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A nivel político, el intento más relevante en ese sentido fue la propuesta francesa,
efectuada por su Ministro de AAEE ante la Sociedad de Naciones, en septiembre de 1929, de
crear una federación a la que se llamaría Unión Europea. Más concretamente, se proponía
que todos los Estados europeos se coordinasen en el seno de la propia Sociedad de Naciones
mediante la creación de una serie de órganos comunes. Se trataba de lograr una unión entre
entes independientes que conservaran su soberanía y no una unidad. Sin embargo, esta
iniciativa no consiguió las respuestas favorables necesarias de los demás Estados europeos
debido a la crisis económica (gran depresión de 1929) y al preocupante ascenso del
nacionalsocialismo.
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Por otra parte, la situación de penuria económica y los problemas sociales y políticos que
asolaban el continente hacían temer que la mitad occidental de Europa pudiera caer en
manos comunistas, es decir, bajo control de la URSS. Y ese temor llevó a los EEUU a
presentar un “ Plan de Reconstrucción europea”, conocido como Plan Marshall .
La respuesta fue inmediata, 16 Estados europeos (quedaron fuera Alemania, que ingresaría
en 1949, España y los países del Este, por imposición de la URSS) se reunieron enseguida y
decidieron la creación, el 16 de abril de 1948, de la Organización Europea de Cooperación
Económica (OECE,) con el fin de gestionar en común esa ayuda norteamericana. (EEUU y
Canadá participarían como asociados pero sin voto). Si bien los méritos del Plan Marshal
fueron muchos, el más destacado fue, sin lugar a dudas, que la experiencia enseñó a Europa
las posibilidades que les brindaba su unión.
Otro acontecimiento a destacar en esa época fue el Congreso de Europa convocado por el
Comité de Coordinación de los movimientos para la Unidad Europea y celebrado en La Haya
en mayo de 1948, reuniendo a un buen número de delegados (+ de 750) de numerosas
organizaciones federalistas pro-europeístas. En aquella gran asamblea se puso ya de
manifiesto la existencia de dos corrientes europeístas que todavía hoy continúan y que han
desembocado en dos organizaciones diferentes:
· Los que perseguían una mera cooperación intergubernamental, con el Reino Unido al
frente, que no deseaban hacer cesión de soberanía, y cuyas aspiraciones encontraron
satisfacción en la creación del Consejo de Europa (Estatuto de Londres, de 5 de mayo de
1949).
· Los que buscaban una integración de tipo federal, partidarios de una relativa cesión de
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creación de la primera de las tres Comunidades Europeas, la Comunidad Europea del Carbón
y el Acero (CECA).
Tras el fin de la Segunda Guerra Mundial los aliados establecieron, en los Acuerdos de
Postdam, un sistema de distribución de la producción y el control del carbón y del acero de
la cuenca del Ruhr, una zona de gran valor estratégico. La finalidad de la medida era no
sólo la de poner en marcha un sistema general de reparaciones por daños de guerra en el
marco de la reconstrucción de Europa, sino también limitar y controlar la industria
alemana, pues la explotación de esa zona había venido enfrentando a Francia y Alemania
desde el s. XIX.
En 1947 Reino Unido y EEUU deciden transferir la administración de la zona que les había
correspondido a Alemania, lo que motivó de inmediato la preocupación de Francia y el
BENELUX (Bélgica, Holanda y Luxemburgo). Al surgir diferencias entre las potencias que se
habían repartido inicialmente esa zona, se opta por la internacionalización del Rurh, o sea,
por establecer un sistema de administración internacional, en el que participaría Alemania
si bien en una situación de desigualdad.
Al llamamiento efectuado por Shuman respondieron enseguida Alemania, Italia y los tres
países del BENELUX, mientras que Reino Unido, más interesado entonces por la explotación
de sus colonias, declinó la invitación. De ese modo, el 18 de abril de 1951, en París se firmó
el Tratado CECA, que entró en vigor el 23 de julio de 1952 y que puso fin a la
internacionalización de la cuenca del Ruhr, participando desde entonces Alemania en la
explotación de los recursos de la zona en pie de igualdad con los demás Estados en el marco
de la CECA. Se iniciaba así un proceso de integración que, aunque afectaba a un sector
específico de la economía, el del carbón y el acero, fue decisivo para el futuro de Europa.
El propio Tratado CECA había previsto su término a los 50 años de su creación, lo que
significa que la CECA dejó de existir como tal el 23 de julio de 2002, quedando el carbón y
el acero sujetos al régimen general previsto en el Tratado de la Comunidad Europea (TCE).
En junio de 1955, a iniciativa italiana, los Seis Estados fundadores de la CECA se reunieron
en Messina donde comenzaron las negociaciones que darían lugar a la firma de los Tratados
de Roma de 25 de marzo de 1957 por los que se constituyeron la CEE y la CEEA o EURATOM,
ambos Tratados entraron en vigor el 1 de enero de 1958 para los Seis.
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La CEE: Tenía por objetivo promover el desarrollo económico en el conjunto de la
Comunidad y los medios a utilizar serían la creación de un mercado común y la
aproximación progresiva de las políticas económicas. La noción de mercado común se basa
en las 4 libertades fundamentales para el mercado (Libre Circulación de Capitales, Libre
Circulación de Mercancías, Libre Circulación de trabajadores y servicios, y Libertad de
establecimiento) e inserta en el mercado determinadas políticas comunes como agrícola,
transportes, comercial, que coordina y complementa con otras políticas como fiscal,
social...y prevé una acción común para superar las dificultades de la balanza de pagos y una
política económica común.
Así dicha noción va más allá de la de unión aduanera que supone, tan sólo, la Libre
Circulación de Mercancías y su protección frente al mercado exterior mediante el
establecimiento de un Arancel Exterior Común; y, por supuesto que la creación de una Zona
de Libre cambio, como la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC/EFTA), entendida
como mera Libre Circulación de Mercancías sin protección exterior.
Por su parte, la CEEA o EURATOM tiene como objetivo principal el establecimiento de las
condiciones necesarias para la formación y el crecimiento de las industrias nucleares.
Aunque el Reino Unido había mostrado un interés inicial en los comienzos de la negociación
del TCEE, pronto se retiró de las mismas, ya que sus intereses se orientaban más a la
creación de una simple zona de libre comercio que a la creación de un auténtico mercado
común. Así, propuso a los demás miembros de la OECE la creación de la AELC/EFTA, que se
constituyó gracias a la firma del Convenio de Estocolmo de 4 de enero de 1960, en el que
participaron 6 Estados: Reino Unido, Austria, Noruega, Suecia, Dinamarca, Portugal y Suiza,
aunque posteriormente se adhirieron nuevos miembros y dejaron de serlo otros de modo que
en 1995 sólo 4 Estados forman la AELC: Islandia, Noruega, Liechtenstein y Suiza.
En 1961, el Reino Unido, ante los éxitos económicos que empezaban a cosechar las
Comunidades Europeas solicitó su ingreso, igual que Irlanda, Dinamarca y Noruega. Sin
embargo, Francia se opuso por considerar el general De Gaulle que aquel Estado todavía no
estaba preparado, oposición que reiteró frente a una segunda solicitud en 1967. Ya en 1969,
después de que De Gaulle fuera sustituido por G. Pompidou la posición francesa se
flexibilizó y en la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de La Haya de diciembre de
1969 por fin se decidió la ampliación de las Comunidades Europeas a esos Estados,
concluyendo las negociaciones necesarias para ello el 22 de enero de 1972 con la firma del
Tratado y Acta de Adhesión de Reino Unido, Dinamarca e Irlanda. Por lo que se refiere a
Noruega no pudo consumar la adhesión al oponerse la población en el referéndum celebrado
al efecto. El citado Tratado de Adhesión entró en vigor el 1 de enero de 1973, momento que
supuso el paso de 6 a 9 miembros en las Comunidades Europeas.
Por otra parte, desde la creación misma de las Comunidades y teniendo en cuenta que a
pesar de ser tres organizaciones internacionales diferentes, formaban parte de un mismo
proceso, el proceso de integración europea, se planteó el problema de la necesidad de
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primer paso se dio ya en el momento de la firma de los Tratados de Roma en los que se ya
se preveía la unificación de las Asambleas y los Tribunales de modo que en la práctica nunca
llegó a haber tres Asambleas ni tres Tribunales. Pero quedaba pendiente la unificación de
las otras dos instituciones lo que se logró por medio del Convenio de 8 de abril de 1965, en
vigor desde 1967, por el que se creaba un Consejo y una Comisión únicos, y un órgano
auxiliar del Consejo (el COREPER).
Ya en el mes de febrero 1986 tuvo lugar una importante reforma de los Tratados
constitutivos de las Comunidades, mediante la aprobación por unanimidad del Acta Única
Europea (AUE) . Denominación que se debió al hecho de que la reforma afectaba no solo a
los Tratados originarios sino también a los posteriores Tratados modificativos y se articuló
en un texto único. Las reformas introducidas por el AUE afectaron a todas las Instituciones
comunitarias, además de que el AUE supuso la ampliación de las competencias cedidas por
los Estados miembros a las Comunidades. Por otra parte, significó la inclusión en el texto de
un Tratado de la regulación de la CPE.
Solo algunos años después de la entrada en vigor del AUE, que tuvo lugar el 1 enero de
1987, se produjeron, en un muy breve lapso de tiempo, una serie de cambios de enorme
trascendencia para Europa (caída del muro de Berlín en noviembre de 1989, desintegración
de la URSS). Esa nueva situación hacía urgente una aceleración de las reformas en una doble
vertiente (Unión Económica y Monetaria (UEM) y Unión Política). Por ello, en abril de 1990
se decidió la convocatoria de dos nuevas Conferencias Intergubernamentales, una sobre la
UEM y otra sobre la Unión Política.
El Consejo Europeo en diciembre de 1991 aprobó un texto inicial que reunía los trabajos de
las dos Conferencias e introducía importantes reformas. Ese texto debía ser de nuevo
repensado, por lo que volvió a reunirse una Conferencia Intergubernamental en la ciudad
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Maastrict o Tratado por el que se instituye una Unión Europea, cuya entrada en vigor se
demoró, debido a los problemas derivados de la necesaria ratificación por todos y cada uno
de los Estados miembros (incluidas reformas de varias Constituciones, como la de España (
Vid. IV.9 ) hasta el 1 de noviembre de 1993.
El Tratado de Maastricht (TUE) supuso la principal reforma del sistema desde la creación de
las Comunidades. Instituyó por fin una Unión Europea (UE), que tendría su base en las 3
Comunidades Europeas ya existentes (pilar comunitario), así como en las dos formas de
cooperación intergubernamental que venían desarrollándose al margen de lo propiamente
comunitario (pilares intergubernamentales) en el ámbito de la política exterior (PESC,
antigua CPE) y en los de la justicia y los asuntos de interior. Además, modificó ampliamente
los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas, llegando incluso a cambiar el
nombre de una de ellas, la más general, la CEE que desde entonces pasó a ser la Comunidad
Europea (CE).
Muy poco tiempo después de la entrada en vigor del TUE, las circunstancias volvían a
cambiar al firmarse en Corfú, en junio de 1994, el Acta de Adhesión de Austria, Finlandia y
Suecia (en vigor el 1 de enero de 1995), ampliándose una vez más el número de Estados
miembros (a partir de entonces, 15). Noruega, que había vuelto a solicitar la adhesión junto
a estos 3 Estados, tampoco pudo esta vez materializar su adhesión, pues de nuevo, su
población rechazo por referéndum la incorporación.
Pero además, el propio Tratado de Maastricht incluía entre sus disposiciones una cláusula,
la cláusula 1996 en la que ya preveía la próxima revisión de su texto, en el marco de una
nueva Conferencia Intergubernamental que se convocaría en 1996. Hay que tener en cuenta
que la Unión Europea (UE) recién creada se enfrentaba en 1993 a una serie de problemas
internos (una opinión pública muy crítica con el proceso de integración que exigía la
adopción de una verdadera reforma institucional en profundidad, sobre todo en relación con
el Consejo y la Comisión), y otros externos (la gran cantidad de expectativas de adhesión
procedentes de Estados de Europa Central y del Este, más de 10 Estados).
Por otra parte, ante la previsión de futuras adhesiones, y vistas las diferentes formas de
concebir el futuro de la UE, se introdujo un sistema de “Cooperación reforzada” con el fin
de permitir avanzar más en la integración a aquellos Estados lo desearan y estuvieran en
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requisitos que se hacía inviable su aplicación en la práctica.
En fin, aunque se lograron tímidos avances, el resultado global fue negativo, lo que volvía a
poner de manifiesto la inadecuación del método de reforma utilizado (una Conferencia
Intergubernamental compuesta por los representantes de 15 Estados). Sin embargo, el
propio texto del Tratado, de nuevo, recogía la previsión de convocatoria de dos
Conferencias Intergubernamentales antes de las futuras ampliaciones.
Entre tanto, el Consejo Europeo de Colonia, celebrado en junio de 1999 decidió la adopción
de una Carta de Derechos Fundamentales de la UE, utilizando un método nuevo. Se crearía
un órgano, “la Convención” compuesto no sólo por representantes de los Gobiernos sino
también del PE y de los Parlamentos nacionales.
En una primera etapa sólo lograron cumplir tales requisitos 10 Estados con los que
comenzaron unas negociaciones largas y complicadas que desembocaron en la firma el 16 de
abril de 2003 del Tratado de Adhesión de la República Checa, Estonia, Chipre, Letonia,
Lituania, Hungría, Malta, Polonia, Eslovenia y Eslovaquia, en vigor desde 1 de mayo de
2004, momento a partir del cual la UE se compone de 25 Estados miembros. Las
negociaciones prosiguieron, en cambio, con Rumanía y Bulgaria, cuyo Tratado de Adhesión
se firmó el pasado 25 de abril de 2005, y con Turquía, cuya adhesión se retrasará
previsiblemente algunos años.
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LA UNIÓN EUROPEA: NATURALEZA Y CARACTERES
Por medio del TUE, celebrado en Maastricht en 1992, los Estados miembros decidieron crear
entre sí una Unión Europea, que tiene su base (art. 1 del TUE):
Ahora bien, aunque el TUE crea una UE no le atribuye expresamente personalidad jurídica
internacional. No lo hizo el Tratado de Maastricht, tampoco las posteriores revisiones de
Ámsterdam y Niza. Entonces, si conforme al Tratado de la UE no puede afirmarse la
personalidad jurídico internacional de la UE, es decir, si la UE no es un sujeto de Derecho
Internacional, ¿Cuál es la naturaleza de la UE?
Podríamos decir que la UE es un ente político, de tal manera que esa UE como ente político
sería el todo mientras que las Comunidades Europeas, sujetos de Derecho Internacional (art.
281 TCE y 184 Euratom), y las formas de cooperación intergubernamental en las que esa UE
se asienta serían las partes o los pilares de ese todo. Así, lo verdaderamente tangible de ese
ideal político que es la UE serían las Comunidades Europeas y las realizaciones concretas (de
carácter jurídico, económico, social y político) conseguidas a través de ellas.
En todo caso, es preciso tener en cuenta que, aunque el TUE no atribuya explícitamente
personalidad jurídica a la Unión, normalmente ese tipo de normas atributivas de
personalidad suelen ser de carácter declarativo (se limitan a reconocer una realidad ya
existente). Eso significa que en la práctica la UE tendrá ese reconocimiento de subjetividad
internacional en función de la efectividad del ejercicio de sus competencias,
fundamentalmente en materia PESC y CPJ, y en ese sentido es de destacar que, tras la
reforma de Ámsterdam, el TUE reconoce la competencia de esos dos pilares
intergubernamentales para celebrar Tratados internacionales (art. 24 TUE).
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daños sufridos al servicio de Naciones Unidas, CIJ, Recueil, 1949, pp. 178 yss.) en el que
dicho órgano reconoció en base a la presencia de todos esos elementos, la personalidad
jurídico internacional de la ONU, a pesar de que la Carta de NU no se la atribuía de forma
expresa.
Así las cosas, no cabe duda de que, en la práctica, la UE posee personalidad jurídico-
internacional, si bien el reconocimiento explícito de la misma en el texto de un Tratado
vendría a clarificar las cosas. Y en ese sentido, el Tratado por el que se instituye una
Constitución para Europa aprobado por los Estados miembros en octubre de 2004 y
pendiente de ratificación, sí prevé en una de sus disposiciones, el Art. 7, que “la UE tendrá
personalidad jurídica”.
Los objetivos de la UE (art.2 del TUE) están relacionados con los tres pilares en los que la
misma se sustenta, el comunitario y los dos intergubernamentales. Así, podemos distinguir:
1.- De carácter económico, consiste en: asegurar la promoción del progreso económico y
social equilibrado y sostenible.
- La creación de un espacio sin fronteras interiores, para lo que se establecen una serie de
libertades (Libre Circulación de Mercancías, Libre Circulación Capitales; Libre Circulación
de personas y libertad de establecimiento)
- La creación de una Unión Económica y Monetaria (UEM). El logro más destacado de esa
UEM fue la moneda única, que se hizo realidad a partir del 1 de enero de 2002 con el euro.
3.- El mantenimiento íntegro del acervo comunitario (entendiendo por tal todo el conjunto
de realizaciones alcanzadas desde el comienzo de la integración) y su desarrollo futuro.
2.- El logro de una cooperación policial y judicial entre los Estados miembros, regulada por
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instrumento para alcanzar la plena y segura libertad de circulación de las personas en el
territorio de la Unión, o dicho de otro modo, un verdadero espacio de libertad, seguridad y
justicia.
Los Estados miembros entienden que la consecución de ese objetivo implica la necesidad de
prevenir y luchar contra la delincuencia, organizada o no, en particular contra el
terrorismo, la trata de seres humanos, los delitos contra los niños, el tráfico ilícito de armas
y drogas, la corrupción y el fraude. El método a utilizar para ello, puesto que no se trata de
una materia que haya sido transferida a la UE sino que los Estados conservan plenamente
sus competencias al respecto, es incrementar la cooperación entre las autoridades
policiales, aduaneras y judiciales de los Estados miembros y aproximar sus legislaciones en
materia penal ( Vid.IV.10 ).
Los principios de la UE, que inspiran las relaciones entre la UE, sus Estados miembros y los
pueblos que la integran son:
Pero además, el respeto de tales principios es, a partir de los Tratados de Ámsterdam y Niza
un requisito esencial para:
- Adherirse a la UE (en relación con los Estados que todavía no son miembros), pues entre
las condiciones exigidas a cualquier Estados para su adhesión, se exige (art. 49 TUE) ser un
Estado europeo que respete los principios del Art. 6.1.
- Mantenerse en ella (por lo que se refiere a los Estados que son ya miembros). Así, el
Tratado de Ámsterdam introdujo un sistema de sanciones aplicables a cualquier Estado
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pudiendo el Consejo en caso de que se constate la existencia de esa violación grave y
persistente llegar a decidir la suspensión de determinados derechos del Estado miembro
infractor (no su expulsión, solo suspensión de los derechos). Además, esa suspensión de los
derechos no implicará suspensión de sus obligaciones y las decisiones que se adopten
durante el periodo de tiempo que dure la sanción serán plenamente aplicables a dicho
Estado.
Ahora bien, ese sistema de sanciones introducido en Ámsterdam se refería solo a las
violaciones graves y persistentes ya consumadas, pero no había ningún mecanismo para
hacer frente a las situaciones en que hubiera un riesgo de violación de los principios, es
decir, no se establecían mecanismos de prevención (Mecanismos de prevención que se
echaron en falta especialmente en 1998, cuando poco después de su adhesión a la UE, en
Austria se hacía con el poder una coalición de la derecha con los nacionalistas neonazis).
Esa experiencia llevó a que varios Estados miembros plantearan a la Conferencia
Intergubernamental en la que se aprobó el Tratado de Niza, la inclusión de un nuevo párrafo
en el art. 7 (actual art. 7.1) en el que se recoge un procedimiento para constatar la
existencia de un riesgo claro de violación grave de los principios mencionados, en el que se
da audiencia al propio Estado afectado y a personalidades independientes, y que permite,
en caso de que se constate la existencia de ese riesgo, dirigir a dicho Estado
recomendaciones adecuadas al respecto.
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requieran en el desarrollo de su misión.
Tanto las condiciones como el procedimiento a seguir para la adhesión de nuevos miembros
a la UE se regulan en el artículo 49 del TUE.
A) Condiciones: Ya hemos señalado que los requisitos que cualquier Estado ha de cumplir
para poder solicitar su ingreso en la UE son: ser un Estado europeo, y democrático, más
concretamente dicho Estado ha de respetar los principios del artículo 6.1 del TUE, es decir,
los principios de libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y las libertades
fundamentales y el Estado de Derecho.
B) Procedimiento a seguir:
3.- El Consejo decide, por unanimidad, si estima conveniente que se inicien las
negociaciones para la adhesión.
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en que se irá aplicando ese derecho en ese Estado.
5.- Las negociaciones, que suelen ser complejas y lentas ( Vid. IV.1. 3 y 4 ) terminan con un
acuerdo entre todos los Estados, los Estados miembros de la UE y el Estado que solicita su
ingreso, que se plasma en un documento al que se denomina Acta de Adhesión. En dicho
documento se recogen, entre otras cosas, las adaptaciones del sistema impuestas por la
ampliación del numero de miembros (por ejemplo, en relación con el numero de miembros
de las instituciones, las mayorías necesarias para la adopción de decisiones, las lenguas
oficiales...).
6.- Adoptada el Acta de Adhesión, el Consejo pide su opinión al PE que deberá emitir un
dictamen conforme por mayoría absoluta de los miembros que lo componen (eso significa la
posibilidad del PE de vetar la adhesión si su dictamen no es conforme).
7.- El Acta de Adhesión es, pues, un nuevo Tratado internacional (forma parte del Derecho
comunitario originario) que viene a modificar los anteriores. Y como tal Tratado
internacional, ha de pasar por una fase de control nacional, ya que habrá de ser ratificado
por el Estado candidato y por cada Estado miembro y para ello han de seguirse los
procedimientos previstos al respecto en los correspondientes ordenamientos internos (caso
de España art. 93 Constitución).
8.- Una vez ratificada el Acta, la adhesión se materializa en el momento en que aquella
entra en vigor. Pasando el Estado adherente, a partir de ese momento, a convertirse en un
Estado miembro más.
Por su parte, la “Europa a la carta” es una técnica diferente que consiste en la elección de
las obligaciones o compromisos, de manera que los objetivos o metas a alcanzar serán
distintos en cada caso.
