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REQUERIMIENTOSFORMULADOSPORDIVERSOSSENADORESY
DIPUTADOSPARAQUEELTRIBUNALRESUELVA LA
CONSTITUCIONALIDAD DEL DECRETO SUPREMO N 1, DE 10 DE
ENERO DE 1996, DEL MINISTERIO DE BIENES NACIONALES,
PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE 6 DE AGOSTO DEL MISMO
AO, DEACUERDOALARTCULO82,N5,DELACONSTITUCIN
POLTICADELAREPBLICA
Santiago,dosdediciembredemilnovecientosnoventay
seis.
VISTOS:
Confecha5deseptiembrede1996,12seores
Senadoresy34seoresDiputados,querepresentanmsde
la cuarta parte de los miembros en ejercicio de ambas
Corporaciones,legalmentehabilitados,hanpresentado,en
conformidadconlodispuestoenelartculo82,N5,de
la Constitucin Poltica de la Repblica, sendos
requerimientos,
para
que
se
declare
la
inconstitucionalidaddelDecretoSupremoN1,de10de
enero de 1996, del Ministerio de Bienes Nacionales, y
publicadoenelDiarioOficialde6deagostodelmismo
ao,reglamentodeaplicacindelartculo13delDecreto
LeyN1.939,de1977.
La nmina de los seores Senadores es la
siguiente: Arturo Alessandri Besa, Alberto Cooper
Valencia, Francisco Javier Errzuriz Talavera, Sergio
FernndezFernndez,JulioLagosCosgrove,EnriqueLarre
Asenjo,CarlosLetelierBobadilla,MiguelOteroLathrop,
lasnormasdeprocedimientoparalafijacindelasvas
deaccesoaplayasdemar,rosylagosquelaSecretaria
RegionalMinisterialdeBienesNacionalesdebeefectuar.
Los
requirentes
indican
que
las
contravencionesalaConstitucin,cometidasconocasin
deladictacindelaludidoDecretoSupremo,seranlas
siguientes:
En primer lugar, el Decreto Supremo que por
esteactoseimpugnasedictasobrelabasedeunanorma
legal(artculo13delDecretoLeyN1.939,de1977)que
seencuentratcitamentederogadaporelartculo19,N
24,delaConstitucinPolticade1980.
En segundo lugar, el Presidente de la
Repblica ha procedido a regular una materia que, por
expresadisposicinconstitucional,versasobrematerias
propiasdeley,pueselDecretoSupremoimpugnadovienea
establecer un procedimiento para que una autoridad
administrativa (Intendente Regional, a travs de la
SecretaraRegionaldelMinisteriodeBienesNacionales)
imponga una limitacin al derecho de propiedad de los
dueosdelosterrenoscolindantesaplayasdemar,ros
o lagos, lo que, segn el artculo 19, N 24, inciso
segundoysiguientes,enrelacinalartculo60,N2,
de la Constitucin Poltica, corresponde exclusivamente
al dominio legal. Lo anterior importa imponer una
limitacin al dueo de los terrenos colindantes por
decreto y no por ley, lo que atenta contra la norma
constitucionalsealada.
Indican los requirentes, que el Decreto
Supremo N 1, de 1996, del Ministerio de Bienes
Nacionales,contieneunarestriccinaldominio,poruna
causaloconsideracinnoprevistaporelConstituyente,
y cuya precisin, determinacin y dems exigencias han
sido entregadas a una autoridad administrativa
(IntendenteRegional),yes,porende,inconstitucional.
El Decreto Supremo N 1, de 1996, del
Ministerio de Bienes Nacionales, viene a imponer una
limitacinalderechodedominiodelospropietariosde
terrenoscolindantesdeplayasdemar,rosylagos,por
unacausalnoprevistaporelConstituyente:elinterso
utilidad particular de determinadas personas, lo que
implica una privacin del derecho de dominio, del bien
sobrequerecaeodelasfacultadesesencialesdelmismo,
por un proceso diverso del mecanismo expropiatorio
previstoenelartculo19,N24,incisotercero,dela
Constitucin Poltica, pagando la correspondiente
indemnizacin.
Sealan los requirentes que el nico
procedimientopermitidoporlainstitucionalidadchilena
para privar del dominio es la ley, general o especial,
que autorice la expropiacin por causa de utilidad
pblica o de inters nacional calificada por la misma
ley.
El Decreto Supremo N 1, de 1996, del
Ministerio de Bienes Nacionales, excede, adems, segn
los requirentes, la norma legal que la ha servido
supuestamentedefundamento,especialmenteenmateriade
recursos. En efecto, los artculos 8 y 9 del Decreto
Supremo N 1, de 1996, del Ministerio de Bienes
Nacionales, son inconstitucionales pues, de acuerdo al
artculo 19, N 3, inciso quinto, de la Constitucin
Poltica, en relacin al artculo 60, N 2, del texto
paraconstruiruncaminopblico,dotadodelosservicios
e infraestructura necesarias para una correcta
utilizacindedichosbienes,yelloexigeindemnizarpor
eldaopatrimonialefectivamentecausado(artculo19,
N24,incisotercero,delaConstitucinPoltica).
