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BENS
PBLICOS
de
Direito
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1.0) Conceito de bem pblico

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Bases da Administrao
Pblica
Faculdade
Prof. Ms. Marcelle

Barbosa
marcellebarbosa22@yahoo.com.br

So todos os bens pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico, isto ,

Administrao direta, autarquias e fundaes pblicas de direito pblico.
Podem ser de qualquer natureza: corpreo, incorpreo, mveis, imveis, crditos,
direitos e aes.
OBS: Bens das pessoas Administrativas privadas:
CABM e Di Pietro: defende que so bens privados de natureza pblica quando afetados
a prestao de um servio pblico.
JSCF: os bens das empresas pblicas, sociedades de economia mista e fundaes
pblicas de direito privado devem ser considerados bens privados. Argumentos:
- Essas entidades tem personalidade jurdica de direito privado, atuando como tais;
- Expressa previso no art. 98 CC: Art. 98. So pblicos os bens do domnio
nacional pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico interno; todos os
outros so particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.
-

STF: no h posio consolidada. Vide MS 23.627/DF e MS25.092

2. Classificao dos bens pblicos:

I) Quanto Titularidade:
a) federais art. 20, da CF (o rol no taxativo);
b) estaduais e distritais art. 26, CF (o rol no taxativo);
c) municipais no participaram da partilha constitucional.
OBS: a titularidade pertence a pessoa jurdica pblica e no aos rgos que a compem.
Ex; TJ Estado , a indicao revela apenas que o bem foi adquirido com o
oramento daquele rgo, estando, por isso, afetado a suas finalidades
institucionais.
II) Quanto a sua destinao:
bens de uso comum do povo so aqueles que por determinao legal ou por
usa prpria natureza, podem ser utilizados por todos em igualdade de
condies, sem necessidade de consentimento individualizado por parte da
Administrao. Sua destinao pblica, est disposio da coletividade para
o seu uso indiscriminado, como, por exemplo, as ruas, as praas, as praias.
b) bens de uso especial (patrimnio administrativo) so os bens utilizados pela
Administrao para a realizao de suas atividades e consecuo de seus fins, tais
como os prdios das reparties pblicas, cemitrios pblicos, as escolas pblicas,
os hospitais pblicos, os veculos oficiais, etc.

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c) bens dominicais critrio residual,

so bens
que no tem finalidade pblica, no so
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de uso comum do povo e no so de uso especial como, por exemplo,
um terreno
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baldio, as terras devolutas, os bens moveis inservveis.Barbosa

marcellebarbosa22@yahoo.com.br

Codigo Civil, Art. 99. So bens pblicos:

I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praas;
II - os de uso especial, tais como edifcios ou terrenos destinados a servio ou
estabelecimento da administrao federal, estadual, territorial ou municipal,
inclusive os de suas autarquias;
III - os dominicais, que constituem o patrimnio das pessoas jurdicas de direito
pblico, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
III) Quanto a sua Disponibilidade:

Bens indisponveis: so aqueles que no ostentam carter tipicamente

patrimonial , e por isso mesmo, a pessoa a que pertencem no podem dele
dispor: bens de uso comum do povo.

Bens Patrimoniais Indisponveis: possuem carter patrimonial porque admitem

uma correlao de valor, no entanto, so indisponveis porque utilizados
efetivamente pelo Estado para alcanar seus fins: bens de uso especial.

Bens Patrimoniais Disponveis: possuem carter patrimonial e podem ser

alienados nas condies em que a lei estabelecer porque no se destinam ao
publico em geral e no so utilizados no desempenho das atividades
administrativas: Bens dominicais.

