des dirigeants dans toute organisation : noncer
la stratgie et donner le sens de laction ce que certains appellent exercer le
leadership. La clart des prises de parole des responsables politiques tous niveaux doit
tre le socle des transformations des appareils publics. Sans ligne cohrente, les agents
comme les utilisateurs des services publics sont soumis trop dinjonctions
contradictoires pour pouvoir construire ensemble des modes daction publique
rassembleurs. Il importe aussi de donner aux responsables des acteurs publics une
dfinition claire de ce qui est attendu deux pour la dure de leur mandat, notamment
travers la systmatisation des lettres de missions.
La responsabilit de la parole publique doit tre rehausse. Il importe par exemple de
raffirmer sans relche que lintrt national et non les injonctions bruxelloises
justifie les efforts doptimisation des dpenses publiques et de modernisation des modes
daction. Ou encore que le principe daccessibilit du service public au meilleur cot pour
la collectivit et non le manque de moyens motive les choix dorganisation et, de
plus en plus, la diffrenciation pragmatique du service selon la diversit des besoins.
Le principe dadaptabilit du service public y est fortement raffirm. Le rapport

souligne que les meilleurs dfenseurs de nos services publics sont les modernisateurs,
en prsentant de nombreux cas de russites ; un des enjeux est de passer de pratiques
souvent exprimentales une systmatisation des modes dactions les plus
efficaces. Ils font en gnral appel une approche ascendante dite de bottom up, aux
outils numriques, et la participation des parties prenantes.
Il claire ce sujet de manire systmique les occasions ne pas manquer, notamment
la numrisation de la socit, les aspirations une dmocratie plus participative, les
reconfigurations territoriales engages ou lindispensable rquilibrage des finances
publiques.
Sinspirer fortement des russites trangres doit guider les transformations. De

nombreux pays ont transform avec succs laction publique en renforant son efficacit
sans mettre en cause les principes fondamentaux du service public. Le rapport illustre
avec des exemples souvent indits comment, partout dans le monde, les nouveaux
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AVRIL 2015
Prface
modles socioconomiques mergents saccompagnent de reconfigurations de laction

publique face aux dfis transversaux universels : assurer scurits et liberts, favoriser
et partager la prosprit, prparer lavenir cologique, ducatif, technologique, en
sadaptant aux volutions conomiques et sociales.
Clarifier la distinction fondamentale entre ce qui relve des choix politiques et de la

dmocratie le contenu des actions publiques et ce qui relve de la gestion et du
management lefficience fonctionnelle des appareils publics.
Placer les enjeux humains au cur de la modernisation de laction publique : le
rapport souligne que lappareil public est sous-manag, et que sa modernisation passe
par une profonde transformation de la gestion des ressources humaines la hauteur des
enjeux. Il prconise juste titre de valoriser les capacits managriales, dans les
formations, les recrutements et les carrires, quitte bousculer les logiques de corps des
fonctionnaires et agents publics, surtout fondes sur lexpertise. Deux priorits
simposent alors : favoriser toutes les mobilits entre corps et statuts, adapter les profils
aux missions. Nous pensons aussi que lon ne peut attendre des agents publics des
transformations du service rendu sils ne bnficient pas eux-mmes de modes de
gestion moderniss et personnaliss. Il nous semble essentiel de donner ces
managers les leviers du changement et de lentranement, ce qui passe par une vritable
responsabilisation oprationnelle. ce titre, les marges de manuvre donner
lencadrement de proximit devraient aller de pair avec un dialogue social plus proche du
terrain et davantage de dcentralisation des dcisions managriales, le tout dans le
cadre de rgles nationales de rfrence.
Responsabiliser les gestionnaires. Le rapport fait le choix rsolu de la prise de
dcision au niveau o le service est rendu, en relation avec les utilisateurs. Il pose le
principe de lautonomisation claire des entits en charge du service public. Dans nombre
de cas, la mise en place de structures de type Agences (diffrentes des Autorits
indpendantes) peut tre favorable la mise en uvre efficiente dans la dure des
politiques dmocratiquement dcides. Mme pour des entits juridiquement moins
autonomes, les projets de service, la mise jour priodique de la dfinition des missions
en toute transparence lgard des usagers comme des personnels sont indispensables
pour permettre la fois la motivation et le contrle.
Mesurer et valuer les politiques publiques. Le rapport insiste sur labsolue ncessit
de lvaluation rgulire des politiques publiques. Certes, la mise en place dindicateurs
de rsultats, les pratiques de type contrats dobjectifs et de moyens sont dores et dj
assez largement rpandus. Il sagit de les complter par la prise en compte des cots
complets, de les gnraliser, de les dcliner dans toutes les organisations, enfin de les
sanctionner. Une des conditions de la crdibilit est leur respect par les commanditaires,
y compris dans leurs dimensions budgtaires pluriannuelles.
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AVRIL 2015
Lvaluation transparente de laction et des outils, pouvant dboucher sur une

rversibilit priodique des programmes, est pose enfin comme une exigence la fois
politique et managriale.
Nous voulons tre fiers nouveau de notre action publique. Le rapport de France
Stratgie trace des voies pour ce renouveau :
la fidlit aux valeurs fondatrices passe par louverture aux attentes des parties
prenantes, commencer par celles des utilisateurs et des agents de terrain ;
la sobrit et lefficience ne sont plus des options ni conomiques ni politiques ;
non seulement les outils numriques facilitent une meilleure gestion, mais la
numrisation de la socit induit de profondes transformations, en interactions entre
agents et utilisateurs.
Le travail sur les organisations, les comportements, les cultures est ncessairement une
uvre de moyen-long terme. Il sagit de ne pas retarder ces transformations auxquelles
tous aspirent et de prendre aujourdhui les bons chemins pour refonder laction publique
au service de la cohsion sociale et de la prosprit conomique de notre pays.
Anne-Marie Idrac, Martin Vial
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SOMMAIRE
Introduction .................................................................................................. 11
Partie 1 Cinq objectifs dix ans.............................................................. 19
1. Rpondre des besoins en constante volution .......................................... 19
2. Expliciter les priorits et leur allouer les moyens ncessaires ...................... 25
3. Appuyer la modernisation du pays ............................................................. 33

4. Rendre des comptes..................................................................................... 37
5. Impliquer les agents publics ......................................................................... 38
Partie 2 Cinq leviers pour agir ................................................................. 41

1. Slectionner et dfinir les missions............................................................... 41
1.1. Systmatiser les valuations indpendantes et garantir leur transparence .... 41
1.2. Mettre en uvre les meilleures pratiques internationales de revue
des missions ................................................................................................... 45
1.3. Assigner chaque entit ou service une mission prcisment dfinie........... 49
1.4. Aller au bout de la logique de dcentralisation ............................................... 50
2. Clarifier les rles ........................................................................................... 52

2.1. Distinguer les responsabilits politiques et managriales .............................. 52
2.2. Redonner la LOLF son rle de pilotage stratgique .................................... 54
2.3. Mieux distinguer les responsabilits de conception et de mise en uvre
des politiques publiques.................................................................................. 56
2.4. Mieux ancrer les AAI sectorielles dans notre paysage institutionnel .............. 58
3. Mettre les gestionnaires publics en situation de responsabilit .................... 61

3.1. Gnraliser les contrats dobjectif et de gestion ............................................. 61
3.2. Former les gestionnaires publics au management ......................................... 63
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AVRIL 2015
3.3. Donner aux agents publics les moyens de la performance ............................ 67

3.4. Sassurer de lexemplarit des hauts responsables publics ........................... 70
4. Diversifier loffre de service public ................................................................ 72

4.1. Adapter loffre la varit des situations ........................................................ 72
4.2. Co-concevoir et coproduire les politiques publiques avec les citoyens .......... 78
4.3. Mobiliser les agents publics ............................................................................ 85
5. Innover et investir pour transformer .............................................................. 86

5.1. Promouvoir lmergence et la diffusion de linnovation
au sein de la sphre publique ......................................................................... 86
5.2. Dvelopper lexprimentation et assurer son valuation ................................ 89
5.3. Doter ltat dun budget pour linvestissement dans la transformation
de laction publique ......................................................................................... 90
ANNEXES
Annexe 1 Laction publique de demain : quelles missions
pour quels besoins ? Mise de jeu pour latelier de lancement
le 12 novembre 2014 .............................................................................................. 95
Annexe 2 La dmarche : champ du rapport et ateliers de concertation ... 109
FRANCE STRATGIE
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AVRIL 2015
INTRODUCTION
Les attentes des Franais lgard de ltat et de laction publique en gnral1
sont considrables, mais aussi ambivalentes. Dun ct, les citoyens continuent
dattendre beaucoup de ltat, en matire de protection notamment. Ils lui assignent des
responsabilits tendues, virtuellement illimites : la France est un pays o dire que
ltat ne peut pas tout fait encore scandale. Dun autre ct, les Franais critiquent la
bureaucratie, la solidarit ne suscite plus la mme adhsion que par le pass, et la
socit civile revendique une plus grande autonomie. Cette attitude contradictoire trouve
sa traduction dans la coexistence dun niveau de dpenses publiques trs lev et dun
consentement limpt aujourdhui trs faible2, dans un contexte de forte dfiance
envers les lites et les responsables politiques3.
Cette ambivalence est le fruit dune histoire particulire. La France sest construite
autour de ltat, la fois garant et ciment du pacte social. La demande dune Rpublique
forte perdure, comme lont montr les ractions aux vnements de janvier 2015, mais
elle saccompagne dune exigence renouvele dexemplarit de la Rpublique et dune
volont de voir les valeurs communes sinscrire concrtement dans la vie des citoyens.
Le rle de ltat a profondment chang au cours des dernires dcennies, sur
fond de mutations conomiques, technologiques et sociales. Laction publique sest trop
souvent adapte ces transformations avec retard, et en prenant une posture dfensive.
Il lui faut aujourdhui anticiper la poursuite de deux volutions majeures : elle doit en
premier lieu ajuster son champ et ses modalits dintervention au double mouvement de
dcentralisation et deuropanisation4 de laction publique ; elle doit galement intgrer
pleinement les consquences de louverture conomique et des mutations technologiques, qui avivent la concurrence entre tats nationaux mais aussi entre acteurs
(1) Par action publique , on dsigne ici lensemble des actions des acteurs publics que sont ltat central,
les collectivits territoriales, les administrations de scurit sociale, les entreprises publiques et les entits
prives effectuant des missions de service public.
(2) En 2013, 43 % des Franais rejetaient le principe de limpt , selon une enqute Ipsos/CGI pour
Le Monde, BFMTV et la Fondation internationale de finances publiques.
(3) Sondage IPSOS, janvier 2014.
(4) Qui se traduit la fois par lextension du domaine dintervention de laction publique conduite par les
institutions de lUnion et par lencadrement accru de laction publique nationale par des rgles communes,
notamment en matire de finances publiques et de services publics.
FRANCE STRATGIE
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AVRIL 2015
publics et privs. La transformation numrique conduit en outre une profonde volution

des relations entre administrations et usagers, un changement des attentes des
citoyens et enfin lirruption de nouveaux acteurs dans des domaines dintervention
majeurs de la puissance publique, comme la sant et lducation.
Les attentes et les besoins lgard de laction publique ont galement volu. En
matire daccs aux ressources (ducation, sant, logement, transports publics, garde
denfants, loisirs, etc.), les besoins ont chang parce que les modes de vie se
transforment. Certains risques sociaux se sont accrus (vieillissement, dpendance,
fragilit sur le march du travail), qui appellent des rponses adaptes. Il y faut ajouter la
persistance, voire laggravation, de certaines inquitudes collectives (sentiment
dinscurit intrieure et extrieure avec la menace terroriste, impression dune altration
de la cohsion sociale), lesquelles nourrissent des attentes fortes vis--vis du politique.
Ltat fait face aujourdhui une double menace : les risques qui psent sur la
soutenabilit financire des comptes publics saccompagnent dune inadquation
croissante de sa rponse aux besoins sociaux, qui sape le consentement limpt.
Malgr un niveau lev de dpenses publiques, la France nobtient pas de meilleurs
rsultats que ses voisins sur bien des points, et nous avons laiss se creuser les
ingalits dans laccs lducation, au logement, la sant ou lemploi. Parce
quelles touchent des biens essentiels, ces ingalits daccs sont plus choquantes
que les ingalits de revenu montaire pour lesquelles la France nest dailleurs pas
mal classe. Leur aggravation tmoigne dune dficience cardinale de laction publique.
Elle mine ladhsion des citoyens au pacte rpublicain et leur disposition contribuer par
leurs impts au financement des services publics.
La logique curative de la protection sociale vince laction prventive et les
investissements en infrastructures, en recherche et dveloppement, en ducation
ncessaires pour prparer lavenir. Et la mthode du rabot , largement utilise
jusquici pour contenir la progression des dpenses, est peu efficace, voire
contreproductive, car elle conduit une pauprisation de la sphre publique, freine la
modernisation des services publics et peut dboucher sur des reports de charges. Dans
de nombreux secteurs, la fonction publique peine de plus en plus attirer les talents,
comme lillustrent les difficults de recrutement denseignants.
Lensemble form par les institutions de lUnion europenne, ltat, les
organismes de scurit sociale et les collectivits territoriales est peru comme
une machine illisible, handicape par les doublons, incapable de mener terme des
projets et essentiellement occupe grer ses dfauts dorganisation et ses conflits
internes (entre administrations, entre ministres, entre directions, etc.). Les agents des
services publics ne manquent pas de bonne volont mais spuisent essayer de
surmonter le dsordre des institutions : la multiplicit des acteurs, laccumulation des
niveaux de responsabilits et la succession des rformes, notamment en matire de
FRANCE STRATGIE
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AVRIL 2015
Introduction
dcentralisation, sont contradictoires avec les attentes de transversalit, de simplification

et dindividualisation du service rendu. Alors mme que loffre de services publics sest
amliore dans de nombreux domaines, en particulier grce lutilisation des nouvelles
technologies1, les usagers et les citoyens ne font pas crdit aux acteurs publics de ces
progrs, qui apparaissent comme en retard par rapport lvolution des services privs.
Poursuivre sur cette tendance, cest prendre le risque de voir enfler critiques et
insatisfactions. Les contribuables estiment en effet que les services fournis sont de
moins en moins en rapport avec les impts dont ils sacquittent. Les usagers expriment
galement certaines impatiences : les mnages prouvent un sentiment dinsatisfaction,
voire dexclusion, envers le service public, et les entreprises considrent parfois ltat
comme un obstacle au dveloppement conomique. Les citoyens regrettent de ne
pouvoir faire entendre leur voix, ni exercer leur contrle, tant laction publique est
fragmente. Quant aux agents publics, ils prouvent une perte de sens de leur action,
ainsi quune dfiance vis--vis des responsables de ladministration.
Or la France na pas, au cours des dernires dcennies, procd un rexamen de
ses priorits de dpenses publiques analogue celui quont opr la plupart de
nos voisins. Par choix dlibr ou sous la contrainte, ceux-ci ont pass en revue leurs
programmes de dpense pour dcider lesquels il convenait daccrotre, lesquels il
convenait de rduire voire dliminer, et lesquels recelaient des gisements defficience
inexploits. En dpit des ambitions affiches par la Rvision gnrale des politiques
publiques (RGPP) et la Modernisation de laction publique (MAP), nous avons
rgulirement recul devant le choix. Quand, par exemple, lAllemagne a dcid au
dbut des annes 2000 quelle devait dpenser plus pour lducation, et moins pour les
transferts sociaux, nous avons choisi de ne pas choisir.
Sans transformation profonde, laction publique sera fragilise :
par la comptition fiscale, conduisant, notamment pour les contribuables les plus
mobiles, une perte dattractivit de notre territoire ;
par lincapacit de ltat recruter ou retenir les comptences dont il a besoin pour
exercer ses missions cruciales pour le dveloppement du pays ;
par lantagonisme entre certains groupes sociaux (potentiellement entre gnrations)
et par diverses expressions de rvolte sociale plus ou moins diffuses ;
par lillgitimit croissante dune intervention publique qui serait perue la fois
comme coteuse, illisible et inefficace.
(1) Le rapport 2014 de lONU sur les administrations numriques, UN E-Government Survey 2014 ,
classe la France quatrime en termes de e-administration.
FRANCE STRATGIE
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AVRIL 2015
Ce rapport veut souligner quil est possible dinverser ces tendances et de

redonner laction publique son sens et les moyens de son utilit. Laction publique
doit se transformer pour tre nouveau un facteur de comptitivit et le ciment de
notre cohsion sociale1. Cette modernisation est possible : les expriences russies, en
France comme ltranger, en sont la preuve. Elle suppose de favoriser linnovation et
de sappuyer sur ces russites.
Ce rapport cherche ainsi identifier les lignes de force de laction publique
dix ans, afin de recouvrer une puissance publique qui redevienne puissance comme
le disait Thierry Mandon lors de latelier-dbat organis Grenoble, le 23 janvier 2015.
Dans le prolongement du rapport Quelle France dans dix ans ?, remis en juin 2014 au
prsident de la Rpublique, qui jetait notamment les bases dune rflexion sur la refonte
dun tat entreprenant et conome , France Stratgie a voulu sappuyer sur une
dmarche participative.
Il sinspire donc trs largement des enseignements recueillis lors des sept ateliersdbats thmatiques2 que France Stratgie a organiss Paris, Snart, Nantes et
Grenoble, et qui visaient recueillir les rflexions, les tmoignages et les retours
dexprience dexperts franais et internationaux, de membres de ladministration, dlus,
de partenaires sociaux et dacteurs conomiques et associatifs. Il sappuie aussi sur un
sminaire qui a runi des observateurs extrieurs, dont des responsables actuels et
passs de ladministration publique.
Tous ces changes ont permis de mieux mesurer lampleur des transformations
anticiper. En effet, au-del de la question du foss qui sest creus entre laction
publique et son environnement au fil des ans, des bouleversements trs rapides de
lconomie et de la socit apparaissent. Lun des plus manifestes est la transformation
des modles de cration de valeur dans tous les secteurs de services, avec lessor des
plateformes numriques qui modifient profondment les interactions entre acteurs, leurs
conditions dintervention et leurs offres de services, sans cesse plus personnalises et
participatives. En outre, les individus, qui se vivent aujourdhui travers de multiples
identits tout en partageant globalement les mmes aspirations, nont plus le mme
rapport aux institutions. Les nouvelles formes de solidarit, dengagement, notamment
chez les jeunes, de rapport au travail et au savoir, et mme de consommation, peinent
trouver un cho dans les politiques publiques.
(1) Dans ses vux aux corps constitus, le 20 janvier 2015, le prsident de la Rpublique soulignait que
ltat doit concentrer son action sur les fonctions rgaliennes, mais aussi sur les missions de cohsion
sociale, de lutte contre les ingalits et de projection dans le long terme. Ltat doit tre plus dconcentr,
plus proche, plus rapide, plus confiant aussi dans ses relations avec les acteurs de la socit. Cela suppose
que ltat gre mieux ses ressources humaines. Ltat a tendance faire la leon tous, et notamment
aux entreprises .
(2) Leur description figure en annexe, ainsi que la liste complte des intervenants.
FRANCE STRATGIE
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AVRIL 2015
Introduction
Considrant laction publique dans son ensemble (fonctions rgaliennes, de

rgulation et de production de services ; politiques publiques et organisation des
acteurs publics), le rapport propose une vision commune, ncessaire pour
mobiliser tous les acteurs. Elle doit permettre dviter la reconduction des
dconvenues rencontres avec des politiques de modernisation partant dobjectifs
louables et engages avec ambition et volontarisme, mais qui, rapidement, soit senlisent,
soit se trouvent bloques. Pour cela, laction publique a besoin de boussoles .
Cinq objectifs nous semblent devoir guider la transformation de laction publique
lhorizon de dix ans :
1) rpondre des besoins en constante volution ;
2) expliciter les priorits et leur allouer les moyens ncessaires ;
3) appuyer la modernisation du pays ;
4) rendre des comptes ;
5) impliquer les agents publics.
Leur fil directeur est que la gouvernance de laction publique doit se transformer
radicalement, pour quelle cesse dtre une machine ne pas choisir et devienne un
moteur du changement .
Pour atteindre ces objectifs, cinq leviers daction prioritaires ont t identifis :
1) slectionner et dfinir les missions ;
2) clarifier les rles ;
3) mettre les gestionnaires en situation de responsabilit ;
4) diversifier loffre de service public ;
5) innover et investir pour transformer.
Sept ateliers-dbats riches denseignements

Ce rapport sappuie pour une large part sur les changes lors des sept ateliersdbats organiss par France Stratgie entre octobre 2014 et fvrier 2015
Grenoble, Nantes, Paris et Snart. Ces ateliers, qui ont rassembl lus,
partenaires sociaux, usagers, acteurs associatifs et experts franais ou
internationaux, ainsi que reprsentants des administrations, ont mis en lumire
de nombreuses thmatiques, dont les principaux enseignements sont ici
synthtiss.
FRANCE STRATGIE
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AVRIL 2015
La demande dune action publique renouvele est trs forte : non seulement
lgalit daccs aux ressources doit tre garantie et rendue possible par une
mise en capabilit de tous les individus, mais la diffusion de la prosprit et la
prise en charge des dsarrois sociaux doivent tre effectives, alors mme que les
besoins des usagers voluent.
Une exigence de clart et de rationalisation de laction publique sexprime
nettement, notamment de la part des acteurs privs, marchands et non
marchands (entreprises, associations, etc.). Le dsordre rsultant de la
multiplication des chelons de responsabilit est peru comme excessif, et la
coordination entre eux est juge indispensable, de mme que la baisse du cot
conomique, social et politique de la complexit administrative.
Le service public est peru comme capable de susciter de linnovation,
mais moins apte la diffuser et, le cas chant, la gnraliser. Les attentes
sont grandes en la matire : il sagit dinciter les lus davantage dimplication,
de rduire la lenteur de ltat et de diffuser cette crativit.
Les agents publics se sentent souvent dpossds de leur mission, alors
quils raffirment leur attachement aux valeurs du service public, leur fidlit
aux principes fondateurs de ltat et quils sont prts prendre davantage
dinitiatives et faire preuve de plus dautonomie pour rpondre au mieux aux
besoins des usagers.
Un certain dsarroi se manifeste chez les responsables publics, qui ont
souvent le sentiment de ne pas disposer des moyens managriaux dune
transformation ambitieuse des services dont ils ont la charge.
Usagers et citoyens sont demandeurs dune plus grande participation la
mise en uvre des politiques publiques et ladaptation de loffre de services
publics des besoins fortement diversifis.
Dans de nombreux pays avancs et mergents, la crise conomique, la
raret des ressources et la technologie sont les vecteurs dune acclration
de la transformation des administrations publiques et des modes daccs aux
services publics. Sil sagit dans certain cas dune rduction de voilure, dans
beaucoup dautres cest plutt dune mutation qualitative quil sagit.
Il existe un risque important que le systme public stagne ou se
transforme trop lentement face un environnement changeant : le
numrique modifie la fois les attentes et les modes dorganisation des
services publics, et la concurrence risque daller croissant avec dautres acteurs
publics lchelle internationale, ou avec des acteurs privs dans la dlivrance
de services. Lenjeu dun vritable management public revt ainsi une acuit
toute particulire.
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AVRIL 2015
Introduction
Bien sr, les contraintes budgtaires demeurent trs lourdes : les

50 milliards dconomies prvues dici 2017 pour le budget de la nation devront
tre suivies dautres conomies dampleur comparable.
In fine, ces demandes manant du terrain rappellent que les attentes sont
considrables, quelles sont multiples et quelles vont continuer voluer, mais
que la capacit de rponse et de transformation des institutions publiques est
insuffisante. Nous faisons face un risque de dcrochage progressif de la qualit
et de lefficience des services tant dans son contenu que dans ses modalits de
dlivrance , et de perte du sens des missions publiques.
FRANCE STRATGIE
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AVRIL 2015
PARTIE 1
CINQ OBJECTIFS DIX ANS
1. Rpondre des besoins en constante volution
Laction publique ne cesse dvoluer, dans ses modalits et son organisation :
regroupement de services, dveloppement des TIC, dcentralisation, adaptation aux
rgles et normes europennes, etc. Pour autant, ces changements graduels sont
aujourdhui loin de rpondre aux besoins dune socit et dune conomie en
transformation rapide. Quil sagisse des demandes venant des mnages (qualit de
services, personnalisation) ou des entreprises (efficacit, scurit et stabilit des rgles,
simplicit et rapidit), lcart entre attentes et offre tend saccrotre. Ladministration
reste perue comme arrogante et bureaucratique, notamment par le monde conomique.
Lenjeu pour les dix annes venir est donc de redfinir les fondements de loffre de
services publics en repensant globalement larticulation entre besoins, missions et
organisations. Ce nest qu cette condition que laction publique peut esprer devenir
plus simple, plus agile et plus efficace.
Le Portugal aprs la crise de 2008

Un exemple de modernisation de laction publique
la suite de la crise survenue en 2008, la modernisation globale de laction
publique au Portugal a t guide par le souci de fournir lusager un service
optimal. Une rforme complte du point de vue de lorganisation, des mthodes
et des structures a t ncessaire pour lutter contre les rsistances au
changement. Le principe de prparer linnovation en amont organisation
territoriale, procdures, mthodes a t retenu pour regagner la confiance des
citoyens au vu du contexte conomique et social, au-del des clivages politiques.
La rforme sest aussi voulue visible : par exemple, une carte de citoyen
lectronique utilisable avec les diffrentes bases de donnes administratives, a
t cre ; le temps mdian de cration dune entreprise a t considrablement
rduit de cinquante-cinq jours une heure , en lespace de seulement deux
mois.
FRANCE STRATGIE
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AVRIL 2015
Lexprimentation sest dveloppe avant le vote des lois : un travail en commun

de tous les services publics et des ministres concerns a consist tester,
pendant six mois, le cot de certaines rformes. Une valuation de ces dispositifs
a t mise en place auprs des usagers afin didentifier au mieux leurs besoins
tant donn la contrainte budgtaire ( focus groups ). Enfin, il a t act quil
fallait considrer lensemble du cycle de vie dune loi, et que le gouvernement
serait prsent dans lensemble du projet (ce qui implique une coordination entre
plusieurs administrations). Par exemple, il sagissait de rpondre concrtement
la question Comment ouvrir un restaurant ? et de raisonner par vnement de
vie. Au final, ce sont des changements trs significatifs dans le fonctionnement
de laction publique qui ont t mis en place.
Il faut partir des besoins, car ces mutations auxquelles notre socit est
confronte modifient les exigences des usagers lgard du contenu et de la qualit
des services publics, de telle sorte quelles appellent conjointement en redfinir les
piliers et les modalits dintervention. Laction publique se doit dentendre le dsir trs fort
de renouveau exprim par ses utilisateurs. Ces derniers sont en premier lieu des
particuliers qui, parce quils sont aussi des consommateurs, ont des exigences tires par
le niveau de qualit offert par les services privs et par le numrique. En tant que
citoyens, ensuite, ces usagers attendent aussi de comprendre le fonctionnement des
administrations et dadhrer leurs valeurs. Face une socit fragmente qui
sinterroge sur ce qui fait son unit, le service public se doit en outre de raffirmer sa
vocation initiale de vecteur de cohsion et de fabrique de la citoyennet. En tant que
contribuables, enfin, ils souhaitent quun bon usage soit fait de leurs impts, que la
dpense publique soit juste . cet gard, il faut rappeler la mission redistributive
fondamentale incarne par les services publics et leur rle damlioration de la prise en
charge des dsarrois sociaux, en tenant notamment davantage compte du caractre
cumulatif, volutif et transversal des alas sociaux.
Il faut ensuite (re)faire de la mutabilit (ou adaptabilit), cest--dire la capacit
dvoluer avec son environnement, une caractristique centrale de laction
publique. Ce principe fondateur de laction publique en France, avec ceux de continuit
et dgalit, ne doit pas sentendre dans une acception limite la qualit du service
rendu : il signifie avant tout que laction publique ne peut demeurer immobile face
lvolution des besoins des usagers. Il faut ainsi anticiper certains changements de la
socit tout en garantissant que les missions prennes seront assures, notamment
celles o ltat est le plus attendu par les Franais (fonctions rgaliennes, emploi,
ducation, sant1). Le cas de la protection sociale illustre lampleur des volutions
prendre en compte, qui doivent conduire sinterroger tant sur les objectifs et les
(1) Baromtre 2014 de linstitut Paul-Delouvrier, janvier 2015.
FRANCE STRATGIE
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AVRIL 2015
Partie 1
Cinq objectifs dix ans
missions que sur lorganisation de laction publique : le passage progressif dune logique
professionnelle une logique universelle pour la couverture des risques identifis en
1945 et la monte en charge de risques ou de besoins nouveaux, la multiplication des
acteurs, publics (collectivits) comme privs (rgimes complmentaires), conduisent se
rinterroger la fois sur larchitecture, les modalits de financement et la gouvernance
du systme.
La mutabilit suppose galement de faire varier loffre ou les modalits daction du
service public pour les adapter aux besoins des personnes, ce qui nest pas
contradictoire avec le principe dgalit, au contraire. Le service public est conu en
France comme un mode dorganisation de la socit mettant laccent sur limportance du
lien social et de la justice sociale : il importe de garantir chaque citoyen, quels que
soient son niveau de revenu et son lieu de rsidence, laccs un ensemble de biens et
de services. Atteindre cet objectif suppose didentifier prcisment les attentes du public
et les moyens dy rpondre efficacement : il faut questionner les notions duniformit
et duniversalit de laction publique, qui ne doivent pas faire obstacle lgalit
effective daccs au service public et sa personnalisation.
Le principe de laccs universel certains services, comme lducation et la sant,
ne doit pas empcher que leur mode de dlivrance puisse tre diversifi, afin de
sassurer que tous y accdent de manire effective, quelle que soit leur place dans la
socit ou sur le territoire. Pour dautres services ou prestations, le dbat peut
porter sur un plus grand ciblage de laction publique, que celui-ci se traduise par un
recentrage de cette intervention sur les publics pour lesquels elle est essentielle (aide au
logement ou aux familles, par exemple), ou par une diffrenciation du cot daccs au
service (enseignement suprieur).
Enfin, il faut prendre acte de la transformation profonde induite par la rvolution
numrique .
Pour le secteur public, cela suppose de faire voluer ses relations avec les
usagers : cette transformation passe notamment, au-del de loffre numrique existante,
par laccs des services via des plateformes virtuelles, qui permettent aux diffrents
acteurs publics (et, le cas chant, privs) dchanger et de mutualiser leurs donnes.
Lusage accru des technologies numriques doit conduire amliorer linformation,
laccessibilit (territoriale et temporelle) et la qualit (rapidit, personnalisation) du
service, et simplifier les dmarches.
Mais la transformation numrique doit surtout conduire ltat repenser ses
missions, face lmergence de nouveaux acteurs ou de nouveaux usages : il doit
ainsi, par exemple, adapter la rgulation du secteur des transports face lmergence du
covoiturage ou des vhicules avec chauffeurs. Il lui faut surtout faire voluer ses
missions et ses modalits daction dans le cas o, grce aux avances offertes par le
FRANCE STRATGIE
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AVRIL 2015
numrique, des entreprises sintressent des marchs jusqualors laisss au secteur

public, ce qui conduit ltat perdre progressivement son monopole naturel sur un
nombre croissant de segments de laction publique.
Deux exemples dirruption du numrique

dans le domaine de laction publique
Lorsque les donnes personnelles de sant de chacun peuvent tre collectes et
centralises quotidiennement par des objets, lenjeu principal pour laction
publique est de faire de cette collecte un outil efficace de prvention, au service
de la sant publique, en garantissant la confidentialit des donnes. On peut
alors imaginer le passage dune politique de sant publique prescriptive une
politique prventive, ce qui suppose danticiper les volutions de laction publique
en consquence : lassurance maladie doit-elle intervenir pour permettre lquipement du plus grand nombre et le traitement des donnes, afin dencourager
lusage de ces technologies pour la prvention, par les assurs comme par les
professionnels de sant ? Ou doit-elle concentrer son action sur le traitement de
ce qui na pas pu tre prvenu, se contentant dinstaurer un cadre incitatif pour
les oprateurs privs afin dquiper les usagers ? Comment assure-t-on la
scurit de ces donnes, leur traitement, leur interoprabilit ?
De mme, les volutions technologiques doivent conduire faire voluer le rle
du service public de lemploi vers le suivi personnalis et laccompagnement,
pour tenir compte de la place prise par les sites agrgateurs dannonces, les
rseaux sociaux professionnels et les sites de matching1.
Enfin, le dveloppement du numrique pose sous un jour nouveau la question de

louverture des donnes publiques. Celles-ci seront amenes jouer un rle croissant
dans la production de services, pour dfinir les besoins, valuer les rsultats et amliorer
les services rendus tant par les administrations elles-mmes que par des entreprises qui
les exploiteront ou les enrichiront. Les donnes publiques constituent des infrastructures
essentielles, qui permettent dautres services de se dvelopper, et leur ouverture doit
donc tre dveloppe sous des formes adaptes, en sassurant de la protection des
donnes personnelles et de labsence de captation de ces donnes par des acteurs
privs.
(1) Voir le rapport du Conseil dorientation de lemploi propos de limpact dinternet sur le fonctionnement
du march du travail, www.coe.gouv.fr/Detail-Publication.html?id_article=1234.
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AVRIL 2015
Partie 1
Louverture des donnes publiques

Rendre accessible les donnes publiques, au service dune plus grande
transparence et responsabilit de laction publique, mais aussi pour en assurer
lefficacit, tels sont les objectifs des politiques douverture des donnes
publiques ou open data. La France sest dj fortement engage dans ce
mouvement avec la cration en 2011 de la mission talab, au sein du SGMAP,
dirige par Henri Verdier. Ce dernier a t nomm administrateur gnral des
donnes en 2014. La France a t le premier pays crer ce poste de Chief data
officer, existant au sein des entreprises pour piloter lexploitation des donnes
recueillies, dans la sphre publique. La mise disposition des donnes
publiques, notamment sur le portail data.gouv.fr, constitue une premire tape
visant au dveloppement de nouveaux usages, permis par le traitement de ces
donnes. Cette politique traduit le rle croissant que seront amenes jouer les
donnes lavenir dans la production de services, pour dfinir les besoins,
valuer les rsultats et amliorer les services rendus tant par les administrations
elles-mmes que par des entreprises qui les exploiteront ou les enrichiront. Les
donnes publiques constituent des infrastructures essentielles, qui permettent
dautres services de se dvelopper.
Cette politique douverture sinscrit dans une longue histoire, dont la production
de statistiques publiques ou la publicit des rapports de la Cour des comptes
depuis 1850 constituent des exemples.
De par la multiplication des donnes disponibles lavenir, la politique
douverture des donnes va stendre. Elle doit tre prolonge et encourage,
en renforant les incitations la mise disposition de donnes par les
administrations, qui sont dailleurs parmi les premiers utilisateurs de ces
donnes.
Laccs aux donnes du systme de sant, aux donnes de transport, aux
donnes collectes dans lespace urbain, aux donnes environnementales, la
jurisprudence, la consommation nergtique constituent autant dexemples o
des bnfices significatifs peuvent tre attendus de la mise disposition des
donnes.
Pour autant, suivant le type de donnes, diffrents points de vigilance doivent
tre signals. Diffrentes formes peuvent tre envisages : une mise
disposition gratuite sans contrepartie, une possibilit daccs aux donnes dont
le contrle est exerc par ladministration, enfin des licences de partage
lidentique garantissant que ceux qui utilisent la donne contribuent
lamliorer. Selon la nature des donnes, les formes de partage doivent tre
adaptes, pour en favoriser la circulation et lexploitation, en vitant la
captation.
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AVRIL 2015
La protection des donnes personnelles doit videmment tre assure, le cas

chant par des agrgations. Les formes danonymisation appropries pour
protger la vie prive tout en permettant lexploitation publique efficace restent
largement inventer, au cas par cas.
Certaines administrations ou organismes publics, comme lIGN, lInsee ou Mto
France, dpendent en partie de la vente des donnes pour assurer leur
financement. Cette situation nest ni souhaitable ni tenable moyen terme. Il
convient de prparer des modles de fonctionnement dans lesquels les donnes
sont mises disposition du public, en tirant partie des cosystmes qui peuvent
tre dvelopps avec les utilisateurs pour en amliorer la qualit et les
possibilits dexploitation. Lanticipation de cette ouverture et la mise en place de
partenariats doivent tre engages. Si la diffusion est bien faite, la perte du
financement (partiel) assur par la vente des donnes sera plus que compense
par la multiplication des usages (cf. rapport Trojette).
La politique douverture ne concerne pas simplement les donnes. Elle peut
stendre galement aux modles, par exemple ceux utiliss pour orienter laction
publique1 : terme, les modles de transport, les modles macroconomiques
devraient tre publics. Les administrations concernes ont tout intrt anticiper
cette volution, pour la matriser et non la subir. Un travail significatif de
pdagogie est ncessaire pour accompagner la publication des donnes et des
modles : autant lengager tt.
La politique douverture des donnes sinscrit dans le cadre plus large de lOpen
Government Partnership, initiative lance par ladministration Obama lors de son
premier mandat, qui regroupe 65 pays et que la France a rejoint en avril 2014, qui
vise utiliser les technologies numriques et louverture des donnes pour
favoriser la participation des citoyens, la transparence et la responsabilit. Elle
stend jusqu lide dun tat-plateforme (Government as a Platform), cest-dire dun tat qui semploie dlibrment permettre dautres de fournir des
services quil fourni(ssai)t galement ces autres pouvant tre des citoyens, ou
des entreprises.
En conclusion, face lvolution des besoins des usagers et aux mutations

technologiques, laction publique doit dabord sadapter dans ses objets, en
identifiant les nouveaux risques et les nouvelles attentes des citoyens, et les moyens dy
rpondre efficacement. Elle doit aussi sadapter dans ses principes, en dliant principe
dgalit et exigence duniformit, pour mieux permettre la personnalisation du service et
son adaptation au territoire. Elle doit enfin sadapter dans ses modalits, en intgrant
(1) Exemple dOpenFisca, que France Stratgie a contribu promouvoir ; www.openfisca.fr .

