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Constitucin
y democracia
CONSTITUCIN Y DEMOCRACIA
DIEGO VALADS
CONSTITUCIN
Y DEMOCRACIA
CONTENIDO
Explicacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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CONSTITUCIN Y PODER
La Constitucin y el poder . . . . . . . . . . . . . . . .
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I. Consideraciones generales . . . . . . . . . . . . .
II. Coincidencias constitucionales . . . . . . . . . . .
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DEMOCRACIA E INSTITUCIONES
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VIII
CONTENIDO
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I.
II.
III.
IV.
V.
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RENOVACIN CONSTITUCIONAL
I.
II.
III.
IV.
V.
Consideraciones generales . . . . . . .
Funcin de la Constitucin . . . . . . .
Condiciones para el ejercicio del poder
El cambio poltico y constitucional . .
Cambios previsibles . . . . . . . . . . .
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1. Pacto social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. Reequilibrio institucional . . . . . . . . . . . . .
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I. Renovacin constitucional . . . . . . . . . . . . .
II. Eleccin del presidente . . . . . . . . . . . . . . .
III. Periodo presidencial . . . . . . . . . . . . . . . . .
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CONTENIDO
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IV. Conclusin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
V. Fuentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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I. La soberana y el Estado . . . . . . . . . . . . . .
II. Una nueva Constitucin . . . . . . . . . . . . . . .
III. Reforma constitucional . . . . . . . . . . . . . . .
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EXPLICACIN
Para algunos autores que siguen la sugerente lnea de reflexin
de Alonso Lujambio (El poder compartido, Mxico, Ocano,
2000), la transicin democrtica se inici en Mxico en 1988;
otros consideramos que su punto de partida est en la reforma
electoral de 1977. Pero, independientemente de cundo haya comenzado, lo que hoy es indiscutible es que, al menos en cuanto
al aspecto electoral, los mexicanos estamos convencidos de que
vivimos en un proceso democrtico.
Ahora bien, la democracia es el ms vulnerable de cuantos
sistemas existen. Si contamos la intensidad de la bsqueda democrtica y los periodos en los que ha habido democracia, seguramente nos habremos de preocupar. Desde hace 25 siglos la
democracia es un anhelo de las sociedades civilizadas; sin embargo, las recadas autoritarias, frecuentes y muy duraderas, han
convertido a la democracia en una esperanza perenne y en una
realidad efmera.
Por eso no basta con transitar hacia la democracia; tambin
hay que consolidarla y conservarla. Aunque los conceptos en
torno a la consolidacin democrtica varan, la idea dominante
consiste en la institucionalizacin de los procesos del poder.
Tal ha sido nuestra preocupacin al conjuntar los diferentes
captulos que integran este volumen, mismos que han sido publicados por separado. Su objeto ha sido analizar las condiciones
constitucionales existentes en Mxico, y las opciones de reforma
que permitan reiteramos consolidar la democracia. Se trata
de un proceso complejo, como bien han demostrado Juan Linz
y Alfredo Estepan (Problems of Democratic Transition and Consolidation, Baltimore, The John Hopkins University Press, 1996),
Guillermo ODonell (Counterpoints, Indiana, University of Notre
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EXPLICACIN
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bajos las normas constitucionales van cambiando de manera desordenada, asistemtica, a veces hasta irresponsable.
Otro efecto de la extrema inestabilidad normativa de Mxico
es que para los gobernantes resulta ms sencillo adecuar las leyes
a sus decisiones, que a la inversa. Entre los gobernados, por su
parte, esa situacin genera incredulidad y a veces hasta frustracin. As, para unos el derecho es un instrumento a su merced,
y para otros el derecho no es un referente que ofrezca seguridad.
Vlidamente se puede preguntar si la inestabilidad jurdica es
compatible con la estabilidad poltica. Se dir que la respuesta
est en los hechos, y que as hemos vivido al menos durante
las siete ltimas dcadas. Pero hay un factor que no debe omitirse: la estabilidad no dependa de la conducta normativa sino
de la conducta poltica: era el resultado de la presencia de un
partido hegemnico. Al cambiar la situacin poltica del pas,
es difcil que el pluralismo, de suyo dinmico, pueda estabilizarse
sobre la base de un sistema normativo proteico, inasible y a tal
punto fluido que solamente los expertos pueden conocer el texto
constitucional vigente en un momento determinado.
Durante dcadas, la frecuencia de las reformas constitucionales tuvo como soporte un partido inmutable. Adems, esas reformas representaron una especie de compensacin ante el hermetismo poltico. De haber mantenido al pas sin el oxgeno que
significaban los frecuentes cambios constitucionales, las tensiones de la sociedad habran alcanzado niveles crticos.
Pero se hace necesario que la estrategia de los cambios constitucionales se modifique. Hoy la dinamicidad se ha trasladado
a la arena poltica, y es necesario reconstruir la idea de Constitucin como un referente estable, que organice y vertebre el
cambio poltico.
El proceso de cambio est en marcha en el mundo entero.
En el periodo que media entre 1980 y 1997 fueron promulgadas
79 nuevas constituciones en el mundo. Se trata de una actividad
constituyente sin precedentes.
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La nmina de los problemas constitucionales del Estado contemporneo es amplsima. Para slo mencionar unos ejemplos
podemos mencionar:
Soberana. Una vez ms el problema de la soberana aparece
como cuestin central en el debate del Estado. Ya no es el enfoque de Bodino o de Rousseau; ahora se trata de enmarcar el
concepto en un proceso denominado globalizacin , que implica modificaciones muy profundas al dogma jurdico-poltico
que sirvi como base para edificar el Estado moderno. Sin la
idea de soberana nacional se desplomara toda la construccin
terica del Estado a partir del Renacimiento, y sin la idea de
soberana popular se vendra por tierra el sustento de la democracia moderna y contempornea.
Sin embargo, el embate es frontal y, paradjicamente, los
planteamientos de limitar la soberana cuentan hoy con numerosos adeptos. Este es un tema sobre el que la discusin por
venir ser intensa, en tanto que la idea de matizar el alcance de
la soberana contradice el significado de la soberana. Por definicin no puede haber algo que sea parcialmente supremo .
En todo caso, valdra parafrasear a Hobbes. Deca el autor de
Leviathn que no existe un poder superior al del Estado, porque
cuando surge un poder as, ese es el Estado; de manera anloga
cabra afirmar que la soberana limitada no puede, lgicamente,
existir; habra, en todo caso, soberanas limitantes de otras
realidades que, en esta medida, dejaran de ser una expresin
de soberana.
En materia internacional esta cuestin es ms o menos artificial, porque la convivencia de los Estados ha llevado, de tiempo
atrs, a que el derecho internacional se traduzca en espacios donde el acuerdo supone formas de transaccin; el problema surge
en el mbito interior de los Estados, donde aceptar la tesis de una
soberana limitada supondra afectar la base dogmtica de todo
sistema democrtico y preparara las condiciones conceptuales
para justificar nuevas formas de autocracia.
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La prctica de los rganos de naturaleza supranacional comienza a apuntar ya un despego con relacin a los mecanismos
tradicionales de control poltico. Esto se ha hecho ms o menos
evidente en Europa a partir de las facultades otorgadas al Banco
Central Europeo, que tiene a su cargo la responsabilidad de definir y aplicar la poltica monetaria en una comunidad de quince
pases, sin que los parlamentos nacionales, ni el europeo, ejerzan
facultades de control efectivo sobre sus decisiones.
Integracin supranacional. La original iniciativa de constituir
la Comunidad Europea del Carbn y el Acero ha culminado
con la Unin Europea. La libertad de comercio ha evolucionado hasta la integracin de numerosos aspectos de la vida comunitaria, que ya alcanzan el establecimiento de un parlamento,
de organismos jurisdiccionales y de una administracin que est
sirviendo como punto de partida para un gobierno parcial. Tambin ha aparecido el concepto de ciudadana europea (vase Ma.
Dolores Blzquez Peinado, La ciudadana de la Unin). Un aspecto de la mayor relevancia es que se ha acentuado la idea de
contar con una poltica exterior comunitaria, y que el brazo armado de la Organizacin del Tratado del Atlntico del Norte se
ha erigido en la fuerza militar al servicio de la Comunidad.
La contrapartida de ese fenmeno es el acentuamiento progresivo de los regionalismos. Se trata de una cuestin que, con
la capacidad premonitoria que ofrece la inteligencia y la cultura,
haba advertido Georg Jellinek al finalizar el siglo XIX, a la
que acertadamente se refiri como Fragmentos de Estado (1896)
y que hoy advierte con toda su crudeza Jrgen Habermas (Ms
all del Estado nacional). El fenmeno regional est presente,
y cobra fuerza progresiva en Espaa, Italia, Gran Bretaa, y Blgica, adems de Turqua, Iraq y Rusia. En el caso de Yugoslavia
el regionalismo est asociado a manifestaciones de racismo, y
no es remota la aparicin de un proceso semejante en Crimea,
como ya se produjo en otros territorios de la antigua Unin Sovitica, como Chechenia.
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caragua, Paraguay, Per, Uruguay y Venezuela) las que introducido instrumentos que, indistintamente, son parte de los sistemas presidencial o parlamentario. Esta situacin ha permitido
dejar atrs el debate sobre los sistemas puros, y superar las reticencias, tan drsticamente planteadas con relacin al sistema
parlamentario, como la de Carl Schmitt (Sobre el parlamentarismo), por ejemplo, que tanto dao hicieron a la democracia.
El intercambio de instituciones entre ambos sistemas bsicos
hace que en la actualidad la cuestin del sistema de gobierno
sea visto ms all de los conceptos clsicos, y admita no slo
la posibilidad en cuanto a la conveniencia de adoptar, especialmente en materia de controles polticos, la organizacin y los
procedimientos que permitan asegurar, a la vez, la eficacia de
las instituciones y la libertad de los ciudadanos.
Control poltico. Numerosas instituciones, como el voto de
confianza o la mocin de censura; el veto general y parcial; las
facultades de investigacin de las comisiones congresuales; el
veto legislativo; las interpelaciones; la capacidad de los ministros
de intervenir en las deliberaciones de los congresos; el control
congresual de los nombramientos y de las remociones del gobierno; la forma de ejercer el derecho de iniciativa legislativa;
la legislacin delegada; la duracin de los periodos de los rganos colegiados de representacin; las funciones de direccin
poltica de los congresos; las facultades residuales o incidentales
de los gobiernos; la organizacin, competencia y funcionamiento de los gabinetes; son cuestiones que inciden en el captulo
del control poltico que forman parte del debate y de la construccin institucional actuales. En el caso de Mxico se agrega
el tema de la reeleccin sucesiva de los legisladores. La actual
limitacin para que los legisladores sean reelegidos implica un
severo dficit democrtico que afecta de manera directa las posibilidades de control poltico.
No se trata de aspectos meramente mecnicos, sino de compleja concepcin y diseo. El problema del control est relacionado con la legitimidad de los sistemas, con el reconocimiento
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que impide los efectos generales de la declaracin de inconstitucionalidad de las leyes. Se trata de una institucin residual,
que se acoge al viejo principio defendido por los jeffersonianos,
de extrema rigidez en la separacin de funciones del Estado y de
estricta preminencia del sistema representativo. Para esa corriente, muy influyente en los primeros aos del constitucionalismo
norteamericano pero que perdi su primera gran batalla ante el
juez Marshall, era inadmisible que un rgano no representativo
del poder pudiera tomar decisiones que invalidaran las de otro
rgano, sin con ello afectar la separacin de poderes . La cuestin, superada en la mayor parte de los sistemas constitucionales,
sigue pendiente de solucin en Mxico.
Control financiero. En este mbito se presenta el gran problema que ha merecido diversas soluciones en el derecho constitucional comparado, de la elaboracin, aprobacin y ejercicio de
los presupuestos. Se trata de una cuestin que tiene que ver con
procedimientos de control, de direccin poltica y de gobierno.
En la mayor parte de los sistemas se est imponiendo un enfoque
de gobierno, que se traduce en diversas modalidades de reconduccin del presupuesto, pero es todava un tema sujeto a mltiples opiniones.
Flujos financieros internacionales. La vulnerabilidad de las
instituciones financieras nacionales ante los embates especulativos internacionales, que afectan los niveles de ingreso y empleo,
sobre todo de los Estados con economas ms dependientes, ha
obligado a buscar instrumentos que, sin desalentar la inversin,
generadora de empleo, proteja no obstante la estructura econmica de los Estados nacionales. Honduras, Nicaragua y Brasil
han adoptado normas constitucionales en este sentido, aunque
sus resultados han quedado por debajo de lo previsto; la experiencia chilena ha tenido ms xito, y Portugal ha hecho otro
tanto, hasta ahora de manera ms satisfactoria. Es esta una cuestin en la que se entrecruzan cuestiones de compleja naturaleza
financiera internacional y de difcil enunciacin normativa.
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delicada. El inters de la sociedad no reside slo en la preservacin de la vida del hombre; atae tambin a su libertad. El
debate doctrinario est centrado en la ponderacin del inters
por ampliar el conocimiento cientfico, sin afectar la seguridad
de la especie. Como sea, no es posible pensar en repetir las frustraciones que afectaron a Coprnico, figura emblemtica de los
muchos cientficos que an despus de l tuvieron que sufrir la
represin o la exclusin porque afirmaban que la sangre circulaba
o la inoculacin de anticuerpos protega, por ejemplo. Otro tema
sujeto a debate es el de la libre disposicin de la vida, como
ha planteado de manera rigurosa R. Dworkin (Lifes Dominion).
Lmites del derecho. Los lmites de la funcin mediadora del
derecho, como los contempla J. Habermas (Facticidad y validez),
son un tema de nuestro tiempo. De antiguo nos vienen las tesis
de la resistencia a la opresin. Desde los monarcmacos durante
la Edad Media, que tan bien explic Juan de Mariana (Historia
general de Espaa), hasta la desobediencia civil, a partir de la
formulacin de Henry David Thoreau, pasando por las teoras
de origen civilista del Estado de necesidad, se ha reconocido
que el destinatario del poder tiene un margen de flexibilidad
ante el acatamiento de la norma. Por su parte, la antigua dictadura comisoria romana, devenida en razn de Estado a partir de
Justus Lipsius (Polticas) y Nicols Maquiavelo (Discurso sobre
la Primera Dcada de Tito Livio), y transformada en dictadura
constitucional desde el siglo XIX, ofrece el espacio para que el
titular del poder adopte las excepciones para la aplicacin de la
ley que convengan a la preservacin del propio poder.