3.0) Afetao e Desafetao:

Afetao: o fato administrativo pelo qual se atribui ao bem pblico uma
destinao pblica especial de interesse direto ou indireto da Administrao.
Desafetao: o fato administrativo pelo qual um bem pblico desativado,
deixando de servir finalidade pblica anterior.
A afetao e a desafetao servem para demonstrar que os bens pblicos no se
perenizam com a natureza que adquiriram em decorrncia da sua destinao.
Ex: bem de uso comum bem dominical parcialmente
bem de uso especial bem dominical bem de uso especial
Formalizao: a afetao e a desafetao constituem fatos administrativos, ou seja,
acontecimentos ocorridos na atividade administrativa independente da forma como
se apresentam, que pode ser mediante ato administrativo formal, de forma tcita, ou
ainda de fato jurdico de diversa natureza.
4.0) Regime Jurdico:

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4.1) Inalienabilidade (Alienabilidade

condicionada):
de Direito
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- os bens pblicos so inalienveis de forma relativa ou alienveis
de Marcelle
forma
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condicionada, isto , preenchidas algumas condies Barbosa
possvel alienar.
Os bens de uso comum e uso especial por serem
afetados
a uma finalidade pblica
marcellebarbosa22@yahoo.com.br
so inalienveis e os dominicais por no terem destinao pblica so alienveis.
Assim, para que um bem possa ser alienado ele deve estar desafetado a uma
finalidade pblica
Codigo Civil:

Art. 100. Os bens pblicos de uso comum do povo e os de uso especial so

inalienveis, enquanto conservarem a sua qualificao, na forma que a lei
determinar.
Art. 101. Os bens pblicos dominicais podem ser alienados, observadas as
exigncias da lei
4.2) Impenhorabilidade e No Onerabilidade:
- no admite penhora (restrio judicial em ao de execuo), arresto (cautelar
tpica para bens indeterminados) e seqestro (cautelar tpica para bens
determinados), hipoteca de bens pblicos.
-

respaldo impenhorabilidade e no onerabilidade o regime de precatrio art.

100 da CF
O regime de precatrio aquele atravs do qual so pagos os crditos de terceiros
contra a Fazenda Pblica em virtude de sentena judicial. A exceo referente aos
crditos de pequeno valor, que podem ser exigidos fora do sistema de precatrios,
nada interfere a garantia de impenhorabilidade dos bens pblicos.

4.3) Imprescritibilidade:
os bens pblicos so insuscetveis de aquisio por usucapio.
CC - Art. 102. Os bens pblicos no esto sujeitos a usucapio.
CF, art. 183, 3 - Os imveis pblicos no sero adquiridos por usucapio.
5.0) Aquisio:
5.1) Formas de Aquisio:
a) Contratos: as entidades pblicas podem na qualidade de adquirentes, firmar
contratos de compra e venda, de doao, de permuta e de dao em pagamento
* Compra e venda: necessidade de licitao na modalidade concorrncia (art. 23, 3,
Lei 8666/93) porem dispensvel quando as necessidades de instalao e
localizao condicionem a sua escolha, desde que o preo seja compatvel com o
valor de mercado, segundo avaliao prvia. (art. 24, X, Lei 8666/93).

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Raridade em virtude do instituto

da desapropriao.
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b) Usucapio: observados os requisitos legais exigidos para os possuidores
particulares
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de modo geral (posse do bem, boa-fe, ...) podem as
pessoas
de
direito
pblico
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adquirir bens por usucapio.
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c) Desapropriao: o bens desapropriados transformam-se em bens pblicos to logo
ingressem no patrimnio do expropriante.
d)Direito Hereditrio: Aquisio Causa Mortis, art. 1844, CC
e) Herana Jacente: Art. 1.819 e 1822, Cdigo Civil
f) Arrematao: o meio de aquisio de bens atravs de alienao de bem penhorado,
em processo de execuo, em praa ou leilo judicial.
g) Aquisio por Lei:
g.1) Loteamentos: Lei 6766/79 estabelece que alguma reas dos loteamentos sero
reservadas ao Poder Pblico. Dispensa qualquer instrumento especial, integrando o
domnio pblico desde o registro do loteamento no cartrio.
g.2) Em virtude de sentena judicial: Perdimento de bens,Cdigo Penal: Art. 91.