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Partie 1
toutes les consquences des volutions technologiques, notamment lies au numrique,

et dans sa qualit, en rpondant aux exigences accrues de transparence, de simplicit
et daccessibilit.
2. Expliciter les priorits et leur allouer les moyens

ncessaires
Gouverner, cest choisir. Lanalyse de lvolution des dpenses publiques en France
rvle les difficults particulires que rencontre notre pays en ce domaine. Comme
lindiquait le rapport Quelle France dans dix ans ?1, la hausse continue de la part des
dpenses publiques dans le produit intrieur brut (PIB), passe de 35 % au dbut des
annes 1960 57,2 % en 2014, si elle sest accompagne dune amlioration nette du
bien-tre des Franais, ne se traduit pas par de meilleurs rsultats, en termes defficacit
et de rduction des ingalits, que ceux de pays comparables qui y consacrent une part
moins importante de leur richesse nationale.
Pourquoi la France dpense-t-elle plus ? La comparaison approfondie de lvolution des
dpenses publiques en France et en Allemagne sur la priode 2001-2013, conduite par
la Cour des comptes dans son rapport sur les finances publiques de 2014, fait apparatre
un contraste saisissant entre la progression de 5,4 points de PIB observe en France et
la diminution de 2,9 points de PIB en Allemagne. Lessentiel de cet cart porte sur les
prestations sociales et, dans une moindre mesure, sur les dpenses de fonctionnement
et la charge de la dette. Si lAllemagne a diminu ses investissements publics en part de
PIB alors que la France les a stabiliss, lAllemagne a consenti depuis le dbut des
annes 2000 un effort budgtaire important en matire dducation, pour remdier aux
dfaillances mises en vidence par les comparaisons internationales de suivi des acquis
des lves.
Lanalyse de lvolution des dpenses par nature en France confirme ce constat, comme
lillustre le graphique ci-dessous.
(1) www.strategie.gouv.fr/publications/france-10-ans.
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volution entre 1978-2011 des dpenses publiques par nature

(en points de PIB)
* ISBLSM : institutions sans but lucratif au service des mnages.

Source : Insee, Direction du budget
Ds lors que lon fonctionne sous contraintes de ressources, lmergence de

besoins nouveaux implique que ltat sache faire voluer ses priorits pour tre
prsent l o il est le plus irremplaable. Le corollaire est quil se dsengage des
fonctions pour lesquelles il est ou est devenu remplaable. Cette discipline est
ncessaire pour mettre fin limpuissance publique cause par lempilement des
missions : ne pas choisir, cest se condamner perdre progressivement toute capacit
dagir.
Or la France ne choisit pas : un indicateur de slectivit dans lvolution de la dpense
publique par fonction montre que nous sommes lun des pays o lvolution des
diffrents postes de la dpense publique est la moins diffrencie. L o dautres
pratiquent des coupes svres dans certains postes de dpense et, au contraire, en font
progresser dautres, nous pratiquons lhomothtie.
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Partie 1
Indicateur de slectivit dans lvolution de la dpense publique,

2009-2012
Lindicateur est fond sur les catgories COFOG. Il donne la somme des valeurs
absolues des carts des taux de croissance des diffrents postes de dpense la
croissance moyenne, pondrs par la part de chaque poste dans la dpense totale.
Source : France Stratgie
Pour autant, il faut se garder ici des visions simplistes. La gestion des priorits dans le
contexte des organisations publiques est complexe, dans la mesure o les finalits
atteindre sont par dfinition plurielles, quand elles ne sont pas contradictoires. Concilier
la volont daction publique et la matrise budgtaire suppose de savoir arbitrer au plan
national comme au plan local, afin de faire le tri entre les missions et de rinterroger
rgulirement la pertinence de lintervention publique, de son niveau et de ses modalits.
Les cas o choisir est synonyme dabandonner une mission ou une action devenue
obsolte sont cruciaux. Ils ncessitent en particulier de se doter des moyens pour grer
des processus de transformation des mtiers majeurs et des modifications de la
rpartition territoriale des agents. Mais la transformation de laction publique ne peut tre
conue par rfrence cette seule configuration. Ainsi, dans le domaine sanitaire, la
question nest pas tant celle dun retrait de lintervention publique que dune
transformation de ses modalits : rquilibrage en faveur dactions de prvention par
rapport aux soins, dveloppement de lambulatoire et rduction de lhospitalisation
complte, etc. De mme, en matire de logement ou demploi, il sagit de transformer
une intervention publique aujourdhui centre sur une approche palliative, reposant
principalement sur la dpense publique, en une action structurelle damlioration du
fonctionnement des marchs concerns.
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AVRIL 2015
Cest donc au cas par cas quil faut penser la transformation de laction publique, quelle
soit intensive , pour la rendre plus efficace et mieux rpondre aux prfrences de ses
usagers, ou extensive , par dsengagement de certains domaines.
Il peut tre tentant, compte tenu de ltat de nos finances publiques et des carts
defficacit constats avec des pays comparables, de rduire la question de laction
publique un horizon de dix ans celle de la matrise des comptes publics. Lobjectif
ultime doit cependant rester lefficacit, dans sa double dimension : efficacit productive
et valeur sociale des services en rapport avec les cots associs.
Il ne faut donc pas opposer risques sur la soutenabilit des finances publiques et
inadquation aux besoins, car il sagit en fait des deux faces de la mme mdaille. Un
tat qui rpond efficacement aux prfrences sociales bnficie naturellement dun
consentement aux prlvements plus important quun tat qui ny rpond pas. Une
dpense structurellement plus leve que le prix que les citoyens sont prts payer pour
le service dont ils bnficient est la pire des menaces pour la soutenabilit des finances
publiques.
Quel effort sur la dpense publique horizon de dix ans ?

Sur la base dune comparaison de niveaux de dpense publique, le rapport
Quelle France dans dix ans ? avait propos une baisse de six points de PIB du
ratio de dpense publique primaire (hors intrts de la dette). On propose ici un
clairage complmentaire partir dlments de cadrage sur lvolution
spontane du ratio de dpense.
La France, on le sait, se caractrise aujourdhui par un niveau de dpense
publique particulirement lev : 57,2 % du PIB en 2014, dont 2,4 % dintrts
sur la dette publique1. Au moment de la publication de ce rapport, les donnes
comparatives pour 2014 ntaient pas encore disponibles, mais les projections de
la Commission europenne suggraient que notre pays venait au deuxime rang
de lUE pour la part des dpenses publiques dans le PIB, derrire la Finlande.
Les comparaisons de dpense publique soulvent des problmes mthodologiques dlicats. Des dpenses de mme nature, comme par exemple
dassurance-sant ou dassurance-vieillesse, peuvent relever selon les pays de la
sphre publique ou de la sphre prive, sans que cela change leur niveau et leur
nature, notamment le fait quelles sont finances par des cotisations individuellement obligatoires. Lanalyse montre cependant que le niveau plus lev de
la dpense publique en France ne tient pas seulement la socialisation plus
tendue des dpenses de sant, de vieillesse ou dducation. Interviennent aussi
la gnrosit des prestations sociales, lefficience des services publics et
(1) Donnes de linsee publies fin mars 2015.
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Partie 1
lampleur des dpenses dintervention en faveur des mnages et des

entreprises1.
horizon de dix ans, plusieurs forces vont influer sur le niveau de notre
dpense :
le redressement attendu de lactivit conomique devrait se traduire
mcaniquement par une baisse du ratio de dpense (effet dnominateur),
tandis que le montant des prestations induites par le niveau dprim du PIB et
de lemploi devrait baisser. La Commission europenne value ainsi 1,4 %
du PIB la composante cyclique du ratio de dpense de 2014, une estimation
probablement prudente ;
le vieillissement de la population devrait en sens inverse peser sur la dpense.
Cependant, cet effet sera limit horizon de dix ans. Le groupe de travail sur
le vieillissement de lUnion europenne lvalue 0,5 % du PIB2 ;
ltat franais bnficie aujourdhui de conditions demprunt exceptionnellement favorables. Le taux dintrt implicite sur la dette publique (ratio des
intrts demprunt sur la dette la fin de lanne prcdente) na t que de
2,6 % en 2014, soit prs de deux points de moins quen 2004. court terme, il
va continuer baisser : en fvrier 2015, le rendement des emprunts dtat
dix ans tait tomb 0,6 % sous leffet de la politique dassouplissement
quantitatif de la BCE3. A dix ans, cependant, il faut attendre (et esprer) une
certaine normalisation : linflation devrait remonter au voisinage de lobjectif de
la BCE (2 %) et les taux rels rejoindre leur niveau dquilibre (2 % 3 %)4. Le
taux implicite devrait ainsi se rapprocher de son niveau de 2004 (de lordre de
4,4 %), mais compte tenu des conditions demprunt des annes venir, cette
remonte sera prcde par une baisse, et sera trs graduelle.
En labsence de tout effort spcifique, la combinaison du redressement de
lactivit conomique et de la baisse des taux dintrt devraient induire court
terme une baisse sensible du ratio de dpense publique. Cet effet sera
cependant cyclique et temporaire.
Il est prfrable, pour piloter lvolution de la dpense publique, de raisonner sur
la dpense primaire (hors intrts). En 2014, cette dpense sest leve 54,8 %
du PIB, son plus haut niveau historique.
(1) Voir Lorach N., Mareuge C. et Merckling C. (2014), Rduction des dpenses publiques : les leons de
lexprience , La Note danalyse, France Stratgie, juillet.
(2) European Commission, The 2012 Ageing report, Economic and budgetary projections for the 27 EU
Member States (2010-2060) .
(3) Source : Agence France Trsor.
(4) Ces hypothses sont analogues celles du Congressional Budget Office dans ses projections long
terme des finances publiques amricaines. Voir The Budget and Economic Outlook: 2015 to 2025, CBO,
janvier 2015.
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Quelle cible retenir pour ce ratio ? Dans le rapport Quelle France dans dix ans ?
(qui reposait sur ce mme concept), on avait raisonn en termes comparatifs
pour fixer lobjectif dune baisse de six points. Un autre raisonnement fond sur la
soutenabilit des finances publiques et les choix en matire de prlvements
obligatoires, aboutit une cible voisine :
leffet du redressement de la conjoncture peut, comme on la dit, tre valu
1,4 point de PIB (arrondi 1,5 %) ;
mme en tenant compte de la rduction programme du ratio de dette
publique, la hausse attendue du taux dintrt apparent se traduira par un
accroissement des intrts affrents de lordre de plus dun demi-point de PIB1.
Compenser cette augmentation de la charge dintrt ncessiterait donc un
effort de rduction des dpenses primaires du mme ordre ;
avec une croissance nominale de lordre de 3 % et une dette publique
ramene 85 % du PIB horizon de dix ans, le ratio de dette publique
connatrait une baisse mcanique de 2,5 points par an (effet de la croissance
sur le ratio de dette), auxquels il faut ajouter leffet de lventuel excdent ou
dficit des comptes publics. ce titre, le respect de lobjectif europen de
rduction dun vingtime par an de lcart du ratio de dette la norme de 60 %
impliquerait que le ratio de dette baisse de 1,25 point par an, et donc que le
dficit soit lui aussi infrieur 1,25 point. ratio de prlvements obligatoires
sur PIB constant, cela impliquerait une baisse du ratio de dpense de
1,25 point de PIB. Un sentier de dsendettement plus rapide (visant, par
exemple, ramener le ratio de dette 60 % en 2035) impliquerait un dficit
plus faible et donc une baisse du ratio de dpense plus importante.
Ces trois effets cumuls impliquent donc, prlvements obligatoires constants,
une baisse du ratio de dpenses primaires de lordre de 3,5 4 points de PIB,
laquelle sajouterait un effort de redploiement supplmentaire de 0,5 point de
PIB visant compenser la hausse des dpenses vieillesse. Pour dgager une
marge de manuvre en vue de rduire les prlvements, il faudrait une baisse
plus forte : 6 points permettraient de rduire les prlvements de lordre de
50 milliards deuros (sur la base du PIB actuel), soit moins de la moiti des
hausses intervenues depuis 2011.
La slection de priorits pour laction publique, et son corollaire, labandon de

certaines missions, suppose galement un changement de culture. Alors que
prvaut trop souvent aujourdhui un double rflexe tout ce qui vient de ltat est a priori
(1) En faisant lhypothse qu horizon 10 ans la dette publique ait t rduite 85 % du PIB et que le taux
dintrt implicite soit remont 3,4 %, les paiements dintrts seraient de 2,9 % du PIB, soit dun demipoint de PIB de plus quaujourdhui.
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Partie 1
lgitime, tout ce qui nen vient pas est a priori suspect , les responsables politiques et
administratifs doivent assumer que non seulement ltat ne peut pas tout , mais que
laction publique ne doit pas prtendre rgler lensemble des questions poses par la vie
en socit. Au contraire, il importe de reconnatre et dencourager les initiatives et les
rponses apportes par le secteur priv quelles proviennent de citoyens,
dassociations ou dentreprises. Afin de sassurer de ce que laction publique est bien au
service de lintrt gnral, il faut reposer rgulirement la question de sa ncessit et de
sa pertinence.
Ce changement de culture ncessite courage et exigence, au risque de limpopularit, et
suppose donc que les dcideurs possdent lgitimit et leadership. Si ceux-ci doivent
provenir avant tout du processus de dmocratie reprsentative, ils peuvent tre utilement
renforcs par une association plus directe des citoyens et des parties prenantes, comme
le montrent plusieurs expriences tant nationales (concertation sur la refondation de
lcole) que locales (budgets participatifs). La participation de la socit civile au
fonctionnement de laction publique doit en effet tre davantage formalise et organise
quoique non systmatise , avec des modes de participation organiss et adapts au
type de dcision, et ce, que lon parle de la dfinition des priorits de politiques publiques
ou des moyens de leur mise en uvre.
Choisir les priorits de laction publique ncessite une gouvernance et une
instrumentation appropries. De grands espoirs avaient t fonds sur la LOLF (loi
organique relative aux lois de finances) qui visait substituer une logique de rsultats
la logique de moyens autour de laquelle sorganisait traditionnellement le dbat
budgtaire. Issue en 2001 dune approche transpartisane, elle sinscrivait dans la
perspective dun processus de transformation visant ladquation des choix aux
prfrences collectives et la performance. Lobjectif tait que llaboration du budget et la
discussion parlementaire son propos sorganisent autour de trente-cinq missions de
ltat, elles-mmes dcomposes en programmes et actions, avec pour chacune delles
des objectifs et des indicateurs de rsultats.
La LOLF a indubitablement constitu un progrs, notamment en termes de transparence
et dinformation du Parlement. La matrise des dpenses publiques ncessite en effet
dnoncer clairement les objectifs poursuivis, et leur justification sociale est ncessaire
pour construire les chantiers de modernisation.
Cependant, la LOLF na pas permis un meilleur pilotage de laction de ltat par la
performance. Plusieurs facteurs ont concouru cet chec relatif : premirement, les
objectifs et indicateurs associs aux programmes ont t la fois trop nombreux et trop
peu hirarchiss pour que le Parlement se les approprie, mais trop synthtiques pour
que les gestionnaires y retrouvent une image fidle de leur activit. Lapproche a ainsi
but sur le fait que lactivit dun service se rsume mal un jeu dindicateurs.
Deuximement, la discussion politique et mdiatique est reste centre sur les moyens
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ne serait-ce que parce que les rsultats ne sobservent quavec dlai. La discussion
parlementaire sur la loi de rglement a ainsi sombr dans lindiffrence. Enfin et plus
largement, la LOLF ngligeait les problmes incitatifs que rencontre tout processus de
planification centralise1.
Ainsi, dans le cadre habituel de la ngociation budgtaire, les gestionnaires ont tendance
ne pas demander les budgets pour les priorits futures car ils anticipent quils seront
faciles obtenir, le moment venu, dans lurgence et quil nest jamais opportun de
montrer ses marges de manuvre . Le maintien dun processus budgtaire annuel,
malgr les progrs accomplis ces dernires annes en direction dune programmation
triennale, explique galement la forte prfrence pour le prsent des dcideurs publics,
qui peut les conduire repousser les charges plus tard et minimiser les recettes
futures afin datteindre les objectifs budgtaires court terme. Ces biais conduisent in
fine linertie des choix publics et lviction des investissements et des dpenses quil
faudrait justement anticiper.
De mme, dans le contexte public, se dsengager de fait cest--dire rduire les
services offerts et en repousser les consquences en termes de rorganisation est
malheureusement frquent car les contraintes de performance sont moins prgnantes
que dans le secteur priv (soumis aux obligations sur les fonds propres ou linterdiction
du soutien abusif). De plus, les instruments pour organiser les transitions et les
reclassements ventuels sont souvent inadapts (et ce dautant plus que les
rorganisations ont t diffres). Le premier enjeu est donc de crer un cadre nincitant
pas diffrer les rorganisations.
Remdier cet tat de fait ncessite de refonder les conditions dans lesquelles les choix
publics sont gouverns. On ne peut escompter la performance en labsence dun
cadre contractuel exigeant, gnrateur de confiance, et qui incite les gestionnaires
rvler leurs rserves de productivit. Cela ncessite quils bnficient dun retour
suffisant sur ceux-ci. Dans le cas contraire, ils anticipent en effet que les efforts quils font
aujourdhui conduiront le ministre du Budget ou leur autorit de tutelle leur en
demander plus encore demain, alors que ceux qui cachent leurs rserves defficacit
vivent tranquilles. Aucune dynamique de productivit ne peut ainsi senclencher en
labsence du triptyque crdibilit-confiance-contrat .
Choisir, cest aussi sintresser tt aux conditions de mise en uvre, car ce qui
nest pas ralisable nest pas une dcision. La transformation de laction publique
rencontre, de ce point de vue, le mme type de problmes que celle dautres
organisations, notamment les entreprises. juste titre, les consultants spcialistes de ce
domaine rappellent que ces dernires sont aussi confrontes des transformations de
(1) Ces problmes ont t tudis en particulier par Jean Tirole, avec et la suite de Jean-Jacques Laffont,
et ils lui ont valu le prix Nobel dconomie en 2014.
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Partie 1
rupture de leur business model ou de leurs modes dorganisation, et donc que les
principes qui ont t dgags pour conduire le changement sont au moins
partiellement transposables la modernisation de ltat : ncessit dlaborer et
dannoncer une vision des transformations ; besoin de leadership ; de penser
larticulation entre les approches mtiers et globale ; de co-construire les projets en
anticipant les rsistances, en sattachant mobiliser les quipes plutt quen essayant
dimposer un plan ; de disposer de porteurs de projets comptents et de lingnierie
approprie ; de faire les investissements ncessaires pour avoir les moyens de son
ambition...
Un changement culturel est donc indispensable ; il suppose que les ministres et
les directions dadministrations centrales sintressent aux conditions de mise en
uvre, de mise en mouvement des organisations et des quipes, et donc quils intgrent
le temps et la stabilit ncessaire pour des transformations relles, afin, comme la dit un
participant aux ateliers, que ladministration publique produise moins de chaleur et plus
de mouvement . Pour cela, les relations entre acteurs doivent se fonder sur des
engagements crdibles et respects, ainsi que sur une plus grande coute des agents et
de la socit civile. Il convient en particulier de tenir compte des capacits relles
daction des services dconcentrs lorsquil est envisag de leur confier la mise en
uvre dune nouvelle mission.
Il faut rompre avec la drive dune action publique purement performative, dans
laquelle lannonce dune rforme ou dune mesure est une fin en soi, dconnecte de
leur mise en uvre effective. Lcart croissant entre objectifs affichs et absence de
ralisation est en effet lorigine dun double malaise : celui des citoyens, qui ne
constatent pas dans leur quotidien les changements annoncs, et celui des agents, qui
sont confronts labsence de cohrence entre le discours de leurs autorits et la ralit
des moyens mis en uvre.
3. Appuyer la modernisation du pays

Lintervention de ltat dans lconomie passe de plus en plus par la
rglementation (au sens large, tous niveaux des normes confondus) des marchs
des biens ou des services et du travail, ou par les normes concernant la scurit
des produits ou des modes de production. La comptitivit de notre conomie
dpend ainsi, de manire cruciale, de la qualit de ces rglementations ou rgulations, et
de la faon dont elles sont mises en uvre, avec la ncessit de concilier au mieux
souplesse et stabilit des rgles. Celles-ci conditionnent linnovation, mais aussi, en
partie, la possibilit de rduire le chmage de masse dans notre pays, du moins sa
composante structurelle.
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En effet, le taux de chmage en France est parmi les plus levs de lOCDE, lcart ne
pouvant sexpliquer que trs partiellement par les diffrentiels de conjoncture. La
composante structurelle du chmage, qui va au-del du taux refltant le processus
normal de cration-destruction des emplois dans lconomie, reprsente donc un enjeu
trs lourd, avec comme dterminants critiques limpact de la fiscalit, le fonctionnement
du march du travail et le rle de la rglementation.
Si le besoin de rgulations pour corriger les dfaillances des marchs, notamment
en matire de gestion de nombreux risques sociaux, technologiques et
environnementaux nest contestable en aucune manire, le cot souvent
excessif de certaines rglementations ou leurs dfauts de conception sont
souvent points du doigt. En particulier, linstabilit des rgles augmente de manire
trs importante les primes de risque exiges sur le rendement des projets et constitue un
obstacle linvestissement, lembauche et linnovation. Cet impact est toujours sousestim, car il est diffus et progressif. Ainsi, en matire de rglementation des
licenciements, il faut bien peser les effets immdiats de protection de lemploi avec le fait
quune lgislation qui rend plus difficile les licenciements rduit aussi les crations
demplois.
En matire de cration et dveloppement des entreprises, notamment des PME, le
Groupe de la Banque mondiale tablit chaque anne un classement des conomies
selon le caractre favorable ou non de lenvironnement rglementaire pour les affaires
( Doing Business ). Sa mthodologie souligne la diversit des rglementations
prendre en compte, des rglementations directes encadrant la cration dentreprise aux
conditions du commerce transfrontalier, par exemple. Comme toute batterie dindicateurs
visant synthtiser un systme institutionnel complexe, ce classement suscite beaucoup
de dbats. Cependant, lide que la France se situe dans la moiti basse du tableau pour
les pays de lOCDE apparat fonde, notamment du fait dune charge rglementaire
particulirement forte dans de nombreux domaines tels le droit de lurbanisme, le
transfert de proprit, laccs au crdit ou le paiement des taxes et de limpt.
De mme que laction publique se doit dentendre la volont forte de renouveau
exprime par les particuliers, elle doit pleinement servir aussi ces utilisateurs que
sont les entreprises et les personnes morales, qui ont lusage dun tat rgulateur
mais aussi rgalien, facilitateur des services et crateur de richesses. Il sagit alors de
saisir la forte demande de clart et de rationalisation manant de ces acteurs privs,
conomiques et sociaux, qui sont las de se confronter ce quils peroivent comme un
dsordre de lintervention publique ou de larrogance, et de devoir sajuster la
multiplication et la mauvaise coordination des acteurs publics. Cette complexit,
comme limportance de lincertitude rgulatoire qui en rsulte pour leurs investissements,
a un cot conomique, social et politique croissant que les pouvoirs publics se doivent
dsormais de freiner. Il faut pour cela tenir compte des critiques explicites et en valuer
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Partie 1
la porte, mais il faut aussi apprcier limpact de surcharges rglementaires vis--vis

desquelles le monde conomique sadapte simplement en renonant investir ou
embaucher, ou en investissant l o les conditions sont plus favorables.
Le processus de simplification engag par le gouvernement en 2014 montre trs
concrtement les progrs ralisables immdiatement dans cette perspective. La
publication prochaine des avis du Conseil dtat sur les projets de loi constituera
galement un levier pour inciter produire une rglementation de meilleure
qualit, notamment pour la transposition du droit europen. cet gard, le calcul qui
consiste protger quelques acteurs en place par des transpositions incompltes, ou
des sur-transpositions, est souvent courte vue car il conduit retarder des rformes
invitables et en fait souhaitables, et il est gnrateur dincertitude rgulatoire : les rentes
court terme sont ainsi privilgies par rapport lemploi. La plus grande rigueur dans la
gestion des conflits dintrt est aussi un facteur de progrs potentiel, dans la mesure o
la mauvaise qualit rglementaire reflte souvent la capture de son laboration par les
diffrents lobbies concerns, le souci qui prvaut alors tant de trouver un quilibre entre
ceux-ci court terme, plutt que de voir comment la rglementation sera productrice de
valeur sociale, dans une perspective dynamique.
Amliorer drastiquement la qualit de la rglementation est donc un enjeu crucial
pour notre pays, qui ncessite de considrer la fois la production de la norme, sa
mise en uvre et lexercice des fonctions de rgulation. La modernisation de notre
conomie requiert des rgulations stables, pragmatiques et efficaces, au service de
lintrt gnral. La double exprience des autorits de rgulation sectorielles et du
processus de simplification en cours montrent que les marges de progrs sont
considrables, ds lors que lobligation de rsultat ( trouver des solutions ) et la nature
des objectifs atteindre sont bien poses.
Pour corriger cette situation, pourrait tre instaure une obligation systmatique
dvaluer les rglementations nouvelles (de la loi aux arrts, car les lments
pnalisants se situent souvent au niveau de lapplication) et de revoir rgulirement
lexistant, pour sassurer que les moyens mis en uvre pour atteindre lobjectif public qui
les motive sont efficaces et proportionns. Pour cela, les mthodes de travail de
ladministration en ce domaine doivent tre reconsidres, et, sans doute, relever
davantage du mode projet , pour concrtiser lobligation de rsultat et pour assurer la
mobilisation des comptences appropries. En effet, il faut mettre en synergie des
comptences techniques, conomiques et juridiques. La formation de tous les agents
participant la production rglementaire doit tre renforce, avec le souci du
dcloisonnement et, comme pralable, un langage commun minimal. Lappui de la
recherche en sciences sociales et en conomie ( law and economics ) est mobiliser.
Au-del, de vritables dmarches-qualit doivent tre mises en place, notamment pour le
processus de transposition du droit europen.
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Dveloppement du numrique et rglementation

La transformation numrique de lensemble des secteurs de lconomie franaise
pose dores et dj de nombreuses questions rglementaires. Il apparat alors
ncessaire de rexaminer le cadre rglementaire franais la lumire de ces
nouvelles activits qui russissent sy soustraire.
Les entreprises du numrique se situent en effet frquemment dans des
failles rglementaires, notamment en matire de fiscalit et de gestion des
donnes personnelles. Ainsi, leurs organisations et leurs modles conomiques
reprsentent un rel dfi pour les autorits. Une rflexion doit sengager sur les
rglementations sectorielles, notamment lorsque leur contournement dstabilise
tout un secteur.
Cest par exemple le cas dUber et dAirbnb, qui remettent en question le secteur
des taxis et celui de lhtellerie. Ces deux entreprises proposent des services
innovants que les Franais nont pas tard adopter, et auxquels ils ne sont
vraisemblablement pas prts renoncer. La transition sest ici faite assez
brusquement puisque ces deux secteurs navaient pas anticip larrive de ces
nouveaux services.
De faon moins brutale, des entreprises telles que Netflix et Amazon transforment peu peu nos manires de consommer les biens culturels, avec des
offres dabonnement lgales (respectivement pour les livres et les films) mais qui
sortent du cadre franais. Dans le premier cas, les ngociations ont abouti un
accord de production dune srie en France, sans pour autant que le cadre lgal
soit applicable Netflix, notamment en matire de financement de la cration
culturelle. Dans le second cas, il faudrait aboutir une solution plus prenne, si
un consensus russit merger. Nanmoins, les discussions au niveau
europen pour une rvision plus large du droit dauteur et du soutien la cration
franaise prendront du temps.
Au-del de la remise en question des modles existants, lconomie numrique
repose sur lexploitation des donnes (ouverture, interoprabilit), qui ouvre de
nombreuses possibilits pour lconomie. La secrtaire dtat charge du
numrique, Axelle Lemaire, propose par exemple de crer une catgorie de
donnes dites dintrt gnral, qui, bien que dtenues par des entreprises
prives, doivent tre accessibles. Cette voie devra tre poursuivie.
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Partie 1
4. Rendre des comptes

La clart des comptences de chacun des chelons de laction publique est
indispensable, en premier lieu pour garantir lefficacit et lefficience de laction
publique. Elle est aussi ncessaire pour simplifier les relations entre lusager et
ladministration. Elle est surtout essentielle pour que le citoyen ait une lecture
claire de la chane de responsabilits, et que puisse pleinement sappliquer le
principe de redevabilit de laction publique nonc larticle 15 de la Dclaration
des droits de lhomme et du citoyen1 .
Le partage des comptences entre les communes et les intercommunalits est
emblmatique de la fragmentation actuelle de nos organisations, mais les doublons
concernent tout autant certains partages des tches entre ministres, ou entre directions
au sein dun ministre.
Trois niveaux sont considrer pour assurer la lisibilit de laffectation des rles
dans laction publique : la rpartition des comptences entre les diffrentes
administrations publiques (tat central, collectivits locales, administrations de scurit
sociale) ; lidentification, au sein de ltat notamment, des responsabilits de chaque
entit, sur le modle des agences2 par exemple ; enfin, le partage entre responsabilits
politiques et managriales, qui napparat pas toujours suffisamment tabli.
La rforme territoriale est un pas vers une clarification des comptences. La
nouvelle cartographie des comptences des collectivits territoriales et de ltat, issue de
la rforme territoriale en cours dadoption, devrait conduire mieux dlimiter les
responsabilits. La question dune nouvelle tape reste cependant pose.
Au-del de la ncessaire poursuite de la clarification verticale des comptences, il
apparat souhaitable de limiter les situations dclatement des responsabilits
entre acteurs multiples. Il est aujourdhui difficile didentifier un acteur qui soit comptable
des rsultats dans des domaines aussi divers que lemploi, les retraites, laccueil du
jeune enfant, laccs au logement ou la prise en charge des personnes ges
dpendantes. La multiplication des intervenants sur chacun de ces champs ne permet
pas au citoyen didentifier clairement qui, de ltat, des partenaires sociaux ou des
collectivits locales, peut tre jug responsable et donc interpell sur les performances
de ces politiques. Elle incite galement chacun de ces intervenants se dlier de sa
(1) La socit a le droit de demander compte tout agent public de son administration.
(2) On dsigne sous ce terme d agence la mise en uvre dlgue dune politique publique une entit
ayant des missions circonscrites, une gouvernance propre et disposant de lautonomie de gestion. Ce type
dorganisation peut sappuyer juridiquement sur des catgories distinctes, notamment les diffrentes formes
dtablissements publics et de services existantes, sous rserve cependant dy associer des principes et
modalits de gouvernance appropris.
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responsabilit en cas de dfaillance, en invoquant le manque de coordination, voire les

dfaillances des autres acteurs.
Au sein de ltat, larticulation entre les instances politiques et ladministration
doit voluer afin de mieux distinguer les rles respectifs de chacun et daligner
leurs intrts. Les exemples trangers montrent, par exemple, le besoin dtablir un
cadre de coopration explicite entre le politique et ladministration1. Il est de ce point de
vue ncessaire de clarifier les rles respectifs des cabinets ministriels et de
ladministration centrale : laugmentation graduelle des effectifs des cabinets sest
notamment accompagne dune transformation de leur action, qui les conduit empiter
de plus en plus sur les tches des administrations. Cette volution traduit en partie une
absence de confiance des responsables politiques envers leur administration, qui doit
tre corrige par une volution des conditions de nomination et de remplacement des
responsables administratifs et des modalits de fixation de leurs objectifs.
Par ailleurs, la dmarche de clarification de la doctrine de recours aux oprateurs ou aux
agences2, et de redfinition de leurs relations avec ladministration3, doit tre poursuivie
afin de consolider les progrs dans ce domaine, et de sinterroger plus avant sur le
fonctionnement des administrations centrales.
5. Impliquer les agents publics

Il nexiste pas, en France, de vritable management public. En effet, ladministration
dpense, voire gaspille, une quantit importante de potentiel managrial, pour des
rsultats souvent peu convaincants : la complexit nest pas mise au service de
lamlioration organisationnelle, alors que notre administration publique demeure riche
en capital humain. Un autre point aveugle ou un impens dans le fonctionnement de
laction publique franaise, ou plutt dans le comportement dun grand nombre dacteurs
publics, est le fonctionnement actuel par primtre ou par fonction, voire par pr
carr. En ce sens, lcart entre le discours sur la ncessit de sadapter et les pratiques
qui, parfois, imposent aux responsables administratifs comme aux lus dtre
autocentrs sur leur spcialit est vcu comme une injonction paradoxale par les
agents publics et apparat dsormais, lheure de lconomie du partage, comme
particulirement inadapt. Il le sera plus encore demain.
Les administrations publiques se sont de fait construites sur la base de dcoupages
professionnels et organisationnels simples, par tiroirs, confiant chaque segment
dadministration de la chose publique une comptence fonde sur un ensemble de textes
(1) Cf. Lorach et al., op. cit.

