RSP

Pedro Luiz Cavalcante

O Plano Plurianual:
resultados da mais recente
reforma do Planejamento e
Oramento no Brasil
Pedro Luiz Cavalcante

Introduo
Allen Shick, em Conflitos e solues no oramento federal (2006), define o
oramento como um processo alocativo no qual nunca h recursos suficientes
para serem distribudos. um processo de escolha entre as diversas reivindicaes
de recursos pblicos que, mesmo nas melhores pocas, no so suficientes para
cobrir todas as demandas. O governo, de forma expressa ou indireta, decide
sobre o papel que deve desempenhar e define prioridades. Desse modo, elaborar
o oramento federal uma tarefa extremamente complexa, que se caracteriza
como um processo tenso e controverso, pois existem diversas questes em jogo,
logo, inmeros atores e interesses so afetados pelas decises oramentrias.
Por essas particularidades, o uso de procedimentos, em que prevalece a ordem
mitigada, surge como forma de organizar os conflitos e acrescentar racionalidade
e eficincia ao processo oramentrio pblico.

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Nesse sentido, a Constituio Federal

de 1988, especificamente em seu artigo 165,
criou um conjunto de normas complexas
para regulamentar o processo oramentrio federal com a introduo de novos
instrumentos legais, a saber: o Plano
Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria
Anual (LOA).
O Plano Plurianual, em especial,
consiste na principal ferramenta para a
implementao do planejamento nas
atividades governamentais de mdio e longo
prazo. O Plano possui um papel de coordenador das aes do governo federal,
podendo subordinar aos seus propsitos
todas as iniciativas que no tenham sido
previstas no comeo do processo (GARCIA,
2000). Ele estabelece diretrizes, objetivos e
metas da administrao pblica federal por
um prazo de quatro anos. As equipes
setoriais, sob a coordenao do Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto
(MP), formulam os programas definindo
os seus atributos (objetivos, pblico-alvo,
indicadores, metas, etc). o conjunto desses
programas que constitui o Plano. Aps a
consolidao no mbito do Poder
Executivo, a pea oramentria submetida apreciao do Congresso Nacional,
dentro dos prazos constitucionais.
A despeito da sua importncia na
Constituio Federal, no decorrer das
dcadas de 1980 e 1990, o planejamento
foi preterido por polticas de curto prazo.
Salienta-se a predominncia, na agenda
governamental, do debate acerca do
combate inflacionrio e da redefinio do
papel do Estado, este ltimo altamente
influenciado por transformaes macroeconmicas na economia mundial
(SOUZA, 2004).
Formalmente, a concepo do Plano
Plurianual envolve a orientao para a
130

alocao dos recursos pblicos de modo

eficiente e racional, com base na utilizao
de modernas tcnicas de planejamento. A
concepo apia-se nas definies das
diretrizes, metas e objetivos nas quais a
administrao pblica desenvolveria suas
aes voltadas ao desenvolvimento do Pas.
O primeiro PPA, elaborado no incio
do governo Fernando Collor, teve vigncia
entre os anos de 1991 e 1995. Esse plano
considerado um fracasso do ponto de
vista do planejamento e da gesto oramentria (GARCIA, 2000). Ressalta-se,
entretanto, que o perodo foi marcado pela
instabilidade econmica e, principalmente,
poltica, que culminou no impeachment do
presidente.
O plano seguinte, Brasil em Ao
(1996-1999), visto como uma experincia-piloto de gerenciamento num
contexto de maior estabilidade econmica.
Aprovado pela Lei n 9.276, de 10 de maio
de 1996, o plano, primeira aproximao
entre planejamento e gesto oramentria,
propunha administrar de forma coordenada um conjunto de 42 empreendimentos
estratgicos distribudos nas reas social, de
desenvolvimento econmico e de infraestrutura. As principais inovaes foram:
a criao dos gerentes de empreendimento,
do sistema de informaes gerenciais
(monitoramento mais sistematizado e com
tratamento diferenciado em termos de
execuo oramentria), do controle de
fluxo financeiro e da gesto de restries
(BRASIL, 1996; GARCES; SILVEIRA, 2002).
Apesar da experincia-piloto ter
inserido tais inovaes, Atade (2005)
salienta duas dificuldades centrais na
implementao do Plano Brasil em Ao:
a primeira relacionada desintegrao
organizacional entre a rea responsvel
pela modernizao, comandada poca
pelo Ministrio de Administrao e

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Reforma do Estado (MARE), e a responsvel pelo planejamento e oramento

federais, de responsabilidade do Ministrio
do Planejamento e Oramento (MPO); a
segunda dizia respeito limitada capacidade do governo em acompanhar sua ao,
fragilizada pela incompatibilidade de
linguagem e de metodologias empregadas
nos sistemas de planejamento e de
oramento.
De acordo com Garcia (2000), o PPA
1996-1999, apesar de possuir um discurso
audacioso, no passou de um plano
econmico normativo de longo prazo. A
elaborao do Plano no conseguiu articular
projetos e atividades oramentrias s
intenes do governo. Esse PPA nem
chegou a ser objeto de avaliao, uma vez
que lhe faltavam instrumentos de sistemas
de monitoramento e avaliao efetivos.
Outro aspecto relevante foi a extrema
preocupao com a questo fiscal, o que
diminuiu a importncia da prtica do planejamento na agenda governamental.
Em seguida, a partir do PPA 20002003, inicia-se a mais nova transformao
do processo oramentrio brasileiro,
influenciada pela Nova Administrao
Pblica (New Public Management) ou
Gerencialismo 1 . Em termos gerais, a
proposta de reforma, denominada
Reforma do Planejamento e Oramento,
indica a superao do oramento orientado
para o controle dos gastos e direciona-se
a um enfoque na produo pblica, com
a busca sistemtica de resultados especficos, dentro de um processo contnuo de
integrao entre oramento e planejamento (CORE, 2004). Nesse contexto, a
avaliao pea-chave na consecuo dos
objetivos de uma gesto voltada para
desempenho ou resultados.
Este artigo pretende debater as
inovaes introduzidas pelas experincias

recentes do Plano Plurianual e da proposta

do prximo plano (2008-2011), bem
como analisar em que medida a reforma
trouxe melhorias ao processo oramentrio. Para tanto, faz-se mister discernir,
inicialmente, sobre o modelo de
oramento por resultados (performance
budget) que balizou de forma significativa
o desenho e a implementao do novo
modelo do PPA.

Embora mais
efetiva, transparente
e democrtica, a
gesto pblica por
resultados envolve
processos
aparentemente
mais complexos
do que a gesto
hierrquica
tradicional.