Pero hay otros fenmenos que no deben ser ignorados, consistentes en la desaplicacin de la norma por parte de los titulares
del poder y en beneficio de las libertades pblicas. Estos lmites
estn presentes siempre que se producen situaciones susceptibles
de ser sancionadas, sin que el Estado haga valer su potestad
coactiva en aras de evitar un mal mayor. Este tema es uno ms
del amplio catlogo de las cuestiones de nuestro tiempo.
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establecer) eran las ciudades que se incorporaban a Roma y perdan su independencia, pero a las que se permita una limitada
autonoma y la aplicacin de las normas jurdicas que no contravinieran el orden jurdico romano. De ah que no carezca de
sentido la expresin municipio libre que adopta la Constitucin mexicana.
El municipio es la ms antigua de las instituciones polticas
vigentes en Mxico. Eso no significa, por supuesto, que haya
tenido especial importancia a lo largo de los siglos. Aunque apareci desde el periodo virreinal, su eficacia como escuela democrtica apenas comienza a tener efectos en nuestro tiempo.
Durante el siglo XIX no recibi mayor atencin, e incluso el
Constituyente de 1916-1917 apenas dej apuntadas, sin desarrollar adecuadamente, las lneas maestras del municipalismo en
Mxico. En realidad no es sino hasta la reforma constitucional
de 1983 cuando el municipio adquiere mayor dimensin institucional entre nosotros.
En el actual debate sobre la reforma del Estado, la experiencia
del sistema municipal mexicano resulta importante porque incrusta, dentro de la estructura del poder presidencial, un sistema
cuasiparlamentario de gobierno local. No es accidental que los
primeros triunfos electorales de la oposicin se hayan dado en
el mbito municipal, ni que de ah hayan salido los dirigentes
polticos que luego triunfaron en los procesos estatales. Tampoco
es casual que durante dcadas se hayan mantenido tan limitadas
las funciones de los ayuntamientos: a mayor autoritarismo central
menor autonoma municipal.
Vista en perspectiva, la reforma al artculo 115 constitucional
que entr en vigor en 1983 ha sido una de las que mayor impacto
han tenido en el desarrollo democrtico del pas. Los ayuntamientos se integran y funcionan con una racionalidad distinta a
los dems rganos del poder en Mxico. Por eso, en los ltimos
diecisis aos s han comenzado a funcionar como una escuela
democrtica.
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los municipios urbanos, que no pasan de un tercio del total nacional. Esto no obstante, si se toma en cuenta la experiencia
poltica que se va acumulando en el mbito de los municipios,
ser posible que avancemos en el diseo de una reforma institucional imaginativa. Esta experiencia ser valiosa para superar
algunas de las reservas que hasta ahora han impedido mayores
avances en el proceso de consolidacin democrtica.
De ninguna manera invoco el ejemplo de los ayuntamientos
para sustentar que transitemos hacia un sistema parlamentario.
Por el contrario, lo que pretendo mostrar es que las instituciones
de corte parlamentario no entorpecen el funcionamiento de un
sistema presidencial. El problema no reside en la denominacin
que le demos al sistema, porque en el mundo contadas excepciones ya no quedan sistemas puros. Todos los sistemas
se han nutrido de instituciones diversas, y bsicamente siguen
las lneas parlamentaria o presidencial de acuerdo con la tradicin imperante en cada pas.
Los sistemas constitucionales tienen mayores posibilidades de
xito cuanto ms naturales y accesibles resultan para la sociedad
poltica en que se adoptan. Por eso el problema ya no consiste
en cmo llamemos al sistema, sino en la forma efectiva que se
organice y funcione el poder.
En el caso mexicano se ha podido corroborar que las funciones
de la autoridad local no han sufrido merma por el hecho de que
los presidentes municipales sometan los ms importantes nombramientos a la ratificacin de un cuerpo colegiado, ni por la
circunstancia de que, semanal o mensualmente, tengan que comparecer ante un rgano deliberante que no siempre los trata con
pasiva indulgencia. La realidad es que gracias a esa experiencia
se estn forjando polticos con mayor sentido de liderazgo, cuya
presencia es indispensable en toda democracia porque tienen una
mejor percepcin de los lmites del poder que quienes slo tienen
formacin burocrtica.
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LA CONSTITUCIN Y EL PODER*
I. CONSIDERACIONES GENERALES
Muchas son las formas de entender lo que es una Constitucin.
Para los efectos de este trabajo aceptaremos que la Constitucin es el estatuto jurdico del poder. Desde esta perspectiva, la
Constitucin regula cuatro formas de relacin con el poder: el
derecho al poder, el derecho del poder, el derecho ante el poder
y el control del poder.
El derecho al poder incluye toda la gama de libertades pblicas, entre las que figuran los derechos electorales, el derecho
de asociacin, y la libertad de pensamiento y expresin. Por otra
parte, la Constitucin tambin contempla el derecho del poder.
En este rubro figuran la forma de organizacin y funcionamiento
de todos los rganos del Estado y los partidos polticos, cuando
el sistema les atribuye funciones de relevancia constitucional especficamente en lo que concierne a participar en procesos electorales y orientar la accin de los congresos. El derecho ante el
poder est integrado por la gama de garantas para los derechos
de seguridad, propiedad, libertad e igualdad que toda Constitucin democrtica consagra. Finalmente, al control del poder conciernen los instrumentos jurdicos que permiten contener a cada
uno de los rganos del poder dentro de los lmites que le asigna
la Constitucin. Estos instrumentos corresponden por igual a la
ciudadana, a sus asociaciones representativas y a cada uno de
los rganos del poder con relacin a los dems.
* Incluido en Valads, Diego y Carbonell, Miguel (coords.), Constitucionalismo
iberoamericano del siglo XXI, Mxico, Cmara de Diputados, LVII Legislatura, UNAM,
2000.
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En las Constituciones contemporneas se ha venido desarrollando una serie de instituciones que corresponden a esas cuatro
formas de regulacin constitucional del poder, y que sirven como
sustento a lo que de manera genrica se denomina constitucionalismo democrtico. Algunos autores ponen en duda el alcance
real del poder del pueblo, que suele ser invocado como el elemento definitorio de una democracia. Popper (p. 93), por ejemplo, seala que el poder nunca est en manos de lo que genricamente se denomina pueblo, sino de los gobiernos. En realidad
la titularidad del poder por el pueblo es el dogma a partir del
cual se puede construir un sistema de libertades; cuando se ponen
en duda o se niega la posibilidad de que el pueblo sea titular
del poder, as sea como un mero constructo, se diluye tambin
la de reconocer y garantizar las libertades individuales y colectivas. Si el poder del pueblo no es un fenmeno directamente
constatable, s lo es en cambio la consecuencia de que se reconozca o no ese poder: se traduce en la existencia o inexistencia
de un sistema de libertades.
Este trabajo no pretende, desde luego, agotar el amplio tema
de la regulacin constitucional del poder. Se presentan aqu, tan
slo, algunas de las expresiones constitucionales que conciernen
a las cuatro variantes de esa regulacin que fueron mencionadas
ms arriba.
Para examinar esa gama de relaciones entre la Constitucin
y el poder adoptar un sistema comparativo que permita identificar las soluciones adoptadas por el constitucionalismo iberoamericano de las ltimas dos dcadas. Debe tenerse en cuenta
que los diversos sistemas constitucionales estn en permanente
relacin sinrgica. Ya no es posible hablar de un constitucionalismo originario y de otro derivado, porque las innovaciones tienden a confundirse con las adopciones de instituciones que funcionan en otros mbitos. Tampoco se debe ni puede hablar de
copias o traslaciones de un sistema al otro.
Lo que s se puede observar es que la proximidad cultural de
las sociedades donde se van construyendo los sistemas consti-
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tucionales, y hasta la facilidad de los contactos, tienden a propiciar las semejanzas institucionales, cuando se dan tambin
procesos histricos semejantes. En este sentido, para nuestro anlisis es relevante el hecho de que el surgimiento de las democracias
en Iberoamrica se produjo de manera ms o menos coincidente en el tiempo. Esto explica que tambin se adviertan numerosas coincidencias en las definiciones concernientes a la regulacin del poder.
Ese fenmeno es particularmente llamativo si se tienen en
cuenta algunas diferencias en cuanto a los sistemas polticos. La
ms conspicua de esas diferencias se producen entre el sistema
parlamentario espaol y los sistemas presidenciales latinoamericanos. Me interesa subrayar las coincidencias institucionales que
se presentan entre ambos sistemas, porque estoy convencido de
que los contrastes entre ellos tienden a ser progresivamente menores. Por esta razn aludir a las semejanzas que me interesa
destacar. Los sistemas constitucionales democrticos tienden a
ser cada vez ms parecidos, y esto es lo que me interesa demostrar.
Las Constituciones espaolas de 1834, 1837, 1845, 1869, 1876
y 1931, carecieron de repercusin en Iberoamrica. Las motivaciones espaolas y las iberoamericanas marchaban por caminos
diferentes. Tampoco en el hemisferio americano hubo homogeneidad en los proyectos constitucionales, si bien las disyuntivas
resultaban semejantes, especialmente en cuanto a la organizacin
federal o unitaria. El penoso surgimiento del sistema presidencial, acompaado de incesantes y prolongados episodios dictatoriales, fue definiendo un perfil ajeno a las preocupaciones de
una monarqua parlamentaria dominante en Espaa.
En cuanto a la Constitucin espaola de 1978, se plantea la
duda de sus posibles efectos paradigmticos con relacin al constitucionalismo iberoamericano. Es posible que la Constitucin
de una monarqua parlamentaria influya en sistemas republicanos
presidenciales? Desde luego que s existe esa posibilidad, en tanto que en ambas formas de organizacin constitucional existe
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primero y concluido durante la del segundo. Las tensiones polticas y los intereses de los partidos fueron marcando el rumbo
de la negociacin en cuya fase final el Partido Radical de Alfonsn acept la reeleccin presidencial a cambio de que el partido peronista de Menem transigiera en la adopcin de algunas
medidas de corte cuasiparlamentario, como la figura del jefe de
gabinete, entre otros aspectos (Alfonsn, pp. 252 y ss.; 324 y ss.).
En otros casos el proceso de acuerdo no se ha dado en la
fase previa a la formulacin del texto constitucional, sino durante
el desarrollo de las deliberaciones. Sin acuerdos no hubiera sido
posible, por ejemplo, llegar al texto constitucional de Guatemala
de 1985, en virtud de la gran fragmentacin de la asamblea constituyente (Garca Laguardia {1995}, p. 46).
Se registran, asimismo, casos en que la transicin constitucional es objeto de un pacto que excluye a quienes ejercen el
poder. As ocurri, por ejemplo, en Brasil. Lamounier (pp. 46
y ss.) ha demostrado que el verdadero pacto fue el llevado a la
prctica por un amplio frente poltico, que iba de la izquierda
a la derecha , adverso a los militares en el gobierno. De ese
entendimiento entre las fuerzas polticas de diversos signos ideolgicos surgi el proceso de constitucionalizacin de Brasil.
En cuanto a Mxico, se vive todava un proceso inconcluso
de negociacin constitucional en el que por una parte se plantea
convocar a un nuevo Constituyente, y por otra se sustenta que
una reforma profunda de la actual Constitucin puede satisfacer
las exigencias de la consolidacin constitucional democrtica.
En todo caso es necesario advertir que una cosa es la reforma,
incluso completa de la Constitucin, y otra la convocatoria a un
Congreso Constituyente. De llegarse a producir esa convocatoria
estaramos asistiendo a la ruptura del orden constitucional. Al
invitar a la ciudadana a votar en ese sentido se estara auspiciando el desconocimiento de la Constitucin y a la invalidacin
del Congreso constitucionalmente elegido.
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el cambio de Constitucin, por lo general se lleva a cabo respetando lo preceptuado por el ordenamiento que va a ser modificado o sustituido.
En trminos generales el proceso de articulacin de acuerdos
constitucionales en Amrica Latina tiene un punto de contacto
con el espaol: transitar de sistemas dictatoriales como los
militaristas, o autoritarios, como el mexicano a sistemas democrticos. Empero, la negociacin constitucional en Amrica
tambin ha permitido superar otros dos problemas que Espaa
no tuvo que enfrentar: la violencia social, como ocurri en Colombia, El Salvador y Guatemala, por ejemplo; y las crisis econmicas que afectaron prcticamente a todo el hemisferio en la
dcada de los ochenta.
2. En cuanto al contenido
A. Derechos
a) Iniciativa popular
De acuerdo con la Constitucin espaola (artculo 87.3), la
iniciativa popular para la presentacin de leyes procede cuando,
con arreglo a la ley, se rene un mnimo de quinientas mil firmas
acreditadas. Esa iniciativa no es admitida por la Constitucin en
materias propias de leyes orgnicas, tributarias o de carcter internacional, ni en lo concerniente a la prerrogativa de gracia.
Con excepcin del nmero, justificadamente fijado en cinco mil
firmas, la Constitucin nicaragense (artculo 140.4) acoge literalmente el texto espaol. En Guatemala la Constitucin (artculo
277) fija igualmente un mnimo de cinco mil ciudadanos para
ejercer la iniciativa.
Con relacin a este derecho cvico, la Constitucin argentina
(artculo 39) coincide en cuanto a sealar como improcedente
la iniciativa en materia internacional, tributaria y penal. Agrega,
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mbito nacional (artculos 167.3 y 168.3). De esas tres posibilidades de referndum, la que menor acogida ha tenido en los
sistemas constitucionales iberoamericanos es la de naturaleza legislativa y poltica.
El artculo 92 de la Constitucin espaola presenta una redaccin equvoca, porque si bien la disposicin alude a que se
sometern a consulta popular decisiones polticas , en cuyo
caso habra que hablar de plebiscito, como se sustent durante
el proceso constituyente (Valads, pp. 205 y ss.), se conserv
la expresin referndum por ser la que contena el proyecto
de Constitucin. Esto explica que el precepto aparezca en el captulo que rige la elaboracin de las leyes. Cabe asimismo suponer que los constituyentes entendieron las decisiones polticas
en un sentido amplio que, por ende, incluye las que se toman en
materia normativa.