(2) Circulaire du Premier ministre du 9 avril 2013.
(3) Travaux du groupe de travail interministriel relatif aux agences et oprateurs de ltat.
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Partie 1
de rfrence1. La volont dunifier la position et lintervention des institutions publiques se

heurte de plus en plus lexigence de contextualiser la place et le contenu de
laction publique dans son environnement, et dapprhender de faon plus globale les
comptences multiples quexigent des problmes, des risques et des agendas qui sont
de plus en plus interdpendants et ncessitent des approches interdisciplinaires. Le
passage dune logique de pr carr la consolidation dune comptence
collective, souvent plus hybride, est donc au cur de la lgitimit des institutions
publiques lhorizon de dix ans.
Promouvoir et dvelopper un management public donnerait aux administrations et
aux agents les moyens de sadapter aux volutions sociales et conomiques de
notre pays. Or la rforme de ltat manque aujourdhui dun cadre doctrinal en la
matire2, ce qui explique en partie son incohrence. On dplore en particulier une
absence de valorisation des capacits managriales des cadres. Il convient donc de
traiter conjointement la question des domaines dintervention de ltat et celle de
la gestion des ressources humaines dans la fonction publique. Or ces deux
questions ont longtemps t traites sparment avec, dans les annes 1980, des
privatisations et des externalisations de certains services et, dans les annes 1990, des
rformes managriales dans la fonction publique. Labsence darticulation entre ces deux
questions est responsable dune perte de sens qui na fait quapprofondir la crise de
lgitimit de ltat.
Ainsi, la capacit innover des agents nest pas suffisamment reconnue et
valorise : la prise de risque, qui nest pas traditionnellement dans la culture de
ladministration publique, devrait au contraire tre encourage. Plusieurs autres effets
pervers sont souligner : premirement, les motivations extrinsques (la compensation
montaire) peuvent rduire les motivations intrinsques (la satisfaction tire du travail en
lui-mme). Deuximement, rmunrer lagent la performance lincite allouer son effort
de prfrence aux tches les plus mesurables aux dpens des autres. Troisimement,
compte tenu du fait que le bnficiaire du service public en est un coproducteur, une
prime lefficacit encourage lagent allouer son effort de manire prfrentielle
lusager le plus productif et a donc un effet ingalitaire. Les personnels doivent tre dots
dune capacit se reprsenter ce qui est en jeu au regard des orientations politiques et
rglementaires luvre, et les collectifs de travail doivent disposer dune capacit
organiser leur coopration.
Alors quen France les services publics sont encore trop sous-manags , un bon
management doit tre responsabilis et engag, cest--dire capable dapporter des
solutions chaque problme apparent. Les managers devraient aussi davantage tre
(1) Blondel M. (2011), Du pr carr la comptence collective. La performance publique en qute
dauteurs, ditions de lAube.
(2) Terra Nova, Note sur le management public, avril 2015.
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mis en valeur et reconnus dans leur comptence dexprience, et pas seulement

dexpertise technique. Il faut mettre les moyens disposition pour cela, notamment les
outils du dialogue social ou ceux de lexprimentation gnralise.
Il importe aussi de valoriser lautonomie des managers et des administrations.
Cela suppose de rintgrer lide que la performance de la gestion publique rsulte de
lagrgation et de la bonne coordination dentits beaucoup plus nombreuses et
ncessairement dcentralises pour esprer une gestion efficace, entreprenante (par
exemple, une universit, un hpital, voire un collge, un lyce). Pour tre en situation de
responsabilit, les diffrents niveaux administratifs doivent tre dots dune autonomie
claire, qui est mise au service de la performance par des contrats pluriannuels. La bonne
utilisation des marges dautonomie conditionne leur efficacit et les capacits
dinnovation. Cependant, les agents font lobjet aujourdhui dune individualisation
croissante des objectifs et de la reconnaissance de chacun. Il faut donc veiller ce que
les nouveaux dispositifs de gestion des ressources humaines ne contribuent pas au
retour de prs carrs qui compromettraient la performance des organisations
publiques. En somme, il ne faut pas opposer gestionnaires et excutants.
Enfin, la question de la rmunration de la fonction publique et donc, pour une part, de
son attractivit, devra tre repose.
La France est en effet au-dessus de la moyenne des pays de lOCDE quant au niveau de
rmunration des agents publics en bas de lchelle, ainsi que pour les managers
intermdiaires, mais elle se situe trs en de pour les salaires des enseignants et des
top managers1 . titre dillustration, les enseignants du primaire en France gagnaient
en 2010 lquivalent de 73 % du salaire des diplms de lenseignement suprieur, soit
moins que la moyenne au sein de lOCDE, qui tait de 82 %.
(1) OCDE, Government at a Glance , 2013.

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PARTIE 2
CINQ LEVIERS POUR AGIR
1. Slectionner et dfinir les missions
1.1. Systmatiser les valuations indpendantes et garantir
leur transparence
Lvaluation doit tre une exigence permanente pour crer de la valeur sociale,
viter les gaspillages et optimiser laction publique au service de lintrt gnral.
Le dveloppement de lvaluation est irremplaable, parce que les principes de bonne
gestion ne suffisent pas pour dfinir les approches efficaces des dcisions publiques,
quelles quelles soient (ambition, choix dinstrument, mode dorganisation, etc.). Depuis
la circulaire Rocard du 23 fvrier 1989, lvaluation des politiques publiques est affiche
comme une priorit, et sa gnralisation a t prvue par la dmarche de modernisation
de laction publique (MAP) lance en dcembre 2012, avec lobjectif que toutes les
politiques publiques, sur lensemble du quinquennat, (fassent) lobjet dune valuation .
Plusieurs conditions restent cependant remplir pour que cette ambition soit satisfaite.
La gnralisation de lvaluation suppose tout dabord un changement de culture
des responsables politiques et administratifs qui nest encore quimparfaitement
abouti. Lui donner toute sa place ncessite en effet que les autorits en charge de la
dcision acceptent dtre dans une certaine forme dignorance, et quelles puissent se
tromper, sans que cela remette en cause leur lgitimit. Les dcideurs peuvent certes
craindre de voir ainsi leur marge de discrtion rduite, mais doivent mesurer en
contrepartie le cot, pour eux, dassumer des politiques dont les enjeux et les impacts
nont pas suffisamment t anticips alors que ctait possible, ou qui sont
techniquement mal conues. Cela implique galement de concilier le temps de laction
politique et celui, plus long, ncessaire pour trouver des solutions, tablir des priorits et
concilier des objectifs contradictoires. En outre, si lvaluation peut remettre en cause les
modalits de mise en uvre dune politique, elle na pas pour vocation de se prononcer
sur les objectifs fixs cette politique, qui reste lapanage des citoyens et de leurs
reprsentants lus.
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Lvaluation du recours au priv pour lorientation

des demandeurs demploi
Le service public de lemploi a eu recours pour partie des oprateurs privs de
placement partir de 2006. Une quipe de lcole dconomie de Paris en a
analys rigoureusement les impacts avec des mthodes modernes dvaluation,
ralisant une exprimentation contrle pour supprimer les biais ventuels :
200 000 demandeurs demploi ont ainsi t orients par tirage au sort (et suivis
pendant douze mois) soit vers le programme habituel de suivi des chmeurs, soit
vers le programme recourant au priv, soit vers un suivi personnalis incluant un
contact hebdomadaire.
En lespce, le recours aux oprateurs privs apparaissait dcevant, ce qui
rvle un problme de design vident, puisque lessentiel de leur
rmunration tait forfaitaire et non li aux retours lemploi raliss. Mais
ltude montrait aussi linefficacit du suivi standard . Par comparaison, le suivi
personnalis dgage des conomies nettes, les bnfices raliss sur
lindemnisation du chmage grce lacclration des retours lemploi
lemportant sur le surcot li au fait que chaque conseiller suit trois fois moins de
demandeurs demploi1.
Il convient ensuite de mettre en place une gouvernance approprie de lvaluation.

Lvaluation doit tout dabord tre prvue ds la conception de la politique
concerne. Lvaluation ex ante doit ainsi permettre dclairer la dcision, sur la base de
tous les lments disponibles. Cest notamment lobjet des tudes dimpact, dont la
dimension dvaluation socioconomique doit tre dveloppe et lobjectivit accrue.
Trop souvent, celles-ci sont une simple dfense et illustration, htivement quantifie, de
dcisions ayant fait lobjet dun arbitrage politique. Le recours des procdures de type
livre blanc et des analyses indpendantes, fondes notamment sur lexprience
internationale, permettrait dclairer les dbats parlementaires2.
Lvaluation ex post doit elle aussi tre pense trs en amont, afin notamment de dfinir
autant que possible un protocole dvaluation permettant didentifier les effets dune
mesure ou dune politique. Faute dune telle rflexion pralable, et des donnes quil
(1) Behaghel L., Crpon B. et Gurgand M. (2014), Private and Public Provision of Counseling to Job
Seekers: Evidence from a Large Controlled Experiment , American Economic Journal: Applied Economics,
vol. 6, n 4, octobre.
(2) En janvier 2015, France Stratgie a ainsi publi une srie de notes analysant les principales dispositions
du projet de loi sur la croissance et lactivit. Ces notes avaient t prpares par une commission
indpendante compose dexperts franais et trangers. www.strategie.gouv.fr/publications/conclusions-decommission-detude-effets-de-loi-croissance-lactivite.
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Partie 2
Cinq leviers pour agir
aurait fallu produire, nombre dvaluations de politiques publiques se concentrent

aujourdhui sur les moyens mis en uvre et sur leur utilisation, ou sur lorganisation des
politiques, et peinent analyser la pertinence et limpact de ces politiques.
Le recours une exprimentation peut galement tre un moyen dvaluer des
dispositions envisages par le gouvernement ou le Parlement, afin dclairer la dcision
sur lintrt dune ventuelle gnralisation. Il suppose toutefois, l encore, quun
dispositif dvaluation soit dfini en amont et que la dcision de gnralisation
nintervienne pas avant le rsultat de lvaluation.
Enfin, lvaluation doit concerner lensemble des politiques pour vrifier que les
conditions ayant prsid aux choix demeurent valides, prendre en compte les volutions
du contexte et, au final, permettre den amliorer en permanence lefficacit.
valuer chaque centime dpens ?

Lexemple des tats-Unis
Aux tats-Unis, lautorit politique fdrale et fdre dispose dun fort pouvoir
de rgulation et les programmes sont mis en place selon une logique
transcendant les organisations historiques existantes (voir lexemple rcent de
lAffordable Care Act). Cela se traduit par des agences, des quipes ad hoc et
par lexistence de pilotes responsables . Les valuations sont trs peu
utilises dans la conduite des projets et programmes gouvernementaux, mais
les dlais de leur mise en uvre seraient bien trop longs pour quelles puissent
tre utiles : par exemple, le programme Youth Opportunity Grants, qui connecte
des jeunes issus des classes populaires avec des tuteurs, na vu son efficacit
value que trois ans aprs sa mise en uvre. Dans un contexte de contraintes
budgtaires, la classe politique saccorde nanmoins reconnatre limportance
quil y a valuer lutilisation de chaque centime dpens par le budget fdral.
Puisque le niveau discrtionnaire des dpenses publiques est fig, lide
propose est donc den augmenter la qualit : 1 % du budget dune mesure
servirait valuer les 99 % restants. Si les valuations alatoires (Randomized
Control Trials) sont reconnues pour tre les plus rigoureuses et permettent
dvaluer les effets des programmes comme la valeur de ces effets, elles sont
extrmement coteuses, longues mettre en uvre et posent souvent des
problmes de faisabilit. Les analyses cots/bnfices, par exemple, sont
galement de bonne qualit.
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AVRIL 2015
La dmarche dvaluation ex post doit ensuite faire lobjet dune appropriation par
les responsables publics en charge de la conduite des politiques (Premier
ministre, ministres, directions dadministration, agences ou organismes publics).
Ceux-ci doivent tre associs au choix des priorits dvaluation, la dtermination du
primtre valuer, et au choix des critres. Ils doivent aussi simpliquer dans la
consultation des bnficiaires des politiques, des autres institutions publiques, des lus
et des partenaires sociaux. Cest en ce sens quon peut parler dune dmarche
partenariale, limage de celle qui a t engage par le Secrtariat gnral pour la
modernisation de laction publique (SGMAP).
Lvaluation elle-mme doit tre conduite de manire indpendante, transparente
et plurielle. Lindpendance des valuateurs est la condition premire de la crdibilit et
de lutilit de lvaluation. Elle implique en premier lieu que la mesure de leffectivit et de
lefficacit dune politique ne soit pas confie aux entits en charge de sa dfinition ou de
sa mise en uvre, mais des valuateurs extrieurs dsigns de manire transparente.
Elle suppose galement que ces valuateurs puissent accder librement aux donnes
ncessaires, et librement publier leurs rsultats. Cette dmarche nest pas contradictoire
avec une appropriation des rsultats par les services responsables, si ceux-ci ont t
associs la dfinition des questions traiter dans linvestigation.
La pluralit de lvaluation doit concerner la fois les critres sur lesquels seront
values les politiques (valuations multidimensionnelles), les mthodes utilises
(recours lensemble des sciences sociales) et les intervenants associs la discussion
des rsultats de lvaluation : experts, partenaires sociaux, socit civile, usagers, etc.
Un exemple dvaluation participative :

la collecte des dchets mnagers Grenoble-Alpes Mtropole
En 2010 a t mise en place une valuation par les usagers du service public de
tri des dchets mnagers. Lobjectif tait quils sapproprient ce nouveau service
et en voient les avantages, dans un but dacceptation du changement. Le
dispositif dvaluation tait plac sous la supervision dun comit de pilotage
comprenant des lus, des techniciens et des reprsentants de la socit civile.
Des focus groups ont t mis en place, avec des habitants mais aussi des
professionnels (bailleurs, prestataires, services des communes, agents des
services de collecte, entreprises, commerants). Afin dviter la parole
moyenne , ces focus groups visaient analyser les ressorts du comportement
individuel. Les gens taient invits raisonner en termes dintrt gnral, tre
rflexifs, valuer de nombreux objectifs et approfondir leurs rponses.
Linformation dont ils disposaient sur le tri des dchets tait-elle bonne ? Le cot
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leur paraissait-il adapt ? La qualit tait-elle au rendez-vous ? Les modalits de

collecte leur convenaient-elles ? Les lieux de collecte taient-ils bien choisis et
assez nombreux ? Les usagers taient aussi invits ragir sur des scnarios
dvolution. Environ 150 personnes ont particip. Le comit de pilotage
hirarchisait les propositions. Cependant, il a t difficile de mobiliser les
personnes non touches par la politique de tri ou se comportant comme de
simples consommateurs de services.
Enfin, il convient de crer les conditions institutionnelles permettant que les

rsultats des valuations soient pris en compte pour faire voluer les politiques.
Lvaluation est en effet inutile si elle reste dconnecte de la dcision, et de laffectation
des ressources. Cela ne signifie pas que lvaluation doive tre mise au seul service de
la rduction des dpenses (ce fut lcueil de la Rvision gnrale des politiques
publiques), mais elle ne peut, linverse, cheminer paralllement au processus
dallocation des ressources (ce fut, en 2012, le risque pris par la dmarche de
Modernisation de laction publique).
Allouer lvaluation 0,01 % du budget des politiques values.
Dvelopper lvaluation ex ante et assurer son objectivit en recourant des
analyses indpendantes ou des dbats contradictoires autour de livres blancs.
Rendre obligatoire pour toute mesure nouvelle de porte nationale (et pour les
principales mesures de porte locale) une valuation indpendante dans un
dlai maximal de cinq ans.
Exprimenter la pratique des sunset clauses prvoyant la caducit dun texte ou
dune disposition lissue dun certain dlai, faute dvaluation permettant de
se prononcer sur son avenir.
1.2. Mettre en uvre les meilleures pratiques internationales de revue

des missions
Les revues de missions constituent un instrument trs important pour transformer
laction publique, pour construire un projet stratgique de modernisation de ltat
et pour viter que les priorits soient seulement choisies par dfaut.
Lors dune telle revue, des choix sont faits quant aux missions qui doivent tre
sauvegardes, celles dont la conduite doit tre amliore et celles quil faut abandonner.
Dun point de vue formel, on peut considrer que les dcideurs sont amens se poser
trois grandes questions successives pour chaque mission examine :
stratgie : quel objectif dintrt gnral la mission vise-t-elle ?
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subsidiarit : quel est lchelon public ou lintervenant non public le plus indiqu pour
mener la mission dintrt gnral ?
efficience : comment conduire la mission en utilisant au mieux les ressources
disponibles ?
Lobjectif est que les ministres se projettent davantage quils ne le font
spontanment, en prenant en compte les volutions de lenvironnement, des attentes
du public et des modes dorganisation pour y rpondre, quils dfinissent des cibles ,
et anticipent les processus de modernisation. Lenjeu est que chaque administration
explicite sa vision prospective de laction publique dans son secteur. Cela implique, en
amont, de clarifier et dassumer les objectifs en matire de trajectoire pour les dpenses
publiques.
Une fois les champs dintervention dfinis, il sagit de dfinir les instruments les
plus efficaces pour laction publique qui peuvent tre, par exemple, budgtaires,
fiscales ou rglementaires.
Il convient galement de choisir entre lintervention publique directe et le recours
des mcanismes de march ou la rgulation de ceux-ci. Les choix en ce domaine
ont une double dimension, instrumentale et institutionnelle. Dune part, il sagit
dapprcier si les services publics rpondront mieux aux attentes du public en termes de
cot, de qualit et de diversit des services offerts selon quils seront fournis en rgulant
les marchs privs pour les inciter les fournir, ou en constituant une offre spcifique
sous le contrle de ltat. Dautre part, dans ce second cas, quel statut doprateur est le
plus appropri ?
Lassurance-maladie en Suisse
Vrit en de du col de la Faucille, erreur au-del ?
En Suisse, le systme de sant repose sur un rgime dassurance obligatoire des
soins (AOS) fourni par des assureurs en concurrence, personnes juridiques de
droit priv ou public sans but lucratif. Dans ce contexte de marchs rguls,
lobjectif de couverture universelle est mis en uvre en obligeant les assureurs
accepter tous les candidats (eux-mmes obligs de sassurer) pour un paquet de
prestations dfini au niveau national (avec des niveaux de couverture minimale et
maximale).
Ce systme a fait lobjet de deux votations dinitiative populaire , en 2007 et
2014, qui ont rejet massivement la proposition de basculer sur une caisse de
maladie unique, publique. lorigine de ces initiatives populaires se trouvaient
des controverses sur la forte croissance des primes dassurance. Leur rejet
reflte la fois une rticence des votants par rapport une intervention accrue
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Partie 2
de ltat dans le secteur de la sant, mais aussi un attachement au principe de

libre-choix de son assureur, et la conviction que la proposition ntait pas de
nature inflchir lvolution des primes dassurance.
La matrise des dpenses de sant pour avoir le meilleur arbitrage possible
entre lutilit des dpenses et leur cot apparat donc critique, quelle que soit la
forme dorganisation (marchs rguls ou assurance publique). En particulier, la
fonction dachat des soins ncessite de bien concevoir les modes de paiement et
dorganisation des prestataires de soins, pour quils aient les bonnes incitations.
La France sest, depuis quelques annes, engage dans un effort de revue des
missions publiques. Initialement centr sur lobjectif de rduction des dpenses
publiques avec la rvision gnrale des politiques publiques, lexercice a t largi dans
le cadre de la dmarche de modernisation de laction publique, la fois dans son objet
(tendu lapprciation de lefficacit de laction publique, laune notamment de sa
capacit satisfaire les besoins des usagers bnficiaires), dans son champ
(largissement la scurit sociale, aux collectivits territoriales et aux oprateurs) et
dans sa mthode (association de tous les acteurs). La revue des missions de ltat
territorial engage lautomne 2014, qui a associ des agents de ltat, des
reprsentants des collectivits locales, des usagers et des entreprises, a quant elle
pour objectif dengager une rflexion en profondeur sur la place et le rle de ltat
territorial, afin de clarifier et redfinir son positionnement, ses missions et ses modes
dintervention.
Cet effort mrite dtre poursuivi et systmatis, en tirant les leons de
lexprience et en sinspirant des dmarches conduites hors de nos frontires.
Souvent menes en vue dune rduction des dpenses publiques, celles-ci permettent
de dgager quelques bonnes pratiques de porte plus gnrale1.
Concevoir la revue des missions comme un exercice exhaustif qui ne doit pas tre
interrompu avant que le champ des politiques publiques revues nait t entirement
balay. Cela permet dviter les comportements attentistes de ministres esprant
que les propositions des autres les exonreront de leur propre revue des missions.
Associer les fonctionnaires tt dans le processus : au Canada dans les annes 1990,
lassociation des ministres et deputies (fonctionnaire de rang le plus lev au sein du
ministre) a permis de limiter les comportements tactiques entre le politique et
ladministration (le politique pouvant tre tent de faire peser sur ladministration la
responsabilit dun chec et vice versa).
(1) Cf. Lorach et al., op. cit.

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Proposer des incitations aux ministres en termes de redploiement de ressources

de missions abandonnes ou rduites vers des missions prioritaires : cela permet aux
ministres de mieux financer leurs nouvelles priorits et les fait entrer de plain-pied
dans la dmarche stratgique de priorisation.
Informer les citoyens : cette ncessit, vidente au premier abord, est prsente
comme un facteur cl de la russite de la rvision des missions de ltat fdral
canadien dans les annes 1990.
Recourir aux gains defficience pour viter de dtriorer la qualit du service aux
usagers pour les missions dont les ressources sont rduites.
La gouvernance des revues de missions est cruciale pour en assurer le succs. En

effet, des revues de missions demeurant trop proches des exercices budgtaires
classiques risquent de demeurer insuffisamment prospectives (constatant seulement les
actions ayant dores et dj quasi disparu) et in fine dexacerber les craintes des agents
qui ne voient pas vers o on veut aller , ce qui constitue un puissant facteur de
blocage des rformes. Il existe aussi un risque dincomprhension de lopinion publique.
Plus gnralement, larticulation entre le processus dinstruction que constituent les
revues et le moment de la dcision doit tre conue pour viter les comportements
attentistes. cet gard, la volont de montrer tt les rsultats peut tre contreproductive.
Enfin, lexercice doit associer le Parlement, responsable in fine du choix des priorits de
laction publique et de laffectation des moyens ; cette association devrait logiquement
avoir lieu dans le cadre de la discussion de la programmation des finances publiques.
Un problme de gouvernance crucial concerne le rle jou par le ministre des
Finances vis--vis des autres ministres. Les solutions mises en uvre ltranger
apparaissent variables et parfois contre-intuitives (si lon oublie que llment cl pour
que les ministres jouent le jeu est la confiance dans le fait que le processus ne
comporte pas de pige), y compris pour des programmes affichant comme objectif
principal la rduction des dpenses : par exemple, pas dimplication dans un premier
temps du ministre des Finances en dehors de la fixation dun objectif global
dconomies, chaque ministre proposant des scnarios au gouvernement (Canada) ; ou
au contraire revue conjointe, avec ventuellement appui dune instance indpendante du
gouvernement (Pays-Bas depuis 2009).
Conduire au moins une fois par quinquennat un exercice de revue des missions
destin identifier les besoins, slectionner les priorits et amliorer le
rapport cot/efficacit des politiques publiques.
tablir, pour conduire ces revues et assurer lappropriation de leurs rsultats
dans les processus de dcision, un cadre formel et prenne articul la
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Partie 2
programmation des finances publiques associant dcideurs politiques et

responsables des services concerns.
1.3. Assigner chaque entit ou service une mission prcisment dfinie

Pour tre efficace, chaque administration, chaque service ou agence, chaque
agent a besoin dun nonc positif, clair et oprationnel de sa mission et des
valeurs associes. Sans cela, il ne peut y avoir de responsabilisation des diffrents
acteurs au service de lintrt gnral.
Cet nonc de la mission ou du projet de service ntait pas indispensable dans un
monde structur par la hirarchie et gouvern par la circulaire. Il le devient ds lors que
le management se fait plus participatif et que les agents publics disposent de plus
dautonomie : chacun a besoin que lui soit dit, non ce quil doit faire chaque instant,
mais quelles sont les finalits, les priorits, les instruments et les valeurs du service
auquel il appartient. Cette dfinition, qui doit pouvoir se modifier en fonction de lvolution
des besoins des publics et des objectifs de laction publique dfinis par le lgislateur, est
absolument cruciale, et sa pertinence doit tre rgulirement rexamine.
A contrario, lide que la mission va de soi parce quelle est exerce quotidiennement
doit toujours tre accueillie avec suspicion, le problme latent tant alors, en gnral, la
difficult hirarchiser et tablir des priorits. De mme, cet nonc de la mission et la
possibilit de construire une culture associe se situent en amont des feuilles de
route qui relvent plutt du niveau des plans daction.
Normalement, ces mission statements sont noncs, pour les tablissements, dans leurs
statuts et cahiers des charges, et pour les agents dans leurs fiches de poste. Mais il faut
sassurer rgulirement quils sont lisibles, correspondent bien la ralit et servent de
guides effectifs. Pour les administrations, par nature plus multitches , ils sont
dautant plus ncessaires, mais il y a une lacune combler entre ce qui relve de
lattribution des domaines de comptences et des feuilles de route.
La dfinition actualise des missions ncessite de disposer dune vision
stratgique et prospective de laction publique par grand secteur, dautant plus
ncessaire que laction publique est aujourdhui souvent clate entre diffrents
intervenants. Cette vision, qui doit prendre en compte simultanment la modernisation
des services publics, leur intgration europenne et leur composante territoriale, devrait
associer lensemble des acteurs (tat et collectivits, agents, usagers) pour construire
une vision partage de lavenir. Le Conseil national des services publics cr en 2014,
qui rassemble le Parlement, les partenaires sociaux et les reprsentants des usagers,
pourrait tre le lieu de construction de cette vision partage.
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Sur ces bases, il faut ensuite laborer, construire et valider des projets de
services. Ceux-ci doivent tre construits en partant de la demande des publics, pour
rpondre aux besoins par des organisations efficaces et adaptes chaque territoire.
Doter toutes les administrations
statement explicite.
et
tous
les
services
dun
mission
Systmatiser la prospective de laction publique par grand secteur.
1.4. Aller au bout de la logique de dcentralisation