Sinembargo,enelDecretoSupremoimpugnado,
noexisteunarazndeutilidadpblicasinomsbiende
utilidad particular en favor de ciertas personas. Los
beneficiados son personas que deseen acceder
gratuitamente a playas de mar, ros y lagos, con fines
tursticos y de pesca, gratuidad que parece excluir el
paso con fines lucrativos aunque se trate de una
actividad econmica que explota el turismo y la pesca,
porque es a todas luces inequitativo que se obtenga un
provechopecuniarioacostadeldaocausadoaotrosin
indemnizarlo. Pero, en todo caso, los beneficiados son
particulares que para su recreacin o esparcimiento
quedan autorizados por simple resolucin administrativa
delIntendenteRegionalapasarporpropiedadesprivadas
ajenas.
Sealan los requirentes que tal vez, podra
aceptarsequeelpropietariocolindanteaplayasdemar,
ros y lagos, quede obligado a permitir a ciertos
particularesporquenosontodosaquienesfavoreceel
DecretoSupremoimpugnadoelpasoataleslugares,pero
siellosedecidenoesporunarazndeutilidadpblica
sinoporquesehadadopreferenciaaunintersprivado
sobreotro.Entalcaso,deadmitirselaprocedenciade
este gravamen habra necesariamente que indemnizar al
propietario, puesto que imponerle la obligacin de
concederunavadepasosinresarcirledelosperjuicios
derivendesufuncinsocialyquenoafectenlaesencia
delderechodepropiedad.
EnelcasodelDecretoSupremoN1,de1996,
del Ministerio de Bienes Nacionales, no se ha cumplido
con estos requisitos, pues en virtud de una norma
reglamentaria se han impuesto a los dueos de los
terrenoscolindantesdelasplayasdemar,rosolagos
limitaciones al ejercicio de su derecho de propiedad
sobre estos terrenos. Estas limitaciones, establecidas
porrazonesdeintersoutilidadprivadaeimpuestaspor
decreto supremo, impiden a los propietarios usar de
dichosespaciosygozardeloslegtimosbeneficiosque
podran aportarles los contratos de arriendo u otras
convencionesquecelebrarencontercerosparalosefectos
delaexplotacincomercialuotradedichosterrenos.
Expresan que no cabe considerar como
argumento o fundamento del Decreto Supremo impugnado en
que sera el artculo 13 del Decreto Ley N 1.939, de
1977, el que habra establecido estas limitaciones al
dominio.
De la sola lectura de la norma legal antes
citada, sealan que resulta claramente que sta no ha
establecido limitacin alguna al dominio de los
propietarios que deriven de su funcin social. En esta
materiaserefieresolamentealaautorizacinquedebe
dar el Intendente Regional, actuando a travs de la
SecretaraRegionaldelMinisteriodeBienesNacionales,
conformealDecretoSupremoparafijarvasdeaccesoa
lasplayasdemar,rosylagosparafinestursticosy
de pesca. El que dicha autoridad acte conforme al
Decreto Supremo no puede significar en caso alguno que
propiedadpornormaslegalesyquederivendesufuncin
socialyqueademsnoafectenlaesenciadelderechode
propiedad.
Finalizan los requirentes solicitando tener
por interpuesto el requerimiento, darle curso legal
ponindolo en conocimiento de S.E. el Presidente de la
Repblica, y acogerlo ntegramente, declarando que es
inconstitucional el Decreto Supremo N 1, ya
singularizado, y que deber quedar sin efecto desde la
publicacindelasentenciaenelDiarioOficial.
Con fecha 10 de septiembre de 1996, el
Tribunaladmitiatramitacinelrequerimientoordenando
ponerlo en conocimiento de S. E. el Presidente de la
RepblicaydelContralorGeneraldelaRepblica.
Confecha17deseptiembrede1996,elseor
ContralorGeneraldelaRepblica,formullassiguientes
observacionesaambosrequerimientos:
Plantea, el Contralor, que las ms
importantes impugnaciones que se hacen al decreto
reglamentario no pueden sino entenderse efectuadas al
artculo 13, del Decreto Ley N 1.939, en tanto fuente
expresaydirectadesusnormas,puestoquenohacems
quereiterarlas.Ellosignificaqueloquesecuestiona
no es el decreto reglamentario, sino una norma legal
vigente cuya inconstitucionalidad slo puede declararla
laCorteSupremaporlavadelainaplicabilidad.
El precepto legal slo contiene una
limitacinaldominioynounaprivacindelapropiedad,
ysostieneelContraloralrespecto,quesetratadeuna
disposicinderangolegalqueestablecesobreelderecho
de propiedad una limitacin que deriva de uno de los
aspectospropiosdelafuncinsocialcomoeslautilidad
pblica.
La alusin a una supuesta utilidad privada,
dado que se favorecera slo a los interesados que
soliciten las vas de acceso; sin embargo, en parte
algunadelartculo13delDecretoLeyN1.939,de1977,
como del Decreto reglamentario impugnado, se establece
que la va de acceso favorezca solamente a los
solicitantes.
