SILVA, Suely Braga da. et al. O Brasil de JK: Economia. Integra Dossi Juscelino Kubitschek da FGV/CPDOC.

Disponvel em: <https://cpdoc.fgv.br/producao/dossies/JK/artigos>. Acesso em: 30 ago. 2015

50 anos em 5: o Plano de Metas
Antes mesmo de seu incio, o governo de Juscelino Kubitschek enfrentou uma srie de dificuldades. As adversidades polticas que
marcaram o perodo entre sua indicao como candidato e sua posse como presidente no deixavam dvidas quanto ferrenha
oposio que teria pela frente. O novo governo, fruto da aliana PSD-PTB, certamente seria hostilizado por adversrios capitaneados
pela UDN, para quem Juscelino e Jango representavam a continuao poltica do ex-presidente Getlio Vargas . Parecia no existir
possibilidade de meio termo para o novo presidente, e por isso mesmo o apoio da opinio pblica seria a nica forma de garantir sua
manuteno no cargo. Era preciso ousar, e JK ousou ao anunciar seu programa de governo 50 anos de
progresso em 5 anos de realizaes, com pleno respeito s instituies democrticas.
Esse ideal desenvolvimentista foi consolidado num conjunto de 30 objetivos a serem alcanados em diversos
setores da economia, que se tornou conhecido como Programa ou Plano de Metas. Na ltima hora o plano
incluiu mais uma meta, a 31a, chamada de meta-sntese: a construo de Braslia e a transferncia da capital
federal, o grande desafio de JK. No se pode dizer que essa fosse a primeira experincia de Juscelino de
governar com base num plano de desenvolvimento. Guardadas as devidas propores, como governador de
Minas Gerais de 1951 a 1955, JK j tinha eleito o binmio energia e transportes como metas de
desenvolvimento para a sua gesto.
Tanto o plano de governo mineiro quanto o Plano de Metas de Juscelino foram elaborados com base em estudos e diagnsticos
realizados desde o incio da dcada de 1940 por diversas comisses e misses econmicas. O ltimo grande esforo de diagnstico
dos entraves ao crescimento econmico brasileiro fora feito pela Comisso Mista Brasil-Estados Unidos entre 1951 e 1953, ainda no
governo Vargas. Os estudos da Comisso Mista, assim como os do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE) e os da
Comisso Econmica para a Amrica Latina e Caribe (CEPAL), indicavam a necessidade de eliminar os "pontos de estrangulamento"
da economia brasileira. Tratava-se de setores crticos que no permitiam um adequado funcionamento da economia. A premissa do
Plano de Metas, esboado pouco antes da posse de JK por uma equipe do BNDE, era, assim, a superao desses obstculos
estruturais. As metas deveriam ser definidas e implementadas em estreita harmonia entre si, para que os investimentos em
determinados setores pudessem refletir-se positivamente na dinmica de outros. O crescimento ocorreria em cadeia. A meta de
mecanizao da agricultura, por exemplo, indicava a necessidade de fabricao de tratores, prevista
na meta da indstria automobilstica.
Para os analistas da poca, o Brasil vinha passando, desde a dcada de 1930, por um processo de
substituio de importaes no-planejado, e a falta de planejamento seria a causa dos constantes
desequilbrios no balano de pagamentos. O Plano de Metas pretendia suprir essa falta. A introduo
de uma meta de consolidao da indstria automobilstica no pas tinha
como objetivo, entre outras coisas, a reduo planejada e gradativa da importao de veculos.
Talvez pela conscincia que tivesse das dificuldades inerentes burocracia estatal e dos obstculos
permanentes e inevitveis impostos pela oposio, JK traou uma estratgia de ao que se mostraria
acertada com relao administrao e operacionalizao do Plano de Metas. J na primeira reunio de
seu ministrio, em 1o de fevereiro de 1956, criou um rgo diretamente subordinado Presidncia da
Repblica, o Conselho do Desenvolvimento, que iria coordenar o detalhamento e a execuo do plano. Tendo como secretrioexecutivo o presidente do BNDE, e reunindo todos os ministros, os chefes dos gabinetes civil e militar e o presidente do Banco do
Brasil, o conselho constituiria uma administrao paralela com autonomia de deciso suficiente para viabilizar a realizao dos
projetos. O conselho foi conduzido, primeiramente, por Lucas Lopes. Quando este deixou a presidncia do BNDE para assumir o
Ministrio de Fazenda, em agosto de 1958, seu lugar foi ocupado por Roberto Campos, que permaneceu at julho de 1959. Dessa
data at o final do governo, Lcio Meira presidiu o BNDE e foi o secretrio-executivo do conselho.