Oramento por resultados:

conceitos e origem
O debate acerca do oramento por
resultados ou por desempenho, chamado
em ingls de performance budget, apresenta
algumas conceituaes com pequenas
diferenas. Brumby e Robinson (2005)
enfatizam a questo da eficincia alocativa

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O Plano Plurianual: resultados da mais recente reforma do Planejamento e Oramento no Brasil

e produtiva dos recursos pblicos fundamentada em uma base de informaes de

desempenho, da seguinte forma:
Os procedimentos ou mecanismos
que procuram fortalecer os elos entre
os recursos aplicados pelo setor
pblico e seus resultados ou produtos
atravs do uso de infor maes
formais (indicadores de resultados) de
desempenho na tomada de deciso
alocativa de recursos (2005, p. 5).
Na conceituao da Organizao para
Cooperao do Desenvolvimento Econmico (OCDE)2, o oramento por resultados a forma de oramento que relaciona recursos alocados e resultados
mensurveis, sendo a reduo da centralizao e do controle na gesto oramentria
questes fundamentais.
As origens do oramento por resultados nos remetem ao modelo Planning,
programming and budgeting systems (PPBS)
desenvolvido em meados da dcada de
60 pelo governo norte-americano. A partir
dele se originaram o program budgeting, output
budget e, finalmente, performance budget, que
mais se assemelha com as definies
apresentadas acima (DIAMOND, 2003a).
O PPBS consiste em um completo
sistema de oramentao elaborado no
Departamento de Defesa estadunidense
no incio dos anos 1960 que, posteriormente, expandiu-se para as demais agncias
governamentais, governos subnacionais e
alguns pases (DIAMOND, 2003b). Como o
nome j diz, defende-se a integrao do
planejamento com o oramento por meio
de programas. A primeira fase procura
identificar os objetivos atuais e futuros no
sentido de descobrir as maneiras de se
alcan-los. A fase de programao visa
inserir o planejamento dentro de
132

programas hierarquizados por prioridades

a serem definidas por tomadores de
deciso, nos distintos nveis de hierarquia
poltica. Por fim, a fase da oramentao
consiste na traduo de cada programa
multi-anual em uma srie de aes anuais,
determinando os responsveis pelas tarefas
e os respectivos recursos necessrios.
A partir de 1971, o sistema comeou
a ser abandonado em decorrncia de
inmeras crticas. Apesar de parecer simples,
o modelo apresentou problemas, principalmente em relao s tomadas de deciso
dos superiores. A ausncia de uma liderana
ou de um empreendedor que conduzisse
o processo de reforma prejudicou a sua
plena implementao.
Entretanto, segundo Diamond
(2003b), o PPBS continuou sendo utilizado
nos Estados Unidos de forma menos
ambiciosa, bem como em outros pases.
Ademais, como herana desse modelo, o
desenvolvimento de indicadores de desempenho e de custos do sistema de prestao
de contas e de informao persistiu. Isso
influenciou na consolidao do que
convm ser chamado de oramentoprograma.
Com forte apoio da Organizao das
Naes Unidas (ONU), o oramentoprograma se expandiu para as naes em
desenvolvimento nos anos 1960 como til
ferramenta para o desenvolvimento do
planejamento. Contudo, como prrequisito para o seu sucesso, algumas
condies eram necessrias, tais como:
disciplina fiscal, mtodos eficientes de
mensurar e arquivar informaes fsicas e
financeiras e, ainda, coordenao entre a
agncia de oramento e outros rgos
governamentais. Isso, comprovadamente,
no condizia com a conjuntura daqueles
pases no perodo (CAIDEN; WILDAVSKY,
1974).

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De acordo com Wildavsky (1982), no

existe uma definio padro para oramento-programa. O ponto central que
as decises oramentrias devem ser
direcionadas para resultados (outputs),
como metas governamentais, objetivos
finais ou programas, ao invs de inputs
(pessoal, equipamento e manuteno). Para
o autor, assim como na anlise do custobenefcio, o oramento-programa enfatiza
a estimativa do custo financeiro total para
se alcanar os resultados pretendidos.
A partir dessa configurao de oramento-programa, Diamond (2003b) argumenta que foi criada a base para a
introduo da nova gesto baseada no
desempenho (performance-based management)
no incio dos anos 1990. Nesse contexto,
o oramento passa a ser cada vez mais
direcionado aos resultados referenciados
pelo uso de informaes de desempenho.
Fortemente influenciado pela onda da
Nova Administrao Pblica, que
culminou em movimentos reformistas em
diversos pases desenvolvidos, entre eles,
Nova Zelndia, Austrlia e Reino Unido,
o foco nos resultados tambm atingiu a
discusso do oramento do governo
norte-americano. Em termos gerais, a
reforma preconizava o aumento da
flexibilidade gerencial das agncias, a
introduo de contratos de gesto e a
utilizao de princpios da iniciativa privada
na conduo da poltica oramentria. Por
conseqncia, surge o denominado Novo
Oramento por Desempenho (New
Performance Budget), que se sustenta nos
seguintes elementos (DIAMOND, 2003b):
unificao de todos os custos para
se alcanar um resultado determinado,
independente do nmero de agncias
envolvidas na sua produo;
nfase no custo total, incluindo
despesas gerais;

RSP

definio de resultados em termos

de indicadores mensurveis e avaliao da
qualidade de bens e servios providos;
comparao com o real resultado
para atingir eficincia e efetividade;
incorporao de medidas explcitas
de desempenho e de sistema avaliativo do
desempenho;
incluso de alto grau de accountability3
com mecanismo de premiaes e punies.
A premissa base do oramento por
resultados, logo, estabelece que o desempenho importante; todavia. deve estar
integrado a um sistema de accountability
capaz de premiar os bons resultados e
punir os maus. A abordagem, apesar de
mais abrangente que o oramentoprograma, no culmina na efetiva
integrao a um modelo de gesto
oramentria. Isto , a simples introduo
dos elementos supracitados dificilmente
tem atingido o objetivo principal do
modelo: melhoria da efetividade e
eficincia dos gastos.
evidente a tentativa de ruptura com
a prtica cotidiana do oramento incrementalista, ou seja, tomada de decises
fundamentadas em ajustes marginais,
baseados nas dotaes dos exerccios
anteriores, sendo os problemas atacados
de forma repetitiva (DAVIS et al., 1966).
Embora essa no seja uma peculiaridade
exclusiva dos pases emergentes, nesses as
implicaes so mais perversas.
O incrementalismo no processo
oramentrio brasileiro possui inmeras
causas, tais como a ausncia de informao
confivel, compromissos fiscais e incerteza
quanto s receitas. No entanto, o fator
central est relacionado sua rigidez. Essa
caracterstica resultado do acmulo de
presses sobre o oramento que se
originam dos seguintes fatores: compromissos financeiros acumulados no passado;

