TEMA 7: LA ORDENACIN URBANSTICA (II): ELEMENTOS ESTATALES

COMUNES Y BSICOS DE LOS SISTEMAS LEGALES

1. LOS ELEMENTOS COMUNES (DETERMINADOS POR EL MARCO
ESTATAL DE REFERENCIA) DE LOS SISTEMAS AUTONMICOS DE
ORDENACIN URBANISTICA.
1.1. El estatuto del suelo por razn urbanstica.
El ejercicio de la potestad de ordenacin urbanstica del suelo (especialmente en
cuanto al planeamiento o la planificacin), da lugar, a la ordenacin de la utilizacin
del suelo con fin precisamente urbanstico. Conforme al art. 3.1 TRLdS08:
a) Las decisiones de planeamiento deben ser motivadas, con expresin de los
intereses generales que las justifican (exigencia que facilita el control judicial).
b) La ordenacin resultante determina:
- El destino de las distintas superficies de suelo (a travs de las tcnicas
establecidas en la legislacin autonmica, las tradicionales son clasificacin
y calificacin del suelo).
- Las facultades y los deberes que para el derecho de propiedad supone el
correspondiente destino, delimitando as al contenido de dicho derecho
segn su funcin social.
Como consecuencia de ello:
1. El rgimen urbanstico del suelo (lo que se puede y no se puede hacer
objetivamente en una determinada superficie y en su vuelo y subsuelo), es
estatutario, es decir, se fija, modifica y renueva objetivamente.
2.

Al ser ese rgimen objetivo (norma, Derecho objetivo), sus previsiones sobre
edificabilidad y uso posible no quedan integradas sin ms en el contenido
de las situaciones concretas y reales constituidas como derechos subjetivos
de propiedad. Para que dicha integracin tenga lugar es precisa su
patrimonializacin efectiva, que depende de la articulacin de la ejecucin del
planeamiento por la legislacin autonmica.

1.2. El sentido y alcance de las bases del rgimen del suelo; su carcter estatutario.
La poltica pblica, y en consecuencia la ordenacin urbanstica deben realizar las
condiciones necesarias para la efectividad del status del ciudadano en el contexto de las
directrices definidas por el marco legal estatal, que se extiende tambin (en lo bsico) al
rgimen estatutario del suelo resultante de dicha ordenacin urbanstica. Dado que la
efectividad de dicho status depende de la accin de los poderes pblicos, se fijan unos
criterios bsicos para dicha accin, y en ausencia del referido rgimen bsico de la
utilizacin del suelo, dicho status quedara privado de la efectividad real que postula el
art. 9.2 CE.
1

La interrelacin entre el estatuto de la ciudadana y criterios-deberes de la accin de los

poderes pblicos, solo puede tener lugar, en el contexto de un determinado rgimen del
suelo de carcter bsico que se construye
sobre la novedosa distincin
metaurbanstica de dos situaciones objetivas en las que se entiende se encuentra
todo el suelo: la del suelo rural y la de suelo urbanizado.
La diferenciacin entre suelo rural y urbanizado permite:
a) Sentar el principio de que las determinaciones de edificabilidad de los
instrumentos de ordenacin territorial y urbanstica pertenecen al Derecho
objetivo (expresan lo que ste simplemente permite, prohbe u ordena).
b) Articular las relaciones bsicas de igualdad desde la perspectiva del estatuto de
la propiedad de todo el suelo con las bases del rgimen objetivo del suelo que
est en una nica situacin (la rural) en la que son precisas por imperativo
medioambiental bases, que aseguran el sometimiento de la utilizacin del suelo a
valores objeto de proteccin para la preservacin de stos.
c) Efectuar un tratamiento independiente del rgimen bsico de las actuaciones de
transformacin urbanstica.

1.3. El rgimen bsico de utilizacin del suelo rural

1.3.1. Sentido y alcance del rgimen
Como ya se ha dicho este rgimen tiene como finalidad complementar las condiciones
bsicas de igualdad del estatuto de la propiedad del suelo con la determinacin de un
mnimo comn en la utilizacin del suelo en la nica situacin (la rural) en la que
tal mnimo es ms decisivo por imperativo medioambiental. Dichas bases aseguran
la utilizacin del suelo rural de conformidad con la obligada preservacin de valores
que en l estn presentes, tales como la conservacin del carcter del medio rural al que
pertenece. A dicho mnimo debe aadirse la regla de adaptacin al ambiente que, como
norma de aplicacin directa, establece el art.10.2 TRLdS08.
Si bien, este rgimen no impide que se apliquen reglas ms severas de proteccin que
pueda contener la legislacin sectorial de pertinente aplicacin y que la legislacin
sobre ordenacin territorial y urbanstica debe respetar y tambin sobrepasar
(incrementando, mediante normas adicionales, el grado de proteccin y preservacin de
los valores correspondientes).

1.3.2. Utilizacin del suelo rural preservado de su transformacin urbanstica por la

concurrencia de valores dignos de proteccin
Existen dos reglas que rigen la utilizacin del suelo rural por razn de la concurrencia
de valores ambientales, culturales, histricos, arqueolgico, cientficos y paisajsticos
2

que sean objeto de proteccin por la legislacin sectorial o por la legislacin sobre
ordenacin territorial y urbanstica:
- General: Contiene dos prescripciones:

Expresa: referida a los terrenos cuya situacin bsica prevenga de la legislacin

sectorial reguladora de la proteccin de los valores ambientales, culturales,
histricos, arqueolgicos, cientficos y paisajsticos y supone la
predeterminacin completa por dicha legislacin del destino territorialurbanstico de los terrenos. As, el rgimen de la utilizacin del suelo por ella
dispuesto es intocable para la legislacin urbanstica y solo podr comprender
los actos de alteracin que la legislacin expresamente autorice.

Implcita: La utilizacin de los terrenos preservados de la transformacin

urbanstica por imperio de la ordenacin territorial y urbanstica y en virtud de la
apreciacin por esta (al margen de la legislacin sectorial) de valores igualmente
protegibles, debe entenderse sometida a la regla anterior.