Au-del des volutions permises par la rforme territoriale en cours dadoption, une
nouvelle tape sera ncessaire afin daboutir lhorizon de dix ans une
clarification complte des comptences entre tat et collectivits dune part, entre
collectivits de lautre.
En effet, avec les vagues successives de dcentralisation la France est entre, sans
lassumer, dans une logique de type fdral qui voit coexister, de lchelon de la
commune celui de lUnion europenne, plusieurs niveaux dadministration disposant
chacun la fois de comptences propres et de comptences partages. Cependant,
notre pays ne sest pas dot de la doctrine correspondante, et ne sait pas bien
dterminer les domaines qui relvent de comptences dvolues aux collectivits
territoriales et peuvent donner lieu des choix de priorit et dorganisation diffrents
dune collectivit lautre ; ceux qui relvent de comptences dlgues, pour lesquels
la Nation entend garantir lgalit des territoires, mme si la gestion est dcentralise ; et
ceux qui doivent continuer dtre assurs par les services de ltat central ou ses
agences (y compris les organismes sociaux). Le bon exercice de la dmocratie suppose
que ces distinctions soient rendues claires et lisibles, afin que les citoyens en aient une
juste perception.
La dfinition dune doctrine sur la distribution des comptences dbouche
ncessairement sur un rexamen de lorganisation territoriale de laction publique.
Le rapport Quelle France dans 10 ans ? prconise une rduction du nombre de
niveaux dadministration territoriale et propose une structuration autour dune maille
communale redfinie partir des bassins de vie, dbouchant terme sur la suppression
du dpartement1. Dans ce cadre, devraient tre tudies des options de transfert des
attributions dpartementales aux autres collectivits (rgions, intercommunalits), mais
galement la possibilit dune recentralisation de certaines fonctions, qui pourraient tre
reprises par ltat ou, en matire sociale, dlgues aux organismes de scurit sociale.
Si le dpartement est, au contraire, appel tre prennis, il y a lieu de se rinterroger
(1) Voir galement les propositions alternatives formules par ric Giuily et Olivier Rgis dans Pour en finir
vraiment avec le millefeuille territorial, ditions de lArchipel, mars 2015.
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sur le rle de cette collectivit, et de rexaminer les comptences qui lui choient
aujourdhui, en particulier en matire sociale.
Elle doit galement se traduire par une clarification du rle de ltat. Il convient en
effet, dans les domaines o ses comptences ont t transfres, den tirer les
consquences en termes de responsabilit et dorganisation.
Sur le premier point, la contrepartie de la dcentralisation doit tre que ltat fasse
confiance aux collectivits et ne cherche pas reprendre la main sous couvert dgalit
sur le territoire. Le bon fonctionnement de la dmocratie suppose aussi que les citoyens
aient conscience de ce que certains domaines relvent des responsabilits exclusives
des collectivits territoriales et de ce que ltat ne peut en ces domaines ni tre tenu pour
coresponsable, ni considr comme une instance dappel.
Sur le second point, la question du maintien, lhorizon 2025, de services dconcentrs
de ltat, en dehors des domaines rgaliens ou de ceux pour lesquels demeure une
responsabilit centrale explicite (comme, par exemple, les risques industriels majeurs), a
fait lobjet de discussions dans les ateliers. La prsence, face des collectivits
territoriales en responsabilit, de services de ltat sans autorit et sans moyens ne
permet parfois plus lautorit centrale ni dexercer une surveillance effective sur
lexercice des missions de service public, ni de rassurer les citoyens. Il faut en tirer les
consquences pour le format de ces services, voire aller vers une administration
territoriale de ltat recentre sur les seules missions pour lesquelles elle aura conserv
une comptence exclusive, ltat ayant dlgu ses fonctions oprationnelles des
agences dune part, aux collectivits de lautre ( limage des dlgations aujourdhui
donnes aux maires pour les fonctions dtat civil).
Lexercice de ses responsabilits par ltat suppose quil fixe la norme et soit
stratge, prquateur ou contrleur, mais pas forcment oprateur. Ltat peut
galement jouer un rle pour aider les collectivits capitaliser et diffuser les bonnes
pratiques dans les domaines dont elles ont la comptence. Linstance de dialogue
national des territoires installe en fvrier 2015 pourrait tre un lieu utile pour la dfinition
de ces nouvelles relations de partenariat entre tat et collectivits.
Enfin, aller au bout de la logique de dcentralisation implique de responsabiliser
dmocratiquement et financirement les collectivits et leurs lus. Il faut en premier
lieu que les conseils et les excutifs des intercommunalits et des mtropoles soient lus
au suffrage universel direct. Il faut ensuite que soit mis en uvre un cadre financier
permettant de concilier autonomie et responsabilit financire, limage de ce qui existe
dans les autres pays de la zone euro, qui ont dfini des rgles assurant une
gouvernance commune entre les diffrentes administrations nationales et locales et
encadrant les finances des collectivits. Le rapport tabli en avril 2014 par Martin Malvy
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et Alain Lambert1 faisait ainsi apparatre deux grands modles alternatifs en la matire :
le premier, que lon retrouve notamment en Espagne et en Italie, associe forte autonomie
fiscale des collectivits et cadre macro-budgtaire contraignant (objectif en dette, stabilit
en valeur des dpenses des administrations publiques centrales et locales, rgles
dvolution de la dpense, mesures coercitives en cas de non-respect de ces rgles),
tout en laissant une assez grande latitude sur laffectation des dpenses ; le second, que
lon retrouve en Allemagne, en Autriche, au Danemark et aux Pays-Bas, repose sur une
moindre autonomie fiscale, et un cadre moins contraignant, sans toutefois librer les
collectivits dengagements budgtaires (objectif de dficit en Allemagne, en Autriche et
aux Pays-Bas ; plafond de dpense au Danemark et en Autriche).
tablir une dlimitation fonctionnelle des responsabilits de ltat et des
diffrents niveaux dadministration territoriale, en distinguant, dune part,
comptences exclusives et comptences partages et, dautre part,
comptences propres et comptences dlgues.
Hors domaines rgaliens et missions explicitement dfinies, rexaminer quels
sont les bnfices du maintien des responsabilits de ladministration territoriale de ltat au regard de dlgations aux collectivits ou des agences.
Fixer un modle de responsabilisation financire des collectivits.
2. Clarifier les rles

2.1. Distinguer les responsabilits politiques et managriales
La relation entre responsable politique et responsable administratif est suppose tre
dune grande simplicit : au premier, il appartient de fixer les orientations ; au second, il
revient dentretenir avec son ministre un dialogue sans dtour sur les effets attendus des
initiatives envisages et, une fois la dcision prise, den assurer une excution sans
faille. Au contraire de ce qui se passe dans beaucoup de pays, les nominations dans les
emplois de fonctionnaires sont supposes se faire sur des critres exclusivement
professionnels : la notion de nomination politique (political appointment) nexiste pas en
droit franais.
Dans les faits, cependant, la France pratique un systme des dpouilles qui ne dit pas
son nom : les cabinets ministriels exercent certaines des responsabilits excutives
dvolues ailleurs aux political appointees, et dpossdent ainsi les managers
administratifs dune partie de leur rle. Les nominations aux emplois de direction de
(1) Pour un redressement des finances publiques fond sur la confiance mutuelle et lengagement de
chacun .
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Partie 2
ladministration, qui sont la discrtion du gouvernement, rpondent des critres qui

ne sont ni explicitement politiques ni exclusivement professionnels, mais empruntent
souvent simultanment lun et lautre domaine. Les fonctionnaires ne portent pas
dtiquette politique explicite, mais leurs sympathies sont souvent connues, notamment
du fait de passages en cabinet ministriel. Si la culture de lintrt gnral continue, trs
heureusement, imprgner ladministration, force est de constater que cest malgr la
pratique des nominations plutt quen cohrence avec elle.
Cette hybridation entre nominations politiques et nominations professionnelles sest
accentue avec le rythme rapide des alternances politiques de ces dernires dcennies.
Le paradoxe est quelle ne nous fait bnficier ni de louverture aux comptences
externes ltat que permet un systme des dpouilles, ni de la garantie de neutralit et
de promotion sur la base de critres exclusivement professionnels quoffre une fonction
publique indpendante. En particulier, les cabinets ministriels sont de composition trop
technocratique pour promouvoir linnovation en matire de politiques publiques.
De surcrot, le caractre discrtionnaire des nominations affaiblit le management :
fragilis par lambigut de la relation au pouvoir politique qui en dcoule, par labsence
de mandat de dure fixe (un directeur dadministration centrale, rappelons-le, peut tre
remplac tous les mercredis), et parfois par la prsence au sein du cabinet de son
successeur potentiel, le responsable dune grande administration ne dispose souvent
pas de la confiance, de la latitude et du temps qui seraient ncessaires au bon exercice
de ses missions.
Sans mettre en cause les principes, dailleurs largement dordre constitutionnel, qui
prsident aux relations entre gouvernement et administration, il est possible de fixer
quelques rgles destines en amliorer lusage.
Il serait, bien videmment, souhaitable de rduire la taille des cabinets ministriels pour
leur rendre le rle daccompagnement politique et de pilotage stratgique dont ils
nauraient pas d scarter, mais la recommandation a t si souvent formule, sans
avoir le moindre effet, quon hsite la rpter. Le nombre de conseillers ministriels est
davantage le symptme dune relation dysfonctionnelle entre politique et administratif
quil nen est la cause.
Pour garantir la qualit du recrutement aux emplois suprieurs, il devrait tre
systmatiquement fait appel des comits de slection. Le ministre conserverait la
dcision finale, mais il choisirait parmi un petit nombre de noms proposs par un tel
comit. La lettre de mission adresse aux personnes choisies serait ensuite publie.
Pour placer les managers en situation de responsabilit, il serait bienvenu de leur donner
de la visibilit sur la dure de leur mandat. Sans gnraliser les mandats de dure fixe,
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plus appropris pour les agences gestionnaires que pour les directions dtat-major, le
principe dun seul remplacement par lgislature et par fonction pourrait tre retenu.
Gnraliser le recours des comits de slection pour les nominations
aux emplois suprieurs.
2.2. Redonner la LOLF son rle de pilotage stratgique

En organisant un dbat clair au Parlement, par missions et programmes plutt que
par nature de charges , la LOLF visait rformer la procdure budgtaire de sorte que
les choix collectifs puissent mieux sexercer. Cela a incontestablement permis denrichir
linformation relative au contenu de la dpense publique et facilit lapprciation de celleci par le Parlement et le grand public.
Ventilation de la dpense publique par fonction (2011)
Source : Insee
Il est ainsi possible de mieux en apprhender les grandes volutions, marques par la
croissance des dpenses de protection sociale et, plus gnralement, de transfert.
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Partie 2
volution de la structure de la dpense publique entre 1960 et 2011
Source : Insee, calculs DG Trsor
Aujourdhui, la perception qui domine est que sa mise en uvre sest effectue dune
manire technocratique, en circuit ferm entre la direction du budget et les services
financiers des diffrents ministres. Un (trop) grand nombre dobjectifs et dindicateurs
auraient t associs aux programmes. Lespoir dune rforme guide et impulse par
une amlioration de linformation a t du, parce que cette demande bute in fine sur le
fait que lactivit dun service se rsume mal un jeu dindicateurs. La mise en
mouvement dune dynamique de performance suppose, dune part, la mise en place
dincitations adaptes dans des cadres pluriannuels et, dautre part, un management en
situation de responsabilit, aux niveaux de dcision o les leviers de productivit peuvent
senclencher avec la systmatisation des contrats dobjectifs et de moyens.
La LOLF est en dfinitive un outil ; un bon outil, mais qui ne peut servir de
substitut un projet de modernisation. Il faut lui redonner de lambition politique,
non pas en raffirmant des objectifs quelle ne peut atteindre, mais en
approfondissant ce quelle peut apporter. cet gard, lanalogie qui vient lesprit est
le rle que joue la prsentation des comptes dans la gouvernance des entreprises : la
traduction en termes de comptes de la stratgie est un moyen incontournable pour en
apprcier la cohrence, et la prsentation des comptes annuels un moment fort du
contrle par les conseils dadministration de la mise en uvre et des rsultats de cette
stratgie. Mais ce ne sont pas les comptes qui font cette stratgie.
Lanalogie avec les entreprises suggre par exemple que le dbat sur la loi de
rglement devrait ouvrir sur lanalyse de la performance des programmes, par
rapport ce qui tait prvu et par rapport ce que lon pourrait attendre. ce titre, la
production dindicateurs permettant lapprciation comparative des performances est
absolument ncessaire, eu gard au poids des dpenses publiques dans le PIB. Une
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rflexion, analogue ou en prolongement du rapport Stiglitz-Sen-Fitoussi (2009)1 sur la

mesure des performances conomiques et du progrs social, pourrait galement tre
mene sur les comptes de laction publique afin de complter linformation donne au
parlement dans une perspective de mesure du service rendu.
Mettre en chantier une comptabilit des services publics en termes de production
dutilit collective.
Faire du dbat parlementaire sur la loi de rglement un instrument de contrle
de laction publique.
2.3. Mieux distinguer les responsabilits de conception et de mise

en uvre des politiques publiques
Les tches de conception et celles de mise en uvre des politiques publiques impliquent
des relations diffrentes avec limpulsion politique, ne mobilisent pas les mmes types de
comptences et ne relvent pas des mmes modes dorganisation. En consquence,
une division du travail sparant ces deux niveaux de laction publique est souhaitable
pour clarifier les responsabilits, motiver les quipes et assurer la performance.
Rfrences pour penser le partage des tches

entre le politique et ladministration ou ses agences
La rflexion thorique sur laffectation des tches entre le politique et
ladministration sest fortement dveloppe dans les annes 1990-2000, avec le
dbat sur lindpendance des banques centrales. La controverse conomique
ce propos se focalisait sur la porte de largument en faveur de cette
indpendance, suivant lequel la dlgation de la politique montaire a une
autorit non lue et a priori plus conservatrice que la socit tait nanmoins
bnfique pour celle-ci, car elle permet dtablir une politique crdible par rapport
lengagement de matriser linflation. Les contributions de Maskin et Tirole2,
Alesina et Tabellini3 ont ensuite abord le problme de manire plus gnrale.
Ainsi, les deux premiers, par exemple, faisaient valoir que la dlgation une
agence ou une autorit administrative est prfrable : lorsque le public est mal
(1) Stiglitz J., Sen A. et Fitoussi J.-P. (2009), Richesse des nations et bien-tre des individus : performances
conomiques et progrs social, Odile Jacob.
(2) Maskin E. et Tirole J. (2004), The Politician and the Judge: Accountability in Government , American
Economic Review 94(4):1034-1054.
(3) Alesina A. et Tabellini G. (2007), Bureaucrats or politicians? , Part I: A single policy task, American
Economic Review 97, 169-179. (2008), Bureaucrats and politicians , Part II: Multiple policy tasks, Journal
of Public Economics 92: 426-447.
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inform sur la dcision optimale ; lorsque lacquisition de cette information par

celui-ci est coteuse, de mme que celle sur la qualit des dcisions prises ; ou
lorsque la dcision risque de toucher particulirement une minorit. Mais ils
prconisaient aussi de limiter le pouvoir de discrtion de ladministration et de ne
pas lui confier les dcisions les plus importantes.
Les rformes et les rflexions autour de la gouvernance des entreprises prives
depuis une vingtaine dannes fournissent aussi des indications utiles, dont il est
possible de sinspirer. En particulier, si, aujourdhui, plusieurs solutions cohrentes
apparaissent possibles en matire de gouvernance des socits anonymes, toutes
reconnaissent la ncessit de distinguer le conseil dadministration, en lien troit
avec lactionnariat, et le management. Transpos la gestion publique, le politique
se situe ce premier niveau, auquel il incombe, par exemple de dterminer la
stratgie de lentreprise et de contrler sa mise en uvre.
En langage managrial, ce processus est associ la notion d agence , terme

dailleurs de plus en plus employ pour nommer les nouveaux tablissements publics.
Cependant, ce qui compte pour lefficacit nest pas la dnomination, mais les conditions
de fonctionnement en termes de gouvernance, dautonomie et de capacit de gestion.
Ainsi, certains services dadministration centrale sont en fait plus proches dun
fonctionnement de type agence que certaines agences dont lautonomie est de facto
limite et que le niveau central tend utiliser comme suppltives de ses services, sans
vritable frontire.
En pratique, sept lments apparaissent critiques pour assurer lefficacit des agences
en charge de la mise en uvre des politiques :
mission et cahiers des charges explicites et fonctionnels en termes de partage des
tches ;
contractualisation sur la base de contrats dobjectifs et de gestion ;
nomination des dirigeants pour une dure dfinie ;
gouvernance par un conseil dadministration validant les orientations stratgiques et
contrlant la situation de ltablissement ;
autonomie de gestion, protgeant contre les injonctions risquant de disperser ou
dtruire les incitations la performance ;
capacit grer, notamment en matire de recrutement, pour disposer des bonnes
structures de comptences ;
instruments comptables permettant dapprcier la situation.
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Sagissant des tablissements publics et autres organismes bnficiant dj dune

autonomie de gestion, lvolution dans cette direction ncessite de revoir le
fonctionnement des conseils dadministration, pour intgrer les bonnes pratiques de
gouvernance qui ont t dgages pour le secteur priv et les grandes organisations
but non lucratif, telles que : ncessit dadministrateurs indpendants ; obligation de ne
prendre en compte que la mission de lagence pour guider les dcisions ; et sparation
des fonctions de gouvernance et de management, ce qui exclut lintervention de la
tutelle ou des administrateurs dans le fonctionnement interne. Le rle des
administrateurs de ltat doit tre redfini laune de ces principes.
Sagissant des services de ltat, la premire question est celle de lunit sur la
base de laquelle construire. Se superposent aujourdhui deux logiques, celle de la
LOLF qui repose sur le maillage des grandes directions gestionnaires de programmes, et
celle des secrtariats gnraux qui tend centraliser la gestion au niveau de chaque
ministre. Ces deux logiques ne sont pas aisment compatibles et il y aurait mrite
choisir plus franchement lune ou lautre. Lesprit de ce rapport conduit privilgier la
premire et confrer aux gestionnaires de programmes une autonomie accrue dans la
conduite de leurs missions. Selon cette approche, le mode de gestion des grandes
directions gestionnaires dadministration centrale ferait une place prpondrante
lautonomie des responsables et la contractualisation. Ces services devraient
notamment se voir assigner, en matire de gestion, des objectifs pluriannuels.
Il est galement concevable de prfrer lautre logique, celle dun maillage par les
secrtaires gnraux de ministres. Son point daboutissement serait un pilotage de la
gestion de ladministration centrale par un secrtariat gnral du gouvernement rnov,
limage de ce qui se pratique dans certains pays o ladministration centrale est dote
dune responsable non politique.
Rformer la gouvernance des agences et tablissements publics pour
distinguer plus strictement celle-ci du management.
Organiser les missions de gestion des politiques publiques en confrant aux
grands gestionnaires de programmes une autonomie accrue dans lexercice de
leurs missions.
2.4. Mieux ancrer les AAI sectorielles dans notre paysage institutionnel
Les autorits administratives indpendantes (AAI) se multiplient, notamment les
autorits de rgulation sectorielles. Ce processus est appel se poursuivre la
fois parce que la lgislation europenne y pousse, mais surtout parce que ces autorits
constituent la rponse la plus labore pour protger les consommateurs des abus
ventuels des monopoles privs ou publics. Pour cela, leurs tches combinent plusieurs
volets trs connects : rgulation des situations de concurrence public-priv, pour
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garantir laccs aux entrants ou, en sens inverse, pour viter les situations
dcrmage susceptibles de remettre en cause la fourniture de certains services
publics ; rgulation des marchs pour assurer la fourniture de certains services ou
laccs universel ceux-ci ; rgulation des prix des segments monopolistiques lorsque
ceux-ci ne rsultent pas de la concurrence pour lattribution des concessions
Leur rle est normalement celui darbitres mettant en application des rgles fixes un
niveau suprieur, et ncessairement indpendantes des parties quelles ont pour mission
de contrler.
Le rle des autorits administratives indpendantes sectorielles

Lanalogie la plus parlante pour comprendre leur rle est celle dun arbitre : ce
nest pas lui qui fixe les rgles du jeu ; son rle nest pas de choisir le vainqueur,
mais dtablir un cadre de jeu quitable, en prcisant ventuellement ex ante la
manire dont il appliquera les rgles complexes ( rglementation suppltive ),
en disposant de pouvoirs de sanction en cas de manquement grave
(analogue des cartons davertissement et dexpulsion) et, surtout, en intervenant
en temps rel, le cas chant. Pour cela, linstrument privilgi est le pouvoir (et
lobligation) de rgler les diffrends (dans toutes leurs dimensions recevables)
en y apportant des solutions , incontestables juridiquement (et ayant de ce fait
valeur de jurisprudence donnant de la scurit aux acteurs quant la stabilit des
rgles) mais dans des dlais compatibles avec ceux de la vie conomique.
Dans cette perspective, les critiques adresses aux AAI sont souvent analogues
celles quessuient certains arbitres. Elles sont videmment infondes quand
elles ne refltent que le dsagrment dune partie qui a t prise en faute ou
tente sans succs de faire pression sur larbitrage ; ou quand la tche de larbitre
devient impossible, du fait que les rgles quil doit appliquer sont contradictoires
ou inappropries. La mauvaise transposition des directives europennes nourrit
les situations du premier type. titre dexemple du second, le cas des principes
de rgulation tarifaire est significatif avec, le plus souvent, la persistance de
lannualit, voire la rfrence explicite un principe de remboursement des cots,
l o le souci de donner de bonnes incitations lefficacit productive rclamerait
des mcanismes de plafonds de prix pluriannuels .
De mme, lindpendance de ces autorits vis--vis de toutes les parties entre
lesquelles elles sont susceptibles darbitrer relve de lvidence. Mais leur
indpendance ne va pas et ne doit pas aller au-del. Ainsi leurs dcisions doivent
naturellement rsulter dun processus transparent de consultation, tre motives
et pouvoir faire lobjet de recours (en pratique, devant la 1re Chambre de la cour
dappel de Paris, ou le Conseil dtat, selon leur nature). Cela est dailleurs une
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incitation puissante laborer des dcisions de qualit pour ne pas se faire

dsavouer en appel, car, videmment, la lgitimit et lautorit de lAAI sen
trouveraient affectes.
Les AAI sectorielles sont parfois vues comme participant dun dmembrement de ltat.
Pourtant, leur dveloppement est ncessaire ds lors que lon volue dune conomie
administre vers une conomie moderne de marchs rguls1. En effet, comme la
tudi Jean Tirole, des autorits de rgulation indpendantes sont plus fortes que les
ministres de tutelle face aux groupes de pression () et la soumission des
tlcommunications, de lnergie, et des autres industries dites de rseau une
rgulation indpendante (agences et, dans certains pays, juges) est la rponse la
tentation permanente du politique dabaisser artificiellement les prix, compromettant ainsi
linvestissement et la viabilit des rseaux long terme, de limiter ou dorganiser la
concurrence () .
Dans ces conditions leur ancrage dans notre paysage institutionnel doit tre
consolid, dune part en assurant une meilleure redevabilit dmocratique de leur
activit vis--vis du Parlement (ce qui suppose, ici encore, que leurs missions soient
prcisment dfinies), dautre part en formant les administrations leurs mthodes de
travail, de manire dvelopper les complmentarits et clarifier le partage des
comptences et des responsabilits.
Pour dpasser lhostilit qui demeure leur gard dans notre pays, la consolidation du
cadre limitant leurs risques de drive toujours possibles est souhaitable. cet gard, la
premire condition est que le lgislateur fixe leur mission avec prcision et dfinisse les
modalits de leur redevabilit. Ce qui fait problme nest pas que lautorit publique soit
dlgue une agence indpendante, cest que la mission de celle-ci soit floue et ne
permette pas une reddition des comptes sous des formes appropries. Le principe du
rapport annuel au Parlement et au prsident de la Rpublique ne suffit pas. Leur
audition publique rgulire par les commissions parlementaires concernes, dans des
conditions similaires celles du contrle de laction du gouvernement, devrait tre
la norme.
La deuxime condition est la nomination la tte de ces autorits de personnalits
indpendantes et respectes la suite dauditions focalises sur leurs qualifications.
Mais, on pourrait aussi concevoir quune majorit qualifie du Parlement puisse en
destituer les dirigeants en raison de dficiences graves et avres dans lexercice des
(1) Cf. Conseil conomique pour le dveloppement durable (2015), Comment rguler la gestion des
infrastructures de rseaux ? Dix questions Jean Tirole , Rfrences conomiques, n 30, ministre de
lcologie, du Dveloppement durable et de lnergie.
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missions qui leur sont confies. La culture de la rgulation doit donc davantage se
diffuser.
Fixer avec prcision le mandat et les modalits de redevabilit des AAI en sorte
que le Parlement puisse contrler le bon exercice des missions qui leur sont
confies.
3. Mettre les gestionnaires publics en situation

de responsabilit
3.1. Gnraliser les contrats dobjectif et de gestion
La contractualisation est depuis longtemps reconnue comme outil de modernisation de la gestion publique. Sagissant du secteur public marchand, llment
fondateur avait t le rapport Nora (1967).
Certes, celui-ci sinscrivait dans un contexte particulier, marqu par les dbats sur
lutilisation des tarifs publics comme instrument de lutte contre linflation (blocages) et de
redistribution (tarifs rduits), et il concernait des secteurs (nergie, transports, poste et
tlcommunications) dont les modes de rgulation ont radicalement chang. Cependant,
beaucoup des arguments mis en avant alors sont de porte gnrale, notamment ces
deux ides que la conduite efficiente doprateurs publics plus autonomes et mieux
orients par le souci de rpondre la demande implique des modalits internes de
gestion appropries ; et que lefficience, pour un oprateur public, nest pas seulement la
capacit deffectuer au mieux nimporte quelle tche qui lui serait assigne de lextrieur,
mais aussi de permettre aux pouvoirs publics de dterminer des objectifs rpondant aux
exigences defficacit conomique et sociale, et de ne sen carter quen parfaite
connaissance des charges que cela entrane pour la collectivit.
Pour le dire plus simplement : ltat ne doit pas tre vu comme une machine sans friction
capable de rpondre sans dlai aux instructions venues du sommet, mais comme un
ensemble efficient dentits articules entre elles capable de mettre en uvre des
missions dfinies par lautorit politique et de rendre compte de leur excution. Cest
dans ce cadre quune approche contractuelle prend sens et peut tre tendue y compris,
sous des formes appropries, aux directions dadministration centrale elles-mmes.
Les objections la contractualisation sont relativiser. Largument que les
modalits de contractualisation sont diffrencier selon la nature des services fournis et
des fonctions de ltat est incontestable, mais il nen remet pas en cause le principe. De
mme, il va de soi quun contrat nest pas un blanc-seing . Si lon se rfre aux
modalits modernes de la gouvernance des entreprises, le fait que lactionnaire fasse
confiance aux dirigeants nempche pas les conseils dadministration davoir un rle
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essentiel dans la fixation de la stratgie, dans le contrle de sa mise en uvre, dans la

vrification de la sincrit des informations comptables fournies dans le suivi de la
situation. Mais ce contrle nautorise pas intervenir dans la gestion de lentreprise, qui
relve de ses responsables excutifs. La mise en place dun processus de
contractualisation ncessite donc de faire aussi voluer lexercice dit (assez
improprement) de la tutelle .
Lobjection principale mane de ceux pour qui contractualisation comme pluriannualit
ont encore mauvaise rputation. Ceux-ci redoutent, non sans raison, laccumulation
dengagements sectoriels pluriannuels, incompatibles avec les trajectoires budgtaires,
et pointent certains contrats avec des entreprises publiques o ne figure que
laugmentation des concours publics. Ils sattendent ce que laccentuation des
contraintes budgtaires conduise demain plus de ralisme et rpugnent se lier les
mains en donnant leur consentement des engagements pluriannuels trop gnreux. Ils
insistent aussi sur le fait que la rigidit des dpenses les oblige conserver des marges
de manuvre pour la gestion macro-budgtaire court terme1.
En effet, ces objections ngligent quatre lments, lis :
pour mobiliser les gisements permettant de faire plus avec moins il faut construire
les chantiers de modernisation, qui ncessairement se grent un horizon dpassant
lanne. Sans cet horizon appropri, les projets correspondants ne peuvent tre
mens terme ;
les budgtaires attendent trop de meilleures positions de ngociation dans le futur.
En effet, le choix du moment de la ngociation est important, mais il ne faut jamais
oublier que, lorsquelle est diffre, lautre partie cherche elle aussi exploiter le dlai
pour amliorer sa position de ngociation future ;
la contractualisation pluriannuelle permet de fixer des objectifs ambitieux
dconomies structurelles. La rigidit des dpenses de ltat fournisseur de services
publics rsulte justement de labsence de contractualisation, qui ne favorise pas
linvestissement dans et pour la modernisation et lefficacit ;
un pilotage macro-budgtaire efficace sappuie sur une rgle de dpense et la
mobilisation des stabilisateurs automatiques. Il nest donc pas du tout antagonique
avec la contractualisation. Au besoin, il est dailleurs possible dinclure dans tous les
contrats des clauses de rvision en cas de dgradation prononce des finances
publiques. Mais il faut limiter au maximum, et pour tout dire bannir, les rgulations qui
(1) Cependant, le retour dexprience du rapport Nora est ici intressant rappeler car si, dix ans aprs, la
Commission de La Gnire constatait que les rsultats taient en retrait ( la fois en termes de
performances des entreprises concernes et dautonomie de gestion accorde, le court-terme et la gestion
conjoncturelle ayant repris le dessus), la situation tait pire pour les secteurs hors-contrats , ce qui avait
conduit relancer alors ce processus.
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risquent de dtruire les incitations et la confiance ncessaires au management public.

En ce sens, linstauration de la loi de programmation des finances publiques et la
programmation triennale des dpenses constituent un progrs, mme si le surcrot de
visibilit quelles sont censes apporter se heurte encore dans la pratique des
mesures de rgulation annuelles, voire infra-annuelles.
Lengagement dans un tel processus doit tre vu comme un levier de
modernisation. cet gard, on ne peut recevoir les arguments selon lesquels la
contractualisation serait un idal inatteignable, parce que les missions ne sont pas
dfinies, ou parce que les organigrammes, lvolution des services, les partages des
fonctions support, les systmes comptables sont en cours de redfinition, ou encore
parce que la dmarche contractuelle ncessite des comptences trop rares et des
systmes dinformation (notamment en matire de comparaison des performances) plus
riches que ceux qui existent. Tous ces lments sont exacts, mais constituent plutt des
arguments pour que le principe de la contractualisation soit pos et un processus
dampleur engag.
Le champ de la contractualisation doit tre tendu aux grandes directions
gestionnaires de ladministration centrale. Leurs responsables doivent se voir fixer
une feuille de route pluriannuelle qui liste la fois les objectifs qui leur sont assigns et
les ressources qui leur sont alloues. Il faut faire de llaboration de cette feuille de route,
qui doit impliquer la fois le ministre, le responsable et le ministre du Budget, un
lment essentiel de la gestion de ltat et de ses oprateurs.
La contractualisation doit aussi tre vue comme un facteur de mobilisation des agents.
Un contrat explicite, pluriannuel, qui fixe des objectifs et affecte des moyens, permet
chacune des quipes et chacun des agents dinscrire son action dans un projet collectif
lisible et stable. En cela aussi, la contractualisation est un moyen de mobiliser les
rserves de productivit et de crativit.
tendre aux grandes directions gestionnaires dadministration centrale la
pratique des contrats pluriannuels dobjectif et de gestion qui fixent les
objectifs atteindre et prcisent les moyens allous cette fin.
Mettre en cohrence contractualisation et programmation budgtaire pluriannuelle en assurant la stabilit de la norme de dpense.
3.2. Former les gestionnaires publics au management

Laction publique requiert des managers qui sappuient sur lengagement des
agents pour le service public. Cette capacit est lun des ressorts et des moteurs
du changement. La capacit dadaptation des personnels doit tre encourage et
reconnue : miser sur leurs comptences et leur expertise, cest sassurer de leur
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implication. Cependant, lencadrement, et en particulier les hauts responsables,

conservent parfois lide que lon peut rformer par surprise, ce quillustre, par exemple,
la rticence de certaines directions tablir des cadres contractuels pluriannuels de
rforme. Remdier cela suppose de crer un cadre de confiance.
Un bon manager est avant tout un manager de la transformation , en raison de la
ncessit de sadapter sans cesse aux nouveaux besoins des usagers. Les agents
publics, mieux forms que par le pass, sont du reste demandeurs dune plus grande
autonomie dans lexercice de leur fonction. En particulier, le rle des managers de
proximit, cest--dire les encadrants intermdiaires, doit tre valoris : ceux-ci sont
confronts quotidiennement la gestion des problmes de terrain engendrs par les
grandes rformes, tout en tant peu ou mal informs sur leur porte. Il faut favoriser la
capacit raisonner en mode projet, laptitude conduire un travail dorganisation, et la
cration de rfrentiels et dindicateurs. Il sagit ainsi de dessiner lespace du jeu collectif,
et donc dagir sur laptitude des acteurs apprendre de ce tourbillon du changement o
ils sont aspirs et sur la capacit des managers intervenir dans ce cadre.
Les cadres dirigeants de ltat et plus largement de la sphre public sont trop isols les
uns des autres. La responsabilit individuelle nexclut pas la participation un projet
densemble de dynamisation de notre sphre publique. linstar de ce que pratiquent la
plupart des grandes entreprises, ltat gagnerait se doter des outils dune meilleure
circulation de linformation, des ides et des expriences entre cadres dirigeants.
Il est galement ncessaire de mettre en place une budgtisation spcifique en
matire de gestion des ressources humaines pour largir les fongibilits et
contractualiser les moyens permettant de mobiliser les gains defficacit que permet
lautonomie de gestion. En effet, avec une gestion pluriannuelle, les gestionnaires sont
souvent aptes raliser des rallocations de facteurs sans commune mesure avec ce
que permettent les approches trop centralises.
Une redevabilit des politiques de management public doit tre instaure.
Chaque entit administrative doit rendre compte de sa gestion en fournissant des
lments de comparaison permettant dapprcier la performance managriale et les
critres de performance eux-mmes doivent avoir t soumis la concertation avec les
partenaires sociaux. Il y a l des leviers de transformation plus puissants que certaines
feuilles de route dans lesquelles chacun sait ne mettre que les objectifs dj atteints.
La gnralisation de politiques de management participatif ou collaboratif est une
piste intressante. Dans les contextes fortement hirarchiss comme ceux rencontrs
dans ladministration, le management participatif serait un premier pas vers la
modernisation, rarement franchi jusqu prsent, contrairement ce qui se pratique dans
certaines entreprises. En associant plus troitement les collaborateurs latteinte des
objectifs et la ralisation des projets, il contribue faire merger lesprit dquipe,
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Partie 2
rompre les routines des collaborateurs et les impliquer autour dun objectif
professionnel commun. Il facilite les interactions et nourrit le sentiment dappartenance
une quipe, ainsi que le partage de connaissances et de pratiques.
Le management collaboratif, qui dveloppe simultanment lautonomie des collaborateurs et leurs interactions, pour crer une dynamique collective propice la
performance globale de lorganisation, favorise lengagement et la responsabilit de tous
les agents et les incite confronter leurs arguments pour atteindre les objectifs fixs. Ce
faisant, il sollicite les comptences et, plus que le management participatif, valorise les
contributions tant individuelles que collectives. La possibilit dexpression directe des
agents de terrain sur le contenu et les difficults de leur mtier au quotidien constitue un
vritable levier damlioration de la qualit des services publics. Dans le mme esprit,
lvaluation 360 des cadres dirigeants de ladministration devrait tre gnralise.
Quelques pratiques managriales innovantes au ministre de la Dfense

Face aux volutions gopolitiques, les personnels des armes ont d sadapter,
tout en assumant la professionnalisation, leuropanisation et la rduction des
crdits. Si, depuis toujours, les militaires ont intgr limportance des questions
de stratgie et planification, dorganisation et de mthode, de recrutement et de
gestion des hommes et des femmes, le ministre de la Dfense a d faire face
une rduction drastique de ses personnels passs de 800 000 personnes en
1987 (appels du contingent compris) 250 000 aujourdhui. Il est le seul
ministre qui possde un centre de formation continue ddi uniquement au
management. Cr en 1991 sous lappellation Centre de formation aux
ressources humaines , il est devenu en 1999 le Centre de formation au
management (CFMD). En effet, le besoin stait trs vite fait sentir dtendre les
formations RH proposes pour couvrir tous les domaines du management public.
Les formations sont organises en deux ensembles. Celles dites de cursus
sont des formations gnrales au management suivies par les cadres civils et
militaires du ministre pour accompagner leur parcours professionnel. Elles sont
effectues des tapes-cls de la carrire. Les formations thmatiques sont,
quant elles, regroupes en six thmes majeurs : ressources humaines,
organisation, dveloppement individuel et intelligence collective, ngociation,
audit-pilotage-qualit, et conomies-finances-achats. Le CFMD accueille prs de
2 000 auditeurs par an et dlivre 7 000 jours de formation.
Par ailleurs, certaines composantes du ministre de la Dfense ont adopt, il y a
dj de nombreuses annes, une pratique issue du secteur priv : celle de
lassessment, pour lvaluation de certains de leurs personnels. Cette dmarche
concerne uniquement les cadres, principalement militaires, et quelques
personnels civils. Ce nest pas le suprieur qui note ou value, mais une
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personne/une entit indpendante ; de plus, sont essentiellement values les

comptences managriales et non les savoir-faire techniques. Il faut cependant
souligner que ces assessments sont systmatiquement confronts aux
valuations hirarchiques. Enfin, le secrtaire gnral pour ladministration du
ministre de la Dfense a prennis, en 2009, les valuations dorientation
conues sous la forme dvaluation 360 degrs. Elles interviennent, pour les
administrateurs civils, des tapes-cls de la carrire : six mois avant le dpart
en mobilit ; dans la perspective dune prise de fonction de sous-directeur ; en
vue de laccs un emploi de direction. Cette dmarche ne vient pas non plus se
substituer lvaluation annuelle par le suprieur hirarchique mais la complte,
avec un double objectif : donner une aide supplmentaire aux valus pour
rflchir leur orientation professionnelle et identifier un vivier de cadres haut
potentiel.
Enfin, il faut faire du numrique un atout du management. ce stade les ateliersdbats que nous avons organiss lont confirm , fortement rpandue au sein des
services publics sur le terrain, la culture digitale reste largement trangre la haute
administration1. Outre quil est urgent de revoir les formations initiales et continues, il faut
entrer dans une vritable culture du numrique, autrement dit ne pas se limiter
lutilisation des TIC dans les process, mais changer les habitudes de travail,
notamment au niveau des managers, limage de ce qui a t fait au Royaume-Uni.
La stratgie numrique gouvernementale du Royaume-Uni

En novembre 2012, le gouvernement britannique a mis en place la Stratgie
numrique gouvernementale2 , qui dfinit la manire dont le gouvernement
entend redessiner son offre de services numriques pour les rendre plus simples
et plus pratiques, afin que tous ceux qui peuvent les utiliser choisissent de le
faire. Cette stratgie fait suite lengagement du gouvernement, lors du vote du
budget en mars 2012, de faire des services numriques le standard en matire
de services publics. Dveloppe de manire collaborative au sein du
gouvernement, elle sintgre au programme de rforme de la haute fonction
publique et dcrit comment la numrisation des services publics va permettre une
conomie annuelle de 1,7 1,8 milliards de livres sterling.
Afin dancrer la culture numrique dans ladministration, la stratgie prvoit
notamment :
(1) Interview de Thierry Mandon pour LUsine digitale, 23 janvier 2015.