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direitos assegurados em lei a grupos sociais

mais bem organizados; regras que estabelecem os mecanismos de transferncias de
recursos fiscais na Federao e as garantias
institudas com respeito ao financiamento
de determinados programas governamentais as vinculaes de receitas (CUNHA;
REZENDE, 2003).
Novamente, isso no exclusividade
brasileira, como bem ressalta Shick (2006)
ao analisar o caso norte-americano. Na
medida em que se aumentou o tamanho e
a abrangncia do oramento, ele tornouse menos flexvel e mais restritivo.
Portanto, a tentativa de ruptura do
carter incremental do oramento
perpassa a valorizao do principal instrumento do modelo de oramento por
resultados: a avaliao.
Na concepo da avaliao por resultados, os indicadores de desempenho
exercem um papel basilar dentro do
modelo. As funes dos indicadores de
desempenho vo desde monitorar
mudanas, identificar problemas,
potencializar e exercer aes corretivas sob
responsabilidade dos gestores, influenciar
comportamento da equipe, medir rendimento e traar comparao com outras
agncias, como tambm transmitir
credibilidade e confiana aos contribuintes
(DIAMOND, 2005). Assim, o modelo de
oramento por resultados deve ser visto
como um mtodo integrado de alocao
de recursos, no qual os indicadores devem
estar integrados a todo o sistema. O uso de
indicadores de desempenho melhora a
comunicao dentro do governo, avana nas
discusses sobre os resultados das suas aes
e servios e ilumina decises oramentrias,
provendo informaes adicionais e relevantes (MELKERS; WILLOUGHBY, 1999).
notria a existncia de problemas em
relao utilizao de indicadores de
134

desempenho, principalmente porque eles

no devem ser vistos como um fim em si
mesmo, mas como parte de um amplo
processo avaliativo. Dentre os principais
riscos, destacam-se a excessiva confiana nos
indicadores de desempenho sem a necessidade de uma avaliao mais abrangente, o
uso de indicadores inapropriados, o mau
uso e o perigo da informao exagerada e
da falta de seletividade (DIAMOND, 2005).
O Plano Plurianual, a partir de 2000,
introduz a avaliao anual do plano e dos
programas, incluindo a atualizao de
indicadores de desempenho para as suas
aes, conforme relata Pares e Valle:
As atividades de monitoramento e
avaliao das polticas e programas
assumem carter estratgico para
conferir maior qualidade ao gasto
pblico e otimizar a obteno de
resultados no setor pblico... estas
atividades fazem parte do ciclo de gesto
do PPA desde 2000. (2006, p. 235)
Assim, passamos a analisar o PPA, mais
especificamente o Plano anterior (20002003), o vigente (2004-2007) e a proposta
do PPA 2008-2011, com vistas a comparar
em que medida a sua arquitetura se
aproxima do modelo de oramento por
resultados e se ela contribui para o
aprimoramento do processo oramentrio
no Pas.

O novo Plano Plurianual

PPA 2000-2003 (Avana Brasil)
Conforme j mencionado na introduo, as experincias anteriores ao PPA
2000-2003 acrescentaram algumas
inovaes ao seu desenho, porm, no
foram bem sucedidas tanto na promoo
da integrao do planejamento e do

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oramento quanto na introduo de um

sistema efetivo de avaliao das aes
governamentais. O PPA 1996-1999 nem
chegou a ser objeto de avaliao, uma vez
que lhe faltavam instrumentos de monitoramento e avaliao.
Entretanto, a necessidade de uma
reforma oramentria vinha sendo
debatida no governo desde 1996 e foi
apresentada na proposta do PPA 20002003, denominado Avana Brasil.
Essa reforma ficou conhecida como
Reforma Gerencial dos Processos de
Planejamento e Oramento e se apresentou
como uma conseqncia direta do movimento de reforma gerencial iniciado no
mbito federal a partir de 1995: a verdade
que somente com o PPA 2000-2003 e
com o oramento do ano de 2000 que
foi possvel proceder-se adequao do
processo oramentrio s exigncias de uma
administrao gerencial e voltada para
resultados (CORE, 2004, p.15).
As trs funes bsicas do processo
oramentrio so: planejamento, gerncia
e controle. Com o PPA 2000-2003,
procurou-se reavaliar essas funes e,
seguindo a abordagem gerencial, promover
equilbrio entre elas, alm de consolidar a
viso de um oramento moderno com o
foco nos resultados. Recordando que
dentre essas trs funes, o controle tem
prevalecido historicamente na prtica
oramentria brasileira.
Nesse contexto, a Lei de Responsabilidade Fiscal LRF (Lei Complementar
n 101/2000) instituda. A LRF estabeleceu importantes critrios para que fosse
adotada uma metodologia mais rgida no
processo oramentrio, visando implementao efetiva de um regime de disciplina fiscal agregada. Se, por um lado,
alguns especialistas argumentam que a lei
um complemento ao PPA no que tange

ao planejamento fiscal e um elemento

indispensvel ao plano, outros discordam,
alegando que a norma uma lei de controle
e que reforou a situao de desequilbrio
entre as trs funes bsicas do processo
oramentrio.
No que tange integrao entre oramento e planejamento, o PPA procura
superar a dicotomia estrutural entre os
mdulos do plano e os do oramento,
mediante a utilizao de um nico mdulo

A prtica de
avaliao fortalece
o planejamento e a
aprendizagem nas
organizaes
governamentais,
mediante a gerao
de informaes
qualificadas sobre
os resultados
alcanados.

integrador do plano com o oramento, ou

seja, o programa, conforme descrio
abaixo dos idealizadores do novo Plano
(GARCES; SILVEIRA, 2002):
Em termos de estruturao, o
plano termina no programa e o oramento comea no programa,
conferindo uma integrao desde a
origem, sem necessidade de buscar-se

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O Plano Plurianual: resultados da mais recente reforma do Planejamento e Oramento no Brasil

compatibilizao entre mdulos

diversificados. O programa como
nico mdulo integrador e os projetos
e atividades como instrumentos de
realizao dos programas que devem
resultar em produtos, com metas
correspondentes aos recursos alocados,
requisitos para a gesto de um oramento por programa ou por resultados (2002, p.58).
O Plano Plurianual 2000-2003 se inicia
com a aprovao da Lei no 9.989, de 21
de julho de 2000, que determina o envio
do Relatrio Anual de Avaliao ao
Congresso Nacional at o dia 15 de abril
de cada exerccio. A Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos do
Ministrio do Planejamento (SPI/MP) a
responsvel pela definio da metodologia
da avaliao e pela sistematizao do
processo.
O PPA 2000-2003 consiste na
conjuno de todas as atividades do
Governo Federal em 365 programas, que
passam a ser referncia para a formulao
dos oramentos anuais. Os programas so
um desdobramento operacional das
Orientaes Estratgicas do Presidente4
com macroobjetivos formulados a partir
do estudo dos Eixos Nacionais de
Integrao e Desenvolvimento5.
O Decreto no 2.829, de 29 de outubro
de 1998, e a subseqente Portaria no 117,
de 12 de novembro de 1998, criaram as
bases legais para a ltima reforma do
processo oramentrio brasileiro. De
modo geral, a legislao determina que o
programa seja a forma bsica de integrao
entre o plano e os oramentos. Conceitualmente, um programa o instrumento
de organizao das aes do governo,
elaborado em funo de um diagnstico
de um problema ou oriundo de uma
136

demanda da sociedade, tendo um objetivo

claro e preciso, de modo a expressar o
resultado a ser atingido (SENADO FEDERAL,
2004). O programa deve ser mensurvel
por um ou mais indicadores estabelecidos
no Plano Plurianual.
Os programas so constitudos de
aes que, dentre as suas funes, visam:
aumentar a racionalidade e eficincia do
gasto, ampliar a visibilidade dos resultados
e benefcios gerados para a sociedade,
como tambm elevar a transparncia na
aplicao dos recursos. Cada ao possui
um produto com metas fsicas correspondentes aos recursos alocados, sendo
esse princpio de uma gesto oramentria
voltada para resultados.
No PPA 2000-2003, existiam quatro
tipos de classificaes de programas, de
acordo com a sua natureza (BRASIL, 1998):
programas finalsticos maioria dos
programas que provem direta ou indiretamente bens ou servios para a sociedade;
programas de gesto de polticas pblicas
incluem as aes necessrias para que os
rgos de governo possam desenvolver
suas atividades de formulao, monitoramento e avaliao de polticas pblicas;
programas de servios ao Estado
executados por organizaes cuja misso
primordial a prestao de servios a
rgos do prprio Estado;
programas de apoio administrativo de
natureza apenas oramentria, objetiva
agregar elementos de despesa.
Dentre esses quatro tipos de programas,
apenas os Finalsticos e de Servios ao
Estado possuam indicadores e foram
suscetveis ao processo avaliativo.
Os primeiros representam a grande maioria
dos programas do PPA.
O desenho do PPA 2000-2003 cria a
figura do gerente com responsabilizao
individualizada sobre a obteno dos