- Especial: Se refiere a los espacios naturales protegidos y los espacios incluidos en la

Red Natura 2000. No suple sino que se aade a la regla general anterior. Prohbe toda
alteracin de la delimitacin de dichos espacios que reduzca su superficie total o
excluya terrenos de los mismos que no este justificada por cambios provocados en ellos
por su evolucin natural.

1.3.3. Utilizacin del suelo rural con las caractersticas propias del medio rural
ordinario
Los terrenos del medio rural que no presenten valores justificativos de su sujecin al
rgimen anterior, pero tampoco resulten necesarios para atender las necesidades sociales
demandantes de la transformacin (urbanizacin), quedan sometidos al siguiente
rgimen bsico:
A) Reglas generales (art. 13.1 y 2 TRLdS08):
a) Utilizacin de conformidad con su naturaleza: prohibicin de la alteracin
cualitativa d esa naturaleza (carcter propio del medio rural).
b) Dedicacin a un uso vinculado a la utilizacin racional de los recursos naturales
(usos agrcola y forestal).
c) Prohibicin de las parcelaciones urbansticas del art. 17.2 TRLdS08 (salvo
autorizadas por legislacin sectorial y no prohibidas por la legislacin de
ordenacin territorial y urbanstica).
B) Regla excepcional: Permisin de la legitimacin por la ordenacin territorial y
urbanstica de actos y usos especficos de inters publico o social por su contribucin a
la ordenacin y el desarrollo rurales o porque hayan de emplazarse en el medio rural.
1.3.4. Utilizacin del suelo rural para el que los instrumentos de ordenacin
territorial y urbanstica permitan su paso a la situacin de suelo urbanizado
3

Los terrenos que siendo suelo rural deban o puedan pasar a situacin de suelo
urbanizado, reciben un tratamiento especifico pues su destino demanda su
transformacin cualitativa. Pero su utilizacin ni consiste ni puede consistir en esa
transformacin (urbanizacin), es decir, ni se confunde ni puede confundirse con ella.
Razn:

A tenor de su estado real, el suelo nicamente es idneo para servir de soporte a

usos propios del medio rural. El destino final es aun virtual pues se limita a marcar
un objetivo, con la consiguiente vinculacin a su cumplimiento. No hay todava
suelo urbanizado para usos tpicos del medio urbano.

La urbanizacin tiene por objeto no la utilizacin del suelo sino la transformacin

para hacer posible fctica y legalmente la utilizacin para el prevista: Se agota en la
actuacin precisa para, cuando se termine la alteracin de la naturaleza o carcter
urbansticos del suelo, hacer posible la utilizacin continuada de este conforme a su
nueva condicin de suelo urbanizado. Durante la urbanizacin el suelo no cambia su
situacin bsica, su pertenencia al medio rural; se limita a quedar sometido al
rgimen propio de la transformacin de su condicin. Sigue siendo parte del medio
rural pero sujeta a un proceso para convertirlo en tejido urbano. La ndole de este
proceso hace al suelo, mientras dure, insusceptible de cualquier utilizacin en
trminos de uso y edificabilidad. La urbanizacin no es utilizacin del suelo, es
actuacin para la utilizacin del suelo mediante la alteracin de la naturaleza de
este.

El deslinde entre rgimen de la urbanizacin (transformacin del suelo) y rgimen de la

utilizaron (una vez transformado u urbanizado) es una novedad del actual marco legal
estatal.
El momento determinante para la aplicacin efectiva del rgimen bsico de la
utilizacin del suelo de que ahora se trata sea el de inclusin de los correspondientes
terrenos en el mbito de una actuacin de urbanizacin. Desde la inclusin en el mbito
de una actuacin de urbanizacin, la superficie del suelo correspondiente queda
enteramente afectada a aquella; en dicho mbito:
1 Solo pueden realizarse i) las pertinentes obras de urbanizacin cuando concurran los
requisitos exigidos en la legislacin sobre ordenacin territorial y urbanstica, ii) las
de construccin o edificacin que esta legislacin permita realizar simultneamente
a la urbanizacin
2 Cabe, no obstante y con carcter excepcional, una utilizacin residual, transitoria y
en precario: la cumplida mediante los usos y las obras de carcter provisional que se
autoricen por no estar expresamente prohibidos por la legislacin de ordenacin
territorial y urbanstica o la sectorial. Los usos y las obras deben cesar (con
demolicin y sin derecho a indemnizacin alguna) cuando as lo acuerde la AP
urbanstica. Las autorizaciones han de ser otorgadas bajo las indicadas condiciones
(aceptadas expresamente por los destinatarios) y, adems, la de supeditacin de su
eficacia a su constancia en el Registro de la Propiedad.
1.4. El rgimen de las transformaciones urbansticas del suelo

El marco legal estatal distingue el uso y disfrute de terrenos susceptibles de otorgar

soporte a situaciones urbansticas individualizadas (que incluyen el ius aedificandi,
actos de construccin, edificacin y uso) de la transformacin del suelo con fines
colectivos o pblicos sin consideracin a su organizacin jurdico-privada de acuerdo
con el derecho de propiedad (sin perjuicio de la necesaria garanta y proteccin plenas
de los derechos de los propietarios).

1.4.1. Tipos legales operaciones de transformacin urbanstica: actuaciones de

urbanizacin y actuaciones de dotacin
La categora legal de transformacin urbanstica comprende dos tipos de operaciones
legalmente definidos y tasados (art. 14 TRLdS08) sujetos al correspondiente rgimen
bsico.
1. Actuaciones de urbanizacin : Dos tipos:
a) Nueva urbanizacin: suponen el paso de un mbito concreto de suelo de l situacin
de suelo rural a la de suelo urbanizado, creando una o mas parcelas (solares) aptas para
la edificacin o uso independientes.
b) Reforma de la urbanizacin ya existente.
2. Actuaciones de dotacin: tienen por objeto, en un concreto mbito de suelo que este
ya en la situacin de urbanizado, el incremento de las dotaciones publicas para reajustar
su proporcin con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados
por la ordenacin urbanstica a una o mas parcelas/solares, sin que exista necesidad de
reforma o renovacin integral de la urbanizacin ya existente.

1.4.2. Iniciativa para actuaciones de transformacin urbanstica

Se reconoce legitimacin a la AP competente (de oficio) y a los particulares en los
trminos que resulten del deslinde que ella misma hace del espacio propio de la
iniciativa privada.