Advierteel Contralorque elestablecimiento
de una indemnizacin no es un requisito que la
Constitucin haya fijado para la validez de la norma
legal que crea la limitacin, lo cual no significa
necesariamentequenohabrlugaraindemnizacinalguna.
Seala tambin el Contralor General de la
RepblicaqueelDecretoreglamentariosloestableceun
procedimiento para la mejor aplicacin del artculo 13
del Decreto Ley N 1.939, de 1977, y que no excede la
normalegalquelesirvedefundamento.
Termina el Contralor solicitando que, en
consecuencia,losreclamosseandesestimados.
Con fecha 24 de septiembre de 1996, el
Presidente de la Repblica formula sus observaciones a
losrequerimientos,lasqueresumidamenteestablecen:
Las playas son bienes de uso pblico y en
tanto tales, objeto del dominio pblico. Existe, por
tanto, un derecho al uso de las playas incorporado al
patrimonio de todos los habitantes de la Repblica, y
correspondealEstadoeldeberdepropenderyfacilitar
su ejercicio efectivo, conciliando ese uso con los
derechosdelospropietarioscolindantes.
e.Lalimitacinalapropiedadprivadatiene
comoprecisoobjetoelpermitirqueesederecho,comna
todos,puedaserejercido,porloquelalimitacinalas
propiedades colindantes est justificada en base a la
funcin social de la propiedad en razn de la utilidad
pblica.
f. Los requirentes confunden quien puede
pediralIntendenteRegionalelfijarelpasocualquier
particular con fines de pesca o turismo, con aquellos
quepuedenutilizarelpaso,quesontodosloshabitantes
delaNacin.Nosetrata,porlotanto,deunaconcesin
queasegureunusoexclusivoparaalgunaspersonas.
2. La limitacin cumple con todos los
requisitosconstitucionalesnecesariosparalalimitacin
deunderecho.
a. Est justificada en razn de la funcin
socialdelapropiedad.
b. Est impuesta por la ley. Es el Decreto
LeyN1.939,de1977,elqueladetermina.
c.Esprecisa,porcuantoloqueseimponeal
propietario es una obligacin de no hacer clara y
determinada:dejarpasarenformagratuita.
d. Es igual, pues se aplica a todos los
predios adyacentes a la playa. Todos ellos estn por
igualobligadosadejarpasar.Carecedesentidoalegar
que esta limitacin slo se impone a los predios
colindantesynoaotros,puessonaquellospredios,yno
otros ubicados en otros lugares, los que impiden el
trnsitohacialaplayapblica.
e. No afecta la esencia del derecho. El
propietarioslosevelimitado,enrazndelafuncin
LaExcma.CorteSupremahaafirmadoqueella
tiene competencia para declarar la derogacin de
preceptoslegalesporsercontrariaalaConstitucin.El
recurso de inaplicabilidad es el medio procesal idneo
paratalefecto.Nopuedehaberdostribunalessuperiores
quetenganlamismacompetencia.
Adicionalmente, la jurisprudencia de la
Excma. Corte Suprema y de las Iltmas. Cortes de
Apelaciones ha ratificado la plena vigencia del Decreto
LeyN1.939.
La Excma. Corte Suprema, asimismo, ha
resueltoquelasatribucionesparadeclararladerogacin
deunanormalegalvigentecorrespondenalostribunales
de justicia. Tanto la historia fidedigna de la
elaboracin de su normativa como el anlisis de sus
atribuciones permiten concluir que el Excmo. Tribunal
Constitucional fue diseado como un rgano de control
preventivodelaley.
Termina el Presidente de la Repblica
solicitandoqueserechacenlosrequerimientosydeclare
laplenaconcordanciadelDecretoSupremoN1,deBienes
Nacionales,publicadoenelDiarioOficialelmartes6de
agostode1996,conlaConstitucinyelDecretoLeyN
1.939,de1977.
Con fecha 10 de octubre de 1996, patrocinados
porelDiputadoseorAndrsAylwinAzocar,ungrupode
seoresDiputadoshizounapresentacinaesteTribunal,
acompaandodiversosdocumentos.
El Tribunal Constitucional orden traer los
autosenrelacinconfecha15deoctubrede1996.
CONSIDERANDO:
DeltextodelDecretoseadvierteademsquese
establecequienespuedensolicitarlavadeaccesoalas
playas de mar, ros o lagos, los requisitos que deben
concurrir para ejercer este derecho y cual es la
autoridad encargada de fijar la correspondiente va de
acceso.
