PROVA 1

UMA PROPOSTA
CONCEITUAL-METODOLGICA

O DESENVOLVIMENTO DA
FAIXA DE FRONTEIRA:

Lia Machado*; Rogrio Haesbaert**;

Leticia P. Ribeiro*; Rebeca Steiman*;
Paulo Peiter*; Andr Novaes*

**

NUREG (Ncleo de
Estudos sobre
Regionalizao e
Globalizao),
Departamento de
Geografia,
Universidade Federal
Fluminense (UFF)

INTRODUO

Grupo Retis de
Pesquisa,
Departamento de
Geografia,
Universidade Federal
do Rio de Janeiro
(UFRJ)

A faixa de fronteira do Brasil com os

pases vizinhos foi estabelecida em 150 km de
largura (Lei n. 6.634, de 2/05/1979), paralela
linha divisria terrestre do territrio nacional. A
largura da faixa foi sendo modificada desde o
sculo XIX por sucessivas Constituies Federais (1934; 1937; 1946) at a atual, que ratificou sua largura em 150 km. A preocupao com
a segurana nacional, de onde emana a criao
de um territrio especial ao longo do limite internacional continental do pas, embora legtima, no tem sido acompanhada de uma poltica
pblica sistemtica que atenda as especificidades regionais, nem do ponto de vista econTERRITRIO, POPULAO E DESENVOLVIMENTO

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PROVA 1

mico nem da cidadania fronteiria. Motivos para isso no faltaram at

o passado recente, como a baixa densidade demogrfica, a vocao
atlntica do pas, as grandes distncias e as dificuldades de comunicao com os principais centros decisrios.
O momento atual apresenta novos condicionantes, perceptveis em diversas escalas geogrficas, que tornam imperativa a mudana de perspectiva do Estado nacional em relao fronteira continental.
Nas escalas global e continental h um aprofundamento de
dinmicas que desafiam os sistemas tradicionais de controle territorial
dos estados nacionais, em virtude de mudanas nas condies tcnico-tecnolgicas no campo da produo e troca de informaes e da
proliferao de estratgias e planos de ao de organismos internacionais e empresas transnacionais. Deve-se destacar tambm a disseminao de processos que exigem tratamento bilateral ou multilateral, como a implantao e desenvolvimento de agrupamentos funcionais dos Estados Nacionais (MERCOSUL, Comunidade Andina),
a integrao da malha viria sul-americana, a intensificao do trfico de armas e drogas ilcitas na Zona de Fronteira e a expanso
dos movimentos migratrios e pendulares na regio. Os Estados encontram-se, portanto, diante da necessidade de ajustar suas polticas
pblicas permeabilidade das fronteiras e, ao mesmo tempo, fomentar a articulao da Faixa de Fronteira s outras regies do pas,
diante do fato dela estar situada frente do processo de integrao
sul-americana.
Nos mbitos sub-nacional e local despontam sinais de insatisfao com o modelo tradicional de relaes hierrquicas entre o estado/regio (inferior) e o centro decisrio nacional (superior), e que
se expressa na faixa de fronteira pela crtica ao desconhecimento
dos efeitos nestas escalas de decises tomadas na esfera federal e
ao no reconhecimento das especificidades territoriais dos municpios de fronteira.

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TERRITRIO, POPULAO E DESENVOLVIMENTO

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O termo de referencia do trabalho, definido pela prpria Secretaria de Programas Regionais, abrangia os seguintes objetivos: 1) delimitar as especificidades socioeconmicas e culturais dos distintos
subespaos territoriais da regio da Faixa de Fronteira, desenvolvendo uma tipologia bsica de subregies; 2) indicar novas atividades produtivas com perfil industrial e potencial de implementao nas
subregies identificadas; (3) identificar os principais tipos de interao
transfronteiria e estimar seu potencial para o desenvolvimento econmico e da cidadania; (4) avaliar o marco legal vigente para a Faixa
de Fronteira, indicando novas formas de atuao; (5) estudar in loco
duas regies diferenciadas da faixa, a Fronteira do Mato Grosso do
Sul com o Paraguai e a Fronteira da Mesorregio do Alto Solimes
com o Peru e a Colmbia; (6) elaborar uma agenda global de diretrizes, estratgias e aes para a reestruturao do Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira.

Quaisquer comentrios e concluses contidas neste artigo so de exclusiva responsabilidade dos autores, no refletindo necessariamente a viso do Ministrio da
Integrao Nacional.
TERRITRIO, POPULAO E DESENVOLVIMENTO

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PROVA 1

Tendo em vista estes e outros condicionantes atuais, o Ministrio da Integrao Nacional escolheu a Faixa de Fronteira como rea
Especial de Planejamento no Plano Plurianual (PPA) 2004-2007, com
o intuito de promover polticas especficas de desenvolvimento regional para fazer frente aos problemas e desafios socioeconmicos, culturais, geoestratgicos e de interao transfronteiria nessa rea. Com
o propsito de definir diretrizes, estratgias e instrumentos de ao
para a reestruturao do Programa de Desenvolvimento da Faixa de
Fronteira, a Secretaria de Programas Regionais do Ministrio da
Integrao Nacional promoveu uma licitao aberta para selecionar a
instituio encarregada de apresentar uma proposta sobre as bases de
uma poltica integrada de desenvolvimento regional para a Faixa de
Fronteira, tendo sido selecionado o Grupo Retis de Pesquisa, da Universidade Federal do Rio de Janeiro1.