1.4.3. Efectos de la aprobacin de una actuacin de transformacin urbanstica

Art. 16.2 TRLdS08: los terrenos incluidos en el mbito de las actuaciones y los
adscritos a ellas quedan afectados ex lege, con carcter de garanta real, al cumplimiento
de los deberes legales correspondiente.
Estos deberes se presumen cumplidos con la recepcin por la AP competente de las
obras de urbanizacin al termino de la ejecucin de la actuacin o al trmino del plazo

en que debiera haberse producido la recepcin, sin perjuicio de las obligaciones que
puedan derivarse de la liquidacin de las cuentas definitivas de la actuacin.

1.4.4. Determinacin de los derechos y deberes del responsable de una actuacin de

transformacin urbanstica
Es el elemento nuclear del rgimen, especialmente cuando el habilitado para la
ejecucin de la actuacin sea particular. Dicha habilitacin nunca permite prescindir de
la participacin de los propietarios del suelo afectado.
- Derechos: realizacin de la actuacin de que se trate en los trminos y condiciones de
la ordenacin urbanstica de pertinente aplicacin y los instrumento que esta disponga
para articular su ejecucin (condiciones temporales: la caducidad restituye el suelo a la
situacin de suelo rural).
- Deberes:
1. Deberes de entrega a la AP competente:
1.1. Del suelo reservado para viales, espacios libres, zonas verdes y restantes
dotaciones pblicas incluidas en la propia actuacin o adscritas a ella para su
obtencin. En las actuaciones de dotacin, la entrega del suelo puede ser
sustituida por otras formas de cumplimiento del deber.
1.2. Las obras e infraestructuras derivadas de las obras de urbanizacin que deban
formar parte del dominio pblico como soporte inmueble de las instalaciones
propias de redes de dotaciones y servicios, as como dichas instalaciones
cuando estn destinadas a la prestacin de servicios de titularidad pblica.
1.3. El suelo libre de cargas de urbanizacin correspondiente al % de la
edificabilidad media ponderada (lo fija el legislador). En principio se debe
situar entre el 5 y el 15%, pero excepcionalmente y de forma motivada se puede
aumentar (hasta 20%) o reducir (sin llegar al 0%).
Cumplimiento del deber: se hace en especie, pero la ley de la CCAA puede sustituir esta
regla por otras formas de cumplir, salvo cuando pueda cumplirse con suelo destinado a
VPO en virtud de la reserva bsica.
2. Deberes de pago y ejecucin:
2.1. Costeamiento y ejecucin de todas las obras de urbanizacin previstas, incluidas las
infraestructuras de conexin con las redes generales de servicios y las de ampliacin o
mejora de las existentes (potabilizacin, suministro y depuracin de agua, transporte
pblico, etc.).
2.2. Garanta del realojamiento de los ocupantes legales.
2.3. Indemnizacin de los titulares de derechos
6

Destacar: Los deberes son primariamente del responsable de la ejecucin, que por su
cuenta y cargo puede asumir otras obligaciones, pero se transmiten a los propietarios
que participan en la actuacin. Esto se da por va de la afectacin de los terrenos al
cumplimiento de dichos deberes, con carcter de garanta real.

2.- LOS PRINCIPALES ELEMENTOS BSICOS DE LOS SISTEMAS

AUTONMICOS DE ORDENACIN URBANSTICA
2.1. Potestad de planeamiento. Los acuerdos.
Ordenacin urbanstica no es una materia susceptible de transaccin, lo que no excluye
la posibilidad de llevar a cabo convenios urbansticos. Consecuencias
1.- Admisin limitada de los convenios de planeamiento (slo pueden ser preparatorios
y no vinculantes de las decisiones unilaterales de ordenacin).
2.- Plena admisin de los convenios de gestin (referidos slo a la actividad de
ejecucin), con el lmite del 16.3 TRLsS08 : no pueden establecer obligaciones
adicionales ni ms gravosas (contravenirlo supone nulidad de pleno derecho).

2.2 Formulacin, aprobacin y gestin de la ejecucin de instrumentos

urbansticos.
La regulacin debe respetar una serie de prescripciones legales:
2.2.1.- Reglas comunes relativas a la documentacin: requerimientos:
1.- Inclusin preceptiva en el expediente de toda alteracin de la ordenacin urbanstica
del documento que acredite la identidad de los propietarios y titulares de derechos reales
sobre las fincas afectadas cinco aos antes si:

No se efecta en el marco de un ejercicio pleno de la potestad de planeamiento

(es decir, slo modificacin; no revisin).
Incremente la edificabilidad o la densidad, o modifique los usos del suelo.

2.- Inclusin preceptiva en la documentacin de los instrumentos de ordenacin de las

actuaciones de urbanizacin de un informe de sostenibilidad econmica, ponderando el
impacto que supone en las Haciendas afectadas y la suficiencia y adecuacin del suelo.
3.- Inclusin preceptiva en los informes de sostenibilidad ambiental, de un mapa de
riesgos naturales del mbito correspondiente.
4.- Exigencia de complecin de la documentacin expuesta al pblico durante la
informacin pblica e inclusin en ella de un resumen ejecutivo que permita al
ciudadano hacerse idea de en qu medida le afectara la ordenacin proyectada.
7

2.2.2. Reglas comunes relativas al procedimiento de aprobacin:

1.- Preceptividad de regular los supuestos en que el impacto de una actuacin obliga al
ejercicio pleno (revisin) de la potestad de ordenacin.
2.- Preceptividad del sometimiento a trmite de informacin pblica: la totalidad de los
instrumentos de planeamiento territorial y urbanstico y de ejecucin de ste
3.- Preceptividad de la evaluacin ambiental de los instrumentos de ordenacin
territorial y urbanstica.
4.- Obligacin de publicacin telemtica de los anuncios de informacin pblica y de
los actos de trmite que sean relevantes
5.- Preceptividad de informe de las AAPP hidrolgica, costas, carreteras e
infraestructuras
6.- Responsabilidad patrimonial de la AP correspondiente por el slo hecho del
incumplimiento del deber de resolucin expresa dentro del plazo mximo legal
establecido al efecto en los procedimientos de aprobacin de instrumentos de
ordenacin o ejecucin urbanstica.
7.- Imposicin del juego del sentido aprobatorio del silencio administrativo en los
procedimientos de instrumentos de ordenacin urbanstica iniciados de oficio por la AP
no competente para la aprobacin definitiva.