Enlosartculos2a7delmismoDecretose
indicaelprocedimientoparaobtenerlayenlosartculos
8 y 9 se sealan los recursos jurisdiccionales y
administrativos para reclamar de la resolucin que haya
adoptadolaautoridad;
4.Que,34HonorablesDiputadosy12
Honorables Senadores, que constituyen ms de la cuarta
parte de los miembros en ejercicio de ambas
Corporaciones, han requerido a este Tribunal, haciendo
usodelafacultadquelesotorgaelartculo82,N5,
de la Constitucin Poltica de la Repblica, para que
declarelainconstitucionalidaddelDecretoSupremoN1,
deBienesNacionales,de1996,enrazndequesusnormas
vulnerarandiversasdisposicionesconstitucionales;
5.
inconstitucionalidades
Que,
planteadas,
de
resultan
las
los
metrosdeanchomedidosdesdelalneademsaltamarea
de la costa del litoral, como asimismo la concesin de
rocas,fondosdemar,porcionesdeaguadentroyfuerade
lasbahas;ytambinlasconcesionesenrosolagosque
seannavegablesporbuquesdemsde100toneladas,oen
los que no sindolo, siempre que se trate de bienes
fiscales,enlaextensinenqueestnafectadosporlas
mareas,delasplayasdeunosyotrosydelosterrenos
fiscales riberanos hasta una distancia de 80 metros
medidosdesdedondecomienzalaribera.
Artculo 3, inciso primero. Son concesiones
martimas,lasqueseotorgansobrebienesnacionalesde
usopblicoobienesfiscalescuyocontrol,fiscalizacin
y supervigilancia corresponde al Ministerio de Defensa
Nacional,SubsecretaradeMarina,cualquieraqueseael
usoaquesedestinelaconcesinyellugarenquese
encuentrenubicadoslosbienes.;
8.Que,sobreelparticularlaCorte
SupremaensentenciacontenidaenelRolN18.468,de18
defebrerode1992,declarensuconsiderando3:
3) Que las playas entendiendo por tales el
sectoradyacentealmarterritorialyquelasaguasbaan
y desocupan alternativamente, hasta donde llegan las
mareas ms altas, yla faja de tierra adyacente, en un
ancho de ochenta metros desde la lnea de la ms alta
mareasonbienesnacionalesdeusopblico,cuyodominio
pertenece a la nacin toda, teniendo sobre ellos todos
los habitantes el derecho de usarlas, no pudiendo ser
usadasenformaexclusiva,salvoelcasodedisfrutarde
algunaConcesinMartimaespecial,deacuerdoaloque
disponenlosArts.589,594,598y599delCdigoCivil,
1,2y3delDFLN340,de1960,delMinisteriodela
Defensa Nacional; por lo que la parte recurrida no ha
podidoimpediralarecurrente,niapersonaalguna,el
acceso al sector de playa con que limita su predio, en
atencin a que no ha acreditado ser titular de ninguna
Concesin Martima que la habilite para excluir el
derechoajeno;
9.Que,habindoseestablecidoenel
CdigoCivilquelasplayasdemarsonbienesnacionales
de uso pblico, es menester referirse a otras
disposiciones legales que dicen relacin con la materia
enestudio;
10.Que,sobreestepuntoespreciso
tenerpresentelasnormassiguientesdelCdigoCivil:
Artculo 595. Todas las aguas son bienes
nacionalesdeusopblico.
Artculo 598. El uso y goce que para el
trnsito,riego,navegacinycualesquieraotrosobjetos
lcitos, corresponden a los particulares en las calles,
plazas, puentes y caminos pblicos, en el mar y sus
playas, en ros y lagos y generalmente en todos los
bienesnacionalesdeusopblico,estarnsujetosalas
disposiciones de este Cdigo, y a las ordenanzas
generalesolocalesquesobrelamateriasepromulguen.
Artculo 615. A los que pesquen en ros y
lagosnoserlcitohacerusoalgunodelosedificiosy
terrenos cultivados en las riberas ni atravesar las
cercas.
Adems, las disposiciones del Cdigo de Aguas
quesetranscribenacontinuacin:
Artculo5.Lasaguassonbienesnacionales
deusopblicoyseotorgaalosparticulareselderecho
de aprovechamiento de ellas, en conformidad a las
disposicionesdelpresenteCdigo.
Artculo 30. Alveo o cauce natural de una
corrientedeusopblicoeselsueloqueelaguaocupay
desocupa alternativamente en sus creces y bajas
peridicas.
Este suelo es de dominio pblico y no accede
mientras tanto a las heredades contiguas, pero los
propietarios riberanos podrn aprovechar y cultivar ese
sueloenlaspocasenquenoestuviereocupadoporlas
aguas.
Sin perjuicio de lo dispuesto en los incisos
precedentes,lasporcionesdeterrenosdeunpredioque,
por avenida, inundacin o cualquier causa quedaren
separadas del mismo, pertenecern siempre al dueo de
steynoformarnpartedelcaucedelro.
Artculo 31. La regla del artculo anterior
se aplicar tambin a los lveos de corrientes
discontinuas de uso pblico. Se exceptan los cauces
naturales de corrientes discontinuas formadas por aguas
pluviales,loscualespertenecenaldueodelpredio.
Artculo 35. Alveo o lecho de los lagos,
lagunas, pantanos y dems aguas detenidas, es el suelo
queellasocupanensumayoralturaordinaria.Estesuelo
es de dominio privado, salvo cuando se trate de lagos
navegablesporbuquesdemsdecientoneladas.