Lei 8.429/92: nas sanes aplicveis aos casos de improbidade administrativa

que implique enriquecimento ilcito ou prejuzo ao errio, em que a sentena
determinar a perda dos bens dos responsveis e sua incorporao pessoa jurdica
prejudicada.

g.3) Reverso: Lei 8987/95, a reverso nas concesses de servios pblicos consiste na
transferncia dos bens do concessionrio empregados para a execuo do
servio, ao patrimnio do poder concedente ao trmino do contrato.
g.4) Abandono de bens moveis ou imveis: Art. 1.276, CC
6.0) Utilizao dos Bens Pblicos:
6.1) Uso normal e uso anormal:
O uso normal aquele que se exerce de conformidade com a destinao
principal do bem e independe de consentimento do poder pblico.
O uso anormal aquele que atende finalidades diversas ou acessrias da
destinao do bem, em regra, depende de consentimento do poder pblico
6.2) Uso comum e Uso especial:
A) Uso comum: a utilizao de um bem pblico pelos membros da
coletividade sem que haja discriminao entre os usurios, nem consentimento
estatal especfico para esse fim.

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Caractersticas do uso comum:

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- Generalidade da utilizao do bem,
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- Indiscriminao dos administrados no quemarcellebarbosa22@yahoo.com.br
toca ao uso do bem
- Compatibilizao do uso com os fins normais a que se destina
- A inexistncia de qualquer gravame para permitir a utilizao
- A possibilidade de regulamentao do uso pelo Poder Pblico, atravs de
normas gerais e impessoais.
b) Uso Especial : a forma de utilizao de bens pblicos em que o indivduo se sujeita
a regras especficas e consentimento estatal ou se submete a incidncia da
obrigao de pagar pelo uso.
Di Pietro: Uso comum extraordinrio: aquele sujeito a maiores restries do Estado
no uso do seu poder de polcia que : limita determinada categoria de usurios
(veculos altura elevada), que sujeita o uso a remunerao (pedgio), ou
porque depende de outorga administrativa (festejos nas praas e ruas)
ATENO: os bens de uso comum do povo podem estar sujeitos a uso comum e a uso
especial. (ex: rodovia)
Os bens de uso especial podem estar sujeitos a uso comum e a uso especial. (ex:
Museu, depende da gratuidade da entrada)
6.3) Uso privativo: o direito de utilizao de bens pblicos conferido pela
Administrao a pessoas determinadas mediante instrumento jurdico
especfico para esse fim.
Alcana as trs categorias de bens.
Pode ser transmitida a pessoas fsicas e jurdicas, pblicas ou privadas .
O contedo do uso privativo varivel: pode comportar a faculdade de
ocupao (instalao de bancas nas caladas) poderes de transformao
(construo de vestirios na praia), ou ate poderes de disposio de uma parte
da matria (aproveitamento de guas pblicas, extrao de areia)
Caractersticas do uso especial privativo de bens pblicos:

A) Privatividade: aquele que recebeu o consentimento tem o direito de

usar sozinho o bem, afastando possveis interessados. Se o uso privativo no
admite a concorrncia de outras pessoas.
B) Instrumentalidade formal: exige um titulo jurdico formal atravs do qual a
administrao exprima seu consentimento.
C) Precariedade do uso: sobrevindo interesse pblico, o instrumento jurdico
que legitimou o uso pode ser revogado.

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A indenizao somente
devida
se o seu uso tenha sido conferido por
de ser
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tempo certo.
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D) Imunidade tributria recproca (art. marcellebarbosa22@yahoo.com.br

150, VI, a, CF/88): apesar de ser
conferido o uso privativo pessoa de iniciativa privada , o imvel continua
sendo bem pblico e a merecer a proteo da imunidade tributria, salvo
quando h explorao da atividade econmica.
E) Sujeitam-se ao regime de direito pblico: com as prerrogativas que
preservam a supremacia da Administrao.
OBS: Bens de uso comum do povo : conflitos
Em caso de abuso cabe Ao Civil Pblica pelo MP para garantir o acesso
coletividade em geral.
Formas de Direito Pblico:
6.3.1) Autorizao de Uso:
- Conceito: o ato administrativo unilateral e discricionrio, precrio,
gratuito ou oneroso, pelo qual o Poder Pblico consente que determinado
individuo utilize de bem pblico de modo privativo,
atendendo
primordialmente o seu prprio interesse.
-

Dispensa licitao e autorizao legislativa

A autorizao pode ser simples (sem prazo) ou qualificada (com prazo).