(2) www.gov.uk/government/publications/government-digital-strategy/government-digital-strategy.
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Partie 2
la prsence dun manager numrique au sein du conseil dadministration de

chaque ministre ;
la prsence dun manageur numrique au sein de chaque service grant plus
de 100 000 oprations chaque anne. Comptent, expriment et habilit,
il sera charg de lamlioration, grce la transformation numrique, de ces
services ;
la vrification par tous les ministres quils disposent dun potentiel numrique
suffisant en interne (notamment des comptences spcialises) ;
le soutien du Cabinet Office lamlioration du potentiel numrique des
ministres (programmes de formation, mise en lumire des opportunits
stratgiques offertes par le numrique).
Lconomie numrique repose sur des organisations davantage horizontales,

selon le principe fondateur dinternet du pair pair. Ce type dorganisation favorise
une innovation interne plus riche manant des agents de terrain, mais aussi une plus
grande agilit des structures qui se recomposent selon les besoins. Certaines
administrations souvrent dores et dj aux initiatives de leurs agents. La Direction
Gnrale des Finances Publiques et la Police Nationale, par exemple, ont intgr des
programmes dvelopps par des agents de leur propre initiative, sans que cette tche ait
relev de leur cadre demploi. Une telle dmarche soulve des questions en termes de
proprit intellectuelle et de prennit des projets, mais cette effervescence est favorable
la satisfaction du personnel vis--vis de son travail et la qualit du service rendu aux
usagers.
Nanmoins, reconnatre les initiatives individuelles est une chose, les favoriser en est
une autre. Ladoption dune organisation plus horizontale favorise certainement les
initiatives individuelles. Au-del, la possibilit dintgrer, dans le temps de travail, le
dveloppement de projets personnels comme cela est le cas chez Google, par
exemple, pourrait tre envisage, comme un temps complmentaire au droit la
formation continue.
Gnraliser le management participatif et collaboratif.
Faire du numrique loutil dune transformation en profondeur de lorganisation
et du management des services publics.
3.3. Donner aux agents publics les moyens de la performance

Un tat entreprenant doit disposer de ressources humaines valorises et mobiles.
En termes de performance globale des administrations, lamlioration du fonctionnement
en matire de ressources humaines nest pas au contraire contradictoire avec les
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objectifs budgtaires. En la matire, les attentes sont trs importantes de la part des
agents publics. Comme pour toute activit de services, lhumain est le facteur de
production principal des services publics. Il est dterminant pour rpondre aux exigences
de qualit, de continuit et dgalit daccs qui sont la marque de fabrique de laction
publique que nous devons viser.
En France, leffort dconomie sur la dpense publique a beaucoup repos sur le
freinage de lvolution des rmunrations. Efficace court terme, du moins dans un
contexte de persistance dune inflation modre, cette mthode est porteuse de risques
moyen terme. Mme si le niveau des rmunrations na jamais t la motivation
principale des agents publics, il importe de prendre garde aux risques, pour la qualit de
ladministration et des services publics, que comporterait une dynamique prolonge de
pauprisation. Ceci est dautant plus vrai que pour des raisons dmographiques, certains
services feront face, au cours des annes venir, des besoins de recrutement
substantiels.
Ds lors, il faut veiller ce que la rmunration des agents publics demeure en
ligne avec leurs comptences et leurs responsabilits, ce qui suppose en retour de
poursuivre la diminution de leur nombre, comme le prconisait la Cour des
comptes dans son rapport sur les finances publiques de 2013. La rmunration de
la fonction publique doit tre la hauteur de sa qualit.
Les mutations techniques, socitales, institutionnelles auxquelles est confronte
laction publique requirent des transformations importantes en termes de
mtiers, de carrires, de comptences et de modes dorganisation. Les exigences
accrues de mutabilit, de diffrenciation et de proximit des services ne sont en effet pas
compatibles avec des cadres de gestion des ressources humaines excessivement
rigides qui prennent pour hypothse que les fonctionnaires dun mme corps et dun
mme grade sont interchangeables entre eux.
Ces mutations vont invitablement remettre en question les principes de recrutement et
de gestion des personnels des collectivits publiques, ainsi que la conception du
dialogue social et de la participation des agents lorganisation des services. Certaines
traditions devront tre remises en cause si les administrations veulent assurer qualit et
diversit des recrutements. Pour raliser le bon appariement entre offre et demande de
comptences, laction publique doit sappuyer sur une approche des marchs
internes du travail plus fine.
Or, la diffrence des salaris du secteur priv, les fonctionnaires sont rgis par
un statut fond sur trois principes : celui dgalit qui veut que lon accde la fonction
publique par la voie du concours ; le principe dindpendance du fonctionnaire vis--vis
du pouvoir politique qui raffirme la distinction du grade et de lemploi fondement du
systme dit de carrire par rapport au systme dit de lemploi ; et enfin le
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Partie 2
principe de responsabilit1. Il sagit l du socle rpublicain de la fonction publique

franaise.
La rforme de 1983 a introduit la sparation du grade et de lemploi pour favoriser une
gestion des ressources humaines sur des bases plus professionnelles
quadministratives. Toutefois, trente ans aprs cette rforme, les changements dans
lorganisation du travail, lvolution rapide des mtiers et les besoins nouveaux et
diversifis auxquels les administrations font face ncessitent des modalits plus ouvertes
de gestion des ressources humaines publiques afin notamment daccorder plus de place
la logique de projet professionnel des agents.
Les volutions professionnelles et fonctionnelles doivent reflter le renouvellement des
mtiers par lincorporation et la valorisation de comptences issues du secteur
marchand, lorsque le savoir-faire nexiste pas ou ne peut tre acquis dans
ladministration. Cela vaut notamment pour les postes dencadrement suprieur
pour lesquels une plus grande diversit de profils doit tre recherche.
Il faut tant favoriser et scuriser les mobilits entre fonctions publiques que
faciliter les passages entre le public et les autres sphres de la vie conomique et
sociale. France Stratgie a propos qu lhorizon de dix ans un quart des postes
pourvus en Conseil des ministres correspondent des recrutements hors fonction
publique de ltat2. Il pourrait sagir de fonctionnaires trangers ou issus dorganisations
internationales linstar de ce qua fait le Royaume-Uni en nommant un Canadien
Gouverneur de la Banque dAngleterre, duniversitaires comme cela se pratique dans
beaucoup de pays, et de professionnels en provenance des secteurs priv et associatif.
Deux convictions sont lorigine de cette proposition : premirement, la sphre publique
ne russira pas sa transformation si elle ne sait pas sadjoindre des talents et des
expriences diversifies. En matire dorganisation et de management, ltat franais
nest en avance ni sur les secteurs publics trangers, ni sur les entreprises. Il lui faut
souvrir pour apprendre et combler son retard. Deuximement, la socit franaise
souffre dun cloisonnement excessif entre plusieurs mondes professionnels et sociaux.
Ltat se doit de favoriser les circulations et donner lexemple de louverture.
Encourager les mobilits au sein de la fonction publique dtat et avec les fonctions
publiques territoriale et hospitalire, suppose dacclrer le rapprochement entre les
corps, selon la logique mtiers, en sappuyant sur les dix-huit domaines fonctionnels
transversaux communs aux diffrentes administrations. Faciliter la mobilit des agents
publics sans les contraindre des interruptions de rmunration ou renoncer des
(1) Le corps ou le cadre demploi dfinissent la catgorie professionnelle dans laquelle se droule la
carrire : le grade indique le degr davancement dun fonctionnaire, et lemploi, le poste dans lequel il est
affect.
(2) Quelle France dans dix ans ?, op. cit.
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AVRIL 2015
garanties statutaires passe par un dispositif transitoire du type de celui dont

disposent les cadres de la fonction publique hospitalire qui pourrait tre
transpos au sein de ltat. Cette valorisation de la mobilit faciliterait les transferts de
comptences et dinnovations.
largir les possibilits pour ltat de recruter, diffrents niveaux, les comptences dont
il a besoin, peut se faire en conservant larmature de la fonction publique. Il ne sagit pas
de passer un recrutement gnralis sur le march, mais de permettre ceux qui
souhaitent se mettre temporairement au service de lintrt gnral de le faire des
niveaux de responsabilit correspondant leurs comptences et sur un pied dgalit
avec les fonctionnaires de carrire. Les conditions de ce changement devront tre telles
que ce recours plus frquent lapport de comptences externes sera peru comme un
plus pour la mission de service public.
Simultanment, il convient de mettre fin aux disponibilits de longue dure qui
permettent des fonctionnaires dexercer des responsabilits dans le prive et de
bnficier des rmunrations associes tout en conservant la scurit dune
appartenance la fonction publique. Cette combinaison choquante contribue entretenir
limage, largement inexacte, dun tat de prbendes.
Grer les transitions est enfin primordial : il faut, en particulier, mettre en place des
instruments pour accompagner les rorganisations des services publics notamment
lorsque lvolution des missions induit des transformations majeures des mtiers et des
organisations. Les comptences disponibles en interne seront cependant utiliser en
premier lieu, afin de responsabiliser les gestionnaires.
Crer un centre de la fonction publique pour organiser la mobilit des agents
des trois fonctions publiques.
Scuriser les parcours des agents au cours de leurs mobilits entre fonctions
publiques, et entre le secteur public et le secteur priv.
Diversifier le recrutement de lencadrement suprieur.
Limiter strictement la dure des disponibilits pour les hauts fonctionnaires en
poste dans le priv.
3.4. Sassurer de lexemplarit des hauts responsables publics

Dans une priode de forte contrainte budgtaire, qui peut peser sur les usagers du
service public comme sur ses agents, lexemplarit des hauts responsables publics
est un pralable indispensable la confiance et ladhsion ncessaires pour
conduire la rnovation de laction publique.
FRANCE STRATGIE
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AVRIL 2015
Partie 2
Des progrs ont t accomplis dans ce domaine, notamment par les lois du
11 octobre 2013 relatives la transparence de la vie publique1, qui ont institu un
ensemble de principes et de moyens de prvention contre la fraude, la corruption et les
atteintes la probit :
dfinition du conflit dintrts 2 ;
systme dobligations - dabstention et de dclaration ;
systme de contrle, applicable la fois aux responsables politiques (membres du
gouvernement, parlementaires et certains lus des excutifs locaux) et certains
hauts fonctionnaires et membres de cabinet.
Leffectivit du mcanisme de contrle incarn par lentit spcialement cre cet
effet la Haute Autorit pour la transparence de la vie publique (HATVP) sest dj
vrifie.
Le dispositif mis en place demeure perfectible, comme le montrent les recommandations du rapport remis au prsident de la Rpublique par Jean-Louis Nadal, prsident
de la HATVP, portant sur lexemplarit des responsables publics. Il conviendrait en
particulier dintroduire dans le Statut gnral de la Fonction publique des instruments
prventifs similaires ceux prvus par les lois du 11 octobre 2013 pour les responsables
politiques ; cest ce que prvoit le projet de loi relatif la dontologie et aux droits et
obligations des fonctionnaires, dpos sur le bureau de lAssemble nationale le 17 juillet
2013, mais son examen na pas dmarr.
Reste que la moralisation de la vie publique ne sera effective que si les
responsables publics eux-mmes adoptent de nouvelles rgles de comportement.
La moralit des responsables publics est non seulement une question de droit, de
rglementation et de sanction, mais aussi de conscience individuelle et de responsabilit
collective.
Mettre en uvre les recommandations du rapport Nadal afin de complter les
dispositions existantes visant lexemplarit des responsables publics.
(1) Loiorganiquen2013-906du11octobre2013relative la transparence de la vie publique et loin2013907du11octobre2013relative la transparence de la vie publique.

(2) Jusqu prsent, la notion de conflit dintrts napparaissait en droit franais que sous langle de la prise
illgale dintrts dfinie par larticle 432-12 du Code pnal.
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4. Diversifier loffre de service public

4.1. Adapter loffre la varit des situations
Si la rpartition des tches entre le secteur public et le secteur priv a pu sembler
longtemps quasi intangible, ces frontires apparaissent aujourdhui beaucoup
plus mouvantes : lexternalisation sest accrue, y compris pour certaines tches que lon
pourrait considrer comme rgaliennes (contrles de sret dans les aroports), et de
nouveaux modes de partenariats entre public et priv sont apparus, diversifiant les types
de partage des risques et des fonctions possibles entre public et priv. Surtout,
lvolution des technologies ou des marchs ont conduit la remise en cause de
nombreux monopoles dtat, soit globalement (cas des tlcoms), soit pour certains
segments de leur activit historique (cas de la production dlectricit ou du fret
ferroviaire). Avec le dveloppement des plateformes numriques (et ses impacts, par
exemple, sur loffre de mobilit-transports : autocars, transports la demande,
covoiturage, auto-partage) et les perspectives de dveloppement de rseaux plus
intelligents (et les possibilits quelles ouvrent pour des sources dnergie
dcentralises, par exemple), ces tendances sont appeles se poursuivre, voire
sacclrer. Sagissant de marchs o la concurrence ne peut tre suppose parfaite, les
fonctions de rgulation sont essentielles.
Laction publique doit trouver un quilibre entre luniformit du service, qui rpond
limpratif dgalit mais rsulte aussi de l industrialisation des tches, et sa
personnalisation, qui fait lobjet de nouvelles attentes de la part des citoyens
comme des acteurs conomiques.
Ce dilemme redoutable nest pas neuf. Faut-il, et jusquo, adapter loffre et les modes
de dlivrance de services publics aux diffrentes populations et leurs modes de vie ?
Le principe dgalit, qui doit sappliquer, nexclut pas de tenir compte des diffrences de
situations ou de la varit des attentes. Il faut notamment prendre en considration la
situation conomique et sociale des usagers. Ou encore, il faut adapter laccs au
service en fonction des contraintes et des besoins. Il est juridiquement possible, pour les
gestionnaires des services publics, de tenir compte de telles diffrences, y compris pour
la fixation des tarifs permettant laccs au service. Dans la pratique, cette exigence se
traduit par lutilisation du mcanisme de la prquation tarifaire, qui prserve la cohsion
sociale et territoriale1 mais vite toute discrimination entre des usagers prsentant les
mmes caractristiques de consommation2.
(1) Stirn B. (1994), Lvolution juridique de la notion de service public industriel et commercial , in
Stoffas C. (dir.) (1995), LEurope lpreuve de lintrt gnral, d. ASPE, Collection ISUPE, p. 29.
(2) Le rapport de Renaud Denoix de Saint Marc sur le service public ouvre le chapitre consacr la doctrine
du service public en affirmant que fondamentalement, les services publics sont faits pour satisfaire et
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Partie 2
La demande de diffrenciation est appele saccrotre pour deux raisons. Lune est
sociale : le service public doit mieux rpondre la coexistence, au sein de la population,
de forts contrastes en matire de conditions de vie, dinformation, de matrise de la
langue, ou de contexte culturel. Lautre est technique : les attentes des citoyens sont
transformes par les services numriques, qui allient accessibilit permanente,
instantanit et personnalisation. Un usager dont les habitudes ont t ainsi faonnes
aura demain de nouvelles attentes lgard du service public. Et ces dernires ne seront
pas seulement celles des usagers les mieux forms ou plus haut revenu.
Reconnatre le droit universel laccs aux services publics ne suffit pas : laction
publique de demain doit aussi diffrencier loffre pour capabiliser la demande.
Cela peut passer par une aide montaire lorsque laccs au service nest pas gratuit,
quelle prenne la forme dune tarification visant limiter la dpense (prix du ticket de
mtro, montant du loyer dans le logement social) ou dallocations visant augmenter les
ressources, soit pour assurer un revenu minimal (minimum vieillesse, revenu minimum
dinsertion devenu revenu de solidarit active, allocation pour adulte handicap), soit
pour solvabiliser une demande spcifique (allocation logement, allocation de rentre
scolaire).
Mme lorsque le service nest pas tarif, organiser la rencontre du service et du besoin1
peut savrer ncessaire, afin que le droit au service public se concrtise effectivement,
et que chacun soit mis en mesure dutiliser convenablement le service. Le soutien la
demande passe alors par des actions dinformation, de conseil et dducation qui visent
encourager la meilleure utilisation possible des services collectifs, ou par des actions
visant rapprocher le service de ses utilisateurs, comme lillustre lexemple de la maison
de sant installe dans un centre commercial des quartiers Nord de Marseille pour pallier
le fait que les habitants de certaines zones ne se dplacent pas chez le mdecin.
Une maison de sant dans un centre commercial Marseille

Le CHU de Marseille a cr dans les quartiers Nord un ple de sant pour
dispenser des soins spcialiss de proximit et participer la lutte contre les
dserts mdicaux. Les transports en commun entre les diffrents arrondissements de ces quartiers sont extrmement malaiss, ce qui accentue les
difficults de recours aux soins.
assurer en mme temps la cohsion sociale . Voir Le Service public, rapport au Premier ministre,
collection des rapports officiels, La Documentation franaise, 1996, p. 49.
(1) Fournier J. (2013), Lconomie des besoins. Une nouvelle approche du service public, Paris : Odile
Jacob.
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Lhpital public a la volont de sortir de ses murs et de travailler en proximit

immdiate avec les acteurs de sant des quartiers. Un plan daction, pilot par la
Prfecture et conduit par lAgence rgionale de sant, permet de disposer de
financements de soutien cette exprimentation. La rflexion associe une quipe
durbanistes et darchitectes. Le centre commercial de Grand Littoral voit transiter
chaque mois un million de passages. Une quipe sanitaire accueillera le public
de 8 h 30 20 h 00, six jours sur sept, sans rendez-vous, au sein dun espace
ddi, implant dans le centre commercial. Lquipe mdicale et soignante
proposera un accs la prvention, au dpistage et aux soins dans les
spcialits dont laccs est insuffisant (gyncologie mdicale et obsttricale,
diabtologie-obsit, pdiatrie). Des programmes dducation la sant et
dducation thrapeutique seront disponibles. Le ple permettra laccs aux tests
rapides dorientation diagnostique (HIV, hpatites), un centre de vaccination et
des activits sportives adaptes, en particulier pour les personnes atteintes de
cancers ou de maladies chroniques. Le maillage avec les acteurs de terrains
mdico-sociaux et les acteurs du soin libraux et hospitaliers sera renforc par
une quipe mobile de paramdicaux.
Cette exprience nouvelle en France existe dj aux tats-Unis et en Angleterre.
Seront valus limpact sur le recours aux soins de cette population vulnrable et,
plus long terme, celui sur ltat de sant de ce public.
Laction publique doit galement sadapter aux ralits et aux besoins locaux pour
rendre effectif le service rendu.
Bien sr, la proximit nest pas obligatoirement synonyme dune action publique
efficace 1 et peut conduire un miettement de laction publique , frein la
mutualisation et linvestissement, comme le montre lexemple de la gestion de leau.
Mais la prise en compte de la proximit facilite un dcloisonnement, qui permet de
mettre en place des solutions locales, sur-mesure, comme la cration de tiers-lieux
pour limiter les dplacements professionnels et faciliter le maintien de populations dans
certaines rgions (Loire-Atlantique, Midi-Pyrnes, Cantal, etc.). En sappuyant sur les
ressources de chaque territoire, on surmonte la segmentation des politiques publiques.
Cest, par exemple, lambition de la dmarche Agille (Agir pour amliorer la
gouvernance et linitiative locale pour mieux lutter contre lexclusion) conduite par la
Direction gnrale de la cohsion sociale (DGCS) en partenariat avec lAssemble des
dpartements de France.
(1) Source : Rapport annuel de la Cour des comptes, fvrier 2015,

www.ccomptes.fr/Publications/Publications/Rapport-public-annuel-2015.
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AVRIL 2015
Partie 2
Ce besoin dadaptation de laction publique aux ralits locales se retrouve dans le

cas de la politique demploi et de formation. Les acteurs publics et privs prsents lors de
latelier-dbat Nantes ont ainsi fait valoir la ncessit dune adaptation de loffre locale
de formation aux comptences demandes par les bassins demploi. Sil faut veiller
ce que ces comptences puissent tre transfrables pour garantir les parcours
professionnels des salaris, la politique de formation doit tre adapte aux besoins et
aux attentes des acteurs socioconomiques locaux en matire de cration demplois,
dattractivit du territoire et de dveloppement des activits au niveau national ou
international. Cest aux dispositifs publics quil revient de sajuster aux besoins dun
secteur, et non linverse. Dans certains territoires, un vrai travail a t entrepris sur une
dfinition des comptences propres des secteurs conomiques spcifiques, sur la
rdaction des parcours de formation, et sur la rencontre plus rgulire entre les
reprsentants du secteur et les acteurs publics de lemploi, sans parler dchanges
troits auprs des collges et des lyces.
Nantes-Saint-Nazaire :
un exemple dadaptation de laction publique aux territoires
et de co-production dun service conomique
Lopration Comptences 2020 NantesSaint-Nazaire dans les filires
aronautique, navale et nergies maritimes renouvelables sinscrit dans une
pratique de solidarit et de travail commune aux services de ltat (Direccte), au
Conseil rgional des Pays de la Loire, au Conseil gnral de Loire-Atlantique,
Nantes Mtropole, la communaut dagglomration de Saint-Nazaire et aux
entreprises locales (grands donneurs dordre et PME sous-traitantes regroupes
dans la plate-forme Nopolia), et lensemble des services publics de lemploi.
Cette pratique du travail en collaboration, qui existe depuis 2004, a altern la
dlivrance de formations adaptes aux besoins et le dtachement des travailleurs
dans dautres secteurs bien portants (par exemple laronautique) lors des cycles
dactivit basse de la construction navale, et le recensement des comptences et
des besoins de recrutement des diffrentes filires, lors des cycles dactivit
haute. Cet esprit collaboratif a rpondu conjointement aux besoins des diffrents
secteurs industriels sur le territoire selon les cycles de lactivit conomique, sur
la base dun financement crois apport par des fonds europens, rgionaux,
nationaux et des ressources propres aux entreprises.
Ce modle est n dune interpellation vigoureuse des collectivits par les
donneurs dordre qui souhaitaient obtenir des aides financires et dingnierie
pour structurer les relations entre grandes entreprises et rseaux de soustraitants. Lindustrie nazairienne est un cas exemplaire du passage de la
destruction cratrice (restructuration de la construction navale lchelle
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mondiale, la fin des annes 1990) ladaptation crative 1 dun bassin

demploi. Ce travail danticipation des comptences futures va jusqu interpeller
lducation nationale pour quelle adapte les cartes de formation initiale dlivre
par les lyces de la rgion, y compris en ractivant une filire de formation en
soudure, par exemple, qui a t abandonne au plan national par le ministre.
Sur lensemble des territoires, la population est aujourdhui plus exigeante en

matire de services et de ressources de qualit. Les habitants et entreprises des
zones rurales et pri-urbaines souhaitent avoir accs des crches, des coles, un
rseau Internet trs haut dbit, des infrastructures adquates, etc. Or leur distribution
demeure trs ingale selon le lieu de vie. En particulier, de fortes disparits daccs aux
services publics persistent : ces derniers se retirent des zones rurales sans pour autant
couvrir correctement les nouvelles zones urbanises. Pour des services soumis des
contraintes de ressources de plus en plus serres, des arbitrages permanents sont
ncessaires entre la finesse de la couverture territoriale, laccessibilit et la qualit des
services publics.
Si la dimension la plus immdiatement perceptible de laccessibilit des services
publics est physique et territoriale, le dploiement des technologies numriques la
transforme profondment. Ces technologies permettent aujourdhui ladministration
dtre prsente sur les territoires selon un maillage fin, et aux usagers de bnficier de
services depuis leurs terminaux numriques. Ainsi les communications lectroniques se
conjuguent-elles avec lensemble des canaux daccs aux services publics pour enrichir
loffre et amliorer laccessibilit. La saisine de ladministration par voie lectronique sera
gnralise dici un an pour ltat et deux ans pour les collectivits locales : tout usager
pourra saisir ladministration par voie lectronique, dans les mmes conditions quune
saisine par voie postale, et il pourra changer avec ladministration par lettre
recommande lectronique.
Une telle volution, certes majeure, ne saurait constituer une rponse suffisante la
diversification des attentes. En effet, la nature de la demande requiert une diffusion
multicanal des services publics. La numrisation nefface pas le besoin de dialogue entre
les usagers et les services publics car les besoins sont de plus en plus composites et
individualiss. linstar de lvolution quont connue les banques, la numrisation doit
sarticuler des guichets multiservices dans lesquels oprent des agents spcialiss
dans lanalyse des besoins individuels et lorientation des usagers. Cette volution,
largement engage, doit conduire effacer totalement, pour les usagers, la complexit
(1) Pour reprendre les expressions de Jean-Pierre Aubert, dans le rapport rdig la demande du Premier
ministre, Jean-Marc Ayrault, Mutations conomiques et territoires : les ressources de lanticipation,
septembre 2014.
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Partie 2
de lorganisation administrative qui est en arrire-plan. Elle rduit les cots de prsence
physique par la mutualisation et assure une rponse individualise aux usagers. Mais
laccs dmatrialis aux services publics, sil nest suffisant pour personne, nest pas
possible pour tous. Par consquent, pour des raisons daccs au trs haut dbit, de
possession ou de matrise des terminaux ou pour dautres raisons socioculturelles, la
prsence de guichets multiservices pratiquant laccueil et la mdiation reste
indispensable. En particulier, les zones critiques ZUS et zones rurales notamment
requirent la prsence de tels guichets : ceux-ci viennent en aide aux personnes qui, en
situation de dficit de prsence et de mdiation, plongent sinon dans le non-recours ; et
la socit dans son ensemble, tant le recul de la prsence des services publics dans
certains territoires alimente les sentiments de relgation. Laccompagnement des publics
doit tre encourag, limage des espaces publics numriques (EPN) ouverts dans
certaines maisons dpartementales de la solidarit, des initiatives prises par des
associations comme Emmas sur la fourniture dun trousseau numrique
garantissant des bases minimales en termes daccs et dquipements, ou encore du
recours aux MOOC pour aider les adhrents de certains centres sociaux suivre une
formation distance.
Enfin, les gains defficacit permis par le numrique doivent tre intgrs dans les
dmarches damlioration du service rendu aux usagers, et non utiliss dans le seul
but de raliser des conomies de gestion. Ltat doit ainsi intgrer les outils numriques
pour offrir des services au niveau que les usagers sont en droit dattendre, mais surtout
sadapter un environnement o il nest plus le seul proposer de tels services. Son rle
peut voluer de fournisseur celui de co-constructeur de services, ou celui de
rgulateur, pour sassurer que les services sont conformes lintrt gnral.
Ainsi, le numrique doit devenir un levier majeur damlioration des relations
usagers/administrations et promouvoir linnovation individuelle. La volont du
prsident de la Rpublique de faire en sorte que 100 % des dmarches qui ne
ncessitent pas la prsence obligatoire un guichet puissent tre labores en ligne 1
et que soit cr un identifiant unique pour chaque citoyen dans ses rapport avec
ladministration, grce un compte personnel scuris, rpond une demande des
citoyens, puisque daprs une enqute rcente, prs de 90 %2 des Franais se disent
prts faire plus de dmarches administratives via Internet3. Elle suppose toutefois que
(1) Vux aux Corps constitus, le 20 janvier 2015.

(2) tude BVA pour le SGMAP, 2014, op. cit.
(3) Cf. le Comit interministriel pour la modernisation de laction publique du 18 dcembre 2013. Voir le
rapport Quelle France dans dix ans ?, op. cit. ; Hamel M.-P. (2013), Comment utiliser les technologies
numriques pour poursuivre lamlioration des relations entre ladministration et ses usagers ? , La Note
danalyse, n 317, Centre danalyse stratgique ; Brotcorne P. (2012), Les outils numriques au service
dune participation citoyenne et dmocratique augmente, rapport pour le Gouvernement wallon.
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soit cart le risque de fracture numrique . Or, si certaines enqutes sur les usagers1
ont lev des a priori sur le taux dquipement en matire daccs Internet ou de
diffusion du smartphone (elles font apparatre que chez les allocataires des caisses
dallocations familiales, ce sont souvent les plus prcaires qui utilisent le plus Internet),
il reste ncessaire de sassurer que le numrique est facteur dinsertion et non
dexclusion.
Laction publique lre du numrique peut ainsi reposer sur la collecte et la diffusion
dinformations (localisation, action des individus), mais aussi sur la capacit de
personnalisation du service (adaptation au profil de la personne).
Multiplier les dispositifs locaux de prise en charge des usagers les plus fragiles,
en oprant de manire transversale, par territoire de vie.
Dvelopper la numrisation des services administratifs du back-office grce au
principe de mutualisation.
4.2. Co-concevoir et coproduire les politiques publiques avec les citoyens

La socit aspire ce que des pouvoirs rels soient attribus aux instances
citoyennes, en complment de la dmocratie reprsentative. En effet, le travail des
lus change : outre lexercice des responsabilits issues des urnes, qui a longtemps
constitu leur seul mode opratoire, ceux-ci ont dornavant vocation tre galement
les organisateurs et les animateurs des procdures de dmocratie participative.
Corrlativement, le modle managrial de laction publique est appel se renouveler en
profondeur.
Les processus de dmocratie participative rpondent trois objectifs principaux :
le premier est dmocratique : non seulement rapprocher les gouverns de la prise
de dcision, mais aussi satisfaire une demande dexplication autour dune politique
sociale (sanitaire, environnementale, technologique, conomique, etc.) ;
le deuxime est un objectif dexpertise, autrement dit mobiliser des connaissances
(notamment du ct des usagers), parfois trs techniques ou trs pratiques ;
le troisime objectif est oprationnel : faciliter la mise en uvre du processus de
dcision par une photographie des opinions et des arguments en prsence et par la
recherche dun consensus (en particulier pour les rformes structurelles).
Ces processus renforcent la lgitimit de laction publique, afin de dsamorcer ou
danticiper les ventuels conflits et parfois de choisir parmi plusieurs solutions possibles.
(1) Prsentation de Caroline Guillot lors de latelier-dbat de Snart.