Esaplicableaestoslveoslodispuestoenel
artculoanterior.;
Artculo33.Sonriberasomrgeneslaszonas
lateralesquelindanconellveoocauce.;
11. Que, no existe en el Cdigo
Civil, en el Cdigo de Aguas y en la legislacin
complementariaengeneral,elconceptodeplayareferido
arosoalagos,aunquematerialmentepuedanexistir;
12. Que, la Constitucin de 1980
buscando darle un mayor refuerzo a la defensa y
proteccinalapropiedadprivadahaconsagradounnuevo
derechoenelartculo19,N23,quedice:
23. Lalibertadparaadquirireldominiodetoda
clase de bienes, excepto aquellos que la naturaleza ha
hechocomunesatodosloshombresoquedebanpertenecer
alaNacintodaylaleylodeclareas.Loanteriores
sinperjuiciodeloprescritoenotrospreceptosdeesta
Constitucin.
Unaleydequrumcalificadoycuandoasloexija
el inters nacional puede establecer limitaciones o
requisitos para la adquisicin del dominio de algunos
bienes.
De la disposicin citada resulta con claridad
que sobre los bienes nacionales de uso pblico no es
posibleconstituirpropiedadyqueteniendolasplayasde
mar, esta naturaleza jurdica no pueden ser objeto de
propiedadprivada.
En conformidad con lo expuesto anteriormente
cabereiterarquelasplayasdemarsonbienesnacionales
deusopblicoysuusopertenecealaNacintodaporlo
que no pueden ser objeto de propiedad privada de los
particularesniusadasenformaexclusiva,salvoelcaso
delasConcesionesMartimas;
porloquedebeconcluirsequeelactoestviciadoenla
formayadolecedenulidad;
16.Que,caberecordartambinsobre
este punto las palabras del ex Presidente de este
Tribunal seor Israel Brquez, en el discurso que
pronunci en la Universidad Catlica de Valparaso, en
octubrede1982,enelquemanifest:Lainnovacines
profundapuesahoracorrespondetambinalTribunalvelar
porlasupremacanormativadelaConstitucinsobrelos
actospropiosdelPoderEjecutivoenlaformaquehemos
comentado;
17. Que, de los considerandos
anterioresquedaclaroquelaatribucindelTribunales
examinarlaconstitucionalidaddeldecretoysisteno
se ajusta a la Ley Fundamental debe declarar su
inconstitucionalidad, lo que en este caso hace
innecesariopronunciarsesobreladerogacindelDecreto
LeyN1.939,de1977,artculo13.
Si se declara la inconstitucionalidad de
acuerdo al artculo 83 de la Constitucin Poltica, el
Decretoquedarsinefectodeplenoderecho;
Constitucionalidad de las limitaciones al dominio
establecidas en el Decreto Supremo N 1, de 1996, del
MinisteriodeBienesNacionales.
18. Que, segn se desprende de los
considerandos anteriores el artculo 13 del Decreto Ley
N 1.939, de 1977, seala que los propietarios de
terrenos colindantes con playas de mar, ros o lagos
debernfacilitargratuitamenteelaccesoastos.
La aplicacin de esta norma se regul por el
Decreto Supremo N 1, de 1996, de Bienes Nacionales,
estableciendounprocedimientoparaaccedergratuitamente
adichasplayas.
ElDecretosealaquelavadeaccesoquese
solicita debe otorgarse a travs de los terrenos
colindantes con playas de mar, ros o lagos y debe ser
gratuita;
19. Que, los requirentes han
sostenido,porunapartequeelDecretoSupremoN1,de
1996, estara estableciendo una forma de privar del
dominio sin indemnizacin ni ley expropiatoria y, por
otra parte advierten tambin, que se tratara de una
limitacinaldominioqueafectasuesenciayqueporlos
daosquecausadeberaindemnizarse;
20. Que, sobre el particular tanto
elseorContralorGeneraldelaRepblicacomoS.E.el
PresidentedelaRepblicaindicanqueelDecretoSupremo
N 1, de 1996, no impone una privacin al dominio sino
quesetratamsbiendeunalimitacinaste,fundada
en la funcin social que debe cumplir la propiedad.
Sostienen que si bien la limitacin importa una
restriccin al ejercicio del derecho de dominio, tal
restriccin consiste slo en modificar algunas de sus
diversas manifestaciones, sin destruir las facultades
esenciales del derecho y sin que represente una
privacin. El propietario afectado conservara su
dominio,elterrenosobreelquerecaeylasfacultades
deusargozarydisponerdelinmueble;
21. Que, las normas que permiten
imponerlimitacionesaldominioyprivardeestederecho
estn contenidas en el artculo 19, N 24, incisos
(DiccionariodelaLenguaEspaola,1992,TomoII,pg.
1969). En igual sentido se ha fallado que privar a
alguiendeunderechoconsisteenapartaraunodealgo
o despojarlo de una cosa que posea (Corte Suprema,
27.03.1983,Rev.80,seccin5,pg.244).
Limitar, en cambio importa acortar, cerrar,
restringir (Diccionario de la Lengua Espaola, 1992,
TomoII,pg.1258).