BASES CONCEITUAIS

O enfoque geogrfico do trabalho levou-nos a

definir noes e conceitos que servissem como eixo terico ao longo
de todo o percurso territrio, territorialidade, rede, identidade,
regio, regionalizao, faixa e zona de fronteira. importante
destacar que no se constituram em a priori para o desdobramento do
trabalho ou em receitas genricas a serem incorporadas pelos pesquisadores. Trata-se de fato de uma base conceitual que foi sendo repensada no decorrer da pesquisa e adaptada realidade das fronteiras
internacionais do Brasil.

PROVA 1

Neste artigo apresentamos as bases conceituais e a proposta

metodolgica que norteou a elaborao do trabalho em questo2. Sendo o foco do trabalho a criao de uma nova base territorial para o
Programa, a discusso sobre territrio, territorialidade e regionalizao
foi o ponto de partida para se chegar aos objetivos propostos. Como
se trata de uma rea de fronteira onde as relaes com os pases
vizinhos so parte constitutivas da vida regional os elementos que serviram de base construo de uma tipologia das interaes
transfronteirias e cidades-gmeas tambm foram aqui includos. O
destaque dado s interaes transfronteirias decorre das concluses
alcanadas em pesquisas anteriores desenvolvidas pelo Grupo Retis
acerca das relaes do Brasil com pases vizinhos da Amrica do Sul
e que resultaram na elaborao do Atlas da Fronteira Continental
do Brasil (2001).3

A comear por uma concepo de territrio que rompe com

a viso mais tradicional. Em vez do territrio reduzido a sua dimen-

2
Os resultados completos da proposta apresentada ao Ministrio da Integrao
encontram-se disponveis no site: www.igeo.ufrj.br/gruporetis/programafronteira
3

site: www.igeo.ufrj.br/fonteiras

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TERRITRIO, POPULAO E DESENVOLVIMENTO

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A segunda noo que norteou o trabalho a noo de territorialidade. Os processos relacionados ao poder sobre territrios o poder de afetar, influenciar, controlar o uso social do espao fsico no
criam homogeneidade ou uma qualidade nica do territrio, nem mesmo, obrigatoriamente, geram um territrio, pois podem se empilhar
tanto quanto articular-se em tenso constante ou gerar conflitos abertos. Ao contrrio do territrio, que de alguma forma define ns e os
outros, prprio e o no-prprio, ou seja, carrega um sentido de
exclusividade, a territorialidade um processo de carter inclusivo,
incorporando velhos e novos espaos de forma oportunista e/ou seletiva, no separando quem est dentro de quem est fora. Por isso
mesmo, a territorialidade de algum elemento geogrfico dificilmente
coincide com os limites de um territrio, embora possa justificar a
formao de novos territrios.
A terceira noo que norteou o trabalho a de rede. Embora
com freqncia vista como modismo por setores da comunidade cientfica, ou mesmo pelos especialistas em marketing, a noo de rede
fundamental para o entendimento da organizao da base produtiva e
TERRITRIO, POPULAO E DESENVOLVIMENTO

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PROVA 1

so jurdico-administrativa, de reas geogrficas delimitadas e controladas pelo Estado, entende-se que o territrio tambm produto
de processos concomitantes de dominao ou apropriao do espao fsico por agentes no-estatais. Nota-se que os processos de controle (jurdico/poltico/administrativo), dominao (econmico-social) e apropriao (cultural-simblica) do espao geogrfico nem sempre so coincidentes em seus limites e propsitos. Ademais, a
territorializao desses processos se d tanto de cima para baixo
(a partir da ao intencional do Estado ou das grandes empresas,
por exemplo) quanto de baixo para cima (atravs das prticas e
da significao do espao efetivamente vivido e representado pelas
comunidades). , portanto, o processo de territorializao como acima concebido, ou seja, filtrado pelos agentes sociais, que acaba por
delinear o territrio por uso e posse, e no somente por determinao jurdico-administrativa.

PROVA 1

scio-cultural. igualmente eficaz para eliminar do vocabulrio do

desenvolvimento econmico local e regional a infeliz noo de
enclave. Lugares e territrios cuja base produtiva se diferencia do
entorno podem ser mais bem entendidos atravs da noo de rede. A
vida das cidades da faixa de fronteira, por exemplo, no importa se
situada ou no na divisria internacional, com freqncia depende mais
de interaes com espaos no-contguos do que com o espao adjacente. Tambm a ao institucional, qualquer que seja a escala de
atuao, praticamente impossvel de ser gerida sem a organizao
em rede. Em suma, a organizao territorial em rede ao englobar desde a rede urbana at redes decisrias, sociais, culturais, polticas, tem
poder explicativo importante para a compreenso das territorialidades.
importante destacar ainda que nossa leitura de rede no a coloque
num sentido contraposto ao do territrio, como ocorre entre alguns
autores. A rede concebida aqui como um componente fundamental
na articulao e na desarticulao territorial. Os quadros abaixo contrapem as alternativas propostas s alternativas comumente encontradas na bibliografia pertinente.
Quadro 1 - Conceitos Territrio, Territorialidade e Rede

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TERRITRIO, POPULAO E DESENVOLVIMENTO

