Escola da Magistratura do Estado do Rio de Janeiro

A REPARTIO DAS RECEITAS TRIBUTRIAS

Luana de Oliveira Andrade

Rio de Janeiro
2010

LUANA DE OLIVEIRA ANDRADE

A repartio das receitas tributrias

Artigo Cientfico apresentado Escola de

Magistratura do Estado do Rio de Janeiro, como
exigncia para obteno do ttulo de PsGraduao.
Orientadores: Profa . Nli Fetzner
Prof. Nelson Tavares
Profa . Mnica Areal

Rio de Janeiro
2010

A repartio das receitas tributrias

Luana de Oliveira Andrade
Graduada pela Universidade Fundao
Oswaldo Aranha UNIFOA. Advogada.

Resumo : O presente trabalho tem por objetivo realizar uma reflexo acerca da repartio das
receitas tributrias analisando a arrecadao tributria nos trs nveis do Estado Federal, vale
dizer, na esfera federal, estadual e municipal.

Palavras-chaves: Receitas Tributrias. Entes Federativos. Repartio.

Sumrio: Introduo. 1. Histrico da Responsabilidade Civil do Estado. 2. Controvrsias na

Jurisprudncia. 3. Controvrsias na Doutrina. 4. A Moderna responsabilidade civil do Estado.
Concluso. Referncias

1- INTRODUO
Busca-se neste estudo fazer uma anlise da repartio do produto da arrecadao
tributria. Abordam-se os diversos tributos de competncia dos trs entes federativos: Unio,
Estados e Municpios. Tenta-se no presente estudo analisar a origem das receitas arrecadadas
pelos entes federativos e a destinao que lhes dada. Faz-se uma anlise dos critrios utilizados
para a repartio da competncia tributria.
No que diz respeito ao sistema de repartio das receitas tributrias, tambm sero
abordadas algumas cautelas constitucionais.

Mister se faz asseverar que eventuais propostas que venham a ser feitas ao longo da
exposio decorrem estritamente do campo terico, as quais, alm de lapidao, necessitam
submeter-se a teses e projees para a verificao de sua plausibilidade e eficcia.
Destarte, mais do que apresentar solues, o presente trabalho almeja identificar e expor
questes atinentes repartio das receitas tributrias.
Assim, esse trabalho rene bibliografia nos campos financeiro e tributrio, no
pretendendo de nenhuma forma esgotar o assunto que de extrema dificuldade e complexidade.

2. NOES INICIAIS
2.1 Histrico
De acordo com HARADA (2001), no h que se falar em repartio da receita tributria
quando o Brasil no era uma Federao. Afinal, somente a partir da criao do Estado Federativo
Brasileiro pode-se verificar a existncia de trs entes federativos, vale dizer, a Unio, os EstadosMembros e os Municpios. Para adquirirem autonomia financeira, cuja inexistncia, na prtica,
elide quase que totalmente a autonomia poltica e administrativa, os entes da federao
adquiriram competncia para a arrecadao tributria e houve possibilidade do produto desta
arrecadao ser repartido.
Assim, a abordagem histrica tem incio com a proclamao da Repblica, pois foi esse
ato que, em 15 de novembro de 1889 marcou o momento do nascimento da Federao, por fora
do Decreto n 1, definitivamente implantada com a Constituio Federal de 1891.
A Constituio de 1891, ento, adotou definitivamente como forma de governo a
Repblica Federativa, constituindo-se por unio perptua e indissolvel das suas antigas
provncias em Estados Unidos do Brasil (art. 1). Cada uma das antigas provncias formara um
Estado e o antigo municpio neutro se transformara no Distrito Federal, que continuou a ser a
capital da Unio (art. 2). As rendas tributrias, em decorrncia, foram discriminadas.
O incio da fase republicana foi marcado por grandes dificuldades financeiras e
econmicas suscitadas pela pesada herana que lhe transmitiu o Imprio e a recente abolio da
escravatura.