De sta manera las limitaciones suponen el
establecimientodedeterminadascargasalejerciciodeun
derecho, dejndolo subsistente en sus facultades
esenciales;
23. Que, a juicio de este Tribunal
la obligacin de los propietarios colindantes con las
playas de otorgar gratuitamente una va de acceso a
stas, constituye una limitacin al dominio de dichos
propietarios y no una privacin total de ste o una
imposibilidad absoluta del ejercicio de las facultades
esencialesdeuso,goce;
24.Que,deacuerdoalartculo19,
N 24, de la Constitucin Poltica, las limitaciones y
obligaciones al dominio deben ser impuestas por ley y
derivan de la funcin social que tiene que cumplir la
propiedad, y como bien lo ha dicho este Tribunal, en
sentenciaRolN146,de21deabrilde1992,nopueden
afectar la esencia del derecho, de acuerdo al artculo
19,N26,delaConstitucinPolticade1980;
25. Que, la funcin social de la
propiedadsignificaquestatieneunvalorindividualy
socialporloquedebeestaralserviciodelapersonay
de la sociedad. La Constitucin alemana dice: la
propiedadobliga,parahacernotarqueeldominioadems
deconferirderechos,imponedeberesyresponsabilidades
a su titular. Estos deberes y responsabilidades del
propietarioquearmonizanlosinteresesdeldueoydela
sociedadpuededecirsequeconstituyenlafuncinsocial
delapropiedad;
26.Que,elconstituyentechilenono
hadefinidoelconceptodefuncinsocialysolamenteha
sealadocualessonsuselementos.As,establecienla
Constitucin de 1980 Esta comprende cuanto exijan los
interesesgeneralesdelaNacin,laseguridadnacional,
lautilidadysalubridadpblicasylaconservacindel
patrimonio ambiental (artculo 19, N 24, inciso
segundo);
27. Que, la consagracin de la
funcin social en la Constitucin de 1980 tiene sus
antecedentesenlaConstitucinde1925reformadaelao
1970 y en la Comisin de Estudios de la Nueva
Constitucin,especialmenteenlaSesinN149.
Adems, en el Memorndum de 16 de agosto de
1978 dirigido por la Comisin de Estudios de la Nueva
ConstitucinalPresidentedelaRepblica,sediceque
Lafuncinsocialesinherentealderechodepropiedady
est implcita en l. Supone que el derecho debe ser
ejercido de acuerdo con el fin que le es propio y en
armonaconlosinteresescolectivos.
Respecto de las limitaciones al dominio dice
que constituyen la expresin jurdica de los deberes
anexos al dominio que la doctrina seala como
consecuencia de su carcter social. Es, entonces, la
funcin social de la propiedad la que justifica las
SobreelparticularelprofesorEnriqueBarros
ensuobraLainterpretacindelaConstitucindesdela
perspectivadelateoradelderecho,sostienequeel
verdaderoproblemadelainterpretacinconstitucionales
laarticulacindeunrazocinioabiertoyfrancoenque
losvaloresfundamentalesdelsistemaseanprecisadosen
surango(RevistadederechoPblico,N29/30).
EnelfallocontenidoenelRolN33,de24de
septiembre de 1985, sobre el proyecto de Ley Orgnica
ConstitucionaldelTribunalCalificadordeElecciones,el
Tribunal Constitucional descart la posibilidad de
aceptarcomoelementodeinterpretacinelestrictotenor
literaldelasnormas,conprescindenciadelrestodelas
disposiciones de la Carta Fundamental y declar
inadmisibleelcriterioquesignificaraunapugnaconlas
otras normas permanentes y transitorias de la
Constitucin.
ParallegaraestaconclusinelTribunalhizo
un anlisis del texto constitucional que signific
rechazarcomomtododeinterpretacinlaaplicacindel
estrictotenorliteraldelanormaconprescindenciadel
restodelasdisposicionesdelaCartaFundamental.
El Tribunal hizo primar en materia de
interpretacin una regla de hermenutica que es ya una
constanteenlosdiversosfallosquehaemitidoyquese
encuentracontenidaenelconsiderandoN19delRolya
citado:
La Constitucin es un todo orgnico y el
sentidodesusnormasdebeserdeterminadodemaneratal
que exista entre ellas la debida correspondencia y
armona.
Enigualsentidosepronuncienelfallosobre
el proyecto de Ley Orgnica Constitucional de los
Consejos Regionales de Desarrollo, Rol N 42, de 26 de
enero de 1987, en que se aplica un criterio amplio de
interpretacinqueutilizadoselementos:
a) que las normas constitucionales deben
interpretarseenuncontexto,y
b) que las normas constitucionales deben
interpretarsearmnicamente.
Tambin,enelRolN5,de26denoviembrede
1981,sobreunrequerimientoalproyectodeLeyOrgnica
ConstitucionaldeConcesionesMineras,hizoprimarsobre
la redaccin del texto el sentido o intencin del
constituyentealestablecerla.