La Constitucin guatemalteca (artculo 173) tom literalmente
de la espaola la expresin las decisiones polticas de especial
trascendencia , pero transform el potestativo podrn ser sometidas a referndum , por el obligatorio debern ser sometidas
a procedimiento consultivo . As, esta Constitucin si bien alude
tcnicamente a un plebiscito y no a un referndum, le da un
carcter obligatorio difcil de cumplir. Modalidades muy restrictivas
del plebiscito aparecen en la Constitucin mexicana (artculo 26),
referido a la planificacin indicativa, y de Colombia (artculo
79) relativo a la proteccin del ambiente.
Por su parte la Constitucin argentina (artculo 40) slo prev
el referndum legislativo, y para atenuar parcialmente los efectos
adversos al sistema representativo, dispone que nicamente la
Cmara de Diputados podr convocar a referndum, cuyos resultados sern obligatorios y la ley resultante ser promulgada
de manera automtica . El presidente, por su parte, tambin
podr convocar a referendos, pero en este caso el voto no ser
obligatorio ni los resultados vinculantes. El caso paraguayo (artculo 121) es ms ambiguo, porque reserva a la ley determinar
cundo el referndum ser vinculante o no.
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c) Ambiente
La defensa constitucional del ambiente, as como otros derechos a los que se identifica como la tercera generacin de los
derechos humanos (Carpizo, pp. 137 y ss.), forman un captulo
central en el constitucionalismo iberoamericano. El artculo 45
de la Constitucin espaola incluye una amplia referencia al medio ambiente, que comprende: a) el derecho a disfrutar de un
ambiente sano; b) el deber individual, social e institucional de conservarlo, y c) la garanta de ese derecho. En trminos anlogos
se pronuncian las normas bsicas de Argentina (artculo 41), Colombia (artculos 49 y 79), Chile (artculo 19.8), Ecuador (artculos 22.2 y 44), Guatemala (artculo 97), Nicaragua (artculo
60) y Panam (artculos 114 y ss.). En Paraguay (artculos 7o.
y 8o.), Brasil (artculo 225) y Venezuela (artculo 127 y ss.),
adems de los tres elementos antes apuntados, las Constituciones
agregan la regulacin de material gentico.
En Mxico, una reforma de 1987 (artculo 27) establece apenas una discreta facultad para que, mediante ley, se adopten las
medidas para preservar y restaurar el equilibrio ecolgico , as
como en Per (artculo 67) slo se faculta al Estado para determinar la poltica nacional del ambiente .
Con las disposiciones relativas al ambiente las Constituciones
atienden a un problema central de la vida del Estado moderno.
Se trata de una materia cuya normacin internacional va en aumento, porque el deterioro ambiental tiene efectos ms all del
mbito territorial nacional. Esta materia es objeto de tratados,
pero ello no excluye que, como ratificacin de una decisin soberana, los Estados la incorporen en sus textos constitucionales.
d) Salud
Directamente vinculada con la proteccin del ambiente, est
la que respecta a la salud. Acertadamente, la Constitucin espaola (artculo 43) consigna el derecho a la proteccin de la
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(artculos 119 y ss.) nicamente a los menores; Nicaragua (artculos 62, 65 y 77) a los ancianos, a la juventud, mediante el
deporte, y a los disminuidos; Paraguay (artculo 84) slo contempla
el deporte, y Paraguay (artculo 4o.) slo la infancia. En Venezuela (artculo 178) la proteccin de la infancia, la adolescencia
y la tercera edad, es de competencia municipal.
Como se puede apreciar, se trata de una serie de derechos
que se han integrado al constitucionalismo iberoamericano de
una manera muy irregular, pero que de todas suertes van calando
en una poca que se caracteriza por el abandono progresivo de
las funciones prestacionales del Estado.
El acoso al Estado de bienestar ha reducido la capacidad de
respuesta de las instituciones pblicas frente a las numerosas
demandas sociales. En esas condiciones la recepcin constitucional de algunos de los derechos aqu mencionados representa
una respuesta a las expectativas de bienestar colectivo, a veces
contraviniendo las presiones que tienden a condicionar o a reducir las posibilidades del gasto pblico. No debe perderse de
vista, en este sentido, que en su mayora los pases iberoamericanos sufren los efectos de una pesada deuda externa que los
obliga a sujetarse a duras restricciones en cuanto a sus polticas
monetarias y de gasto impuestas por los organismos financieros
internacionales.
f) Derecho a la intimidad y habeas data
Una de las ms importantes preocupaciones de los nuevos rdenes constitucionales es la proteccin del derecho a la intimidad. La invasin de la esfera privada representa una de las mayores amenazas que el individuo puede experimentar en la
actualidad. Los instrumentos tcnicos a disposicin del Estado
y de los particulares, que les permiten inmiscuirse en la vida de
las personas, ha generado una respuesta normativa que tiende a
proteger la intimidad.
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tculo 31), Honduras (artculo 76), Nicaragua (artculo 26.4), Paraguay (artculos 33, 135), Per (artculo 2.6 y 2.7) y Venezuela
(artculos 60 y 143).
g) Proteccin contra la arbitrariedad
Una de las ms importantes garantas del sistema constitucional espaol es la interdiccin de la arbitrariedad de los poderes
pblicos (artculo 9.3). Entre las Constituciones iberoamericanas
este principio ha sido adoptado slo por Argentina (artculo 43)
y Chile (artculo 20). La escasa repercusin de este precepto se
debe, probablemente, a que no se ha advertido que es un valioso
instrumento para la defensa de la libertad y de la igualdad.
Como ha demostrado Toms Ramn Fernndez (esp. pp. 47
y ss.), el alcance de esta institucin ha tenido que venir siendo
definido por la interpretacin jurisprudencial. De ah que su relevancia original no haya resultado muy clara. Ms an, la propia
doctrina espaola no le ha dado, sino hasta fecha muy reciente,
la importancia que merece.
De alguna manera los constituyentes han considerado que a
travs de los instrumentos de control de la constitucionalidad se
protege al individuo tambin de la posible arbitrariedad de los
rganos del poder. La experiencia jurisprudencial espaola demuestra que no es as, y que la garanta contenida en el artculo
9.3 constitucional ampla el horizonte de las garantas de la libertad y la igualdad. En este sentido la interpretacin jurisprudencial ha identificado como arbitrario al acto jurdico que carece
de explicacin racional o de coherencia institucional (Fernndez,
pp. 61 y 90), con lo cual se va ms all de la sola apreciacin
de la constitucionalidad o de la legalidad de los actos.
Aun cuando Fernndez (p. 29) seala que no existe en derecho
comparado una institucin semejante a la espaola, es necesario
tomar en cuenta lo dispuesto por las Constituciones chilena y
argentina, que expresamente distinguen entre ilegalidad y arbi-
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59 y ss). En El Salvador surgi el Consejo Nacional de la Judicatura (artculo 187), en Mxico el Consejo de la Judicatura
Federal (artculo 100 reformado en 1995 y 1999), en Paraguay
el Consejo de la Magistratura (artculos 262-264), y en Per el
Consejo Nacional de la Magistratura (artculos 150-157).
c) Comisiones congresuales
Como instrumentos constitucionales para el control del poder
y por lo mismo para garantizar el espacio individual y colectivo
de libertades, el funcionamiento de las comisiones congresuales
tiene una gran trascendencia. En este sentido la Constitucin espaola dispone (artculo 76.2) que ser obligatorio comparecer
a requerimiento de las Cmaras ante las comisiones de investigacin. El incumplimiento de esta obligacin, impuesta a todos
los habitantes sin distincin de nacionalidad, da lugar a sanciones. El paso dado por el Constituyente espaol ampla considerablemente las facultades tradicionales de investigacin de
las comisiones parlamentarias.
En esa misma direccin se orient la Constitucin brasilea
(artculo 58.V), aunque restringi las posibilidades de requerir
la presencia slo a los ciudadanos nacionales; Paraguay (artculo
195), en cambio, adopt el criterio constitucional espaol y admite la posibilidad de que las comisiones hagan comparecer a
los particulares , y en caso de no hacerlo quedan sujetos a la
sancin correspondiente.
La presencia de este precepto en el resto del constitucionalismo americano apenas se ha dejado sentir, porque se teme que
sea contrario a la llamada separacin de poderes y d lugar
a una expansin excesiva de las atribuciones de los congresos.
Se trata de una interpretacin errnea, porque su aplicacin ha
demostrado que en nada afecta el funcionamiento de los rganos
del poder y s, en cambio, supone una mayor capacidad de control poltico en beneficio del sistema de libertades.
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mentario. Esta diferencia, empero, tambin comienza a relativizarse a partir de la eleccin directa del primer ministro en algunos sistemas parlamentarios, como es el caso de Israel.
Las formas de relacin entre los rganos del poder ya no son
necesariamente distintivas de los sistemas parlamentario o presidencial. Por eso es posible encontrar en los nuevos sistemas
presidenciales de Iberoamrica numerosos instrumentos constitucionales de control que tradicionalmente haban sido considerados exclusivos de los sistemas parlamentarios. Su adopcin
obedece a una razn superior: son instrumentos de garanta, o
sea instituciones adjetivas, del derecho a la democracia. Y el
contenido de este derecho aparece en la complementariedad de
los nuevos y los anteriores derechos fundamentales.
Lo central, por tanto, de las nuevas democracias, est en la
edificacin de una nueva estructura de derechos fundamentales,
cuya garanta es el sistema democrtico que tambin han adoptado. El proceso no ha sido fcil ni rpido, y en la mayor parte
de los casos todava llevar tiempo para su consolidacin. Conseguirlo es un desafo al que cada comunidad nacional tendr
que dar respuesta, pero ser de gran ayuda que, peridicamente,
se lleven a cabo ejercicios de anlisis y cotejo, para poder establecer as los niveles de avance registrados.
Hacer una revisin de este proceso es una forma de constatar
la evolucin que se ha llevado a cabo. Para este propsito los
ejercicios de naturaleza acadmica han probado ser muy eficaces.
En 1974, por ejemplo, se integr el Instituto Iberoamericano de
Derecho Constitucional que, por primera vez, se dio a la tarea
de servir como un foro para los constitucionalistas de esa rea
europea y americana.
El primer Congreso al que convoc, en julio de 1975, tuvo
una clara inspiracin helleriana: el tema fue Derecho y realidad
constitucional en Amrica Latina .
En ese primer Congreso, y en los subsiguientes, llevados a
cabo sucesivamente en Mxico, Espaa y Colombia, han participado desde el principio expertos de ambos continentes que, en
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sus respectivos pases y en sus diferentes momentos, han participado en los procesos constituyentes. Muchos de los temas tratados a los largo de estos aos se han traducido en propuestas
o han reflejado el anlisis de decisiones tomadas, pero en todo
caso han sido el punto de encuentro en que los conocedores de
los distintos sistemas constitucionales han intercambiado conocimientos, experiencias, opiniones y sugerencias. A manera de
ejemplo puede sealarse el congreso celebrado en Colombia en
1984 sobre el tema de la jurisdiccin constitucional en Iberoamrica. Al remirarse la relacin entre los sistemas constitucionales no puede desconocerse esta singular circunstancia.
Ms all de las semejanzas formales entre los sistemas constitucionales, hay un aspecto central: la forja convergente de una
cultura democrtica colectiva. Es en este punto donde se presenta
la mayor afinidad de la nueva comunidad iberoamericana. No
existe entre sus miembros una vocacin emuladora; lo que s
hay es una decisin, adoptada en el mbito interno de cada sociedad poltica, de abrir paso a una forma de vida que se expresa
a travs del Estado social y democrtico de derecho. Sea que
esta denominacin haya sido incorporada al texto fundamental,
sea que en l slo figuren las instituciones que le dan contenido
aun cuando no se haga expresa referencia a ese Estado, es evidente que se avanza en su construccin y consolidacin. Aqu
reside la caracterstica dominante del nuevo constitucionalismo
iberoamericano.
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esencialmente, a la necesidad de proteger un margen razonable para las potestades del monarca. Acertadamente
Kelsen (Esencia y valor de la democracia, Mxico, Editora
Nacional, p. 113) afirm que el dogma de la separacin
de poderes es la piedra angular en la ideologa de la monarqua constitucional . Por eso las tesis de Montesquieu
resultaron muy funcionales para la construccin del sistema presidencial fuerte, postulado por Hamilton, Madison
y Jay en El federalista, y para todos los sistemas anlogos
que se derivaron del norteamericano. Adems, la doctrina
de la separacin de poderes, muy sugerente desde su formulacin original, tambin permiti matizar los efectos radicales de la soberana popular postulada por Rousseau.
El tercer tema concierne a si, en el caso de no aceptar
interpelaciones, el presidente debe por lo menos escuchar
las posiciones de los legisladores. Aqu la respuesta tambin
ha sido negativa, de suerte que se ha considerado que el
presidente slo puede enterarse de lo que opinan los representantes de la nacin por los medios de comunicacin,
porque hacerlo de manera directa afectara su investidura.
En este caso la aplicacin del principio de separacin de
poderes se ha llevado a un extremo que carece de sustento.
Los problemas que se advierten en el sistema constitucional mexicano se deben a que no estn diferenciadas las
funciones del jefe del Estado y jefe del gobierno. Al asumirse ambas por una misma persona, sucede que en sus
relaciones con el Congreso acta como jefe del Estado o
como jefe del gobierno segn resulta ms til a los fines
del poder del presidente. Al rendir su informe, lo hace en
tanto que jefe del gobierno, pero al rehusar entablar un
dilogo con los representantes, acta como jefe del Estado.
Se trata de una contradiccin que se origina en la imprecisin de la norma constitucional.
Propuesta: Debe introducirse la figura del jefe del gabinete. Debe tratarse de un funcionario cuya designacin y
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gislaturas de los estados. Adems, conforme al prolijo artculo 122, C, base primera, V, , la Asamblea Legislativa
del Distrito Federal puede presentar iniciativas de leyes o
decretos en materias relativas al Distrito Federal . Esta
limitacin no rige para el caso de las legislaturas estatales.