A primeira Constituio Republicana nasceu, portanto, com um formato histrico

peculiar, uma vez que as condies polticas e econmicas ento vigentes colocavam de um lado
os estados cafeeiros, que desfrutavam de slida base financeira e, de outro, os estados sem fontes
promissoras de renda. Entretanto, a Constituio de 1891 no trazia em seu bojo nenhuma
discriminao do produto da arrecadao expressamente estipulada. Ditava, em seu art. 5, que
cada Estado deveria prover por sua prpria conta as suas necessidades administrativas, limitandose a Unio a prestar socorro em caso de calamidade pblica, se solicitado. Desse modo, v-se que
a referida Constituio no contemplava a amenizao das desigualdades regionais.
A crise da economia cafeeira e a Revoluo de 30 inauguraram uma nova fase, em que as
burguesias regionais perderam o poder de administrar as finanas e abriram espao ao
federal.
A Constituio de 1934 manteve o federalismo e a consequente discriminao das rendas
tributrias, mas ampliou os poderes da Unio, enumerados extensamente nos arts. 5 e 6. No
obstante, foi por meio da CF/34 que comeou a desenvolver-se, em termos constitucionais, entre
ns, a repartio das receitas tributrias.
Com a Carta Poltica de 34 surgiram os impostos regionais, consubstanciados pela criao
do imposto de indstria e profisses, regulado e lanado pelos Estados, mas com o produto da
arrecadao dividido igualmente entre o Estado e os Municpios. Todavia, o maior interesse dos
Estados em seus impostos exclusivos prejudicou esse tipo de transferncia.
Surgiram tambm nessa Constituio os impostos de competncia residual, arrecadados
ou pela Unio ou pelos Estados, cujo produto da arrecadao era dividido entre Unio (30%),
Estados (50%) e Municpios originrios da receita (20%). nessa Constituio que aparece,
tambm, a faculdade de transferncia de impostos privativos dos Estados para os Municpios, a
qual abrangia o prprio poder de legislar ou apenas a apropriao do produto da arrecadao,
conforme determinao do respectivo Estado. H que se ressaltar, ainda, que foi na Constituio
de 1934 que o auxlio ao Nordeste foi contemplado como obrigatrio, destinando-se nunca menos
de 4% da receita tributria federal a obras e servios contra secas. Nessa Carta Poltica, o
federalismo e as relaes intergovernamentais, embora um pouco mais marcantes, ainda
deixavam a desejar.
A Constituio de 1937, diferentemente da sua anterior, representou um retrocesso no
plano da discriminao do produto da arrecadao, o que se deu principalmente pela supresso da

destinao de parte da receita tributria federal ao Nordeste. O produto do imposto de

competncia residual tambm passou a ser exclusivamente destinado ao poder tributante.
Restaram intactas as transferncias dos Estados para os Municpios do produto do imposto de
indstrias e profisses, mas que, como dito, eram de pouca valia em razo do desinteresse dos
Estados em sua arrecadao.
Vale meno positiva, de outro lado, o imposto criado nesse perodo pela EC n 04/40,
denominado imposto nico sobre as operaes relativas ao carvo mineral nacional e aos
combustveis e lubrificantes lquidos de qualquer origem. De sua arrecadao, caberia uma quota
proporcional ao consumo daqueles produtos em seus territrios.
A queda de Vargas recolocou em cena o Congresso Nacional, ampliando o poder das
oligarquias em negociar recursos fiscais e verbas do oramento federal. Explica-se assim, a
ampliao do valor das transferncias aos Estados e Municpios e os novos instrumentos
financeiros de apoio s regies norte e nordeste. Em outras palavras, a Constituio de 1946
ampliou a tcnica de cooperao financeira que a Carta de 1937 procurou racionar.
Com a Carta de 1946, principalmente, os Municpios, que receberiam 15% do produto do
imposto sobre a renda e 10% do imposto sobre o consumo. Ademais, receberiam tambm o
chamado excesso de arrecadao estadual de impostos, consistente na transferncia de 30% do
excedente resultante da diferena entre a arrecadao estadual de impostos em Municpio que no
capital e o total de rendas locais de qualquer natureza.
Contemplava a Carta Poltica de 1946, ainda, a transferncia de, no mnimo, 3% da receita
federal ao Nordeste para a promoo de obras e servios de assistncia econmica e social,
idntica verba Amaznia e 1%, por vinte anos, para o plano de aproveitamento das
possibilidades econmicas do Rio So Francisco.
Em 1964, o golpe militar instituiu a ditadura. A concentrao de poderes Unio foi
tamanha que a Carta de 1967 chamava-se apenas Constituio do Brasil, denominao s
modificada em 69 aps a edio da EC n 1, que editou uma Constituio que reproduzia a
anterior. Essa caracterstica se refletia tambm no campo tributrio, onde verificou-se uma
concentrao de tributos na competncia da Unio.
O regime militar alterou a estrutura tributria e estabeleceu maior controle dos recursos
fiscais. A reforma tributria previa que as entidades subnacionais contassem com o mnimo de
recursos para desempenhar suas funes sem atrapalhar o processo de crescimento,

