Assuntos Tratados

1 Horrio

ESTATUTO DOS CONGRESSISTAS

Conceito

Imunidades parlamentares

Imunidade material

Imunidade formal
2 Horrio
ESTATUTO DOS CONGRESSISTAS (Continuao)

Imunidade formal (Continuao)

Outras imunidades

Impedimentos
1 HORRIO
ESTATUTO DOS CONGRESSISTAS
Conceito
O chamado Estatuto dos Congressistas o conjunto de normas que diz respeito ao regime
jurdico dos parlamentares, sobretudo no que tange s suas imunidades e impedimentos.
Imunidades parlamentares
As imunidades parlamentares visam garantir a independncia do Poder Legislativo frente aos
outros Poderes e frente a sociedade como um todo, para que o mesmo exera suas funes
tpicas e atpicas de forma adequada. Portanto, as imunidades desenvolvem o princpio da
participao dos poderes e, com isso, acabam por desenvolver tambm o princpio democrtico.
Existem duas imunidades principais: material e formal.
Imunidade material
A imunidade material a subtrao das responsabilidades civil e penal por suas opinies,
palavras e votos (art. 53, caput, CF). Apesar de a Constituio no o dizer expressamente, essa
imunidade afasta tambm a responsabilidade administrativa, segundo o entendimento que
prevalece.
No caso das opinies e palavras, a proteo da imunidade material somente alcana os dizeres
proferidos em funo do mandato. Ou seja, os pronunciamentos alcanados pela imunidade
material devem estar relacionados com a atividade legislativa.
A imunidade material independe do logradouro ou recinto. Ou seja, ela alcana e protege os
parlamentares onde quer que estejam, e mesmo em transmisses de televiso, mdia impressa,
etc. Todavia, no que tange aos Vereadores (e somente a eles), a imunidade material possui
limites territoriais: a circunscrio do municpio (art. 29, CF).
A chamada eficcia temporal absoluta significa que, mesmo depois do fim do respectivo mandato,
a imunidade material continuar a proteger os atos praticados pelos parlamentares durante o
perodo em que atuaram como tais. Entretanto, aps o fim do mandato a imunidade cessa e os

pronunciamentos ento proferidos no estaro protegidos, ainda que constituam mera repetio
de dizeres manifestados durante a atividade legislativa.
A imunidade formal consiste na impossibilidade de deputado ou senador, aps a diplomao, ser
ou permanecer preso. Ou, ainda, na possibilidade de sustao de ao penal contra deputado ou
senador por crime praticado pelos mesmos aps a diplomao. Portanto, a idia de imunidade
formal engloba dois momentos conceituais e, portanto, um gnero que abrange duas espcies:
imunidade formal em relao priso e em relao ao processo. A imunidade formal em relao
priso e ao processo estende-se tambm aos deputados estaduais e, portanto, somente no
alcana os vereadores (ADI 371).
A imunidade formal em relao priso tem origem no Direito Ingls, quando ela impedia que os
membros do parlamento fossem presos em decorrncia de dvidas. Portanto, em sua origem, a
imunidade formal abrangia apenas a priso civil. No Brasil, o instituto foi estendido tambm para
as prises penais e processuais penais (art. 53, 2, CF).
A exceo imunidade formal em relao priso o caso de flagrante de crime inafianvel.
Nesse caso, os autos sero remetidos dentro de vinte e quatro horas Casa respectiva, para
que, pelo voto da maioria de seus membros, resolva sobre a priso (art. 53, 2, CF). A votao
aqui no ser secreta, ser extensiva e nominal.
A jurisprudncia do STF (ainda no consolidada neste ponto) no sentido de que existe mais uma
exceo imunidade formal em relao priso: condenao criminal transitada em julgado.
Nesse sentido: Inq. 510, Relator Min. Celso de Melo, com entendimento corroborado por Gilmar
Mendes.
No HC 89.417 (Informativo 437), o STF decidiu (ratio decidedi) relativizar art. 53, 2 da CF. No
caso, o Presidente da Assemblia Legislativa de Rondnia foi preso em flagrante delito. A
Relatora do caso, Min. Carmen Lcia, entendeu o seguinte:
No tocante imunidade parlamentar, ressaltou-se que o presente caso no
comportaria interpretao literal da regra proibitiva da priso de parlamentar (CF,
art. 53, 2 e 3), e sim soluo que conduzisse aplicao efetiva e eficaz de
todo o sistema constitucional. Aduziu-se que a situao descrita nos autos
evidenciaria absoluta anomalia institucional, jurdica e tica, uma vez que
praticamente a totalidade dos membros da Assemblia Legislativa do Estado de
Rondnia estaria indiciada ou denunciada por crimes relacionados mencionada
organizao criminosa, que se ramificaria por vrios rgos estatais. Assim, tendo
em conta essa conjuntura, considerou-se que os pares do paciente no disporiam
de autonomia suficiente para decidir sobre a sua priso, porquanto ele seria o
suposto chefe dessa organizao. Em conseqncia, salientou-se que aplicar o
pretendido dispositivo constitucional, na espcie, conduziria a resultado oposto ao
buscado pelo ordenamento jurdico. Entendeu-se, pois, que excepcionalidade do
quadro haveria de corresponder a excepcionalidade da forma de interpretar e
aplicar os princpios e regras constitucionais, sob pena de se prestigiar regra de
exceo que culminasse na impunidade dos parlamentares (trecho do Informativo
437).