2.2.3. Reglas comunes sobre publicacin y publicidad

1.- Preceptividad de la publicacin de todos los instrumentos de planeamiento territorial
y urbanstico y de ejecucin de ste
2.- Deber de las AAPP competentes de tener a disposicin de los ciudadanos que lo
soliciten copias completas de los instrumentos de ordenacin vigentes en su mbito.

2.2.4.- Reglas comunes sobre control y eficacia de la gestin urbanstica

En esta materia encontramos la obligacin a las AAPP competentes de elevar al rgano
de gobierno correspondiente, un informe de seguimiento de la actividad de ejecucin
urbanstica. ste debe contener al menos la sostenibilidad ambiental y econmica.

3. LA ADECUACIN, MEDIANTE REGLAS COMUNES, DE

INSTITUCIONES GENERALES RELEVANTES EN EL URBANISMO
8

LAS

3.1. Introduccin
El marco legal estatal regula en su ttulo V tanto la expropiacin forzosa, como las otras
tcnicas de venta y sustitucin forzosas, siendo estas dos ltimas medidas concebidas
para garanta del cumplimiento de la funcin social de propiedad (art. 33.2 CE).
Los dos ejes fundamentales del planteamiento legal sern, por un lado, el status general
(mnimo comn denominador del ciudadano), y por otro, el cdigo fundamental de toda
accin pblica de ordenacin territorial y urbanstica. El resultado es un derecho de
propiedad del suelo ms garantista con respecto a la ley de 1956 y que opera de
verdadero puente entre las disposiciones del cdigo civil y la legislacin autonmica.

3.2. La Propiedad del Suelo.

Sobre el trasfondo de la neta separacin del rgimen de la propiedad del suelo y de las
actuaciones de transformacin de ste mediante la urbanizacin u operaciones
asimiladas a ella, de los artculos 7 y 8 en relacin con el 6 del Texto Refundido del la
Ley del Suelo de 2008, resulta para la propiedad del suelo lo siguiente:
1. Recuperacin y reafirmacin del carcter estatutario del rgimen de la propiedad
del suelo, cuya integracin se produce por la Ley de ordenacin territorial y
urbanstica de la correspondiente CA, y en virtud y conforme a ella, por el
conjunto de planes que compongan el sistema de instrumentos de ordenacin
que sta prevea. De este carcter resulta la vinculacin del suelo a concretos
destinos en los trminos dispuestos por la referida legislacin autonmica.
Es decir, que la delimitacin del contenido del derecho de propiedad como
institucin (sentido que del mismo da el art. 33. 2 CE) tiene lugar en 2 fases o
momentos.
- El primero trae a este campo el elenco de facultades de terminado por el CC,
uso, disfrute, explotacin y disposicin, para precisar que se refieren al
suelo, sea natural o construido, conforme no slo a su estado real y
caractersticas objetivas en cada momento, sino tambin, su clasificacin,
calificacin y destino segn sta.
- El segundo est presidido por las tcnicas autonmicas de vinculacin de
superficies o terrenos concretos a destinos y, a su travs, al pertinente
rgimen jurdico estatutario.
Por otra parte, debe destacarse que el propio art. 8.2 de la Ley del Suelo de 2008,
establece, para cerrar el rgimen estatutario de la propiedad, que la previsin de
edificabilidad por la ordenacin territorial y urbanstica, no equivale a la
integracin de la misma (de la previsin de edificabilidad) en el contenido del
derecho de la propiedad del suelo. Esto se debe, con mucha lgica, a que la
previsin de edificabilidad es algo virtual y todava no materializado, por lo que
no puede integrar el derecho de propiedad. Es necesaria que la edificabilidad se
patrimonialice para que pueda integrar el derecho a la propiedad, y ello slo se
produce con la realizacin efectiva.
9

As pues, el marco legal sirve de puente entre la regulacin general de la

propiedad contenida en el CC y la legislacin autonmica competente
constitucionalmente para delimitar el contenido urbanstico (facultades y
deberes) del derecho a la propiedad del suelo por relacin a su destino (a su
funcin social). Y para ello, el marco legal:
a) Define el contenido general de la propiedad como el ncleo indisponible. Y
respecto a este ncleo indisponible, le corresponder a la legislacin
autonmica fijar su alcance.
b) Determina el objeto del derecho segn su posible configuracin jurdica,
diferenciando: la finca (jurdico-civil y en su caso registral) de la parcela (en
las clases de suelo susceptibles de transformacin urbanstica o en las que
sta ha tenido ya lugar correctamente) o la unidad apta para la edificacin
(en las restantes clases de suelo; en particular en el suelo generalmente
denominado suelo rstico o no urbanizable).

2. Teniendo en cuenta esta integracin del contenido del derecho de propiedad del
suelo, desde el marco legal estatal, se garantiza la regulacin por la legislacin
reguladora de la ordenacin territorial y urbanstica de:
a) El derecho del propietario a realizar el o los actos constructivos o
edificatorios correspondientes, siempre que se cumpla con la condicin legal
de observar los deberes que correspondan, as como levantar las cargas
propias del rgimen que corresponda, y siempre que la referida ordenacin
atribuya edificabilidad para uso o usos determinados y se cumplan los
requisitos y condiciones establecidos exigibles.
Es decir, el marco legal debe garantizar al propietario (a ttulo de condicin
bsica de igualdad den el ejercicio de derecho de la propiedad) el ius
aedificandi.
b) El derecho de iniciativa del propietario del suelo, que igualmente le
corresponde en ejercicio de la libertad de empresa, para el ejercicio de la
actividad misma de ejecucin de la correspondiente actuacin urbanizadora.
Pero tambin debe garantizar tambin la facultad de participar en esta
actividad de ejecucin en un rgimen de equitativa distribucin de beneficios
y cargas entre todos los propietarios afectados en proporcin a su aportacin.
Es decir: garantiza al propietario la participacin en la actividad de ejecucin
en rgimen de equitativa distribucin de beneficios y cargas y el derecho a
concurrir a la habilitacin para el desarrollo de la actividad de ejecucin
misma en los trminos (libre concurrencia, derecho especial o derecho
exclusivo segn proceda) de la aludida legislacin autonmica.
Debe destacarse como la legislacin actual, en lo referido al rgimen del
derecho de propiedad del suelo, es plenamente garantizadora de dicho
derecho.
La prueba de mayor garanta la ofrece la traduccin por primera vez en la
historia de la legislacin urbanstica , del derecho de participacin en la
10