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Por mais que no senso comum se tenha uma concepo clara e definida de identidade, como se ela fosse natural a um determinado grupo, deve-se partir do pressuposto de que a identidade
cultural uma construo social-histrica e, no nosso caso,
tambm geogrfica. Centralizada sobre a dimenso simblica da
realidade, ela est aberta a novas formulaes e, para retomar a
idia de Hobsbawm e Ranger (2002), possvel de ser sempre
reinventada.
A construo e reconstruo de identidades no constituem
um processo linear. Trata-se de um processo eivado de contradies e ambigidades, os smbolos envolvidos nem sempre tendo a
mesma eficcia. Altamente complexo, o jogo de identidades pode
ser facilitado ou dificultado, de acordo com as condies sociais
em que se d. Nesse sentido, a presena de marcos ou referenciais
histrico-geogrficos pode ser um fator decisivo na construo e
reconstruo de identidades. No caso de processos de
regionalizao de um tipo especifico de identidade que estaremos tratando, a identidade territorial, aquela identidade cultural
que tem como base ou fundamento para sua elaborao a referncia a um espao ou territrio determinado, e que denominamos,
retomando uma expresso de Bernard Poche (1983), de espao
de referncia identitria.
TERRITRIO, POPULAO E DESENVOLVIMENTO

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PROVA 1

Por sua capacidade de mobilizao das populaes locais e

por sua importncia para a estratgia poltica desejada, a noo de
identidade constituiu uma das noes bsicas para a regionalizao
da faixa de fronteira. Embora o Brasil no tenha grandes conflitos
em que a base cultural-identitria se coloque como questo central
( exceo da questo indgena, muito importante em reas da faixa
de fronteira), sem dvida ela uma das questes mais relevantes
para qualquer ao poltica no nvel transnacional. Em reas de fronteira internacional como a que aqui est sendo focalizada, a relao
com a alteridade, com o Outro, do outro lado da divisria, decisiva na configurao das relaes sociais como um todo.

PROVA 1

Quadro 2 - Conceitos Identidade

Diante dessas conceituaes de territrio, territorialidade,

rede e identidade, a regionalizao deve ser vista no s como instrumento analtico, e neste caso tambm poltico, institudo pelo investigador, mas como processo efetivo, forjado na prpria ao dos indivduos e comunidades que, conjugando mltiplos interesses, econmicos e polticos, e produzindo identificaes scio-culturais diversificadas,
redesenham constantemente seus espaos. Da a importncia de se
incluir o urbano, representado aqui pelas cidades-gmeas, ncleos
articuladores de redes (e sub-redes) locais, regionais, nacionais e
transnacionais.
Se a regionalizao entendida de forma dinmica e complexa,
conjugando diversas territorialidades e conexes (em rede), alm da
interao de mltiplas densidades sociais e econmicas, bvio que o
resultado aqui proposto, ao identificar sub-regies zonais contnuas e
contguas no sentido mais tradicional de regio, atende, sobretudo,
aos objetivos de planejamento. Deve ser interpretado como imagem
momentnea de uma realidade em constante movimento e, por isso,
permanentemente aberta transformao.
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TERRITRIO, POPULAO E DESENVOLVIMENTO

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PROVA 1

Quadro 3 - Conceitos Regio e Regionalizao

Finalmente, ao deslocar o enfoque de uma concepo linear,

prpria noo de limite ou divisria internacional, para uma concepo de rea ou regio de fronteira, introduziu-se uma distino muito
relevante para este trabalho, entre faixa e zona de fronteira. Enquanto a faixa de fronteira constitui uma expresso de jure, associada
aos limites territoriais do poder do Estado, o conceito de zona de fronteira aponta para um espao de interao, uma paisagem especifica,
um espao social transitivo, composto por diferenas oriundas da presena do limite internacional, e por fluxos e interaes transfronteirias,
cuja territorialidade mais evoluda a das cidades-gmeas.
Produto de processos e interaes econmicas, culturais e polticas, tanto espontneas como promovidas, a zona de fronteira o
espao-teste de polticas pblicas de integrao e cooperao, espao-exemplo das diferenas de expectativas e transaes do local e do
internacional, e espao-limite do desejo de homogeneizar a geografia
dos Estados nacionais.
As noes de territrio, territorialidade, rede e zona de fronteira
apontam para o carter dinmico dos processos scio-espaciais e sugerem que uma das propriedades da regio ou de uma sub-regio, por
mais que queiramos delimit-la de modo a definir um territrio nico,
a de ser um sistema aberto. A troca de bens, energia, pessoas, informao com o ambiente externo (o no-prprio regio) a torna suTERRITRIO, POPULAO E DESENVOLVIMENTO

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CONCEPO DA BASE TERRITORIAL

jeita a mudanas e adaptaes, inclusive de seus limites, quase sempre provisrios e definidos por objetivos determinados. Alguns indicadores e variveis utilizados na elaborao da tipologia de sub-regies
da faixa de fronteira do Brasil tm a pretenso de iluminar diversas
territorialidades, econmicas e culturais, que extrapolam limites territoriais bem definidos e mostram o carter heterogneo e territorialmente
aberto de cada sub-regio.