IgualcriterioseaplicenlasentenciaRolN
43, de24 defebrerode1987,sobreelproyectodeLey
OrgnicaConstitucionaldelosPartidosPolticos,enque
se sostuvoque elsentidodeunanormanoderivade la
consideracinaisladadeunartculoopartedel,sino
del conjunto de prescripciones que se refieren a una
misma institucin, regla que, por lo dems, constituye
una simple aplicacin de un principio elemental de
hermenutica;
32. Que, utilizando el mismo
criterioqueelcitadoenlosfallosanterioresparaver
sielEstadodebeonopagarindemnizacinporlavaque
elDecretoSupremoN1,deBienesNacionales,de1996,
imponealospropietariosdeterrenoscolindantesconlas
playas, es preciso determinar si esta limitacin causa
dao y si afecta alguno de los atributos o facultades
esencialesdeldominio;
33.Que,laslimitacionessondetal
naturaleza,deacuerdoalcitadoDecretoSupremoN1,de
1996, que constituiran servidumbres que permitiran
verdaderoscaminos,tantoparapeatonescomoparabuseso
automvilesuotrosvehculosmotorizadosporterrenosde
propietariosquetendranquesoportarestacarga.
Del examendel decretose advierteque enlos
terrenos de los propietarios colindantes a los bienes
nacionales de uso pblico la autoridad fijar los
deslindes, dimensiones y superficie de la va, lo que
evidentemente causar un dao, pues se tratara de una
limitacinaldominioqueconsistiraenunaservidumbre
detrnsito,tantoparapeatonescomoparavehculos,sin
pagodeindemnizacinalguna;
34. Que, esta va de acceso es
evidentequecausaraunaprivacinparcialsignificativa
delosatributosdelejerciciodelderechodepropiedad,
comosonespecialmenteelusoyelgocedelterreno.
AlnoestablecerelDecretocmosepuedehacer
usodelavadeacceso,ellopuedepermitiruntrnsito
peatonalydevehculosyobligaradichospropietarios
colindantes a adoptar una serie de medidas que no hay
dudaquecausarndaoyadems,sibiennolesprivadel
dominiodelterrenodelavadeacceso,seleslimitan
las facultadesde usoydegocedetalformaquestas
pasanaconstituirenlaprcticamsqueunalimitacin
una privacin parcial del uso y goce al ejercicio del
derechodedominio.
Enestecasonohayprivacintotaldelusoy
goce pero si una limitacin que hace ilusorio estos
Ganadero,
servicio
pblico
funcionalmente
Losministeriossedesconcentrarnterritorialmente
mediantesecretarasregionalesministeriales,deacuerdo
consusrespectivasleyesorgnicas,conexcepcindelos
Ministerios del Interior, Secretara General de la
Presidencia, de Defensa Nacional y de Relaciones
Exteriores.;
47. Que, la desconcentracin es la
radicacin de una o mas potestades administrativas que
hace la ley en un rgano inferior dentro de la lnea
jerrquica de un ente de la Administracin del Estado
(Revista de Derecho Pblico N 51, de 1992 La
desconcentracin en el derecho administrativo chileno
Eduardo Soto Kloss, pg. 104). Cita este autor a
continuacincomoejemplodecompetenciasdesconcentradas
alasSecretarasRegionalesMinisteriales;
48. Que, de acuerdo al artculo 3
de nuestra Constitucin Poltica la desconcentracin
tienequeefectuarseporley.
Art. 3. El Estado de Chile es unitario, su
territoriosedivideenregiones.Suadministracinser
funcional y territorialmente descentralizada, o
desconcentradaensucaso,enconformidadconlaley.
De esta disposicin aparece claro que la
desconcentracindebehacerseenconformidadalaley;
49.Que,deloanteriorresultaque
lasSecretarasRegionalesMinisterialesformanpartede
la Organizacin Ministerial y que sus atribuciones las
reciben de la ley que desconcentra atribuciones del
respectivoMinisterio.