O Conselho do Desenvolvimento recorria a especialistas dos diversos setores previstos no Plano de Metas e tambm a economistas
oriundos de rgos do governo, como a Superintendncia da Moeda e do Crdito (Sumoc). Atuava atravs de grupos executivos, aos
quais cabia a responsabilidade pela concesso de incentivos ao setor privado para que as metas de que tratavam fossem atingidas. O
mais conhecido de todos foi o Grupo Executivo da Indstria Automobilstica (GEIA). A coordenao dos
investimentos do setor pblico era atribuio do BNDE.
O Plano de Metas mencionava cinco setores bsicos da economia, abrangendo vrias metas cada um, para os
quais os investimentos pblicos e privados deveriam ser canalizados. Os setores que mais recursos receberam
foram energia, transportes e indstrias de base, num total de 93% dos recursos alocados. Esse percentual
demonstra por si s que os outros dois setores includos no plano, alimentao e educao, no
mereceram o mesmo tratamento dos primeiros. A construo de Braslia no integrava nenhum
dos cinco setores.
As metas eram audaciosas e, em sua maioria, alcanaram resultados considerados positivos. O crescimento das
indstrias de base, fundamentais ao processo de industrializao, foi de praticamente 100% no qinqnio 1956-1961.
Ao final dos anos JK, o Brasil havia mudado. Muitos foram os avanos, e muitas foram as crticas opo de JK pelo
crescimento econmico com recurso ao capital estrangeiro, em detrimento de uma poltica de estabilidade monetria. O
crescimento econmico e a manuteno da estabilidade poltica, apesar do aumento da inflao e das conseqncias
da advindas, deram ao povo brasileiro o sentimento de que o subdesenvolvimento no deveria ser
uma condio imutvel. Era possvel mudar, e o Brasil havia comeado a faz-lo.

O custo do desenvolvimentismo
A poltica econmica do governo Kubitschek procurou estabelecer condies para a implementao
dos compromissos desenvolvimentistas do governo, sintetizados no Plano de Metas. A prioridade dada ao fomento do
desenvolvimento econmico contava com uma larga base de apoio que inclua interesses empresariais, trabalhistas e militares,
irmanados pela ideologia nacional-desenvolvimentista. De outro lado, porm, enfrentava a oposio de alguns setores internos e de
organismos internacionais favorveis a uma rgida poltica de estabilizao. As tenses entre essas duas tendncias marcaram as
gestes dos trs ministros da Fazenda do perodo: o poltico Jos Maria Alkmin, o tcnico Lucas Lopes e o banqueiro Sebastio Pais
de Almeida.
Premido pelo progressivo dficit oramentrio e da balana comercial e pela crescente desvalorizao internacional do preo do caf,
o governo JK teve inicialmente que definir os instrumentos de poltica econmica dos quais viria a lanar mo. O ministro Jos Maria
Alkmin rejeitou a adoo da poltica cambial formulada por Jos Maria Whitaker quando ministro da Fazenda do governo Caf Filho, a
qual previa a desvalorizao do cruzeiro e o fim do regime de taxas mltiplas de cmbio. Tal sistema tradicionalmente permitia ao
governo federal subsidiar a importao de produtos considerados estratgicos, como petrleo e trigo. Alm de refutar os princpios da
reforma cambial proposta por Whitaker, Alkmin ainda tratou de estender os subsdios s indstrias automobilstica e naval, tornando a
poltica cambial um importante instrumento de fomento ao projeto de desenvolvimento industrial do Plano de Metas. O compromisso
com a execuo do plano tambm pode ser observado na forma pela qual Alkmin procurou definir uma poltica monetria destinada a
conter o processo inflacionrio. O ministro buscou limitar o processo de expanso da moeda atravs da restrio do crdito ao setor
privado, mas, de maneira conflitante, empenhou-se em adotar medidas que viabilizassem maior disponibilidade de recursos para os
investimentos do setor pblico e para o subsdio de atividades industriais consideradas de interesse
estratgico. Assim, uma vez mais, tornavam-se explcitas as prioridades do governo Kubitschek.
As crticas poltica econmica adotada por Alkmin se estenderam dos cafeicultores que, em maio
de 1957, chegaram a organizar uma marcha contra o "confisco cambial" aos trabalhadores
assalariados s em 1958 foram deflagradas 29 grandes greves , passando pelos defensores de
uma maior austeridade na execuo do oramento como forma de exercer efetivo controle
inflacionrio entre os quais se destacava Eugnio Gudin. O aumento dos gastos pblicos com a execuo dos programas previstos