Aqu el elemento de control consiste en que el gobierno
(por extensin del presidente de la Repblica) no dispone
de elementos que le aseguren que sus iniciativas cuenten
con un rpido trmite en casos especiales. Slo el artculo
29, relativo a la suspensin de garantas, previene implcitamente un trmite expedito para la habilitacin de facultades en casos extraordinarios; pero ni siquiera en lo
dispuesto por los artculos 49 y 131 se puede inferir esa
misma diligencia. En estos trminos, mientras que el Ejecutivo tiene tasada su facultad de veto frente a las decisiones normativas del Congreso, ste dispone de una amplia libertad para retener, sine die, las iniciativas del
presidente. Esto, desde luego, no ha representado ni representar un problema en tanto el gobierno cuente con mayora en el Congreso, pero ser un factor de entorpecimiento en las tareas de gobierno cuando la mayora decida
bloquear las iniciativas del presidente. Por otra parte, un
rgano del poder, el Judicial, carece de la facultad de iniciar leyes, con lo que queda a expensas de que alguno de
los otros dos rganos decida proponer. Esta omisin suele
ser subsanada mediante el procedimiento informal de solicitar su opinin a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin en los temas que le conciernen, y en ocasiones el
gobierno ha hecho suyos proyectos elaborados por el rgano judicial. Esto, empero, es slo una prctica no vinculante.
Propuesta: Establecer los casos en que el presidente pueda
disponer de la facultad de presentar iniciativas en bloque,
que sean aprobadas o desechadas por completo, y contar
con instrumentos que le permitan, en ciertas circunstancias,
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del clientelismo, deber pensarse en un lmite para la reeleccin. Doce aos puede ser un lmite razonable.
III. CONSIDERACIN FINAL: CONSOLIDACIN DEMOCRTICA
Y GOBERNABILIDAD
Para algunos autores, que siguen la sugerente lnea de reflexin de Alonso Lujambio, la transicin democrtica se inici en
Mxico en 1988; otros consideramos que su punto de partida
est en la reforma electoral de 1977. Pero independientemente
de cundo haya comenzado, lo que hoy es indiscutible es que,
al menos en cuanto al aspecto electoral, los mexicanos estamos
convencidos de que vivimos en un proceso democrtico.
Ahora bien, la democracia es el ms vulnerable de cuantos
sistemas existen. Si contamos la intensidad de la bsqueda democrtica y los periodos en los que ha habido democracia, seguramente nos habremos de preocupar. Desde hace veinticinco
siglos la democracia es un anhelo de las sociedades civilizadas;
sin embargo, las recadas autoritarias, frecuentes y muy duraderas, han convertido a la democracia en una esperanza perenne
y en una realidad efmera.
Por eso no basta con transitar hacia la democracia; tambin
hay que consolidarla y conservarla. Cada una de esas etapas requiere de disposiciones y actitudes diferentes. Para transitar hacia
la democracia hacen falta vigor y determinacin. Los luchadores
por la democracia normalmente estn dispuestos a arrostrar las
mayores dificultades y los mximos peligros. Algunos han tenido
que pagar precios tan elevados como el de su libertad y aun su
vida.
Para consolidar la democracia se requieren otras virtudes. No
se corren tantos riesgos, porque tampoco se espera tanta gloria.
Para consolidar la democracia no es menester una lucha frontal;
se hace ms bien necesario seguir estrategias de aproximacin
indirecta que permitan negociar a la vez con el adversario y con
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el partidario. Por lo general hay, en todos los grupos contendientes, los moderados dispuestos a compartir el poder, y los
intransigentes que no se avienen a compartir lo que, desde su
punto de vista, les cost trabajo conquistar.
As, consolidar la democracia exige el ejercicio poco heroico
y menos vistoso de negociar para moderar a los partidarios y
tranquilizar a los adversarios. En un juego electoral democrtico
quienes triunfan se inflaman de arrogancia y quienes pierden se
henchen de rencor. Hacer comprender a unos y a otros que deben
transigir para dar un nuevo paso, es una tarea en extremo complicada. Para unos significa una abdicacin; para otros una humillacin. Empero, en relacin con la democracia, slo hay dos
opciones: consolidarla o derogarla.
Aunque los conceptos en torno a la consolidacin democrtica
varan (Linz, ODonnell, Przeworski), la idea dominante consiste
en la institucionalizacin de los procesos del poder. Esta institucionalizacin se manifiesta por la vigencia del Estado de derecho, que incluye rganos del poder responsables y eficaces;
por la existencia de libertades pblicas adecuadamente garantizadas; por el funcionamiento neutral de la burocracia; por la
adopcin de reglas que hagan predecible la accin de los rganos
del poder; por la autonoma de las sociedades civil, poltica y
econmica y de sus respectivos agentes (sindicatos, organismos
no gubernamentales, partidos, empresas, entre otros); y por la
devolucin de poderes a los entes territoriales (estados, municipios).
La consolidacin democrtica demanda un complejo entramado de normas constitucionales que definan el derecho al poder,
el derecho del poder, el derecho ante el poder y, por supuesto, el
control del poder. De esos cuatro aspectos, apenas hemos definido el primero. El derecho al poder concierne a las instituciones
electorales (partidos, asociaciones polticas, autoridades y procedimientos electorales).
El derecho del poder corresponde a la estructura y funcionamiento de los rganos del poder. En este punto varias de nuestras
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reeleccin de los legisladores. Martnez Domnguez no era presidente de su partido, pero s dirigente de uno de sus tres sectores,
y en la Cmara adems de coordinar a su diputacin ocupaba
la presidencia de la Gran Comisin. En trminos polticos, Martnez Domnguez era la segunda figura ms prominente de su
partido.
Esa circunstancia debi influir para que la reforma constitucional que se discuti y aprob en la Cmara de Diputados fuera
infundadamente desechada por el Senado. Poderosas fuerzas debieron actuar para frenarla, por consideraciones que no tenan
relacin directa con la reforma que permita la reeleccin de los
diputados. El propio Martnez Domnguez, en una declaracin
hecha treinta aos despus al periodista Jess Michel Narvez,
manifest: me entrevist con el presidente Lpez Mateos y le
gust la idea; luego platiqu con don Gustavo Daz Ordaz (entonces presidente electo) y me dio luz verde para la reforma del
59 (Michel, p. 377).
La forja de la reforma, en todo caso, fue el resultado de la
composicin de la XLVI Legislatura. Se trata de uno de los mejores
momentos de la vida congresual mexicana en la segunda mitad
del siglo. A pesar de los viejos antagonismos que enfrentaban
al PPS y al PAN, les fue posible encontrar un punto de convergencia cuando se abord un tema central para la democracia.
Como se ver a continuacin, la intervencin de Christlieb result fundamental.
II. EL PROBLEMA DE LA REELECCIN DE LOS LEGISLADORES
La reeleccin de los legisladores apareci como problema en
el constitucionalismo mexicano hasta 1933. Hasta antes de esta
fecha nadie controvirti la reeleccin de los legisladores. En
1966 Christlieb public un cuidadoso ensayo al que denomin
Crnicas de la no reeleccin (verlo en Las razones de la sin-
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incluyera por tanto a los senadores. La contundencia de esta sensata afirmacin slo fue controvertida parcialmente por Miguel
Covin. Se haca necesario explicar el porqu de la reeleccin
limitada, y Covin fue al punto: exista el temor de que renacieran los cacicazgos; por eso era conveniente, a ttulo experimental y para superar las resistencias, dar un paso moderado.
IV. UNA OPORTUNIDAD PERDIDA
Al da siguiente del primer informe presidencial de Daz Ordaz, el 2 de septiembre de 1965, se tuvo por recibida en el Senado la minuta procedente de la Cmara de Diputados conteniendo el proyecto de decreto por el que se reformaba el artculo
59 constitucional. El da 24 de ese mes se present el dictamen.
Se produjo entonces uno de los episodios ms decepcionantes
de la historia parlamentaria de Mxico.
El dictamen de los senadores abord cuatro puntos contenidos
en el proyecto aprobado por los diputados: el fortalecimiento
poltico de la Cmara de Diputados , el logro de bases ms
slidas para el equilibrio de los tres poderes de la Unin , el
mejoramiento de los cuadros legislativos , y la eficaz coordinacin entre ambas cmaras , y reconoci que los diputados haban actuado con el propsito de promover el avance cvico y
poltico de Mxico. A continuacin despleg una confusa argumentacin para demostrar que para alcanzar esos objetivos lo
mejor era no cambiar nada.
Lo peor vino despus. Por considerarse que el asunto era de
urgente y obvia resolucin se dispens el trmite de la segunda
lectura. Puesto a discusin de inmediato, nadie tom la palabra.
La aprobacin del dictamen fue por unanimidad. Al ser devuelta
la minuta a la Cmara de Diputados, tuvo lugar la ms importante
intervencin de Christlieb. Aunque como coordinador de la diputacin panista haba participado activamente en la definicin
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de las lneas argumentales defendidas por su partido en la tribuna, no haba tenido participacin directa en el debate.
El 15 de octubre de 1965 fue dado a conocer el dictamen de
los diputados relacionado con la decisin de los senadores, y
Adolfo Christlieb present un voto particular fundado en muy
convincentes argumentos jurdicos.
El texto aprobado por las comisiones, contra el voto de Christlieb, reconoca que con motivo del proyecto aprobado por los
diputados se suscit una cida polmica en la que se llegaron a
producir verdaderos insultos . Esa discusin, confusa y desordenada , result muy desfavorable a la idea de la reeleccin
de los diputados, porque se le asoci con la del presidente de
la Repblica, a pesar de que los diputados expresamente se haban pronunciado en contra de esta posibilidad.
Entre diciembre de 1964 y septiembre de 1965 las dudas alcanzaron tal magnitud, que en la asamblea del PAN celebrada
en mayo de este ltimo ao, el presidente Christlieb tuvo que
reiterar que para la reeleccin de los legisladores
no encontramos impedimento fundado ni en los supuestos bsicos
de la democracia, ni en los postulados fundamentales de la historia
poltica y parlamentaria del pas; s pensamos en cambio que la vuelta a la Constitucin de 1917 habr de fortalecer al Congreso, introduciendo un factor de equilibrio entre los poderes Legislativo y Ejecutivo.
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modernizar al Senado y de reformar los procedimientos electorales. Durante el debate del artculo 59 Lombardo lleg a pronunciarse, desde la tribuna de los diputados, por la inclusin de
senadores de partido; Christlieb lo hizo a travs de la prensa
(Exclsior, 25 de diciembre de 1965, en Escritos periodsticos,
p. 234).
La nota final del ensayo de Christlieb est dirigida al futuro
de su partido y del pas:
En Accin Nacional esperamos, con el pueblo de Mxico, que toda
la pasin desviada que se ha puesto en este asunto, algn da se
aplique a rectificar a fondo los procedimientos del sufragio, para
hacerlo realmente efectivo. Se ver entonces que en un rgimen de
sufragio libre y respetado, una limpia reeleccin de miembros del
Congreso ser vista con respeto...
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historiadores, juristas, politlogos; pero no son menciones acrticas, suelen serlo para apuntar un argumento propio o para sustentar una discrepancia. Aunque seguramente ni siquiera dentro
de su mismo partido habr encontrado siempre coincidencia total
con sus ideas, lo importante es que las tena. Y esta es, quiz,
la ms importante caracterstica de su actividad como diputado:
haber vivido una legislatura que, en contraste con muchas otras,
fue foro de ideas.
Los debates hueros, la retrica intransigente, la complacencia
sistemtica, que se haban instalado en la Cmara luego que se
extinguieron los ltimos ecos de las voces revolucionarias, fueron desapareciendo a partir de 1964. Uno de los protagonistas
de esa transformacin, hoy consolidada, fue Adolfo Christlieb.
Le toc serlo tambin de una iniciativa que ha dormido ms
tiempo que el deseable, porque las razones democrticas que se
adujeron entonces a favor de la reeleccin de los legisladores
siguen estando vigentes en nuestros das.
La rememoracin de Christlieb no es slo el acto de justicia
que debe rendirse a quienes cumplieron ejemplarmente con el
tramo de historia que les toc vivir; es tambin una forma de
darle la razn a quien la tuvo y la tiene, porque si no fue ayer
y no es hoy, ser maana cuando por fin se conquiste el derecho que los mexicanos tenemos a contar con un Congreso
cuyos miembros cuenten con la posibilidad de reelegirse y le
puedan dar al sistema representativo una nueva dimensin en
Mxico.
V. FUENTES
CHRISTLIEB IBARROLA, Adolfo, Las razones de la sinrazn, Mxico, EPESSA, 1987.
, Escritos periodsticos, Mxico, EPESSA, 1994.
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GARCA OROSA, Luis Alberto, Adolfo Christlieb Ibarrola, Mxico, Coleccin Semblanzas, 1991.
MICHEL NARVEZ, Jess, Reeleccin legislativa, Mxico, Nivi,
1995.
VV. AA., Derechos del pueblo mexicano, Mxico, Cmara de
Diputados, tt. II y VII, 1967.
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lista, se le tiene como un disfraz para ocultar una vocacin conservadora. Esto no debe discutirse ahora. Es un tema de considerable extensin.
Los casos histricos de los grandes cambios estn a la vista.
Al celebrarse el segundo centenario de la Revolucin francesa
se hizo un cuidadoso balance de lo conseguido y de lo pendiente.
Franois Furet realiz un amplio examen de los efectos revolucionarios a lo largo de dos siglos, y concluy en la conveniencia
de repensar la Revolucin. El cambio revolucionario no se
agot, como es evidente, en 1789. Por su parte, los cambios
europeos de 1989, que no implicaron hechos violentos, tampoco
se han agotado, y sus consecuencias siguen en marcha. En Mxico la Revolucin de 1910-1917 se tradujo, precisamente, en
una Constitucin de naturaleza programtica, que abri un ciclo
de trasformaciones sucesivas. Todo indica que este ciclo ya concluy. En las condiciones actuales de Mxico, por cambio entendemos una idea de evolucin institucional mediante nuevas
formas de organizacin y de funcionamiento del poder, y nuevas frmulas de relacin entre la sociedad y el poder.
Pero no se trata aqu de argumentar en torno a los tiempos
histricos requeridos para que los procesos de cambio se expresen
y consoliden; se trata slo de subrayar que, segn la expresin
de Montesquieu, el cambio requiere de constancia. La constancia
involucra varias cuestiones: el ejercicio de la voluntad y la conciencia de la libertad, por un lado; la conquista de metas y su
consolidacin, por otro. Una voluntad tornadiza, dispuesta slo
a la obtencin del mayor impacto en el menor tiempo, deja sin
utilizar los recursos fundamentales del cambio: los que se producen una vez que la sociedad asume, en su conjunto, la tarea
de cambiar. Por otra parte, los objetivos del cambio demandan
un cierto grado de gradualidad. Si se crea o modifica una institucin existente, los resultados que se obtengan se producirn
de manera paulatina, y aun as ser indispensable pensar en que
su consolidacin, como parte de la cultura poltica y jurdica,
tambin llevar tiempo.