A imunidade formal em relao ao processo consiste, como visto, na possibilidade de sustao de

ao penal contra deputado ou senador por crime praticado pelos mesmos aps a diplomao
(art. 53, 3, CF).

Na redao originria da CF, a instaurao de processo penal no STF contra deputado ou

senador dependia de autorizao prvia da Casa respectiva. Isso acabou com a EC 35/2001, que
deu nova redao ao art. 53 e seus pargrafos. Hoje, a normatizao vigente a seguinte:
Art. 53 (...)
(...)
3 Recebida a denncia contra o Senador ou Deputado, por crime ocorrido aps
a diplomao, o Supremo Tribunal Federal dar cincia Casa respectiva, que,
por iniciativa de partido poltico nela representado e pelo voto da maioria de seus
membros, poder, at a deciso final, sustar o andamento da ao. (Redao
dada pela Emenda Constitucional n 35, de 2001)
4 O pedido de sustao ser apreciado pela Casa respectiva no prazo
improrrogvel de quarenta e cinco dias do seu recebimento pela Mesa Diretora.
(Redao dada pela Emenda Constitucional n 35, de 2001)
5 A sustao do processo suspende a prescrio, enquanto durar o mandato.
(Redao dada pela Emenda Constitucional n 35, de 2001)

Nesse quadro, hoje a autorizao prvia no mais necessria. O STF apenas comunica a
respectiva Casa da instaurao do processo penal. Via de regra, o processo seguir. Para que
ocorra a sustao, deve haver iniciativa de um partido poltico e deliberao da maioria absoluta
(votao ostensiva e nominal).
Em 2007, o STF anulou o indiciamento realizado pela Polcia Federal contra os Senadores Aloizio
Mercadante e Magno Malta ao argumento de que Congressistas no podem ser indiciados de
ofcio em virtude do foro por exerccio de funo dos mesmos (Informativo 483). Nesses termos, o
indiciamento de deputados e senadores deve ser previamente autorizado pelo STF, na figura do
Ministro Relator.
Vale frisar que a imunidade formal em relao ao processo diz respeito apenas a crimes
praticados por deputados ou senadores aps a diplomao. Crime praticado antes da diplomao
no protegido, ocorrendo apenas o deslocamento da competncia para o STF, com o
aproveitamento dos atos processuais at ento praticados, em virtude do foro por prerrogativa de
funo. No h, nessa situao, comunicao respectiva Casa e conseqente possibilidade de
sustao.
J a imunidade formal em relao priso independe do momento da prtica do crime. Ou seja,
abrange inclusive os crimes praticados antes da diplomao.
2 HORRIO
ESTATUTO DOS CONGRESSISTAS (Continuao)
Imunidade formal (Continuao)
Havendo prtica de crime por congressista em concurso de pessoas com pessoas que no gozem
dessa qualificao, caso ocorra a sustao, ela no beneficiar os co-rus no parlamentares.
Ocorrer, ento, o desmembramento do processo, com remessa para a instncia ordinria
competente para o julgamento dos co-rus no beneficiados pela sustao.
Se, ainda na hiptese de concurso de pessoas, no ocorrer a sustao do processo, o
desmembramento no ocorrer necessariamente, segundo o entendimento hoje dominante. A