ejecucin de la actuacin urbanizadora en un derecho a ser indemnizado por

su valor en caso de impedimento o alteracin de las condiciones de su
ejercicio por disposicin, acto o hecho que surta efectos antes del inicio de la
actuacin y del vencimiento de los plazos para el ejercicio del derecho de
participacin.
3.3 La Expropiacin Forzosa.
La Ley del Suelo de 2008 contiene pocas novedades en materia de expropiacin
forzosa por razn de urbanismo. Las principales que introduce consisten en:
a) La nueva regulacin que hace de la reversin y la retasacin en su artculo 34
b) Modificacin del artculo 43.2 LEF (disp. Adic 5).

3.3.1. Depuracin del sistema de fuentes en la materia

Art. 29.1 de la Ley del Suelo de 2008 despeja los problemas interpretativos entre
la LEF y la legislacin urbanstica al fijar de modo claro el sistema de fuentes: el
ejercicio de la propiedad expropiatoria ha de realizarse siempre de conformidad con la
Ley del Suelo y con la LEF (ambas: Ley especial y general en la materia, forman as
bloque).

3.3.2. Aplicacin de la institucin: declaracin de utilidad pblica o el inters social,

beneficiarios de la expropiacin y supuestos de sta
Seala el art. 29 de la Ley del Suelo de 2008,la expropiacin por razn de la
ordenacin territorial y urbanstica puede aplicarse para las finalidades que prevea la
legislacin reguladora de dicha ordenacin , comportando la aprobacin de los
instrumentos de la misma, la declaracin de utilidad pblica y la necesidad de
ocupacin de los bienes y derechos correspondientes, teniendo la facultad de
beneficiarios las personas naturales o jurdicas subrogadas en las facultades de los entes
pblicos (Estado, CCAA y EELL).
Si entre stos se introducen bienes de dominio pblico, siendo su destino
urbanstico distinto del que motiv su afectacin o adscripcin al uso general o a los
servicios pblicos, debe producirse la oportuna mutacin demanial o, en su caso, la
desafectacin.
Caso especial es el de las vas rurales y urbanas comprendidas en la superficie
objeto de exp. :
a) Las rurales se entienden de propiedad municipal, salvo prueba en contrario.

11

b) Y las urbanas que desaparezcan se entienden transmitidas de pleno derecho al

organismo expropiante y subrogadas por las nuevas que resulten de la
ordenacin urbanstica.

El actual marco legal en materia de expropiacin forzosa y urbanismo introduce

importantes novedades en la regulacin de la materia:
a) No se refiere ya slo a los planes, sino genricamente a los instrumentos de
la ordenacin territorial y urbanstica que determine su legislacin
reguladora.
b) El radio de accin de la regla misma experimenta una clara acotacin, pues
la aprobacin de los instrumentos de ordenacin territorial o urbanstica slo
conlleva ya la declaracin de utilidad pblica y la necesidad de ocupacin
cuando, conforme a la legislacin autonmica, dichos instrumentos i)
habiliten para el desarrollo de la actividad de ejecucin y ii) sta deba
producirse por expropiacin.

3.3.3. Justiprecio
Los criterios de valoracin del suelo son de aplicacin universal. El TRLdS08:
-

el justiprecio de los bienes y derechos expropiados ha de fijarse conforme a los

criterios de valoracin contenidos para determinados bienes. (valoraciones del
suelo, instalaciones, construcciones y edificaciones.)
la fijacin del justiprecio tiene lugar mediante expediente individualizado o por
procedimientos de tasacin conjunta.
El justiprecio puede satisfacerse en especie en caso de acuerdo con el
expropiado.

En cuanto al artculo 43 de la LEF no es de aplicacin a las expropiaciones de bienes

inmuebles.

3.3.4. Procedimiento expropiatorio

El TRLdS08 da la competencia del legislador estatal para el procedimiento
administrativo comn estrictamente. Queda fuera cualquier regulacin de los
procedimientos en materias sin ttulo competencial especfico.

3.3.5. Pago del justiprecio

El pago de este en especie requiere el acuerdo con el expropiado.

12

3.3.6. Ocupacin
La regulacin previa consista en el levantamiento del acta de ocupacin de cada una de
las fincas afectadas por el expediente expropiatorio y su carcter de ttulo inscribible. El
TRLdS08 incluye la sustitucin de la incorporacin de la oportuna referencia catastral y
la identificacin mediante adecuado sistema grfico de coordenadas.

3.3.7. Reversin
Es una tcnica controvertida. La evolucin de su rgimen:
-

En 1879 sustituye la reversin a la tcnica de recuperacin del bien va

adquisicin preferente.
La LEF actual en 1999 estableci con carcter general la reversin salvo en dos
supuestos.
La STC 166/1986, de 19 de diciembre, sent que la reversin no era una garanta
constitucional sino de configuracin legal.
En cuanto al mbito urbanstico la ley 8/1990 y el TRLdS92 establecieron la
exclusin del derecho de reversin en dos supuestos.

El TRLdS08 incluye mejoras tcnicas. La regla general de la reversin en caso de

alteracin del uso que motiv la expropiacin de suelo en virtud de modificacin o
revisin de instrumentos de ordenacin territorial y urbanstica. Los supuestos
excepcionales son:
a) Implantacin y mantenimiento efectivo del uso rotacional motivante de la
expropiacin durante ocho aos o sustitucin de dicho uso por otro igualmente
pblico.
b) Expropiacin para formacin o ampliacin de un patrimonio pblico de suelo,
siempre que el nuevo uso sea compatible con los fines institucionales de ste.
c) Expropiacin para la ejecucin de una actuacin de urbanizacin siempre que la
ejecucin tenga lugar efectivamente dentro del plazo de diez aos.
d) Expropiacin por incumplimiento de los deberes o no levantamiento de las
cargas propias del rgimen aplicable al suelo.
e) La segregacin del suelo de su vuelo o subsuelo, con mantenimiento del uso
rotacional pblico para el que fue expropiado o concurra tambin alguno de los
anteriores supuestos de exclusin de la reversin.