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escindira irreparablemente a la sociedad. Es ah donde la Constitucin juega un papel fundamental para transformar las tendencias
entrpicas de la pugna poltica en fuerza de cohesin. Tanto ms
intensas sean las tensiones producidas por la poltica, tanto mayor
deber ser el efecto integrador de la Constitucin.
Esa funcin de la Constitucin supone la positividad y la aplicabilidad de la norma. El solo enunciado nominal de la Constitucin no basta para regular los procesos de lucha por el poder.
Durante los periodos de autoritarismo las Constituciones suelen
ser relegadas a la nominalidad, porque la lucha se dirime en
tono de menor animosidad aparente en tanto que las reglas las
fija quien ocupa el poder. En este caso la lucha no se produce
entre agentes en hipottica igualdad de condiciones, sino ante
quien dispone de los recursos del poder y los utiliza para inhibir
o incluso reprimir a quien se le opone. En tales condiciones, la
Constitucin slo ocupa una dimensin nominal, porque sus destinatarios han resuelto sustituirla, as sea parcialmente, por el
valor normativo de los hechos. Entonces es comn escuchar
reclamos de reforma o incluso de sustitucin constitucional, porque se estima que el mero remplazo de una norma por otra permitir transitar de la nominalidad a la normatividad.
Cuando la naturaleza del sistema se modifica y la democracia
desplaza a los sistemas autoritarios, la funcin de la Constitucin
tambin cambia, como suele cambiar la actitud de los destinatarios de la Constitucin. En Mxico, la Revolucin constitucionalista se llev a cabo precisamente para restablecer la vigencia
del texto de 1857, y fue menester diversos acontecimientos no
previstos en 1913 y en 1914 para que finalmente fuera convocado
un Congreso Constituyente en 1916. En su fase inicial los revolucionarios slo queran restablecer una Constitucin que ofreciera la posibilidad de contar con reglas claras, precisas y de
aplicacin general.
El poder simblico de la Constitucin resulta de su normatividad, no de su nominalidad. Es un smbolo en tanto que en
medio de la lucha por el poder representa una posibilidad de
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tos es uno de los ms delicados problemas polticos que se presentan en los procesos de cambio.
1. Pacto social
Adems del problema ya sealado de adhesin a la Constitucin, las cuestiones centrales del debate se pueden encuadrar
en dos grandes rubros: el pacto social y el reequilibrio de las
instituciones. Es posible separar ambos aspectos, en tanto que
todos los actores estn identificados con la necesidad de reequilibrar las instituciones, pero no todos coinciden en la necesidad
de un nuevo pacto social. Se trata de una diferencia conceptual
profunda: en tanto que el solo reequilibrio institucional atiende
a formas de organizacin y funcionamiento dominadas por la
idea del Estado liberal de derecho, la consideracin de los aspectos sociales se orienta en el sentido de dar nuevo contenido
a los preceptos que ya aparecen en la Constitucin. En este sentido, Pedro De Vega ha demostrado que el concepto mismo de
Constitucin depende de las caractersticas del pacto social. La
distancia que media entre el Estado liberal y el Estado social
est determinada por ese pacto.
El mundo, casi sin excepcin, ha vivido una etapa regresiva
con relacin al tema social. Con mayor o menor nfasis, el Estado de bienestar ha sido total o parcialmente desmontado en
muchos de los lugares donde funcionaba, y en otros, como Mxico, se encuentra sujeto a presiones que abogan por su reduccin
constante. No se advierte, ms por conveniencia que por ignorancia, que la desarticulacin del Estado social quebranta al sistema democrtico. La democracia sin compromiso y sin contenido, considerada como mero criterio instrumental para dirimir
las luchas por el poder, representa una vuelta atrs que niega el
carcter social y democrtico del Estado de derecho moderno,
y se sabe que el Estado liberal de derecho no fue capaz de impedir que accedieran al poder incluso opciones totalitarias.
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tambin experimenten modificaciones. Los cambios que permitan un reequilibrio institucional tendrn que incorporarse en normas y traducirse en costumbres. Ambas, las normas y las costumbres, sern indispensables y se influirn recprocamente.
El reequilibrio institucional tiene un amplio haz de implicaciones. Esquemticamente se vern las principales.
A. Sistema presidencial, semipresidencial o parlamentario
El primer problema concierne al sistema de gobierno. Son
muchas las impugnaciones dirigidas en contra del sistema presidencial. Se le responsabiliza de haber ejercido una suma de
potestades que vedaban el establecimiento de una democracia
plena. Adems, una parte de la doctrina considera que la rigidez
del sistema presidencial limita las posibilidades de estabilidad
democrtica. Juan Linz ha venido insistiendo en esta tesis. La
opcin, desde su punto de vista, est en el sistema parlamentario.
En Mxico, y en varios pases latinoamericanos, esa opinin
cuenta con numerosos simpatizantes.
El tema no es nuevo en nuestro mbito. De manera expresa
lo abord Venustiano Carranza en la sesin inaugural del Congreso
Constituyente de 1916-1917. Ah afirm que el sistema parlamentario requera de partidos polticos, por entonces inexistentes
en Mxico. Carranza no dijo que en el futuro podra darse un
cambio del sistema presidencial al parlamentario, porque tampoco le corresponda hacerlo; pero al precisar que la falta de
partidos supona la imposibilidad de establecer el parlamentarismo, permita una lectura a contrario sensu. Ese es el entendimiento que hoy podra tenerse, a la luz de la existencia de un
sistema de partidos ya claramente perfilado.
En opinin de Linz, entre otros, la flexibilidad que ofrece el
sistema parlamentario lo hace preferible frente al presidencial;
gracias a su porosidad puede incorporar tendencias contrapuestas,
absorber tensiones, adaptarse a las fluctuaciones electorales. El
sistema parlamentario permite articular consensos polticos con
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ingeniero constitucional, que con igual conviccin y firmeza defenda el modelo parlamentario clsico de Westminster (Debr,
1984: 39; 1993: 25, 44). Se trata de un consenso entre dos
visiones antitticas, sustentadas por dos hombres de Estado de
alta jerarqua intelectual.
Aparentemente, el modelo francs ha sido acogido con un inters inferior al que merecera por sus resultados. Las Constituciones de Sri Lanka y de Finlandia han incorporado un sistema
semejante, y de alguna forma est presente en los diseos constitucionales de Argentina, Brasil y Per. En estos tres pases,
empero, la figura del jefe de gabinete es un remedo imperfecto
del primer ministro francs, por lo que el sistema no puede funcionar conforme al paradigma adoptado.
Al tener que decidir entre las tres opciones, proceden varias
consideraciones. En primer trmino, el sistema que prevalezca
no se legitimar por s solo, sino en funcin de la adhesin a
la Constitucin. En esta medida se produce una mayor latitud
para tomar decisiones. En segundo lugar, lo que resulta relevante para decidir acerca de la utilidad de un sistema es que se
cuente con los instrumentos adecuados de control poltico. El
sistema ms conveniente es el que est sujeto a controles eficaces. Finalmente, el mejor sistema ser el que encuentre menores
puntos de resistencia para su implantacin o adecuacin. Esto
tiene mucho que ver incluso con la familiaridad que se tenga
con un sistema determinado. Ms an, y sin entrar en la discusin
de las ventajas de los sistemas mencionados, debe considerarse
que el sistema parlamentario supone una fuerte interrelacin entre el partido poltico y el gobierno, al punto que el liderazgo
de ambos coincide en la misma persona. Una simbiosis de ese
gnero ira exactamente en contra de cuanto se ha venido demandando como parte del cambio poltico en Mxico.
Desde esa perspectiva, la opcin razonable consiste en identificar los elementos que hagan funcional al sistema presidencial
en un nuevo arreglo institucional. El principal problema reside en
superar las inercias acumuladas a lo largo de dcadas, pero esto
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plena slo se encuentra en los sistemas no democrticos, cualquiera que sea la organizacin formal que adopten para su caracterizacin externa.
B. Eleccin presidencial
Uno de los rasgos que llevan a postular las ventajas estabilizadoras del sistema parlamentario, es que a pesar de poderse
fijar elecciones peridicas como en toda democracia, estos periodos pueden reducirse por una convocatoria anticipada si se
producen situaciones de tensin que lo hagan recomendable. Sin
que se pueda alcanzar esta extrema flexibilidad en un sistema
presidencial, pues requerira darle al presidente la facultad de
disolver al Congreso, s es posible considerar la reduccin del
periodo presidencial. En realidad, muchas frmulas democrticas
ya han formado parte de nuestros ordenamientos constitucionales
de 1857 y 1917. El periodo presidencial de cuatro aos, tal como
figuraba en el texto original de Quertaro, reducira en una tercera parte la temporalidad actual, y auspiciara una mayor agilidad en la vida poltica. Alentar las expectativas legtimas de
acceso al poder es una forma de preservar la estabilidad democrtica.
Otro aspecto que resulta del sistema de partidos adoptado lleva
a examinar la conveniencia de una segunda vuelta en la eleccin
presidencial. Se trata de una cuestin delicada. En principio, se
podra pensar que un presidente elegido por minora presentara
una condicin de debilidad contraria a la funcin que debe desempear. Al razonarse de esa manera se obedece a la lgica
de una presidencia dominante, que no corresponde a los propsitos del cambio que se pretende. Es crucial que los instrumentos
mantengan relacin con los objetivos. Si se quiere preservar la
configuracin actual de una presidencia plebiscitaria, la segunda
vuelta es decisiva; pero si se aspira a un nuevo equilibrio institucional, la presidencia plebiscitaria es prescindible, y, por
ende, lo es la segunda vuelta.
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orden poltico que, como todas las leyes de esta ndole, se dan
los pueblos cuando las han menester... . La pregunta vlida es
por qu las hubo menester? En el propio dictamen se asentaba
que respecto a la no reeleccin de los elementos del Poder
Legislativo federal y local no hay antecedentes en nuestra historia y realmente pudiera presentar algunas dificultades... .
El debate no fue pacfico. Varios diputados denunciaron que
se ponan cortapisas a su ya de por s exiguo poder , y hubo
quien expresara su esperanza de que la reforma resultara transitoria. Con entereza tambin se apunt que la reeleccin de nada
serva en tanto subsistiera un sistema electoral fraudulento. Esa
reforma no puede disociarse de la formacin del Partido Nacional
Revolucionario en 1928, y de la necesidad de abrir los mayores
espacios posibles a una clase poltica para la que, afuera de ese
partido, no haba demasiadas opciones. De haberse conservado
el principio de la reeleccin indefinida las oportunidades se habran estrechado considerablemente, en perjuicio de las lealtades
que el nuevo partido aspiraba a consolidar.
Ninguna de las consideraciones presentes en 1933 es vlida
hoy. No lo era siquiera en 1965, cuando la Cmara de Diputados
aprob una reforma que el Senado rechaz, para restablecer la
reeleccin sucesiva de los legisladores. Hay un sistema electoral
abierto y competitivo; hay pluralismo poltico; existe la conviccin de reforzar al Congreso y a las legislaturas estatales. Adems, no se puede plantear que la reeleccin de los legisladores
llevara a discutir la del presidente de la Repblica, porque este
es un tema que corresponde a otra dimensin histrica mexicana.
En la lgica del sistema constitucional mexicano reelegir a los
legisladores fortalecera la democracia; reelegir al presidente propiciara la dictadura.
La reeleccin de los legisladores es apoyada por dos argumentos distintos: uno, considera que se profesionalizara al representante; otro apunta que se le daran mayores condiciones de independencia para actuar. No se trata, por otra parte, de objetivos
excluyentes. La profesionalizacin no debe entenderse como una
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Aun cuando en Mxico la complejidad de los asuntos de gobierno hace que con frecuencia se renan los miembros del gabinete a despachar colectivamente con el presidente, no existe
una estructura formal del gabinete (salvo lo previsto por el artculo 29 constitucional para el estado de excepcin). De manera
general no hay regularidad en la celebracin de reuniones, prevalece la informalidad en la deliberacin y la adopcin de
acuerdos, y se aplica un criterio de especialidad de los gabinetes que no permite a los secretarios participar en la discusin
de polticas ajenas a su rea.
Adoptar la figura del gabinete auspiciara que una buena parte
de las decisiones se discutieran con regularidad, dejando constancia de lo sustentado. As sea para salvar una forma de responsabilidad moral e histrica, esta situacin obligara a los
miembros del gabinete a fundamentar y consignar sus puntos de
vista. El complemento sera la ratificacin de sus nombramientos
por una de las cmaras del Congreso. Por su composicin y por
los precedentes constitucionales, la de Senadores resultara adecuada. Ambas medidas produciran un efecto complementario:
se propendera a integrar el gabinete con figuras de peso poltico
propio, con lo cual se tendra un factor adicional para el ejercicio
del control interno.
Una cuestin a dilucidar ser la adopcin de un jefe de gabinete. Las experiencias donde coexisten presidentes y jefes de
gabinete no son homogneas. La ms frecuentemente invocada
es la francesa, pero aun en ese caso se presentan problemas que
slo la elevada cultura poltica de la sociedad y la responsabilidad de los dirigentes ha permitido superar.
El texto constitucional francs da lugar a interpretaciones
equvocas hasta ahora no resueltas. El artculo 5o. dispone que
el presidente velar por la observancia de la Constitucin y
asegurar con su arbitraje el funcionamiento regular de los poderes pblicos, as como la continuidad del Estado , en tanto
que el 21 determina que el primer ministro dirige la accin
del gobierno [y] velar por la ejecucin de las leyes . No queda
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claro si el tipo de arbitraje al que alude la Constitucin corresponde al esquema de un poder moderador como el concebido
por Constant, o faculta al presidente a tomar decisiones directas.
La antinomia apareci en tanto que la facultad de designar y
remover al primer ministro corresponde al presidente, pero la
prctica llev a un sistema denominado de cohabitacin , en
los casos que no coinciden la mayora presidencial y la parlamentaria. Las experiencias vividas hasta ahora acreditan que los
estilos de la cohabitacin dependen del temperamento de los protagonistas.
Existen otros casos de sistemas presidenciales que admiten la
presencia de un primer ministro o figura equivalente, en general
con resultados innocuos, con excepcin de Finlandia, donde el
Consejo de Ministros acuerda las decisiones presidenciales y las
aplica. Ah donde el gabinete carece de atribuciones especficas,
es prcticamente irrelevante quin lo presida. Lo institucionalmente necesario es que las funciones estn claramente atribuidas
y diferenciadas.