principalmente por meio da arrecadao do ICM (hoje, ICMS) e de um sistema de transferncias

intergovernamentais, que garantia o mnimo de receita para unidades cuja capacidade tributria
fosse precria. Esse quadro permaneceu at 1975.
Assistiram-se, ento, reaes dos Estados e Municpios, culminando na Emenda
Constitucional n 23/83, que elevou os percentuais dos Fundos de Participao dos Estados e dos
Municpios (criados pela EC n 18, de 1965) e fechou brechas legais que haviam permitido
Unio reduzir as bases sobre as quais incidiram os percentuais das participaes dos Estados e
Municpios na receita tributria.
A Constituio de 1988 buscou o fortalecimento da Federao, instituindo tal forma de
estado como clusula ptrea. No que diz respeito s finanas pblicas propiciou o aumento do
grau de autonomia fiscal dos Estados e Municpios, a desconcentrao dos recursos tributrios
disponveis e a transferncia de encargos da Unio para aquelas unidades.
Atualmente, alm das receitas transferidas pela Unio aos Estados, Distrito Federal e
Municpios atravs dos fundos de participao, a Unio transfere ainda para as referidas esferas
de governo: 3% do produto de arrecadao dos impostos sobre produtos industrializados, para
aplicao em programas de financiamento ao gestor produtivo das regies norte, nordeste e
centro-oeste, atravs de suas instituies financeiras de carter regional; 10% do produto de
arrecadao do imposto sobre produtos industrializados, aos Estados o Distrito Federal,
proporcionalmente ao valor das respectivas exportaes de produtos industrializados; 50% do
imposto territorial rural aos Municpios onde a arrecadao for efetuada; 30% do imposto sobre
operaes financeiras - ouro, aos Estados e 70% aos Municpios produtores de ouro; 2/3% da
distribuio do salrio educao destinam-se ao estado onde a arrecadao for efetuada.
2.2 Conceito de repartio das receitas tributrias
Aps fazer meno ao desenvolvimento constitucional da repartio das receitas
tributrias, chega-se ao seu conceito extrado das obras de AFONSO DA SILVA (1998) e
HARADA (2001).
Porm, apenas a ttulo de explanao traz-se as caractersticas de um Estado Federativo.
A federao a forma de Estado caracterizada por uma descentralizao polticoadministrativa, formada sob a base de uma repartio de competncias (legislativas,