no Plano de Metas e com a construo Braslia, a concesso de aumentos salariais e o alargamento das linhas de crdito do Banco
do Brasil, associados a uma forte depresso no mercado internacional dos produtos da pauta de exportaes brasileiras, resultariam
em um quadro de forte presso inflacionria (s no primeiro semestre de 1958 o custo de vida na cidade do Rio de Janeiro aumentou
cerca de 10%) e de expanso do endividamento do setor pblico. Esse panorama passou a representar um real risco para a conduo
das ambiciosas metas de desenvolvimento do governo.
Em maro de 1958, o Fundo Monetrio Internacional (FMI) enviou uma misso ao Brasil com o propsito de avaliar a capacidade do
pas de honrar um emprstimo externo de US$ 300 milhes, solicitado para cobrir os investimentos previstos no plano de
desenvolvimento. O relatrio elaborado pelo FMI sugeria uma srie de alteraes nos rumos da poltica econmica brasileira, entre
elas a conteno dos salrios, o respeito a tetos inflacionrios, a reviso da poltica cambial e a suspenso de subsdios. Procurando
adequar-se s exigncias do principal avalista dos emprstimos internacionais, Juscelino deu sinais de que promoveria uma radical
alterao nos rumos da poltica econmica ao substituir Alkmin por Lucas Lopes.
Ao assumir o Ministrio da Fazenda, em junho de 1958, Lucas Lopes apresentou as bases de um Programa de Estabilizao
Monetria (PEM) que defendia um rgido controle do oramento e o combate expanso da base monetria atravs de medidas
radicais como o aumento de impostos, o controle das linhas de crdito do Banco do Brasil e a eliminao dos subsdios cambiais.
Com seu rigor monetarista, o PEM impunha limites implementao das metas de desenvolvimento, alm de provocar srios abalos
nos eixos de sustentao poltica e social do governo. Revelando a falta de consenso poltico para a implementao das medidas
contencionistas, JK autorizaria um aumento de 30% para o salrio mnimo em janeiro de 1959 e, pouco depois, concederia novos
subsdios aos cafeicultores e importao de maquinaria para a indstria de base. Afrontando abertamente a diretriz do ministro da
Fazenda, o presidente do Banco do Brasil, Sebastio Pais de Almeida, se recusaria a cumprir a orientao de austeridade creditcia e
abriria novas linhas de emprstimos para o setor industrial. Ficava claro que, entre a necessidade do ajuste macroeconmico e a
aposta no desenvolvimento, o governo Kubitschek assumia a opo de implementar a matriz desenvolvimentista, ainda que os
indicadores econmicos apontassem para um progressivo desequilbrio dos pilares da economia. Vencia a concepo de matriz
estruturalista, segundo a qual os sinais de desequilbrio identificados na economia eram inerentes ao processo de desenvolvimento e
seriam corrigidos progressivamente, medida que a economia brasileira se modernizasse, dinamizasse e diversificasse.
Juscelino fez do embate entre a matriz desenvolvimentista e a matriz monetarista, que privilegiava a estabilizao, um poderoso
instrumento de ao poltica, capaz de mobilizar diferentes setores da sociedade a partir da evocao de um iderio nacionalista. Foi
assim que transformou em gesto de soberania nacional o rompimento com o FMI, em junho de 1959, e a exonerao de Lucas Lopes
do Ministrio da Fazenda e de Roberto Campos da presidncia do BNDE. Sua imagem pblica, ao final de seu governo, estava
associada do grande empreendedor da modernizao da economia brasileira, processo esse, no entanto, que viria a cobrar seus
nus nos anos seguintes. JK legou ao seu sucessor uma economia que crescia mdia de 8,2% ao ano, mas que passara a conviver
com taxas de inflao anuais da ordem de 23% e com um progressivo descontrole das contas externas.