A partir de esa circunstancia, la jefatura del gabinete puede
ser ejercida con la denominacin que se considere ms conveniente, sin que exista una dualidad impropia de funciones con
el presidente de la Repblica. La presencia de un jefe de gabinete
servir para atenuar las presiones de la actividad cotidiana del
gobierno sobre el presidente, y le permitir a ste asumir una
especie de segunda instancia poltica que resulta muy funcional
en periodos de acomodamiento institucional. Adicionalmente, supondra una va complementaria para canalizar acuerdos polticos
que permitan una operacin ms fluida del sistema presidencial.
En cuanto a la conveniencia de cualquiera de las opciones,
en trminos generales ser preferible la que suscite menores resistencias y la que suponga menores costos de adaptacin, pero
tambin la que represente una solucin real y no un diferimiento
de las presiones. La adopcin de la figura de un jefe de gabinete
puede resultar complicada en su inicio, pero contribuira en la
solucin del problema de la discrecionalidad presidencial que
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poltica no se contamine por un simple afn de subsistencia laboral. De no producirse un cambio en esta direccin, los vicios
que han afectado al sistema poltico mexicano se proyectarn
hacia el futuro, afectando tambin a las nuevas formaciones que
intervengan en los procesos polticos. Es importante, por lo dems, que ms all del mbito federal se trate de una decisin
de alcance nacional. El problema es delicado en todos los niveles
administrativos, y se acenta en los espacios municipales. La
falta de administraciones profesionales municipales favorece a
pequeos cacicazgos, acompaados de elevados ndices de corrupcin. Dadas las contrastantes condiciones de desarrollo de la
vida municipal mexicana, en numerosas ocasiones la ausencia
de un cuerpo administrativo profesional repercute en la irregularidad de los exiguos servicios pblicos.
Los efectos del compromiso burocrtico enturbian la vida poltica en un doble sentido: durante la fase de lucha por acceder
al poder, para muchos agentes polticos las expectativas personales de acomodamiento pueden superar el sentido real de sus
compromisos programticos comunitarios; y luego, durante el desempeo de las responsabilidades atribuidas, el desplazamiento
de quienes salen y la inexperiencia de quienes entran, generan
espacios de ineficiencia en perjuicio de la funcin y, por ende,
del administrado. En tanto que la administracin pblica sea considerada, en su prctica totalidad, como parte del espacio poltico
por el que se contiende, el umbral de los intereses polticos se
mantendr en niveles de mediocridad y seguir siendo un incentivo ms para la corrupcin.
La neutralidad administrativa supone varias ventajas polticas:
reduce la perspectiva patrimonialista de los cargos pblicos; garantiza a los partidos que acceden al poder la capacidad de operar
con cuerpos experimentados que ofrecen mnimos de resistencia a
la implantacin de decisiones polticas nuevas; y permite que el
electorado tome sus decisiones sin el condicionamiento de que un
cambio en la titularidad del gobierno puede tener implicaciones
negativas en la continuidad y en la calidad de los servicios.
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proceso reformador que tenga lugar. Es cierto que llevar problemas no resueltos a la ciudadana puede ocasionar confusiones,
pero tambin lo es que constituye una forma de obligar a los
participantes a racionalizar al mximo sus pretensiones. Se trata,
por supuesto, de un recurso extremo, si se aplica a la solucin
de discrepancias, o de un vehculo de legitimacin, cuando se
adopta para formalizar los acuerdos alcanzados por las dirigencias polticas. Por la trascendencia del proceso democrtico en
curso, la aprobacin referendaria de los acuerdos bsicos para
la reforma democrtica del Estado podra contribuir a involucrar
a la ciudadana de una manera ms activa, decidida y consciente.
sta s podra ser, en todo caso, una medida tpica de transicin
poltica.
VI. ESTRATEGIA DEL CAMBIO
Dos preocupaciones dominan el discurso del cambio: por un
lado la estabilidad; por otro, la disminucin del poder presidencial. En cuanto a la estabilidad, slo es explicable si se refiere
a la necesidad de evitar rupturas que afecten el funcionamiento
actual de las instituciones e inhiban el proceso de cambio. Por
lo dems, la estabilidad es un atributo de la vida institucional,
y su recurrente mencin no debe implicar una reminiscencia de
los anhelos de orden, tan caros al conservadurismo decimonnico. A partir de esta preocupacin por la estabilidad se escinden
dos grandes lneas: la que se centra en la recuperacin de la
legitimidad, como origen del poder, y la que se orienta al mantenimiento de la gobernabilidad, como ejercicio del poder. Se
trata de dos perspectivas diferentes, pero conciliables a travs
del sistema constitucional.
En cuanto a reducir el poder presidencial, el problema es de
otra naturaleza. Una cosa es la racionalizacin del poder, y otra
la simplificacin de la poltica. En un diseo institucional slo
caben, como combinaciones posibles, las siguientes: un gobierno
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dbil y un Congreso dbil; un gobierno dbil y un Congreso fuerte; un gobierno fuerte y un Congreso dbil; y un gobierno fuerte
y un Congreso fuerte. Es evidente que toda organizacin ineficaz y toda relacin asimtrica resultan contrarias a la preceptiva
del constitucionalismo moderno.
La estructura constitucional del Estado democrtico es incompatible con cualquier tipo de desequilibrio que auspicie formas
de concentracin del poder. El constitucionalismo tiene entre sus
objetivos una adecuada distribucin del poder y aplicar los controles que la garanticen. Por tal razn, la transferencia de facultades para invertir los trminos de influencia y predominio entre
los rganos del poder no tiene cabida en el constitucionalismo
democrtico. El antagonismo poltico no puede traducirse en una
construccin institucional que conduzca a la nulificacin de
una parte de las instituciones mismas.
De manera complementaria a lo que aqu se ha dicho, habr
que plantear las reformas a la vida poltica local. El federalismo
tambin se fortalece a travs de la democracia. Por eso, lo que
se estime funcional para el mbito federal y que por su naturaleza
sea transferible al local, debe ser considerado parte del propio
acuerdo constitucional nacional. Los periodos de gobierno, la
reeleccin de los diputados, las formas de servicio civil apuntadas, el referndum para la reforma de las Constituciones locales, son aspectos que deben considerarse. No se trata de extrapolaciones infundadas, ni de un proyecto metropolitano
expansivo; se trata simplemente de que el proceso democrtico
debe ser nacional, no slo federal.
El federalismo mexicano se ver significativamente robustecido en tanto que la vida local y municipal participe en el proceso
de la reforma democrtica del Estado. No debe olvidarse que la
estructura general del poder es la que se encuentra sujeta a cambios. Por otra parte, los estados requerirn de mrgenes propios
para sus ajustes. Los cambios nacionales deben, en ese sentido,
ser indicativos pero no limitativos. En cierta forma esta es la
orientacin que sustenta la Constitucin en la actualidad, aunque
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Y ELECCIN PRESIDENCIAL EN MXICO*
I. RENOVACIN CONSTITUCIONAL
La Constitucin mexicana prev, en su artculo 135, la posibilidad de ser adicionada o reformada. Este precepto ha sido objeto
de aplicacin reiterada a partir de 1921, cuando se produjo la
primera reforma. La doctrina mexicana, sin embargo, no ha distinguido con exactitud la diferencia entre adicionar y reformar
la Constitucin, por lo que todos los autores hemos cado en el
error de englobar, como un mismo proceso, las adiciones y las
reformas.
Esa confusin nos ha llevado a hablar de una gran cantidad
de reformas, aplicando diversos baremos para establecer su magnitud. El nmero de artculos modificados, las veces que cada
precepto ha sido reformado y los decretos promulgatorios, son
algunos de los indicadores adoptados. Empero, lo que no hemos
hecho es clasificar las modificaciones segn se trate de adiciones
o de reformas.
La distincin es necesaria para apreciar hasta qu punto han
evolucionado las instituciones mexicanas, o en qu medida hemos deformado la carta de Quertaro. Si entendemos por adiciones las nuevas instituciones, y por reformas la modificacin
de las ya existentes, veremos que ha habido avances importantes
en nuestro orden constitucional. En algunos mbitos, sin embar* Incluido bajo el ttulo Opciones para la reforma constitucional en Mxico , en
el volumen Homenaje a don Pablo Lucas Verd, Madrid, Universidad Complutense de
Madrid (en prensa).
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La doctrina extranjera se ha preocupado ms por las distinciones semnticas. Buenos ejemplos los encontramos en los trabajos de Georg Jellinek y Pedro De Vega, para slo mencionar
dos estudios que han alcanzado la naturaleza de clsicos en la
materia. En cuanto a la obra de Jellinek, la traduccin espaola
est precedida de un anlisis erudito y profundo, como toda su
obra, de Pablo Lucas Verd, que ayuda a precisar el alcance de
los conceptos del autor alemn.
No entrar ahora en el tema de la revisin constitucional en
cuanto a sus posibilidades y lmites, slo he mencionado el problema para justificar la referencia en el ttulo de este trabajo a
la renovacin constitucional. Esa renovacin incluye reformas
y adiciones; supone modificar varias de las instituciones existentes e introducir otras; implica modificar el sistema mismo de
revisin constitucional. Al aludir a una Constitucin renovada
estoy excluyendo la posibilidad de sustituir el texto de 1917,
pero subrayando la necesidad de transformarlo mediante cambios
profundos. A este respecto son muy orientadores dos trabajos
de Pablo Lucas Verd: Teora general de las articulaciones
constitucionales, y su luminoso discurso La Constitucin en la
encrucijada (palingenesia iuris politici).
A pesar de lo anterior, hay un aspecto que se plantea en el
texto mexicano que supone, por un lado, la renovacin constitucional del pas, aunque por otro lado implica no modificar la
Constitucin en cuanto a la forma de elegir al presidente y, a
su vez, volver a la duracin del periodo presidencial que consagraba la actual Constitucin en 1917. As, la aparente paradoja
consiste en que para abrir paso a otros aspectos de la consolidacin democrtica en Mxico es necesario mantener una disposicin que est en vigor y otra que lo estuvo hasta 1928.
Una Constitucin es susceptible de ser modificada en su letra
pero tambin en su forma de aplicacin. A continuacin se tratar
de demostrar que, al no reformar el procedimiento para elegir
al presidente, habindose empero producido un cambio en el sistema de partidos, se podrn obtener resultados ms favorables
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de las frmulas para presidente y vicepresidente obtiene la mayora absoluta, corresponde al Congreso, en votacin verbal y
nominal, elegir entre las dos ms votadas. Por el contrario, las
Constituciones de Costa Rica (artculo 133), El Salvador (artculo
151), Honduras (artculo 236), Nicaragua (artculo 146), Panam
(artculo 172), Paraguay (artculo 230) y Repblica Dominicana (artculo 49) adoptan, como la mexicana (artculo 81), el
sistema de mayora relativa.
En Chile todava no se ha aplicado el mecanismo de la segunda vuelta, introducido por la Constitucin de 1980, y que
sustituy al anteriormente previsto, que depositaba en el Congreso la decisin en el caso de que ningn candidato presidencial
obtuviera la mayora absoluta. En cambio, tanto en Brasil como
en Per s se han llevado a cabo elecciones en segunda vuelta,
con resultados adversos a la democracia. Arturo Valenzuela (p.
64), ha sealado acertadamente que los presidentes elegidos en
segunda vuelta pronto se olvidan de la posicin minoritaria con
que contaban en la primera vuelta y se ven a s mismos como
genuinos representantes de la voluntad popular . Esa actitud,
afirma tambin Valenzuela, acenta la tensin entre los presidentes y los congresos, donde aqullos no cuentan con un apoyo
mayoritario.
Ese fue el caso en Brasil. El presidente Fernando Collor de
Melo result elegido en 1989 en la segunda vuelta, pero qued
con un apoyo parlamentario muy dbil. Cuando se adopt el
sistema de doble vuelta se crea que estabilizara la poltica brasilea (Afonso, p. 467), pero Bolvar Lamounier ( Parlamentarismo... , p. 127) seala que desde la campaa electoral se volvi
dramticamente claro que la eleccin en dos turnos, en un
pas con graves contrastes y tensiones sociales, encierra riesgos
considerables . Veintids candidatos participaron en la eleccin
presidencial porque iban a la caza de una oportunidad poltica;
la segunda vuelta se ofreca como una opcin de negociar, pero
tambin como un peligro de dejar insatisfechas a fuerzas polticas
importantes e incluso de no poder cumplir todas las promesas
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fluida con el Congreso, pero en virtud de la forma como se atribuye la mayora al presidente las relaciones entre ambos rganos
del poder han conservado la asimetra que caracterizaba a la
Constitucin de 1853. Sorprende, en ese sentido, que Ral Alfonsn (pp. 179 y ss.) haya manifestado fuertes argumentos contra el sistema presidencial tradicional, y sin embargo apoyara
sin reservas la doble vuelta, cuyas consecuencias seguramente
no previ.
En Colombia, Luis Carlos Schica (pp. 240 y ss.) y Henao
Hidrn (p. 258) admiten que el sistema de doble vuelta fue tomado del constitucionalismo francs; el primero subraya, empero, que las condiciones polticas de ambos pases son muy diferentes, y que el primer ensayo colombiano de 1994 est
dejando amargas lecciones . Se est produciendo el fenmeno
tambin presente en otros mbitos: la apreciacin distorsionada
del poder de los presidentes; la segunda vuelta genera una ilusin
poltica que no corresponde a la realidad.
Es comprensible que en varios casos se haya adoptado el sistema de la doble vuelta precisamente porque el sistema presidencial tiene como eje la figura del jefe del rgano ejecutivo
del poder. Como es natural, el mecanismo electoral de la doble
vuelta tiene ventajas y desventajas. Entre las primeras se incluye
la de ofrecer a los presidentes una base de aceptacin popular
que les permite adoptar una posicin de fuerza poltica ante el
Congreso en el caso de que all carezcan de apoyo mayoritario.
Entre los defectos de este sistema se ha apuntado que acenta
la fragmentacin de los partidos, con todos sus inconvenientes,
y que muchas veces la mayora alcanzada por el candidato triunfador es artificial.