Para a delimitao das sub-regies partiu-se

de dois grandes vetores analticos. O primeiro vetor se refere ao

PROVA 1

Quadro 4 - Conceitos Faixa e Zona de Fronteira

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TERRITRIO, POPULAO E DESENVOLVIMENTO

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O vetor desenvolvimento econmico regional

No caso do vetor desenvolvimento econmico, a regionalizao
apoiou-se na noo descritivaoperativa de densidade e no
mapeamento de um conjunto de ndices para avaliar a situao efetiva
dos municpios, o potencial de desenvolvimento regional e seus gargalos, problematizando assim a situao interna ao territrio jurdico-administrativo.
A noo de densidade foi escolhida para descrever diferenas na incidncia territorial de variveis que medem o grau e o tipo de
desenvolvimento econmico, de modo a subsidiar a delimitao das
sub-regies e estabelecer sua tipologia. A noo de densidade aponta
para o fato de que o desenvolvimento se d de forma desigual, tanto
nos lugares como entre os lugares. Cada lugar ou local pode abrigar
outros tipos de densidade que no s a econmico-produtiva, como o
caso da densidade social, cultural-simblica e tnica. Essas ltimas
foram geralmente subestimadas pelas teorias clssicas de desenvolvimento por no ser imediatamente perceptvel seu valor econmico.
No entanto, em muitos lugares, a interao entre atividades econmicas locais, tradies, crenas e costumes que gera e consolida na
populao local sentimentos de pertencimento e auto-estima, essenciais ao fortalecimento do senso de auto-organizao, emergncia da
inovao e ao incentivo a trocas e colaborao com o no-prprio.
Em funo dos objetivos do trabalho, maior peso foi dado
densidade econmica como elemento de diferenciao das sub-regies zonais da faixa de fronteira. Os seguintes elementos geogrficoTERRITRIO, POPULAO E DESENVOLVIMENTO

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PROVA 1

desenvolvimento econmico regional e o segundo identidade cultural, ambos imprescindveis na compreenso da organizao
scio-territorial e na construo da cidadania na faixa de fronteiria
do Brasil com pases vizinhos sul-americanos. A natureza distinta de
cada vetor exigiu a aplicao de critrios e escolha de variveis diferenciadas.

PROVA 1

econmicos compem o clculo da densidade econmica: 1) Base

Produtiva Local; 2) Mercado de Trabalho; 3) Servios Produo; 4)
ndice de Conectividade.
A agricultura, a pecuria, o extrativismo, a silvicultura e a indstria so os setores econmicos que compem a base produtiva
local. A distribuio da produo ao nvel municipal para cada um
destes setores define reas com diferentes graus de especializao
territorial em relao a certos produtos ou a certas combinaes de
produtos. No caso da Faixa de Fronteira brasileira conforme demonstrado pelo mapeamento das variveis a lavoura temporria (e,
em especial, a produo de gros) o setor produtivo com maior poder definidor de sub-regies na base produtiva.
Em relao agricultura foram consideradas tanto as lavouras
temporrias e permanentes, em termos de: a) presena e ausncia; b)
valor total da produo; c) percentagem no valor total da produo; d)
diversidade de produtos (valor acima de 1% do valor total da produo); em alguns casos, tambm foi considerada a rea plantada.
Os dados sobre pecuria bovina e suna apresentam uma limitao, pois a pesquisa anual da Produo Pecuria Municipal (PPM)/
IBGE no registra o valor do rebanho, somente o nmero de cabeas. Os dados sobre o rebanho foram assim contabilizados, porm,
para efeito do mapeamento, s foram considerados rebanhos com
mais de 50.000 cabeas, no caso dos bovinos, e de 20.000 cabeas,
no caso dos sunos. Tais limiares permitiram estimar seu peso na
base produtiva local e identificar combinaes locais com outros
setores produtivos.
A extrao vegetal importante em termos de extenso
territorial, principalmente nos municpios do Arco Norte (Amaznia).
Na maior parte dos casos, o valor da produo muito baixo, confirmando o carter pouco produtivo e de baixa rentabilidade da atividade
nos lugares onde ocorre. O produto extrativo vegetal de maior valor
a extrao de madeira em tora e, em alguns casos, da lenha. Em
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TERRITRIO, POPULAO E DESENVOLVIMENTO

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No caso da indstria, os dados mais recentes disponveis so

bastante modestos, porm foram incorporados tipologia por sua importncia na agregao de valor base produtiva local. O nmero de
unidades locais industriais em cada municpio, fornecido pelo Cadastro Geral de Empresas (2001) foi a varivel escolhida, especificamente a indstria de transformao, mesmo sabendo-se que esta categoria inclui desde indstrias tecnicamente sofisticadas at as ubquas
padarias. importante notar que o levantamento do IBGE s considera as empresas registradas no Cadastro Geral dos Contribuintes (CGC),
ou seja, as empresas formais. Tal restrio subestima o quadro real,
como j criticado por especialistas e associaes empresariais, pois
existem pequenas e mdias unidades locais industriais que no existem simplesmente por no estarem legalizadas, de acordo com os
critrios da Receita Federal. Entretanto, estas empresas podem no
apenas ser a fonte de novos arranjos produtivos locais, como de
fato constituem arranjos espaciais emergentes em diversas reas da
faixa.
O vetor Densidade Econmica considerou tambm as caractersticas do mercado de trabalho. Pesquisas anteriores mostraram
que, de forma similar ao resto do pas, a faixa de fronteira apresenta
com freqncia uma disjuno entre o valor da produo e a capacidade de gerar emprego e/ou renda nos lugares. Para estimar a situao geral desta categoria foram testadas diversas variveis
disponibilizadas pelo Censo Nacional de 2000 no intuito de definir as
TERRITRIO, POPULAO E DESENVOLVIMENTO

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PROVA 1

vrias reas, tanto a extrao de madeira em tora e a lenha foram

associadas a outros elementos da base produtiva, definindo combinaes especficas. Devido ao fato de que alguns produtos vegetais
extrativos, como a hevea brasiliensis e a castanha do Par (Bertholettia excelsa) definem identidades produtivas, ou mesmo a identidade cultural de certos lugares, e porque sua simples presena pode
ser objeto de arranjos produtivos incentivados por polticas pblicas,
sua incidncia territorial foi registrada na tipologia da base produtiva, a
despeito do baixo valor.