Regra: simples.
A fixao de prazo retira a precariedade da autorizao,
conferindo maior estabilidade ao particular, e gerando direito a indenizao em
caso de revogao antes do termo final, que pode se dar por motivos de
interesse publico.
6.3.2) Permisso de Uso:
- Conceito: o ato administrativo unilateral, discricionrio, precrio, gratuito
ou oneroso, pelo qual a administrao faculta a utilizao de bem pblico de
modo privativo, para fins de interesse pblico.
-

A Permisso pode ser simples (sem prazo) ou qualificada (com prazo).

A fixao de prazo retira a precariedade da autorizao, conferindo maior
estabilidade ao particular , e gerando direito a indenizao em caso de
revogao antes do termo final que pode se dar por motivos de interesse
pblico.
-Diferenas com a Autorizao de Uso:
-Necessidade de Licitao:
JSCF: necessria sempre que for possvel e houver mais de um interessado na utilizao
do bem , evitando favorecimento ou preteries ilegtimas.

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Di Pietro: necessria apenas de

quando
se tratar
de permisso qualificada (com prazo)
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por , nesse caso, se revestir de forma contratual. Em se tratando
permisso
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simples e havendo mais de um interessado a Administrao
deve
adotar
um
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procedimento que assegure igualdade marcellebarbosa22@yahoo.com.br
de oportunidade na escolha do
beneficirio, sem necessariamente ter que adotar o procedimento da licitao.
6.3.3) Concesso de Uso: contrato administrativo pelo qual a Administrao
Pblica faculta ao particular a utilizao privativa de bem pblico para que o
exera conforme a sua destinao.
- Natureza jurdica: contrato de direito pblico, oneroso ou gratuito, realizado intuiti
personae.
-Ausncia de precariedade: por ser contrato deve ter prazo determinado.
-Necessidade de licitao:
-Espcies de concesso de uso: A) Concesso remunerada de bem pblico:; B)
Concesso gratuita de uso de bem pblico: a depender do interesse da pessoa
concedente.
6.3.4) Concesso de Direito Real de Uso:
-Conceito: o contrato administrativo pelo qual o Poder Pblico confere ao
particular o direito real resolvel de uso terreno pblico ou sobre o espao
areo que o recobre para fins que o justificam.
A concesso de direito real de uso salvaguarda o patrimnio da
Administrao e evita a alienao de bens pblicos, autorizada s vezes sem
qualquer vantagem para ela. Alem do mais, o concessionrio no fica livre
para dar ao uso a destinao que lhe convier, mas ao contrrio, ser obrigado a
destina-lo ao fim estabelecido em lei, o que mantm resguardado o interesse
pblico que originou a concesso real de uso. (JSCF)
-Previso legal: Decreto 271/67
Art. 7o instituda a concesso de uso de terrenos pblicos ou particulares
remunerada ou gratuita, por tempo certo ou indeterminado, como direito real
resolvel, para fins especficos de regularizao fundiria de interesse social,
urbanizao, industrializao, edificao, cultivo da terra, aproveitamento
sustentvel das vrzeas, preservao das comunidades tradicionais e seus meios
de subsistncia ou outras modalidades de interesse social em reas urbanas.
(Redao dada pela Lei n 11.481, de 2007)
1 A concesso de uso poder ser contratada, por instrumento pblico ou particular,
ou por simples trmo administrativo, e ser inscrita e cancelada em livro
especial.
(Devendo ser inscrito no Registro de Imveis.)