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resultados das aes e prestao de contas

da sua gesto. Alm disso, o monitoramento em rede com apoio do Sistema
de Informaes Gerenciais e de Planejamento do Plano Plurianual (SigPlan), a
definio de programas estratgicos, o
gerenciamento intensivo e a avaliao anual
de desempenho de todos os programas e
planos so a base do novo modelo
(GARCES; SILVEIRA, 2002).
Quanto questo da responsabilizao
dos dirigentes, Core (2004) argumenta que
a reforma deu nova configurao para a
funo de gerncia, com o propsito de
desenvolver mecanismos que levassem
cobrana de resultados e responsabilidades
definidas. J Pacheco (2004) considera que
essa relao se aproxima de um contrato
de resultados, expresso em termos de um
programa.
Em relao ao processo de avaliao,
o foco no programa e no na organizao executora das aes, distintamente
dos casos dos pases da OCDE, que
introduziram o modelo de oramento por
resultados. A sistemtica de avaliao anual
pretende aumentar a transparncia da ao
de governo, mediante a prestao de
contas sociedade sobre o desempenho
dos programas; melhorar o desenho das
aes governamentais; auxiliar a tomada
de deciso; aprimorar a gesto e promover
o aprendizado.
Outro aspecto fundamental do PPA
foi a criao do SigPlan 6 (Sistema de
Informaes Gerenciais e de Planejamento), considerado um instrumento de
apoio ao planejamento, execuo, monitoramento e avaliao dos programas do
PPA. O SigPlan conjuga os dados de
execuo oramentria e financeira de
todos os programas e aes do governo
federal, provenientes do Sistema Integrado
de Dados Oramentrios (Sidor) e do

RSP

Sistema Integrado de Administrao

Financeira (Siafi). Calmon e Gusso (2003)
defendem que o SigPlan representa um
mecanismo fundamental na sistematizao
das informaes relativas a todas as etapas
do processo de avaliao anual do PPA.
Nos argumentos dos idealizadores,
ntida a crena de que as inovaes do PPA
deveriam criar condies para se romper
o carter incremental do oramento, por
meio da alocao de recursos para os
programas com clareza de prioridades e
com esforo de negociao dentro do
governo (GARCES; SILVEIRA, 2002).
PPA 2004-2007 (Brasil de Todos)
A discusso e a formulao do PPA
2004-2007 ocorreram no incio de um
novo governo. No entanto, a transio no
gerou alteraes significativas na elaborao
do PPA, destaque apenas para a tentativa
de ampliao do debate acerca da formulao do plano, considerado como um
avano. Nesse sentido, observou-se um
processo de ampliao da publicizao do
PPA e uma discusso de seus contedos
nas 27 unidades da Federao sob a
liderana da Secretaria-Geral da
Presidncia. Calmon e Gusso atentam para
essa inovao:
Ao contrrio do que ocorreu
na formulao do PPA anterior, que
introduziu mudanas significativas no
modelo de planejamento e gesto
at ento adotados, foram mantidos,
no PPA 2004-2007, os conceitos, os
fundamentos metodolgicos, o
modelo de gesto, o Sistema de
Informaes Gerenciais e de Planejamento do Plano Plurianual (SigPlan) e
a forma de organizao por
programas adotados anteriormente.
Entretanto, h uma diferena

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O Plano Plurianual: resultados da mais recente reforma do Planejamento e Oramento no Brasil

fundamental entre a sistemtica do

PPA 2004-2007 e a utilizada anteriormente: a adoo de uma estratgia de
formulao participativa (2003, p.27).
O novo PPA, aprovado pela Lei
n 10.933, de 11 de agosto de 2004, foi
denominado Brasil de Todos, nomefantasia que procurou refletir o carter
participativo da formulao. O Plano ainda
vigente objetiva assegurar a otimizao dos
recursos pblicos e a efetividade do projeto
de desenvolvimento sustentvel do Pas.
O modelo de gesto do plano foi estabelecido pelo Decreto no 5.233, de 06 de
outubro de 2004, que embora no
trouxesse mudanas radicais, apresentou
alguns ajustes 7 relevantes, que sero
apresentados a seguir.
A avaliao da experincia anterior do
PPA indicava alguns problemas, tais como:
dificuldades na articulao entre os
gerentes e a estrutura formal de cada
Ministrio (especialmente na funo de
ordenao de despesas);
escassez dos meios frente s responsabilidades dos gerentes;
pequena participao dos gerentes
nos processo decisrios;
pouca cooperao institucional para
superao de restries;
acesso restrito aos canais de negociao.
Desse modo, o novo Plano, diante da
necessidade de ampliar a responsabilizao
do gerente do programa e ao mesmo
tempo inseri-lo no processo de tomada
de decises, passa a definir o titular do
rgo como o detentor da responsabilidade pela consecuo dos objetivos
setoriais e a incluir mais trs atores:
gerente: titular da unidade administrativa qual o programa est vinculado;
responsvel pela gesto do Programa; deve
proporcionar e articular recursos para o
o

138

alcance dos objetivos do programa,

monitorar e avaliar a execuo do conjunto
das suas aes;
gerente-executivo: apoiar a atuao do
gerente de Programa, integrando o
conjunto das aes;
coordenador de ao: viabilizar a
execuo e o monitoramento de uma ou
mais aes do Programa, o responsvel
pela unidade administrativa qual se
vinculam as aes.
Assim como no PPA anterior, os
pressupostos da gesto orientada por
resultados e preocupada com a transparncia, na melhoria da efetividade e da
eficincia das aes governamentais
tambm so inseridos no modelo de gesto
do Plano Brasil de Todos (BRASIL, 2004).
Ou seja:
Embora mais efetiva, transparente
e democrtica, a gesto pblica por
resultados envolve processos aparentemente mais complexos do que a
tradicional gesto hierrquica e baseada
no comando e controle (2004, p.29).
Assim, per manece o foco em
programas como o orientador da atuao
governamental, fortalecendo a funo
planejamento integrada ao oramento e
a gesto do gasto como central para
dar qualidade e coerncia aos processos
de monitoramento e avaliao e de
reviso do plano, bem como para
subsidiar a elaborao do Projeto de Lei
de Diretrizes Oramentrias (PLDO) e do
Projeto de Lei Oramentria Anual
(PLOA). Com efeito, o alcance dos
resultados pressupe definies de metas
fsicas e financeiras precisas e produtos
mensurveis (BRASIL, 2004).
Sendo assim, os principais objetivos do
Plano de Gesto do PPA 2004-2007 so:

Revista do Servio Pblico Braslia 58 (2): 129-150 Abr/Jun 2007

RSP

Pedro Luiz Cavalcante

1) construir uma gesto orientada para

resultados;
2) viabilizar uma gesto colegiada,
participativa e gil;
3) incorporar processos de monitoramento e avaliao que contemplem as
especificidades de cada setor e de seus
programas;
4) melhorar a utilizao, a qualidade e
a confiabilidade das informaes geradas;
5) propiciar mecanismos para tomada
de decises estratgicas e operacionais.
Com vistas a atingir tais objetivos, a
estratgia de avaliao e monitoramento
foi priorizada, uma vez que essa uma das
principais deficincias das experincias
anteriores. Dessa forma, a avaliao pea
central no Plano de Gesto (2004), na
medida em que almeja o aperfeioamento
contnuo do desenho e da implementao
dos programas e do Plano.
A data de entrega do Relatrio Anual
de Avaliao ao Congresso Nacional e a
conseqente veiculao para a sociedade
tambm foi alterada. Enquanto o PPA
2000-2003 estabelecia o prazo de 15 de
abril de cada ano; esse prazo, no novo PPA,
estendeu-se at o dia 15 de setembro. Tal
alterao impacta a apreciao dos Projetos
de Lei de Reviso do PPA e de Lei Oramentria Anual no mbito do Congresso
Nacional, haja vista que restringe em cinco
meses o tempo de anlise at a sua reviso.
A outra distino, em relao ao PPA
anterior, o incio da implantao do
Sistema de Monitoramento e Avaliao
do Plano Plurianual, que tem como
finalidade8:
proporcionar maior transparncia s aes
de governo: informaes sobre desempenho
dos programas como instrumento de
prestao de contas junto sociedade;
auxiliar a tomada de deciso: informaes teis melhoria da qualidade das

decises sobre planejamento e aes governamentais;

promover a aprendizagem e a disseminao
do conhecimento nas organizaes: ampliao do
conhecimento dos gerentes e de suas
equipes sobre o programa, devendo ser
entendida como oportunidade de
discusso coletiva sobre o programa;
aperfeioar a concepo e a gesto do plano
e dos programas: desenvolvimento de
instrumento de gesto que visa assegurar

Acredita-se que
a anlise de custos
pode fornecer bases
mais objetivas para
a alocao de
recursos pblicos
na rea social, tanto
nos rgos setoriais
quanto nos rgos
centrais da
administrao
pblica federal.

o aperfeioamento contnuo dos

programas e do Plano, objetivando
melhorar os resultados e otimizar os
recursos pblicos.
Nesse sentido, prevalece a perspectiva
da importncia dos resultados da avaliao
para subsidiar as tomadas de deciso em
diferentes nveis: estratgico (Ministros e
Comit de Coordenao de Programas),
ttico (gerentes, gerentes-executivos e

Revista do Servio Pblico Braslia 58 (2): 129-150 Abr/Jun 2007

139

RSP

O Plano Plurianual: resultados da mais recente reforma do Planejamento e Oramento no Brasil

coordenadores de ao) e operacional

(coordenadores de ao e sua equipe).
Por fim, o processo da avaliao anual
do PPA se realiza em trs etapas, pelas
instncias de implementao do Plano
Plurianual: gerncia de programas (avaliao
do programa), ministrio- setorial (avaliao
setorial) e Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto (avaliao do plano). De
forma distinta da sua verso anterior, o
PPA 2004-2007 inseriu na etapa intermediria a figura da Unidade de Monitoramento e Avaliao (UMA), composta
por servidores da Subsecretaria de Planejamento, Oramento e Administrao
(SPOA) de cada ministrio, sendo ela
responsvel pela consolidao das
avaliaes dos gerentes dos programas,
conforme a figura abaixo:
A avaliao anual de programas e a
avaliao setorial so realizadas por meio
de dois roteiros de questes disponibilizados no SigPlan, em mdulo especfico

para o processo de avaliao. Assim que

respondidos pela gerncia do programa,
os roteiros seguem para a SPOA, que os
consolida e encaminha ao MP. Este, por
sua vez, inclui anlise das variveis
macroeconmicas e do cenrio que integra
a Lei de Diretrizes Oramentrias e a
conjuntura atual. Alm disso, incorpora a
anlise estatstica dos dados obtidos nas
duas etapas iniciais e o levantamento dos
fatores que dificultaram a implementao
e o alcance dos objetivos dos programas.
A etapa de avaliao do programa
subdivide-se em trs partes interdependentes: a avaliao quanto concepo do
programa; a avaliao quanto implementao do programa; a avaliao quanto aos
resultados do programa.
Todas as etapas so importantes para
o alcance dos objetivos da avaliao
supracitados. Contudo, a terceira etapa tem
mais destaque dentro da concepo do
modelo de oramento por resultados.

Etapas e instncias da avaliao

Gerncia
Avaliao do
programa
Resultados
Concepo
Implementao

Ministrio do
Planejamento

Ministrio setorial
Avaliao setorial
Resultados do conjunto
dos programas
Concepo do conjunto
dos programas

Avaliao do plano
Cenrio

macroeconmico

Gesto do Plano

Relatrio Anual de Avaliao

Fonte: Brasil, 2006

Figura 1: Etapas e instncias da avaliao dos programas e do PPA

140

Revista do Servio Pblico Braslia 58 (2): 129-150 Abr/Jun 2007

RSP

Pedro Luiz Cavalcante

A elaborao, o acompanhamento e a
apurao dos indicadores de desempenho
so aes essenciais que visam tornar a
avaliao de resultados mais objetiva e,
conseqentemente, mais plausvel.
Proposta do Plano Plurianual
2008-2011
Desde maro do presente ano, o
governo, por intermdio do MP, iniciou o
processo de discusso e formulao da
proposta do Plano Plurianual para os
quatro prximos anos (2008-2011). Com
a finalidade de organizar a ao governamental com vistas melhoria do desempenho gerencial da administrao pblica
e contribuir para a consecuo das prioridades do governo, o Manual de Elaborao do Plano9 apresenta uma relao de
sete princpios. Do ponto de vista do
modelo de oramento por resultados,
cinco princpios convergem para ele; so
estes: integrao de polticas e programas,
monitoramento e avaliao dos projetos e
programas de governo; gesto estratgica

Problema

dos projetos e programas; transparncia

na aplicao dos recursos pblicos; participao social na elaborao e gesto do
Plano Plurianual.
Apesar da fase inicial do processo,
possvel constatar uma continuidade do
modelo que fundamentou os dois planos
anteriores. A metodologia de definio dos
programas no foi alterada, conforme
verifica-se na figura abaixo extrada do
Manual de Elaborao do Plano.
A figura apresenta a lgica de construo de um programa. Os passos so os
seguintes: identificao do problema, suas
causas e o pblico-alvo, definio do
objetivo e das aes do programa que atingiro as causas do problema. Segundo o
manual, o programa continua sendo
compreendido como o mecanismo que
articula um conjunto de aes para
promover o enfrentamento do problema,
devendo seu desempenho ser passvel de
mensurao por meio de indicadores de
desempenho condizentes com o objetivo
estabelecido. Observa-se, portanto, que no