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Partie 2
Bien conduites, ces dmarches contribuent retisser la confiance au sein de la

population car elles incarnent le principe dinterpellation des citoyens.
Ma ville demain ,
une concertation organise par la ville de Nantes
Pilote par Nantes Mtropole et par lAgence durbanisme de la Rgion nantaise,
la concertation Ma ville demain , qui sest droule de 2009 2012, a utilis
de nombreuses solutions numriques.
Le site internet www.mavilledemain.fr a t pens comme un lien continu
permettant de suivre lavance de la concertation (actualits), de retrouver les
tapes passes et de sinformer sur les tapes venir. Le site faisait donc office
de point central. Il tait notamment reli aux rseaux sociaux, ainsi qu une
newsletter et des flux RSS permettant de suivre lactualit du site, mais aussi
la centaine de runions et rencontres publiques qui se sont tenues dans la
mtropole nantaise. Cette plateforme a propos aux citoyens diffrents moyens
de contribuer. Un sondage par questionnaire permettait dinterroger le citoyen sur
sa ville rve , les chantiers prioritaires et les questions davenir. Un Abcdre
proposait de donner son point de vue, par des formulaires, autour de thmatiques
et de chiffres cls. Un appel contributions individuelles tait aussi prsent pour
faire remonter des avis, des propositions et des ides de manire plus classique,
laide de formulaires simples.
Un livret (tlchargeable en ligne) permettait ensuite, dans un souci de
transparence, de prendre connaissance de neuf questions thmatiques issues
des changes de la premire phase. Dautres outils taient proposs (kiosque sur
la place centrale de Nantes, cafs 2030 , confrences et runions publiques,
kits pdagogiques pour les coles, etc.).
La plupart des dmarches de concertation sont ponctuelles, mais dautre peuvent

sinscrire dans la dure. Des pays comme lAllemagne ont dj dvelopp des outils
de-democratie (ptitions en ligne pouvant faire lobjet dun dbat dans les assembles
selon les sujets et le nombre de signatures recueillies). Citons galement les Initiatives
citoyennes europennes1 .
(1) Par exemple : www.right2water.eu.

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La plateforme Votre point de vue sur lEurope

Un exemple de concertation verticale et prenne
La plateforme Votre point de vue sur lEurope regroupe les consultations
publiques permanentes de lUnion europenne sur une trentaine de thmatiques
(galit des chances, affaires sociales, concurrence). Cette plateforme est
accessible tous : experts, institutions, ONG, lobbies qui lutilisent comme un
levier dinfluence, mais aussi citoyens qui peuvent y participer en leur nom
propre. Ces consultations bnficient dune vritable reconnaissance juridique et
leurs conclusions sont utilises par les directions gnrales de la Commission
europenne dans la phase de prparation des directives et des rglements.
loccasion de la prparation du Livre vert sur une initiative citoyenne
europenne , la Commission a exploit la plateforme selon diffrentes
modalits : les contributions compatibles ont t compiles, et celles qui taient
antagonistes ont conduit une recherche de compromis ou une rvision des
positions adoptes. Le livre vert transmis au Parlement tait sensiblement
diffrent de sa version initialement publie, du fait de ces contributions.
Ainsi se multiplient des processus de dmocratie participative et contributive.

Comme lont confirm les ateliers-dbats, de plus en plus de collectivits locales mettent
en place des comits citoyens en lieu et place des conseils de quartier, en leur donnant
une mission plus marque en matire daction publique locale. Le design participatif
des politiques publiques dbouche sur un dpassement des processus et des
procdures classiques de concertation ou de consultation, et aboutit la co-conception
(ou co-construction) des politiques publiques, dune part et/ou leur co-production,
autrement dit leur mise en place, dautre part.
Le citoyen actif est une partie de la rponse la crise de laction publique. Bien sr, le
risque de capture des procdures participatives par des intrts spcifiques existe. Il se
peut aussi que la surreprsentation de citoyens supposs clairs, ou militants, nobre
la reprsentativit des groupes. Pour parer ces risques, les procdures doivent tre
formalises et transparentes.
Ces vingt-cinq dernires annes, la rforme des services publics a t conue et mene
de manire trop descendante, du sommet vers la base, et lon sest souvent adress aux
agents et citoyens pour les informer des contraintes auxquelles ils devaient se
soumettre. Il est temps de promouvoir et de diffuser les dmarches ascendantes
(bottom-up), qui font confiance linnovation des usagers comme des agents. Les outils
de la mise en capacit (empowerment) telles que les formations spcifiques, ceux de la
responsabilisation, des plateformes contributives (de type wiki, par exemple), les
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Partie 2
confrences de consensus et les focus group sont mobilisables pour faire collaborer des
citoyens, souvent slectionns par tirage au sort.
Les mthodes, les procdures et les usages de la concertation doivent tre clairement
explicites par les commanditaires. Ainsi, linfluence souhaite des parties prenantes sur
la dcision finale (depuis la simple information, le recueil des points de vue en prsence,
la discussion bilatrale, jusqu la prise de dcisions) doit tre claire. Autre condition du
succs de la dmarche, la temporalit : un processus de concertation doit tre engag
alors quil existe encore des marges de manuvre pour inflchir la dcision.
Latelier citoyen en Rhne-Alpes

Une contribution claire la dcision rgionale
Latelier citoyen donne la parole aux Rhnalpins et les associe llaboration des
politiques publiques rgionales. La dmarche est fonde sur la notion de
dlibration collective. Un groupe de 50 personnes est runi pour construire un
avis argument qui clairera les lus dans leurs dcisions. Depuis 2006, ce sont
400 Rhnalpins qui ont t mobiliss travers neuf ateliers sur des sujets aussi
divers que lgalit femmes-hommes, la vie associative, le schma Climat Air
nergie, la grotte Chauvet, sur proposition de la Rgion.
Les participants sont tirs au sort afin dobtenir un panel reprsentant la diversit
en matire dges, de professions, de situations gographiques et parit de
sexes. Ils sont volontaires, non experts et indemniss hauteur de 250 euros. Le
dispositif se dploie sur trois week-ends, correspondant aux trois temps de la
dmarche qui aboutissent lcriture collective dun avis. Il faut dabord purger
les perceptions individuelles et construire une vision collective, cest lapproche
crative qui est privilgie ce stade. Puis il sagit de susciter un dbat et
lenrichissement des ides en recourant des interventions extrieures via des
experts du domaine et des parties prenantes qui ont des expriences concrtes
proposer sur le thme trait. Les citoyens peuvent faire preuve dautonomie en
choisissant eux-mmes les intervenants quils souhaitent rencontrer, charge la
Rgion de les runir. Enfin, la dernire tape consiste raliser lacte collectif de
dlibration et dcriture de lavis citoyen. Celui-ci prend la forme dun texte crit,
prsent par des portes paroles du groupe aux lus rgionaux, soit en assemble
plnire soit en commission thmatique.
Les lus rgionaux sengagent revenir par crit vers les citoyens lissue de la
dmarche pour exposer la manire dont leurs propositions ont t intgres la
dcision rgionale. Cet exercice dmocratique implique un accord politique
pralable sur le fait de laisser une place la contribution citoyenne dans la
dcision rgionale. Dans le cadre dun processus damlioration de la dmarche,
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la Rgion travaille optimiser les conditions de russite de latelier citoyen tant

dans sa dimension oprationnelle (cot, logistique) que dans ses finalits
(dfinition du sujet, intgration de lavis dans les politiques rgionales). Chaque
tape du processus doit tre pense avec un objectif : laisser une place accrue
lexpertise citoyenne.
Les expriences de co-conception des services publics avec les usagers se

multiplient. Les budgets participatifs gagnent du terrain en Europe, dans la mesure o la
gestion commune responsabilise les parties prenantes. La 27e rgion, qui est un
laboratoire de transformation publique, tudie de son ct les raisons pour lesquelles
une politique publique rencontre, ou non, limpact qui devrait tre le sien. Il sagit l de
lutter contre le non recours et le msusage des politiques publiques par leurs
destinataires. Aux outils dobjectivation quantitative qui mesurent les usages des services
publics sajoutent des donnes qualitatives, grce par exemple lethnographie et
lobservation participante. Associer les bnficiaires peut aussi tre utile : se
dveloppent des expriences o des lus discutent en petit groupe avec des usagers de
lutilit dune nouvelle politique publique ; cest par exemple le cas en Pays-de-la-Loire.
une plus large chelle, la consultation initie par le Conseil national du
numrique (CNNum) pour la prparer la loi sur le numrique est un autre exemple
de cette dmarche collaborative. La consultation sest droule dune part en ligne,
autour dune plateforme de collecte des propositions, ouverte aux dbats ; dautre part,
en contact avec les citoyens, via lorganisation de journes contributives ou dateliers
locaux. Lensemble des contributions ont ensuite t rassembles sur la plateforme, le
CNNum se chargeant den faire la synthse.
De nombreuses administrations souvrent ainsi la co-conception doutils via lorganisation de hackatons : cette mthode de travail runit des quipes pluridisciplinaires
(design, informatique) et des administrations autour dune problmatique donne, dont
lobjectif est de produire, dans un temps trs bref (une journe) lesquisse de solutions
innovantes. Ce type dinitiative a plusieurs vertus : confronter ladministration aux besoins
des usagers, concevoir un service qui rpond ces besoins, proposer des solutions
innovantes et confronter des usagers aux contraintes de ladministration.
Il ressort de ces expriences que les agents de la fonction publique sont gnralement
tonns par les apports de la mobilisation volontaire des citoyens. Or, cest un processus
utilis par les entreprises pour amliorer leur offre de services : ainsi, les fournisseurs de
magasins dapplications se reposent-ils beaucoup sur la communaut de dveloppeurs
pour proposer de nouvelles fonctionnalits. moindre chelle, les entreprises
numriques sont particulirement attentives aux remarques que peuvent faire leurs
clients sur les services quelles offrent. Lorganisation de hackatons sensibilise
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galement les agents et lensemble de la hirarchie aux avantages quoffrent des

dmarches douverture et de concertation qui sont loin dtre ancres dans nos
mentalits. Ces initiatives ouvrent ainsi la voie louverture de laccs aux donnes
dtenues par les administrations. Etalab, structure gouvernementale ddie cet
objectif, promeut et accompagne ces dmarches.
Quant la co-production elle pallie, du moins en partie, le manque dexpertise sur
laccompagnement (sant, formation, recherche demploi, etc.) des populations.
Ainsi les Points Information Mdiation Multi Services (PIMMS)1, qui accompagnent les
individus dans leurs dmarches administratives courantes (dclaration des revenus,
demande de naturalisation, aide lutilisation des services en ligne, etc.), mais les aident
aussi dans la gestion de leur vie quotidienne (laborer un budget, etc.), ont rpondu aux
volutions des besoins par des processus de co-gouvernance.
La coproduction des certificats de nationalit la prfecture du Rhne

La dlivrance des certificats de nationalit rencontrait dimportantes difficults
dans le dpartement du Rhne. Des files dattente interminables, de longs dlais
avant lentretien dintgration et un taux lev de rejet des dossiers pour
incompltude, puis, de nouveau, des dlais excessifs de remise des certificats
transformaient cette dmarche administrative en vritable parcours du
combattant pour des demandeurs peu familiariss avec les arcanes de
ladministration franaise.
Face cette situation, la prfecture a dcid de modifier lorganisation gnrale
du processus en confiant aux Pimms (Points dinformation et de mdiation
multiservices) toute la partie prparatoire la dcision. Cette partie comprend
laccueil des demandeurs, la prsentation de la procdure, un premier tri
administratif des demandes, laide au montage des dossiers et la prise des
rendez-vous en prfecture. Le recours aux Pimms permet galement aux
personnels de cette association, spcialise dans la mdiation et le traitement
des situations de populations souvent en difficult, dapporter aux demandeurs
lcoute et lassistance ncessaires. En outre, les sept lieux dimplantation des
Pimms dans le Grand Lyon accueillent des demandeurs.
Les rsultats sont positifs : le taux de compltude des dossiers a augment, les
demandeurs bnficient dun service de proximit, on y travaille sur rendez-vous
(quil est possible de prendre lectroniquement), les files dattente ont disparu et
les cots ont diminu. Le dveloppement de plateformes de naturalisation sur le
(1) Les PIMMS reprsentent aujourdhui 63 points daccueil au public, prs de 400 salaris, et couvrent plus
de 200 communes.
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territoire est envisageable en collaboration avec les Pimms car cette coproduction
de laction publique permet de professionnaliser la relation aux usagers, de
gagner en efficacit en amliorant le service public.
De mme, les comits dusagers du RSA, comme il en existe par exemple Snart dans
les dispositifs et les chantiers dinsertion, permettent de placer les individus en situation
daction au niveau local.
Lexpertise peut venir du terrain lui-mme : par exemple, la Belgique, dans le cadre
de sa politique contre lexclusion sociale, exprimente un dispositif de recrutement des
anciens exclus comme moyen de comprendre les besoins des plus dmunis et de
travailler sur les politiques sociales. En France, parmi de multiples exemples, le site
www.entresenartais.fr dveloppe lchange et le partage de comptences et de temps
autour de besoins pratiques au quotidien.
Plus largement, le numrique est au cur de la dmocratie participative : louverture, notamment, des donnes publiques devrait amliorer la qualit du dbat public et le
faciliter. Lors de la confrence environnementale qui sest tenue en novembre 2014, le
prsident de la Rpublique a annonc la cration dune base publique rassemblant
toutes les tudes dimpact et toutes les valuations de projet et dinvestissement public.
Souvent, laide aux dmarches administratives saccompagne dune consolidation du
lien social au sein mme des groupes-cibles (faire se rencontrer des publics qui ne se
croisent jamais), voire dune valorisation de lconomie locale. Par exemple, dans
certains territoires, laide alimentaire permet de distribuer des produits agricoles locaux.
Les dmarches de co-construction et de co-production sont des leviers pour faire des
citoyens des contributeurs actifs du bien social. Elles impliquent un nouveau type de
relation entre tat, citoyens, et tiers-secteurs.
La co-production des services publics nest cependant pas la solution miracle. La
Big Society britannique a ainsi t accuse de valider le dsengagement des pouvoirs
publics en matire daction sociale aux dpens des associations. Un autre exemple,
moins connu, est celui de la Sude : la mise en uvre de politiques sociales en faveur
de la participation parentale au service de la petite enfance avec les usagers a
occasionn un plafond de verre dans la participation de ces derniers. Leur influence
tait en effet limite car ladministration avait toujours tendance les considrer comme
des usagers (et non des coproducteurs) ; quant au secteur marchand (sous forme de
coopratives), il percevait les parents avant tout comme des consommateurs.
Formaliser les procdures de dmocratie participative : slection et mise en
capacit des citoyens, exigence de transparence des dispositifs, information
sur les modalits de prises de dcision.
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Adopter pour certaines politiques publiques nationales les procdures de

co-construction exprimentes pour les politiques publiques locales.
4.3. Mobiliser les agents publics

La mobilisation des personnels, quel que soit leur niveau de responsabilit, est
une condition indispensable la transformation de laction publique. Pour ce faire,
laptitude innover et la capacit dadaptation des agents publics doivent tre
encourages et reconnues. Les procdures de management participatif ou collaboratif y
contribueront, de mme que les possibilits accrues de mobilit. En outre, la remonte
dexpriences de terrain doit tre systmatise et partage. En effet, la possibilit
dexpression directe, par les agents, sur les difficults de leur mtier au quotidien, mais
aussi sur les choses qui marchent ou les initiatives qui pourraient tre mises en place
pour une amlioration du service, constitue aussi un rel levier damlioration de la
qualit des services publics. La volont du gouvernement de faire de la qualit de vie au
travail lun des sujets majeurs de lagenda social dans la fonction publique tmoigne
dailleurs de la prise de conscience de limportance de ce sujet pour la gestion du
changement dans les services publics, et la russite collective de laction publique.
En particulier, il importe de sappuyer sur les agents pour la russite de leadministration. Comme on la dit, les enjeux du numrique sont importants pour
moderniser les services publics. Or ce sont les agents qui assurent le lien concret avec
les citoyens-usagers. Ils incarnent ltat dans les territoires et ils disposent dune
expertise quil convient de mobiliser dans des processus adapts dinnovation et de
design de services. Ds lors, ils doivent tre les partie-prenantes en amont et en aval
des nouveaux projets de missions de services publics via les TIC. Or, en matire
dutilisation du numrique, des freins existent au sein des personnels qui redoutent un
changement de mtier et, pour ceux qui sont au contact du public, une mise en cause de
leur rle dinterface avec les usagers.
Les agents craignent aussi, parfois juste titre, une dgradation de leurs conditions de
travail. Si certains travaux1 montrent que globalement le numrique a des consquences
positives sur les conditions de travail (facilitation, voire enrichissement des tches,
meilleure communication entre les services, gain de temps et dautonomie, etc.), les TIC
sont galement porteuses de risques quil convient de ne pas sous-estimer : comme
dans le secteur marchand, les frontires entre sphre prive et sphre professionnelle
deviennent plus poreuses, en particulier avec les technologies mobiles (ultraconnectivit, mobilit, risque de demande de disponibilit permanente). Sajoute cela le
(1) Benhamou S., Chilaud F. et Klein T. (2013), Quel est limpact des TIC sur les conditions de
travail dans la fonction publique ? , La Note danalyse, France Stratgie, n 318, janvier,
www.strategie.gouv.fr/content/limpact-des-tic-sur-les-conditions-de-travail-NA318.
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stress li la surinformation, la dpersonnalisation possible des relations directes avec

le public, la modification de lidentit professionnelle des agents, voire la conception de
leur rle. Autant deffets susceptibles de conduire une baisse de la motivation au
travail, ce qui in fine aboutirait affaiblir ou annuler les effets positifs des TIC sur le
service rendu. Ces risques illustrent la ncessit de renforcer laccompagnement des
agents aux changements technologiques et organisationnels.
Plusieurs leviers RH sont disponibles, notamment via la formation. Les expriences
positives constates dans les collectivits territoriales et les services dconcentrs
pourraient tre mises au service de la fonction publique dtat. Par ailleurs,
lengagement, valoris, de lensemble des agents renforce lidentit professionnelle, par
exemple travers des plateformes collaboratives entre agents et citoyens, et favorise la
crativit des agents publics. Les changements technologiques et organisationnels
doivent pour cela soprer selon un processus volontariste et non pas adaptatif, o les
agents sont des acteurs-clef de la transformation.
Former les agents tre des acteurs part entire des volutions organisationnelles et numriques des services publics.
Valoriser dans les valuations et les carrires lengagement et la crativit,
notamment en matire dinnovation numrique.
5. Innover et investir pour transformer

5.1. Promouvoir lmergence et la diffusion de linnovation
au sein de la sphre publique
Linnovation est une ncessit pour laction publique engendre par les besoins des
populations, les ressources techniques et humaines, le cadre normatif et financier,
notamment, qui eux-mmes voluent en permanence et appellent un renouvellement
continu de laction publique.
Pourtant, alors que linnovation est depuis des dcennies lobjet dinvestissements
soutenus dans lensemble de lconomie et de la socit, laction publique parat souvent
en retard dune transformation, au point que les termes innovation et administration sont
souvent tenus pour antagoniques. Cette image, pousse jusqu la caricature, de
limmobilisme de ladministration et plus largement de laction publique, contraste avec la
multiplication des innovations locales, que les ateliers-dbats organiss pour la
prparation de ce rapport ont permis de mettre en vidence. Plus globalement, plusieurs
classements ont rcemment plac la France parmi les pays les plus avancs en matire
dadministration lectronique et dopen government.
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O est la vrit ? Sil faut reconnatre la ralit des innovations au sein des administrations, force est de constater que lcosystme public ne favorise ni leur mergence ni
leur diffusion : la culture de la norme, lexigence dgalit, la prvalence du contrle
ex ante, le caractre hirarchique des organisations, la difficult dgager les moyens
de linvestissement constituent autant dobstacle aux initiatives, lexprimentation et
ladoption de pratiques rnoves. Il importe, pour la qualit du service public et la
motivation des agents, de surmonter ces obstacles.
Au-del du recours aux technologies numriques, cest tout le rapport de laction
publique aux citoyens qui doit aussi voluer. Ladministration ne doit plus exiger des
citoyens quils sadaptent sans mot dire des contraintes quelle ne tente pas
suffisamment dallger. Elle ne doit plus imposer des rponses uniformes des besoins
toujours plus diffrents. Elle ne doit plus plaquer des instruments de modernisation
techniques (numrisation par exemple) sur des procdures et des modles
organisationnels qui ne changent pas. Cest, dans une France en mutation continue, le
dfi de louverture au mouvement et de lagilit que laction publique doit relever. Il sagit
de raliser la mise en mouvement de laction publique qui doit se mettre au diapason
dune socit mobile : innover en permanence et adapter constamment laction publique
aux besoins.
Les initiatives locales en ce sens ne manquent pas, comme la notamment montr
latelier organis Grenoble : administrations, chercheurs, citoyens, agents et usagers
coproduisent des rponses aux problmes publics toutes les chelles en procdant
pas pas et en explorant plusieurs voies possibles. Ces initiatives sont les laboratoires
de laction publique, qui combinent les expertises, scientifique et citoyenne notamment,
en procdant des tests grandeur nature de solutions multiples. Fondes sur
lobservation et lanalyse des usages, leurs mthodes sapparentent celles qui sont en
vigueur dans le monde des services marchands. Leurs premiers rsultats apportent des
rponses aux besoins par de lintelligence collective et non par de la dpense
supplmentaire, des solutions techniques ou des dispositions organisationnelles qui se
superposent celles qui existent dj.
Le principal enjeu rside dans la capacit promouvoir et diffuser linnovation : pour
que les cent fleurs de linnovation publique spanouissent, il convient de promouvoir
une culture de linnovation publique. Cela suppose en premier lieu de recentrer la
rflexion sur le citoyen/usager, et dorganiser ladministration en fonction de leurs
besoins ; de systmatiser le recours des designers de services et de labs, qui
gnralisent linnovation par les usages ; dimporter dans la fabrique de laction publique
les mthodes de conception en vigueur dans lindustrie : tests, essai-erreur, prototypage,
crash-test, etc. ; de crer des rseaux dinnovation publique axs sur lchange
dexprience et la capitalisation des initiatives afin que les talents des innovateurs se
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diffusent dans lensemble des structures administratives. Ce rseau serait coupl un

laboratoire France Innovation Publique sur le modle du Mindlab danois.
Le Mindlab danois et les innovateurs franais

Le Mindlab est le premier laboratoire dinnovation publique mis en place par un
tat. Lanc en 2002 par le ministre danois de lIndustrie, il sest ensuite tendu
deux autres ministres (ducation et Emploi) et la Ville dOdense. Il vise trois
objectifs, afin damliorer lefficacit des politiques publiques :
tout dabord, partir systmatiquement du point de vue des usagers et des
entreprises, en promouvant une approche bottom up, afin de faire merger de
nouvelles pratiques ;
ensuite, stimuler la capacit des administrations accepter et conduire le
changement ;
enfin, coproduire, avec les administrations concernes, un environnement
propice linnovation.
Le Mindlab sappuie sur lexprience des agents et des usagers. Cela sincarne
dans des ateliers collaboratifs de diffrents formats, afin de structurer la
discussion collective, en demandant aux usagers de raconter leur exprience
laide doutils tels que des photographies ou des journaux de bord, en privilgiant
les dimensions oprationnelles et vcues de leurs ralits professionnelles.
Paralllement, pour une comprhension concrte des processus luvre dans
les administrations, les responsables du Mindlab procdent par immersion dans
celles-ci pour vivre aux cts des agents et des usagers. Les rsultats sont
transmis aux administrations qui peuvent alors concevoir de nouvelles solutions,
directement ou par prototypage.
Si le Mindlab existe depuis plus de dix ans au Danemark, de telles dmarches
commencent merger en France : Etalab, la 27e Rgion, le lab Superpublic,
Paris, ou encore la Cit du design et le laboratoire des usages et des pratiques
innovantes (LUPI) Saint-tienne travaillent maintenant sur linnovation,
lexprimentation, le prototypage, etc. dans laction publique. Leurs partenaires
sont des administrations de ltat et des collectivits territoriales.
Crer des rseaux dinnovation publique qui permettent lchange dexprience

et la capitalisation. Ces rseaux pourraient tre anims par un laboratoire
France innovation publique.
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5.2. Dvelopper lexprimentation et assurer son valuation

Lexprimentation, linstar de lvaluation, vise apprcier les bnfices des
changements et convaincre de la pertinence des rformes. Cest un enjeu la fois
defficacit et de lgitimit de laction publique, donc de dmocratie. De fait, le besoin
dexprimenter est dautant plus aigu que lon reconnat le besoin de sadapter au rel.
Se dmarquer de la norme, le temps de lexprimentation, ne doit plus tre considr
comme exceptionnel.
Or le cadre actuel de lexprimentation nest pas satisfaisant. Fix par la loi depuis la
rforme constitutionnelle de 2003, il ouvre la possibilit de tester des modalits nouvelles
daction publique, de les valuer et den tirer les leons dans le but de les gnraliser, de
les transposer ou de sen inspirer pour laction future. En ce qui concerne les collectivits
territoriales, lexprimentation, obligatoirement dfinie par une loi, ne peut tre ralise
que dans la perspective dune gnralisation. Ce dtour ncessaire par la loi et la
perspective oblige de la gnralisation font peser une contrainte rdhibitoire et
interdisent les exprimentations qui permettraient de diffrencier laction publique en
fonction des situations locales. En consquence, aucune exprimentation na t
demande par les collectivits territoriales depuis plus de dix ans.
En revanche, se sont dveloppes, de manire informelle, de nombreuses exprimentations. Cest ainsi que ltat ralise parfois des rformes de son organisation en
procdant des exprimentations qui donnent lieu une gnralisation progressive.
Depuis peu, lexprimentation est troitement lie un courant dinnovation publique en
plein essor dans lequel les collectivits territoriales jouent un rle majeur.
Afin dencourager linnovation dans la sphre publique et de favoriser sa diffusion, il
parat souhaitable de faire voluer le cadre juridique de lexprimentation et de se doter
des outils de mutualisation, dchanges de bonnes pratiques, dinterface qui faciliteront la
valorisation et la capitalisation.
Le cadre lgislatif issu de la loi daot 2004, qui dfinit le droit lexprimentation des
collectivits territoriales, doit devenir moins restrictif : il convient en particulier dautoriser
certaines exprimentations sans recours pralable la loi, et de les dlier du seul objectif
de gnralisation. En contrepartie dune telle libralisation, les exprimentateurs
devraient soumettre leur exprimentation une valuation certifie par une instance
nationale dappui.
Ltat a galement un rle central jouer pour rendre visibles et diffuser les
exprimentations locales qui fonctionnent. Il pourrait pour cela favoriser la cration
dun organisme national charg de recenser, valuer et diffuser les bonnes pratiques
dans les diffrents domaines de politique publique, sur la base notamment des
exprimentations locales. Cet organisme pourrait galement appuyer les collectivits
exprimentatrices dans leur dmarche dvaluation et certifier la qualit de lvaluation.
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Faire voluer la loi daot 2004 pour faciliter les exprimentations locales, avec
pour contrepartie de soumettre les exprimentations une valuation certifie.
Crer un organisme national dappui aux exprimentations, sur le modle des
What works institutes britanniques.
5.3. Doter ltat dun budget pour linvestissement dans la transformation

de laction publique
La transformation de laction publique doit tre considre comme un investissement et
ce titre faire lobjet dun financement spcifique. Lanalyse des expriences trangres
montre en effet que la russite de la transformation suppose parfois un investissement
initial consquent.
Il convient de distinguer deux types de transformations :
celles qui concernent le financement de la modernisation des services, quil sagisse
dinvestir pour se doter dquipements ou doutils nouveaux qui amliorent le service
rendu ou en diminuent le cot, ou qui financent les cots temporaires dune
rorganisation ou dune fusion de services ;
celles qui ont trait au financement des cots court terme de rformes des politiques
publiques. Il peut sagir de compenser les perdants dune rforme structurelle, qui
amliore le fonctionnement dun march mais remet en cause la situation des agents
en place (par exemple dans le cas de la libralisation dune profession rglemente),
ou de financer le passage dun systme dallocation des ressources vers un autre, qui
suppose une phase transitoire pendant laquelle les deux systmes coexistent (par
exemple dans le cas du redploiement de ressources affectes des dispositifs de
compensation des interruptions de carrire des femmes en matire de retraite vers
des dispositifs de conciliation entre vie familiale et vie professionnelle visant rduire
ces interruptions).
Des dispositifs existent pour financer le premier type de transformation. Dans le cas de
rorganisations ou de fusions de services, les cots associs la transformation sont en
gnral pris en compte (harmonisation vers le haut des statuts et des rmunrations
dans le cas de fusions, indemnits pour les personnels en cas de mobilits forces lies
aux restructurations), mais restent en gnral financs sur le budget courant des
organismes ou ministres concerns. Cest galement le cas pour ce qui est du
financement de nouveaux outils ou dorganisations innovantes. Une exception rcente
mrite toutefois dtre signale : la loi de finances initiale pour 2014 prvoit la mise en
uvre dun programme dit de Transition numrique de ltat et modernisation de
laction publique financ par des crdits issus du Programme dInvestissements
davenir , hauteur de 126 millions deuros.
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Ces crdits visent soutenir et acclrer la ralisation de projets innovants qui

transformeront en profondeur les modalits de laction publique et rendront plus facile la
vie des entreprises, des particuliers et des agents publics, au sein de six programmes
disruptifs dinnovation publique :
changes de donnes interministrielles (programme Dites le nous une fois ) ;
industrialisation de la mise disposition de donnes ouvertes ;
solutions et infrastructures partages (Cloud gouvernemental et services innovants
proposs aux agents) ;
archivage numrique de ltat ;
identit numrique et relation lusager ;
futurs publics : innover pour moderniser laction publique.
En revanche, le cadre budgtaire public actuel ne permet pas de financer de manire
spcifique les cots temporaires lis des rformes de politiques publiques, ce qui peut
constituer un obstacle leur ralisation dans un contexte de trs forte tension sur les
finances publiques.
Instituer une rserve interministrielle de modernisation , mcanisme de
soutien aux projets dinvestissements de transformation de laction publique,
permettant de rinvestir des conomies de dpense dans un fonds destin au
financement dactions de modernisation et la prise en charge de surcots
temporaires induits par des rformes de politiques publiques.
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ANNEXES
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ANNEXE 1
LACTION PUBLIQUE DE DEMAIN :
QUELLES MISSIONS POUR QUELS BESOINS ?
Mise de jeu pour latelier de lancement
du 12 novembre 2014
Le contexte : des exercices parallles de rflexion
et de concertation
Le 10 septembre 2014, le gouvernement a donn le coup denvoi une revue des
missions de ltat. Le secrtaire dtat charg de la Rforme de ltat et de la
Simplification auprs du Premier ministre, Thierry Mandon, a souhait sappuyer sur
lexprience de France Stratgie en lui confiant une concertation sur laction publique
de demain.
Deux autres exercices de concertation sont lancs paralllement :
le premier, sur le numrique, sera trait dans le cadre de la consultation de la future
loi sur le numrique et pilot par le Conseil national du numrique ;
le second porte sur le management et sur les leviers du changement via le rle des
agents publics. Le Secrtariat gnral pour la modernisation de laction publique en
assure la supervision.
Inscrits dans le mme calendrier (doctobre 2014 janvier-fvrier 2015), ces trois
dispositifs de concertation et de dbat participent dune mme approche : il sagit de
conduire un exercice ouvert la socit civile (citoyens et usagers, associations, lus,
monde conomique, etc., sont invits participer) et prospectifs (lhorizon fix est de
dix ans). Ils permettront denrichir la revue des missions, selon une logique de va-etvient .
Le projet LAction publique de demain vise, aprs clarification des enjeux, fixer des
objectifs et une mthode de travail dbouchant sur une action publique plus efficace qui
rponde mieux aux priorits de la France de demain.
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Les enjeux : prendre acte des transformations

ncessaires de laction publique
Le rapport Quelle France dans 10 ans ?, remis par France Stratgie en juin 2014 au
prsident de la Rpublique, fournit des lments de diagnostic pour amorcer cette
concertation. Il jette en effet les bases dune rflexion sur la refonte dun tat
entreprenant et conome 1. Il fait le constat que les attentes des Franais vis--vis de
ltat sont, plus que jamais peut-tre, ambivalentes : alors que chacun reconnat quil faut
laisser plus dautonomie la socit civile et aux corps intermdiaires, qui ensemble font
la nation, les citoyens continuent den appeler ltat, et jamais la part des dpenses
publiques dans le PIB na t si leve.
Cette ambivalence tient sans doute pour beaucoup la relation particulire que notre
pays entretient avec son tat, entendu comme administration et dlivreur de services
publics. Bien plus que dautres nations europennes, la France sest largement
construite autour de lui et par lui. Mme sil na plus vocation assurer seul la rgulation
de la socit, il demeure, plus quailleurs, le garant des principes fondamentaux du pacte
social. De plus, la crise conomique a renforc la demande de protection, en soulignant
la ncessit dorganiser des solidarits plus effectives et en rappelant le rle central de la
puissance publique dans la cohsion rpublicaine. Or, dans de nombreux domaines, le
monopole de ltat , qui a commenc se rduire avec la dcentralisation des
annes 1980, va continuer de saffaiblir.
En effet, lapprofondissement du processus de dcentralisation, laffirmation de lchelon
europen et la mondialisation transforment inluctablement notre conception de laction
publique et le rapport que nous entretenons avec elle. Comment celle-ci peut-elle et
doit-elle sadapter ces volutions ? Quels sont les instruments mobiliser ? Comment,
au-del, faire de ces mutations une opportunit pour les citoyens ?
Comment faire des services publics le fer de lance de la reconqute

de lgalit ?
La grande confrence sociale pour lemploi de juin 2013 a t loccasion de raffirmer
le rle de nos services publics au service de la cohsion sociale, du dveloppement
conomique durable et de la comptitivit de notre pays et lobjectif de rendre un
meilleur service public, plus adapt aux besoins des citoyens, des usagers, des
entreprises, tout en amliorant les conditions de vie au travail des agents . La rflexion
doit donc sengager sur les valeurs du service public et sur ses missions, sur la
dtermination des besoins collectifs notamment en termes de qualit du service rendu
(1) Les rflexions qui suivent sont en partie extraites du rapport Quelle France dans dix ans ?,
www.strategie.gouv.fr/publications/france-10-ans.
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Annexe 1
Laction publique de demain : quelles missions pour quels besoins ?
et defficacit , sur les modes de gestion des services publics ou encore sur leur rle au
service du dveloppement conomique.
Certaines institutions, et dautres pays, se sont livrs un examen de la pertinence de
leur action publique au regard des besoins, volutifs, de la population. Un de nos
objectifs sera ainsi de proposer une mthode danalyse de ces besoins, notamment
partir dexemples trangers. De cette rflexion mthodologique dcoulera la
caractrisation de besoins en dclin, en croissance, ou dont les caractristiques
voluent. Sur cette base pourront tre repenses les interventions publiques.
Lgalit, qui est au cur de la promesse rpublicaine, est aussi au centre de notre
conception des services publics. La citoyennet est en danger tant que la promesse
rpublicaine dgalit est quotidiennement dmentie par des discriminations dans
laccs lemploi ou au logement, des ingalits dans laccs au savoir, la sant ou
la scurit. Il en va de la responsabilit des services publics. Ceux-ci doivent
aujourdhui accepter que la valeur dgalit dont ils sont porteurs nest pas synonyme
duniformit des organisations et des procdures, et mme reconnatre que luniformit
peut tre une ngation de lgalit. Pour tre fidle ses valeurs, le service public doit
donc se transformer profondment. Cela suppose de diffrencier, beaucoup plus
fortement que ce nest encore le cas, lallocation des moyens et les modes
dorganisation selon les ralits des besoins locaux ou spcifiques ; daccrotre
lautonomie des responsables de terrain dans lexercice de leurs missions ; et de
responsabiliser les services en mesurant leurs rsultats. Cette nouvelle conception de
lorganisation des services publics se fera selon des modalits qui doivent tre mises
en dbat.
Quel usage des outils numriques dans la dlivrance de services publics ?