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1992 ( DOCE, C 348, de 31 de diciembre de 1992, p. 1).
Por otra parte, la reciente adhesión de 10 nuevos Estados a la UE, con circunstancias e
intereses diversos llevó a que, partiendo de la experiencia señalada, los Estados más
integracionistas (Alemania y Francia) consideraran necesario para aceptar la adhesión de
nuevos Estados establecer un mecanismo que permitiera una integración diferenciada,
aunque ello supusiera romper con el sistema unitario de integración (igual para todos). Ello
supuso la inclusión, por primera vez en Ámsterdam, del mecanismo de la cooperación
reforzada, modificado en Niza, que ha de entenderse como la posibilidad de establecer
opciones a la carta para avanzar.
Por lo que se refiere a los principios generales, toda cooperación reforzada entre algunos
Estados miembros:
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sistema institucional, salvo las adaptaciones necesarias en relación con el derecho de voto
en el Consejo, teniendo en cuenta que los Estados no participantes en la cooperación
reforzada no podrán votar en relación con las cuestiones afectadas por aquella.
d) Ha de recurrirse a este mecanismo como último recurso (art. 43 A), ello significa que sólo
podrá utilizarse cuando se haya demostrado que no es posible alcanzar los objetivos
propuestos, en un plazo razonable, mediante la estricta aplicación de las disposiciones de
los Tratados. Supone el reconocimiento de una importante divergencia entre los Estados
miembros sobre un asunto y un fracaso.
e) Es preciso que la cooperación reforzada respete las competencias, los derechos y las
obligaciones de los demás Estados miembros que no participen en ella. [art. 43 h)].
Cualquier intento de cooperación reforzada estará además sometido a una serie de límites
materiales de carácter general. Así:
Por último, además de adaptarse a los principios generales señalados y no sobrepasar los
límites mencionados, toda cooperación reforzada habrá de adaptarse también a los
principios específicos y requisitos de procedimiento previstos para el pilar comunitario o
intergubernamental en el ámbito del cual se desarrolle.
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LAS INSTITUCIONES COMUNITARIAS (I): CARACTERES GENERALES DEL SISTEMA
INSTITUCIONAL
Ahora bien, aunque las 3 Comunidades creadas persiguen cada una de ellas fines económicos
diferentes, lo cierto es que forman parte de un único proceso de progresiva integración
económica y política, por lo que no tenía ningún sentido esa multiplicación de instituciones.
De hecho la necesidad de unificación institucional estuvo presente desde el principio, ya
que, el mismo día en que se firmaron los Tratados de Roma, se firmó también un Convenio
relativo a ciertas Instituciones comunes por el que se unificaban el PE y el TJCE. De manera
que, en la práctica, nunca hubo tres PE y tres TJCE, sino que los ya existentes añadieron a
las competencias que ya tenían conforme al Tratado CECA las previstas en los dos nuevos
Tratados. En cambio, la unificación de la Comisión y el Consejo se llevó a cabo en 1965,
mediante el Tratado de Fusión de los Ejecutivos, celebrado el 8 de abril de 1965 y en vigor
desde 1 de julio de 1967.
A partir del TUE, que elevó el Tribunal de Cuentas al rango de Institución, el sistema
institucional comunitario está formado por 5 Instituciones, varios órganos auxiliares y otros
órganos. Además el sistema se complementa con las Instituciones propias de la UEM.
Entre los órganos auxiliares, que tienen por misión asistir a las Instituciones, destacan el
Consejo Económico y Social, el COREPER (Comité de Representantes Permanentes) y el
Comité de las Regiones (sólo en ámbito CE).
Las Instituciones propias de la UEM son el Banco Central Europeo (BCE) y el Sistema Europeo
de Bancos Centrales (SEBC).
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único que garantice la coherencia y la continuidad de las acciones llevadas a cabo para
alcanzar los objetivos de la Unión. La razón de ser de ese precepto, es la existencia de 3
pilares sobre los que se sustenta la UE, el comunitario (formado, hoy, por la CE y el
EURATOM) y los dos intergubernamentales, la PESC y la Cooperación Policial y Judicial
(CPJ). Así, el marco institucional único implica la acción de las Instituciones en los 3
pilares, no sólo en el comunitario. Por ello, ni la PESC ni la CPJ tienen instituciones propias,
sino que son las Instituciones comunitarias las que gestionan también esos ámbitos, pero,
eso sí, con atribuciones diferentes a las que desempeñan en el plano comunitario ( Vid IV.10
).
Así, el poder Legislativo es compartido por el Consejo y el PE, siendo además la Comisión el
órgano al que corresponde por lo general la iniciativa legislativa. El poder Ejecutivo lo
llevan a cabo, el Consejo y la Comisión. Y sólo el poder Judicial corresponde en exclusiva al
TJCE.
La falta de similitud entre los poderes de las Instituciones comunitarias y los Estados es
explicable si se tiene en cuenta que las Comunidades Europeas no son Estados, ni siquiera
un Estado federal, ni por el momento pretenden serlo. Son organizaciones internacionales.
Ahora bien, resulta que tampoco el sistema institucional comunitario es equiparable al de
cualquier organización internacional clásica o de cooperación, ya que este tipo de
organización se caracterizan por la presencia estatal en sus órganos y la representación de
intereses estatales, mientras que en el caso de las Comunidades y excepción hecha del
Consejo, el resto de las Instituciones defienden intereses distintos y superiores a los de los
Estados miembros. La Comisión defiende el interés comunitario, el PE el interés de los
pueblos de Europa y el TJCE el interés del Derecho comunitario. Por lo que deben ejercer
sus funciones de manera independiente y en interés general y no de uno u otro Estado
miembro. La explicación de esa diferencia radica en que las Comunidades no son
organizaciones internacionales clásicas o de cooperación sino organizaciones de integración,
que se basan en la cesión de competencias soberanas por parte de los Estados miembros a la
organización, competencias que desde entonces serán ejercidas por las Instituciones
comunitarias.
En términos generales podríamos decir que los poderes de las Instituciones comunitarias
pueden dividirse en:
- Poderes de decisión (legislativo y ejecutivo), que son ejercidos por el Consejo, la Comisión
y el PE.
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comunitario por los Estados y, en determinadas ocasiones, también por los particulares);
por el PE (control político sobre la actuación del Consejo y la Comisión); el Tribunal de
Cuentas (control sobre las Instituciones y los Estados), y el TJCE (control aplicación del D.
Comunitario por las demás instituciones comunitarias, por los Estados y por los
particulares).
Ante la complejidad del sistema institucional comunitario, los propios Tratados constitutivos
ponen un cuidado especial en que se garantice el diálogo y la cooperación entre las
Instituciones que participan en el proceso de decisión comunitario, especialmente la
Comisión y el Consejo, pero también con el PE. De manera que el principio fundamental en
esta materia es el principio del equilibrio institucional, conforme al cual cada Institución
deberá ejercer las competencias que le han sido atribuidas por los Tratados conforme a las
modalidades y condiciones previstas en los mismos.
Ello supone, por lado, que los poderes atribuidos a una Institución no podrán ser ejercidos
por otra o por un órgano auxiliar, salvo por lo que se refiere a la posibilidad, de que el
Consejo atribuya la ejecución de los actos por el adoptados a la Comisión (art. 202 TCE). En
ese sentido, el TJCE ha afirmado en su jurisprudencia que si una Institución está llamada a
participar de algún modo en el proceso decisorio, por ejemplo mediante la expresión de su
opinión en un dictamen, la Institución llamada a decidir no podrá prescindir de la opinión
de aquella, ni basarse en sus propias prácticas para excluir la intervención de aquella. Por
otro lado, que las Instituciones ejercerán las competencias que les corresponden dentro de
los límites y condiciones previstos en los propios Tratados.
Es preciso advertir que desde un punto de vista formal no existe en los Tratados
constitutivos, a diferencia de lo que suele ocurrir en la mayor parte de las Constituciones
de Estados de estructura compleja (federales, regionales o autonómicos como España, ver
art. 148 y 149 Constitución española), un Título o Capítulo específicamente dedicado a la
cuestión de la atribución de competencias. Es decir, no existe en los Tratados una
enumeración de competencias atribuidas a las Comunidades y otra de competencias
reservadas a los Estados.
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diversas disposiciones materiales de los Tratados. Así, éstos determinan en las disposiciones
particulares sobre diferentes aspectos (derechos de aduana, agricultura, pesca,
transportes...), los poderes correspondientes, la Institución beneficiaria en cada caso y las
formas y condiciones de ejercicio de esos poderes. Por lo tanto, si quisiéramos establecer
un catálogo de las competencias que corresponden a cada Institución nos veríamos obligados
a citar el conjunto del Tratado. Y por ello también, cada vez que una Institución
comunitaria hace uso de sus poderes debe justificarlos, bajo pena de nulidad del acto que
adopte, citando el fundamento o base jurídica del mismo. O sea, cada vez que una
Institución adopta un acto jurídico debe probar que tiene la competencia necesaria para
ello, indicando el precepto concreto del Tratado que se la otorga (fundamento jurídico).
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régimen establecido a nivel comunitario.
Sin embargo, en la práctica, tampoco en estos casos la acción estatal quedaba plenamente
excluida, ya que las Instituciones comunitarias, en la mayor parte de los casos, no han
ejercido plenamente las competencias correspondientes a la expiración del plazo, lo que
daba lugar a situaciones de vacío jurídico. Para evitarlo, las propias normas comunitarias
permiten las habilitaciones en favor de los Estados miembros, pero en estos supuestos (a
diferencia de los anteriores) el ejercicio de las competencias comunitarias exclusivas por
los Estados miembros está sometido a la autorización y control de las Instituciones
comunitarias. Son ejemplos de ámbitos de competencia comunitaria exclusiva las 4
libertades del mercado, la Unión aduanera, la Política Comercial Común y la pesca (al
menos respecto de la gestión y conservación de los recursos).
En todo caso, como veremos en su momento ( Vid. IV.8 ), la competencia puede ser
exclusiva en el nivel de la adopción de normas e incluso en el desarrollo de éstas por la
Comisión, pero al menos la ejecución administrativa corresponderá siempre a los Estados
miembros (a nivel nacional o regional según el caso).
Pues bien, los fundadores de las Comunidades eran conscientes del carácter dinámico y
evolutivo del proceso de integración europea y de que los poderes conferidos a las
Instituciones mediante atribuciones expresas no serían suficientes para alcanzar los
20
estancamiento, incluyeron una disposición (art. 308 TCE) en la que se establece un
procedimiento que permitiría a las Comunidades alcanzar sus objetivos en los casos en que
no se hubiera previsto expresamente la competencia comunitaria o ésta resultara
insuficiente. Eso sí, teniendo en cuenta que este mecanismo permite extender la
competencia comunitaria más allá de lo expresamente establecido en el Tratado
constitutivo, es lógico que se rodee su aplicación de una serie de límites o condiciones.
En particular,
1.- Solo puede ser utilizado para alcanzar un objetivo de las Comunidades. Entendiendo por
tales no sólo los objetivos generales sino también los particulares de cada disposición
específica.
2.- La acción comunitaria ha de ser necesaria para alcanzar el objetivo. Pero ello no implica
obligación de actuar sino únicamente facultad de hacerlo.
3.- Que el Tratado no haya previsto los poderes de acción necesarios al respecto. Así, la
utilización de este procedimiento tienen carácter subsidiario, en el sentido de que podrá
utilizarse e cuando falte todo poder de acción, pero también cuando los poderes existen
pero son insuficientes (por ejemplo se requiere la adopción de una norma directamente
aplicable y el Tratado prevé tan solo la posibilidad de decidir por vía de recomendación o
directiva).
Ahora bien, la comunitarización de esas materias tras las reformas introducidas en los
Tratados ha reducido considerablemente el ámbito de aplicación del precepto, aunque no
deja de ser interesante pues, normalmente, los problemas y las necesidades sociales suelen
ir por delante de las soluciones jurídicas.
El principio de subsidiariedad fue introducido por el TUE en 1992, aunque estaba implícito
21
al ámbito del medioambiente. El TUE lo recoge en su artículo 2 en el que extiende su
aplicación a toda la UE, a pesar de definirlo en el TCE (ar t. 5. 2 TCE) .
Es de aplicación sólo a las competencias conjuntas, ya que por lo que se refiere a las
competencias exclusivas de las Comunidades el propio Tratado resuelve de manera expresa
al atribuir totalmente y a priori la competencia a la Comunidad. Lógicamente, tampoco las
competencias compartidas que se han convertido en exclusivas por el ejercicio efectivo de
las mismas se verán afectadas por este principio.
22
5.- Los principales órganos auxiliares
Está compuesto por un total de 317 consejeros, repartidos entre los 25 Estados miembros
entre representantes de los diferentes sectores de la vida económica y social de los Estados
miembros y en particular, deben estar representados, al menos, los empresarios,
agricultores, transportistas, trabajadores, comerciantes, artesanos, profesiones liberales y
actividades que tengan un interés general, y desde la reforma introducida en Niza también
los consumidores (a rt. 257 TCE ). Dicha enumeración no es exhaustiva y de hecho junto a
las categorías mencionadas suelen estar representados también otros grupos de población
(como representantes de la pequeña y mediana empresa, funcionarios, ecologistas, 3ª
edad...).
Los Consejeros son nombrados, previa consulta a la Comisión, por mayoría cualificada del
Consejo, que se basará en las listas de candidatos propuestas por cada Estado miembro.
Entre los ámbitos respecto de los cuales es preceptivo el dictamen del Comité podemos
citar, agricultura, mercado interior, transportes, armonización fiscal impuesto sobre
volumen de negocios y otros impuestos indirectos, empleo, educación, formación
profesional, salud pública, protección consumidores…
23
los que lo haga dicho Comité.
A partir de ese momento, y puesto que ese objetivo (cooperación política) no estaba
recogido en los Tratados constitutivos, y por tanto no podía alcanzarse por la vía
propiamente comunitaria (utilizando las instituciones, mecanismos y procedimientos
comunitarios) se sucedieron varias Conferencias de Jefes de Estado o de Gobierno en las
que no solo se abordó la cooperación política al margen comunitario sino que también
empezaron a fijarse las grandes orientaciones del propio sistema comunitario.
Una de esas Conferencias, la celebrada en París en diciembre de 1974, vino a consagrar esa
práctica al establecer que desde entonces los Jefes de Estado o de Gobierno, acompañados
por sus Ministros de AAEE se reunirían tres veces por año y cada vez que fuera necesario, en
Consejo de la Comunidad y para la Cooperación Política. Desde esa Cumbre de 1974 y bajo
la denominación de Consejo Europeo se ha ido institucionalizando aquella práctica, pero sin
llegar a adquirir, por el momento, el estatus de Institución comunitaria.
El núcleo de la regulación del Consejo Europeo se encuentra en el artículo 4 del TUE, y tras
su reunión de Sevilla de junio de 2002, también en las Normas para la organización de los
trabajos del Consejo Europeo, aprobadas por él mismo en dicha reunión, conforme a las
cuales, le corresponde d ar a la UE los impulsos necesarios para su desarrollo y definir sus
orientaciones políticas generales.
La solución que se arbitró y que fue recogida en la Declaración solemne sobre la UE, o
Declaración de Stuttgart, de 1983, fue la de que las decisiones que adoptara el Consejo
Europeo sobre cuestiones vinculadas al plano comunitario se limitarían a definir
“orientaciones generales”o de mero impulso político y que cuando ese órgano actuara
respecto de cuestiones propias del Consejo lo haría en cuanto formación del Consejo al más
alto nivel y conforme a los procedimientos comunitarios. Así, conforme a la citada
Declaración y a su posterior regulación constitucional 3 son los ejes que presiden su
24
la posibilidad de actuación en terrenos comunitarios concretos, pero convirtiéndose en
formación del Consejo (Institución).
No obstante, la evolución de su actuación hace que actualmente sea difícil mantener esa
consideración y no pensar cada vez más en el Consejo Europeo como institución. De hecho,
esa es la postura que ha seguido el Tratado por el que se instituye una Constitución para
Europa al incluirlo entre las Instituciones de la UE.
El Consejo Europeo está compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados
Miembros , es decir, por las personas que ostentan la mayor representatividad y
responsabilidad política en cada Estado miembro. Salvo Francia que por razones
constitucionales internas está representada por el Presidente de la República (pues
conforme al ordenamiento interno francés a él corresponden las altas funciones de
gobierno, especialmente en política exterior), los demás Estados miembros están
representados en el Consejo Europeo por el Jefe del Gobierno. También forma parte del
Consejo Europeo el Presidente de la Comisión . El PE, sin embargo, no está representado,
pero como compensación a su ausencia en las reuniones de ese órgano, el TUE establece
que éste presentará un informe al PE después de cada reunión y un informe escrito anual
sobre los progresos realizados por la UE.
Además, estará asistido en sus funciones por los Ministros de AAEE de los Estados miembros
y por un miembro de la Comisión, y corresponde al Consejo (Institución) en su formación de
Asuntos Generales y Relaciones Exteriores la preparación de sus trabajos y la elaboración
del orden del día de sus sesiones. El Consejo Europeo se reunirá al menos dos veces al año,
bajo la presidencia del Jefe de Estado o de Gobierno que ejerza la presidencia del Consejo.
Se opta por la flexibilidad al establecer un mínimo de 2 reuniones por año, lo que no impide
que puedan celebrarse todas las demás reuniones que el propio Consejo Europeo estime
pertinentes. De hecho, suelen celebrarse en la práctica otras reuniones, calificadas unas
veces de extraordinarias (siendo las ordinarias las dos mínimas anuales) y otras informales.
Dado su carácter intergubernamental, suele adoptar sus decisiones por consenso. Y l os
resultados de sus reuniones se plasman en las Conclusiones de la Presidencia, a veces
acompañadas de anexos en los que se expresa con mayor precisión el consenso alcanzado
sobre algún asunto.
EL CONSEJO Y LA COMISIÓN
25
Consejo. En particular, los Presidentes del Gobierno (en el caso de Francia también el Jefe
del Estado) forman parte evidentemente del Gobierno que presiden y, por tanto, pueden
representar a su Estado en el seno del Consejo. De hecho, respecto de algunas cuestiones
como sanciones por incumplimiento principios democráticos o en relación con la UEM los
Tratados exigen expresamente que el Consejo se reúna a ese nivel, en su formación de Jefes
de Estado o de Gobierno.
Por otra parte, en el caso de Estados de estructura compleja (Estados federales, regionales,
o autonómicos como Alemania, Bélgica o España) cabe también la posibilidad de que sea un
consejero o ministro regional (representante de un land alemán, de una región belga o de
una Comunidad Autónoma española) el que intervenga como miembro del Consejo en
representación de ese Estado, siempre que sea expresamente facultado por el gobierno
central de su Estado para comprometer su voluntad respecto de un asunto de competencia
regional o que le afecte especialmente. Ahora bien, como dicho consejero o ministro
regional defenderá los intereses generales del Estado en su conjunto, será conveniente una
previa coordinación entre las diferentes regiones de modo que se represente en el Consejo
la posición común de todas ellas.
Si un Estado miembro no pudiera enviar un representante a una reunión del Consejo, podrá
hacerse representar por otro, pero, en caso de votación, cada miembro del Consejo podrá
actuar solo en representación de otro miembro (a rt. 206 TCE). Se trata de asegurar en las
votaciones un quórum mínimo de 13 Estados miembros.
Por otra parte, en las sesiones del Consejo está también presente la Comisión, bien a través
de su presidente o a través del comisario competente en el tema, en función de la
formación del Consejo de que se trate. Ocasionalmente pueden estar presentes otras
Instituciones, en particular el PE, el TJCE o el Tribunal de cuentas.
Es preciso advertir que la composición del Consejo varía en función del tema a tratar,
pudiendo distinguirse 9 formaciones del Consejo, siendo la más relevante la del Consejo de
Asuntos Generales y Relaciones Exteriores (CAG) que, en realidad y puesto que incluye dos
ámbitos de actividades, celebra dos sesiones distintas. Esa composición variable del Consejo
implica la presencia en la práctica del o los ministros (nada impide que sean varios los
ministros de un Estado que participen en una misma formación del Consejo, eso sí con un
solo turno de palabra y un solo voto) del ramo competente sobre el tema previsto en el
orden del día (p.ej. ministro de AAEE, de agricultura, de transportes, de economía...). Pero
como esa variedad plantea un problema de falta de homogeneidad, unidad y continuidad en
los trabajos del Consejo (Cposibles contradicciones entre unas políticas y otras), se concede
un papel principal y de coordinación al CAG, y se crea un órgano auxiliar, el COREPER, que
se ocupa de preparar los trabajos del Consejo y una Secretaría General.
B) Organización interna: La Presidencia del Consejo se ejercerá por rotación por cada
Estado miembro durante un periodo de 6 meses según un orden que determinará el Consejo
por unanimidad (a rt. 203.2 TCE). Hasta 1995 esa rotación seguía un orden alfabético (en
función de la denominación de cada Estado miembro en su propia lengua), pero, a partir de
entonces, el Acta de adhesión de Austria, Finlandia y Suecia estableció que el orden sería
determinado por el Consejo por unanimidad.
26
éste órgano fijó el orden de ejercicio de su Presidencia conforme a un sistema que pretende
flexibilizar la rotación, al permitir modificar el orden inicialmente establecido, a propuesta
del Estado miembro interesado, en atención a la presencia de circunstancias especiales
(como procesos electorales por ejemplo).
Por lo demás, ese carácter representativo exige la neutralidad en su ejercicio, por ello,
durante la Presidencia, el representante del Estado miembro que la ejerce no encabeza la
delegación de su país en el Consejo (y lo mismo en los demás órganos y grupos de trabajo),
ni toma la palabra en defensa del interés nacional, sino que será otro miembro del gobierno
de ese Estado quien lo haga durante ese periodo (lo que supone doblar la presencia de ese
Estado en toda la infraestructura del Consejo).
Así las cosas, prácticamente desde la creación de las Comunidades se sintió la necesidad de
que el Consejo contara con un órgano auxiliar que llevara a cabo una labor preparatoria
mediante contactos y negociaciones permanentes entre los Estados miembros que
permitieran adoptar con rapidez las decisiones en el seno del Consejo.