PROVA 1

principais caractersticas do mercado de trabalho em cada municpio.

A PEA urbana e rural indica a condio de domicilio da populao
economicamente ativa empregada ou buscando trabalho no perodo
de censo no municpio. O resultado foi relacionado ao tipo de atividade
que efetivamente absorvia maior nmero de pessoas ocupadas em
cada municpio, sendo essas atividades agregadas em grandes grupos
(agricultura, indstria, servios, comrcio, administrao pblica). As
combinaes obtidas foram ento cruzadas com a varivel relativa ao
pessoal ocupado, classificado por posio na ocupao. Esta varivel
permite distinguir aqueles que so empregados (com regime permanente ou temporrio, formal ou informal) daqueles que trabalham por
conta prpria, ou que no so remunerados porque ajudam famlia,
ou que trabalhem apenas para o prprio consumo. Embora em princpio apenas a posio de empregado configure a existncia de trabalho
assalariado, a possibilidade real do individuo se deslocar de uma posio para outra, dependendo da necessidade e da oportunidade, sugere
que todas as categorias sejam consideradas para a descrio da categoria mercado de trabalho.
Complementando a anlise da base produtiva e do mercado trabalho, foi estudada a concentrao de servios produo ao nvel
municipal, tendo sido considerados como servios mais importantes,
crdito, acessibilidade a estabelecimentos de crdito e servios gerais
de apoio a empresas. Quatro variveis foram selecionadas para medir
a presena maior ou menor de servios produo: (a) nmero de
agncias bancrias; (b) nmero de unidades locais de intermediao
financeira que no agencias bancrias; (c) nmero de unidades locais
especializadas em servios s empresas; (d) operaes de crdito (valor
das transaes).
certo que nem todos os lugares dependem da presena desse
tipo de infra-estrutura, uma vez que a proximidade geogrfica ou o
acesso aos centros regionais possibilita o atendimento no entorno.
Acresce ainda que a disperso espacial desses servios tende a diminuir em reas de expanso de grandes redes empresariais com sedes
64

TERRITRIO, POPULAO E DESENVOLVIMENTO

18/10/05 - Visto Autor: ________________

Finalmente, ao clculo da Densidade Econmica foi agregado o

ndice de conectividade, o qual estima a efetiva ou potencial interao
intra-regional, inter-regional e internacional dos lugares. A conectividade
tem efeito nas economias de escala para as atividades produtivas,
principalmente quando destinadas exportao. Nesses casos o efeito positivo, de incentivo ao desenvolvimento das foras produtivas.
A maior conectividade tambm portadora de efeitos negativos potenciais, desde fonte de desigualdade regional at quebra das ncoras
econmicas locais. Uma outra dimenso explicativa atribuda ao ndice a de chamar a ateno para os limites da noo difundida pelo
novo regionalismo econmico, de que as regies, principalmente as
regies marginalizadas, permanecem enraizadas na tradio e no paroquial. A cultura regional est sujeita mobilidade espacial e ao hbrido cultural resultante da conectividade com outros lugares, seja atravs da imigrao, da mdia, do consumo e da internet. No caso especfico da fronteira, o hbrido cultural resultante das conexes e convivncia com o estrangeiro exige o reconhecimento por parte do poder publico de uma sociedade com caractersticas peculiares situao de fronteira.
Para a elaborao do ndice, foram cruzados dados sobre infraestrutura aeroporturia e conexes areas; densidade de estradas e
telecomunicaes (unidades locais de estao de rdio, domiclios com
TERRITRIO, POPULAO E DESENVOLVIMENTO

18/10/05 - Visto Autor: ________________

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PROVA 1

distantes da regio. Empresas, principalmente grandes empresas, buscam esses servios em grandes centros metropolitanos com freqncia distantes dos lugares da produo ou do negcio. Mesmo assim,
no s existe demanda por esses servios em muitos lugares, como a
presena deles confere prestgio ao lugar, principalmente nas sub-regies onde esses servios so mais raros. Os servios produo
constituem um indicador da abrangncia espacial do espao-de-fluxos
que se superpem ao territrio. O espao-de-fluxos interage com os
lugares, mas no definido pelos lugares que ocupa, obedecendo a
dinmicas concebidas em outras escalas e com freqncia movida
por estratgias que escapam ao entendimento da populao local.

PROVA 1

linha telefnica, computador, televiso; acesso a servios de comunicao por satlite e a cabo).
Como mencionado anteriormente, outras densidades foram
analisadas e cotejadas ao mapeamento das variveis que compem a
densidade econmica, com o intuito de medir o potencial das economias municipais e sub-regionais.
O peso para o desenvolvimento local e sub-regional da infraestrutura tcnico-tecnolgica foi descrito a partir das seguintes variveis: (a) nmero de estabelecimentos de ensino mdio; (b) nmero
de estabelecimentos de ensino superior (pblico e privado); (c) estabelecimentos de educao profissional (do tipo CEFET e outros); (d)
estabelecimentos de ensino tcnico bsico; (e) unidades de treinamento de mo de obra em rea urbana; (f) unidades de treinamento
de mo de obra rural.
Por outro lado, o desenvolvimento econmico local sustentvel
interage com as condies sociais. Para avaliar aqueles que tm as
melhores e as piores condies sociais foi selecionado um grupo de
variveis julgadas representativas, tais como, populao alfabetizada,
ausncia de pobreza extrema e sade, agrupados sob o vetor densidade social.
O trabalho avaliou ainda a relevncia da ao institucional em
cada municpio, levando em considerao diversos tipos de agentes e
nveis de governo (por exemplo, unidades de vigilncia sanitria, unidades da polcia e da receita federal, unidades do exrcito, programas
ativos federais, entre outros). Embora constitua um dos principais
vetores deste trabalho, a avaliao da densidade institucional foi
prejudicada pela dificuldade em obter vrias informaes relevantes.
Para dar um quadro mais abrangente da ao institucional e de sua
efetividade, faltaria incluir as organizaes no governamentais, associaes locais de diversos tipos, programas institucionais que efetivamente saram do papel, e outras informaes no disponveis para
todos os municpios, o que impossibilita seu mapeamento.
66