En Francia la segunda vuelta fue introducida en 1962 mediante
una reforma que promovi el presidente Charles de Gaulle. Conforme al texto original (artculos 6o. y 7o.) de la Constitucin
de 1958, el presidente era elegido por un colegio electoral compuesto por aproximadamente noventa mil personas (los integrantes de ambas cmaras, los consejeros generales de los departa-
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Congreso; por el contrario, la idea de que disponen de una mayora absoluta los podr orientar al enfrentamiento. El peligro
se multiplica si esa mayora es conjetural, porque deriva de un
sistema que la construy artificialmente, como suele ocurrir
cuando a los electores slo se les ofrecen dos ineludibles opciones en la segunda vuelta.
Un presidente, legatario de una tradicin autoritaria, que se
considere apoyado por una pluralidad de ciudadanos superior a
la de cualquier fraccin congresual, podr verse tentado a seguir
actuando conforme a un patrn de conducta que excluira los
acuerdos polticos propios de un sistema abierto. Una idea confusa
de la legitimidad plebiscitaria podra condicionar negativamente
la disposicin presidencial para aceptar que slo ejerce una parte
del poder.
Desde luego es necesario no exagerar en cuanto al supuesto
ejercicio incondicionado del poder por parte de los presidentes.
Aun cuando, segn las pocas, han dispuesto de una considerable
libertad de decisin y accin, tambin han tenido que aceptar
los lmites, no necesariamente perceptibles desde el exterior del
poder, impuestos por la naturaleza misma de ese poder. En este
sentido el testimonio de Miguel de la Madrid es de gran inters
y utilidad para conocer una experiencia muy reciente que permite
advertir el cmulo de resistencias y reticencias a que debe hacer
frente un presidente.
En el caso mexicano tambin debe tenerse en cuenta que se
han llevado a cabo varios procesos electorales en los estados, y
que ya hay muchos gobernadores elegidos por mayora relativa.
Su capacidad de gobierno no se ha visto afectada, y en trminos
generales han tenido que echar mano del recurso poltico de la
negociacin cuando en el Congreso local han quedado en minora.
Un sistema democrtico slo se consolida cuando el poder
arbitral queda en manos de los electores. En el caso que se plantea, este poder ser tanto mayor cuanto menores oportunidades
de ejercicio autoritario del poder tenga el presidente. De ah que
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asumido la presidencia, Daz comenz a preparar su largo itinerario gubernamental. La Constitucin fue reformada para permitir la reeleccin presidencial discontinua. As, Daz termin
su primer periodo en 1880, y regres al Palacio Nacional en
1884. Tres aos ms tarde, uno antes de concluir su segundo
mandato, hizo reformar nuevamente la Constitucin para admitir
la reeleccin inmediata por una sola vez; pero en 1890 la reeleccin indeterminada volvi a la Constitucin. Sigui, no obstante, el periodo presidencial de cuatro aos.
Un constitucionalista porfiriano (Eduardo Ruiz, p. 291) deca
que cuatro aos eran muchos para un mal presidente, pero eran
pocos para uno bueno. Por eso, agregaba, haba que permitir la
reeleccin ilimitada. Sin embargo, a los setenta y cuatro aos
el viejo general ya no se quiso complicar la vida, ni siquiera
con una campaa electoral pro forma, y una vez ms hizo modificar la carta constitucional para que, a partir de 1904, el periodo fuera sexenal. Aos despus la Constitucin queretana regres a lo que haba sido la constante del sistema mexicano:
cuatro aos para los presidentes, y agreg la prohibicin absoluta
de reeleccin.
Como ya se dijo, en 1927 se adopt una reforma anloga a
la de 1878, y en 1928 otra semejante a la de 1904: reeleccin
no sucesiva y periodo de seis aos. En 1933 se retorn a la
prohibicin absoluta de reeleccin presidencial, pero desde hace
ya setenta y un aos subsiste el periodo de seis aos para los
presidentes.
El ya mencionado dictamen de los diputados que justific la
ampliacin del periodo presidencial a seis aos deca: cada vez
que se inician los trabajos para la renovacin del poder ejecutivo
federal, surge el fantasma de una nueva revuelta . Este singular
texto reconoca que era necesario ampliar a seis aos el periodo
para que los presidentes tuvieran tiempo de aprender a gobernar,
pues nuestro sistema poltico no es tan coordinado que pueda
suministrar una educacin suficiente a los aspirantes a la presidencia . El mismo documento aseguraba que slo seis aos per-
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IV. CONCLUSIN
La cuestin aqu planteada est en una dimensin muy sencilla: la visin de Estado obligar a pensar en la estabilidad de
las instituciones; la visin de gobierno llevar a pensar en el
ejercicio prolongado del poder. Ah estar el dilema. La consolidacin democrtica de Mxico requiere adecuaciones constitucionales importantes. La reduccin del periodo presidencial y la
eleccin en una vuelta son slo una parte de ellas. Por s mismas
no sern suficientes; ser necesaria la introduccin de otras medidas capaces de generar una sinergia institucional que consolide
la democracia constitucional.
Un aspecto que tambin debe considerarse es auspiciar la
adopcin de modificaciones anlogas en los estados de la Federacin. La evolucin constitucional debe llevarse a cabo conforme a un patrn mnimo de simetra, para no dejar en el sistema
constitucional residuos del sistema presidencial plebiscitario que
afecten el comportamiento general de las instituciones.
No se trata, como resulta obvio, de modificaciones que puedan
adoptarse sin un intenso debate previo y sin quedar sujetos a
los normales procesos de ajuste que todo cambio institucional
trae aparejado. Es menester advertir que durante largas dcadas
se ha ido fraguando una cultura poltica que acepta como un
hecho inmutable una presidencia con poderes omnmodos; frente
a esa cultura se identifican hoy manifestaciones crecientes de
rechazo que en todo caso estn dispuestas a admitir soluciones
institucionales razonables. Los remedios constitucionales estn
a la mano.
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V. FUENTES
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VEGA, Pedro de, La reforma constitucional y la problemtica
del poder constituyente, Madrid, Tecnos, 1985.
RENOVACIN CONSTITUCIONAL O
RETROCESO INSTITUCIONAL*
El debate sobre la Constitucin es una invitacin a plantear qu
pas queremos. La Constitucin es el estatuto del poder, y en
este sentido es tambin la carta de organizacin social. Esto,
porque el eje del poder es el pueblo, titular de la soberana. De
acuerdo con este criterio formular algunas reflexiones en torno
a nuestra norma suprema.
I. LA SOBERANA Y EL ESTADO
Una peculiar forma de entender al Estado contemporneo lo
quiere ver con una soberana disminuida. El discurso, repetido
mecnicamente, de la globalidad, corresponde a una aparente forma de cosmopolitismo y encubre, en la realidad, una nueva forma
de subordinacin. La llamada globalidad es, en realidad, un eufemismo que no deja ver con claridad las grandes asimetras que
se producen en el mundo. Lo importante para nosotros es que el
discurso en favor de la globalidad involucra un llamado a la
renuncia de la soberana. El espejismo de que se han borrado
las fronteras comerciales entre todos los Estados del orbe, y que
este proceso debe ir acompaado de la dilusin de las fronteras
jurdicas y polticas, hacer ver a la soberana como un estorbo.
Para superar el inconveniente de la soberana se propone limitar sus efectos. No se advierte que hay conceptos que no admiten trminos intermedios porque pierden su significado. La
* Incluido en VV. AA., Hacia una nueva constitucionalidad, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1999.
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Vale la pena poner en riesgo las posibilidades reales de cambio democrtico en el pas? Si ese cambio slo fuera posible
con una Constitucin nueva, seguramente todos asumiramos el
riesgo; pero si existen otras vas de alcanzar los mismos resultados, y con mayores posibilidades de xito, qu caso tiene ir
por el camino ms largo, ms estrecho y ms peligroso?
III. REFORMA CONSTITUCIONAL
La consolidacin democrtica en Mxico slo ser posible mediante una profunda reforma que comprenda dos aspectos: un
nuevo pacto social y un nuevo equilibrio institucional.
El nuevo pacto deber incluir una serie de derechos individuales y sociales que complementen los que actualmente contiene la Constitucin. Entre stos deben ser considerados: los
derechos de los nios, de los jvenes y de los ancianos; los derechos de los disminuidos; los derechos del consumidor; el derecho
a la intimidad. No se trata de sobrecargar al Estado con responsabilidades adicionales a las que hoy existen, para integrar un
catlogo ms amplio de prestaciones sociales incumplidas. Es
necesario que se tenga conciencia de que el pas ha experimentado un retroceso en las condiciones de vida de la mayora y
que es indispensable aplicar correctivos a travs de un compromiso que involucre a todos los agentes polticos.
El Estado mexicano, por otra parte, no puede seguir una ruta
de indiferencia ni de ineficacia en la atencin de las demandas de
bienestar colectivo. La consolidacin de la democracia exige la
edificacin y de una nueva estructura de derechos fundamentales. No puede pensarse en una democracia sin compromiso.
El nuevo equilibrio institucional supone que la organizacin
y el funcionamiento de los rganos del poder contemple que las
acciones del Estado sean predecibles, verificables, controlables
y eficaces. Las garantas individuales y sociales deben quedar a
resguardo de actos inconstitucionales, ilegales y arbitrarios. Ade-
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ms, los individuos y la sociedad tienen derecho a que los rganos del poder cumplan con su cometido, y que las disposiciones de verificacin y control no entorpezcan recprocamente
su funcionamiento.
Para alcanzar esos objetivos se propone:
1. Reducir el periodo presidencial
Con relacin a la duracin del periodo presidencial se ha desarrollado una especie de tab. Por mi parte abordo este tema
considerando los efectos del periodo presidencial hacia el futuro;
nada tiene que ver con el presente ni con el pasado. Como bien
se sabe, el texto original de la Constitucin estableca un periodo
de cuatro aos para el presidente, pero una reforma de 1928 lo
ampli a la duracin sexenal actualmente en vigor. Las razones
que se adujeron en aquella poca eran muy comprensibles: cada
vez que se acercaba la sucesin presidencial, la poltica nacional
alcanzaba niveles extremos de tensin. As ocurri a partir de
la sucesin de Venustiano Carranza, de trgicas consecuencias.
La ampliacin del periodo presidencial obedeci a causas muy
precisas y propias de un momento histrico. La prioridad era la
paz, no la democracia; se aspiraba a inhibir la inquietud que,
acompaada por la presencia de las armas, daba resultados muy
negativos para la vida del pas. Setenta aos despus tenemos
que preguntarnos si las condiciones siguen haciendo recomendable el periodo sexenal, y en mi opinin lo que ahora puede
llegar a producir es lo que en 1928 se quiso evitar: inquietud.
Paralela a la ampliacin del periodo presidencial se produjo
la fundacin del Partido Nacional Revolucionario. Fueron medidas convergentes destinadas a reforzar el poder del presidente.
El eje de esas decisiones constitucionales y polticas resida en
la limitacin, al mximo posible, de los efectos de la lucha poltica. Se iba exactamente en sentido opuesto a lo que hoy se
pretende: ampliar los mrgenes de la vida plural.
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Un periodo sexenal generar progresivamente mayores tensiones con una vida poltica competitiva, porque sta entre otras
cosas implica la posibilidad de que haya en el Congreso una
mayora diferente a la que representa el titular del Ejecutivo. La
vuelta al cuatrienio permitira eliminar las elecciones intermedias, ampliando en un ao la duracin del periodo de los diputados y acortando en dos el de los senadores. Habra as mayores
posibilidades de homogeneidad en la composicin de las fuerzas
polticas. An ms: la frecuencia de los procesos electorales lejos
de producir las tensiones que gener en los aos veinte, las reducira, al funcionar como vas de canalizacin de expectativas
o de inconformidades.
Los partidarios del sistema parlamentario sealan, entre sus
ventajas, la circunstancia de que el jefe del gobierno no necesariamente est designado por un periodo fijo. Si la mayora cambia en el Parlamento, cambia el gobierno tambin. sta, que es
una de las mejores contribuciones a la estabilidad poltica que
ofrece el sistema parlamentario, se puede alcanzar en un sistema
presidencial si el periodo se abrevia y no hay reeleccin.
El argumento de que un periodo breve impide realizar una
obra de gobierno completa, es una simple reiteracin de la naturaleza caudillista del sistema presidencial que la Constitucin
y la costumbre poltica fueron construyendo. Es un eco de una
etapa en que no haba partidos polticos. Los programas deben
corresponder a los partidos y no a un solo hombre; y los partidos
deben impulsar las acciones correspondientes a los programas
desde la presidencia, el gabinete y el Congreso, por igual. Si el
programa depende de la presencia de un solo hombre, la democracia sale sobrando.
2. Definir las facultades del gabinete
La democracia exige que las responsabilidades de gobernar
se ejerzan de manera menos concentrada. Para este objeto ser
conveniente establecer, constitucionalmente, las facultades del
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gabinete. No basta que la Ley de Secretaras determine las funciones de las dependencias del Ejecutivo y del funcionamiento
colectivo de sus titulares; lo que representar un cambio eficaz
ser que la Constitucin fije las atribuciones del gabinete en su
conjunto y precise la relacin que deba existir entre los ministros
y el Congreso.
En ese sentido ser importante que las nuevas relaciones entre
los rganos del poder obliguen a los miembros del gabinete a
una mayor proximidad con el Congreso, para atender con regularidad sus preguntas e interpelaciones. La llamada separacin
de poderes garantiza un mbito competencial exclusivo para cada
rgano del poder, pero no debe utilizarse como pretexto para
sustraer a quienes gobiernan del control de los representantes
de la nacin.
Pedir informes y exigir cuentas, sistemticamente, no significa
invadir competencias. Esa confusin ha dado origen a que se
considere que no puede darse un sistema de controles ms estricto, y una comunicacin ms asidua entre el Congreso y el
gobierno. La presencia de un gabinete permitira superar una distancia poltica entre ambos rganos del poder que, de mantenerse, dificultara la consolidacin democrtica en Mxico.
La presencia sistemtica y frecuente de los miembros de gabinete en el Congreso fortalecera al propio gabinete porque le
dara mayor autoridad poltica al mostrar pblicamente cmo
ejerce sus funciones; eliminara la poltica del silencio que
como estilo personal a veces adoptan los secretarios, haciendo
de la vida pblica un proceso privado; obligara a integrar el
gabinete con personalidades capaces de resistir con xito los
planteamientos de los partidos polticos; permitira que la sociedad se sintiera mejor representada y sus problemas mejor atendidos; auspiciara la vida ms intensa de las instituciones, sin
perjuicio de multiplicar un nuevo estilo de liderazgo poltico.