Objetivo +
indicador

Programa

Aes
C1

A1

C2

A2

C3

A3

Causas

Pblico-alvo:
pessoas, famlias, empresas

Fonte: Brasil, 2007

Figura 2: Orientao para elaborao de programa

Revista do Servio Pblico Braslia 58 (2): 129-150 Abr/Jun 2007

141

RSP

O Plano Plurianual: resultados da mais recente reforma do Planejamento e Oramento no Brasil

houve mudanas no modo de elaborao

dos programas em relao aos dois planos
anteriores.
No que tange avaliao e monitoramento, no surgiram inovaes at o
momento. Como j mencionado, os indicadores de desempenho continuaro, pelo
menos teoricamente, exercendo um papel
relevante dentro do processo. Com relao
questo da avaliao, o manual esclarece:
A prtica da avaliao fortalece o
planejamento e a aprendizagem nas
organizaes governamentais, mediante
a gerao de informaes qualificadas
sobre os resultados alcanados e as
restries enfrentadas na implementao dos programas, oferecendo
recomendaes para auxiliar a tomada
de deciso (2007, p.25).
As avaliaes do programa continuaro sendo realizadas todo ano em
conjunto com as avaliaes do Plano, uma
vez que so entendidas como essenciais
para o aperfeioamento dos programas
e do processo de alocao dos gastos do
governo. Os Relatrios Anuais de
Avaliao apontam uma tarefa desenvolvida em trs etapas e por diferentes
instncias, do mesmo modo do PPA
vigente. Quanto ao monitoramento dos
programas e aes, o Manual de Elaborao tambm no indica nenhuma
alterao na metodologia de coleta e
tratamento dos dados.

A implementao efetiva do Plano

Nos ltimos quarenta anos, o processo
oramentrio do governo federal sofreu
diversas transformaes. Entretanto, no que
se refere aos trs fatores do processo
oramentrio, a supremacia do fator
142

controle sobre os demais (planejamento e

gerncia) no sofreu alterao significativa
durante o perodo. A tentativa de amenizar
esse desequilbrio por meio das inovaes
do PPA comemora oito anos. Houve
avanos e melhorias no processo? Quais
as limitaes da reforma?10
Quanto aos avanos, notrio que a
avaliao dos programas comea a ser
incorporada na agenda pblica brasileira.
Calmon e Gusso (2003) argumentam que
a experincia de avaliao do PPA gerou
uma ampla adeso dos rgos de governo
ao movimento de avaliao e melhoria da
gesto pblica, sendo essa uma indicao
sobre a cultura de resultados.
Embora a avaliao tenha uma etapa
realizada pela prpria secretaria responsvel, o processo avaliativo anual contribui
para a abertura de uma oportunidade de
discusso interna acerca da concepo,
implementao e resultados dos
programas. Em outras palavras, a existncia
de um momento voltado para se pensar
no desenho e na estrutura das aes
governamentais enseja uma oportunidade
para o aprimoramento das polticas
governamentais.
Dessa forma, o BIRD (2002) ressalta
o comprometimento do governo brasileiro em direcionar as aes aos resultados,
com vistas a tornar o gasto pblico mais
efetivo, eficiente, transparente, bem como
responsivo s demandas da sociedade.
Apesar de incipiente, a idia de
integrao entre oramento e planejamento, que trouxe mais simplificao e
visibilidade ao sistema oramentrio
brasileiro, conseqentemente ampliou a
transparncia da gesto. A implementao
do Plano contribui para referenciar todas
as aes do governo a uma programao
que proporciona uma imagem objetiva
de racionalidade.

Revista do Servio Pblico Braslia 58 (2): 129-150 Abr/Jun 2007

Pedro Luiz Cavalcante

Por outro lado, no so poucas as

limitaes e dificuldades enfrentadas na
implementao do novo modelo de gesto
do PPA. Os estudos do Banco Mundial
(2002; 2006) expem que o Pas tem
evoludo de forma modesta nas reformas
orientadas aos resultados ou desempenho.
A introduo de elementos da gesto e do
oramento por resultados tem encontrado
srias restries.
Garces e Silveira (2002) salientam que
um dos principais entraves implementao da reforma a insuficincia quantitativa e qualitativa de infor maes
gerenciais. Por falta de sistemas e mtodos
adequados, os gerentes enfrentam dificuldade em obter e consolidar informaes
sobre os resultados e o desempenho fsico
dos programas sob sua responsabilidade.
O quadro se agrava medida que aes
vo sendo descentralizadas para Estados
e Municpios. Na falta de informaes
consistentes para subsidiar a deciso, o
gerenciamento e a gesto estratgica
perdem foco e rapidez.
Com base nos relatrios anuais de
avaliao do PPA, que apresentam a
consolidao dos desempenhos dos
programas, observa-se que as dificuldades
dos gerentes de programas e de sua equipe
influenciam na aferio dos resultados dos
programas. Dois problemas centrais foram
encontrados na mensurao de resultados
dos programas: a dificuldade na elaborao
de indicadores de resultado (efetividade) e
de mensurao do grau de impacto do
programa na evoluo do indicador; a
complexidade de identificar o perodo
razovel para que um programa gere
resultados.
A apurao dos indicadores dos
programas do PPA 2000-2003 retrata um
desempenho aqum do esperado11. Dos
663 indicadores existentes no ltimo ano

RSP

do plano, apenas 260 foram apurados,

cerca de 40%; sendo que apenas 15% ou
98 indicadores atingiram o ndice previsto
no final do Plano. Quanto aos programas,
somente 73 do total de 392, no fim de
2003, possuam um indicador com o ndice
previsto.
Apesar de apresentar melhorias
contnuas desde o PPA 2000-2003, a
apurao de indicadores de desempenho
dos programas continua insatisfatria.
Durante os dois primeiros anos do PPA
vigente (2004 e 2005), ocorreu um
aumento quantitativo de indicadores e de
indicadores apurados. Na verificao de
atendimento das metas, todavia, a apurao
foi abaixo do esperado. Como exemplo,
em 2004 pouco mais de 40% de todos os
indicadores de programas do PPA foi
mensurado. No caso especfico dos
principais ministrios da rea social
(Ministrio do Desenvolvimento Social,
Educao e Sade), esses tiveram os
seguintes percentuais de apurao: 13%,
0% e 68%, respectivamente12.
Quanto relao entre indicadores e
processo de alocao de recursos, nota-se
que no h causalidade entre as variveis.
De modo geral, o desempenho dos
programas, mensurado pelos indicadores,
no impacta, pelo menos em termos
quantitativos, as dotaes de recursos ou
as suas execues oramentrias dos
programas (CAVALCANTE, 2007).
Prevalece a falta de informaes
confiveis e de pessoal qualificado para
realizar o monitoramento dos indicadores.
Alm disso, as metas so, na sua maioria,
irrealistas e carentes de dados e instrumentos
para a sua mensurao. Com efeito, na hora
da tomada de decises alocativas, normalmente os indicadores do PPA so ignorados.
Outra deficincia do processo
avaliativo do Plano Plurianual a ausncia

