REGIMES PREVIDENCIRIOS NOS MUNICPIOS: RGPS e RPPS.

Jorge Franklin Alves Felipe1

SUMRIO: 1. Regimes previdencirios no direito brasileiro. 2. O

regime prprio da essncia dos servidores pblicos 3. Na prtica o regime prprio
opo do legislador local 4. Instituir ou no o regime prprio 5. Vantagens e desvantagens
6. Aposentadoria compulsria 7. Aposentadoria por tempo de contribuio 8. A questo
do teto 9. Aposentadoria especial 10. O rol de benefcios 11. Aposentadoria por invalidez
12. Aposentadoria por idade 13. Penso 14. Consideraes finais.

1. REGIMES PREVIDENCIRIOS NO DIREITO BRASILEIRO.

A Previdncia Social no Brasil, que tem seu marco na Lei Eloy

Chaves de 1.923, conhece dois regimes previdencirios distintos: o regime geral de
previdncia, que abrange a iniciativa privada no geral (empregados, scios de empresas,
domsticos, autnomos, facultativos, dentre outros) e o regime prprio, aplicvel aos
servidores pblicos efetivos dos entes federativos (art. 40, caput, CF).
Submetidos previdncia do regime geral se acham os
servidores pblicos ocupantes de empregos pblicos, cargos temporrios e cargos
exclusivamente em comisso (art. 40, 13, CF), alm dos investidos de mandato eletivo.
Os militares tm, ainda, um regime prprio um tanto diferenciado
daquele vigente para os servidores pblicos civis, no se lhes aplicando algumas regras
constitucionais, autorizada a regncia de vrias situaes por lei especfica.
O regime geral de previdncia, conhecido por RGPS, se acha a
cargo do INSS; o regime prprio dos servidores pblicos a cargo do respectivo ente da
federao, que pode, para administra-lo, instituir entidade autrquica prpria.

Advogado. Professor da Faculdade de Direito da U.F.J.F. Autor de obras jurdicas. Juiz de Direito aposentado no Estado
de Minas Gerais.

Pretendeu-se, por ocasio da discusso do projeto de reforma

constitucional de que resultou a Emenda Constitucional n 20/98, a unificao desses dois
regimes, no se logrando, no entanto, xito.
At pouco tempo atrs os dois regimes tinham caractersticas e
disciplina bem diferenciadas: o regime prprio era bem mais vantajoso que o regime geral
de previdncia, inclusive a aposentadoria, nele, se revestia da natureza de prmio ao
servidor, por implementar determinado tempo de servio pblico, sem sanes.
As reformas constitucionais trouxeram, no entanto, inmeras
restries ao legislador local, na regulao do regime prprio de previdncia. Primeiro, a
Emenda Constitucional n 20/98, passou a exigir idade mnima na aposentadoria por tempo
de servio, que passou a denominar-se aposentadoria por tempo de contribuio. Depois,
a Emenda Constitucional n 41/2003 ps fim s garantias da integralidade e paridade e
restringiu o valor das penses, ressalvadas situaes de transio.
Hoje, se bem pesadas as situaes, como veremos, a seguir, j no
se apresenta to vantajosa a adoo do regime prprio, a no ser especialmente para os
servidores que possam auferir benefcios acima do teto do regime geral de previdncia.
O objetivo do presente trabalho apresentar sobre o tema
algumas consideraes, sem a preocupao de esgotar a matria.

2. O REGIME PRPRIO DA ESSNCIA DOS SERVIDORES PBLICOS.

De acordo com o disposto no art.40, da Constituio Federal, os

servidores pblicos efetivos, excludos os integrantes de cargos exclusivamente em
comisso, empregos pblicos e cargos temporrios, esto sujeitos ao regime prprio de
previdncia.
Assim, o regime prprio de previdncia, conhecido por RPPS, da
essncia dos entes federativos.
Se um Estado ou Municpio, por fora constitucional, tem o dever
de conceder aposentadorias e penses a seus servidores e dependentes, segundo regras
especficas, parece inequvoco que no se poderia submeter tais servidores a regime
diverso, que lhes garantam o tratamento constitucional.
No pode, a nosso ver, um servidor que perceba vencimentos
superiores ao teto mximo adotado pelo INSS ter o valor da aposentadoria limitado quele,

se a Constituio lhe garante critrio diverso e mais favorvel na apurao dos proventos
da inatividade.
Da porque pensamos que o regime prprio da essncia do
servidor pblico efetivo, de modo que no se justificaria submeter ele ao regime geral de
previdncia.
Na realidade, no entanto, muitos entes federativos, especialmente
municpios, no conseguem implantar o seu prprio regime, que exige complexas
providncias administrativas e legais.
A Lei n 8.213/91, em seu art. 12, no propsito, certamente de no
deixar esses servidores ao desamparo, prev a vinculao, ao regime geral de previdncia
social, dos servidores pblicos, mesmo efetivos, desde que no sujeitos a regime prprio de
previdncia.