O ISEB e o desenvolvimentismo
O ISEB foi criado pelo Decreto n 37.608, de 14 de julho de 1955, como rgo do Ministrio da Educao e Cultura. O grupo de
intelectuais que o criou tinha como objetivos o estudo, o ensino e a divulgao das cincias sociais, cujos dados e categorias seriam
aplicados anlise e compreenso crtica da realidade brasileira e deveriam permitir o incentivo e a promoo do desenvolvimento
nacional. O ISEB foi um dos centros mais importantes de elaborao terica de um projeto que ficou
conhecido como "nacional-desenvolvimentista".
Criado ainda no governo Caf Filho, o ISEB iniciou suas atividades quando Juscelino Kubitschek assumia a
presidncia da Repblica e quando o pas acelerava a sua industrializao, com a ampliao dos
investimentos privados nacionais e estrangeiros, alm do investimento estatal. Os intelectuais do ISEB
apoiaram a poltica de desenvolvimento de JK, por consider-la muito prxima das idias que vinham
formulando.
Juscelino Kubitschek, em declaraes pblicas, prestigiou o ISEB, definindo-o como um centro de cultura,
estudos e pesquisa, que se diferenciava dos demais rgos universitrios por estar voltado para o estudo

dos problemas brasileiros. Mas JK no foi buscar entre os seus intelectuais os assessores que iriam definir e orientar as metas do
desenvolvimento. Criou o Conselho do Desenvolvimento exatamente com essa misso.
Dentro do ISEB, os principais formuladores do projeto de desenvolvimento nacional foram Hlio Jaguaribe, Guerreiro Ramos, Cndido
Mendes de Almeida, lvaro Vieira Pinto e Nelson Werneck Sodr. Para esses intelectuais, o Brasil s poderia ultrapassar a sua fase
de subdesenvolvimento pela intensificao da industrializao. A poltica de desenvolvimento deveria ser uma poltica nacionalista, a
nica capaz de levar emancipao e plena soberania. Sua implementao introduziria mudanas no sistema poltico,
determinando a substituio das antigas elites dirigentes do pas. Em um pas de economia desenvolvida, a nova liderana poltica
deveria ser representada pela burguesia industrial nacional, que teria o apoio do proletariado, dos grupos tcnicos e administrativos e
da intelligentzia. Em oposio a esses grupos estavam os interesses ligados economia de exportao de bens primrios. O
investimento de capitais e de tcnica estrangeiros era considerado obstculo ao desenvolvimento industrial nacional, j que o capital
estrangeiro era visto como interessado no nos setores industriais, e sim nos setores extrativos e de servios. A partir da identificao
de dois grupos defensores de interesses divergentes, o ISEB propunha a formao de uma "frente nica" integrada pela burguesia
industrial e seus aliados para lutar contra a burguesia latifundiria mercantil e o imperialismo. A luta seria travada, em suma, entre
nacionalistas e "entreguistas"- aqueles que tendiam a vincular o desenvolvimento do Brasil potncia hegemnica do capitalismo, os
Estados Unidos.
O nacionalismo no foi, entretanto, o projeto poltico que prevaleceu na orientao dada ao desenvolvimento industrial pelo governo
JK, j que foi incentivada a poltica de cooperao internacional. Mas inegvel que o governo deu amplo apoio aos empresrios
nacionais e facilitou investimentos do capital nacional. Deu nfase, tambm, a algumas propostas dos nacionalistas, como a de
interveno do Estado no planejamento do desenvolvimento do Nordeste como meio de atenuar as diferenas regionais, criando a
Sudene. Embora no tenha sido dominante na poltica de JK, o nacionalismo desempenhou, como ideologia, uma funo importante
nos anos 50 e 60, na medida em que serviu como instrumento de mobilizao poltica.
O ISEB no conseguiu sensibilizar os grupos mais representativos das cincias sociais no Brasil. Os cientistas sociais da
Universidade de So Paulo e da Universidade do Brasil (atual UFRJ) no atriburam aos intelectuais do ISEB legitimidade para
exercer o papel de analistas e formuladores de solues para a sociedade, por os considerarem carentes de formao cientfica em
sociologia, cincia poltica, economia, histria e antropologia. Os "isebianos" eram percebidos como intelectuais de formao jurdica,
bacharelesca, desprovidos de instrumentos tericos e metodolgicos indispensveis para o exame cientfico da sociedade. De fato, a
maioria dos integrantes do ISEB era de advogados com interesses intelectuais voltados basicamente para a filosofia. A desconfiana
em relao ao ISEB se manifestou tambm por parte de alguns jornais e associaes empresariais, que identificavam os intelectuais
do rgo como ligados aos movimentos de esquerda e aos comunistas.
Se os intelectuais do ISEB no constituam desde o incio um grupo homogneo, a partir de 1958 apareceram com maior nitidez as
diferenas de orientao poltica e ideolgica entre os seus membros, o que provocou uma ciso no grupo. A luta interna estava ligada
a uma tentativa de ajustamento entre a proposta de desenvolvimento do ISEB e a poltica que estava sendo implementada pelo
governo JK. Para alguns, o ISEB deveria aceitar a maior participao do capital estrangeiro no desenvolvimento, tal como estava
definida na proposta do governo. Outros, ao contrrio, acreditavam que era preciso radicalizar a posio nacionalista. O grupo mais
nacionalista conseguiu impor as suas posies. Passada a crise, o ISEB deu uma nova orientao s suas atividades e ampliou seus
cursos, at ento dirigidos principalmente a alunos indicados por rgos do servio pblico. A idia, agora, era atingir um pblico mais
amplo, formado por estudantes e membros de sindicatos e de grupos j identificados com a ideologia nacionalista. Nessa fase, o ISEB
dedicou-se mobilizao poltica, aliando-se a outros grupos nacionalistas e assumindo uma posio mais agressiva em defesa do
controle dos lucros das empresas estrangeiras, da melhor distribuio de renda, da extenso dos benefcios do desenvolvimento a
todas as regies do pas e da transformao da estrutura agrria.
Os militares que depuseram o presidente Joo Goulart em 31 de maro de 1964 decretaram a extino do ISEB pouco depois, em 13
de abril.