TERRITRIO, POPULAO E DESENVOLVIMENTO

18/10/05 - Visto Autor: ________________

O ndice de Estabilidade Municipal resulta do clculo de

um conjunto de variveis que descrevem processos evolutivos ao nvel do municpio: 1) evoluo do trabalho formal entre 1985-2001, 2)
evoluo do povoamento no decnio 1991-2000 (medida em termos
do peso dos processos migratrios recentes e antigos na composio
demogrfica do municpio e das taxas de crescimento populacional
total e urbano), e 3) evoluo do Produto Interno Bruto no qinqnio
1991-1996.
A anlise do conjunto de variveis permitiu estimar qual o nvel
de estabilidade, se alto, mdio ou baixo e ainda mapear trs situaes
de dinmica de povoamento: afluxo em geral (quando as taxas foram
positivas para o urbano e o rural); afluxo urbano (quando a taxa de
crescimento foi positiva apenas para o urbano); e refluxo, quando as
taxas de crescimento populacional (total e urbana) foram negativas,
indicando perda populacional.
A importncia da considerao do nvel de estabilidade decorre
do fato de que os efeitos dos processos evolutivos podem afetar a
capacidade produtiva e a organizao do sistema territorial. Do ponto
de vista da geografia do territrio, a estabilidade ou a instabilidade
oriunda de processos evolutivos sinaliza quo forte ou fraca a organizao territorial em termos de sua capacidade de se adaptar s mudanas ou ausncia delas.
De forma complementar ao ndice anterior, o ndice de
desequilbrio interno local aponta para situaes locais de concentrao da propriedade fundiria e de concentrao de renda. Quanto
maior o ndice de desequilbrio maior o potencial de o lugar apresentar
em algum momento problemas e conflitos de natureza econmica, social
e poltica decorrentes da disparidade interna local. Foram escolhidos

TERRITRIO, POPULAO E DESENVOLVIMENTO

18/10/05 - Visto Autor: ________________

67

PROVA 1

s densidades acima descritas foram acrescentados dois ndices, calculados a partir de conjuntos articulados de variveis
selecionadas, a saber, o ndice de Estabilidade Municipal e o ndice de
Desequilbrio Interno Local.

PROVA 1

como variveis: 1) ndice de Gini concentrao de renda; 2) ndice

de Gini concentrao fundiria, 3) Razo entre renda dos 10% mais
ricos e 40% mais pobres.

O vetor Identidade Cultural

De forma genrica, analisamos a identidade cultural e, mais
especificamente, a identidade territorial, a partir de trs grandes conjuntos de informaes, envolvendo:
a) o carter qualitativo e simblico da identidade, mas sem prescindir, no caso das identidades territoriais, de um referencial
concreto, um espao de referncia identitria;
b) o carter singular e contrastante da identidade, sempre definida
na relao com a alteridade, com a diferena, e cuja singularidade em termos territoriais definida cada vez menos pelo homogneo-nico, mas pela especificidade da combinao de
processos heterogneos e/ou da conexo entre redes de distintas origens.
c) o carter dinmico ou relativamente estvel da identidade
territorial, sempre em processo (alguns preferem at utilizar o
termo identificao no lugar de identidade) tal como a
territorialidade com fronteiras muito tnues e de mais difcil
delimitao no espao.
A partir dessas caractersticas gerais e dada a especificidade
da questo cultural, mais do que com vetores analticos em sentido
estrito, como ocorreu com o vetor desenvolvimento econmico, trabalhamos com diversos indicadores de carter mais qualitativo que quantitativo. Embora privilegiem a esfera simblica, estes indicadores no
ignoram a importncia e a indissociabilidade das dimenses econmicas (o que inclui, por exemplo, a diferenciao econmica) e poltica
(incluindo, por exemplo, as instituices). Utilizamos assim os seguintes
indicadores, agrupados em termos mais gerais em torno do tipo de
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1. Diferenciao geogrfica: trata-se da construo de espaos de referncia identitria. Distinguimos dois tipos, conforme a escala de relao entre espao representado e representao do espao: o primeiro, de relao mais direta, que
denominamos regio-paisagem, e o segundo, de relao indireta, que denominamos paisagem-smbolo. No h dvida que
nos dois casos a paisagem aparece como um smbolo da identidade regional. Mas enquanto no primeiro caso ela se confunde com a prpria rea da regio como um todo (o binmio
rio-floresta estendido para toda a Amaznia), no segundo trata-se de uma paisagem especfica que transposta como smbolo de toda uma rea (como o caso da estncia latifundiria
da Campanha Gacha para o Rio Grande do Sul como um
todo).
2. Diferenciao histrica: referenciais histricos de identidade que levam em conta a maior ou menor densidade ou
carga histrica de uma regio, e que pode tecer estreitos vnculos com os referenciais geogrficos (neste caso, geo-histricos anteriormente citados).
3. Diferenciao Scio-econmica, em dois sentidos:
i. Desigualdades Sociais: estipuladas com base em indicadores
do vetor econmico e que podem interferir na maior ou menos
coeso scio-cultural de uma regio.
ii. Diferenciao econmica: especificidade regional capaz de
fomentar uma identidade a partir de sua base produtiva.
4. Diferenciao Cultural (em sentido estrito)
i. Composio tnica: obtida com base nos ltimos dados
censitrios a nvel municipal.