3. NA PRTICA O REGIME PRPRIO OPO DO LEGISLADOR

LOCAL.

A simples leitura das Instrues expedidas pelo Ministrio da

Previdncia Social demonstra que, na prtica, a adoo do regime prprio ou do regime
geral de previdncia acaba por se tornar uma opo do legislador local.
A Orientao Normativa n 01, de 23 de janeiro de 2.007, do
Secretrio de Poltica da Previdncia Social, considera institudo o regime prprio de
previdncia a partir da edio da lei municipal que conceda aos servidores efetivos, ao
menos, os benefcios bsicos da aposentadoria e penso.
A mesma Orientao prev que, com a revogao da lei que
tenha institudo o regime prprio, voltam os servidores a serem vinculados ao regime geral
de previdncia (RGPS).
No obstante entendamos questionvel a disposio da Lei n
8.213/91, em face ao disposto no art. 40, da Constituio Federal, certo que sua validade
vem sendo aceito, no apenas administrativamente como na prpria jurisprudncia.
inegvel, no entanto, que o servidor pblico efetivo, submetido
ao regime geral de previdncia, possa postular o complemento de seus proventos, se
superiores ao teto mximo do INSS, de modo a que se cumpra a garantia constitucional.

4. INSTITUIR OU NO O REGIME PRPRIO.

Voltamos assertiva de que o regime prprio o adequado ao

servidor pblico efetivo.
Muitos municpios, no entanto, no o adotam, preferindo a opo
pelo regime geral de previdncia, o que os dispensa de vrios compromissos, dentre os
quais cumprir a extensa normatizao do Ministrio da Previdncia e atender s exigncias
do Tribunal de Contas do Estado.
Noutras palavras, o Municpio que opte pelo seu prprio regime de
previdncia deve atender no apenas s disposies da Lei Federal n 9.717/98, como
tambm a extensa disciplina imposta pelo Ministrio da Previdncia Social, sob pena de
no obter o Certificado de Regularidade de Situao e, pois, no conseguir obter inmeros
benefcios concedidos pelo Governo Federal, dentre os quais a obteno de emprstimos
junto a estabelecimentos oficiais e a transferncia de recursos voluntrios.
Alm disso, deve primar pela legalidade na concesso das
aposentadorias e penses sujeitas ao crivo do respectivo Tribunal de Contas do Estado.
Outro aspecto importante a ser avaliado diz respeito ao custeio. A
contribuio do servidor, no regime prprio, no pode ser inferior a 11% , vigente para a
Unio, percentual nico para quaisquer valores salariais, enquanto no regime geral o
percentual de contribuio varivel: 8%, 9% ou 11%, segundo a remunerao. Para o
ente federativo, no regime prprio a contribuio fixada por lei segundo a necessidade
decorrente de avaliao atuarial; no regime geral de previdncia fixa de 20%, sobre o
total da remunerao, alm dos encargos sociais incidentes, dentre os quais o destinado
ao custeio do seguro acidente do trabalho.

5. VANTAGENS E DESVANTAGENS.

Como j se afirmou as vantagens do regime prprio de

previdncia em face ao regime geral eram manifestas antes do advento das Emendas
Constitucionais ns.20 e 41.
Com a promulgao das referidas Emendas Constitucionais foram
retiradas dos servidores pblicos inmeras vantagens, antes concedidas.

O regime passou a ser necessariamente oneroso, inclusive para os

inativos; foi imposta idade mnima para a concesso da aposentadoria por tempo de
contribuio; foi modificada a forma de clculo dos benefcios previdencirios, extintas a
integralidade e a paridade, na regra permanente.
Permaneceu, no entanto, no regime prprio a mais importante de
suas vantagens: o teto para efeito de benefcios bem superior ao limite mximo adotado
pelo regime geral de previdncia e, para servidores em situao de transio, foram
mantidas a integralidade e a paridade.
Apresentaremos, a seguir, consideraes sucintas a respeito de
vrios benefcios previdencirios comparando o tratamento dispensado pelos regimes
prprio e geral.