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2 Desde a inscrio da
uso, o concessionrio fruir plenamente
deconcesso
Direito de
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do terreno para os fins estabelecidos no contrato e responder
porMs.
todos
os
Prof.
Marcelle
encargos civis, administrativos e tributrios que venham
a incidir sbre o imvel e
Barbosa
suas rendas.
marcellebarbosa22@yahoo.com.br
3 Resolve-se a concesso antes de seu trmo, desde que o concessionrio d ao
imvel destinao diversa da estabelecida no contrato ou trmo, ou descumpra
clusula resolutria do ajuste, perdendo, neste caso, as benfeitorias de qualquer
natureza.
(Vide - STJ - RECURSO ORDINRIO EM MANDADO DE SEGURANA: RMS
37362 AC 2012/0047367-1)
- Necessidade de lei autorizadora e licitao prvia:
Exceo a licitao: art. 17, I, f, h e 2 da Lei 8666/93
- concesso de direito real de uso de bens imveis residenciais construdos,
destinados ou efetivamente utilizados no mbito de programas habitacionais ou de
regularizao fundiria de interesse social desenvolvidos por rgos ou entidades
da administrao pblica.
2o A Administrao tambm poder conceder ttulo de propriedade ou de direito real
de uso de imveis, dispensada licitao, quando o uso destinar-se:
I - a outro rgo ou entidade da Administrao Pblica, qualquer que seja a
localizao do imvel
6.3.5) Concesso de Uso Especial para fins de Moradia:
-Ncleo central: Direito a Moradia, constituindo em uma das diretrizes de
poltica urbana, instrumento de natureza similar ao usucapio.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, segundo a qual: (...) o instituto da concesso
especial de uso para fins de moradia atende a evidente interesse social, na
medida em que se insere como instrumento de regularizao da posse de
milhares de pessoas das classes mais pobres, em regra faveladas, contribuindo
para ampliar a funo social inerente propriedade pblica
-Previso legal: Medida Provisria 2.220/2001
Art. 1o Aquele que, at 30 de junho de 2001, possuiu como seu, por cinco
anos, ininterruptamente e sem oposio, at duzentos e cinqenta metros
quadrados de imvel pblico situado em rea urbana, utilizando-o para sua
moradia ou de sua famlia, tem o direito concesso de uso especial para fins
de moradia em relao ao bem objeto da posse, desde que no seja
proprietrio ou concessionrio, a qualquer ttulo, de outro imvel urbano ou
rural.
- Pressupostos:
A. Posse por 5 anos at 30 de junho de 2001, (pode ser comprovada por diversos
documentos, por exemplo, foto area, correspondncias, contas de gua e luz,

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comprovantes de entrega de mercadorias,

datadas, artigos de jornal, documentos
de Direitofotos
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da associao de moradores etc.
Prof. Ms. Marcelle
B) posse ininterrupta e sem oposio,

Barbosa
marcellebarbosa22@yahoo.com.br

C) Imvel urbano pblico de at 250 metros quadrados situado em rea urbana,

D) uso do terreno para fins de moradia do possuidor ou de sua famlia,
E) no ter o possuidor a qualquer ttulo, a propriedade de outro imvel urbano ou rural.
( declarao de prprio punho )

OBS: Usucapio especial urbano: art. 183, CF/88:

Diferena com o usucapio especial urbano (art. 183, CF/88)

- Natureza jurdica da concesso de uso especial para fins de moradia: ato
administrativo vinculado, direito subjetivo concesso (atendido os pressupostos no
pode a Administrao recusar o direito do ocupante)
- Formalizao:
Art. 6: O ttulo de concesso de uso especial para fins de moradia ser obtido
pela via administrativa perante o rgo competente da Administrao Pblica ou,
em caso de recusa ou omisso deste, pela via judicial.
Via Administrativa: 1o A Administrao Pblica ter o prazo mximo de doze
meses para decidir o pedido, contado da data de seu protocolo.
2o Na hiptese de bem imvel da Unio ou dos Estados, o interessado dever
instruir o requerimento de concesso de uso especial para fins de moradia com
certido expedida pelo Poder Pblico municipal, que ateste a localizao do
imvel em rea urbana e a sua destinao para moradia do ocupante ou de sua
famlia.
Via judicial: 3o Em caso de ao judicial, a concesso de uso especial para
fins de moradia ser declarada pelo juiz, mediante sentena.
Registro no Cartrio de Imveis: 4o O ttulo conferido por via
administrativa ou por sentena judicial servir para efeito de registro no cartrio
de registro de imveis.
- Possibilidade de transferncia: Art. 7o O direito de concesso de uso especial
para fins de moradia transfervel por ato inter vivos ou causa mortis.