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PROVA 1

diferenciao a que se referem geogrfica, scio-econmica ou

cultural (em sentido estrito), s institucionalidades e mobilidade da
populao:

PROVA 1

ii. Prticas religiosas: atravs de dados obtidos tambm com

base nos ltimos dados censitrios a nvel municipal.
iii. Outros elementos culturais, no quantificveis: diferenas
no linguajar, na culinria, no folclore e nas festividades regionais.
5. Institucionalidade: a influncia das divises institucionais,
propostas ou efetivas, da administrao, do Exrcito, da Igreja
e outros rgos, na configurao de identidades regionais.
6. Mobilidade: o peso das migraes na transformao e no
hibridismo das identidades, quantificvel atravs de dados
censitrios da origem e intensidade dos grupos migratrios.
Alm da combinao dessas informaes, que permitiu a identificao de (sub) regies culturais ao longo da faixa de fronteira, foi
extremamente importante o tratamento dos processos de identificao territorial, considerados em termos das interaes transfronteirias,
pois elas so fundamentais para avaliar o maior ou menor hibridismo
e conseqente integrao cultural - dessas identidades em relao aos
pases vizinhos. No mundo interconectado em que vivemos muitas
vezes mais importante verificar o grau de abertura das relaes
culturais para outras dinmicas identitrias, em outros espaos, do que
seu aparente fechamento em termos de caractersticas prprias,
singulares. Para alm, portanto, dessas inmeras diferenciaes
identitrias (sub-regionais), relativamente aglutinadoras, deve-se pensar tambm o potencial de que se dispe a fim de fortalecer identidades efetivamente transfronteirias.

Tipologia Bsica das Subregies

A partir do levantamento, mapeamento e anlise dos principais
vetores do Desenvolvimento Econmico e de dados e informaes
sobre a Identidade Cultural, foi possvel propor a nova base territorial
do Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira.
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UM MODELO PARA A
CLASSIFICAO DAS
INTERAES TRANSFRONTEIRIAS

O segundo nvel da base territorial constitudo pela diviso de

cada Arco em sub-regies (vide mapa a seguir), cada uma delas resultante da sntese da base produtiva com a identidade cultural. Se a anlise das especializaes produtivas (Base produtiva local) foi elemento
essencial para a definio das sub-regies, foi um elemento qualitativo
do vetor Identidade Cultural que permitiu nome-las. Esse elemento, o
espao de referncia identitria, sugere a importncia para a formao da identidade regional das regies-paisagem e das paisagenssmbolos. Tendo em vista as mltiplas e instveis referncias identitrias
associadas vida social e econmica coletiva e a maior estabilidade das
regies-paisagem como referencia identitria dos habitantes de um
territrio, foram estas que deram nome a cada sub-regio.

No campo das interaes transfronteirias, as

situaes de fronteira no so as mesmas ao longo do extenso limite
internacional (continental) do pas (15.700 km), no s devido s diferenas geogrficas, mas tambm ao tratamento diferenciado que recebem dos rgos de Estado e ao tipo de relao estabelecida com os
povos vizinhos. Quanto a este ltimo aspecto destaca-se a importncia para a geografia da fronteira e para um novo Programa da Faixa
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PROVA 1

Os estudos apontaram para a macrodiviso da Faixa de Fronteira em trs grandes Arcos. O primeiro o Arco Norte, compreendendo a faixa de fronteira dos estados do Amap, Par, Amazonas e
os estados de Roraima e Acre (totalmente situados na faixa de fronteira). O segundo o Arco Central, que constitui a faixa de fronteira
dos estados de Rondnia, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul. O terceiro o Arco Sul, que inclui a fronteira dos estados do Paran, Santa
Catarina e Rio Grande do Sul.