Le numrique offre loccasion de progrs importants dans les services publics. La
dmatrialisation des procdures standardises conduit, dune part, des gains
defficacit qui permettent de redployer les agents vers des tches plus haute valeur
ajoute. Linvestissement dans les outils numriques cre, dautre part, des conditions
dinterventions beaucoup plus cibles et personnalises. Pour ces deux raisons, le
numrique a, pour les services publics, un caractre transformationnel.
Il permet galement que nombre de services qui relevaient de ltat ou des collectivits
locales soient aujourdhui offerts par des associations, des entreprises ou des
institutions publiques trangres. On pense, par exemple, aux services denseignement
en ligne : ceux-ci mettent les tablissements publics franais en concurrence directe
avec de nouveaux offreurs de services publics ou privs plus agiles, potentiellement
plus aptes mobiliser des ressources ou plus innovants. Et quand bien mme la
concurrence nest pas directe, la multiplication des services en ligne sous des formes
conviviales, comme les applications de smartphones, cre un nouveau standard de
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qualit et de disponibilit que les citoyens, les plus jeunes notamment, prennent pour
norme ils peuvent mme contribuer son amlioration , et laune duquel ils
mesurent la qualit de loffre de services rendus.
ce jour, la France na pas rougir de linvestissement de ses services publics dans les
nouvelles technologies. Ainsi, pour reprendre la classification tablie par les Nations
unies pour mesurer lavancement des pays dans le-gouvernement, le niveau de
dmatrialisation des services publics franais tait considr en 2012 comme le 6e au
monde, juste aprs les tats-Unis et juste avant la Sude.
Ce nest toutefois pas suffisant et les prochaines annes seront coup sr cruciales. Si
loffre de services publics en ligne est globalement importante, son taux dutilisation par
les usagers reste modeste : il se situe en France aux alentours de 50 %, bien loin de
celui de pays comme le Danemark ou lIslande o il dpasse les 80 %.
Dans ces conditions, il importe de promouvoir, dans tous les services publics, une
stratgie dynamique de dveloppement des outils numriques, rpondant plusieurs
impratifs : transparence (open data), dmatrialisation des procdures, mutualisation
de lingnierie informatique (en particulier dans les collectivits territoriales),
simplification et personnalisation (dossier personnel), mais aussi co-construction des
services avec les usagers (valuations, botes ides), par exemple via le big data.
Dans cette optique, ltat, et plus largement les pouvoirs publics, doivent mettre en
place des stratgies de plateforme pour le dveloppement de nouveaux outils
numriques.
Quel rle dinnovation pour les agents publics ?

Notre fonction publique a jou et joue encore un rle minent. Mais elle doit sadapter
au fur et mesure que les missions de ltat voluent. Dans cette perspective, la
gestion des carrires et des comptences, en particulier, doit sabstraire de la logique
des corps. La fonction publique doit se reconstruire sur la base dune organisation par
grands mtiers, en sappuyant par exemple sur le rpertoire interministriel des mtiers
de ltat, et rduire au maximum les barrires la mobilit professionnelle en son sein.
La gestion des ressources humaines doit ainsi faire plus de place lexprience, aux
comptences acquises, aux responsabilits et aux performances, et moins au niveau
de recrutement initial. De plus, la puissance publique a besoin de professionnels qui
possdent des comptences absentes des cadres demploi existants, et de mobilits
accrues au sein de la fonction publique de ltat comme avec les fonctions publiques
territoriale et hospitalire.
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Annexe 1
Le contexte de la rforme territoriale et le ncessaire dveloppement

des mtropoles
Depuis la loi Defferre de 1982, la France est entre dans une logique de gouvernance
plusieurs niveaux mais sans se doter dune doctrine construite sur la distribution de leurs
comptences. Au fil des annes, les chevauchements et les absences de coordination
entre niveaux dadministration se sont multiplis.
Cet enchevtrement nest pas seulement coteux et inefficace. Il est aussi source
dopacit pour les citoyens et il nuit la reddition des comptes par les lus. En outre, la
disjonction entre une carte administrative btie sur un maillage hrit du XVIIIe sicle et
une carte conomique et sociale en mutation rapide na fait que saccrotre : on assiste
un ancrage de plus en plus affirm de la croissance dans les grandes mtropoles.
Cette mtropolisation est appele se poursuivre. Elle ne doit pas tre dcourage car
ce serait se priver de ressorts de prosprit, mais accompagne de manire
organiser, au niveau rgional, ses effets dentranement.
Limpulsion politique une rforme territoriale dampleur a t donne au printemps
2014. Sa mise en uvre sera ncessairement longue. Il importe donc dtre au clair sur
les objectifs quune telle entreprise doit sassigner. Dici dix ans, la France doit la fois
rduire le nombre de niveaux dadministration territoriale et clarifier la distribution de
leurs comptences.
La confiance des citoyens se nourrit du droit qui est le leur de demander chaque lu de
rendre compte de son action. Les citoyens pourront pleinement exercer ce droit quand il
aura t mis fin lenchevtrement des responsabilits et quils sauront qui, exactement,
est responsable de quoi. La condition du succs est lattribution aux diffrents niveaux de
collectivits territoriales de comptences exclusives couvrant des champs suffisamment
larges pour limiter les cots de coordination. Il importe que les responsabilits soient
fixes au bon niveau, pour construire des politiques efficaces, rpondant aux besoins
des populations. Paralllement, ltat doit vrifier si ses services territoriaux dans un
certain nombre de domaines sont toujours ncessaires pour assurer la cohrence
globale de laction publique.
La clarification des comptences ne produira tous ses effets que si elle saccompagne
dune simplification des structures de ladministration territoriale. Selon lInsee, la
France compte aujourdhui environ 1 700 bassins de vie au sein desquels
sorganise la vie quotidienne des habitants. Ces bassins ne sont pas des abstractions :
ils sont au contraire les nouveaux chelons de la vie collective. Ils constituent de fait les
nouvelles mailles lmentaires de la France contemporaine. Ce nest pas par hasard
quils correspondent largement aux intercommunalits, dont le nombre (2 145) nest
que lgrement suprieur.
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horizon de dix ans, cest autour de cet chelon de service collectif, socialement
pertinent, quil faut structurer ladministration locale, le prlvement fiscal et la
redevabilit des lus. Cela suppose dacclrer le regroupement des collectivits
territoriales en poursuivant lexpansion de lchelon aujourdhui intercommunal par le
transfert des comptences des communes et en lui transfrant, dans un souci de
proximit, des comptences aujourdhui exerces par le dpartement.
Lapprofondissement des intercommunalits devra se prolonger par la fusion des
communes dans ces nouveaux cadres afin de donner aux intercommunalits une pleine
identit dmocratique. Plutt que de choisir des maires qui leur sont proches, mais qui
nont plus vraiment de capacit daction autonome sur lorganisation de la vie collective
leur chelon, les Franais disposeront dlus moins nombreux mais pleinement
responsables. Le primtre actuel des communes gardera sa pertinence comme espace
de dmocratie participative.
Par ailleurs, llargissement du primtre des rgions et donc la rduction de leur
nombre annonce par le Premier ministre ne sont pas seulement affaire de simplification.
Cest aussi un enjeu de dveloppement et dquit. Si on ne veut pas que les grandes
villes deviennent des isolats soucieux de leur seule prosprit, la concentration des
facteurs de dveloppement conomique dans les mtropoles ncessitera des actions
volontaristes pour assurer la diffusion des effets de la croissance sur lensemble du
territoire. Ces actions ne seront mises en uvre que si elles rsultent dun quilibre
politique entre les rsidents des grandes agglomrations et ceux des entits
avoisinantes. En dautres termes, il sagit de faire concider la carte lectorale et
administrative avec la carte conomique afin dinciter les mtropoles se proccuper du
dveloppement densemble de leur rgion. On assiste en effet un ancrage de plus en
plus affirm de la croissance dans les grandes mtropoles. Cest vrai lchelle
internationale comme en France : entre 2000 et 2010, le PIB des mtropoles franaises
a volu au rythme annuel moyen de 1,6 % contre peine 1,1 % pour la moyenne
nationale, et celles-ci reprsentaient en 2010 plus de 50 % du PIB national1.
conomiquement et environnementalement efficaces, les mtropoles peuvent tre le
creuset de la croissance de demain. Cela passe par lorganisation dcosystmes
territoriaux et de mobilits intrargionales.
Cela implique galement que soient oprs un important renforcement des comptences
des rgions et une adaptation de leur primtre par des regroupements ou des ajustements partiels. Ainsi, les rgions atteindront toutes la taille critique qui leur permettra
dexercer des comptences plus nombreuses et plus complexes, mais chacune dentre
elles pourra aussi sappuyer sur une mtropole ou une agglomration dynamique.
(1) Source : base de donnes Mtropoles et rgions, OCDE.

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Annexe 1
Comment renforcer efficacement le rle des citoyens dans une dmocratie

complexe ?
Comme de nombreux pays, la France accorde de plus en plus de place dautres
formes de dmocratie que la seule dmocratie reprsentative. Lautonomie des
partenaires sociaux a ainsi t accrue et les syndicats de salaris ont gagn en lgitimit
avec ltablissement de procdures transparentes et rgulires de mesure de leur
reprsentativit. Les pratiques participatives ont par ailleurs gagn du terrain, en
particulier, mais pas seulement, lchelon local. Il reste que leur progression a t
significativement plus lente que na pu ltre lapprofondissement de la dmocratie
sociale, et que larticulation entre ces formes dengagement et la dmocratie
reprsentative demeure mal dfinie ou imprcise. Elle est en tout cas mal connue.
Dun ct, les partenaires sociaux sont associs la gouvernance et la gestion
dorganismes sociaux (assurance maladie, caisses de retraite, caisses dallocations
familiales) dont les orientations sont en fait dfinies par la loi. De lautre ct, le
Parlement adopte sur lemploi, par exemple des lois censes transcrire les accords
ngocis par les partenaires sociaux. Au lieu de combiner deux lgitimits, lune
politique et lautre sociale, le risque est bien souvent de les affaiblir toutes les deux.
Ds lors, que ce soit dans un objectif dmocratique (redonner confiance au citoyen),
fin dexpertise (mieux comprendre les besoins) ou dans un but oprationnel (faciliter la
mise en uvre des politiques), le dveloppement de la concertation et de la
participation des citoyens aux dcisions politiques peut offrir un rle accru au
mouvement associatif et apporter un complment la dmocratie reprsentative.
Concrtement, les citoyens devraient disposer au niveau communal de pouvoirs de
dcision sur certaines actions locales (affectation de crdits dans certaines
enveloppes budgtaires, choix dimplantation de structures, organisation de services) ;
au niveau national, les grandes rformes devraient plus souvent faire lobjet de
consultations et dbats publics organiss, pralables la dcision politique. Tout ceci
doit nanmoins soprer dans des conditions et selon des modalits clairement
dfinies.
Quel que soit lchelon, la France devrait se saisir des formes nouvelles de participation citoyenne que permettent les nouvelles technologies. Les pouvoirs publics ne
doivent pas considrer ces formes de participation comme une menace pour la
dmocratie reprsentative, mais au contraire comme une manire de lirriguer en
relayant les attentes du public que celui-ci diffusera quoi quil advienne.
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Une contrainte majeure : la soutenabilit des dpenses

publiques
En France, la dpense publique primaire (cest--dire hors charges dintrts sur la dette
publique) est sensiblement plus leve que celle dautres pays dont les infrastructures,
les services publics ou les performances sociales sont comparables aux ntres. Trop
longtemps, la France a trait par la dpense publique (ou, ce qui est quivalent, par la
dpense fiscale) des problmes qui relevaient dune dmarche plus structurelle. Le
logement et lemploi sont emblmatiques de cette approche : lun et lautre mobilisent
des moyens considrables (respectivement 45 milliards deuros et entre 64 et
85 milliards, selon quon inclut ou non les allgements de cotisations sociales), pour des
rsultats insatisfaisants.
Cette stratgie de la dpense palliative a trs clairement atteint ses limites. La dpense
publique doit en priorit cibler les domaines pour lesquels elle na pas de substitut. Il
faut prserver et mme renforcer nos capacits dinvestissement matriel et humain,
de modernisation des services publics et daction sociale, et pour cela substituer des
mesures structurelles au traitement des problmes par la dpense, rationaliser
lappareil public et gagner en efficacit. La rforme des rythmes scolaires dans le
primaire ou la cration de la contrainte pnale (initialement peine de probation )
en sont des exemples. Dans cette perspective, il est raisonnable de viser que, dici
dix ans, la sphre publique contribue lefficacit et la comptitivit de lconomie
en abaissant de deux points supplmentaires la part de la dpense publique primaire
dans le PIB. Celle-ci passerait donc de 54,8 % en 2013 50,8 % en 2017 et 48,8 %
en 2025. ce niveau, elle resterait certainement lune des plus leves au sein des
pays avancs.
Pour ltat, la tenaille entre responsabilits et moyens peut tre mortelle : sil ne
slectionne pas ses priorits, ne modifie pas ses routines et ne gagne pas en efficacit,
il ne pourra que constater un cart croissant entre ses devoirs et ses capacits. Il
perdra en lgitimit, il cessera dattirer les talents, et il finira par ressembler la
caricature quen donnent les contempteurs de la chose publique.
Mais la contradiction entre moyens et demandes peut aussi tre loccasion dune
redfinition en profondeur, au service de missions plus essentielles que jamais, de
modes dorganisation et daction hrits du sicle dernier, quil est grand temps de
rformer. Elle peut tre aussi pour ltat loccasion de redfinir son action en misant sur
linnovation. Les Franais demandent en effet une action publique tout la fois plus
efficace, plus mobilisatrice et moins pesante.
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Annexe 1
Les obstacles qui restent lever

Ce qui vaut pour la transformation de notre pays en gnral vaut pour la transformation
de ltat et de laction publique dans son ensemble : on ne peut gure concevoir de
programme de transformation qui soit la fois consensuel, peu coteux, favorable
lquit et susceptible deffets immdiats. Dans ces conditions, tout gouvernement
disposant dun capital politique limit et soumis une contrainte financire serre est
confront des choix difficiles. Il faut aussi prendre en compte des problmes plus
spcifiques, tenant au rle de ltat par rapport au march, et limportance des
incitations au sein de ltat sur sa performance.
Quelle stratgie de rforme et selon quelles modalits ?

Pour tre efficace et acceptable, une stratgie de rforme devrait remplir deux
conditions. Chaque rforme engage doit tre mene bien en une seule squence. Il
faut rompre avec cette tradition nationale qui consiste ouvrir un chantier, conduire
une rforme incomplte, et remettre sa continuation la prochaine mandature. Cest
un moyen sr dtre inefficace et de crer de linscurit. En outre, chaque squence doit
tre conue de manire tre juste par elle-mme. Il ne faut pas slectionner les actions
sur un seul critre defficacit sans se soucier de leurs effets distributifs, ni mme
reporter le traitement de ces enjeux un deuxime temps. Lquit doit tre une
proccupation de tous les instants.
Par ailleurs, il faut reconnatre que, lorsquelles visent accrotre lefficacit de la sphre
publique et mieux cibler les transferts, les conomies de dpenses publiques ont
surtout des effets longue porte (mme si elles ont aussi des effets immdiats de
rduction du dficit). Les 50 milliards dconomies annoncs vont donner une forte
impulsion un mouvement de modernisation qui devra se poursuivre au-del de 2017
pour que lefficacit de la dpense publique franaise se rapproche de celle des
meilleurs de nos partenaires. Il ne sagit ni de rduire la dpense par principe, ni de
revenir sur des choix collectifs qui peuvent diffrer de ceux de nos voisins, mais de
sassurer que ces choix sont servis par un tat conome.
Pour impliquer une socit tout entire, le dbat est indispensable. Il doit dabord prendre
la forme de la concertation avec les partenaires sociaux et celle de la dlibration avec
les acteurs de la socit civile, les lus nationaux et territoriaux, et les acteurs
conomiques. Il sagit de passer au-dessus des oppositions pour se projeter dans un
avenir commun, au sein duquel conduire et accompagner les rformes. Il faut galement
impliquer directement les citoyens. Cest cette condition aussi que cette projection vers
lavenir pourra faire lobjet dune large appropriation. cet gard, lhorizon dcennal
semble appropri : nombre de rformes nauront de chance de conduire un rsultat
que si elles sont poursuivies dans la dure.
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Il ne faut pas ncessairement viser le consensus : chacun peut, par rapport aux
questions poses, conserver son point de vue et ses prfrences. Mais il importe au
moins dtablir les lments fondamentaux du diagnostic, et de partager quelques
orientations gnrales. Cela suppose didentifier les questions que chacun accepte
comme lgitimes, mme si tous ny apportent pas les mmes rponses, et de dessiner
les orientations que chacun reconnat comme fondes, mme si tous ne peignent pas
lavenir aux mmes couleurs. On peut, par exemple, se retrouver autour de lide quil
faut redonner aux services publics des priorits claires et la capacit de les atteindre.
Instruments du changement, responsabilisation et incitations

Les dbats sur les politiques publiques dans notre pays souffrent de deux limites. Tout
dabord, la dfinition des politiques est vue essentiellement comme une question de
niveau : jusquo dvelopper la solidarit, laccessibilit des territoires, laccs aux
soins ? Le sujet des instruments pour mettre en uvre ces politiques est ainsi peu
abord. Ensuite, la question des incitations apparat elle aussi nglige, quil sagisse
des incitations des acteurs privs (mnages et entreprises) gnrer de la dpense
publique ou sociale, mais galement des incitations internes au secteur public, pourtant
dterminantes pour sa performance.
Dans ces conditions, on simpose a priori des cots budgtaires particulirement levs,
l o les autres pays dvelopps innovent pour trouver des instruments dintervention
publique plus efficaces : dveloppement du signal-prix, comme en Sude, pour les
politiques environnementales, de prfrence aux approches de type autoritaire qui
cotent de deux dix fois plus la collectivit et la comptitivit pour atteindre un
mme objectif environnemental ; recours aux enchres inverses pour allouer les
subventions agro-environnementales au Royaume-Uni et ainsi en assurer la meilleure
efficacit ; mise en place de mcanismes d Experience rating pour lassurance
chmage aux tats-Unis ; rgulation de lassurance prive pour alimenter lassurance
maladie en Suisse, etc. Chacune de ces expriences fournit des rfrences, soit pour
des approches alternatives, soit pour amliorer le fonctionnement de notre tat.
En France, la rigidit des administrations de ltat est de plus en plus en cause,
notamment le placage territorial dun modle de fonctionnement tatique central qui
repose sur le principe de gnralit1, qui ignore le principe de contingence2 ( situation
concrte solution concrte ) et qui freine la mise en uvre des rformes (exemple des
rythmes scolaires dans le primaire). En outre, les modes dorganisation internes de ltat
ne sont pas les plus efficaces, nayant pas prt suffisamment dattention la
(1) Rosanvallon P. (2004), Le Monde politique franais. La socit civile contre le jacobinisme de 1789
nos jours, Paris, Seuil.
(2) Mintzberg H. (1979), The Structuring of Organizations: A Synthesis of the Research, traduit en franais
sous le titre Structure et dynamique des organisations, Paris, ditions dOrganisation.
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Annexe 1
responsabilisation de tous les niveaux de gestion, qui parfois ne sont mme pas
identifis comme tels. Une confiance quasi absolue semble donne aux mcanismes de
gestion les plus centraliss, ignorant les problmes informationnels et incitatifs qui y sont
associs.
Ces lacunes gnrales expliquent aussi que ltat, en tant quadministration, se trouve
aujourdhui incapable de dfinir une doctrine chaque fois que lanalyse des problmes de
responsabilisation et dincitation devrait tre le principal critre de choix. Cest vrai pour
la place donner aux partenariats public-priv, pour le partage des tches entre les
oprateurs de ltat et ladministration, ou en matire de dconcentration. Cela vaut
aussi pour une utilisation efficace des Autorits administratives indpendantes et pour la
dfinition de leur cadre de mission. Plus gnralement, il sagit dviter les dceptions
renouveles propos de mesures horizontales qui semblaient de bon sens mais qui, au
final, se traduisent par de simples reports de charge (dans le temps ou sur dautres
agents) et par un renforcement des comportements attentistes.
Or la cl du succs rside justement dans la mise en place dun cadre responsabilisant,
incitatif, crdible et de confiance, pour que les sources de productivit ou de
redploiement soient rvles, cette stratgie permettant dviter les comportements
attentistes de certains ministres et dassocier les fonctionnaires en amont du processus.
Au Canada, dans les annes 1990, lassociation des ministres et deputies (fonctionnaires
de rang le plus lev dans les ministres) a ainsi permis de limiter les comportements
tactiques entre le politique et ladministration (le politique pouvant tre tent de faire
peser sur ladministration la responsabilit dun chec et vice versa).
Surtout, il convient doffrir des incitations aux ministres en autorisant le redploiement
dune fraction des coupes quils ralisent. Cela leur permettrait de mieux financer
leurs nouvelles priorits et de les faire entrer de plain-pied dans une dmarche
stratgique.
Les leviers du changement : lvaluation, lexprimentation,

la revue des dpenses
Pour atteindre un objectif de politiques publiques efficaces, ltat moderne doit tre
modeste. Dune part, il nest pas infaillible : les rformes natteignent pas ncessairement
leur but, les institutions ne dlivrent pas ncessairement les services quattendent les
citoyens. Dautre part, il doit reconnatre quil ne sait pas toujours mieux ce qui est
souhaitable. Il doit accepter de sengager dans des dmarches de construction en
partenariat avec les autres acteurs publics et privs, afin de dterminer les meilleurs
moyens de rpondre ses missions.
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Pour impulser une dynamique de changement plus profonde et durable, trois leviers
daction sont alors mobiliser.
Lvaluation
Lvaluation des politiques publiques a beaucoup progress ces dernires annes, mais
elle souffre encore de certaines faiblesses. Outre quelle est loin dtre gnralise, les
mthodes et les objectifs peuvent diffrer et les prismes laune desquels les politiques
publiques sont values sont disparates1. Nous avons probablement trop tendance
centrer nos mthodes dvaluation sur la question de lutilisation des moyens ou celle de
lorganisation des politiques. Mais lvaluation de la pertinence et de limpact des
rformes est encore trop peu dveloppe. Enfin, les valuations restent souvent
ralises par des parties prenantes la dfinition ou la mise en uvre des politiques.
La garantie dindpendance de lvaluateur est une condition indispensable la
crdibilit de la dmarche valuative2.
Lexprimentation
Lexprimentation contrle est la meilleure manire de dterminer si une rforme est
porteuse damlioration dans le contexte spcifique o elle est appele intervenir. Cest
aussi la meilleure manire de convaincre des citoyens suspicieux. Dans les dix ans
venir, ltat devrait recourir plus systmatiquement de telles exprimentations, sur
lensemble des territoires, pour une dure maximale dtermine.
Il sagit donc, comme la rcemment crit la Fondation Condorcet3, de changer de
dispositif, en reconfigurant lchelon dencadrement, normatif, de telle sorte que linitiative
et lexprimentation soient usuelles, aises, et non lexception . Lobjectif est de
permettre laction publique de sadapter aux caractristiques des populations sur les
territoires, de manire rduire les ingalits relles daccs lducation, la sant,
lemploi et le logement. Il faut concevoir un cadre national plus incitatif en matire
dinnovation, qui sadapte aux ralits locales, et qui soit accompagnateur. Il sagit donc
dapprendre conjuguer principe de gnralit et principe dadaptation, tout en
conservant la ncessaire fonction de mise en cohrence, de contrle et de pilotage de
croisire , indispensable dans toute grande structure, publique comme prive.
(1) On distingue traditionnellement cinq critres dvaluation pour une politique publique : efficacit (niveau
datteinte des objectifs), pertinence (adquation de la politique au problme pos), impact (effets),
cohrence (relation entre les mesures ou dispositifs et le problme), efficience (adquation des ressources
affectes latteinte des rsultats attendus).
(2) Voir Conseil danalyse conomique (2013), Les valuations des politiques publiques , Les notes du
Conseil danalyse conomique, n 1, fvrier.
(3) Voir le compte rendu du comit de la fonction publique du 10 avril 2014 de la Fondation Condorcet.
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Annexe 1
Partant, il est important de dgager le plus clairement possible les principes alternatifs
qui ressortent des exprimentations. Premirement, il faut miser sur les dmarches
remontantes dun droit linitiative, lexprimentation et lauto-organisation (le
bottom up ), et non sur les applications descendantes dune rglementation
nationale (le top down classique). Deuximement, la modernisation de tout le
processus de formation et de gestion des ressources humaines simpose (concours,
cration de bases de donnes larges, accompagnement professionnel impliquant
coaching, formation, bilan des missions, valuation professionnelle). Troisimement, le
dcloisonnement des fonctions et des comptences apparat comme un facteur de
performance et damlioration de la qualit de service.
La revue stratgique des dpenses publiques

Lvolution des missions de ltat doit sappuyer sur des revues stratgiques des
dpenses publiques. En effet, pour atteindre des objectifs ambitieux de rduction des
dpenses, il est souhaitable de prfrer les arbitrages stratgiques entre dpenses aux
baisses uniformes de toutes les dpenses (mthode dite du rabot ). Le rabot est
certes plus simple mettre en place, apparemment plus galitaire, mais il est susceptible
de produire dimportants effets pervers : il rduit la qualit du service public et la
confiance des citoyens sans distinguer les programmes efficaces de ceux qui sont les
moins utiles. Il convient donc de revoir un nombre aussi lev que possible de dpenses
et doprer des arbitrages stratgiques entre les postes, dimpliquer pleinement
ladministration dans le processus, et dinformer les citoyens sur les choix qui sont faits et
qui engagent pour partie lavenir du pays. Par ailleurs, une telle revue stratgique des
dpenses suppose de mobiliser des mthodes permettant didentifier les domaines
dconomies. Le champ de la revue doit viser aussi viter le report sur dautres
dpenses. Les oprations de rductions budgtaires peuvent aller de pair avec la
sanctuarisation assume de certaines dpenses considres comme efficientes et
prioritaires.
In fine, il ny a pas seulement valuer lambition des politiques publiques et amliorer
lorganisation de ltat, il faut aussi revoir larchitecture de lintervention publique, pour la
rendre plus innovante, plus adapte aux ralits daujourdhui et de demain. En la
matire, la France souffre dun retard certain. La revue des missions et les processus de
concertation dans lesquels sinscrivent les travaux sur laction publique de demain, qui
sont conduits dans un premier temps comme deux exercices parallles, devront donc se
retrouver en confrontation dans une boucle itrative.
* * *
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Ltat doit imprativement prendre sa part la modernisation de notre pays. Il doit

absolument trouver les voies dune action publique la mesure des dfis auxquels le
pays est confront. Il ne peut rester lcart de mutations techniques qui modifient les
attentes des citoyens autant que les structures des organisations. Il doit prendre toute la
mesure des transformations induites par la dcentralisation et la rforme territoriale. Sa
mutation organisationnelle et une plus grande capacit dadaptation sont indispensables
laccomplissement de ses missions.
Si des mesures immdiates sont ncessaires, cette mutation doit sinscrire dans une
perspective longue, inhrente la dmocratie de la confiance et refltant des choix
collectifs et le contrat social qui nous lie les uns aux autres.
Comment enclencher concrtement ce processus de modernisation ? Comment tablir
les cooprations et la confiance ncessaires pour que laction publique dans dix ans soit
celle que nous voulons ? Tel est lobjet du processus de concertation qui sengage.
Aprs un premier atelier, qui vise prsenter le processus des trois concertations (action
publique de demain, numrique, leviers du changement), dautres suivront, Paris et en
rgion, sous forme de runions thmatiques et transversales.
Dominique Bureau, dlgu gnral

du Conseil conomique pour le dveloppement durable
Marie-Ccile Naves, charge de mission, France Stratgie
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ANNEXE 2
LA DMARCHE : CHAMP DU RAPPORT
ET ATELIERS DE CONCERTATION
Le projet LAction publique de demain visait, aprs clarification des enjeux initiaux, fixer
des objectifs et une mthode de travail dbouchant sur une action publique plus efficace,
capable de rpondre aux priorits de la France de demain. Le rapport Quelle France
dans dix ans ?, remis par France Stratgie en juin 2014 au prsident de la Rpublique,
fournissait dj des lments de diagnostic, en jetant notamment les bases dune
rflexion sur la refonte dun tat entreprenant et conome . Le nouvel exercice ne
pouvait toutefois revtir la forme dune simple liste de solutions ou recommandations cls
en main pour des acteurs que lon jugerait incapables de construire leurs politiques, ni,
a fortiori, se substituer la revue des missions pour tablir les priorits. Il ne sagissait
pas non plus de dbattre de manire abstraite des grands principes (galit, continuit,
mutabilit) qui demeurent la norme suprieure, mais de dfinir un cadre daction pour les
mettre en uvre dans le contexte actuel et ainsi orienter la transformation de laction
publique, horizon de dix ans.
Lobjectif tait ainsi didentifier les volutions structurantes et communes lensemble de
laction publique, et de dgager les principes directeurs pour organiser la modernisation
de laction publique. Dans cette optique, nous navons pas souhait nous limiter un
simple exercice en chambre et, en dpit de dlais serrs, nous avons voulu soumettre
nos prcdentes analyses une confrontation dides large, approfondie et exigeante,
afin den tirer une vague de propositions pertinentes et rpondant aux proccupations du
plus grand nombre de nos concitoyens et des acteurs de terrain. De novembre 2014
fvrier 2015, France Stratgie a ainsi organis une phase de consultation articule
autour dune srie dchanges et de dbats qui ont associ partenaires sociaux, think
tanks, associations de la socit civile, lus nationaux et territoriaux, experts franais et
trangers, acteurs conomiques et sociaux, et reprsentants des administrations.
Cette dmarche participative a pris la forme dateliers-dbats qui ont runi plusieurs
centaines de personnes et ont permis plus de 70 intervenants de faire valoir leurs
analyses et propositions. Quatre ateliers nationaux, chacun consacr un grand thme,
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ont t organiss sur une demi-journe. Trois autres ateliers rgionaux, Nantes,
Grenoble et Snart, ont t ouverts un plus large public, en collaboration avec un ou
plusieurs partenaires rgionaux. Ils ont accueilli des experts, des responsables publics et
des acteurs conomiques locaux. Ces ateliers se sont attachs la mthode de
construction et de modernisation de laction publique, selon les axes dinvestigation
suivants : attentes du public (solidarit et monde conomique) ; dclinaison des tapes
des rformes, de la conception la mise en uvre (design de laction publique et
conduite de la modernisation) ; aspects transversaux (participation du public,
management public).
On trouvera ci-dessous les thmatiques abordes lors de chacun de ces sept ateliers et
le nom des intervenants1 ayant gnreusement accept de nous faire partager leurs
expriences, connaissances et acquis sur ces thmes.
Atelier de lancement France Stratgie, 12 novembre 2014