A su vez, el COREPER es auxiliado por una serie de grupos de trabajo. Y tanto a sus sesiones
como a las de los grupos de trabajo suele asistir también la Comisión. El COREPER es a la
vez una instancia de diálogo y de control político. Por un lado, permite el diálogo de los
representantes permanentes entre sí y de éstos con su respectivo Gobierno. Cada
representante ha de convencer a los demás de la posición de su Gobierno y a su gobierno de
la postura de los demás y de la de la Comisión. Pero también sirve para ejercer cierto
control político, pues orienta y supervisa la labor de los diversos grupos de trabajo,
formados por expertos que trabajan permanentemente en el Consejo, con la finalidad de
aligerar la labor de los miembros del Consejo, actuando, bien como filtro de los asuntos que
no conviene llevar ante el Consejo o bien tratando de resolver por sí mismo los problemas
que los expertos no han llegado a solucionar.
La Secretaría General del Consejo que asiste a éste en sus funciones, está dirigida por un
Secretario General al que asiste a su vez un Secretario General adjunto responsable de la
27
mayoría cualificada y junto a ellos forman la Secretaría general su gabinete (prensa,
protocolo, seguridad...), el servicio jurídico (análisis actos Consejo, contenciosos ante el
TJCE...) y 9 Direcciones generales. La Secretaría General trata de asegurar la permanencia
y continuidad del Consejo, llevando a cabo las funciones propias de una secretaría,
preparando la documentación necesaria para las reuniones del Consejo o proporcionando
apoyo técnico.
Los debates en el seno del Consejo suelen celebrarse a puerta cerrada, si bien en el Consejo
Europeo celebrado en Edimburgo en diciembre de 1992 se decidió, con una finalidad de
transparencia, la posibilidad de debates públicos retransmitidos por medios audiovisuales en
algunas sesiones ( Vid IV.2.3 y IV.9 ).
No resulta fácil exponer de forma sintética cuáles son las atribuciones del Consejo, ya que
éstas resultan de toda una serie de disposiciones diversas que se encuentran repartidas por
el texto del TUE. Sin embargo, de una manera muy general y a efectos expositivos podemos
distinguir entre los poderes que ejerce en el ámbito propiamente comunitario y los que
desarrolla en los planos intergubernamentales.
Por otra parte, el análisis de las disposiciones del TCE relativas a las relaciones exteriores
de las Comunidades (no a la PESC, regulada en el TUE), es decir, relaciones (normalmente
28
organizaciones internacionales, pone de manifiesto como también en ese ámbito de las
Relaciones Exteriores se atribuyen al Consejo importantes competencias. En particular le
corresponde autorizar la apertura de las negociaciones para la celebración de Tratados
internacionales (que serán después llevadas a cabo por la Comisión), dar a la Comisión las
instrucciones necesarias para el desarrollo de tales negociaciones, manifestar el
consentimiento de la Comunidad en obligarse por Acuerdos internacionales; ejercer las
competencias previstas en determinados Acuerdos suscritos con grupos de Estados por los
que se crean estructuras institucionales mixtas ( por ejemplo el Consejo ACP-CEE, previsto
en los Acuerdos de Lomé y el actual acuerdo de Cotonú de 23 de junio de 2000; y
finalmente, expresar, a través de su presidente, la posición de la Comunidad en los grandes
foros internacionales (por ejemplo en la ONU).
Los Tratados constitutivos rompen con la regla clásica del Derecho Internacional, derivada
del principio de la igualdad soberana de los Estados, conforme a la cual las decisiones se
adoptan por unanimidad y recogen tres modalidades distintas de adopción de decisiones: la
mayoría simple, la mayoría cualificada y la unanimidad.
B.- Mayoría cualificada: Este sistema, que es el previsto con carácter general en los
Tratados, supone una ponderación o reparto de votos entre los Estados miembros en función
de una serie de criterios, de tal manera que a cada Estado se le asigna un número de votos
y se exige un determinado porcentaje del total para alcanzar la mayoría.
El reparto o ponderación de votos entre los Estados miembros se realizó, en los Tratados
constitutivos, pensando en una Comunidad de 6 Estados, y en atención a un criterio general
demográfico, político y económico con el fin de lograr un cierto equilibrio entre Estados
pequeños y grandes. Se trataba de evitar que los Estados pequeños tuvieran un peso
excesivo, pero sin llegar a su aplastamiento por los grandes. En definitiva, el sistema estaba
previsto para que nunca pudiera llegarse a una decisión en contra de los intereses de todos
los Estados más poderosos, ni en contra del conjunto de todos los Estados de potencia
29
los intereses de los Estados del sur o viceversa.
El problema es que ese sistema estaba cuidadosamente elaborado para una Comunidad de 6
miembros y con las sucesivas ampliaciones se fue produciendo una traslación mecánica de
las reglas, dando lugar a desequilibrios al multiplicarse por más del doble el número de
miembros. Concretamente esa transposición mecánica supuso en la práctica la progresiva
disminución del peso de los Estados grandes en el procedimiento de decisión, quedando los
pequeños sobrerrepresentados. Algunos ejemplos: Alemania disponía de un voto en el
Consejo por cada 8 millones de alemanes, a Francia le correspondía un voto por cada
5.800.000 habitantes, a España uno por cada 4.800.000, mientras que Luxemburgo tenía un
voto por cada solo 200.000 habitantes.
Ante esa situación y para hacer frente a la adhesión de 10 nuevos Estados en 2003, se
modificó el sistema en la Actas de adhesión de esos Estados. Así, actualmente la
ponderación o reparto de votos se realiza de tal manera que, de un total de 321 votos, se
asignan 29 a los Estados considerados grandes, Alemania, Francia, Italia y Reino Unido, 27
votos a los dos Estados medianos, España y Polonia, 13 a los Países Bajos, 12 a Bélgica, la
República Checa, Grecia, Hungría y Portugal, 10 votos a Austria y Suecia, 7 a Dinamarca,
Irlanda, Lituania, Eslovaquia y Finlandia , 4 a Estonia, Chipre, Letonia Luxemburgo y
Eslovenia y, finalmente, 3 votos a Malta.
Se añade además, una nueva minoría de bloqueo, en términos de población, siempre que
un Estado exija el contraste de población, ya que se prevé la posibilidad de que un Estado
miembro solicite que se compruebe que la decisión adoptada por mayoría cualificada
representa el voto favorable de Estados que representen como mínimo un 62% de la
población total de la UE un nuevo párrafo al (a rt. 205.4 TCE) . Esa previsión favorece
especialmente a Alemania (el Estado miembro con mayor población desde la unificación en
1989), pues alcanzan esa cifra Alemania + otros dos Estados grandes.
30
su competencia general.
c) Una vez designado el Presidente, éste junto con los miembros del Consejo llevarán a cabo
entre sí las consultas necesarias para llegar a un acuerdo sobre la designación del resto de
Comisarios, ya que dicha designación se efectuará por mayoría cualificada del Consejo, de
común acuerdo con el Presidente designado sobre la base de las propuestas presentadas por
cada Estado miembro.
e) Por último y siempre que la Comisión hubiera obtenido la Confianza (aprobación) del PE,
tanto el Presidente como los demás miembros de la Comisión podrán ser ya nombrados por
el Consejo por mayoría cualificada.
Esa exigencia de que la Comisión cuente con la confianza del PE, lleva a que la duración del
mandato de la Comisión (5 años) coincida con la del PE. Así, el proceso de nombramiento de
cada Comisión se inicia paralelamente a las elecciones al PE, de tal manera que tras la
renovación del PE se proceda al nombramiento de una nueva Comisión. Y, para que ello
siempre sea así, con independencia de las posibles incidencias, se prevé que si es preciso
nombrar una nueva Comisión como consecuencia de una moción de censura, ésta ejercerá
sus funciones únicamente por el periodo que le quedase a la anterior para agotar su
mandato. Y lo mismo ocurre en caso de renovaciones parciales por causa de fallecimiento,
dimisión o cese de algún Comisario.
En esa línea, los comisarios deberán abstenerse de realizar cualquier actividad incompatible
con sus funciones, no pudiendo, durante su mandato, desempeñar ninguna actividad
profesional, retribuida o no. Sin embargo, sí podrá ejercer labores científicas o docentes,
siempre que no sea de manera permanente e incluso participar en asociaciones culturales o
profesionales y hasta en partidos políticos.
Así mismo, los comisarios estará sujetos a un deber de honestidad y discreción que se
31
determinadas funciones o cargos. Por último, en aras de dicha independencia sólo el TJCE
podrá decidir el cese de los miembros de la Comisión en caso de que alguno de ellos hubiese
dejado de reunir las condiciones necesarias para el ejercicio de sus funciones o de comisión
de una falta grave o, en su caso, la privación del derecho a la pensión o cualquier otro
beneficio sustitutivo (art. 214 y 216 TCE).
Para evitar que esa colegialidad produzca un estancamiento de las reuniones de la Comisión
con la consiguiente falta de eficacia, se recurre a varios métodos:
- Para examinar los temas más técnicos, (respecto de los cuales suele ser más costoso
adoptar decisiones) se reúnen semanalmente los jefes de gabinete de los comisarios (sus
colaboradores directos) para simplificar y acelerar los trabajos.
- Respecto de los temas poco controvertidos (p. ej. medidas de ejecución de actos
adoptados en sesiones anteriores) y con el fin de aligerar el orden del día de las reuniones
de la Comisión, suele recurrirse al procedimiento escrito conforme al cual se comunica el
expediente y la propuesta de decisión por escrito a los comisarios y, si en un plazo
determinado no han presentado reserva u oposición, se considera la decisión adoptada.
- Los temas más importantes o delicados son los que se incluyen para ser debatidos en las
reuniones de la Comisión.
32
el funcionamiento y el desarrollo del mercado común, la Comisión velará por la aplicación
de las disposiciones del Tratado y de las disposiciones adoptadas por las Instituciones en
virtud del mismo (a rt. 211. 1 TCE). De manera que le corresponde un poder exclusivo de
control del cumplimiento del Derecho comunitario, originario y derivado. Y esa misión de
vigilancia la ejerce fundamentalmente respecto de la acción de los Estados, pero también,
en algunos casos, en relación con los comportamientos de los particulares (principalmente
respecto de empresas asentadas en la Comunidad).
a) Control sobre los Estados miembros: En relación con esta función de control del
cumplimiento son 2 las cuestiones que nos interesan especialmente, ¿Cómo llegan al
conocimiento de la Comisión las posibles violaciones del Derecho comunitario por los
Estados miembros? y ¿Cuáles son los medios de acción de que dispone la Comisión para
corregir las infracciones que detecte?
1) Las informaciones suministradas por los propios Estados miembros, pues existe un deber
de informar a la Comisión que recae sobre ellos de acuerdo, por un lado, con el principio
general de cooperación leal (a rt. 10 TCE ) y por otro, con una serie de disposiciones
específicas de los Tratados que exigen, en ciertos ámbitos, que los Estados mantengan
informada a la Comisión, por ejemplo, en materia de ayudas públicas (art. 88 TCE). Lo
mismo puede decirse del Derecho derivado, especialmente las Directivas suelen contener en
sus disposiciones la exigencia a los Estados miembros de informar a la Comisión de las
medidas internas adoptadas para la transposición de la norma comunitaria al ordenamiento
interno. Esa obligación de informar tiene, no obstante, un límite, pues ningún Estado estará
obligado a facilitar información cuya divulgación considere contraria a los intereses
esenciales de su seguridad ( art. 296.1. a) TCE) .
La segunda cuestión que nos interesa es la de determinar qué puede hacer la Comisión, una
vez detectada la irregularidad, para corregirla, es decir, cuáles son los medios de acción de
que dispone:
1.- Puede llevar a cabo reuniones o contactos, unas veces oficiales y otras oficiosos, con las
administraciones afectadas, que le permiten llevar a cabo una tarea de prevención y
advertencia a los Estados sobre posibles ilegalidades.
33
2.- De una manera más formal podrá también dirigir a los Estados recomendaciones o
dictámenes al respecto (art. 211 TCE).
4.- Finalmente, con un carácter más general, podrá iniciar formalmente el Procedimiento
por incumplimiento o en constatación de infracción ( art. 226 y 228 TCE ). Se trata de un
procedimiento, aplicable a cualquier tipo de infracción, que consta de dos fases, una
precontenciosa o administrativa (ante la Comisión) y una contenciosa o judicial (ante el
TJCE). La apertura de este procedimiento por la Comisión le permite, llegado el caso y si lo
considera oportuno, demandar al Estado infractor ante el TJCE. Aunque la fase
precontenciosa es competencia de la Comisión, analizaremos este procedimiento completo,
ambas fases en la lección 8, al examinar el recurso por incumplimiento ante el TJCE ( Vid.
IV.8 ).
b) Control sobre los particulares: El control acerca del cumplimiento del Derecho
comunitario por los particulares (normalmente empresas) suele limitarse a determinados
ámbitos, ya que la Comisión se ha venido basando para ejercerlo en disposiciones
específicas de los Tratados, en relación con sectores como transportes, y sobre todo
competencia (art. 81 a 83 TCE). En el ejercicio de esta competencia de control, la Comisión
puede recabar datos e informaciones y dirigirse a los particulares para advertirles de la
situación o exigirles que pongan fin a la irregularidad, e incluso, abrir procedimientos
sancionadores que pueden suponer la imposición de multas.
Así se deduce, por un lado, del a rtículo 211. 2 TCE (en el que se afirma la competencia de
la Comisión para participar en la formación de los actos del Consejo y el PE) y del artículo
250 TCE (que se refiere a los actos del Consejo adoptados “a propuesta de la Comisión),
pero sobre todo, de las numerosísimas disposiciones del Tratado sobre cuestiones concretas
que exigen esa “propuesta de la Comisión” para la adopción de diferentes actos normativos.
Además, en la mayor parte de los casos, el Consejo podrá aprobar o rechazar la propuesta
de la Comisión por mayoría cualificada mientras que si lo que pretende es modificarla y, por
tanto adoptar el acto “saltándose” dicha propuesta, entonces se exige la unanimidad.
34
tema, en tal caso ni el Consejo ni el PE pueden sustituir a la Comisión, ni por supuesto,
adoptar el acto sin su propuesta. En tal caso podrán pedir a la Comisión que les someta una
propuesta, y si ésta no ejerce su derecho de iniciativa, podrían demandarla interponiendo
ante el TJCE el recurso por omisión (art. 232 TCE). El PE dispone también ( Vid. IV.5.2 ) de
ciertos instrumentos de control político y, llegado el caso, si estimara que la inactividad de
la Comisión merece su dimisión, podría hacer uso de su derecho a plantear una moción de
cesura (art. 201 TCE).
Pero además, le corresponde también la ejecución de los actos del Consejo (a rt. 202 y art.
211 TCE). En particular y según la letra del Tratado podemos decir:
-Que el titular del poder de ejecución sigue siendo el Consejo, si bien por regla general
deberá atribuir caso por caso dicho poder a la Comisión (y solo a la Comisión, es decir no
puede delegar esa función en otra institución u órgano).
Tales modalidades fueron fijadas mediante Decisión de 28 de junio de 1999, DO L 184 de 17-
7-1999, conocida como Decisión sobre la “Comitología” (decisión comitología.pdf) en la que
se establece un sistema de consulta a varios tipos de comités intergubernamentales. Así, el
propio Consejo, al atribuir a la Comisión la competencia de ejecución en cada caso,
decidirá el tipo de comité que considere más adecuado para que la Comisión le presente su
propuesta de acto de ejecución.
35
Institución de representación de los pueblos de los Estados miembros, elegidos por sufragio
universal directo. Así, a diferencia de las demás instituciones y órganos, los miembros del
PE no tienen ninguna vinculación formal directa, ni indirecta con los Gobiernos de los
Estados miembros.
Alemania ................................................................................... 99
Suecia ....................................................................................... 19
Austria ...................................................................................... 18
Letonia ........................................................................................ 9
Eslovenia ..................................................................................... 7
Malta ........................................................................................... 5
Así, desde 1952 y hasta 1979 la representación del PE era de segundo grado, acumulándose
en los diputados el doble mandato de europarlamentarios y de diputados de los Parlamentos
nacionales, pues, debido a las múltiples dificultades y obstáculos de tipo técnico y político
sólo pudo alcanzarse un acuerdo en 1976. Acuerdo que se plasmó en una Decisión (sui
generis) y un Acta aneja relativa a la elección de los representantes de la Asamblea por
sufragio universal directo adoptadas por el Consejo el 20 de septiembre de 1976, cuya
entrada en vigor dependió de la aprobación por cada Estado miembro conforme a sus
36
elecciones al PE. En base a tales reglas se desarrollaron las primeras elecciones al PE en el
año 1979 y las que posteriormente se fueron sucediendo cada 5 años.
Gracias a esos cambios pudo reformarse, en 2002, el Acta Electoral Europea que en la
actualidad establece ciertos principios comunes aunque permitiendo cierto margen de
opción en función de las diferencias existentes entre los diversos sistemas. Por ejemplo, se
establece que la elección sea por sufragio universal, directo y secreto, que el modo de
escrutinio es proporcional, se admite que las circunscripciones electorales se ajusten a las
características nacionales, de manera que podrán ser únicas (como en el caso de España y
otros Estados miembros, Francia, Portugal, Grecia) o por subdivisiones regionales (como en
Alemania, Bélgica e Italia), cabe la votación de listas con voto de preferencia, pudiendo ser
listas cerradas (España, Francia, Grecia, Portugal), listas en las que el elector puede
expresar sus preferencias (Dinamarca, Italia, Bélgica, P. Bajos) o mezclar varias listas…
Por otra parte, el TUE adoptado en Maastricht introdujo en el TCE el estatuto de ciudadanía
de la Unión y entre los derechos reconocidos a los ciudadanos de la Unión se incluye desde
entonces ( art. 19.2 TCE ) el derecho a ser electores y elegibles en su lugar de residencia (
Vid. IV. 9 ). Para hacer efectiva dicha norma en nuestro país hubo que modificar la LOREG
en 1994 y en 2003, mediante la LO16/2003, de 28 de noviembre (LO 162003.pdf).
Por lo que se refiere al estatuto de los diputados, son elegidos por un periodo de 5 años y
gozan de una serie de privilegios e inmunidades como la libertad de desplazamiento sin
restricciones, ciertas facilidades aduaneras y de control de cambios, la inmunidad de
jurisdicción penal, que sólo el PE puede levantar, y no podrán ser arrestados, detenidos ni
perseguidos por el ejercicio de sus funciones. Además, estarán sujetos a las
incompatibilidades comunitarias, fijadas en el Acta. (se prohíbe, por ejemplo, simultanear
diversas responsabilidades comunitarias y, tras la reforma de 2002, la condición de
eurodiputado es también incompatible con la de miembro de un parlamento nacional.), así
como, por el momento, también a las previstas en los diferentes sistemas nacionales.
37
lex/es/lif/reg/es_register_014020.html ).
En el seno del mismo, los diputados no se agrupan por nacionalidades sino por ideologías o
afinidades políticas en diferentes grupos políticos. Conforme a lo dispuesto en el
Reglamento interno, para la formación de grupos políticos se exigen determinadas
condiciones que tienen por finalidad fomentar los grupos europeos frente a la posibilidad de
grupos de una misma nacionalidad, que se penaliza. Así, se exige un mayor número de
diputados para formar grupos políticos en los que haya menos nacionalidades. Lógicamente
aquellos diputados que no quieran adherirse a ninguno de los grupos existentes no requieren
un número mínimo para formar parte del grupo de los no inscritos. Por último, ningún
diputado podrá pertenecer a más de un grupo político.
Por lo que se refiere a la organización de los trabajos, es preciso señalar que el PE elige a
su propio Presidente, por mayoría absoluta, así como a 14 Vicepresidentes y a 5 Cuestores,
por un período de 2 años y medio (se eligen 2 veces en cada legislatura), y todos ellos
forman la Mesa del PE a la que corresponde regular las cuestiones administrativas,
económicas o de organización de los diputados, funcionarios y agentes del PE.
Cada periodo anual sesiones, que comienza en el mes de marzo, comprende 12 sesiones.
Además de las sesiones ordinarias el PE puede reunirse en sesión extraordinaria si lo
solicitan la mayoría de sus miembros, el Consejo o la Comisión. El PE desarrolla sus trabajos
en pleno o en comisiones, pudiendo crear comisiones parlamentarias permanentes o
temporales, generales o especiales, y comisiones de investigación.
Por último, es preciso advertir que la Comisión tiene derecho a asistir y participar, y de
hecho lo hace (unas veces a través de su Presidente y otras de alguno de sus Comisarios) en
las sesiones plenarias y en las comisiones parlamentarias (donde suele hacerse representar
por altos funcionarios). La razón de ser: su derecho de iniciativa normativa y el hecho de
que a lo largo de todo el proceso es dueña de su propuesta, pudiendo modificarla en
cualquier momento.
Finalmente hay que hacer referencia al sistema de votación . La regla general suele ser la
de la adopción de decisiones por mayoría absoluta de votos emitidos, aunque para
cuestiones concretas los Tratados pueden exigir otras mayorías (Por ejemplo, la moción de
censura a la Comisión, o el rechazo presupuesto exigen doble mayoría de 2/3 votos
expresados y mayoría absoluta miembros que lo componen). Y en cuanto al quórum, cuya
constatación solo es exigible si antes de la votación lo solicita un mínimo de 32 diputados,
está fijado en 1/3 miembros efectivos.
A) Los poderes de control político: Esos poderes de control son ejercidos a través de una
serie de mecanismos similares a los que utilizan los parlamentos nacionales y que se
concretan en:
38
a) Las interpelaciones y el turno de preguntas : Las interpelaciones son preguntas que los
parlamentarios realizan a una Institución solicitando de ella una opinión, una información o
una explicación sobre un determinado asunto que afecte a sus competencias, o que se
refiera a las actividades de las Comunidades o de la UE en su conjunto. Pueden ser escritas
u orales. Las escritas pueden formularse libremente y se publican, junto con sus
correspondientes respuestas en el DOCE (tras la entrada en vigor del Tratado de Niza,
DOUE) en la serie C. Las preguntas orales puede ir seguidas de un debate, en tal caso, el
debate puede a su vez desembocar en la adopción de una Resolución. Este tipo de preguntas
(las orales) solo podrán ser formuladas a iniciativa de una comisión parlamentaria, un grupo
político o 29 diputados.
Por otra parte, muy pronto (desde 1973) se introdujo en el PE la práctica de origen
británico del turno de preguntas que tiene lugar en todos los periodos de sesiones,
presentándose las preguntas con una semana de antelación. Se trata de diálogos breves
(preguntas cortas seguidas de respuestas cortas) sobre temas de actualidad y de interés
general.