pertinncia do desmembramento depender da anlise das circunstncias do caso concreto luz

da convenincia da instruo processual.
Em 2007, no famoso caso do mensalo, o STF, determinou o no desmembramento de um
processo que envolveu quarenta denunciados, uns congressistas, outros, no. O fundamento
adotado foi a Smula 704 do prprio STF, que dispe que No viola as garantias do juiz natural,
da ampla defesa e do devido processo legal a atrao por continncia ou conexo do processo do
co-ru ao foro por prerrogativa de funo de um dos denunciados.
J em casos similares julgados em maro, agosto e outubro de 2008, o STF decidiu pelo
desmembramento. Foi adotado ento o fundamento da convenincia da instruo processual.
Se, o mandato terminar antes do processo, haver deslocamento de competncia para a instncia
ordinria, em virtude do cancelamento, em 1999, da Smula 394 do STF:
STF Smula n 394
Cometido o crime durante o exerccio funcional, prevalece a competncia especial
por prerrogativa de funo, ainda que o inqurito ou a ao penal sejam iniciados
aps a cessao daquele exerccio. (Cancelada "ex nunc" pelos Inq 687 QO-RTJ
179/912, AP 315 QO-RTJ 180/11, AP 319 QO-DJ de 31/10/2001, Inq 656 QO-DJ
de 31/10/2001, Inq 881 QO-RTJ 179/440 e AP 313 QO-RTJ 171/745)

Porm, em 24/12/2002 foi publicada a Lei 10.628/2002 que modificou o art. 84 do CPP e, com
isso, procurou positivar o entendimento da Smula 394, ento j cancelada. Entretanto, essa
tentativa de fazer retornar essa norma j superada foi rechaada pelo STF que julgou
inconstitucional essa Lei na ADI 2797.
Vale comentar o famoso Caso Cunha Lima. Cunha Lima, ento Deputado Federal, foi acusado
de homicdio doloso tentado contra o Governador do Estado da Paraba. Em 2007, faltando cinco
dias para o julgamento da ao penal no STF, Cunha Lima renunciou ao seu mandato e pediu a
remessa do processo para o Tribunal do Jri do Estado da Paraba. O Min. Joaquim Barbosa
defendeu a tese de que, mesmo com a renncia do mandato, Cunha Lima deveria ser julgado no
STF, pois sua conduta constituiria abuso de direito (ele estaria tentando usar a Constituio contra
ela mesma). Todavia, por sete votos a quatro, prevaleceu o entendimento jurisprudencial
predominante desde o cancelamento da Smula 394 e o processo foi remetido para a instncia
inferior.
No Informativo 525, o STF decidiu pelo no deslocamento de competncia aps o fim do mandato
de um parlamentar numa situao em que o julgamento j havia sido iniciado no curso do
mandato e interrompido por um pedido de vista (que durou alm do fim do mandato). Entendeuse que a circunstncia de, aps iniciado o julgamento, ter-se alterado um estado de fato que
implicaria a modificao da competncia no atingiria o julgamento, por ser ele ato unitrio que se
desdobra fisicamente.
Outras imunidades
As outras imunidades esto previstas nos 6, 7 e 8 do art. 53 da CF:
Art. 53. (...)
(...)
6 Os Deputados e Senadores no sero obrigados a testemunhar sobre
informaes recebidas ou prestadas em razo do exerccio do mandato, nem

sobre as pessoas que lhes confiaram ou deles receberam informaes. (Redao

dada pela Emenda Constitucional n 35, de 2001)
7 A incorporao s Foras Armadas de Deputados e Senadores, embora
militares e ainda que em tempo de guerra, depender de prvia licena da Casa
respectiva. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 35, de 2001)
8 As imunidades de Deputados ou Senadores subsistiro durante o estado de
stio, s podendo ser suspensas mediante o voto de dois teros dos membros da
Casa respectiva, nos casos de atos praticados fora do recinto do Congresso
Nacional, que sejam incompatveis com a execuo da medida. (Includo pela
Emenda Constitucional n 35, de 2001)