PROVA 1

de Fronteira das cidades-gmeas, lugares onde as simetrias e assimetrias entre sistemas territoriais nacionais so mais visveis e que
podem se tornar um dos alicerces da cooperao com os outros pases da Amrica do Sul e consolidao da cidadania.
Para a tipologia das interaes transfronteirias foram utilizados os modelos propostos pelo gegrafo francs Arnaud CuisinierRaynal (2001), com algumas adaptaes necessrias ao caso brasileiro. Os mesmos modelos foram aplicados s cidades-gmeas, embora
essas cidades no sejam contempladas no trabalho de Cuisinier-Raynal,
cujo enfoque se restringia ao limite poltico internacional. Embora as
superposies de tipos de interao sejam mais comuns, possvel
identificar 5 tipos dominantes: (1) margem; (2) zona-tampo; (3) frentes; (4) capilar; (5) sinapse.
Na margem, a populao fronteiria de cada lado do limite
internacional mantm pouco contacto entre si, exceto de tipo familiar
ou para modestas trocas comerciais. Apesar da vizinhana, as relaes so mais fortes com o nacional de cada pas do que entre si, ou
seja, a primazia da dinmica local ou nacional.
As zonas-tampo constituem as zonas estratgicas onde o Estado central restringe ou interdita o acesso faixa e zona de fronteira,
criando parques naturais nacionais, reas protegidas ou reas de reserva, como o caso das terras indgenas. Mesmo que em certos locais
exista uma relao de tipo cultural ou de ordem comercial ou ainda uma
combinao de ambos, a situao de bloqueio espao-institucional promovida pelo alto (governo central) pode criar uma dicotomia espacial
com potencial de conflito entre o institucional e os nexos de deslocamento e expanso espontnea do povoamento no nvel local.
O termo frentes usualmente empregado para frentes pioneiras, nome proposto h mais de cinqenta anos para caracterizar
frentes de povoamento. No caso das interaes fronteirias, o modelo
frente tambm designa outros tipos de dinmicas espaciais, como a
frente cultural (afinidades seletivas), frente indgena ou frente militar. A frente militar difere da frente pioneira (a pioneira pode ser
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Existem processos diversos responsveis por interaes de tipo

capilar. As interaes podem se dar somente no nvel local, como no
caso das feiras, exemplo concreto de interao e integrao fronteiria
espontnea. Tambm podem ocorrer atravs de trocas difusas entre
vizinhos fronteirios com limitadas redes de comunicao, ou ainda
podem resultar de zonas de integrao espontnea, em que o Estado
pouco intervm, principalmente no patrocinando a construo de infraestrutura de articulao transfronteira. A primazia o local, antes de
ser nacional ou bilateral, similar ao modelo sinaptico.

MARCO LEGAL

O modelo da sinapse, termo importado da biologia, se refere

presena de alto grau de troca entre as populaes fronteirias. Esse
tipo de interao ativamente apoiado pelos Estados contguos que
geralmente constroem, em certos lugares de comunicao e trnsito,
infra-estrutura especializada e operacional de suporte, mecanismos
de apoio ao intercmbio e regulamentao de dinmicas, principalmente mercantis. As cidades-gmeas mais dinmicas podem ser caracterizadas de acordo com este modelo. No caso da sinapse, os fluxos comerciais internacionais se justapem aos locais.

Outra etapa do projeto, de natureza qualitativa,

consistiu no levantamento e anlise avaliativa dos marcos legais que
interferem direta ou indiretamente na Faixa de Fronteira, e os principais acordos bilaterais vigentes com os pases vizinhos. O material foi
classificado de acordo com os temas principais identificados em trabalhos de campo e em estudos sobre a faixa de fronteira, sendo divididos em dois grandes grupos: os pertinentes cidadania e os pertinentes ao desenvolvimento econmico regional.
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PROVA 1

identificada como um tipo de frente cultural), os investimentos dos

Estados atendo-se a aes fronteirias somente na perspectiva ttica
(aerdromos, pista de helicpteros, etc.).

ESTUDOS DE CASO

Com os propsitos de tornar mais concretas as

propostas de diretrizes, estratgias e instrumentos de ao da Agenda
Global, registrar demandas e potencialidades locais e testar a tipologia
das subregies, foram realizadas pesquisas de campo em duas reas
piloto da Faixa de Fronteira, previamente selecionadas pelo Ministrio
de Integrao Nacional. A primeira, na mesorregio do Alto Solimes
(fronteira com Peru e Colmbia) e a segunda, no Cone Sul-MatoGrossense (fronteira com o Paraguai).

CONCLUSO

Apesar da escolha das reas ter sido previa realizao deste

Projeto, confirmou-se seu acerto, devido a localizao estratgica de
ambas. Foram realizadas entrevistas individuais e encontros com grupos especificos, englobando prefeitos, secretrios municipais, representantes da sociedade civil (comrcio, indstria, servios, profissionais liberais), representantes de movimentos sociais ligados a assentamentos rurais, e outras instituies. No caso do trabalho de campo em
Mato Grosso do Sul, tambm foram entrevistadas representantes pblicos (governadores, prefeitos, tcnicos, consulado do Brasil) e representantes da sociedade civil do lado do Paraguai.

Este artigo props noes, conceitos e metodologia elaborados a partir de uma perspectiva geogrfica e com a manifesta inteno de subsidiar polticas pblicas, ou seja, de se aproximar dos fenmenos reais da rea de fronteira. Existe o problema cen

PROVA 1

O estudo permitiu a proposio de algumas mudanas e/ou criao de novas legislaes a serem negociadas pelo Ministrio da
Integrao Nacional com outros Ministrios e o Poder Legislativo.

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A histria dos territrios sul-americanos tem sido turbulenta,

suas populaes estando com freqncia sujeitas a novos desafios
sem ter solucionado ainda os antigos. Um dos desafios que de novo
est sobre a mesa de negociaes dos governos e nas estratgias de
movimentos sociais e empresas estimular as interaes entre os
povos do continente sul-americano, direcionando-as no no sentido
negativo de ser contra outros povos e sim na positividade do amadurecimento poltico de seus habitantes. Esse nosso desejo.

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PROVA 1

tral de que a informalidade deste modelo torna difcil checar a

completude lgica e a correo dos argumentos nele contidos. No
entanto, o exerccio e a disciplina de formalizar esses argumentos podem revelar muito sobre o que neles est incompleto ou problemtico.
Essa foi nossa inteno.

PROVA 1

SEJAS, Lidia. Condicionantes territoriales en la integracin fronteriza con los

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