Es preciso destacar que si bien este sistema de control estaba originariamente previsto por
los Tratados exclusivamente en relación con la Comisión, se ha ido imponiendo la práctica
parlamentaria, aceptada por el Consejo, de utilizar también este instrumento para control
la acción del Consejo, no solo en el plano comunitario, sino también en los dos pilares
intergubernamentales.
b) Los debates sobre el informe general y los informes sectoriales que le presenta la
Comisión: Conforme a lo establecido en los Tratados, la Comisión presenta anualmente al
PE un Informe General sobre todas las actividades comunitarias y sobre el desarrollo de las
diferentes políticas a lo largo del año. Ese informe es estudiado por las diferentes
comisiones parlamentarias permanentes y posteriormente se debate en sesión plenaria,
dando lugar a la adopción de una Resolución. El informe se publica y distribuye entre los
parlamentarios, además de darse a conocer al público vía Internet.
39
Si la moción de censura llegara a adoptarse, ello significaría la dimisión colectiva de todos
los miembros de la Comisión , aunque, hasta el nombramiento de la nueva Comisión
seguirán despachando los asuntos corrientes, ya que cualquier moción ha de ir dirigida
contra la Comisión en su conjunto, nunca contra un comisario individualmente considerado
(recordemos su carácter colegial). Hasta la fecha todas las mociones presentadas y votadas
(un total de 7) han sido rechazadas, si bien en el caso de la última, presentada por los
socialistas por mala gestión y corrupción y rechazada en enero de 1999, la Comisión que
presidía J. Santer llegó a dimitir colectivamente a raíz de un informe sobre fraude
solicitado por el PE.
Podrá constituirse una comisión de este tipo, a petición de ¼ parte de los miembros del PE,
salvo en el supuesto de que en ese momento esté conociendo ya de los hechos alegados un
órgano jurisdiccional y hasta que finalice el proceso ante el mismo. La labor de la comisión
de investigación finaliza con la presentación de un informe que se presenta al Pleno,
pudiendo éste hacerlo público o no.
En relación con los gastos no obligatorios el PE tiene un derecho de enmienda, por lo que
tendrá la última palabra pudiendo modificar su distribución, aumentar su volumen o crear
otros nuevos, si bien el aumento está sometido a ciertos límites (art. 272.9) que el PE no
podrá superar sin acuerdo del Consejo. Estos gastos representan en la actualidad
aproximadamente la mitad del presupuesto y se corresponden con los sectores más
dinámicos de la actividad comunitaria (créditos FEDER, política energética, industrial...), y
con gastos de los pilares intergubernamentales.
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Además, basándose en motivos importantes el PE podrá rechazar el Proyecto de Presupuesto
adoptado por el Consejo a propuesta de la Comisión, lo que implica su devolución al
Consejo para que le someta una nueva propuesta. Por otra parte, una vez transcurridos
todos los plazos y concluido el procedimiento, es el Presidente del PE quien declara en el
Pleno la aprobación definitiva del Presupuesto y dispone su publicación en el Diario Oficial.
Por último, corresponde también al PE aprobar la gestión de la Comisión en la ejecución del
Presupuesto, estando reducida la intervención del Consejo en este ámbito a una simple
recomendación. Esta labor de control, que puede enmarcarse en el control político que el
PE ejerce sobre la Comisión, se lleva a cabo en dos momentos, durante el ejercicio
presupuestario, el PE hace un seguimiento, y un año después, examina la gestión del
Presupuesto y cierra el ciclo presupuestario.
De acuerdo con lo exigido por algunas disposiciones de los Tratados, tanto el Consejo como
la Comisión, deben (antes de adoptar determinadas decisiones) solicitar la opinión del PE y
conocer su dictamen (Dictamen consultivo preceptivo). Pero además, en la práctica,
fundamentalmente la Comisión, pero en ocasiones también el Consejo, solicitan la opinión
del PE a la hora de adoptar un acto, incluso sin que el Tratado lo exija (Dictamen consultivo
facultativo). Pero, ni en un caso ni en otro, el dictamen del PE tiene carácter vinculante
para la Institución que lo solicita, que sí estará obligada no obstante a solicitarlo (cuando
sea preceptivo) y a esperar a que el PE lo emita antes de adoptar el acto, pues de otro
modo podría ser objeto de recurso de anulación ante el TJCE por vicio sustancial de forma
tal y como ha reconocido el TJCE en su jurisprudencia.
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PE y éste es el procedimiento que mayor influencia permite a esta Institución en el
procedimiento legislativo, pues el procedimiento de codecisión desemboca en la adopción
de actos verdaderamente conjuntos del PE y el Consejo, que han de ir firmados por los dos
presidentes ( art. 251 TCE ).
Por otra parte, debido a la gran cantidad de asuntos planteados al TJCE y a la imposibilidad
de atenderlos debidamente en tiempo razonable, ya en 1988 se hizo preciso crear una nueva
instancia, el TPI que desde entonces ejerce el poder judicial junto al TJCE del que
depende.
A) Composición del TJCE: El TJCE está formado por jueces y abogados generales (unos y
otros miembros del TJCE) y es asistido por un Secretario, además de que cada miembro del
TJCE recibe también la asistencia de un gabinete.
Desde 1 de mayo de 2004 son 25 los jueces que forman el TJCE, tantos como Estados
miembros, pues de acuerdo con el actual artículo 221 TCE, tal e l TJCE estará compuesto
por un juez por Estado miembro . Esa opción, ahora constitucionalizada gracias al Tratado
de Niza, se ha considerado siempre conveniente, principalmente por cuanto permite que
cuando el TJCE delibera en sesión plenaria pueda haber un juez especialmente familiarizado
con el sistema jurídico de cada Estado miembro y por que ello facilita la aceptación de su
jurisprudencia en los derechos internos.
Los jueces eligen, de entre ellos por mayoría, mediante votación secreta, a un Presidente
del TJCE por un periodo de 3 años renovable, que se ocupará de dirigir los trabajos y los
servicios del TJCE, presidir las vistas y las deliberaciones y que además ejercerá
importantes funciones de carácter procesal durante el desarrollo de los recursos.
42
que el propio TJCE solicite al Consejo un aumento del número de abogados generales y que
éste lo apruebe por unanimidad. Hasta la fecha y de acuerdo con un compromiso político
entre los Estados miembros se atribuye un abogado general a cada uno de los Estado
grandes o medios (Alemania, Francia, Italia, Reino Unido y España) y los otros tres se
reparten por rotación entre los demás Estados.
Tanto los jueces como los abogados generales son nombrados de común acuerdo por los
Gobiernos de los Estados miembros entre personalidades que ofrezcan todas las garantías de
independencia y que reúnan las condiciones requeridas para el ejercicio, en sus respectivos
países, de las más altas funciones jurisdiccionales o que sean jurisconsultos de reconocida
competencia ( art. 223 TCE ). La duración de su mandato será de 6 años renovables (en la
práctica suelen permanecer en el TJCE durante dos mandatos), si bien para asegurar una
cierta permanencia, el TJCE no se renueva en bloque cada vez, se procede a una renovación
parcial (1/2 de miembros) cada 3 años.
Por último, es preciso señalar que con objeto de garantizar la necesaria independencia e
imparcialidad de la función jurisdiccional, se reconoce a los miembros del TJCE una serie de
inmunidades, incompatibilidades, derechos y obligaciones, que vienen recogidos en el
Protocolo sobre el Estatuto del TJCE, anexo a los Tratados constitutivos, en el Reglamento
de Procedimiento del TJCE
(http://www.curia.eu.int/es/instit/txtdocfr/txtsenvigueur/txt7.pdf) y en el Protocolo
sobre Privilegios e Inmunidades de las Comunidades de 8 de abril de 1965, aplicable a todos
los agentes y funcionarios comunitarios.
Los propios miembros del TJCE nombran a un Secretario por un período de 6 años,
renovable, en atención a su experiencia en materia judicial e internacional, su titulación
universitaria y sus conocimientos lingüísticos, entre otras cuestiones, que ejerce funciones
procesales y administrativas. Y, tanto los jueces como los abogados generales son asistidos
por un gabinete formado por 3 letrados (juristas especializados en Derecho comunitario,
normalmente de la misma nacionalidad del miembro del tribunal al que asisten) y 3
auxiliares administrativos, todos ellos vinculados al miembro del TJCE al que asisten.
Se establece como regla general la atribución de los asuntos a las salas, pudiendo el
Tribunal elegir libremente entre los distintos tipos de salas, salvo que un Estado miembro o
una institución comunitaria que sean partes en el proceso soliciten la atribución del asunto
a la Gran Sala. Mientras que la intervención del Pleno tendrá carácter excepcional. Así lo
confirma el Estatuto del TJCE conforme al cual se atribuirán al pleno únicamente los
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Comisión o del Tribunal de Cuentas, y otros asuntos de importancia excepcional que el TJCE
decida remitir al Pleno.
Por último, el procedimiento ante el TJCE se caracteriza por ser inquisitivo, contradictorio,
mixto y público. Es i nquisitivo por que el TJCE participa activamente en el desarrollo del
asunto (fijando la fecha de la vista, planteando cuestiones a las partes, decidiendo la
adopción de medidas de instrucción...). Es c ontradictorio, pues t odas las partes procesales
pueden ser escuchadas, presentar sus alegaciones y ser informadas de todos los actos
procesales. Y es mixto por que se compone de dos fase, escrita y oral.
Por lo que se refiere a su composición y funcionamiento es muy similar al del TJCE, sin
embargo el TPI, compuesto por al menos un juez por Estado miembro, en principio no
cuenta con abogados generales. Al tratarse de una primera instancia y para evitar que su
actuación pudiese dar lugar a divergencias en la interpretación del Derecho comunitario se
ha previsto en el TCE (art. 225) la posibilidad de un recurso de casación de sus resoluciones
ante el TJCE, limitado a las cuestiones de Derecho.
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6.- LAS FUENTES DEL DERECHO COMUNITARIO
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Adhesión de nuevos Estados.
Ese Derecho originario se caracteriza:
a) Primero, por que se trata de normas de DI, y por tanto está sujeto a las reglas generales
del Derecho Internacional aplicables a los Tratados Internacionales (muy particularmente,
el Convenio de Viena sobre Derecho de los Tratados de 1969).
b) Pero además, desde un punto de vista material, esos Tratados revisten una dimensión
constitucional, que se manifiesta:
- Por un lado, en los contenidos de tales normas, en la medida en que determinan los
principios, las competencias y funciones, los procedimientos para hacerlas efectivas y hasta
los mecanismos de control adecuados.
- Por otro lado, en su preeminencia o primacía sobre cualquier otra norma. Las normas de
los Tratados se sitúan en la cima de la jerarquía del ordenamiento jurídico comunitario,
prevaleciendo sobre cualquier otra norma sin excepción. Además, las normas originarias
constituyen el fundamento, el marco y el límite de las demás normas comunitarias.
Esa primacía de los Tratados constitutivos se manifiesta, incluso respecto de otros Tratados
internacionales celebrados por los Estados miembros.
* En ese sentido, los Tratados celebrados por los Estados miembros entre sí antes de la
entrada en vigor de los Tratados constitutivos sólo continuarán siendo válidos en la medida
en que sean compatibles con éstos.
* Y por lo que se refiere a los Tratados internacionales celebrados por los Estados miembros
con terceros Estados, los Tratados constitutivos prevalecen sobre los celebrados con
posterioridad, pero no prevalecen, lógicamente, sobre los celebrados anteriormente. En
todo caso y con respecto a estos últimos, los Estados miembros deben esforzarse por
librarse de los compromisos internacionales contrarios a los Tratados constitutivos,
celebrando a ese fin las negociaciones oportunas y, llegado el caso, con la ayuda de los
demás Estados miembros.
3-. El Derecho comunitario derivado
Está constituido por los actos adoptados por las Instituciones comunitarias en aplicación del
Derecho originario en virtud del sistema de atribución de competencias y para el
cumplimiento de los fines y objetivos establecidos en él.
En el conjunto del Derecho derivado podemos distinguir 2 clases:
A) Actos Típicos : Son aquellos que aparecen enumerados y definidos en cuanto a su
naturaleza y características en el propio Tratado (a rt. 249 TCE) . Ese precepto establece
una lista de diferentes actos que pueden adoptar las Instituciones, acompañada de una
presentación de sistemática de los efectos jurídicos que caracterizan a cada categoría y
permiten diferenciarlos de los demás.
Esa definición de los actos en atención a sus efectos jurídicos permite afirmar, de acuerdo
con la jurisprudencia del TJCE, que en la práctica, la naturaleza de un acto no depende
tanto de su denominación como de su objeto y contenido. En ese sentido, el TJCE se reserva
el derecho de proceder a la recalificación de un acto cuando su denominación no se
corresponda con su naturaleza y contenido.
Dentro de los actos típicos podemos distinguir, a su vez, entre actos obligatorios o
vinculantes y no vinculantes:
a) Actos obligatorios o vinculantes:
* REGLAMENTOS : Se trata de normas con alcance, obligatorias en todos sus elementos y
directamente aplicables en cada Estado miembro. Es el acto más completo y eficaz y el que
más se asemeja en su estructura y caracteres a la Ley del derecho interno.
- Alcance General: Es una característica objetiva del acto que permite diferenciarlo de
otros actos como las Decisiones (actos de alcance individual), y significa que el Reglamento
produce efectos en relación con una categoría o conjunto indeterminado de personas,
regulando relaciones definidas de forma abstracta.
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Zuckerfabrik, 6/68, p. 605; Sentencia de 17 de junio de 1980, Asunto Calpak SPA c.
Comisión, 789-790/79, p. 1961, y Sentencia de 13 de mayo de 1971, Asunto International
Fruit Company, 41-44/70, p. 411), ese alcance general, no proviene tanto de la
indeterminación del número o de la imposibilidad de identificación de sus destinatarios,
sino más bien de su previsión de aplicabilidad a situaciones objetivamente destinadas a
producir efectos jurídicos respecto de una categoría de sujetos contemplada de manera
general y abstracta.
Es decir, que no puede cuestionarse la denominación de un acto como Reglamento por la
posible ausencia del requisito del alcance general, por el mero hecho de que pueda
identificarse a los destinatarios (determinar el número o incluso su identidad), siempre que
la norma regule una situación objetivamente general y abstracta y la determinación sea
consecuencia de que todas las personas de que se trate estén afectadas por esa situación.
Por el contrario, si la identificación de los destinatarios es posible por que la norma se
refiere a una situación concreta, entonces, no cabría hablar de Reglamento. Por ejemplo,
en el Asunto International Fruit Company, se discutía el carácter de Reglamento de una
norma adoptada por la Comisión por la que se otorgaban licencias de importación a aquellas
empresas que habían presentado su solicitud en una fecha determinada. En ese caso, el
TJCE entendió que esa norma no podía considerarse un Reglamento por faltar el requisito
del alcance general, ya que a pesar de su denominación y del procedimiento seguido para su
adopción, las empresas a las que afectaba habían sido ya identificadas en la fecha de
adopción del acto (tendría, por tanto alcance individual y sería, más bien, una Decisión).
- Obligatoriedad en todos sus elementos: Esta condición permite diferenciar a los
Reglamentos de las Directivas que, como veremos, obligan en cuanto al resultado, pero
dejan libertad en cuanto a los medios a utilizar para alcanzar ese resultado.
- Aplicabilidad directa en todos los Estados miembros: Significa, por un lado, la cualidad de
este tipo de actos para generar, directamente y por sí mismos, derechos y obligaciones para
los Estados miembros y para los particulares, y por otro lado, la prohibición para los Estados
miembros de cualquier actividad que pudiera poner en cuestión la inmediatez de la
efectividad del Reglamento, ya que por su propia naturaleza, no requiere de ninguna
medida interna (legislativa, administrativa o judicial) para producir sus efectos.
El TJCE ha considerado contraria al Derecho comunitario cualquier modalidad de aplicación
que pudiera obstaculizar ese efecto directo y, de ese modo, comprometer su aplicación
simultánea y uniforme en el conjunto de la UE. En ese sentido, por ejemplo, sería contraria
al Derecho comunitario la transposición de un Reglamento mediante una norma de Derecho
interno y hasta su mera publicación en el BOE.
Ahora bien, esa aplicabilidad directa no impide que, en ocasiones, determinadas partes de
un Reglamento puedan necesitar de un desarrollo o un complemento normativo para
facilitar su ejecución. Así, el TJCE (Sentencia de 27 de septiembre de 1979, As. 230/78) ha
admitido que la aplicabilidad directa no impide que el mismo Reglamento habilite a una
Institución o a un Estado miembro a adoptar medidas de aplicación oportunas.
* DIRECTIVAS : Obligan al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado a alcanzar
pero dejan a las autoridades nacionales la elección de la forma y los medios. A diferencia
de los Reglamentos, carecen de efecto general (obligan sólo a los destinatarios), y su
obligatoriedad es parcial (sólo respecto del resultado), pudiendo los Estados decidir la
forma y los medios que consideren más adecuados para alcanzar ese resultado. Por ese
mismo motivo, carecen, en principio, de efecto directo.
Ahora bien, las Directivas son actos obligatorios, es decir, vinculan jurídicamente a sus
destinatarios (los Estados miembros), a los que imponen obligaciones de resultado que éstos
deben cumplir en un plazo determinado que, normalmente, viene fijado por la propia
Directiva. Es cierto que se trata de una obligación de resultado pero debe ser
necesariamente cumplida, ya que, su inobservancia supone un incumplimiento del Derecho
comunitario y como tal puede ser planteado al TJCE.
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En definitiva, la Directiva se dirige a los Estados miembros para que éstos adopten todas las
medidas necesarias para garantizar el resultado exigido, obligando al Estado en su conjunto,
sin prejuzgar el órgano interno competente para llevar a cabo la transposición de la norma
comunitaria al Derecho interno.
De ese modo, puede afirmarse que la Directiva supone un proceso normativo en dos etapas,
ya que, requiere una primera intervención comunitaria que es completada posteriormente
con la acción de transposición que, necesariamente, han de llevar a cabo los Estados
miembros mediante la adopción de las normas internas necesarias para lograr el resultado
previsto en la norma comunitaria.
* DECISIONES: Son actos obligatorios en todos sus elementos pero sólo para sus
destinatarios, que pueden ser personas físicas o jurídicas, o Estados. Se distinguen del
Reglamento en su alcance individual, pues, van dirigidas a regular situaciones concretas que
afectan a destinatarios determinados. Se diferencian también de las Directivas en la
obligatoriedad de todos sus elementos, no sólo del resultado a alcanzar. La Decisión es el
acto característico de la ejecución administrativa comunitaria, o dicho de otro modo, el
acto de aplicación individual de las normas comunitarias.
b) Actos no vinculantes: Son de las Recomendaciones y los Dictámenes. Aunque no es fácil
la distinción entre unos y otros en la práctica, la doctrina entiende la Recomendación como
un instrumento de acción indirecta, en ocasiones de importante valor o alcance político, y
dirigido a orientar o promover un determinado comportamiento. Por su parte, el Dictamen
sería más bien la expresión de una opinión sobre un determinado asunto o una valoración de
situaciones o conductas.
A pesar de que, conforme al artículo 249 TCE, carecen de fuerza obligatoria, el TJCE ha
afirmado que no están completamente desprovistas de efectos jurídicos, pues entiende que
los jueces nacionales están obligados a tenerlos en cuenta a la hora de determinar la
interpretación de las disposiciones nacionales y comunitarias. En el Asunto Grimaldi,
(Sentencia del TJCE de 13 de diciembre de 1989, As. 322/88, Rec. 4407) referido a una
Recomendación de la Comisión sobre la conveniencia de adoptar una lista europea de
enfermedades profesionales, el TJCE entendió que esa lista debía ser tenida en cuenta por
los jueces nacionales a efectos de la interpretación de las normas nacionales y
comunitarias.
B) Actos Atípicos: Se trata de una serie de instrumentos jurídicos diversos a los que las
Instituciones comunitarias han recurrido en la práctica por diferentes razones, por ejemplo,
porque no estuviera prevista en los Tratados la forma concreta que debiera adoptar el acto
en cuestión. Dentro de ellos es posible distinguir entre los de carácter interno y los que se
pueden calificar como sui generis.
- Internos: Son actos que afectan al funcionamiento interno de las Instituciones y órganos
comunitarios. Unos son consecuencia del poder de autoorganización de tales instituciones y
órganos (reglamentos internos), y otros como las directrices, recomendaciones y dictámenes
de efecto interno, son actos que se dirigen entre sí las Instituciones en el marco del proceso
decisional comunitario y que carecen de efectos jurídicos fuera de ese proceso y de las
relaciones entre las Instituciones. Por ejemplo, las directrices que dirige el Consejo a la
Comisión para orientar las negociaciones de los Acuerdos internacionales con terceros
Estados.
- Sui generis : Dentro de esta categoría pueden citarse las decisiones sin destinatario
(diferentes a las del art. 249 TCE). Algunas de ellas de gran trascendencia se sitúan en el
nivel más alto de la jerarquía del Derecho comunitario derivado, por ejemplo, las decisiones
a través de las cuales el Consejo ejerce su poder de revisión de los Tratados en
determinados casos (por ejemplo, revisión número de miembros de la Comisión, art. 213.1
TCE).
Pero además, en la práctica comunitaria se ha ido recurriendo con frecuencia a otro tipo de
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las comunicaciones.
La práctica del Consejo en esta línea es la más abundante, así, hace uso a menudo de
resoluciones o declaraciones que, una veces, no son otra cosa que declaraciones de
intenciones por medio de las cuales trasmite una voluntad política, y en otras ocasiones,
son simples documentos preparatorios de futuros actos obligatorios.
En la práctica de la Comisión destacan las comunicaciones por medio de las cuales trata de
precisar la doctrina que seguirá en el ejercicio de su poder discrecional en una determinada
materia.
Finalmente, son también habituales las declaraciones conjuntas de varias Instituciones y los
acuerdos interinstitucionales. Tales actos, a diferencia de todos los anteriores que se
caracterizan por su carácter unilateral, son de tipo convencional, en el sentido de que
contienen compromisos recíprocos y dan buena muestra de la cooperación entre las
Instituciones.
4.-Régimen jurídico de adopción, publicación/ notificación y entrada en vigor
El artículo 253 TCE exige que los Reglamentos, las Directivas y las Decisiones estén
motivados y que se refieran a las propuestas o dictámenes preceptivamente exigidos por el
Tratado. Para el TJCE la motivación del acto es un requisito esencial del mismo y no una
mera preocupación formal. En ese sentido, entiende que la ausencia o insuficiencia de
motivación sería un vicio grave de procedimiento que podría dar lugar a la invalidez del
acto.