administrativas e tributrias) entre os entes polticos que a compem, de sorte que estes sejam
entidades dotadas de autonomia.
A repartio de competncias entre os entes federativos objetiva preservar a autonomia
dos entes polticos que compem o Estado Federal.
Um dos critrios utilizados para definir as competncias de cada ente o princpio da
prevalncia do interesse: se o interesse for local, a competncia do Municpio, se nacional o
interesse, a competncia da Unio. A competncia dos Estados residual.
O Brasil, pelas suas prprias condies geogrficas, tem vocao histrica para o
federalismo. O pas caracteriza-se por uma imensa rea territorial contgua. No perodo colonial,
poca de comunicaes difceis, com poucas estradas e navegao deficiente foi necessrio impor
o regionalismo poltico, traduzido mais tarde na forma jurdica do federalismo, para garantir a
sobrevivncia nacional.
A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a
Unio ou Governo Federal, vinte e seis Estados, um Distrito Federal e mais de 5.560 Municpios.
A Unio uma pessoa jurdica de direito pblico interno, representada pelo Presidente da
Repblica. importante que no se confunda Unio com Repblica Federativa do Brasil. Esta
ltima pessoa jurdica de direito internacional, dotada de soberania, considerada poder supremo
consistente na capacidade de autodeterminao. A Unio, como os demais entes federativos
titular to-s de autonomia, compreendida como governo prprio dentro do crculo de
competncias traadas pela Constituio Federal.
Os Estados Federados, Estados-Membros ou simplesmente Estados so os entes polticos
dotados de autonomia, isto , poder de auto-governo e auto-administrao. Destarte, cada Estado
tem o poder de elaborar a sua prpria Constituio, de estabelecer os princpios e normas bsicas
que regulam a sua existncia. Alm do poder de elaborao de suas Constituies, tm ainda o
poder de revis-las, de modific-las ou de atualiz-las de conformidade com as circunstncias e
situaes histricas novas. claro que esse poder de autonomia no ilimitado; h que se
observar os princpios constitucionais. Ademais, todos os Estados tem igualdade de representao
no Senado.
Os Municpios so uma corporao territorial intercalada no Estado, com governo prprio
que se realiza atravs de rgos escolhidos e prprios, regulando em seu prprio nome os
assuntos da comunidade local nos limites das leis e da auto-responsabilidade. uma entidade

federativa com autonomia assegurada pela capacidade de auto-governo e administrao prpria.

So regidos por Lei Orgnica.
A atual Constituio Federal deu grande importncia aos Municpios, a que aludem os
arts. 18, 29 a 31, 145, com referncia aos tributos, 156 a 158, que tratam dos impostos municipais
e da repartio das receitas tributrias, 182 a 183, que fala da poltica urbana, e 35 da ADCT, que
prev o aumento nos percentuais do fundo de participao dos Municpios, dando assim grande
relevo ao Municpio brasileiro.
O Distrito Federal tem natureza de pessoa jurdica de direito pblico interno, possuindo,
portanto, autonomia. Foi criado com o objetivo de abrigar a sede do Governo. O Distrito Federal
no divido em Municpios, de acordo com o art. 32 da Magna Carta. Braslia a cidade
escolhida para ser a Capital Federal (art. 18, 1). O DF acumula competncias (legislativas,
administrativas e tributrias) de Estado e Municpio, elaborando portanto a legislao estadual e
municipal. O Poder Judicirio, o Ministrio Pblico, a Defensoria Pblica, as Polcias e os
Bombeiros so organizados e mantidos pela Unio (art. 21, XII e XIV). Tais rgos so regidos
por Leis Orgnicas, por exemplo temos a Lei Orgnica Nacional do Ministrio Pblico, Lei
8.625/93.
A repartio de competncias (legislativas, administrativas e tributrias) entre a Unio, os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios constitui o fulcro do Estado Federal. Nesse diapaso,
temos que o poder tributrio uma das competncias partilhadas, ou seja, o poder de instituir e
cobrar tributos dividido entre os entes polticos da Federao, e essa diviso talvez a mais
importante delas porque visa garantir a autonomia financeira destes entes. Assim, a Magna Carta
atribui competncia tributria Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios.
A Unio arrecada, privativamente, os impostos previstos no art. 153 da Lei Mxima (IR,
II, IE, IPI, IOF, ITR, IGF), os emprstimos compulsrios (art. 148 da CF) e as contribuies
especiais (art. 149, caput da CF, quais sejam, CIDE, contribuies sociais e contribuies
previdencirias). Aos Estados compete a arrecadao exclusiva dos impostos descritos no art. 155
da CF (IPVA, ITD e ICMS). Os Municpios tem competncia privativa para arrecadar os
impostos do art. 156 da CF (IPTU, ISS e ITBI) e a COSIP (art. 149-A da CF). E, finalmente, o
DF possui competncia hbrida, cabendo-lhe a arrecadao de impostos estaduais, municipais e
da COSIP (art. 32, I; 147 e 155, caput da CF).