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- Caractersticas da concesso: Art. 1, 1

Prof. Ms. Marcelle
Gratuidade: 1o A concesso de uso especialBarbosa
para fins de moradia ser
conferida de forma gratuita ao homem
ou mulher, ou a ambos,
marcellebarbosa22@yahoo.com.br
independentemente do estado civil.

nica: 2o O direito de que trata este artigo no ser reconhecido ao

mesmo concessionrio mais de uma vez.

Continuidade: 3o Para os efeitos deste artigo, o herdeiro legtimo

continua, de pleno direito, na posse de seu antecessor, desde que j resida
no imvel por ocasio da abertura da sucesso

- Possibilidade de transferncia do local da concesso:

a) De forma vinculada:
Art. 4o No caso de a ocupao acarretar risco vida ou sade dos ocupantes, o
Poder Pblico garantir ao possuidor o exerccio do direito de que tratam os arts.
1o e 2o em outro local.
b) De forma discricionria:
Art. 5o facultado ao Poder Pblico assegurar o exerccio do direito de que
tratam os arts. 1o e 2o em outro local na hiptese de ocupao de imvel:
I - de uso comum do povo;
II - destinado a projeto de urbanizao;
III - de interesse da defesa nacional, da preservao ambiental e da proteo dos
ecossistemas naturais;
IV - reservado construo de represas e obras congneres; ou
V - situado em via de comunicao
A ocupao de imveis sob a administrao do Ministrio da Defesa ou dos
Comandos da Marinha, do Exercito e da Aeronutica, tais imveis so considerados
de interesse da defesa nacional , o que permite que a Administrao conceda a
concesso para outra rea. (Estatuto da Cidade)
- Extino da concesso: desvio de finalidade ou quando o proprietrio adquire outra
propriedade
Art. 8o O direito concesso de uso especial para fins de moradia extingue-se no caso
de:
I - o concessionrio dar ao imvel destinao diversa da moradia para si ou para
sua famlia; ou
II - o concessionrio adquirir a propriedade ou a concesso de uso de outro
imvel urbano ou rural.
Pargrafo nico. A extino de que trata este artigo ser averbada no cartrio de
registro de imveis, por meio de declarao do Poder Pblico concedente
- Concesso coletiva de uso especial para fins de moradia:

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11
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Art. 2o Nos imveis de que trata

art. 1 o, -com
mais de duzentos e cinqenta metros
de oDireito
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quadrados, que, at 30 de junho de 2001, estavam ocupados por
populao
de
Prof.
Ms. Marcelle
baixa renda para sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente
Barbosa e sem oposio,
onde no for possvel identificar os terrenos ocupados
por possuidor, a concesso
marcellebarbosa22@yahoo.com.br
de uso especial para fins de moradia ser conferida de forma coletiva, desde que
os possuidores no sejam proprietrios ou concessionrios, a qualquer ttulo, de
outro imvel urbano ou rural.
......
2o Na concesso de uso especial de que trata este artigo, ser atribuda igual
frao ideal de terreno a cada possuidor, independentemente da dimenso do
terreno que cada um ocupe, salvo hiptese de acordo escrito entre os ocupantes,
estabelecendo fraes ideais diferenciadas.
3o A frao ideal atribuda a cada possuidor no poder ser superior a duzentos
e cinqenta metros quadrados
6.3.6) Cesso de uso: aquela em que o Poder Pblico consente o uso gratuito
de bem pblico por rgos da mesma pessoa ou de pessoa diversa incumbida de
desenvolver atividade que, de algum modo, traduza interesse para a coletividade.
- Fundamento: colaborao entre entidades pblicas e privadas com o objetivo de
atender global, ou parcialmente a interesses coletivos.
- Pode ser cedido em casos especiais a pessoas jurdicas de direito privado desde que
desempenhem atividade no lucrativa e que vise a beneficiar, geral ou parcialmente, a
coletividade.
-Formalizao: Termo de cesso de uso .
-Prazo determinado ou indeterminado.
-Excepcionalmente depende de lei autorizadora, poder de gesto dos rgos
administrativos.