Conforme a esas exigencias del artículo 253 TCE, tanto el Reglamento interno del Consejo,
como el del PE determinan la forma y estructura que han de adoptar los actos típicos Así,
tales actos comenzarán con el título de “Reglamento”, “Directiva” o “Decisión”, según el
caso, seguido de un número de orden, la fecha de adopción y una indicación de su objeto. A
continuación la fórmula “El Consejo”, o “El PE y el Consejo”, según sea adoptado sólo por el
Consejo, o por ambas Instituciones conforme al procedimiento de codecisión, seguida de la
indicación del fundamento de la competencia para adoptar el acto, es decir, la cita de las
disposiciones conforme a las cuales se ha adoptado, precedida de la palabra “visto”.
Después, la mención obligatoria acerca de las propuestas presentadas y los dictámenes
recabados; la motivación, precedida de la palabra “considerando...”, pudiendo ser varios
los considerandos. Y, finalmente, la formula “han adoptado el presente (Reglamento, o
Directiva o Decisión), según el caso, seguida de la parte dispositiva, que puede ir dividida
en Títulos y Capítulos y normalmente estructurada en artículos.
La publicidad del acto es un requisito formal de su aplicación que afecta a la eficacia del
mismo. De acuerdo con el artículo 254 TCE , los actos que han de ser publicados
necesariamente en el DOUE (es decir, para los que la publicación es una condición de
aplicación) son:
* Los Reglamentos, Directivas y Decisiones adoptados conforme al procedimiento de
codecisión (tales actos habrán de ir firmados por los Presidentes del PE y del Consejo).
* Los demás Reglamentos (del Consejo y la Comisión), sea cual fuera el procedimiento de
adopción.
* Las Directivas que tengan por destinatarios a todos los Estados miembros.
Todos esos actos se publican en el DOUE, en la serie L. Sin embargo, en la práctica se
publican también otros, pero con la advertencia expresa en el encabezamiento de que en
tales casos la publicación no es un requisito o condición de aplicabilidad.
Respecto de otros actos, concretamente las Directivas que no tienen por destinatarios a
todos los Estados miembros, así como las Decisiones, no se prevé la publicación oficial sino
la notificación, por la vía diplomática tratándose de Estados o por correo con acuse de
recibo si el acto va dirigido a particulares.
Por último, la entrada en vigor del acto se producirá, bien en la fecha que los propios actos
determinen o, en su defecto, a los 20 días de su publicación. Como es lógico, en el caso de
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aquella.
5.- El derecho surgido de las relaciones exteriores de las Comunidades
Entre las fuentes del Derecho comunitario se incluyen también los diferentes compromisos
externos asumidos por las Comunidades Europeas que se insertan en el ordenamiento
jurídico comunitario ocupando una posición específica.
En relación con este tipo de compromisos es preciso referirse a los acuerdos internacionales
celebrados, en el marco de sus competencias, por las Comunidades con terceros Estados u
organizaciones internacionales que, como es lógico, obligan internacionalmente a las
Comunidades, pero además, se integran en el ordenamiento jurídico comunitario
convirtiéndose en marco de la legalidad comunitaria.
A ellos se refiere el artículo 300.7 TCE, que afirma el carácter obligatorio de los mismos,
tanto para las Instituciones comunitarias como para los Estados miembros, lo que significa
que, desde el momento de su entrada en vigor internacional, adquieren por sí mismos valor
en el ordenamiento comunitario. Así, el acto del Consejo (normalmente un Reglamento o
Decisión que recoge el texto del acuerdo en anexo) por el que se produce la conclusión del
Acuerdo, no debe considerarse como un acto de recepción. Ahora bien, el acuerdo no será
oponible a los justiciables más que después de su publicación oficial. Como los Tratados
constitutivos no se refieren a la publicación de este tipo de acuerdos, en la práctica siguen
el régimen aplicable al acto de conclusión.
Por lo que se refiere a su jerarquía tendrán en el ordenamiento jurídico comunitario un
rango inferior al de los Tratados constitutivos pero superior al Derecho comunitario
derivado. Así, en la medida en que son celebrados en aplicación y conforme a lo dispuesto
en los Tratados constitutivos, en ningún caso podrán ser contrarios a éstos, existiendo un
control de validez tanto previo (art. 300. 6 TCE) como posterior a su celebración (recurso
ante el TJCE). Además, como vinculan a las Instituciones comunitarias, habrán de ser
respetados por ellas, de lo que cabe deducir su primacía con respecto al derecho derivado.
Finalmente, por lo que se refiere al Derecho Internacional general, el propio TJCE ha
afirmado en su jurisprudencia (Destaca particularmente la Sentencia de 16 de junio de
1998, Asunto Racke, C-162/96, Rec. I-3655, en la que se pedía al TJCE que declarase la
invalidez de un Reglamento contrario al Derecho Internacional consuetudinario) que las
normas generales del Derecho Internacional forman parte del Derecho comunitario y que las
competencias de la Comunidad deben ejercerse respetando el Derecho Internacional. En
todo caso y con independencia de los pronunciamientos al respecto del TJCE no cabe duda
de que la Comunidad, en cuanto sujeto de Derecho Internacional , tiene la obligación de
respetar dicho ordenamiento en sus relaciones exteriores, no pudiendo alegar su propio
derecho para justificar el incumplimiento.
6.- Las fuentes complementarias.
Se trata del derecho surgido de los compromisos celebrados entre los Estados miembros en
ámbitos de su propia competencia nacional por medio de los cuales se prolongan o
complementan los objetivos perseguidos en los Tratados constitutivos. En sentido estricto,
tales actos forman parte del Derecho Internacional , son Tratados Internacionales
celebrados entre Estados soberanos y no actos de las Instituciones comunitarias, pero su
vinculación con el Derecho comunitario es tal, que es preciso considerarlos complemento
del mismo.
Entre estas fuentes complementarias pueden citarse:
A) Los acuerdos celebrados entre los Estados miembros, expresamente previstos en los
Tratados constitutivos (art. 293 TCE): Los propios Tratados constitutivos prevén, en
ocasiones, la celebración entre los Estados miembros de determinados acuerdos con el fin
de completarlos. Así lo hace el artículo 293 TCE en relación con una serie de materias
propias del Derecho Internacional Privado (protección de las personas, supresión de la doble
imposición, reconocimiento recíproco de sociedades y el reconocimiento y ejecución de las
decisiones judiciales).
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Se trata de fuentes del derecho propias del Derecho Internacional, por lo que exigen la
firma y ratificación de cada Estado miembro. Sin embargo, la naturaleza comunitaria de
tales acuerdos se manifiesta en una serie de cuestiones como su procedimiento de
elaboración en el que participan activamente dos Instituciones comunitarias, el Consejo y la
Comisión o en el hecho de que se reserva la participación en ellos sólo a los Estados
miembros de la UE.
Aunque el TJCE entiende que tales Acuerdos no forman parte del ordenamiento jurídico
comunitario, el hecho de que las sucesivas Actas de Adhesión exijan a los Estados
adherentes su adhesión e este tipo de Convenios pone de manifiesto su carácter
complementario a los Tratados constitutivos.
El Tratado de Ámsterdam vino a comunitarizar una serie de cuestiones como lo relativo a
visados, asilo, inmigración y otras políticas vinculadas a la Libre circulación de personas, lo
que supuso la inclusión de todos esos aspectos antes propios de la Cooperación
intergubernamental, en el Título IV del TCE. Esa comunitarización hizo perder en parte su
sentido a ese tipo de Acuerdos complementarios, ya que los contenidos que se regulaban
antes por medio de esos Tratados han pasado actualmente a ser regulados por actos
propiamente comunitarios (Reglamentos, Directivas...). El ejemplo paradigmático lo
constituye el Convenio de Bruselas de 1968 sobre competencia judicial y ejecución de
resoluciones judiciales en materia civil y mercantil, hoy recogido en un Reglamento del
Consejo.
B) Las Decisiones de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos
en el seno del Consejo: Se trata de una categoría mixta de actos a caballo entre lo
internacional y lo institucional comunitario. Por una parte son Acuerdos internacionales en
forma simplificada, adoptados por unanimidad, y como tales están sujetos al Derecho
Internacional por lo que se sitúan al margen de las reglas de competencia, forma,
procedimiento y control comunitarios. Pero, por otra parte, tienen un aspecto jurídico
comunitario que permite situarlos entre estas fuentes complementarias.
Ese aspecto comunitario deriva de su objeto y fin (van dirigidos a realizar objetivos
comunitarios), del procedimiento de adopción (en el que puede haber intervención de
instituciones comunitarias, no sólo del Consejo); de su publicación en el DOUE, y de la
exigencia de las Actas de Adhesión de que sean aceptados por los nuevos Estados que
pretendan adherirse a la UE.
7.- las fuentes no escritas
En Derecho comunitario la costumbre en cuanto fuente del Derecho es prácticamente
inexistente, el papel principal entre las fuentes no escritas lo ocupan los principios
generales del derecho. En el ordenamiento jurídico comunitario es posible distinguir entre:
a) Principios constitucionales del sistema : Expresamente reconocidos por las normas del
Derecho comunitario originario, informan todo el ordenamiento, como el Principio de
subsidiariedad, el de proporcionalidad, o el de no discriminación.
b) Principios generales del Derecho comunitario : Son principios que han sido afirmados por
el TJCE en su jurisprudencia como exigencias de racionalidad en la aplicación del Derecho
comunitario. El TJCE goza de un amplio margen de apreciación en la utilización de los
principios generales, debido, tanto de su propia función como garante del respeto del
derecho, como de los propios caracteres del Derecho comunitario en cuanto ordenamiento
jurídico incompleto, evolutivo y heteronormativo.
Atendiendo al origen de los mismos podemos distinguir, de entre los principios generales a
los que el TJCE suele recurrir en su jurisprudencia:
- Los que provienen del Derecho Internacional Público: Como el principio del efecto útil o el
de la incompatibilidad de las obligaciones derivadas de tratados sucesivos en el tiempo.
- Los que provienen de los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros: Como los
relativos a los derechos fundamentales, la no retroactividad normas penales, o la seguridad
jurídica.
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- Los que derivan de una interpretación teleológica y sistemática del mismo Derecho
comunitario: igualdad de los Estados miembros, o uniformidad del Derecho comunitario.
Más concretamente, la eficacia directa se refiere al hecho de que las normas comunitarias
crean derechos y obligaciones para todos aquellos que puedan verse afectados por su
ámbito de aplicación, y en consecuencia, supone el derecho de los particulares (personas
físicas o jurídicas) de invocar ante las autoridades nacionales (administrativas o
jurisdiccionales) la aplicación del Derecho comunitario, estando éstas obligadas a
salvaguardar tales derechos y obligaciones.
Por otra parte, dentro de la categoría del efecto directo, es posible distinguir entre:
· Efecto Directo vertical : Se trata de la invocación por los particulares de derechos surgidos
del Derecho comunitario frente al Estado, es decir, la invocabilidad de la aplicación de los
derechos derivados de la norma comunitaria en sus relaciones frente a las autoridades
nacionales.
El Principio del efecto directo no es un principio original del Derecho comunitario, sino que
se trata de una categoría jurídica propia del Derecho Internacional Público. En efecto, hoy
en día no se discute que los Tratados Internacionales pueden conceder por sí mismos
derechos o imponer obligaciones directamente a los particulares (disposiciones self
executing). Ahora bien, ese tipo de disposiciones son, en Derecho Internacional, escasas y
constituyen más bien la excepción, siendo la regla general la de que el Tratado
internacional cree obligaciones entre los Estados partes y que sólo alcance a los particulares
(nacionales de los Estados parte) a través de la interposición normativa del Estado, por la
vía de la adopción de normas de ejecución.
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Sin embargo, el efecto directo, una noción propia y característica de un ordenamiento de
integración como es el Derecho comunitario, no aparece recogida expresamente en los
Tratados constitutivos sino que es producto de una construcción jurisprudencial. Ha sido
fruto de una jurisprudencia evolutiva del TJCE que arranca de los años 60. Pero no puede
decirse que se trate de una invención del TJCE, pues este órgano ha deducido la eficacia
directa de los Tratados mediante una técnica interpretativa basada en su espíritu, su
economía y sus términos, aplicando los métodos de interpretación sistemático y teleológico.
Es decir, analizando la norma en atención a su coherencia dentro del sistema y a los
objetivos que pretende alcanzar en el marco de los fines últimos de las Comunidades.
La resolución clave en esta materia es la Sentencia Van Gend en Loos dictada por el TJCE el
5 de febrero de 1963. Si bien la construcción jurisprudencial del efecto directo no se
efectuó en general y desde ese primer pronunciamiento del TJCE respecto del conjunto del
Derecho comunitario, sino que fue elaborándose progresivamente en la jurisprudencia del
TJCE en relación con las distintas fuentes de ese ordenamiento.
Por ese motivo, analizaremos en primer lugar el fundamento y significado del efecto directo
a la luz del planteamiento del TJCE en el asunto Van Gend en Loos y pasaremos después a
examinar el efecto directo en particular en cada una de las disposiciones del Derecho
comunitario (disposiciones de los Tratados, Reglamentos, Decisiones, y, sobre todo
Directivas).
2.- El origen del principio de la eficacia directa: la Sentencia Van Gend en Loos
La Sentencia Van Gend en Loos se refería a una disposición del, entonces, Tratado CEE (más
exactamente una obligación de abstención, prevista en el antiguo artículo 12 TCEE)
Hechos : Una empresa holandesa (Van Gend en Loos) se dedicaba a la compra de productos
químicos en Alemania para trasladarlos después a Holanda, donde debía satisfacer un
determinado arancel aduanero al introducir tales mercancías. En 1960, la Administración de
Hacienda holandesa decide aumentar ese arancel aduanero a pesar de la prohibición al
respecto contenida en el Art. 12 del TCEE. (En vigor desde 1958 para los 6 Estados
fundadores, entre ellos Alemania y Holanda). La empresa holandesa entiende que la norma
comunitaria le confiere el derecho a no abonar más aranceles que los fijados en 1958, por lo
que la ampliación de los mismos sería ilícita. El asunto se plantea ante un Tribunal
administrativo neerlandés. Holanda basa su defensa en el hecho de que el Tratado sólo
podía obligar a los Estados miembros y por tanto no producía efectos directos para los
particulares. El tribunal holandés decidió someter al TJCE una cuestión prejudicial acerca
de si el artículo 12 tenía efecto directo, o en otros términos, si un particular podía hacer
valer derechos derivados de ese artículo que el juez estuviera obligado a salvaguardar.
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en los que los Tratados hacen una atribución expresa o explícita en favor de los
particulares, sino también cuando se deducen de las obligaciones que tales Tratados
imponen de manera bien definida a particulares, Estados miembros o Instituciones
comunitarias.
En conclusión, la afirmación del efecto directo efectuada por el TCJE en el Asunto Van Gend
en Loos significa:
1.- Que las normas de los Tratados pueden producir efectos jurídicos inmediatos generando
derechos e imponiendo obligaciones por sí mismos y sin necesidad de normas nacionales de
aplicación, o sin que tales normas puedan obstaculizar su aplicación.
2.- Que los particulares pueden hacer valer esos derechos ante los poderes públicos
nacionales y que tales poderes deberán asegurar el respeto de las obligaciones asumidas por
los Estados en virtud de los Tratados y proteger los derechos de los particulares.
Pero ¿Puede afirmarse en general de toda norma de Derecho comunitario esa eficacia
directa? La respuesta a la vista de la jurisprudencia del TJCE es que NO, es decir, que a
diferencia de la Primacía que es una noción absoluta que se predica de toda norma jurídica
comunitaria, la eficacia directa es una noción restringida que hay que determinar caso por
caso. Entonces, ¿Qué criterios hay que aplicar en cada caso para determinar si una norma
comunitaria concreta posee o no esa característica esencial de la eficacia directa?
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matizando enn la jurisprudencia posterior y que son básicamente dos:
Ahora bien, precisión e incondicionalidad se dan incluso en aquellos casos en los que “el
sentido y el alcance exacto de la disposición puedan plantear cuestiones de interpretación”,
ya que tales cuestiones pueden ser resueltas por la vía judicial. Lo verdaderamente
importante es que el beneficiario y el derecho protegido estén suficientemente bien
definidos en la propia norma comunitaria sin necesidad de normas de ejecución
comunitarias o nacionales.
Ya hemos advertido que si bien la Sentencia Van Gend en Loos se refería a un tipo concreto
de obligaciones previstas en los Tratados, las obligaciones de no hacer, posteriormente el
TJCE tuvo ocasión de pronunciarse sobre la eficacia directa de otras disposiciones de los
Tratados y, siempre partiendo de la jurisprudencia sentada en el mencionado asunto y
aplicando los criterios señalados, ha ido unas veces afirmando y otras descartando el efecto
directo de numerosas disposiciones de los Tratados. Además, el TJCE ha reconocido ese
efecto directo de las disposiciones de los Tratados no sólo en el plano vertical, es decir en
las relaciones de los particulares con las autoridades públicas, sino también en el horizontal
de las relaciones entre particulares.
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derivado, que conforme al artículo 10 TCE obliga a los Estados a “abstenerse de toda
medida susceptible de poner en peligro la realización de los objetivos del tratado”. Puesto
que los Estados miembros se han comprometido expresamente a cumplir las obligaciones
derivadas de los Tratados o resultantes de los actos de las Instituciones, la adopción de
nuevas normas internas, o el mantenimiento y aplicación de normas anteriores
incompatibles con una norma comunitaria, supone la violación de ese principio de lealtad
recogido en el citado Art. 10 TCE.
Para evitarlo, la norma comunitaria, que responde a necesidades e intereses del conjunto,
ha de primar sobre la norma nacional que responde a intereses particulares.
4.- La primacía se basa también en el carácter obligatorio de las normas comunitarias del
Derecho derivado, expresamente previsto en el artículo 249 TCE.
1.- La entrada en vigor de una nueva norma comunitaria hace inaplicable de pleno derecho
a toda norma interna incompatible (sea ésta anterior o posterior).
2.- El órgano judicial no debe esperar a que la norma interna incompatible con la norma
comunitaria sea derogada ni debe plantear la cuestión de constitucionalidad.
3.- El juez nacional ante un litigio concreto puede y debe excluir la norma interna y
resolver aplicando la norma comunitaria.
Ahora bien, la primacía no solo vincula a los órganos jurisdiccionales, sino a todos los
órganos del Estado. Así, ningún órgano del Estado podrá aplicar la norma interna
incompatible con el Derecho comunitario, pero además todos los órganos estatales estarán
obligados a adoptar las medidas necesarias para facilitar la plena eficacia del Derecho
comunitario. En ese sentido, se ha dicho con razón que esa obligación general implica para
el legislador la obligación de derogar la norma interna incompatible, para la administración
el deber de no ejecutarla y para el juez el deber de garantizar que la norma no produzca
ningún efecto jurídico.
Por otra parte, la primacía tiene un carácter general, absoluto e incondicional. Es General
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como derivado). Y es absoluta e incondicional en la medida en que el derecho comunitario
prevalece sobre el derecho interno contrario de cualquier rango y tanto anterior como
posterior.
Por lo que se refiere a la relación entre el Derecho comunitario y la norma suprema de cada
ordenamiento interno, esto es, la Constitución, hay que tener en cuenta que precisamente
el fundamento de la adhesión de un Estado miembro a la UE se encuentra en su propia
Constitución (expresión soberana del pueblo), ya que es la propia Constitución la que prevé
la atribución de competencias y la aceptación del Derecho comunitario con todas sus
consecuencias. Así pues, no puede hablarse de superioridad del Derecho comunitario sobre
la Constitución, ni de posible conflicto entre la norma comunitaria y la norma
constitucional.
Ello es así por que, a partir de la adhesión a la UE, la Constitución sigue siendo plenamente
aplicable en los ámbitos de competencia soberana del Estado miembro, mientras que en
aquellos ámbitos competenciales atribuidos y regulados por normas comunitarias, se aplica
el Derecho comunitario sin que el Estado miembro pueda invocar las disposiciones de su
Constitución como excusa del incumplimiento del mismo. Por lo tanto, y para evitar
problemas cada Estado miembro debe adecuar su Constitución antes del ingreso en la UE
con el fin de permitir la aplicación plena del Derecho comunitario en su territorio.
El TJCE reconoció este principio por primera vez de forma clara y precisa en su sentencia
Francovich ( Sentencia de 19 de noviembre de 1991, As. C-6/90 y 9/90). Se trataba de una
Directiva relativa a la protección de los trabajadores asalariados en caso de insolvencia del
empresario que no había sido ejecutada en plazo y que no reunía los requisitos necesarios
para producir efecto directo y por tanto no era susceptible de ser invocada por los
particulares. El TJCE entendió que en casos como ese la reparación a cargo del Estado es
particularmente indispensable para garantizar la plena eficacia de la norma comunitaria,
por lo que afirmó el principio de responsabilidad del Estado por los daños causados a los
particulares como consecuencia de la violación del Derecho comunitario. Principio que
consideró inherente al sistema del Tratado y basado en un triple fundamento:
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Aunque no cabe duda de que los supuestos más habituales son los de no transposición en
plazo o transposición incorrecta de Directivas. Ahora bien, esa responsabilidad no es
incondicional sino que dependerá de la naturaleza de la violación del Derecho comunitario
que origina el perjuicio. Conforme a la jurisprudencia posterior al asunto Francovich el TJCE
considera que existe un derecho a indemnización cuando se cumplen 3 requisitos:
1.- Que la norma jurídica violada tenga por objeto conferir derechos a los particulares.
2.- Que la violación esté suficientemente caracterizada. Lo que ocurre cuando se produce
por parte del Estado una inobservancia manifiesta y grave del margen de apreciación que le
deja la norma comunitaria. Cuestión que habrá de apreciarse caso por caso. En ocasiones
ese margen es nulo o prácticamente inexistente, por ejemplo, cuando se impone una
obligación de resultado o de no hacer, mientras que otras veces el margen es más amplio,
por ejemplo, cuando el Estado debe hacer uso de sus poderes normativos en ámbitos como
el económico.
3.- Que exista una relación de causalidad directa entre la infracción del Estado y el
perjuicio sufrido por el particular.
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asegurar el efecto útil de la norma comunitaria, de modo que tienen una responsabilidad
subsidiaria en la aplicación del derecho comunitario.