Revista do Servio Pblico Braslia 58 (2): 129-150 Abr/Jun 2007

143

RSP

O Plano Plurianual: resultados da mais recente reforma do Planejamento e Oramento no Brasil

de indicadores de custos dos programas

ou dos rgos que os executam. Os inputs,
isto , salrios e custos de capital, esto
separados em programas globais e no so
contabilizados. Portanto, as medidas de
desempenho esto longe de serem
completas. A importncia da mensurao
dos custos das aes governamentais
ressaltada por Cunha e Rezende:
Acredita-se que a anlise de custos
pode fornecer bases mais objetivas para
a alocao de recursos pblicos na rea
social, tanto nos rgos setoriais quanto
nos rgos centrais da administrao
pblica federal (2005, p.132).
A estrutura de incentivos do Plano no
se mostra nem sustentvel, nem consistente,
por no integrar os contedos programticos, informacionais, oramentrios,
organizacionais e de recursos humanos
(BIRD, 2002). A figura dos gerentes e a
chamada contratualizao de resultados
no funcionaram de forma efetiva, embora
a arquitetura para tal tenha sido moldada.
O locus institucional do PPA se restringe
ao circuito que compreende a Secretaria
de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI), a Secretria de Oramento
Federal (SOF) e a Subsecretaria de Planejamento, Oramento e Administrao
(SPOA).
Finalmente, uma crtica constante ao
Plano Plurianual o fato da metodologia
ser um modelo amplo, geral e irrestrito para
todas as pastas, independente das caractersticas distintas de cada uma. Isto , um
nico modelo para ministrios com estruturas de distintos tamanhos como o
Ministrio da Sade e o Ministrio do
Turismo ou de reas diversas, tais como o
Ministrio de Minas e Energia e o Ministrio
do Desenvolvimento Agrrio. Tal
144

constatao vai ao encontro da anlise de

Radin (2006) sobre o Movimento por
Resultados, quanto tendncia de adotar
iniciativas de perfil one-size-fits-all, ou seja,
um modelo padro para ser implementado em qualquer organizao ou governo,
ignorando assim as particularidades dos
mesmos e de seus programas.

Consideraes finais
Diante da exposio dos avanos e
limitaes da nova metodologia de planejamento e oramento proposta pelo Plano
Plurianual, razovel argumentar que a
mesma se enquadra no modelo de oramento por resultados ou por desempenho? E ainda, que mudanas introduzidas
contriburam para o aprimoramento do
processo oramentrio?
Quanto primeira questo, partimos
do pressuposto de trs princpios elementares do modelo de oramento por resultados: a mensurao de resultados em
termos de indicadores de desempenho; a
utilizao de indicadores de custos ou de
eficincia e, por fim, os dois primeiros
princpios inseridos num sistema de
accountability com um mecanismo de
premiaes e punies.
A mensurao de resultados em
termos de indicadores est claramente
includa na estrutura do Plano Plurianual,
conforme se pode verificar na apresentao das experincias recentes do PPA.
No entanto, os resultados do monitoramento e da avaliao dos programas
do PPA no tm sido bem sucedidos. Os
indicadores de desempenho, medida
objetiva de anlise dos resultados dos
programas, no apenas so negligenciados
no decorrer do Plano, como tambm no
so considerados relevantes nas tomadas
de decises.

Revista do Servio Pblico Braslia 58 (2): 129-150 Abr/Jun 2007

Pedro Luiz Cavalcante

Em relao aos indicadores de custos,

o PPA deixa muito a desejar. As anlises
de custos ou eficincia dos programas
finalsticos so praticamente inexistentes e
os programas no so cobrados pela
melhoria da eficincia dos gastos. Isso
indica a ausncia de uma preocupao na
agenda quanto eficincia dos gastos,
diferente das experincias recentes de
reformas administrativas dos pases da
OCDE, por exemplo. Como agravante,
no caso da administrao pblica brasileira,
a falta de flexibilidade dos rgos afeta a
realizao de indicadores de custos e, logo,
a mensurao do dispndio das aes
governamentais. Os custos com pessoal,
material de consumo, passagens, dirias e
etc., na maioria das vezes, no so
contabilizados, impedindo assim uma
anlise fidedigna da eficincia dos rgos.
O terceiro princpio pressupe que o
uso de indicadores de custo e de desempenho s tem validade se inseridos num
sistema de accountability com um
mecanismo de premiaes e punies. No
entanto, no h relao direta entre a
mensurao dos indicadores dos
programas do PPA com as decises
alocativas, isto , o desempenho do
programa, analisado por meio dos indicadores do PPA, no influencia a
premiao ou sano aos gestores. Embora
os programas possuam gerentes, dentro
de uma estrutura instituda de responsabilizao, esses no so contemplados
com mais recursos ou punidos com
restries oramentrias em funo do seu
desempenho. Em termos prticos, os
indicadores so positivos no sentido de
ampliar a transparncia governamental;
contudo, o grau de accountability consideravelmente baixo.
Quanto avaliao, trata-se de um
instrumento fundamental voltado para o

RSP

gerenciamento dos recursos, mas somente

possui validade se os resultados so
utilizados para fins de tomada de decises.
No caso dos programas do PPA, a incorporao de mecanismos sistemticos de
avaliao e monitoramento ao processo
oramentrio no tem agregado valor ao
processo decisrio organizacional.
Deste modo, do ponto de vista terico,
observa-se que o novo desenho do Plano
Plurianual apresenta alguns elementos do
modelo de oramento por resultados ou
por desempenho. Porm, a despeito de
opinies otimistas em relao ao desenvolvimento da gesto oramentria voltada
para resultados, poucos avanos tm sido
detectados no sentido de atingir a finalidade
precpua do modelo: a melhoria da
efetividade e da eficincia nos gastos
pblicos.
Todavia, no se pode creditar apenas
metodologia e estratgia de implementao do PPA as razes do seu fracasso,
haja vista que o ceticismo quanto ao
impacto do PPA sobre o aprimoramento
da gesto oramentria tambm tem suas
razes nas deficincias do prprio modelo
de oramento por resultados.
Primeiro, notria a dificuldade de se
avaliar o impacto dos programas, pois a
complexidade da ao pblica freqentemente envolve uma gama de atores com
diferentes agendas e valores operacionais
conflitivos dentro de um processo de
deciso fragmentado. Em outras palavras,
as decises do setor pblico, em especial,
nem sempre criam uma situao em que
possvel determinar o programa do qual
veio o resultado.
Segundo, prevalece a percepo de que
as decises oramentrias so polticas e
no tcnicas. A deciso oramentria pautase nos resultados, com base em informao neutra, na definio do que est