3.3.8. Retasacin

13

El supuesto c) se discute doctrinalmente si puede dar lugar a retasacin. El art 34

TRLdS08 expone que procede la reversin cuando se cumpla el plazo de diez aos. Y
que procede la retasacin cuando se alteren los usos o la edificabilidad del suelo en
virtud de una modificacin del instrumentos de ordenacin y ellos suponga un
incremento de su valor conforme a los criterios aplicados en su expropiacin. Se
entiende que el supuesto acaba donde empieza el antes expuesto de exclusin de la
reversin. Hay retasacin porque al no haber concluido la urbanizacin ni haber
transcurrido el plazo para ello no ha lugar a las reversin.
A los efectos de la gestin urbanstica, a la retasacin as dispuesta se declaran
aplicables las reglas que la propia Ley dedica a la reversin incluida la del acceso al
Registro de la Propiedad.

3.4. La venta y sustitucin forzosas

El art. 36 TRLdS08 lleva al marco legal estatal de las polticas de ordenacin territorial
y urbanstica, las tcnicas de venta y sustitucin forzosa por incumplimiento de los
deberes de edificacin o rehabilitacin. Tal incumplimiento habilita para, adems de
dicha venta o sustitucin, la expropiacin forzosa por incumplimiento de la funcin
social de la propiedad, sin perjuicio de que la legislacin de ordenacin territorial y
urbanstica pueda prever otras cosas.
La regla aqu importante es el lmite, tanto para la expropiacin como para las otras dos:
el valor de la propiedad del suelo no podr ser nunca reducido en un porcentaje superior
al 50% de su valor total, con arreglo a los criterios legales, correspondiendo la
diferencia a la AP expropiante o actuante.
3.5 La valoracin del suelo
3.5.1. Persistencia transitoria del rgimen de valoraciones de la legislacin anterior
para el suelo clasificado como urbanizable
El nuevo rgimen legal de valoraciones no se aplica transitoriamente a los terrenos que:
a) A da 1 de julio de 2007 formaran parte del suelo clasificado como urbanizable,
e incluido en mbitos delimitados para los que el planeamiento urbanstico en
vigor estableciera ya en dicho momento las condiciones para su desarrollo
(transformacin urbanstica). Y
b) Siempre que en dicho momento no hubieran vencido los plazos para la ejecucin
de la correspondiente transformacin urbanstica, mientras esta actuacin est
realizndose y hasta su terminacin (sin que se produzca incumplimiento de los
plazos y en ausencia de los mismos hasta 31 de diciembre de 2011).
Cuando la ordenacin urbanstica aplicable al suelo fije un plazo superior al de 3 aos,
el rgimen transitorio es aplicable durante todo ese plazo y hasta la terminacin de la
correspondiente actuacin dentro del mismo (es decir, sin incumplimiento temporal).

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3.5.2. mbito de aplicacin y criterios generales del nuevo sistema de valoracin

Las valoraciones se realizan en todo caso por lo dispuesto en el art. 21 TRLdS08. Y
adems, en todo lo no dispuesto por:
a) Los criterios determinados por las leyes de ordenacin territorial y urbanstica,
cuando tenga por objeto la verificacin de las operaciones precisas para la
ejecucin de la ordenacin urbanstica y, en especial, la equidistribucin de
beneficios y cargas.
b) La legislacin general de expropiacin forzosa y de responsabilidad de las
AAPP, en los restantes casos.
El rgimen de valoraciones se aplicar a:
-

El suelo, las instalaciones, construcciones y edificaciones y los derechos

constituidos sobre o en relacin con ellos.
Cuando tengan por objeto:
o La verificacin de las operaciones y equidistribucin de beneficios y
cargas en la ejecucin y en defecto de acuerdo de los sujetos afectados.
o El justiprecio de todas las expropiaciones urbansticas o no.
o La fijacin del precio en la venta o sustitucin forzosas.
o La fijacin de la indemnizacin por responsabilidad patrimonial de la AP.

Sin perjuicio de los criterios especficos las valoraciones deben efectuarse aplicando los
siguientes criterios generales:
a) Tratndose de suelo:
a. Realizacin con referencia al pleno dominio libre de toda carga,
gravamen o derecho limitativo de la propiedad.
En caso de existir cargas, la AP puede elegir entre fijar el justiprecio de
cada uno de los derechos que concurran, o valorar el inmueble en su
conjunto y consignar el importe en el rgano judicial competente para
que ste fije y distribuya la proporcin entre los interesados.
b. Con independencia en la causa de la valoracin, el instrumento que la
motive y atendiendo a la situacin del suelo.
b) Tratndose de edificaciones, construcciones o instalaciones: tasacin:
a. En el suelo rural, con independencia de los terrenos, siempre que se
ajuste a la legalidad al tiempo de la valoracin, sean compatibles con el
uso o el rendimiento, y no hayan sido tenidos en cuenta en la valoracin
por ser mejoras permanentes.
b. En el suelo urbanizado, conjuntamente con el suelo.
En ambos supuestos:
1. Se cumple el requisito de la legalidad tanto en caso de realizacin en
origen como de legalizacin urbanstica posterior
2. Debe considerarse la antigedad y el estado de conservacin (reduccin
de su valor en proporcin al tiempo transcurrido de la vida til).
c) Tratndose de concesiones administrativas o derechos reales sobre inmuebles:
tasacin, con arreglo a la disposiciones de expropiacin que especficamente
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determinen su justiprecio, y subsidiariamente, por las normas administrativas,