B) Principio de la autonomía institucional y procedimental : Significa que cuando los Estados
miembros adoptan las medidas de aplicación del Derecho comunitario, lo harán ateniéndose
a su propio derecho interno y particularmente a sus propias normas constitucionales en lo
que se refiere a la determinación de los órganos competentes y de los procedimientos a
utilizar. De manera que el Derecho comunitario no prejuzga ni impone un determinado
procedimiento o institución interna para asumir la tarea de la aplicación. Las autoridades
nacionales, en cuanto responsables de la aplicación del Derecho comunitario, se encuentran
con una obligación de resultado y no de medio. Este principio es una expresión del principio
estructural del Derecho Internacional de la soberanía del Estado.
La autonomía institucional permite garantizar, en los Estados de estructura compleja, como
Alemania o España, el respeto de su propia estructura interna descentralizada.
Ahora bien, este principio de autonomía no es absoluto sino que se encuentra limitado por
la necesidad de garantizar la aplicación uniforme, la primacía y el efecto directo del
Derecho comunitario, además de que, en ningún caso puede entorpecer el deber de
colaboración que recae sobre las autoridades nacionales.
De ese modo, los Estados miembros deben actuar bajo su responsabilidad eligiendo la mejor
solución. Eso sí, el TJCE advierte que las autoridades nacionales han de proceder al
respecto con la misma diligencia con la que actúan en la aplicación del derecho nacional,
evitando cualquier atentado a la eficacia del Derecho comunitario.
2.- La ejecución normativa del Derecho comunitario.
La ejecución normativa supone la adopción por cada Estado miembro de medidas
legislativas o reglamentarias con el fin de aplicar la normativa comunitaria. Constituyendo
tales medidas nacionales una verdadera legislación secundaria subordinada a la
reglamentación comunitaria. Ello es así por que, como es lógico, la aplicación del Derecho
comunitario por los Estados miembros exige, a menudo, la modificación de las leyes y
reglamentos internos existentes o incluso la adopción de normas nuevas.
Por lo que se refiere al derecho originario, resulta que algunas disposiciones de los Tratados
constitutivos no son lo suficientemente precisas o dejan a los Estados miembros un margen
de apreciación, por lo que necesitan de un complemento normativo que puede ser adoptado
unas veces por las propias instituciones comunitarias y otras por las autoridades nacionales.
En cuanto al derecho derivado, sobre todo en relación con las Directivas o las Decisiones
dirigidas a los Estados, la colaboración normativa de las autoridades nacionales ya no es la
excepción si no la regla, siendo además inevitable, por ejemplo, en el caso de las Directivas
que por su propia naturaleza indirecta o mediata requieren necesariamente de un
complemento normativo estatal.
Una cuestión importante en relación con la ejecución normativa por los Estados miembros
es la determinación de la autoridad nacional competente para llevar a cabo esa labor, es
decir, para promulgar las normas complementarias de las normas comunitarias. En los
Estados de estructura compleja la primera cuestión que se plantea en este sentido es cuál
será el papel respectivo del Estado central (único responsable de la aplicación del Derecho
comunitario de cara a la Comunidad) y de los entes infraestatales (Comunidades Autónomas
o regiones) a los que la Constitución del Estado miembro reconoce la competencia en
determinadas materias.
Pero además, se plantea, en segundo lugar, la cuestión de saber el lugar que corresponde
en esa tarea de aplicación normativa al Parlamento y al Gobierno. Conforme al principio de
autonomía institucional se entiende que, en principio, habrá que estar a lo que determinen
las reglas constitucionales generales, de manera que la competencia corresponderá al
legislativo, al ejecutivo o incluso a otras autoridades administrativas, en función de la
materia de que se trate y de la naturaleza de las disposiciones a adoptar.
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normativa del Derecho comunitario por el legislativo, como:
- Lentitud y complejidad del procedimiento legislativo frente a la rapidez y simplicidad del
procedimiento ejecutivo, además de que como el ejecutivo ha participado en la elaboración
de la norma comunitaria está en mejores condiciones para apreciar el alcance de la misma.
- El carácter soberano de la función legislativa se aviene mal a una función como ésta
subordinada a los principios, objetivos y el contexto de la norma comunitaria.
- El carácter muy detallado de muchas de las normas comunitarias que imposibilita muchas
veces reabrir el debate político parlamentario.
A pesar de todo ello no parece tampoco conveniente dejar a los Parlamentos nacionales
fuera del proceso de integración, dejando exclusivamente en manos de los Ejecutivos la
responsabilidad interna de hacer efectivo el Derecho comunitario. Así las cosas se entiende
que el procedimiento legislativo sólo tendría verdadero sentido en relación con aquellas
normas comunitarias que dejen un amplio margen de opción, de manera que el Legislativo
pudiera ejercer una función soberana en el sentido de adoptar una decisión política
sustancial. Más concretamente, habrá que tener en cuenta ciertos criterios objetivos para
determinar la conveniencia de una intervención parlamentaria, como el contenido material
de la norma objeto de desarrollo y la amplitud de opciones dejadas a las autoridades
nacionales. De ese modo, no cabe duda de que los Parlamentos tendrán que intervenir
necesariamente en la ejecución de aquellas normas comunitarias que conlleven una
eventual sanción penal o una carga fiscal, que afecten a los derechos fundamentales o que
supongan la modificación o derogación de una ley vigente.
Más allá de esos casos la ejecución normativa la ejercerá el Ejecutivo, que es el órgano que,
en la mayor parte de los casos, mejor se adapta a la necesidad de dar una aplicación
concreta a la norma comunitaria y a tal fin, el Gobierno puede utilizar todas las medidas y
procedimientos previstos en el Derecho administrativo. Si bien de acuerdo con la
jurisprudencia del TJCE, en ningún caso, las Circulares pueden ser usadas como instrumento
de desarrollo de las normas comunitarias, especialmente en el caso de las Directivas ( Por
ejemplo, Sentencia de 6 de mayo de 1980, Comisión c. Bélgica, As. 102/79, o la Sentencia
de 15 de diciembre de 1982, Comisión c. Países Bajos, As. 160/82 ). En palabras del TJCE:
“Simples prácticas administrativas, por naturaleza modificables al gusto de las
Administraciones y desprovistas de una publicidad adecuada, no pueden considerarse una
ejecución válida de la obligación que incumbe a los Estados miembros destinatarios de una
Directiva en virtud del artículo 249 del TCE”
La razón de ser se encuentra en el hecho de que la primacía y el efecto directo de las
normas comunitarias no dispensan a los Estados miembros de la obligación de eliminar de su
ordenamiento jurídico aquellas disposiciones internas que sean incompatibles con las
disposiciones comunitarias. De manera que un Estado miembro que mantiene en vigor una
norma nacional contraria a la norma comunitaria, aunque pueda probar la inaplicación de la
norma interna y el respeto efectivo de la norma comunitaria estaría incumpliendo su
obligación de adoptar todas las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento del
Derecho comunitario. Y ello por que el mero mantenimiento en vigor de la norma interna
engendra inseguridad, pues da lugar a una situación de hecho ambigua en la que las
personas afectadas desconocen las posibilidades que tienen de acogerse a la norma
comunitaria.
Por eso el TJCE exige que la incompatibilidad entre una norma interna y una norma
comunitaria sea eliminada definitivamente mediante disposiciones internas de carácter
obligatorio que tengan el mismo valor jurídico que las que deben ser modificadas.
3.- La ejecución administrativa del Derecho comunitario
La aplicación concreta de las normas comunitarias respecto de los particulares, es decir, la
gestión cotidiana del Derecho comunitario, corresponde en su mayor parte a las autoridades
nacionales que prestan a esos efectos su ayuda a las Comunidades mediante la acción de sus
órganos administrativos.
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Así, en el ámbito del TCE y salvo algunas excepciones, la regla general es la de la
administración indirecta, siendo las administraciones nacionales las principales responsables
de la aplicación del Derecho comunitario a los particulares. Se trata de aprovechar la
infraestructura existente y de evitar la creación de una enorme administración comunitaria.
No obstante, la Comisión ejerce un papel complementario de la actuación de las
administraciones nacionales. En ese sentido, la Comisión dispone de un poder de
información, ya que los Estados miembros han de notificarle tanto la denominación y
estatuto de los órganos encargados de llevar a cabo este tipo de actuación como el
contenido de las normas nacionales conforme a las cuales actúan. Asimismo, dispone, de un
amplio poder de verificación in situ acerca del modo en que tales servicios nacionales
ejercer su labor de aplicación de las normas comunitarias.
4.- La ejecución judicial del derecho comunitario
Los Estados miembros llevan a cabo también la aplicación judicial del Derecho comunitario
por la vía de los recursos que se presentan ante los órganos jurisdiccionales nacionales como
consecuencia de los caracteres de eficacia directa y primacía de aquel, que como ya hemos
señalado en anteriores ocasiones, hacen del juez nacional el juez ordinario del Derecho
comunitario.
Así pues, los Estados miembros tienen la obligación de poner al servicio del ordenamiento
jurídico comunitario todas sus instancias y procedimientos judiciales con el fin de asegurar
el respeto y la debida aplicación de las normas comunitarias. No obstante, rige el principio
de autonomía al que ya nos hemos referido, lo que significa que corresponde a cada Estado
miembro la designación de los órganos jurisdiccionales competentes y la determinación de
las modalidades procedimentales oportunas.
El TJCE ha introducido, no obstante, importantes matizaciones y límites al principio de
autonomía en este ámbito, definiendo jurisprudencialmente el marco y los caracteres
básicos de la actuación de los órganos jurisdiccionales nacionales, consagrando los
principios que rigen los derechos de los particulares cuando invocan el Derecho comunitario
o delimitando los poderes del juez nacional en su labor de aplicación de las normas de dicho
ordenamiento, todo ello con el fin último de asegurar el respeto de los principios de
primacía, efecto directo y de responsabilidad del Estado por los daños causados a los
particulares.
Además, el TJCE ha venido a matizar el principio de la autonomía procedimental mediante
la proclamación de una serie de principios:
- Principio de subsidiariedad, conforme al cual la autonomía del Estado miembro para
regular las normas procesales aplicables opera únicamente en ausencia de norma
comunitaria en la materia.
- Principio de equivalencia, no discriminación o trato nacional, que exige que las
modalidades de procedimiento aplicables no sean menos favorables que las que se aplican
respecto de recursos similares de derecho interno.
- Principio de la efectividad o de umbral mínimo de eficacia , que significa que las
modalidades procedimentales nacionales no pueden hacer imposible en la práctica el
ejercicio de los derechos derivados de la norma comunitaria que los jueces nacionales
tienen la obligación de salvaguardar.
5.- El sistema jurisdiccional comunitario
Nos ocuparemos en este apartado únicamente de las principales vías de recurso ante el
TJCEE en el ámbito propiamente comunitario, en particular:
1.- Recurso de incumplimiento, que permite el control de las violaciones del Derecho
comunitario imputables a los Estados miembros. (art. 226 a 228 TCE).
2.- Los recursos de anulación (art. 230 TCE), por omisión (art. 232 TCE), y la excepción de
ilegalidad (art. 241 TCE), que garantizan el control de legalidad respecto de la actividad o
inactividad de las Instituciones.
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Instituciones, en los que el TJCE se ocupa de la interpretación y el examen de la validez del
Derecho comunitario a nivel prejudicial. (art. 234 TCE).
4.- El recurso por la responsabilidad extracontractual de la Comunidad (art. 235 TCE).
A) EL RECURSO DE INCUMPLIMIENTO:
Una de las atribuciones de la Comisión, conforme al artículo 211.1 TCE es la de controlar el
cumplimiento del Derecho comunitario, originario y derivado. Función que ejerce sobre la
acción de los Estados miembros y, en determinadas ocasiones, respecto del comportamiento
de los particulares. Cuando dicho control recae sobre el actuar de los Estados miembros y,
una vez constatada la infracción del Derecho comunitario, la Comisión tiene varias vías de
acción ( Vid. IV.4.5 ). Entre ellas, la de carácter más general consiste en iniciar
formalmente el Procedimiento por incumplimiento o en constatación de infracción ( art.
226 y 228 TCE ).
Dicho procedimiento es aplicable a cualquier tipo de infracción del Derecho comunitario
considerado en su conjunto. El artículo 226 lo prevé en relación con “cualquier violación de
una de las obligaciones que le incumben en virtud del presente Tratado”, lo que incluye
tanto el Derecho comunitario originario como los actos vinculantes de las Instituciones, los
Acuerdos internacionales que vinculan a la Comunidad y las propias sentencias del TJCE. El
procedimiento consta de dos fases, una precontenciosa o administrativa (ante la Comisión) y
una contenciosa o judicial (ante el TJCE), de manera que la apertura de este procedimiento
por la Comisión le permite, llegado el caso y si lo considera oportuno, demandar al Estado
infractor ante el TJCE.
a) Fase administrativa o precontenciosa: Una vez que la Comisión ha constatado la
infracción del Derecho comunitario por un Estado miembro, está obligada a dirigirse al
incumplidor mediante el envío de una Carta de emplazamiento o requerimiento . En ella, la
Comisión denuncia el retraso en el cumplimiento, precisando la o las infracciones que se
imputan al Estado miembro, hace las observaciones que estime pertinentes y fija un plazo
para que el Estado conteste a la carta ofreciendo explicaciones de su conducta o
rectificándola. La finalidad de dicho escrito es la de permitir al Estado miembro preparar su
defensa y presentar sus observaciones. Es, pues, una garantía esencial de cuyo
cumplimiento depende la regularidad del procedimiento.
Recibida la Carta de Emplazamiento, el Estado miembro puede contestar dando
explicaciones suficientes a la Comisión, en cuyo caso terminaría el procedimiento; contestar
pero en tales términos que sus explicaciones no convenzan a la Comisión; o, sencillamente,
no contestar.
En los dos últimos casos, persistiendo la infracción, la Comisión emitirá un Dictamen
motivado por el que pide al Estado miembro que ponga fin a la infracción en un
determinado plazo. El Dictamen debe circunscribirse a las observaciones previamente
formuladas en la carta de emplazamiento y a las alegaciones que, en su caso, el Estado
hubiese presentado en contestación. Cualquier ampliación constituiría una irregularidad.
También la demanda por incumplimiento, caso de que finalmente la Comisión decidiera
someter el asunto al TJCE, quedará circunscrita al dictamen motivado, pues el recurso por
incumplimiento sólo puede fundarse en los mismos motivos, de no ser así dicha demanda no
sería admitida por el TJCE por irregular. Igual que la carta de emplazamiento, el dictamen
motivado pretende dar al Estado miembro la posibilidad de justificarse frente a las
imputaciones de la Comisión y, en su caso, de permitirle cumplir voluntariamente con lo
dispuesto en el Tratado.
A la finalización del plazo fijado por la Comisión en el Dictamen, la Comisión podrá (no está
obligada, sino que goza de una facultad discrecional) demandar al Estado miembro ante el
TJCE, mediante el Recurso por incumplimiento (art. 226 TCE).
b) Fase contenciosa o jurisdicional: En relación con el inicio de esta fase, es preciso
advertir con carácter previo, que si el Estado pusiera fin a su incumplimiento después de
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supone la conclusión automática del procedimiento, a menos que hubiera desistimiento de
la Comisión.
La sentencia del TJCE es meramente declarativa, de manera que, en ella, se limita a
constatar si existe o no incumplimiento, no pudiendo en el primer caso indicar al Estado las
medidas que debe adoptar para acabar con la infracción. Si en el TJCE declara la existencia
de incumplimiento por parte del Estado demandado, éste deberá adoptar todas las medidas
necesarias para eliminar el incumplimiento.
Si el Estado no hace efectiva su sentencia, sólo cabría iniciar un nuevo proceso ante el TJCE
por incumplimiento de sentencia, pues no cabe la ejecución forzosa de la misma. En todo
caso, la sentencia en la que se declara el incumplimiento podría servir de base a los
particulares eventualmente perjudicados para solicitar una indemnización de daños y
perjuicios a su Estado. Además, y desde el Tratado de Maastrict, el artículo 228 TCE
establece un mecanismo sancionador aplicable en caso de inejecución de sentencias
declarativas de incumplimiento, en virtud del cual la Comisión puede solicitar al TJCE que
imponga al Estado el pago de una multa a tanto alzado.
B) EL CONTROL DE LEGALIDAD COMUNITARIA
Es el control que tiene por objeto la actuación e las Instituciones u órganos comunitarios y
se lleva a cabo por tres vías:
a) El recurso de anulación (art. 230 y 231 TCE): Puede ir dirigido contra los vinculantes
actos adoptados por las Instituciones y órganos comunitarios, pero no respecto de las
disposiciones de los Tratados ni de los ordenamientos jurídicos internos de los Estados
miembros.
El TJCE en su jurisprudencia ha atendido normalmente a condiciones como el contenido o la
sustancia del acto, más que a su denominación formal a la hora de determinar si un acto era
susceptible o no de recurso de anulación. Así, para que un acto pueda ser recurrido en
anulación deben darse tres condiciones, que el acto produzca efectos jurídicos obligatorios,
que sea definitivo y que afecte a terceros, es decir, que despliegue efectos jurídicos que
alcancen a terceros, y no sólo a la Institución autora.
Por lo que se refriere a la legitimación activa, es decir, quiénes están facultados para
presentar este recurso ante el TJCE, a la vista del artículo 230 TCE es posible distinguir
entre los demandantes privilegiados (los Estados miembros y las Instituciones comunitarias)
y los no privilegiados (las personas físicas y jurídicas). Los primeros tienen una legitimación
más general, ya que pueden solicitar la anulación de cualquier acto de las Instituciones,
además de que no necesitan justificar su interés para interponer el recurso. Mientras que la
legitimación de los segundos es más limitada, puesto que sólo podrán interponer el recurso
respecto de las decisiones de las que sean destinatarios, las que les afecten directa e
individualmente, y las decisiones dirigidas a otros particulares o a Estados miembros que les
afecten directa e individualmente.
El recurso de anulación podrá plantearse si se da alguno de los cuatro motivos recogidos en
el artículo 230 TCE. Entre ellos es posible distinguir entre los motivos de anulación referidos
a la legalidad externa del acto y los que se refieren a su legalidad interna. Los primeros,
que pueden ser alegados de oficio por el propio TJCE, son la incompetencia y los vicios
sustanciales de forma (falta de motivación o motivación insuficiente del acto,
incumplimiento de la obligación de consulta a otra Institución u órgano, errónea
determinación de la base jurídica del acto…).
Los motivos que afectan a la legalidad interna, por el contrario, sólo pueden ser invocados
por la parte demandante y son la desviación de poder, entendida como el hecho de que una
autoridad administrativa emplee sus atribuciones para una finalidad distinta de aquella para
la que fueron previstas; y la violación de los Tratados o de cualquier norma jurídica relativa
a su ejecución. La alegación de este último motivo permite al TJCE verificar la
compatibilidad del Derecho derivado con el bloque de la legalidad comunitaria. Dicho
63
derivado jerárquicamente superiores a la cuestionada, los tratados internacionales y las
normas de Derecho Internacional vinculantes para la Comunidad, los principios generales
del Derecho y las Sentencias del TJCE, pues éstas tienen autoridad absoluta y fuerza
obligatoria.
La posibilidad de presentar el recurso de anulación se limita, por seguridad jurídica, a un
plazo de dos meses a partir de la publicación del acto, de su notificación o del momento en
que se haya tenido conocimiento del mismo, según los casos.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 231 TCE, si el TJCE considera fundado el motivo de
anulación, declarará el acto nulo y sin valor ni efecto alguno, con efectos retroactivos, lo
que significa que se considerará que el acto no ha existido y los efectos que hubiera
producido deberán ser eliminados. No obstante, el TJCE puede declarar sólo la nulidad
parcial del acto, o sea, sólo de algunas de sus disposiciones. Además, en el caso de los
Reglamentos, el TJCE podrá modular el efecto retroactivo de la sentencia, pues podrá
señalar, si lo estima necesario, que alguno de los efectos del Reglamento declarado nulo
sea considerado definitivo.
Por lo que se refiere a la ejecución de la sentencia, corresponde a la Institución autora del
acto anulado adoptar las medidas necesarias para su ejecución, y si no ejecutara la
sentencia cabría la posibilidad de interponer un recurso por omisión y, si la ejecución se
llevara a cabo de manera incorrecta, cabría nuevo recurso de anulación.
b) El recurso por omisión (art. 232 TCE) tiene la finalidad de controlar la legalidad de la
inactividad de las Instituciones comunitarias, y declarar si las omisiones son contrarias al
Derecho comunitario.
El Tratado entiende la omisión recurrible como la abstención de pronunciarse cuando el
Tratado exige su actuación, y no como la adopción de un acto distinto al que los interesados
hubiesen deseado o considerado necesario, pues, en tales casos, lo que procedería sería el
recurso de anulación. El objeto del recurso serán las omisiones del Consejo, del PE y de la
Comisión, en general, y del BCE, respecto de los ámbitos de su competencia que constituyan
violación de las normas comunitarias, tanto si se refiere a la no adopción de actos
vinculantes como no vinculantes.
Como en el recurso de anulación es posible distinguir a efectos de la legitimación activa
para interponer el recurso, entre demandantes privilegiados (Estados miembros,
Instituciones y BCE en el ámbito de sus competencias) y demandantes no privilegiados
(personas físicas y jurídicas), que sólo pueden interponer el recurso cuando se trata de la no
adopción de actos obligatorios.
El procedimiento del recurso por omisión consta de dos fases. Una precontenciosa que
comienza cuando el demandante invita formalmente a la Institución a que adopte una
decisión definiendo su postura. Desde entonces, la Institución dispone de un plazo de dos
meses, transcurrido el cual sin respuesta, el demandante dispone de otros dos meses para
iniciar la segunda fase, contenciosa, mediante la presentación de la demanda ante el TJCE.
No obstante, si durante esta segunda fase la Institución adoptara una decisión, el recurso
perdería su objeto y ello pondría fin al proceso. La sentencia dictada por el TJCE en estos
casos se limita a reconocer o no la abstención contraria a derecho, pero el TJCE no puede
adoptar el acto.
c) La excepción de ilegalidad (art. 241 TCE) Se trata, en realidad, de un procedimiento
incidental por el que se controla la legalidad de un acto de alcance general en el marco de
un litigio principal en el que se impugna una medida de aplicación de ese acto. Puede ser
planteada por cualquiera de las partes en el litigio principal ante el TJCE, sean Estados
miembros, Instituciones o personas físicas o jurídicas, si bien lo habitual es que la planteen
estas últimas ante la imposibilidad de impugnar actos de alcance general vía recurso de
anulación. Si el TJCE estima la excepción, ello no supone la nulidad del acto de alcance
general, sino únicamente su inaplicabilidad a la decisión concreta atacada en el litigio
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litigio principal, si bien la Institución autora del acto estará obligada adoptar las medidas
que se deriven de dicha sentencia.