6. APOSENTADORIA COMPULSRIA.

Submetido o servidor pblico ao regime prprio de previdncia

necessariamente ter que ser afastado quando implementar a idade constitucional de 70
anos. Isso resulta de regra expressa contida no art.40, II, da Constituio Federal.
O ato independe de vontade, quer da administrao, quer do
servidor.
Sendo

servidor

pblico

submetido

ao

regime

geral

de

previdncia indaga-se: Teria ele que ser afastado do cargo, ao atingir a idade de setenta
anos, se no receber a aposentadoria compulsria, prevista no art. 40, mas benefcio
diverso previsto no regime geral de previdncia?
A resposta no simples.
O Supremo Tribunal Federal, em decises mais recentes, vem
firmando sua jurisprudncia no sentido de que a aposentadoria compulsria somente se
aplica aos servidores pblicos efetivos, expresso que deve ser compreenda no seu sentido
estrito. Da tem decidido que os titulares de cartrios de notas e outros no se incluem
nessa obrigatoriedade (v., por exemplo, STF, ADI n 2.602, Rel.Min.Eros Grau, julgado em
24.11.05, DJU de 31.03.06).
Essa interpretao pareceria autorizar, num primeiro momento, que
os servidores pblicos efetivos, quando adotado pelo ente federativo o regime geral de

previdncia, no estariam sujeitos aposentadoria compulsria. Isso porque no

receberiam, eles, o benefcio previsto no art. 40,II, da Constituio Federal.
No entendemos, no entanto, assim. A aposentadoria compulsria
no tem, apenas, natureza de benefcio previdencirio, mas constitui instrumento
destinado a afastar, do servio pblico, pessoas com idade superior a 70(setenta) anos.
Sustentamos, assim, que a ela esto sujeitos os servidores efetivos cujo ente federativo
tenha optado pelo regime prprio.
Na prtica, tal situao pode ser parcialmente superada com a
aplicao da regra do art.51 da Lei n 8.213/91, que permite ao empregador requerer a
aposentadoria por idade do empregado que alcana a idade de sessenta e cinco anos,
se mulher e setenta anos, se homem .
Mas pode ocorrer que o servidor pblico efetivo, submetido por lei
municipal ao RGPS, no tenha carncia para obteno da aposentadoria por idade ao
atingir os setenta anos. Como proceder? Se afastado nada receber do INSS. Pensamos e
temos reiterado dito que, para questes atpicas, solues atpicas. Em situaes como
essas ou se aguarda o cumprimento do perodo de carncia, a fim de que o servidor possa
usufruir da aposentadoria por idade no regime geral ou o Municpio arca com o nus da
aposentadoria compulsria. O que no se pode prejudicar o servidor.
So complicadores decorrentes da adoo do regime geral no
servio pblico.

7. APOSENTADORIA POR TEMPO DE CONTRIBUIO.

Semelhante questo levantada anteriormente a do servidor

pblico efetivo que se aposenta por tempo de contribuio.
No regime geral de previdncia o aposentado por tempo de
contribuio no tem necessidade de se afastar do emprego. Isso porque, no direito
previdencirio, a concesso da aposentadoria no extingue o contrato de trabalho.
No regime prprio de previdncia, no entanto, aposentadoria
significa, efetivamente, pendurar as chuteiras. Ou seja, o servidor pblico, quando se
aposenta, deixa o cargo que exercia.
Da a questo: o servidor pblico efetivo, que se aposenta pelo
INSS, tem obrigao de deixar o cargo ou pode nele continuar?

Mais uma vez nos voltamos para a situao anmala que resulta
da aplicao do regime geral aos servidores pblicos efetivos. No tem sentido que o
servidor pblico de um municpio que adote o regime prprio tenha que se afastar do
cargo e, noutro, que adota o regime geral, o servidor possa permanecer no exerccio do
mesmo. Adotar esse entendimento arranhar toda a sistemtica de aposentadoria dos
servidores pblicos consagrada na Constituio. Entendemos, assim, que esses servidores
pblicos devem ser afastados do cargo.
Outra

questo

atinente

aposentadoria

por

tempo

de

contribuio.
No

regime

geral

de

previdncia,

aps

vencidas

questes

decorrentes da interpretao de dispositivos da Emenda Constitucional n 20, vem

predominando o entendimento de que, na aposentadoria por tempo de contribuio
integral no se exige idade mnima.
Os aposentados mais jovens, no entanto, acabam por perder
substancialmente na apurao do valor do benefcio em decorrncia da aplicao do
fator previdencirio.
No regime prprio de previdncia exige-se uma idade mnima para
a aposentadoria por tempo de contribuio.