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paas electorales. La legislacin, con fundamento en las prerrogativas de los partidos que la Constitucin establece, fija los lmites
de gasto que los partidos pueden realizar, y adems los supervisa.
Pero en el caso de las precampaas, o sea de las actividades
electorales realizadas con anterioridad a los periodos legalmente
determinados, no existe regulacin alguna. En estos trminos es
posible que en cada partido un nmero indeterminado de personas realicen acciones de proselitismo sin tenerse que sujetar
a ningn tipo de regulacin.
Adems de evitar los daos que de ah pueden resultar para
los procesos democrticos, es necesario que tambin se adopten
otras medidas que confieran a los miembros de cada partido un
mnimo de seguridades en cuanto a que en la vida interior de
sus respectivas organizaciones se aplicarn normas de convivencia y participacin democrticas. De otra manera, se producira
la paradoja de que cuanto se postula como necesario para la
vida nacional, no tenga aplicacin en la actividad interna de los
partidos.
IV. POSITIVIDAD DE LA CONSTITUCIN
La renovacin constitucional no atiende slo a nuevas normas,
a la modificacin de algunas de las actuales. La renovacin tambin supone generar un sentimiento general de adhesin a la
Constitucin que en este momento falta. La distancia que existe
entre la Constitucin y la sociedad va en aumento. La erosin
de la conciencia colectiva de respeto por la Constitucin se ha
acentuado en los ltimos lustros por varias razones. Unas estn
relacionadas con la extrema volatilidad de las normas constitucionales; muchas fueron derogadas cuando apenas transcurra el
periodo previsto para que entraran en vigor, de manera que se les
sustituy antes de que llegaran a estar vigentes; otras han estado
en vigor pero nunca se les ha aplicado; unas ms se han carac-
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V. CONSIDERACIONES FINALES
La reforma constitucional propuesta no excluye otras modificaciones, sobre todo las conducentes a incluir los nuevos contenidos en materia social a que tambin se hizo referencia, si
bien de manera ms escueta. Ahora bien, uno de los problemas
que habr necesidad de resolver con mayor cuidado es que no
se incluyan en la Constitucin disposiciones que entre s resulten
disfuncionales. No se trata de sugerir que pueda haber normas
en la Constitucin a las que se pueda considerar inconstitucionales; de lo que hay que estar conscientes es que ha sido frecuente en otros sistemas constitucionales incluir mecanismos o
instituciones que recprocamente se entorpecen y a veces hasta
se nulifican.
Cuando se hace una reforma mayor a una Constitucin es
importante que se adopten todas las precauciones posibles para
que los cambios introducidos sean congruentes entre s. De otra
manera lo nico que se consigue es alentar expectativas que, en
poco tiempo, la realidad se encarga de defraudar. Esto sera lo
peor que podramos hacerle a las legtimas esperanzas democrticas de la sociedad mexicana.
No es excesivo afirmar que la disyuntiva de Mxico consiste
en avanzar hacia una reforma que consolide el Estado constitucional democrtico, mediante las reformas conducentes, o iniciar
el retroceso institucional por la erosin progresiva de la organizacin y el funcionamiento del poder. Hemos tenido avances
democrticos, pero distan de estar consolidados. Dejarlos en el
punto en que se encuentran equivale a condenarlos a un deterioro
paulatino que acabar derruyendo en poco tiempo lo que durante
largas dcadas se fue acumulando. El proceso de consolidacin
democrtica no puede paralizarse sin consecuencias. La marcha
hacia la democracia se activ a partir del momento en que se
confiri el voto a la mujer y se franque el ingreso de la oposicin al Congreso. De entonces para ac largas dcadas han
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transcurrido; la tendencia agregativa ha variado en cuanto al ritmo pero no en cuanto a la direccin. Detenerla es descarrilarla.
Por eso, en materia democrtica la opcin de Mxico no es avanzar o parar, sino renovar o retroceder. Podemos discutir, y es
lo que hemos hecho, los trminos de la renovacin, pero no la
renovacin misma.
No es hiperblico decir que a la actual generacin le corresponde una responsabilidad histrica mayscula, porque en nuestras manos est que Mxico figure entre los pases que ostenten
con orgullo una democracia avanzada, o dejar que el esfuerzo
de quienes nos precedieron se esfume como una ilusin malograda.
De la Constitucin dependen nuestra libertad, el ejercicio del
poder, la justicia individual y social, la soberana nacional y, en
general, la validez y eficacia de todo el orden jurdico nacional.
La Constitucin, por ende, forma parte de nuestra vida cotidiana.
En una sociedad todo se tiene cuando hay Constitucin; todo se
pierde sin ella.
No est dems recordar lo anterior, porque Mxico vive momentos de tensin, de desesperanza, inclusive. En estas circunstancias vale la pena preguntar est enferma la Constitucin, est
enferma la sociedad, o estn enfermas ambas? Los males que a
diario nos aquejan, proceden de la Constitucin? La respuesta
a estas preguntas es importante, porque de no saber bien a
bien lo que nos pasa, correremos el riesgo de intentar curar un
cuerpo sano mientras dejamos que permanezca el mal en el doliente. Y si la afectacin alcanza tanto a la Constitucin cuanto
a la sociedad, habr que saber lo que en cada una debe ser atendido.
La Constitucin presenta, es verdad, problemas que es necesario resolver, pero hay que saber precisar lo que concierne a
la norma y lo que corresponde a quienes la aplican. No le atribuyamos lo que nos toca a los ciudadanos que por temor, por
desconocimiento, por lenidad o por complicidad, nos conforma-
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nos podra acercar ms de lo que suponemos a un proceso adverso a la todava frgil democracia mexicana.
La nueva constitucionalidad basada en una reforma profunda
de la Constitucin slo es posible merced a acuerdos serios y de
fondo a los que difcilmente se podran rehusar los principales
agentes polticos, a riesgo de dejar ver ambiciones de poder ms
all de lo razonable. Vivimos un momento excepcional, que no
puede ser desaprovechado; pero es tambin un momento de riesgos, porque frente a quienes, con diversas modalidades, proponemos cambios constitucionales, tambin son perceptibles las posiciones del inmovilismo.
El Estado constitucional democrtico requiere transitar hacia
una nueva etapa que garantice que el poder est distribuido, regulado, limitado y controlado, y que sea accesible, predecible y
eficaz. La distribucin significa adjudicar niveles razonables de
facultades entre los rganos del poder, para que ninguno las tenga tan escasas que advengan intiles, ni tan abundantes que resulten opresivas; la regulacin consiste en que el poder se ajuste
a un patrn de racionalidad segn el cual sus titulares inspiren
y merezcan confianza; la limitacin atiende a la permanencia en
la titularidad de las funciones del poder, de suerte que se ample la de quienes tienen menores posibilidades de excederse,
y se reduzca la de quienes representan mayor riesgo para las
libertades pblicas, sin que la mayor duracin de unos se traduzca en anquilosamiento ni la menor duracin de otros en inestabilidad; el control supone la posibilidad de verificar el acatamiento de las normas, de evaluar el cumplimiento de las
obligaciones y de impedir el desbordamiento de las facultades.
Pero el poder tambin debe ser accesible, como resultado de
las libertades electorales; predecible, por la actividad constante,
ordenada y sistemtica de las instituciones; y eficaz por el cumplimiento de los programas y por la satisfaccin de las expectativas sociales.
Para alcanzar esos objetivos las sociedades modernas se han
dado sistemas constitucionales adecuados. La pieza clave ha sido
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asegurar la estabilidad del orden normativo que garantice las libertades. La fluidez tiene numerosas ventajas; entre ellas que
elude el estancamiento. Pero la fluidez tambin tiene un signo
negativo: dificulta y a veces hasta impide el desarrollo de un
sentimiento de adhesin de la sociedad en general y de cada
ciudadano en particular hacia su norma suprema. En esta medida,
y sea cual fuere el signo que caracterice a nuestra futura constitucionalidad, ser fundamental garantizar que la norma suprema
sea eso, suprema, y no una especie de reglamento siempre mutable.
El proceso de cambios incesantes ha acabado por tener efectos
no deseados. En el mundo se registran ejemplos que van desde
la inutilidad de escribir en detalle la Constitucin, porque su
contenido est fijado por la conducta histrica de una sociedad,
como es el caso britnico, hasta el caso de tener que imprimirla
en hojas sustituibles, como es el nuestro. Es un hecho que muy
pocos mexicanos pueden disponer del texto actualizado de la
Constitucin. La Constitucin, entre nosotros, es prcticamente
un instrumento de profesionales.
Uno de los efectos de ese incesante cambiar es que se ha
dificultado contar con una doctrina constitucional de mayor amplitud. La obra del constitucionalista mexicano est referida en
buena medida a la historia o al derecho comparado, y a los artculos cientficos. Tenemos pocas obras de carcter general. La
velocidad de obsolescencia de nuestra doctrina constitucional es
muy poco estimulante. Hacer un tratado lleva tiempo; quien lo
emprende corre el riesgo de tenerlo que rehacer tan pronto como
termine la primera versin. Esto no significa que en Mxico no
contemos con una produccin respetable; pero quien se asome
a revisar la produccin doctrinaria de pases como Francia, Italia,
Espaa o Alemania, que poseen Constituciones recientes pero
estables, encontrar que el volumen de nuestra produccin no
admite comparacin.
Es necesario que elaboremos una nueva constitucionalidad que
perdure; que fijemos el texto constitucional no como un docu-
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mento inmutable pero s, al menos, duradero. Que sirva de referente a la accin cotidiana de los ciudadanos. Nadie puede
exigir derechos que no conoce ni hacer cumplir obligaciones
fluctuantes.
El mundo de nuestros das se ha caracterizado por una intensa
actividad constituyente, orientada en el sentido de hacer ms estable la norma constitucional. No debe olvidarse que, nicamente
por lo que al proceso de descolonizacin respecta, despus de
la guerra mundial 118 pases adquirieron su independencia en
todos los continentes y que en numerosos pases europeos se
produjeron cambios de sistema poltico en la posguerra y con
motivo de la desaparicin de la Unin Sovitica.
Por eso hoy existen 194 Constituciones en vigor, de las que
79 han sido adoptadas a partir de 1990. En ninguna dcada previa
se ha producido una actividad constituyente semejante. Este es
un indicador que hay que ver con cuidado, porque varios factores
se sumaron: la transicin de los pases socialistas, la democratizacin de Amrica Latina, la modernizacin parcial de Asia
y algunas transformaciones en frica, se tradujeron en nuevos
textos constitucionales.
Eso explica que slo 16 de las Constituciones en vigor sean
anteriores a la segunda guerra mundial. La nuestra es una de
ellas. No dar aqu los argumentos que me llevan a sostener la
necesidad de su reforma profunda. Las tres grandes Constituciones mexicanas, elaboradas en 1824, 1857 y 1917, han sido producto de otras tantas revoluciones. Surgieron de procesos convulsivos para asegurar la estabilidad; ahora nos encontramos en
un proceso indito entre nosotros: requerimos de una nueva constitucionalidad para evitar que la estabilidad se vea interrumpida.
La estabilidad no es, desde luego, un objetivo; es slo un signo
de que los objetivos del Estado constitucional democrtico se
estn alcanzando. Estas metas van ms all de un cambio impuesto por la moda; se trata de un cambio exigido por la historia.
El proceso preconstituyente que se plantea no tiene nada en
comn con el que se present en 1916-1917. Recurdese que el
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movimiento encabezado por Venustiano Carranza contra Victoriano Huerta se denomin constitucionalista, precisamente porque tom como bandera restablecer la vigencia de la Constitucin de 1857, violada por el usurpador y homicida.
Los planteamientos en que directamente se invitaba a la sociedad a formular una nueva Constitucin eran habituales en la
primera mitad del siglo XIX. Tiene ventajas volver a ese intenso
pasado? Cmo nos dividiremos ahora? Qu tan profundas sern las fisuras que resulten? Cunto tiempo durarn sus efectos?
Pero, sobre todo: qu ganaremos los mexicanos con volvernos
a escindir? Qu saldr de una posible nueva Constitucin? Slo
por ser nueva ser mejor? Qu exactamente se quiere conseguir
con otra Constitucin que no sea posible reformando la que tenemos? Pero si no llegamos a una nueva y finalmente nos quedamos con la actual, qu resultar del proceso que hayamos
hecho? Absolveremos a la Constitucin? O, como en 1830, o
en 1840, o en 1850, la culparemos otra vez de todos los males
y reiniciaremos un proceso circular de inconformidad e irritacin?
Los argumentos para sustituir la Constitucin suelen ser tres:
que est muy vieja; que tiene muchos errores tcnicos; que no
resuelve los problemas actuales. En cuanto a la vetustez, se trata
de una frivolidad. La edad de las Constituciones en nada afecta
su utilidad: la de Finlandia es de 1919; la de Austria, de 1929;
la de Blgica es un texto refundido de 1831, y la de Dinamarca
es una refundicin cuyo original es de 1849.
Las hay ms antiguas: la de Estados Unidos es de 1787, y
aunque Gran Bretaa no tiene Constitucin escrita sino algunas
leyes y muchas costumbres, de todas maneras sigue invocndose
la Carta Magna de 1215, y son norma vigente la Ley de Peticin
de Derechos de 1628, reformada varias veces entre 1863 y 1971;
la Ley de Habeas Corpus, de 1679; la Declaracin de Derechos
de 1689; y la Ley Orgnica del Parlamento de 1911, reformada
en 1949. La Constitucin francesa es de 1958, eso no obstante
mantiene en vigor la Declaracin de Derechos de 1789.
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DIEGO VALADS
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diversas correcciones. Pero con presidencialismo o con parlamentarismo lo que tendremos que hacer es adoptar instrumentos
eficaces para el control del poder; y esto lo podemos lograr con
reformas bien diseadas, que nos den a todos mrgenes de seguridad y de confianza.
Modificar las relaciones entre los rganos del poder es un
imperativo de la democracia. Lo paradjico sera convertir un punto
de convergencia poltica en el origen de otra divergencia histrica.
En Mxico no estamos viviendo una transicin al estilo de la espaola, de la portuguesa, de la sudafricana o de la rusa. En Mxico
vivimos el trnsito hacia una democracia competitiva de partidos
y hacia un reequilibrio del poder, pero no venimos de una dictadura como la franquista o la salazarista, o de una dictadura del
proletariado ni de un sistema discriminatorio como el apartheid.
Si perdemos la objetividad para reconocer nuestro punto de partida, difcilmente la tendremos para identificar nuestro punto de
destino.