C) LA COMPETENCIA PREJUDICIAL DEL TJCE
La descentralización en la aplicación judicial del Derecho comunitario lleva consigo un
importante riesgo de interpretaciones divergentes por las diferentes jurisdicciones de los
distintos Estados miembros. Para evitarlo se hizo necesario arbitrar un mecanismo que
permitiera mantener la aplicación efectiva de las normas comunitarias por los jueces
nacionales pero eliminando el riesgo de interpretaciones divergentes. Ese mecanismo es la
cuestión prejudicial a la que se refiere el Art. 234 TCE, que permite al TJCE asegurar la
interpretación y aplicación uniforme del Derecho comunitario, o en los términos utilizados
por la propia jurisprudencia del TJCE, permite garantizar que, en cualesquiera
circunstancias, el derecho comunitario produzca el mismo efecto en todos los Estados
miembros de la CE ( Sentencia de 16 de enero de 1974, As. 166/73, Rec. 33).
Se trata en definitiva de un mecanismo de cooperación judicial, pues se basa en una
relación de cooperación entre el juez nacional y el TJCE, y no en una relación jerárquica. Y
consiste básicamente en la posibilidad abierta al juez nacional ante el que se está
suscitando un litigio que ha de resolverse mediante la aplicación de una norma comunitaria
de cuya validez o interpretación duda, de paralizar el procedimiento y solicitar al TJCE que
interprete o determine la validez de la norma en cuestión. Y, una vez que haya obtenido la
respuesta del TJCE y, en función de la misma, continuará el procedimiento y resolverá el
litigio.
La cuestión prejudicial puede ir referida:
a) A la interpretación de las disposiciones de los Tratados o del derecho comunitario
derivado, incluidos los actos del BCE y los estatutos de los organismos creados por el
Consejo si en ellos se determina (cuestiones prejudiciales de interpretación). El TJCE en su
jurisprudencia ha interpretado en sentido amplio las indicaciones de los Tratados sobre el
objeto de este recurso, considerando susceptibles del mismo tanto las normas de derecho
comunitario originario, como las de derecho derivado, y dentro de éstas, tanto las típicas
como las atípicas y con independencia de su carácter obligatorio o no. Asimismo, ha
considerado susceptibles de cuestión prejudicial sus propias sentencias y actos, los
principios generales del derecho, e incluso los Tratados internacionales celebrados por la
Comunidad.
En todo caso, interpretar no significa aplicar al caso concreto, pues esa tarea queda
reservada al juez nacional. No obstante, en la práctica no siempre es fácil interpretar sin
aplicar o sin al menos prejuzgar un poco la futura aplicación. Especialmente si se tiene en
cuenta que la interpretación realizada por el TJCE ha de resultar útil al órgano judicial que
le planteó la cuestión por lo que ha de ser mínimamente concreta, pues de lo contrario,
demasiada abstracción podría hacer que se quedara en algo puramente académico e
inutilizable el juez nacional.
b) Al examen de la validez de los actos de las instituciones (cuestiones prejudiciales de
apreciación de validez). En estos casos, corresponde al TJCE determinar la validez de una
norma comunitaria aplicable al litigio principal del que el juez nacional que plantea la
cuestión está conociendo. Pero no la validez del derecho nacional o la compatibilidad de
éste con el Derecho comunitario, ya que esa función corresponde siempre al juez nacional.
Las cuestiones prejudiciales sólo pueden ser presentadas por los órganos jurisdiccionales
nacionales, mientras que las partes en el litigio lo único que pueden hacer es sugerir al juez
nacional la conveniencia o necesidad de remitir la cuestión. Ahora bien, ¿Qué debe
entenderse por órgano jurisdiccional a estos efectos?
Ante la existencia de divergencias significativas en los distintos Estados miembros, el propio
TJCE decidió zanjar el tema afirmando que el concepto de órgano jurisdiccional a los
efectos de la aplicación del artículo 234 TCE era un concepto comunitario autónomo y
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determinar si un organismo puede o no considerarse un órgano jurisdiccional legitimado
para remitir un asunto al TJCE. Así, habrá que atender al origen legal del órgano, su
permanencia, el carácter obligatorio de su jurisdicción, el carácter contradictorio del
procedimiento, la aplicación por ese órgano de normas jurídicas y su independencia.
Criterios, como vemos muy amplios que han sido además interpretados de modo flexible por
el TJCE.
Los REQUISITOS que necesariamente han de concurrir para poder plantear la cuestión son
que se suscite ante el juez interno una duda acerca de la interpretación o validez de una
norma comunitaria; que esa “duda” surja en el marco del un proceso pendiente ante el
órgano jurisdiccional nacional; y que el juez deba aplicar la disposición controvertida para
resolver el litigio.
En caso de que concurran tales requisitos, el órgano jurisdiccional nacional de que se trate
estará facultado para plantear la cuestión prejudicial ante el TJCE, siempre que se trate de
una cuestión prejudicial de interpretación y siempre que dicho órgano no esté llamado a
decidir en última instancia.
Por el contrario, la facultad de plantear la cuestión al TJCE se transforma en obligación en
dos casos:
1.- Tratándose de una cuestión de interpretación, cuando el órgano jurisdiccional que
conoce del litigio principal sea un órgano cuyas decisiones no sean susceptibles de recurso
conforme al derecho interno por ser una jurisdicción de última instancia.
2.- Si se trata de una cuestión de apreciación de validez, cuando el órgano jurisdiccional
(sea de 1º o última instancia) tiene dudas acerca de la validez de la norma en cuestión, o
dicho de otro modo, si considera pertinentes las objeciones planteadas en el litigio principal
acerca de la validez de la norma comunitaria. Para comprender esta obligación hay que
tener en cuenta que, por motivos de seguridad jurídica, el TJCE es el único órgano
jurisdiccional competente para declarar la invalidez de un acto comunitario, lo que significa
que el juez nacional no puede por sí mismo declarar la invalidez de la norma comunitaria,
lo único que puede hacer por sí mismo es desestimar los motivos de invalidez alegados si
considera que la norma en cuestión es plenamente válida.
Así, no existe obligación de plantear la cuestión, conforme a la “teoría del acto claro”, por
ejemplo, si hay una jurisprudencia suficientemente consolidada o la claridad de los propios
términos de la norma en cuestión se impone con tal evidencia que hace inútil, por superfluo
el planteamiento de la cuestión.
En otro caso, es decir, tanto si tiene dudas como si considera que la norma comunitaria
puede no ser válida, podrá suspender provisionalmente la ejecución del acto nacional
basado en el acto comunitario en cuestión y deberá obligatoriamente plantear la cuestión
prejudicial de apreciación de validez al TJCE.
El procedimiento se inicia en el momento en el que el TJCE recibe la resolución del órgano
jurisdiccional nacional por la que se le plantea la cuestión. Respecto del litigio principal
ante el juez nacional, el planteamiento de la cuestión es un incidente procesal, por lo que
dicho procedimiento se suspende hasta que el TJCE pronuncie su sentencia.
Por último y en cuanto a los efectos de la sentencia, hay que distinguir:
a) La sentencia prejudicial de interpretación : vincula con autoridad de cosa juzgada al
juez nacional que planteó al cuestión, ya que deberá aplicar la norma conforme a la
interpretación dada por el TJCE, y los demás órganos judiciales nacionales llamados a
conocer del mismo litigio (en sucesivas instancias). Además, la sentencia tienen un efecto
más general, pues la interpretación contenida en ella vincula también a cualquier órgano
judicial de cualquier Estado miembro que tuviera que aplicar la norma en cuestión en un
litigio.
b) La sentencia prejudicial de apreciación de validez: Tiene alcance general. Si el TJCE
declara que los motivos de invalidez alegados no son fundados, ello no significa que el acto
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los motivos, entonces sí declara inválido el acto y ni el juez nacional podrá aplicarlo en el
litigio principal, ni podrá ser tampoco aplicado por otros órganos judiciales de ese o de
otros Estados miembros. No obstante, a diferencia con lo que ocurre en el recurso de
anulación, aquí el acto declarado inválido subsiste y sólo podrá ser modificado o derogado
por la institución que lo adoptó.
D) EL RECURSO POR RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL
La actuación de las Instituciones comunitarias en el ejercicio de las competencias
transferidas por los Estados puede lesionar derechos de los administrados por lo que es
necesario que éstos estén legitimados para exigir la indemnización de los daños y perjuicios
que puedan sufrir como consecuencia del obrar de las Instituciones.
Para ello, el TCE ha previsto este recurso ante el TJCE (art. 235 TCE) que podrá plantear
cualquier persona física o jurídica o cualquier Estado miembro que hubiera sufrido un daño,
contra la Institución u órgano causante del mismo en el plazo de 5 años a partir del hecho
que lo motivó. El recurrente podrá solicitar tan sólo la declaración de la obligación de
reparar de la Comunidad, o también la cuantificación del daño y la determinación del valor
de la indemnización.
Aunque como consecuencia de la administración indirecta del Derecho comunitario pueden
producirse supuestos de daños causados por las propias autoridades nacionales cuando
aplican en su territorio normas comunitarias, en tales casos en principio no es de aplicación
este recurso. Así la regla general es la de que la responsabilidad de los Estados miembros es
exigible a través de los recursos previstos en los propios ordenamientos internos, quedando
limitada la posibilidad de hacer uso de este recurso ante el TJCE a los casos en que los
perjudicados no dispongan de recurso interno para solicitar la indemnización.
67
humanos.
Así, por un lado, poco a poco se ha ido produciendo la formalización de los derechos
humanos y libertades fundamentales, es decir, su inclusión expresa en el texto de los
Tratados, mediante modificaciones de los mismos que han tenido una clara inspiración en la
construcción jurisprudencial del TJCE, y han consistido, hasta el Tratado de Ámsterdam en
referencias genéricas a los principios constitucionales comunes y a los instrumentos
internacionales como inspiración de los principios generales del Derecho comunitario.
En esa línea el artículo 6. 2 TUE dispone que “la UE respetará los derechos fundamentales
tal y como se garantizan en el Convenio Europeo de Derechos humanos y Libertades
Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950, y tal y como resultan de las
tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros como principios generales del
Derecho comunitario”.
Por otro lado, y ante la necesidad de un texto en el que se concretaran los derechos
reconocidos y las garantías de cumplimiento de los mismos, desde muy pronto se planteó la
dicotomía entre la adhesión de la UE en cuanto tal al Convenio Europeo de Derechos
humanos de 1950, del que ya eran parte todos sus Estados miembros, o la elaboración de un
texto normativo propio.
Mientras que la primera opción no ha pasado se ser una mera propuesta política por los
numerosos problemas que plantea, como la ausencia de personalidad jurídica de la UE, la
posible contradicción entre el sistema jurisdiccional comunitario y el sistema de garantías
previsto en dicho Convenio, entre otras, la segunda se materializó en la proclamación, por
el Consejo Europeo de Niza de 2000, de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE (DO C
364 de 18 de diciembre de 2000 pp. 1–22 ) Ahora bien, dicha Carta se ha concebido como un
texto meramente político y, por el momento carente de efectos jurídicos. Además, no
incluye un sistema de garantía de los derechos que recoge. De hecho, entre sus
disposiciones generales del Capítulo VII, introduce una norma por la que afirma que “la
Carta no crea ninguna competencia ni ninguna misión nueva para la Comunidad ni para la
UE, ni modifica las competencias y misiones definidas por los Tratados”.
No obstante, es un texto político de extraordinaria importancia del que derivan ciertos
efectos jurídicos indirectos. Además, el Tratado por el que se establece una Constitución
para Europa la ha incluido en su texto, por lo que de entrar éste en vigor ello supondría la
consitucionalización de la Carta y su carácter jurídicamente vinculante.
Por lo demás, la presencia de dos nuevas circunstancias políticas en la UE, la reciente
ampliación y la consolidación de su acción exterior, han puesto de manifiesto la relevancia
de ciertos aspectos de la protección de los derechos humanos en la UE. A saber:
- La necesidad de que la UE goce de un sistema que permita exigir el respeto de tales
derechos a los Estados miembros, tanto como requisito previo a la adhesión de cualquier
Estado a la misma (art.49 TUE), como para prevenir y sancionar las posibles violaciones
graves y persistentes de tales derechos por parte de los Estados que ya son miembros de la
UE (art. 7. 1 y 2 TUE).
- La necesidad de una acción exterior preocupada por la promoción y protección de los
derechos humanos, es decir, que ese aspecto se tenga en cuenta en las relaciones de la UE
con terceros Estados.
Nos ocuparemos aquí solamente de la primera cuestión, la referida a la preocupación por la
protección de los derechos humanos en el interior de la UE.
2.- La exigencia de respeto de los derechos humanos a los Estados miembros
A) La adhesión a la UE y los derechos fundamentales: El Art. 49 del TUE, introducido en la
reforma llevada a cabo en Ámsterdam en 1997, dispone que “cualquier Estado europeo que
respete los principios enunciados en el apartado 1º del artículo 6 podrá solicitar el ingreso
como miembro en la UE”. De manera que la adhesión a la UE está sometida a una doble
condición, ser un Estado europeo y respetar los principios del artículo 6.1 TUE.
68
libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales y el
Estado de derecho, en cuanto principios comunes a todos los Estados miembros.
B) Los procedimientos de prevención y control de las violaciones: Con las reformas
introducidas en Ámsterdam y Niza la UE pudo dotarse de un sistema de control del
cumplimiento de los derechos humanos por parte de sus Estados miembros que se configura
en el artículo 7 en torno a dos mecanismos: Un mecanismo de prevención (art. 7.1) y un
mecanismo de sanción (art. 7.2).
Ahora bien, no se trata de controlar el cumplimiento de los derechos humanos en el ámbito
del Derecho comunitario, o en sentido más amplio, del derecho de la UE, como en el caso
de la construcción jurisprudencial del TJCE y la Carta de Derechos fundamentales de la UE,
es decir, la actuación de las propias Instituciones comunitarias o de los Estados miembros
en los ámbitos competenciales cedidos y regulados por el Derecho comunitario, sino de
controlar la acción de los Estados miembros en cualquiera de sus ámbitos de acción,
incluidos los referidos a competencias soberanas no cedidas a la UE.
a) El procedimiento preventivo: A comienzos del año 2000, 14 Estados miembros de la UE
quisieron impedir el acceso al Gobierno de Austria (miembro de la UE desde 1995) de un
partido ultraderechista. Sin embargo, no existía un mecanismo aplicable a ese tipo de
situaciones, ya que el mecanismo sancionador (que veremos a continuación) introducido en
Ámsterdam, sólo era aplicable a situaciones de violación grave y persistente de los derechos
humanos que ya se estuvieran produciendo. Ante ello, la solución elegida por esos 14
Estados miembros (todos menos la propia Austria) fue la adoptar sanciones unilaterales
concertadas entre sí, y congelar las relaciones diplomáticas con ese país.
Posteriormente, se levantaron las sanciones y se encargó a un Comité de sabios (formado
por tres miembros, entre ellos el español Marcelino Oreja), la elaboración de un informe
sobre la situación. En dicho informe se recomendaba la creación de un procedimiento de
prevención y supervisión. Así, teniendo en cuenta la recomendación del Comité de sabios,
los Estados miembros decidieron en Niza la modificación de los tratados para introducir, en
el artículo. 7.1 del TUE.
El procedimiento previsto en dicho artículo consiste en que el Consejo constate (por
mayoría de 4/5 de sus miembros y previo dictamen conforme del PE) la existencia de un
“riesgo claro de violación grave” por parte de un Estado miembro de los principios del
artículo 6.1 y, en tal caso, le dirija recomendaciones adecuadas. Pero antes, oirá al Estado
miembro en cuestión y podrá pedir a personalidades independientes que le presenten un
informe sobre la situación. Posteriormente, el Consejo comprobará periódicamente si los
motivos que le llevaron a constatar la existencia de ese riesgo siguen siendo válidos.
Además, para iniciar el procedimiento hace falta la propuesta motivada de 1/3 de los
Estados miembros, del PE o de la Comisión.
b) El procedimiento sancionador: Fue introducido por el Tratado de Ámsterdam en previsión
a la ampliación de la UE a Estados miembros en los que habían estado presentes regímenes
autoritarios.
El procedimiento, recogido en los apartados 2º y 3º del artículo 7 está previsto en una doble
fase:
1) Constatación: El Consejo, reunido al más alto nivel, es decir, en su formación de Jefes de
Estado o de Gobierno y por unanimidad (salvo el Estado en cuestión), decide si existe en un
Estado miembro una situación de “violación grave y persistente de los derechos humanos”.
Para que el Consejo pueda reunirse a estos efectos hace falta la propuesta de 1/3 Estados
miembros, o de la Comisión y siempre previo dictamen conforme del PE. Además, el Estado
afectado ha de ser invitado a formular las observaciones que estime oportunas.
2) Sanción: Es también el Consejo la Institución que la decide. La sanción tendrá carácter
facultativo (puede decidirse o no) y podrá suponer la suspensión de diversos derechos
derivados de la condición de miembro (por ejemplo, al derecho de voto en el Consejo). En
69
seguirán estando vigentes, se tendrán en cuenta las eventuales consecuencias para las
personas físicas y jurídicas y en cualquier momento podrán ser modificadas o revocadas por
el Consejo.
3.- La ciudadanía de la UE
El TUE de Maastricht introdujo en la Segunda Parte el TCE el estatuto de “ciudadanía de la
Unión”, otorgándole rango constitucional. Además, el TUE se refiere también a la
ciudadanía de la Unión en el Preámbulo, en el que los Estados miembros se manifiestan
“resueltos a crear una ciudadanía común a los nacionales de sus países”, así como entre los
objetivos de la UE recogidos en el artículo 2 del TUE.
Antes de la adopción de dicho Tratado ya venían reconociéndose algunos de los derechos
que actualmente integran el estatuto de ciudadanía de la Unión, pero se encontraban
estrechamente vinculados a los derechos económicos y sociales reconocidos en los Tratados
constitutivos, como la libre circulación de trabajadores. El TUE supuso quebrar esa
dimensión preferentemente socioeconómica y permitió avanzar en la dimensión política de
los derechos.
La ciudadanía de la Unión también vino a romper el vínculo de exclusividad de la relación
jurídico política entre el particular y el Estado, de manera que los nacionales de los Estados
miembros mantienen desde entonces de forma complementaria, simultánea e inseparable
un doble vínculo político, con su propio Estado y con la Unión Europea. El estatuto de
ciudadanía está, además, garantizado jurisdiccionalmente, sin restricciones, frente a los
propios Estados y frente a las Instituciones comunitarias por el TJCE (art. 46 TUE).
El estatuto de ciudadanía se integra jurídicamente, en el TCE, es decir, dentro del pilar
comunitario, salvando así las dificultades que pueden derivarse de la ausencia de
reconocimiento expreso de personalidad jurídica de la UE. No obstante, la ciudadanía lo es
de la Unión, por lo que sirve de vínculo entre el nacional del Estado miembro y los tres
pilares de la UE, no sólo el comunitario, sino también los dos intergubernamentales (la PESC
y la CJP en materia penal), aunque el alcance del estatuto sea distinto en cada caso.
Por lo que se refiere al contenido de dicho estatuto, está formado por una serie de derechos
de diferente naturaleza y efectos. Así, la mayoría de los derechos de ciudadanía tienen una
relevancia jurídico constitucional y se ejercen ad intra, bien en el interior de los Estados
miembros (como el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales) o bien
en el ámbito comunitario (derecho de libre circulación y residencia, derecho de petición al
PE, derecho de dirigirse al Defensor del Pueblo europeo, derecho de dirigirse a las
Instituciones, derecho de acceso a los documentos de las Instituciones y derecho de sufragio
en las elecciones al PE), mientras que el derecho de acogerse en el territorio de un tercer
Estado a la protección de las autoridades diplomáticas y consulares de cualquier Estado
miembro posee una clara relevancia jurídica internacional y produce sus efectos ad extra de
la Comunidad, en el territorio de terceros Estados.
Actualmente y tras las sucesivas reformas, la ciudadanía de la Unión está regulada en los
artículos 17 a 22 del TCE. En el artículo 22.1 del TCE se prevé que cada tres años la
Comisión informará al Parlamento Europeo, al Consejo y al Comité Económico y Social sobre
la aplicación de las disposiciones del TCE que regulan el estatuto de ciudadanía de la Unión.
Así, la Comisión ha ido publicando sus informes en los que da cuenta de los progresos y de
las principales deficiencias observadas en la aplicación de tales derechos (Último informe
publicado, de 26 octubre de 2004, Doc. COM (2004)695 final).
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 17 TCE, la ciudadanía de la Unión se define en
atención a la nacionalidad de un Estado miembro. Se establece, así, un vínculo indisoluble
entre nacionalidad de un Estado miembro y ciudadanía de la Unión, a modo de conditio sine
qua non, de tal manera que, si se pierde la condición de nacional de un Estado miembro, se
pierde automáticamente la ciudadanía de la Unión.
La condición de ciudadano de la Unión se presenta así como un complemento a la
70
estándar de derechos como consecuencia de su vinculación a dos esferas políticas, la estatal
y la comunitaria. La ciudadanía de la Unión representa, pues, sumar al primer círculo de
derechos de la nacionalidad, a disfrutar en el interior de cada Estado miembro, un segundo
círculo de derechos a ejercer en cualquier Estado miembro y que podrán invocarse ante las
Instituciones comunitarias, ante las autoridades de cualquier Estado miembro y en las
relaciones con otros particulares ciudadanos de la Unión, todo ello bajo la protección
jurisdiccional del TJCE.
La adquisición de la ciudadanía de la UE viene, así, determinada por la nacionalidad de un
Estado miembro y la determinación de ésta última es competencia de los Estados conforme
a sus respectivos ordenamientos internos. Así lo reconoce la “Declaración relativa a la
nacionalidad de un Estado miembro”, anexa al Acta Final del TUE, conforme a la cual “la
cuestión de si una persona posee una nacionalidad determinada se resolverá únicamente
remitiéndose al Derecho nacional del Estado miembro de que se trate”. Y así lo puso
también de manifiesto el TJCE, en el Asunto Micheletti (Sentencia de 7 de julio de 1992, C-
368/90), donde prescindiendo del principio de efectividad, sostuvo que corresponde a cada
Estado miembro determinar quiénes son sus nacionales, sin que el resto de Estados
miembros pueda oponerse a tal decisión a los efectos de la aplicación de los derechos
incluidos en la ciudadanía de la Unión. Admitir otra cosa, añade el TJCE, supondría aceptar
que el ámbito de aplicación personal de las normas comunitarias podría variar de un Estado
a otro de acuerdo con sus respectivas leyes internas en la materia, dando lugar a
situaciones discriminatorias.