civiles y fiscales aplicables.
3.5.3. Valoracin de los bienes y derechos en la situacin bsica de suelo rural y
excluidos del proceso urbanstico
Si se trata de terrenos en la situacin del suelo rural no susceptible de valoracin
urbanstica la tasacin debe tener lugar conforme a los siguientes criterios:
a) Si se trata de terrenos: mediante capitalizacin de la renta anual o potencial
(tomndose la superior de ambas), verificndose utilizando medios tcnicos
normales e incluyendo como ingresos las subvenciones estatales y descontando
los costes necesarios para la explotacin. El valor obtenido puede corregirse
justificadamente al alza, hasta un mximo del doble en funcin de: i) factores
objetivos de localizacin (accesibilidad a ncleos de poblacin o centros de
actividad econmica); ii) la ubicacin en entornos de singular valor ambiental o
paisajstico.
b) Si se trata de edificaciones, construcciones e instalaciones: mediante el mtodo
del coste de reposicin segn su estado y antigedad en el momento de
referencia.
c) Si se trata de plantaciones y sembrados preexistentes, o de indemnizaciones por
arrendamiento rstico u otros derechos: aplicando los criterios de las Leyes de
expropiacin forzosa y arrendamiento rsticos.
3.5.4. Valoracin de bienes y derechos en la situacin bsica de suelo rural
susceptible de transformacin urbanstica
Si se trata de terrenos en la situacin de un suelo rural sometido a una operacin de
transformacin urbanstica (con requisitos para ser iniciada o para expropiar el suelo),
pero en la que la disposicin, el acto o el hecho que motiva la valoracin impide el
ejercicio por los propietarios afectados del derecho de participar en su ejecucin o altera
las condiciones de ejercicio de dicho derecho, la tasacin es el resultado de: i) la
aplicacin del mismo porcentaje fijado por la legislacin autonmica para la
participacin de la comunidad en las plusvalas a ii) diferencia entre el valor del suelo
en su situacin de origen y el valor que le correspondera si estuviera terminada la
actuacin o iii) la merma provocada en el valor que correspondera al suelo si estuviera
terminada la actuacin.
3.5.5. Valoracin de bienes y derechos en la situacin bsica de suelo rural sometido
a una operacin de transformacin urbanstica en la que ha sido posible el ejercicio
por los propietarios afectados del derecho de participacin en su ejecucin
3.5.5.1. Primer supuesto: actuacin promovida por iniciativa particular, que no es
posible iniciar por efecto de una disposicin, un acto o un hecho, justamente el que
motive la valoracin.
Procede la indemnizacin de los siguientes gastos y costes: i) los relativos a la
elaboracin del proyecto o proyectos tcnicos (de los instrumentos de ordenacin y
ejecucin); ii) los de las obras acometidas; y iii) financiacin, gestin y promocin
necesarios para la ejecucin de la actuacin.

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3.5.5.2. Segundo supuesto: actuacin promovida por iniciativa particular ya en

curso de ejecucin
La valoracin se efecta por el resultado mayor de las dos siguientes operaciones:
1) La determinacin del importe de la indemnizacin procedente por gastos y
costes (supuesto anterior).
2) Determinacin en proporcin al grado alcanzado en la ejecucin desarrollada.
En el segundo e los mtodos expuestos, se procede de esta forma:
a) Fijacin del grado de ejecucin (valor entre 0 y 1).
b) Multiplicacin del valor asignado por:
a. La diferencia entre el valor del suelo en origen y el valor que le
correspondera si estuviera terminada la actuacin; o
b. La merma provocada en el segundo valor (terminacin de la actuacin).
El resultado mayor obtenido define el importe de la indemnizacin que ha de ser
distribuida entre todos los afectados. Se distinguen dos supuestos:
1. Existe promotor habilitado para la ejecucin que no es propietario de suelo y su
retribucin no se produce mediante adjudicacin de parcelas resultantes. En este
caso, se descontar su retribucin del montante global.
2. No existe promotor habilitado para la ejecucin o, de existir, su retribucin ha
sido establecida mediante adjudicacin de parcelas. En este caso, se distribuir
proporcionalmente el montante total entre los adjudicatarios de parcelas
resultantes.
3.5.6. Valoracin de los bienes y derechos en la situacin bsica de suelo urbanizado
La tasacin debe tener lugar
A) En suelo urbanizado no incluido en el mbito de una actuacin de reforma o
renovacin de la urbanizacin:
a. Si no est an edificado o, de estarlo, la construccin en curso o la
edificacin existente es ilegal o se encuentra en situacin de ruina fsica,
se aplica a la edificabilidad el valor de repercusin del suelo segn su
uso determinado por el mtodo residual esttico y se detrae de la
cantidad resultante el valor de los deberes y cargas an pendientes.
b. Si est edificado o en curso de edificacin: el resultado ms alto de los
dos que resulten del mtodo de comparacin y del mtodo residual
(supuesto anterior), pero aplicado slo al suelo.
B) En suelo urbanizado incluido en el mbito de una actuacin de reforma o
renovacin de la urbanizacin: aplicacin del mtodo residual, considerando los
usos y las edificabilidades atribuidos por la ordenacin en la situacin de los
terrenos en origen.

3.6. La responsabilidad patrimonial de la Administracin por razn de urbanismo.

En su art. 35 el TRLdS08 sistematiza y perfecciona tcnicamente, los supuestos
indemnizatorios por razn urbanstica que ya se encontraban establecidos. Los que dan
lugar en todo caso a derecho e indemnizacin son los siguientes:
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a) La alteracin de las condiciones de ejercicio de la ejecucin de la urbanizacin o