TratndosedelosMinisterioselartculo33de
la Constitucin, ha sealado que la organizacin la
determinatambinlaley;
50. Que, adems el artculo 33
establece que los Ministros de Estado son los
colaboradoresdirectoseinmediatosdelPresidentedela
RepblicaenelGobiernoyAdministracindelEstado;
51.Que,debesealarsetambin,que
de acuerdo al artculo 1 de la Ley N 18.575, los
MinisteriosformanpartedelaAdministracindelEstado;
52. Que, establecido que la
desconcentracin debe siempre operar por ley hay que
tener presente que las Secretaras Regionales
Ministeriales son parte del respectivo Ministerio y en
consecuencia forman parte de la Administracin y de la
OrganizacinEstatal.Deaququesusatribucionesdeben
provenirdelaleyynodelapotestadreglamentariadel
PresidentedelaRepblica;
53. Que, el principio general que
las atribuciones de la organizacin estatal deben
provenirdelaleysedesprendetambindelartculo7
de la Constitucin transcrito en esta sentencia y que
consagra expresamente que las magistraturas slo pueden
actuardentrodelascompetenciasqueleshayaotorgado
laConstitucinylasleyes;
54.Que,ademsdebeconsiderarseel
artculo62,incisocuarto,N2,delaConstitucinde
1980,queestablece:
Corresponder, asimismo, al Presidente de la
Repblicalainiciativaexclusivapara:
TERCERO.Que,dadaslasespecificascaractersticas
que a ese acceso otorga el Decreto materia de los
reclamos, es dable concluir que con ellas se configura
una privacin de facultades esenciales de la propiedad,
yaquelosdueosdelosbienesenlosquesedemarcauna
vaabiertaatodointeresadoenllegaralasplayas,se
vern privados de los derechos de uso y goce de las
porcionesdesusinmueblescomprometidasenesosaccesos,
as como tambin del atributo de la exclusividad
inherentealdominio;
CUARTO. Que,elincisotercerodelnumeral24del
artculo19delaConstitucinPoltica,escategricoal
sealarqueNadiepuede,encasoalguno,serprivadode
supropiedad,delbiensobrequerecaeodealgunodelos
atributos o facultades esenciales del dominio, sino en
virtud de ley general o especial que autorice la
expropiacinporcausadeutilidadpblicaodeinters
nacional,calificadaporellegislador.;
QUINTO. Que, a la garanta as establecida, la
mismaConstitucinagrega,enelmismoincisoycomoun
complemento evidentemente esencial, que El expropiado
podr reclamar de la legalidad del acto expropiatorio
antelostribunalesordinariosytendrsiemprederechoa
indemnizacin por el dao patrimonial efectivamente
causado,laquesefijardecomnacuerdooensentencia
dictadaconformeaderechopordichostribunales.;
SEXTO. Que, en mrito a lo expresado, debe
concluirse que la Constitucin Poltica ha asegurado,
simultneamente,tantolacausadeunaeventualprivacin
como tambin la consiguiente indemnizacin del dao
efectivo que provoque y que se fije segn el
depago,formadeextinguirlaobligacin,oportunidady
modo en que procede la toma de posesin del bien
expropiado,comoasimismolorelativoaltribunalllamado
a conocer de la reclamacin del afectado, agregando
luego que, con esa delegacin,, el derecho a
indemnizacindejdeserunagarantaconstitucionaly
de este modo una materia tan trascendental qued
entregada al arbitrio del legislador y de mayoras
ocasionales.Seseala,consiguientemente,enelaludido
Oficio que el proyecto que se propone repara esta
situacin, incorporando al texto constitucional, en un
solotodo,tantolaseguridaddelapropiedadmismacomo
de la indemnizacin consiguiente, en la misma forma en
que qued en definitiva consagrado en el ya transcrito
inciso tercero del numeral 24 del artculo 19 de la
Constitucinhoyvigente;
DCIMO. Que, a juicio del previniente, no resulta
procedenteconfundirlaprivacindequesehatratado,
con las limitaciones u obligaciones que la ley puede
imponeralapropiedad,comounaderivacindelafuncin
socialdeaqulla,funcinquecomprende,deconformidad
conelincisosegundodelnumeral24delartculo19,de
laConstitucincuantoexijanlosinteresesgeneralesde
la Nacin, la seguridad nacional, la utilidad y la
salubridad pblica y la conservacin del patrimonio
ambiental.EnelmismocitadoOficiodelaComisinde
Estudio de la Nueva Constitucin Poltica, se hace
constarquelafuncinsocialesinherentealderechode
propiedadyestimplcitaenl.Suponequeelderecho
debeserejercidodeacuerdoconelfinqueleespropio
y en armona con los intereses colectivos, como
consecuenciadetodolocualenelOficiosepuntualiza
que las restricciones y obligaciones que pudiere
establecer el legislador, en razn de los intereses
superiores sealados, no dan lugar, por cierto, a
indemnizacinalguna;
UNDCIMO. Que, no obstante lo expresado en el
considerandoprecedente,puededarseelcasodequetales
limitacionesuobligaciones,lleguenaexcedersupropia
terminologayaconstituirse,aunconesadenominacin,
en efectivas privaciones de atributos o facultades
esenciales del dominio. En tal caso, como privaciones
efectivas, darn derecho a indemnizacin; pero tal
indemnizacin no podr establecerse sino de acuerdo con
la preceptiva constitucional aplicable a aqullas esto
es,lacorrespondienteaunaexpropiacin,institucinde
cuyo campo de aplicacin no podra tal situacin
excluirse. En este sentido, conviene tambin tener
presente lo que el Oficio ya antes citado enfatiza,
cuando seala que las limitaciones u obligaciones
impuestas por el legislador a la propiedad, no darn
derecho a indemnizacin, salvo el caso de que ellas
afecten la esencia del derecho o importen privar al
titulardeldominiodealgunodelosatributosdeste,
pues ello slo podra tener lugar a travs de la
expropiacin;
DECIMOSEGUNDO.Que,enmritoaloexpresado,para
el previniente, el Decreto impugnado, atenta contra las
normas constitucionales citadas, ya que configura una
privacin que, como el mismo texto del Decreto lo
reconoce, origina daos efectivos, sin contemplar
LaleyquemodificadiversosartculosdelD.F.L.N
458,de1975,LeyGeneraldeUrbanismoyConstrucciones,
con objeto de favorecer la mejor calidad de la
construccin,fuepublicadaenelDiarioOficialdelda
16deseptiembrede1996,bajoelN19.472.