8. A QUESTO DO TETO.

A questo relativa ao teto salarial traz manifestas vantagens para

os servidores pblicos integrantes do regime prprio em face dos vinculados ao regime
geral.
Sabe-se que, no regime geral de previdncia social, o teto para
contribuies e, pois, benficos, situa-se em patamar inferior a dez salrios mnimos, sendo,
hoje, de R$2.894,28.
No servio pblico o teto salarial depende do ente federativo em
que trabalhe o servidor. Na Unio, corresponde aos subsdios de Ministro do Supremo
Tribunal Federal; nos Estados, aos subsdios do Governador, dos Deputados Estaduais ou dos
Desembargadores do Tribunal de Justia e, nos Municpios, aos subsdios do Prefeito.

9. APOSENTADORIA ESPECIAL.

A Constituio Federal prev a possibilidade de aposentadoria

especial, com reduo do tempo de contribuio, em razo da natureza insalubre ou
perigosa das atividades, dentre outras situaes, tanto no regime geral de previdncia,
quanto no regime prprio.
No regime geral de previdncia

a matria objeto

de

regulamentao de longa data.

No regime prprio, o entendimento dominante o de que a
aposentadoria especial somente pode ser concedida aps a regulamentao do disposto
no art.40, 4, III, da Constituio Federal o que, at o momento, ainda no ocorreu.
A submisso do servidor pblico efetivo, pois, s regras do regime
geral de previdncia traz, nesse particular, um tratamento vantajoso para ele. Impe, no
entanto, ao ente federativo, o nus de cumprir toda a extensa regulamentao do
Ministrio do Trabalho pertinente segurana e higiene do trabalho, de modo a que possa
ser preenchido o PPP(Perfil profissiogrfico previdencirio).
Minorando, no entanto, os prejuzos dos servidores pblicos, a
jurisprudncia mais recente do STF vem admitindo o cmputo diferenciado, no servio
pblico, do tempo que o servidor federal prestou poca em que celetista, antes do
advento da Lei n 8.112/90 ( v. RE n 464.694-Agr, Rel.Min. Seplveda Pertence, j. 13.02.2.007,
DJU de 27.04.2.007).

10. O ROL DE BENEFCIOS.

O regime geral de previdncia tem seu rol de benefcios estatudo

na Lei n 8.213/91.
No regime prprio, os benefcios so os constantes do art. 40 da
Constituio Federal e outros previstos na Lei n 8.213/91, se o legislador local assim o
estabelecer. No podem ser concedidos benefcios diversos do regime geral, no entanto,
por fora do disposto no art.5 da Lei n 9.717/98, tal como ocorre com o auxlio-natalidade.
Mas, na omisso do legislador local, o regime prprio pode
contemplar situaes menos vantajosas que as previstas no regime geral, de que

exemplo o auxlio-recluso, que no previsto no art. 40 da Constituio Federal, mas

contemplado na Lei n 8.213/91.
H benefcios no regime geral no contemplados, como regra, no
regime prprio, como o auxlio-acidente, previsto no art.86 da Lei n 8.213/91, devido
quando o segurado, em razo de acidente do trabalho, doena profissional ou doena do
trabalho, tem reduzida sua capacidade laborativa. A concesso desse benefcio no
prevista na Orientao do Ministrio da Previdncia que regula a matria.

11. APOSENTADORIA POR INVALIDEZ.

No regime geral de previdncia no exige carncia, se resultante

de acidente de qualquer natureza ou molstia grave especificada em lei. Nos demais
casos deve ser observada a carncia de doze meses. Certo , no entanto, que aps doze
contribuies mensais o benefcio igual a 100% do salrio de contribuio.
Diferente e menos vantajosa a situao no servio pblico, onde
a aposentadoria somente ser integral se decorrente de acidente do trabalho ou molstia
profissional ou doena grave, contagiosa ou incurvel,n forma da lei, sendo, naturalmente,
proporcional nos demais casos.
Esse proporcional traz inegvel prejuzo para o servidor pblico,
porque no regime geral, cumprida a carncia, a aposentadoria por invalidez corresponde
a 100% do salrio de benefcio.
Tal desequilbrio est a exigir modificao legislativa, de modo a
manter maior equilbrio entre os dois regimes. Enquanto no houver a soluo ser o
legislador local estabelecer um critrio de proporcionalidade que garanta um valor mnimo
de benefcio.