4.- Los derechos reconocidos en el estatuto de ciudadanía
Como ya hemos dicho, la ciudadanía de la Unión está regulada en los artículos 17 a 22 del
TCE, así como en otras disposiciones del derecho originario y del derecho derivado. En este
punto hay que destacar la interacción entre los derechos de ciudadanía de la Unión y el
principio del respeto de los derechos fundamentales, tal como se regula en el artículo 6 del
TUE.
El artículo 17.2 TCE asegura que “los ciudadanos de la Unión serán titulares de los derechos
y sujetos de los deberes previstos en el presente Tratado”, de forma que los eventuales
derechos y obligaciones de los ciudadanos de la Unión no abarcan sólo los especificados en
la Segunda Parte del TCE, sino también otros relacionados con la esencia de dicho estatuto,
como el principio de igualdad de trato y el goce de un sistema coherente de derechos
fundamentales, o el principio de no discriminación por razón de la nacionalidad, reconocido
con carácter general en el artículo 12 del TCE, y desarrollado en otros preceptos en relación
con su aplicación en diversos ámbitos materiales. Este derecho, que no se ha incluido
formalmente entre los derechos de ciudadanía, tiene, sin embargo, una enorme relevancia
en el disfrute de algunos de ellos, como los que regulan los derechos de libre circulación y
residencia.
A continuación estudiaremos más detalladamente el vigente catálogo de derechos de
ciudadanía:
A) El derecho de libre circulación y residencia en el territorio de la UE: Se recoge en el
artículo 18 TCE, aunque ya figuraba en los Tratados constitutivos de 1957, si bien,
entonces, se vinculaba a la realización de alguna actividad económica, como un empleo
asalariado o por cuenta propia, o la prestación o recepción de servicios. Posteriormente, su
ejercicio se fue extendiendo, gracias a la jurisprudencia del TJCE y por la vía del derecho
derivado, a otras categorías de personas, como los familiares del trabajador o del prestador
de servicios, las personas en busca de un empleo; los destinatarios de servicios; los turistas;
los estudiantes, las personas que sin realizar una actividad económica, demostraran tener
medios económicos suficientes, y a los jubilados o pensionistas.
Actualmente, el artículo 18 TCE, reconoce el derecho de libre circulación y residencia con
carácter general como un derecho de ciudadanía de la Unión. Se desvincula así el disfrute
71
sujeto “a las limitaciones y condiciones previstas en el presente Tratado y en las
disposiciones adoptadas para su aplicación”. Limitaciones que deben entenderse referidas a
las restricciones generales de orden público, seguridad o salud pública, que, como ha
mantenido el TJCE en su jurisprudencia, deben interpretarse restrictivamente.
La disposición del Tratado fue desarrollada recientemente mediante la adopción de la
Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004,
relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias a circular y
residir libremente en el territorio de los Estados miembros (DO L 158, 30 de abril de 2004).
El principal objetivo de esta Directiva es el de facilitar el ejercicio del derecho de libre
circulación y residencia y con ella se rebasa por fin el enfoque sectorial y fragmentario del
derecho que ha venido caracterizando a la normativa comunitaria anterior. Ahora el
derecho se regula mediante un acto legislativo único, que derogará toda la normativa
sectorial previa una vez hayan transcurrido dos años desde su entrada en vigor, o sea, en
abril de 2006.
B) Los derechos de participación política en el lugar de residencia:
a) El derecho de sufragio en las elecciones municipales: Este derecho, que es un
complemento del derecho de libre circulación y residencia, viene recogido en el artículo
19.1 TCE, conforme al cual “todo ciudadano de la Unión que resida en un Estado miembro
del que no sea nacional tendrá derecho a ser elector y elegible en las elecciones
municipales del Estado miembro en el que resida, en las mismas condiciones que los
nacionales de dicho Estado”.
Las modalidades de ejercicio del derecho fueron establecidas por el Consejo, a propuesta
de la Comisión y previa consulta al PE, mediante la aprobación de la Directiva 94/80/CE de
19 de diciembre de 1994 (DOCE L 368, de 31-12-1994). Merece la pena destacar que el plazo
de transposición y entrada en vigor en el derecho nacional de esta norma, que finalizó el 1
de enero de 1996, fue incumplido por Bélgica, (Sentencia de 9 julio de 1998, C-323/97).
El reconocimiento de este derecho planteó algunos problemas de adaptación en los
ordenamientos internos nacionales. En el caso de España, la ratificación del TUE obligó,
siguiendo la posición del Tribunal Constitucional (Declaración de 1 de julio de 1992) a la
previa reforma de nuestra Constitución, para añadir a su artículo 13.1 la expresión “y
pasivo” al previsto derecho de sufragio activo para los extranjeros. Posteriormente y una
vez adoptada la citada Directiva, se promulgó la LO 1/97 de 30 de mayo (BOE de 31 de mayo
de 1997), que modificó la LO 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General
(LOREG) en esta materia.
b) El derecho de sufragio en las elecciones al PE: El artículo 19.2 TCE reconoce a “todo
ciudadano de la Unión que resida en un Estado miembro del que no sea nacional el derecho
a ser elector y elegible en las elecciones al PE en el Estado miembro en el que resida, en las
mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado”.
El ejercicio de este derecho, también complementario del de libre circulación y residencia,
fue regulado por el Consejo por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al
PE, mediante la adopción de la Directiva 93/109/CE, de 6 de diciembre de 1993 (DOCE L
329, de 30 de diciembre de 1993).
Conforme a lo dispuesto en la Directiva, los Estados miembros deben garantizar a los
ciudadanos de la Unión que residan en su territorio la posibilidad de votar y ser votado en
las elecciones al PE en las mismas condiciones que sus propios nacionales (edad mínima,
causas de exclusión…). Para ello, los ciudadanos de la Unión que residan en un Estado
miembro distinto del de su nacionalidad, podrán optar entre ejercer su derecho de sufragio
activo y pasivo en las elecciones al PE en el Estado de su nacionalidad o en el Estado de
residencia, debiendo inscribirse en el correspondiente censo electoral.
C) El derecho a acogerse a la protección de las autoridades diplomáticas y consulares de
cualquier Estado miembro: Este derecho, previsto en el artículo 20 TCE, parte del supuesto
72
miembro de la UE, en el que no exista Embajada o consulado del Estado de su nacionalidad.
En tal caso, el ciudadano de la Unión podrá acogerse a la protección diplomática y consular
que le brinden los Estados miembros de la UE que sí dispongan de Embajada o consulado en
ese tercer Estado, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado.
Conforme al Derecho internacional, el Estado ejerce la protección diplomática y consular
respecto de sus propios nacionales, de manera que los terceros Estados no se encuentran
obligados a admitir, frente a ellos, el ejercicio de la protección diplomática y consular por
otro Estado en favor de personas que no son sus nacionales. Sin embargo, el carácter
dispositivo de las normas de Derecho Internacional relativas al ejercicio de la protección
diplomática y consular permite, la derogación de la condición de la nacionalidad de la
víctima si los Estados en cuestión se ponen de acuerdo para ello. En este sentido, el propio
artículo 20 prevé que “los Estados miembros establecerán entre sí las normas necesarias y
entablarán las negociaciones internacionales requeridas para garantizar dicha protección”.
Aunque hasta la fecha, no se han celebrado tales tratados.
Por tanto, y a la espera de la conclusión de estos tratados, la protección diplomática y
consular reconocida al ciudadano de la UE no puede considerarse protección diplomática en
sentido estricto, entendida como reclamación formal ante un tercer Estado por la violación
de las normas del Derecho Internacional respecto del nacional del Estado que presenta tal
reclamación, pero tampoco como protección consular ejercida frente a los órganos internos
del Estado.
En realidad, el artículo 20 TCE, viene a confirmar una práctica de protección que podemos
calificar de “protección por afinidad” y que venía ejerciéndose, desde los años ochenta, a
favor de los nacionales de los Estados miembros al calor de la cooperación diplomática y
consular desarrollada por ellos a nivel intergubernamental en el marco de la Cooperación
Política Europea, primero y de la Política Exterior y de Seguridad Común, después, y que se
ha visto reforzada, muchas veces, por la acción del Parlamento Europeo y de la Comisión.
Esa “protección por afinidad”, es muy similar en su contenido a la tradicional asistencia
consular reservada por el Derecho Internacional a los propios nacionales, y sus
beneficiarios, los ciudadanos de la Unión, lo son debido a su consideración por los Estados
miembros como titulares de un estatuto especial que los diferencia de los extranjeros.
Así lo prueba la regulación del derecho a través de la Decisión 95/353 de los Representantes
de los Gobiernos de los Estados miembros, reunidos en el Consejo de 19 de diciembre de
1995 (DOCE L 314, de 28 de diciembre de 1995) en la que se concreta el contenido de la
protección en la asistencia en casos de fallecimiento; de accidente o enfermedad graves; de
arresto o detención; la asistencia a víctimas de actos de violencia, y el socorro y la
repatriación de nacionales de la Unión en dificultades.
En la Decisión se exige a los solicitantes de la asistencia que acrediten la nacionalidad de un
Estado miembro (se refiere a personas físicas, pues este derecho no se extiende a las
personas jurídicas) y se comprometan a rembolsar al gobierno del Estado miembro de su
nacionalidad la totalidad del anticipo, ayuda económica o gastos efectuados por el Estado
que le preste la asistencia, si bien éste será compensado por el Estado miembro del que es
nacional la persona asistida.
La Decisión de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el
seno del Consejo, de 25 de junio de 1996 (DOCE L 168, de 6 de julio de 1996), por la que se
establece un Documento Provisional de Viaje (DPV), vino a completar la Decisión de 1995,
disponiendo la expedición a los ciudadanos de la Unión en dificultades en un tercer país,
por haber perdido o haberles sido robada su documentación, de un DPV válido para un viaje
de vuelta a su Estado de origen o de residencia.
D) El derecho de petición ante el PE: Este derecho venía ejerciéndose en la práctica antes
de su constitucionalización en el TUE gracias a la regulación que del mismo se hacía en el
Reglamento interno del PE.
73
Unión tendrá el derecho de petición ante el PE, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo
194 TCE, que reconoce la titularidad del derecho de petición a “cualquier ciudadano de la
Unión, así como cualquier persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en
un Estado miembro”. Así, el ejercicio de este derecho se extiende también a los no
nacionales de los Estados miembros de la Unión, ya sean personas físicas o jurídicas,
siempre que residan o tenga su domicilio social en un Estado miembro.
La petición podrá ser individual o colectiva y deberá versar sobre un asunto propio de los
ámbitos de actuación de la Comunidad (el Reglamento interno del PE lo extiende a los
ámbitos de actuación de la UE en general) que afecten directamente al peticionario.
E) El derecho a dirigirse al Defensor del Pueblo Europeo : El artículo 21.2 TCE, reconoce a
todos los ciudadanos de la Unión el derecho de dirigirse al Defensor del Pueblo Europeo
(DPE). El contenido del derecho se desarrolla en el artículo 195 TCE y en el propio Estatuto
del DPE, establecido por el PE mediante Decisión del Consejo, adoptada previo dictamen de
la Comisión, el 9 de marzo de 1994 (DOCE L 113, 4 de mayo de 1994, modificada por
Decisión del PE de 14 de marzo de 2002, DO L 92, 9-4-2002).
El DPE es nombrado por el PE y ejerce sus funciones con total independencia y exclusividad.
Los sujetos legitimados para dirigir una queja al DPE, al igual que en el caso del derecho de
petición ante el PE, no son sólo los ciudadanos de la Unión, sino también cualquier persona
física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro. Aunque el
DPE, puede llevar a cabo su actuación también de oficio.
El ámbito de actuación del Defensor comprende las reclamaciones “relativas a casos de
mala administración en la acción de las instituciones u órganos comunitarios, con exclusión
del TJCE y del TPI en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales”.
Para llevar a cabo su actuación, el DPE realizará las investigaciones que considere
justificadas, bien por iniciativa propia bien sobre la base de las reclamaciones recibidas,
salvo que los hechos sean o hayan sido objeto de un procedimiento jurisdiccional, y, si
constata la existencia de un caso de mala administración, puede dirigirse a la Institución
responsable y formularle las recomendaciones que estime oportunas para que ésta subsane
las deficiencias correspondientes y se evite su repetición en el futuro. Si la Institución no
responde en un plazo de tres meses, o su respuesta no resulta satisfactoria, el DPE dará
cuenta de sus investigaciones y recomendaciones públicamente en el Informe anual que
presenta al PE.
F) El derecho a dirigirse a las Instituciones europeas. Una de las modificaciones que aportó
el Tratado de Ámsterdam a la ciudadanía de la Unión fue la inclusión del derecho de todo
ciudadano de dirigirse por escrito a cualquiera de las Instituciones u organismos
comunitarios en las lenguas oficiales, y correlativamente la obligación de éstos de dar una
respuesta en la misma lengua (art. 21.3 TCE).
G) El derecho a acceder a los documentos comunitarios : También en Ámsterdam se incluyó
el derecho de acceso a los documentos del PE, el Consejo y la Comisión por parte de “todo
ciudadano de la Unión, así como toda persona física o jurídica que resida o tenga su
domicilio social en un Estado miembro” (art. 255 TCE). Este derecho ya había sido regulado
en diversas normas de Derecho derivado. La regulación del ejercicio de este derecho se
contiene en el Reglamento de 30 de mayo de 2001, que regula el acceso a los documentos
del PE, del Consejo y de la Comisión (DO L 145, 31 de mayo de 2001).
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10.- LA POLÍTICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD COMÚN (PESC) Y EL ESPACIO DE LIBERTAD,
SEGURIDAD Y JUSTICIA
B) Origen: Aunque se introduce como tal en el TUE de Maastrict, la PESC no es una creación
nueva de dicho Tratado, sino que es el fruto de una evolución que arranca con la llamada
Cooperación Política Europea (CPE) iniciada en los años 70 entre los entonces Estados
miembros de la Comunidades Europeas.
Desde entonces, la CPE fue evolucionando hasta llegar en 1992 a convertirse en la actual
PESC, pudiendo destacarse dos etapas en ese largo proceso evolutivo. Una primera etapa,
hasta el AUE, en la que CPE se basaba únicamente en textos de naturaleza política (Informe
de Luxemburgo (1970), Informe de Copenhague (1973), Informe de Londres (1981) y
Declaración solemne de Sttutgart (1983), fundamentalmente) y una segunda etapa, desde el
AUE, en la que dicha estructura de cooperación pasó a ser regulada por primera vez en un
texto jurídico formal, aunque manteniendo el modelo anterior. En definitiva, el AUE se
limitó a formalizar jurídicamente los compromisos asumidos hasta entonces por los Estados
miembros en el plano político, sin modificar el carácter intergubernamental de la
cooperación ni su separación de la estructura comunitaria de integración.
75
con el antiguo aparato orgánico de la CPE e implicar a las Instituciones y órganos
comunitarios en esa nueva PESC, especialmente el Consejo y el Consejo Europeo. Y ello
incluso a pesar de que esa unificación orgánica no fuera acompañada de una unificación
funcional, pues como ya advertimos, las Instituciones comunitarias participaban en el
sistema de cooperación PESC con diferentes funciones y conforme a diferentes
procedimientos que en el plano comunitario.
Por otra parte, el TUE mejoró también la formulación de los objetivos y de los instrumentos
de esa cooperación intergubernamental, permitiendo la adopción de actos jurídicos
específicos, que unidos a los principios y orientaciones generales formulados por el Consejo
Europeo, han ido creando progresivamente un acervo PESC.
Pero aún con todo eso, el sistema de cooperación PESC del TUE tenía serias deficiencias que
se manifestaron en la práctica en su escasa eficacia y operatividad, como se puso de
manifiesto en el plano exterior en su actuación frente a graves crisis internacionales como
en la ex Yugoslavia, la Región de los Grandes Lagos o Kosovo).
Todo ello hizo que, con ocasión de la reforma del TUE operada en Ámsterdam, se
considerara prioritaria la reforma de la PESC, que se tradujo en importantes cambios en el
sistema que, no obstante, no modificaron su estructura general y su carácter separado del
pilar propiamente comunitario.
F) Los objetivos de la PESC: Viene recogidos en el artículo 11.1 TUE y son básicamente los
siguientes:
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objetivos de la Carta de París, incluidos los relativos a las fronteras exteriores.
G) Las obligaciones de la PESC: Para alcanzar tales objetivos, los Estados miembros han de
actuar conforme a ciertos principios que se traducen en obligaciones generales (art. 11.2
TUE) como las de:
Por lo que se refiere a la acción del Consejo Europeo (art. 4 TUE), este órgano desempeña
importantes funciones en el ámbito PESC, pues le corresponde definir los principios y
orientaciones generales de dicha política, incluidos los aspectos con repercusiones en el
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decisiones por las que el Consejo se ocupa de definir y ejecutar la PESC. Precisamente éste
último es quien ejerce los poderes más relevantes que incluyen competencias de decisión e
iniciativa, de control y de ejecución y representación.
A) Origen: Conjuntamente al desarrollo de una CPE en los años 70, se fue desarrollando una
cooperación entre los Estados miembros orientada hacia la lucha contra el terrorismo y la
criminalidad internacional.
Por la especialidad de las materias tratadas se hacía necesario que esa cooperación fuera
desarrollada mediante reuniones de los Ministros de Justicia e Interior de los Estados
miembros, lo que se decidió en la Reunión del Consejo Europeo de Roma de diciembre de
1975, dando origen al denominado “Grupo de Trevi” formado por los Ministros de Justicia e
Interior y con presencia de la Comisión.
Además, paralelamente pero fuera del sistema de la UE, algunos de los Estados miembros
(BENELUX, Alemania y Francia) decidieron adoptar un acuerdo para la supresión gradual de
los controles en las fronteras comunes, el Acuerdo Schengen de 14 de junio de 1985, y
posteriormente, el 14 de junio de 1990 un Convenio de aplicación de aquel. Más tarde otros
Estados miembros fueron adhiriéndose a ambos acuerdos, incluso dos Estados no miembros
(Noruega e Islandia) y en aplicación de los mismos se fue desarrollando un sistema que, a
pesar de ser externo a la construcción europea, se convertiría en un elemento esencial de la
misma, llegando a ser incorporado a la UE con la reforma de Ámsterdam (mediante el
Protocolo nº 2, por el que se integra el acervo Schengen en el marco de la UE, anejo al
Tratado de Ámsterdam).
El ámbito material de dicha CAJI se fijó a través de fórmulas generales que pretendían
identificar ámbitos de interés común de los Estados miembros y no nuevas competencias de
la UE, por lo que el instrumento previsto seguía siendo la cooperación intergubernamental,
de ahí su exclusión del pilar comunitario. En todo caso, la enumeración de materias objeto
de la CAJI tenía un carácter cerrado e incluía, entre otras cuestiones, el asilo, el cruce de
personas por las fronteras exteriores, la política de inmigración, la lucha contra la
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la cooperación aduanera y policial.
a) El Título IV del TCE: El Tratado de Ámsterdam vino a comunitarizar gran parte de las
materias que anteriormente se integraron en la CAJI, mediante la articulación, como uno de
los objetivos de la UE, de un espacio de libertad, seguridad y justicia, en el que esté
garantizada la libre circulación de personas conjuntamente con medidas adecuadas respecto
al control de las fronteras exteriores, el asilo, la inmigración y la prevención y lucha contra
la delincuencia (art. 2 TUE).
Así, el actual Título IV del TCE, bajo la rúbrica “Visados, asilo, inmigración y otras políticas
relacionadas con la libre circulación de personas” recoge en los artículos 61 a 69 las
diferentes medidas que puede adoptar el Consejo en esos ámbitos y los diferentes
procedimientos a utilizar al respecto.
Ahora bien, es preciso advertir de que los efectos del Título IV quedan limitados en un
doble sentido. Por un lado, por la cláusula general de protección de las competencias
estatales en materia de orden público y seguridad interior (art.64.1TCE), y por otro, por la
exclusión de algunos Estados miembros de la aplicabilidad de ese sistema (art.69 TCE y
Protocolos nº 4 y 5 anejos a dicho Tratado). Concretamente, las disposiciones de ese Título
IV no son de aplicación a Reino Unido, Irlanda y Dinamarca.
El objetivo general de esta forma de cooperación es ofrecer a los ciudadanos un alto grado
de seguridad dentro de un espacio de libertad, seguridad y justicia, mediante la prevención
y la lucha contra la delincuencia organizada o no, en particular el terrorismo, la trata de
seres humanos y los delitos contra los niños, el tráfico ilícito de drogas y de armas y la
corrupción y el fraude (art. 29 TUE).
79
Para lograrlo, la actuación de los Estados miembros se desarrolla mediante:
- La cooperación entre las fuerzas policiales, las autoridades aduaneras y otras autoridades
competentes, de forma directa o a través de Europol, la Oficina Europea de Policía (art. 30
y 32 TUE)
c) La incorporación del acervo Schengen a la UE: Finalmente, por razones de orden político
se consideró conveniente que el sistema Schengen se incorporara a la UE, en el marco del
espacio de libertad, seguridad y justicia, lo que se llevó a cabo mediante el Protocolo por el
que se integra el acervo Schengen en el marco de la UE (protocolo nº 2 anejo al Tratado de
Ámsterdam, junto con seis Declaraciones). Dicha incorporación tuvo que hacer frente a
complejos problemas de tipo técnico derivados de la no aceptación del acuerdo Schengen
por algunos de los Estados miembros y de la participación en el mismo de Estados no
miembros, que se resolvieron mediante la celebración de acuerdos internacionales.
Asimismo, se planteaban dificultades en relación con el sistema orgánico y con la
incorporación del acervo al ámbito comunitario o intergubernamental mediante su
transformación en actos comunitarios o derivados del tercer pilar (Título VI TUE), para lo
que se estableció un periodo transitorio durante el cual los actos Schengen se ubicarían
provisionalmente en el Título VI TUE y se publicarían en el DO seguidos de la indicación de
que formaban parte del acervo Schengen.
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