Les missions de laction publique : contraintes, besoins
et opportunits pour demain
Cette premire demi-journe fut loccasion de prsenter larchitecture gnrale des
Assises de la gestion publique , ainsi que la cohrence entre la revue des
missions engage, dune part, et les trois grands axes de concertation (missions de
laction publique, numrique, management des agents et leviers du changement), dautre
part. Il sagissait aussi de prciser les diagnostics sur les attentes des usagers et sur les
contraintes de soutenabilit financire prendre en compte, lensemble de ces lments
constituant le cadre pour penser laction publique de demain.
Quelles missions et quelle organisation de laction publique lhorizon de dix
ans ? Rflexion autour de trois axes : les besoins, la technologie, et lorganisation
Serge Bossini, directeur, adjoint la secrtaire gnrale du Secrtariat gnral pour la
modernisation de laction publique (SGMAP)
Thierry Mandon, secrtaire dtat la rforme de ltat et la Simplification
Jean Pisani-Ferry, commissaire gnral de France Stratgie
Henri Verdier, directeur dEtalab
(1) Les fonctions indiques sont celles quils occupaient au moment de leur participation aux ateliers.
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Annexe 2
La dmarche : champ du rapport et ateliers de concertation
Les missions de laction publique : contraintes, besoins et opportunits pour demain

Boris Cournde, conomiste snior, OCDE
Martial Foucault, directeur du Centre de recherches politiques de Sciences Po
(CEVIPOF)
Anne-Marie Idrac, ancienne ministre et prsidente de la RATP et de la SNCF
Renaud Lassus, chef de service, Direction gnrale du Trsor
Maria Manuel Leito Marques, professeure luniversit de Coimbra,
ancienne secrtaire dtat la Modernisation administrative et prsidente du Bureau de
la rforme du service public du gouvernement portugais
Martin Vial, ancien administrateur-directeur gnral du groupe Europ Assistance
Atelier 1 rgional Nantes, 27 novembre 2014

Laction publique et le dveloppement conomique
Moderniser notre conomie, redresser sa comptitivit et soutenir linvestissement, pour
quelle soit plus cratrice demplois : les rformes mettre en uvre pour remplir de tels
objectifs se situent dabord du ct du march du travail et de la fiscalit. Laction publique
nen est pas moins directement concerne car certaines politiques publiques quil
sagisse dducation ou dinnovation, par exemple sont dterminantes pour lefficacit
conomique et sont productrices de normes, aux niveaux national, rgional et local.
Quelles attentes des acteurs socioconomiques lgard de laction publique
au service du dveloppement conomique du pays et des territoires ?
Quelles rponses des acteurs publics ?
Pascal Bolo, vice-prsident de Nantes Mtropole
Christophe Clergeau, premier vice-prsident de la rgion Pays de la Loire
Henri-Michel Comet, prfet de la rgion Pays de la Loire
Grgoire Delrue, directeur de Fondes France Active Rgionale
Bruno Hug de Larauze, prsident de la Chambre de commerce et dindustrie des Pays
de la Loire
Philippe Rtire, prsident de la Fdration des Marachers nantais
Laurent Stephan, dirigeant de 4Mod Technology
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Exprimentations innovantes au service du dveloppement conomique durable

Jocelyn Angelliaume, service conomique de la Chambre des mtiers
(collge institutions)
Ingrid Berth, directrice associe dAlphacoms
Sbastien Bolle, CFE CGC (collge syndicats salaris)
Karine Gingreau, responsable Stratgie emploi/entreprise la Direction de lemploi et de
linnovation sociale, Nantes Mtropole (collge institutions)
Gilles Rampillon, dirigeant de S3A et vice-prsident du Centre des jeunes dirigeants,
section Nantes Atlantique
Florent Solier, directeur de la commande publique de la ville de Nantes
(collge institutions)
Andr Sobczak, directeur de la Chaire PME et Responsabilit globale de lcole
de management Audencia (collge acadmique)
Comment renforcer la coopration publique/prive pour une meilleure gestion
territoriale des comptences et un renforcement de lattractivit des mtiers ?
Loc Anger, dirigeant de la PME Besn Mcanique
Christophe Mabit, directeur des ressources humaines et de la communication de STX
(chantiers navals)
Batrice Rouill, charge de la coordination Comptence 2020 Ple Emploi
Willy Vasse, directeur dlgu de lunit territoriale 44 de la Direccte Pays de la Loire
Atelier 1 national France Stratgie, 2 dcembre 2014

Comment adapter laction publique de demain aux attentes des
usagers ? Universalisme et diffrenciation des services publics
La simplification et la transparence de ladministration font lobjet dune demande forte,
dans un but de rationalisation de fonctionnement mais aussi damlioration des relations
avec les usagers : ces derniers sont nombreux attendre un service public davantage
adapt leurs besoins, en particulier au niveau local. Cela contribue la restauration de la
confiance dans les institutions. La question se pose aussi du rle des usagers eux-mmes,
des associations, voire du secteur marchand dans la dlivrance des services publics.
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Annexe 2
Le rle des citoyens et de la socit civile dans la coproduction de services (aux)

publics
Pierre Bauby, prsident de lObservatoire de laction publique de la Fondation
Jean Jaurs
Nicolas Matyjasik, chercheur lInstitut de gestion publique et du dveloppement
conomique (IGPDE)
Comment diversifier le contenu de loffre et la dlivrance des services
(aux) publics ?
David Alary, directeur de la TSE-universit Toulouse 1 Capitole
Pierre Donnadieu, proviseur du lyce Pierre-Paul Riquet, Toulouse
Philippe Lemoine, prsident directeur gnral de LaSer et prsident
de la Fondation Internet nouvelle gnration (FING)
Margault Phelip, directrice adjointe dEmmas Connect
Frdrique Weixler, directrice de projet la Direction gnrale
de lenseignement scolaire
Services publics ou services aux publics ? Quelle rgulation de loffre ? Comment
construire les partenariats entre public et priv ?
Bruno Crpon, chercheur la Paris School of Economics (PSE)
Alberto Holly, professeur honoraire de luniversit de Lausanne (HEC)
Michel Mougeot, professeur luniversit de Franche-Comt
Martin Vial, ancien administrateur-directeur gnral du groupe Europ Assistance
Atelier 2 national France Stratgie, 16 dcembre 2014

Quels moyens et quelle gouvernance pour la rforme de laction
publique ? Lconomie politique de la rforme
La rnovation de laction publique ne peut prendre son sens que si elle sappuie sur une
vision partage des enjeux moyen terme, clairant les choix dorientation de laction, de
rpartition des rles entre acteurs publics et dallocation des ressources. Il faut donc se
poser la question des instruments utiliss, des transformations des modes dorganisation
et de gouvernance qui en dcoulent, et de la qualit des incitations mises en place
chaque niveau de responsabilit, ce qui appelle notamment un recentrage tant
gographique que stratgique de laction publique.
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Quelles modalits dorganisation pour les institutions publiques ?

Anna Ekstrm, responsable de lAgence des tablissements denseignement sudois
Marie-Ccile Naves, cheffe de projet France stratgie
Comment impliquer les agents publics dans la rforme de laction publique ?
Hlne Crocquevieille, directrice gnrale des douanes et droits indirects
Marion Guillou, prsidente du conseil dadministration dAgreenium,
ancienne prsidente directrice gnrale de lINRA
Comment construit-on laction publique ? La question des instruments
Antoine Bozio, chercheur associ la PSE et directeur de lIPP
Peter Orszag, vice chairman of Corporate and Investment Banking,
chairman of the Public Sector Group, and chairman of the Financial Strategy
and Solutions Group at Citigroup
Martin Vial, ancien prsident de La Poste et ancien directeur gnral du Groupe Europ
Assistance
Atelier 2 rgional Grenoble, 23 janvier 2015

Repenser laction publique et le service public
La France connat des transformations dmographiques et territoriales majeures, qui sont
appeles se poursuivre. Or, o quils demeurent, les individus attendent des services et
des ressources de qualit, adapts leurs besoins ducation, emploi, sant,
dpendance, garde denfants, accs internet, etc. Cela concerne la fois laccessibilit
de ces services, leur contenu et leur mode de dlivrance. Ds lors, la participation
citoyenne la dcision et la dfinition des politiques publiques doit se dvelopper.
Qualit et accessibilit des services publics
Matthieu Angotti, directeur du Centre communal daction sociale (CCAS) de la Ville
de Grenoble
Jean-Franois Carenco, prfet du Rhne
Hlne Clot, responsable de la mission valuation des politiques publiques la Mtro de
Grenoble
Philippe Imbert, responsable du dpartement clientle de Volia Eau
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Annexe 2
ric Piolle, maire de Grenoble

Mlanie Vienot, directrice adjointe de lUnion nationale des Points dinformation et de
mdiation multi-services (PIMMS)
La fabrique de laction publique
Nathalie Arnould, design manager au service des collectivits de la Cit
du design de Saint-tienne
Manu Bodinier, cofondateur dAequitaZ
Pierre Houssais, directeur de la prospective et du dialogue public du Grand Lyon
Julien Mercurio, responsable de la mission Dmocratie participative, galit
femmes-hommes et lutte contre les discriminations de la Rgion Rhne-Alpes
Alexandre Pennaneach, charg de mission au Laboratoire des usages
et pratiques innovantes (LUPI)
Guy Saez, chercheur au Laboratoire PACTE
Stphane Vincent, directeur du do tank La 27e Rgion
Atelier 3 rgional Snart, 29 janvier 2015

Laction publique garante des solidarits
Les risques sociaux, anciens et nouveaux, que le modle social franais cherche contrer,
doivent tre apprhends au mieux afin de garantir lgalit entre tous. Or laugmentation
continue de la dpense publique ne peut plus tre la seule rponse lextension et la
diversification de ces risques. Laccs de chacun aux prestations auxquelles il a droit
pose la question dune nouvelle conception des services publics et de leur rorganisation
sur le territoire, ainsi que celle de la gouvernance des solidarits nationales.
Replacer les principes de solidarit au cur de lenjeu de dveloppement
territorial : lexemple du territoire de Snart
Michel Bisson, prsident de la communaut dagglomration de Snart
Christine Boubet, directrice gnrale adjointe du Conseil gnral
de Seine-et-Marne, charge de la Solidarit
Bernard Gazier, professeur luniversit Paris-I
Sandra Hoibian, directrice du dpartement Conditions de vie et aspirations
des Franais, Centre de recherche pour ltude et lobservation des conditions
de vie (CREDOC)
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Alain-Michel Ngouto, sous-prfet de Seine-et-Marne, charg de la Politique de la ville,

de la cohsion sociale et de la rnovation urbaine
Jeanine Trinquecostes-Dupriez, vice-prsidente du syndicat dagglomration nouvelle de
Snart en charge des solidarits
Didier Turba, vice-prsident du Conseil gnral de Seine-et-Marne charg des Finances
Vers une nouvelle gouvernance des politiques de solidarits :
comment mieux couter et intgrer lusager ?
Arthur Anane, directeur gnral de la Rose des Vents
Camille Bachschmidt, charge de la sous-direction Professions sociales,
emploi et territoires, Direction gnrale de la cohsion sociale
Mathieu Crpon, conseiller technique de lassociation Espoir
Isabelle Mdou-Marre, directrice gnrale de la Fdration nationale
des Associations daccueil et de rinsertion sociale (FNARS) le-de-France
Sophie Vivien, directrice gnrale Relais Jeunes 77
Virginie Thobor, maire adjointe de Lieusaint
Les outils de lutte contre les ingalits sociales et territoriales : focus
sur les enjeux du recours au numrique pour les usagers et les agents
Agns Basso-Fattori, directrice gnrale de la Caisse dallocations familiales
de Seine-et-Marne
Sbastien Chauvet, prsident de la Fdration des Centres sociaux et socioculturels
de Seine-et-Marne et administrateur national
Jean-Pierre Gurin, vice-prsident du Conseil gnral de Seine-et-Marne charg de la
Vie associative et du soutien aux initiatives citoyennes
Caroline Guyot, universit Paris-Est Crteil
Benjamin Jeanjean, dirigeant de la web-agency The Gobeliners
Jeanne Rebuffat, directrice de la communication du syndicat dagglomration nouvelle
de Snart
Atelier 3 national France Stratgie, 4 fvrier 2015

Quel management public dans la rforme de laction publique ?
Penser et prparer le design de laction publique de demain suppose de sattarder sur les
enjeux dorganisation et de ressources humaines : la rforme du management public
apparat comme lun des vecteurs essentiels de la rnovation des trois fonctions
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Annexe 2
publiques. Afin damliorer le service rendu, ainsi que les relations avec les diffrentes
catgories dusagers, dans un contexte notamment budgtaire trs contraint,
instaurer et diffuser des pratiques managriales la fois plus performantes et
respectueuses des agents sont des cls de linnovation. Lvaluation des nouvelles
pratiques managriales doit en outre occuper une place importante dans nos rflexions.
Le management public doit par ailleurs sadapter aux contextes professionnels et aux
contextes locaux les besoins des usagers tant diffrents dun territoire lautre. Il
sagit in fine de faire de la rforme du management public une opportunit et une cl
essentielle du succs de la rforme de laction publique.
Les fonctions publiques et leur environnement : quels enjeux pour le management
public ?
Vronique Peaucelle-Delelis, directrice du Secrtariat gnral pour ladministration,
Centre de formation au management du ministre de la Dfense
Lyna Srun, directrice gnrale adjointe du Centre national de la Fonction publique
territoriale, charge du dveloppement de la formation
Jean-Luc Tavernier, conseiller dtat
Emmanuelle Wargon, dlgue gnrale lemploi et la formation professionnelle
au ministre du Travail, de lEmploi et du Dialogue social
Les nouvelles pratiques managriales. Quelles collaborations innovantes ?
Quelles incitations au changement ? Comment garantir la qualit de vie
au travail ?
Thierry Courtine, Secrtariat gnral pour la modernisation de laction publique (SGMAP)
Michel Derdevet, secrtaire gnral dERDF
Danielle Toupillier, directrice gnrale du Centre national de gestion de la Fonction
publique hospitalire
Participants et contributeurs
Nous remercions toutes les personnes qui ont particip lexercice Laction publique de
demain, en rpondant aux demandes daudition de nos quipes, en nous transmettant
une contribution crite ou en prenant la parole loccasion dun des ateliers-dbats
organiss Paris ou en rgion :
Medhi Allal, Direccte Guillaume Allgre, OFCE Daniel Allioux, agglomration de
Snart Mathieu Angotti, Centre communal daction sociale (CCAS) de la Ville de
Grenoble Didier Arnal, UDES Bndicte Arnould, ENA Nathalie Arnould, Cit
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du design Akin Attia, Prfecture de Seine-et-Marne Maya Bacache-Beauvallet,

Telecom Paris Tech Romain Badouard, universit de Cergy-Pontoise Amir Badr, 7
de table Manuel Bamberger, Fondation Condorcet - Benot Banzept, CFTC Xavier
Barat, Dfenseur des droits Sarah Barbeeri, Prfecture du Rhne Sylvie Barnezet,
Grenoble mtropole Pierre Bauby, Fondation Jean Jaurs Michel Bauer, Michel
Bauer Consultants Christophe Bayle, Socit dtude, de matrise douvrage et
damnagement parisienne (SEMAPA) Alain Bazot, UFC-Que choisir ? Dominique
Beaujouan, agglomration de Snart Sabine Beauvais-Delouvrier, agglomration de
Snart Corinne Bebin, maire adjointe de Versailles Shahnaz Behnami, Filimage,
MEDEF Mehdi Benchoufi, Club Jade Hicham Benichi, UPMF, Grenoble Cline
Benoit-Tahmazian, Grenoble-Alpes Mtropole Luc Brille, UNSA Bastien Bernard,
Direction des services de la navigation arienne Annabelle Berthaud, Grenoble-Alpes
Mtropole Arnauld Bertrand, Ernst & Young et Associs Marie-Laurence Bertrand,
CGT Jean-Luc Besanon, Comit de liaison des Unions de quartier de Grenoble
(CLUQ) Mathilde Besse, Ville de Grenoble Laurent Bigorgne, Institut Montaigne
Michel Bisson, prsident de lagglomration de Snart Aline Blanc-Tailleu, Socit
franaise de lvaluation Loc Blondiaux, universit Paris I Manu Bodinier,
AequitaZ Guy Bories, Centre de formation et dapprentissage EVE Serge Bossini,
Secrtariat gnral la modernisation de laction publique Omar Bouazouni, Conseil
national conomique et social dAlgrie Esther Bouquet, Union nationale des Points
dinformation et de mdiation multi-services (PIMMS) Bernard Bourgeois, CCPG
Benot Bourrat, Union nationale des Points dinformation et de mdiation multi-services
(PIMMS) Monique Boutrand, CFDT Michel Bouvier, Fondation internationale des
finances publiques Antoine Boziot, Institut des politiques publiques (IPP) Georges
Braoudakis, Association France-Dpression Pierre-Louis Bras, MASS Michel
Brault, CFDT Jean-Paul Bret, Communaut dagglomration Pays voironnais
Claude Bguin, Union de quartier Mutualit-Prfecture Jocelyne Cabanal, CFDT
Vronique Cabri, conseil indpendant Jean-Franois Carenco, prfet du Rhne
Dominique Carotine, agglomration de Snart Didier Cartaut, conseil citoyen de
Moissy-Cramayel Grard Casset, agglomration de Snart Gilles Castagnac,
Centre de ressources pour les musiques actuelles Nomie Charlier, universit ParisEst Crteil Iamia Chebani, MSA Patricia Chenel, Prfecture du Rhne Vronique
Chetaneau, dpartement de Seine-et-Marne Astrid Clergeau, Michel Bauer
Consultants Hlne Clot, Mission valuation des politiques publiques Vincent
Comparat, ADES Pascale Coton, CFTC Anne-Marie Couderc, MEDEF Tho
Courcoux, AURG Jrme Creel, OFCE Franois Cremieux, Hpital Bichat Claude
Bernard 5AP-HP) Bruna Cresci, citoyenne Christian Cumin, CFTC Philippe
Cuntigh, universit Joseph Fourier Boucha Daoudi, IEP de Grenoble Michelle
Daran, PACTE-IEP de Grenoble Annie Darand, Prfecture de lIsre Brigitte Dast,
Conseil de dveloppement Pays voironnais Patrick Debouvry, association Travail
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Annexe 2
Entraide Aline Degay-Duplessis, CFDT Fabienne Degoulange, RESO77

Stphane Delano, Ville de Paris ric Dellanoy, Nous Citoyens Julien
Dlmontex, cabinet du secrtaire dtat la Rforme de ltat et la Simplification
Jacques Delpla, cole dconomie de Toulouse Grard Demarcq, CFE-CGC
Danile Desclerc-Dulac, Collectif inter-associatif pour la sant Jolle Desgranges,
agglomration de Snart Maryse Dessagnat, DGFIP Michel Destot, dput
Benot Dick, Centre de formation universitaire en apprentissage EVE Michel
Dieudonn, CCI France Jacqueline Doneddu, CGT Patrick Doutreligne,
Fondation Abb Pierre Danielle Dufourg, Direction dpartementale de la cohsion
sociale de lIsre Cyril Dufresne, Mtropole de Grenoble Isabelle Dunod, Mission
Dveloppement Prospective Savoie Nathalie Dupont, agglomration de Snart
Renaud Durand, prfecture de lIsre Franois Ecalle, Cour des comptes Michel
Emery, CAF du Doubs Lucile Falgueyrac, Association internationale des techniciens
experts et chercheurs Jean-Luc Fallou, Stratorg Olivier Faron, CNAM liane
Favereaux, citoyenne Grgoire Feyt, Laboratoire PACTE-Territoires, Grenobe
Patricia Fizet, Terres de France Mireille Flam, Centre europen des employeurs et
des entreprises Claude Foulon, Agri Agro Environnement Carole Garnier, Rgion
Rhne-Alpes Floriane Garnier, universit Paris-Est Crteil Dominique Gauthier,
Roland Berger Carole Genolac, PEEP Mathilde Grard, universit Paris-Est Crteil
Claire Gerault-Hibert, Conseil gnral de Seine-et-Marne Xavier Gerbaux, PIMMS
de lIsre Delphine Gerbeau, Gazette des communes Claude Giberne, IGP
Sylvie Gilavert, Service de maintien domicile (SMAD), Lieusaint Marina Girod de
lAin, Ville de Grenoble Vincent Godebout, Solidarits nouvelles face au chmage
Gatan Gorce, snateur de la Nivre Mireille Gouyer, UT38 DIRECCTE Jacques
Armand Grand, EMESS Jrmy Grang, Laboratoire PACTE, Grenoble Frdric
Grivot, CGPME Christian Grolier, Force ouvrire Marie-Claude Grotti, Parlement
europen Michel Guervalais, UNSA Fonction publique Khalidou Gueye,
agglomration de Snart Vincent Guillon, Observatoire des politiques culturelles
Jean-Paul Guillot, Association Ralits du dialogue social Bernard Hagelsteen,
Groupe Vinci Sad Hammouche, Mozaik RH Denis Hourde, Communaut urbaine
dArras Pierre Houssais, Grand Lyon Philippe Imbert, Veolia Eau Yannick
Jacquier, Association BipBip Alain Jaillet, universit Cergy-Pontoise Boris Jamet
Fournier, cabinet du secrtaire dtat la Rforme de ltat et la Simplification
Manuel Ibot, agglomration de Snart Vronique Jazat, CFDT Daniel Jouland,
citoyen Brigitte Jumel, CFDT Jrme Kerembrun, Novo Ideo Virginie Kergoat,
Maison de lemploi et de la formation de Snart Cyrille Kerutz, Ville de Grenoble
Mahrez Kheriji, Union de Quartier Villeneuve Aline Kozma, citoyenne Mario LabatResano, Bibliothque nationale de France Liane Labrie, citoyenne Vivien Labrie,
citoyen Franois Lamy, Filimage Jrme Lartigau, ENA Didier Lassauzay, CGT
Johann Laurency, Force ouvrire Chantal Le Guziec, La Poste Vronique
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Le Jeune, Centre communal daction sociale (CCAS) de la Ville de Grenoble Bernard

Le Masson, Accenture Strategy Vincent Le Taillandier, Association des Cits du
Secours catholique Odette Leduc, CFTC Gilbert Legrand, agglomration de Snart
Daniel Lenoir, CNAF Catherine Lesterpt, DGAS Pierre Lhoste, IBM France
Dominique Libault, Haut Conseil du financement de la protection sociale Bruno
Lohy, Conseil citoyen de Savigny-le-Temple Danielle Lutz, Direction dpartementale
de la protection des populations (DDPP) Isre Marion Luu, Conseil gnral de lIsre
Clment Mabi, universit de technologie de Compigne Batrice Mabillon-Bonfils,
universit de Cergy-Pontoise Andr Marcon, CCI France Josseline Marie,
Association Empreintes Magali Marlin, La 27e rgion David Marques, Secrtariat
gnral pour la modernisation de laction publique (SGMAP) Alphonse Martinez,
Prfecture de lIsre Olivier Marty, DGAFP Valrie Marty, Fdration des Parents
dlves de lenseignement public (PEEP) Anne-Marie Mar, AURG Nathalie Meira,
mairie de Lieusaint Lynda Melki, Direction dpartementale de la cohsion sociale
(DDCS) de Seine-et-Marne Catherine Mercier, CCI France Julien Mercurio,
Mission galit femmes-hommes, Rgion Rhne-Alpes Muriel Mtivet, Secrtariat
gnral pour la modernisation de laction publique (SGMAP) Damien Michaud, Jeune
chambre conomique de lIsre Hlne Milet, Conseil gnral de lIsre Monique
Mizelle, Mairie de Savigny-le-Temple Josette Modino, Association dentraide des
Usagers de ladministration des services publics et privs (ADUA) Michel Mondrak,
mdecin gnraliste libral Catherine Mongenet, Mission France universit numrique
(DGESIP) Frdric Monlouis-Flicit, Institut de lentreprise Sylvain Moraillon,
Association dentraide des Usagers de ladministration des services publics et privs
(ADUA) Serge Morel, Prfecture de lIsre Delphine Morin, Prfecture de lIsre
Yoann Morin, Laboratoire PACTE, Grenoble Herrick Mouafo, Modus Operandi
Janig Mouro, LAHGGLO, Les Associations des habitants du Grand Grenoble Nathalie
Moyon, citoyenne Jrme Nanty, Groupe Transdev Michel Neugnot, Conseil
rgional de Bourgogne Hamid Niati, Mairie de Lieusaint Zanil Nizaraly, Force
ouvrire Henri Oberdorff, universit de Grenoble-Alpes Pascale Olliviero, Centre
communal daction sociale (CCAS) de Lieusaint Patrick Oria, Mairie de Sens
Claudie Ormeaux, agglomration de Snart Benot Oudin, Conseil gnral de
lEssonne Gizemnur Ozdinc, UPMF, Grenoble Chlo Paque, Secrtariat gnral
pour la modernisation de laction publique (SGMAP) Benot Parent, Agence
durbanisme de la rgion grenobloise Alain Parisot, Union nationale des syndicats
autonome (UNSA) Jean-Marc Pasquet, Novo Ideo Pascal Pavageau, Force
ouvrire Thierry Pech, Terra Nova Florence Peleau-Labigne, agglomration de
Snart Yolne Pelorce-Dietrich, Grenoble-Alpes Mtropole Alexandre
Pennaneach, Cit du design Paul Peny, Caisse des dpts (CDC) Michel Perrin,
Fdration des Centres sociaux et socioculturels de Seine-et-Marne Jean-Pierre Pry,
Direction dpartementale des finances publiques de lIsre Raymond Petersen,
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Annexe 2
Fdration des Centres sociaux et socioculturels de Seine-et-Marne Jacques Petit,

Conseil de dveloppement de Lyon Alphonse Phan, Mairie de Sens Pascal
Pichard, Prfecture de lIsre Luc Pierron, MGEN ric Piolle, Maire de Grenoble
ric Plantard, universit de Marne la Valle Franck Plasse, agglomration de Snart
Sbastien Podevyn, secrtariat dtat la Rforme de ltat et la Simplification
Franoise Poitevin, Mtro de Grenoble Jacques Pomonti, Association franaise des
utilisateurs de tlcommunications (AFUTT) Grgoire Potton, cabinet du secrtaire
dtat la Rforme de ltat et la Simplification Georges Radjou, BIRD Axel
Rahola, Capgemini Consulting France Pierre Ramos, CLCV Claude Raoul, CFTC
Paul Raoult, Fdration des Conseils de parents dlves (FCPE) Carole Raymond,
Communaut de communes Paimpol-Golo Franois Ralini, Communaut
dagglomration de Snart Dominique Reignier, Cabinet Kairos Anne Reimat,
universit de Reims Marc Resche, UQCV/LAHGGLO, Grenoble Bndicte
Richoux, Conseil gnral de lEssonne Gal Roustan, Mairie de Grenoble JeanCharles Ruet, Communaut dagglomration de Snart Guy Saez, Laboratoire
PACTE, Grenoble Julie Sahakian, Grenoble cole de Management Ivan de Sainte
Foy, Gendarmerie nationale Bernard Saint-Girons, Confrence des prsidents
duniversit (CPU) Patricia Sala, Ministre de lcologie, du Dveloppement durable et
de lnergie (MEDDE) Richard Samuel, prfet de lIsre Pierre-Louis Serero, RSA
COOP Jolle Seux, Agence dtudes et de promotion de lIsre (APEI) ric
Sveyrat, journal LEssor Philippe Sibeud, Direction dpartementale de la cohsion
sociale (DDCS) de Seine-et-Marne Marie-Christine Simiand, LAHGGLO Catherine
Sueur, Radio France Jean-Pierre Suez, Observatoire des politiques culturelles
Franois Taddei, Centre de recherches interdisciplinaires Joseph Tedesco, Oliver
Wyman Martine Thuillier, ministre des Droits des femmes Jacques Toledano,
4D & AMD lise Trebbia, cabinet du secrtaire dtat la Rforme de ltat et la
Simplification Laurent Tur, Prfecture de lIsre Guy Turbet-Delof, Solidaires
David Valence, Mairie de Saint-Di-des-Vosges Nadge Vezinat, universit de Reims
Champagne-Ardenne Serge Viala, Caisse dallocations familiales (CAF) de Seine-etMarne Mlanie Vinot, Union nationale des Points dinformation et de mdiation multiservices (PIMMS) Christian Viet, MENSIA Conseil Ludovic Vivard, FRV100
Jrme Vignon, Observatoire national de la pauvret et de lexclusion sociale Marion
Vilaca, Emmas Connect Stphane Vincent, La 27e Rgion Vronique Volpe,
Conseil rgional dle-de-France Emmanuelle Wargon, Dlgation gnrale lemploi
et la formation professionnelle (DGEFP) Thierry Weishaupt, Rseau ducation et
solidarit Nadia Wolff, Grenoble-Alpes Mtropole Andr Xiberas, Union de Quartier
VO-VM, Grenoble.
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France Stratgie est un organisme de concertation et de rflexion. Son rle est de proposer une vision
stratgique pour la France, en expertisant les grands choix qui soffrent au pays. Son action repose sur quatre
mtiers : valuer les politiques publiques ; anticiper les mutations venir dans les domaines conomiques,
socitaux ou techniques ; dbattre avec tous les acteurs pour enrichir lanalyse ; proposer des recommandations
au gouvernement. France Stratgie joue la carte de la transversalit, en animant un rseau de huit organismes
aux comptences spcialises.
COMMISSARIAT GNRAL LA STRATGIE ET LA PROSPECTIVE - 18, RUE DE MARTIGNAC - 75700 PARIS SP 07 - TL. 01 42 75 60 00

Quelle Action Publique Pour Demain

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Cinq objectifs, cinq leviers

QUELLE ACTION PUBLIQUE

Dominique Bureau et Marie-Ccile Naves

Anne-Marie Idrac et Martin Vial

Quelle action publique pour demain ?

Clarifier le rle et les responsabilits des responsables politiques et des gestionnaires.

Le principe dadaptabilit du service public y est fortement raffirm. Le rapport

Sinspirer fortement des russites trangres doit guider les transformations. De

modles socioconomiques mergents saccompagnent de reconfigurations de laction

Clarifier la distinction fondamentale entre ce qui relve des choix politiques et de la

Quelle action publique pour demain ?

Lvaluation transparente de laction et des outils, pouvant dboucher sur une

Anne-Marie Idrac, Martin Vial

3. Appuyer la modernisation du pays ............................................................. 33

Partie 2 Cinq leviers pour agir ................................................................. 41

2. Clarifier les rles ........................................................................................... 52

3. Mettre les gestionnaires publics en situation de responsabilit .................... 61

Quelle action publique pour demain ?

3.3. Donner aux agents publics les moyens de la performance ............................ 67

4. Diversifier loffre de service public ................................................................ 72

5. Innover et investir pour transformer .............................................................. 86

Quelle action publique pour demain ?

publics et privs. La transformation numrique conduit en outre une profonde volution

dcentralisation, sont contradictoires avec les attentes de transversalit, de simplification

Quelle action publique pour demain ?

Ce rapport veut souligner quil est possible dinverser ces tendances et de

Considrant laction publique dans son ensemble (fonctions rgaliennes, de

Sept ateliers-dbats riches denseignements

Quelle action publique pour demain ?

Bien sr, les contraintes budgtaires demeurent trs lourdes : les

Le Portugal aprs la crise de 2008

Quelle action publique pour demain ?

Lexprimentation sest dveloppe avant le vote des lois : un travail en commun

Quelle action publique pour demain ?

numrique, des entreprises sintressent des marchs jusqualors laisss au secteur

Deux exemples dirruption du numrique

Enfin, le dveloppement du numrique pose sous un jour nouveau la question de

Louverture des donnes publiques

Quelle action publique pour demain ?

La protection des donnes personnelles doit videmment tre assure, le cas

En conclusion, face lvolution des besoins des usagers et aux mutations

(1) Exemple dOpenFisca, que France Stratgie a contribu promouvoir ; www.openfisca.fr .

toutes les consquences des volutions technologiques, notamment lies au numrique,

2. Expliciter les priorits et leur allouer les moyens

Quelle action publique pour demain ?

volution entre 1978-2011 des dpenses publiques par nature

* ISBLSM : institutions sans but lucratif au service des mnages.

Ds lors que lon fonctionne sous contraintes de ressources, lmergence de

Indicateur de slectivit dans lvolution de la dpense publique,

Quelle action publique pour demain ?

Quel effort sur la dpense publique horizon de dix ans ?

lampleur des dpenses dintervention en faveur des mnages et des

Quelle action publique pour demain ?

La slection de priorits pour laction publique, et son corollaire, labandon de

Quelle action publique pour demain ?

3. Appuyer la modernisation du pays

Quelle action publique pour demain ?

la porte, mais il faut aussi apprcier limpact de surcharges rglementaires vis--vis

Quelle action publique pour demain ?

Dveloppement du numrique et rglementation

4. Rendre des comptes

Quelle action publique pour demain ?

responsabilit en cas de dfaillance, en invoquant le manque de coordination, voire les