Revista do Servio Pblico Braslia 58 (2): 129-150 Abr/Jun 2007

145

RSP

O Plano Plurianual: resultados da mais recente reforma do Planejamento e Oramento no Brasil

sendo medido e na relao de causa-efeito

dos programas, ignora a complexidade de
um mundo cercado de ambigidades em
relao a nmeros e dados, a existncia de
uma arena composta de mltiplos atores
e interesses, bem como a presena de
diversas variveis interdependentes no
sistema.
E finalmente, a tendncia natural do
engessamento dos oramentos dificulta as
tentativas de romper com a prtica cotidiana do incrementalismo da gesto oramentria, um dos principais objetivos do
modelo. Em termos gerais, medida que
se aumenta o tamanho e a abrangncia do
oramento, ele torna-se menos flexvel e
mais restritivo (SHICK, 2006). O argumento se ajusta perfeitamente ao caso
brasileiro, cujo carter incremental do

oramento pblico tem ganhado cada vez

mais espao, uma vez que a rigidez oramentria tem se ampliado com as constantes elevaes do percentual de despesas
obrigatrias no oramento da Unio psConstituio de 1988.
Dessa forma, as experincias da
implementao do oramento por
resultados em economias mais desenvolvidas e em estruturas administrativas
mais flexveis, como nos pases membros
da OCDE, tambm vm demonstrando
que a complexidade das relaes polticas
e a multiplicidade de fatores que permeiam
o processo oramentrio so obstculos
mais relevantes do que eram previstos no
momento da formulao da reforma.
(Artigo recebido em junho de 2007. Verso
final em junho de 2007)

Notas
Sobre reforma gerencial, ver ABRCIO, Fernando. O impacto do modelo gerencial na administrao
pblica: um breve estudo sobre a experincia internacional recente. Cadernos da ENAP,
no 10, Braslia, 1997.
2
OECD. Modernising government: the way forward. Paris, 2005.
3
Accountability, palavra ainda no traduzida para a lngua portuguesa, nos remete ao princpio
de que indivduos e organizaes so responsveis pelos seus atos e devem explicaes sobre os
mesmos.
4
A orientao estratgica do presidente da Repblica do PPA 2000-2003 definiu as diretrizes
do governo para o perodo do Plano. A partir das diretrizes estratgicas, foram elaborados 28 macroobjetivos setoriais que tinham como finalidade nortear a formulao das polticas pblicas no mbito
de cada Ministrio e a elaborao dos programas que integraro o Plano Plurianual.
5
O Estudo de Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento, elaborado a partir de um
amplo processo de discusso de maro a agosto de 1999, teve como produto final um portflio de
oportunidades de investimentos pblicos e privados para o perodo de 2000-2007 e que serviu de
base para a elaborao do PPA 2000-2003.
6
O SIGPlan um sistema online que organiza e integra a rede de gerenciamento do Plano
Plurianual (PPA). Ele foi concebido para apoiar a execuo dos programas, sendo utilizados pelos
rgos setoriais, Presidncia da Repblica, Casa Civil, Ministrios e outras entidades. O SIGPlan
constitui, portanto, uma ferramenta de apoio gesto dos programas do PPA, sendo o elo fundamental
1

146

Revista do Servio Pblico Braslia 58 (2): 129-150 Abr/Jun 2007

Pedro Luiz Cavalcante

RSP

entre o programa, o gerente e demais agentes envolvidos na execuo das aes de governo.
O sistema propicia uma viso global da execuo do PPA por meio de informaes atualizadas sobre
a evoluo fsica e financeira dos programas. Para mais informaes ver: <www.sigplan.gov.br>.
7
Brasil. Plano de gesto do PPA 2004-2007, 2004. Disponvel em: <www.planejamento.gov.br>.
8
Brasil. Manual de avaliao do PPA 2004-2007, 2006. Disponvel em: <www.planejamento.gov.br>.
9
Manual de elaborao do Plano Plurianual 2008-2011.
10
Cabe salientar, que por se tratar de um processo de reforma relativamente novo, o quantitativo de estudos realizados sobre o Plano Plurianual aps esse perodo relativamente pequeno.
11
Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI/MPOG). Plano Plurianual
2000-2003, uma anlise dos quatro anos de implementao, mimeo, 2004.
12
CAVALCANTE, Pedro. A implementao do oramento por resultados no mbito do executivo
federal: um estudo de caso. Dissertao de Mestrado. Braslia: Instituto de Cincia Poltica da
UnB, 2007.

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O Plano Plurianual: resultados da mais recente reforma do Planejamento e Oramento no Brasil

Resumo Resumen Abstract

O Plano Plurianual: resultados da mais recente reforma do Planejamento e
Oramento no Brasil
Pedro Luiz Cavalcante
O artigo visa apresentar o debate acerca das transformaes oriundas da ltima reforma do
planejamento e oramento no Brasil, a qual introduziu o novo desenho do Plano Plurianual (PPA).
Inicialmente, os princpios do modelo de oramento por resultados ou desempenho que balizaram
a formulao do novo PPA so discutidos. Com base nos planos de gesto das experincias recentes
do Plano e na proposta do prximo PPA (2008-2011), so apresentadas as inovaes da configurao
do processo oramentrio no pas. Por fim, o artigo aborda os avanos e restries da implementao
do novo desenho do PPA e conclui que, apesar de formalmente institudos, os instrumentos do
oramento por resultados no atingem a finalidade precpua do modelo: melhoria da efetividade e
eficincia nos gastos pblicos.
Palavras-chaves: Plano Plurianual; oramento; planejamento; avaliao; reforma.
El Plan Plurianual: resultados de la ms reciente reforma del Planeamiento y
Presupuesto en el Brasil
Pedro Luiz Cavalcante
El actual artculo tiene por objetivo presentar el debate sobre los cambios que se originan de la
ltima Reforma del Planeamiento y Presupuesto en el Brasil, lo que introdujo un nuevo diseo del
Plan Plurianual (PPA). Para empezar, los principios del modelo de presupuesto por resultado o
desempeo, que orientaron la formulacin del nuevo PPA, son discutidos. Basado en los planes de
gestin de las experiencias recientes del Plano y en la propuesta del prximo PPA (2008 2011), son
apresentadas las innovaciones de la configuracin del proceso presupuestario. Al fin el artculo trata de
los avances y de las restricciones de la realizacin del nuevo diseo del PPA y concluye que, a pesar de que
estn institudos en la formalidad, los instrumentos del presupuesto por resultado no alcanzan la
finalidad primera del modelo, que es la mejora de la efectividad y de la eficiencia en los gastos pblicos.
Palabras-clave: Plan Plurianual; presupuesto; planeamiento; evaluacin; reforma.
The Pluri-anual Plan: results from the latest Planning and Budget reform in Brazil
Pedro Luiz Cavalcante
This article aims at discussing the transformations resulted from the last planning and budget
reform in Brazil which introduced a new model of the Plano Pluri-anual (Pluri-anual Plan - PPA).
At first, the performance budget model premises that influenced the formulation of the new PPA
are discussed. Based on the Plans recent experience and on the project for the next PPA (2008-2011),
innovations on the Brazilian budgeting framework are presented. Finally, the article approaches the
advances and limitations of the new Plans implementation and concludes that, in spite of being
formally established, the tools of the performance budget Model have not achieved their main
objective: to improve the efficiency and effectiveness of public spending.
Key words: Pluri-anual Plan (Plano Plurianual); budget; planning; evaluation; reform.

Pedro Luiz Cavalcante

Mestre em Cincia Poltica pela UnB, ps-graduado em Administrao Pblica (EBAPE/FGV) e Especialista em
Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EEPPG). Atualmente Coordenador de Estudos Tcnicos (SPO/MDS).
Contato: <pedrocavalcante@hotmail.com>

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