12. APOSENTADORIA POR IDADE.

Tambm no clculo das aposentadorias por idade o critrio

adotado pela Lei n 8.213/91 mais favorvel que o previsto no art.40, III, b, da
Constituio.
Com efeito, a aposentadoria por idade, no regime geral de
previdncia, embora exija uma carncia de 180 contribuies mensais, o clculo comea

com o percentual de 70%, enquanto na regra do art. 40, III, b, da Constituio Federal
proporcional, do que, em principio, resulta benefcio inferior.
Para o servidor que possua, no entanto, perodo inferior ao de
carncia (180 meses), mas tenha mais de dez anos no servio pblico (120 meses), o
benefcio pode ser concedido no regime prprio e seria indevido no regime geral.

13. A PENSO

Tanto no regime prprio (art. 40, 7, CF), quanto no regime geral, a

penso de 100% at o teto mximo do INSS. Tratando-se de servidores j aposentados
no haveria considerao especial a fazer, nas situaes em que o servidor no ganha
mais que referido limite.
natural que, no regime prprio, o benefcio da penso possa
ultrapassar o limite mximo do regime geral e, nesses casos, o regime prprio muito mais
vantajoso.
Tratando-se de servidor em atividade, a situao do regime
prprio pode se apresentar bem mais favorvel. que a penso, no regime geral, sempre
apurada com base em mdia de contribuies, ou seja, o valor da penso igual ao da
aposentadoria por invalidez a que o segurado teria direito. Para apurar a aposentadoria
por invalidez preciso considerar a media dos salrios de contribuio. No regime prprio,
estando o servidor em atividade, considerada a sua remunerao no cargo por ocasio
do bito, que pode ser mais vantajosa que a mdia e, como regra, o .

14. ABONO DE PERMANNCIA.

No

regime

geral

os

inativos

no

pagam

contribuio

previdenciria. Mas tambm no a pagam os inativos do servio pblico que percebam

proventos inferiores ao limite mximo do regime geral.
Os servidores pblicos, em atividade, no entanto, com tempo
suficiente para se aposentarem esto isentos de contribuio; no regime geral essa iseno
no existe, embora, com maior tempo de contribuio, aumente o fator previdencirio e,
pois, o valor do benefcio.

15. CONSIDERAES FINAIS.

O objetivo do presente trabalho no , na verdade, oferecer

resposta s questes formuladas e inmeras outras pertinentes ao tema, mas provocar
debates.
No obstante a vigncia da Lei n 9.717/98, a matria relativa ao
regime prprio de previdncia est a reclamar amplos debates e mudanas legislativas.
Inmeras situaes esto a merecer urgente correo legislativa.
O exame, preliminar que fizemos de alguns aspectos comparativos
entre o regime prprio e regime geral de previdncia demonstra que o regime geral
apresenta inmeras vantagens em relao ao regime prprio, o que registra a necessidade
de o legislador rever vrios pontos da nossa legislao previdenciria.
Num particular, no entanto, continua evidente a vantagem do
regime prprio de previdncia: o teto salarial, muito mais vantajoso para os servidores
pblicos.
Mais uma vez registramos, no entanto, a incoerncia que existe no
fato do ente federativo adotar o regime geral de previdncia pelos inmeros impasses
decorrentes.
E se o ente federativo tiver remuneraes acima do limite
mximo adotado pelo INSS e no adotar o regime prprio acabar por ter que instituir um
regime paralelo, para simples complemento dos benefcios, e prever o seu custeio, o que,
em ltima anlise, trabalho dobrado.
Consideraes

existem,

ainda,

que

fogem

atribuies

especficas do profissional do direito. O regime geral de previdncia fato notrio e

conhecido, poder sofrer, com o tempo, grandes mudanas, objetivando corrigir as
distores hoje existentes. Um regime prprio local, bem estruturado, pode, de ponto de
vista financeiro e econmico, apresentar-se, a longo prazo, como uma soluo bem mais
interessante para os servidores pblicos, que podem fiscaliza-lo e fazer dele um modelo de
regime previdencirio, diferente do regime geral, a cargo do INSS, sobre o qual no tm a
menor interferncia.
Noticia a imprensa que o regime geral de previdncia est para
sofrer grandes reformas a fim de que possa ser compatibilizado com os recursos a ele

destinados. Fala-se em idade mnima para aposentadoria e outras restries a benefcios.

Parece um bom momento para que os entes federativos instituam seu sistema prprio que,
se bem gerenciado, pode trazer proveitosos frutos no futuro.