participacin de los propietarios en ella por cambio de la ordenacin o acto o
negocio de la adjudicacin de la actividad de ejecucin, siempre que:
- Se produzca antes de transcurrir los plazos previstos para su desarrollo o
- Transcurridos dichos plazos, si la ejecucin no se hubiera llevado a efecto
por causas imputables a la AP.
b) La imposicin, respecto de construcciones y edificaciones, de vinculaciones y
limitaciones singulares que excedan de los deberes legalmente establecidos o
lleven consigo una restriccin de la edificabilidad o el uso que no sea susceptible
de distribucin equitativa.
c) La modificacin o extincin de la eficacia de los ttulos administrativos
habilitantes de obras y actividades, determinadas por el cambio sobrevenido en
la ordenacin.
d) La anulacin de los ttulos administrativos habilitantes de obras y actividades
(salvo dolo, culpa o negligencia graves imputables al perjudicado).
e) La demora injustificada en el otorgamiento de los expresados ttulos
administrativos (salvo dolo, culpa o negligencia graves imputables al
perjudicado).
f) La denegacin improcedente de los mismos ttulos administrativos (salvo dolo,
culpa o negligencia graves imputables al perjudicado).
3.7. La funcin social de la propiedad y gestin del suelo: la venta y la sustitucin
forzosas.
Recogiendo figuras ya existentes en nuestro urbanismo, el TRLdS08 regula los
supuestos de procedencia, el alcance y el rgimen tanto de la venta, como de la
sustitucin forzosa al servicio de la edificacin desde la perspectiva del establecimiento
de las condiciones bsicas de garanta de la propiedad.
Esto quiere decir que:
1. El juego de dichas figuras depende del incumplimiento de la funcin social de la
propiedad.
2. Y que las consecuencias que implica ese juego son alternativas a la expropiacin
sin ms y no enervan el establecimiento por la legislacin autonmica de otras
igualmente posibles.
Dada la similitud entre las opciones expropiatorias y de venta forzosa, lo que distingue
la sustitucin forzosa es que tiene por objeto la facultad de edificacin para imponer su
ejercicio en rgimen de propiedad horizontal con el propietario actual del suelo.
La garanta del propietario afectado.

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La aplicacin de las mencionadas figuras nunca puede dar lugar a una minoracin por la
legislacin reguladora de la ordenacin territorial y urbanstica del contenido del
derecho de propiedad del suelo en un porcentaje superior al 50% de su valor.
El procedimiento (comn) de la venta o sustitucin forzosas.
El procedimiento de la venta o sustitucin forzosas queda sujeto a las siguientes reglas:
1. Principios de publicidad y concurrencia en la adjudicacin.
2. Iniciacin tanto de oficio como a instancia del interesado.
3. Necesidad de la declaracin de deberes del rgimen de la propiedad del suelo,
con acuerdo de aplicacin del rgimen de venta o sustitucin forzosas.
4. Preceptividad de la remisin al Registro de la Propiedad de certificacin del acto
o actos correspondientes para su constancia por nota al margen de la ltima
inscripcin de dominio.
5. Carcter de ttulo inscribible en el Registro de la Propiedad de la resolucin, a
cuyo efecto debe expedirse la oportuna certificacin de la adjudicacin.
3.8. Los patrimonios pblicos de suelo.
La pretensin del TRLdS08 en este punto es la introduccin en el rgimen de la
institucin el rigor indispensable para hacer de ella una tcnica realmente operativa y
con capacidad de incidencia en la poltica urbanstica y de la vivienda.
Las reglas que establece pueden sintetizarse as:
1) Fin institucional:
a) Regular el mercado de terrenos.
b) Obtener reservas de suelo para actuaciones de iniciativa pblica.
c) Facilitar la ejecucin de la ordenacin territorial y urbanstica.
2) Bienes integrantes:
a) En todo caso, los bienes, recursos y derechos adquiridos por la Administracin
en virtud de las entregas obligatorias gratuitas correspondientes a la
participacin de la comunidad en las plusvalas.
b) Adems, aquellos que determine la legislacin autonmica sobre ordenacin
territorial y urbanstica.
3) Carcter: Se trata de patrimonio separado de la correspondiente AP.
4) Destino:
a) Como regla general, la construccin de viviendas sujetas a algn rgimen de
proteccin pblica.
b) Tambin cabe su utilizacin a los usos de inters social que prevea la legislacin
autonmica en la materia.
5) Limitaciones al trfico de bienes destinados a la construccin de viviendas
sujetas a algn rgimen de proteccin pblica que permita tasar su precio
mximo de venta, alquiler u otras formas de acceso a la vivienda: Prohibicin de
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la adjudicacin o transmisin por precio superior al valor mximo del suelo sobre el
tipo de vivienda que se trate.
6) Rgimen hipotecario de las limitaciones, obligaciones, plazos y condiciones de
destino de las fincas integrantes del patrimonio pblico de suelo incluidas en las
enajenaciones.
3.9. El derecho de superficie
El fin aqu perseguido por el marco legal estatal es la promocin del derecho superficie
y para ello establece un rgimen completo del mismo, superando el deficit normativo
anterior.
El rgimen de este derecho aparece integrado por las siguientes reglas (arts. 40 y 41):
1) Normativa aplicable:
a) En primer lugar, el TRLdS08.
b) En lo no previsto por esta norma, la legislacin civil y el ttulo constitutivo del
derecho
2) Contenido posible doble:
a) Atribucin al superficiario de la facultad de realizar construcciones o
edificaciones en la rasante y en el vuelo y el subsuelo de una finca ajena,
manteniendo la prosperidad temporal de las construcciones o edificaciones
realizadas.
b) Atribucin al superficiario de la propiedad temporal sobre construcciones o
edificaciones ya realizadas o sobre viviendas, locales o elementos privativos de
construcciones o edificaciones.
3) Constitucn:
a) Slo es posible por el propietario del suelo.
b) Preceptividad de la formalizacin de Escritura pblica e inscripcin en el
Registro de la Propiedad.
c) Tanto a ttulo oneroso como gratuito.
4) Duracin mxima: 99 aos.
5) Rgimen de propiedad horizontal: posibilidad de la constitucin de la propiedad
superficiaria en este rgimen, con separacin del terreno del propietario.
6) Transmisin y gravamen:
a) Por el superficiario: susceptibilidad de transmisin y gravamen.
b) Por el propietario del suelo: susceptibilidad de transmisin y gravamen del
derecho con separacin del derecho del superficiario y sin necesidad de
consentimiento de este.
7) Extincin: por dos causas:
a) No edificacin de conformidad con la ordenacin territorial y urbanstica en el
plazo previsto ene l ttulo de constitucin.
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b) Transcurso del plazo de duracin del derecho.

8) Confusin de los derechos: es posible, pero la reunin de los derechos de
propiedad del suelo y los del superficiario se produce sin perjuicio de que las cargas
sobre uno y otro continen gravndolos separadamente hasta el transcurso del plazo
del derecho de superficie.

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