A criao da Sudene

A Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste, criada pela Lei n o 3.692, de 15 de dezembro de 1959, foi uma forma de
interveno do Estado no Nordeste, com o objetivo de promover e coordenar o desenvolvimento da regio. Sua instituio envolveu,
antes de mais nada, a definio do espao que seria compreendido como Nordeste e passaria a ser objeto da ao governamental:
os estados do Maranho, Piau, Cear, Rio Grande do Norte, Paraba, Pernambuco, Alagoas, Sergipe, Bahia e parte de Minas Gerais.
Esse conjunto, equivalente a 18,4% do territrio nacional, abrigava, em 1980, cerca de 35 milhes de habitantes, o que correspondia a
30% da populao brasileira.
A criao da Sudene resultou da percepo de que, mesmo com o processo de industrializao, crescia a diferena entre o Nordeste
e o Centro-Sul do Brasil. Tornava-se necessrio, assim, haver uma interveno direta na regio, guiada pelo planejamento, entendido
como nico caminho para o desenvolvimento.
Como causa imediata da criao do rgo, pode-se citar uma nova seca, a de 1958, que aumentou o desemprego rural e o xodo da
populao. Igualmente relevante foi uma srie de denncias que revelaram os escndalos da "indstria das secas": corrupo na
administrao da ajuda dada pelo governo federal atravs das frentes de trabalho, existncia de trabalhadores fantasmas, construo
de audes nas fazendas dos "coronis" etc. Ou seja, denunciava-se que o latifndio e seus coronis a oligarquia agrria nordestina
tinham capturado o Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (DNOCS), criado em 1945, da mesma forma como
anteriormente tinham dominado a Inspetoria de Obras Contra as Secas, de 1909.
No esforo de criao da Sudene estiveram presentes empresrios industriais, polticos interessados no desenvolvimento industrial da
regio, representantes de foras populares e de esquerda - como Francisco Julio, das Ligas Camponesas -, alm de membros da
Igreja envolvidos em aes de combate pobreza - como D. Eugnio Sales e D. Helder Cmara. Todas essas foras se uniram contra
aqueles que defendiam o latifndio, tinham tomado conta do DNOCS e eram contra a criao do novo
rgo. A Sudene pode ser tomada assim como exemplo emprico da diviso existente na sociedade
brasileira, segundo as anlises produzidas pelo ISEB.
A Sudene foi criada como uma autarquia subordinada diretamente Presidncia da Repblica, e sua
secretaria executiva coube a Celso Furtado. De 1959 a 1964, Celso Furtado foi responsvel pela
estratgia de atuao do rgo, definida a partir do diagnstico apresentado
em seu livro A operao Nordeste, de 1959.
A partir de 1964 a Sudene foi incorporada ao novo Ministrio do Interior, e sua autonomia, seus recursos e
objetivos foram enfraquecidos e deturpados. A Sudene foi fechada em maio de 2001, a
partir de denncias de que estava favorecendo clientelas.
rgo criado para diminuir as diferenas entre o Nordeste e o Sul-Sudeste, a Sudene
falhou, segundo a anlise do socilogo Francisco de Oliveira. O nmero de empregos
industrias criado foi insuficiente para resolver os problemas estruturais da regio, os
padres de misria foram mantidos, e as migraes no cessaram. Em termos de
concentrao de renda, nada mudou.