A imunidade do 6 do art. 53 a chamada imunidade testemunhal. Ela se assemelha com a

imunidade material em virtude da necessidade de relao com as atividades legislativas nexo
com o exerccio do mandato.
As imunidades parlamentares so irrenunciveis. Elas no pertencem aos congressistas, mas
fazem parte do mandato legislativo.
Congressista que assume cargo de Ministro no perde o mandato (art. 56, CF), fica apenas
licenciado. Entretanto, perde as suas imunidades, que no lhe pertencem, entretanto so do seu
cargo parlamentar.
No MS 25.579, em 2005, decidiu que o Deputado Jos Dirceu, no cargo de Ministro, apesar de
no ter carregado consigo o bnus (imunidades), carregou consigo o nus de ser Deputado
licenciado. Assim, o Deputado licenciado no cargo de Ministro pode perder seu cargo legislativo
em virtude de quebra de decoro parlamentar por atos praticados na condio de Ministro. O
fundamento apontado foi o art. 4, IV, do Cdigo de tica e Decoro Parlamentar. Portanto, o
Congressista deve manter o decoro parlamentar mesmo licenciado.
O j transcrito 8 do art. 53 da CF determina que as imunidades parlamentares so mantidas
tanto no estado de defesa quanto no estado de stio. Porm, existe uma exceo, que envolve
apenas o estado de stio e exige o preenchimento de trs requisitos cumulativos: os atos devem
ter sido praticados fora do Congresso; os atos devem ser incompatveis com as medidas do
estado de stio; deliberao por dois teros dos membros da respectiva Casa.
Impedimentos
Os impedimentos ou vedaes esto alocados no art. 54 da CF:
Art. 54. Os Deputados e Senadores no podero:
I - desde a expedio do diploma:
a) firmar ou manter contrato com pessoa jurdica de direito pblico, autarquia,
empresa pblica, sociedade de economia mista ou empresa concessionria de
servio pblico, salvo quando o contrato obedecer a clusulas uniformes;
b) aceitar ou exercer cargo, funo ou emprego remunerado, inclusive os de que
sejam demissveis "ad nutum", nas entidades constantes da alnea anterior;
II - desde a posse:
a) ser proprietrios, controladores ou diretores de empresa que goze de favor
decorrente de contrato com pessoa jurdica de direito pblico, ou nela exercer
funo remunerada;

b) ocupar cargo ou funo de que sejam demissveis "ad nutum", nas entidades
referidas no inciso I, "a";
c) patrocinar causa em que seja interessada qualquer das entidades a que se
refere o inciso I, "a";
d) ser titulares de mais de um cargo ou mandato pblico eletivo.

Essas hipteses devem ser memorizadas, aparecem constantemente nas provas.

J o art. 55 explicita os casos nos quais deputados e senadores perdero o mandato, dentre eles,
logicamente, o desrespeito s hipteses de impedimento (art. 54).
Art. 55. Perder o mandato o Deputado ou Senador:
I - que infringir qualquer das proibies estabelecidas no artigo anterior;
II - cujo procedimento for declarado incompatvel com o decoro parlamentar;
III - que deixar de comparecer, em cada sesso legislativa, tera parte das
sesses ordinrias da Casa a que pertencer, salvo licena ou misso por esta
autorizada;
IV - que perder ou tiver suspensos os direitos polticos;
V - quando o decretar a Justia Eleitoral, nos casos previstos nesta Constituio;
VI - que sofrer condenao criminal em sentena transitada em julgado.

Decoro parlamentar (art. 55, II, CF) um conjunto de regras legais e morais que envolvem o
exerccio da atividade parlamentar, sobretudo no que diz respeito percepo de vantagens
indevidas ou abusos de prerrogativas. O STF no pode entrar no mrito das decises de perda de
mandato por quebra de decoro parlamentar (Informativo 406, STF). Porm, pode o STF apreciar
os pressupostos de legalidade da medida, ou seja, o respeito ao contraditrio, ampla defesa e
ao devido processo legal.

Referncias
BRANCO, Paulo Gustavo Gonet; COELHO, Inocencio Martires; MENDES, Gilmar Ferreira. Curso
de Direito Constitucional, 4 edio. So Paulo: Saraiva, 2009.
CUNHA JR., Dirley da. Curso de Direito Constitucional, 2 edio, 2008.
LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado, 13 edio. So Paulo: Saraiva, 2009
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional, 24 edio. So Paulo: Atlas, 2009.