Ainda, Unio atribuda competncia residual para instituir imposto e contribuies de

seguridade social no abrangidas por sua competncia privativa (arts. 154, I e 195, 4 da CF) e
competncia extraordinria para instituir impostos em caso de guerra externa (art. 154, II) .
Salientamos, outrossim, que a instituio de taxas, contribuies de melhoria e
contribuio previdenciria dos servidores pblicos (art. 149, 1) cabe ao ente da federao que
possuir competncia administrativa. A CF dispe a competncia administrativa da Unio e dos
Municpios nos arts. 21, 23, 25 e 30. A competncia administrativa dos Estados residual . Um
exemplo de competncia administrativa a competncia do municpio de promover a proteo do
patrimnio histrico-cultural local, e, para tanto, poder instituir taxas. Diz-se que a competncia
dos Estados residual pois no h previso constitucional expressa como ocorre no caso dos
municpios e da Unio. O art. 21 da CF diz: Compete Unio; o art. 30 da CF diz: Compete
aos Municpios, e, no h artigo equivalente em relao aos Estados.
Normalmente, a pessoa poltica fica com o produto da arrecadao de seus tributos.
Porm, s vezes, a Constituio Federal determina que o ente poltico partilhe o produto da
arrecadao com outros entes. Quando isto acontece, alguns supem, erroneamente, que a
entidade beneficiada tem o direito de exigir a criao e a cobrana destes tributos, ou at de
subrogar-se na competncia do ente omisso.
Para melhor entendimento deste trabalho, importante frisar a diferena entre os
conceitos de competncia tributria e de repartio da receita tributria.
A competncia tributria a delimitao do poder de tributar. Poder de tributar entendido
como poder do ente federativo (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios) instituir por lei
prpria, cobrar e fiscalizar um tributo. Conceito ligado, portanto, competncia legislativa.
Os arts. 147 a 156 da Constituio Federal tratam da atribuio de competncia tributria
Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios.
A repartio de receitas diz respeito, por outro lado, distribuio do produto da
arrecadao tributria. O ente federativo, neste caso, no possui poder de tributar; um mero
beneficirio da arrecadao, no podendo instituir, cobrar ou fiscalizar o tributo. Somente poder
verificar se a distribuio est sendo realizada corretamente. Caso o ente federativo competente
no arrecade, o beneficirio nada poder fazer.
Dessa tcnica cuidam os arts. 157 a 162 da vigente Constituio.

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Para melhor entendimento, segundo o doutrinador Hugo de Brito Machado, a

discriminao constitucional de rendas expresso genrica que compreende a atribuio de
competncia, ou partilha do poder tributrio, e a distribuio de receitas tributrias. Pela
distribuio de competncias divide-se o prprio poder de instituir e cobrar tributos. Entregam-se
aos entes federativos parcelas do prprio poder de tributar. Pela distribuio de receitas, porm, o
que se divide entre as referidas entidades o produto da arrecadao do tributo por uma delas
institudo e cobrado.
Como pde ser verificado, a partilha da competncia tributria descentraliza o poder
poltico, mas no minimiza as desigualdades. A soluo encontrada pelo legislador constitucional
foi a distribuio do produto da arrecadao tributria.
Desta feita, como j mencionado, os artigos 157 a 162 da Lei Maior tratam da repartio
da receita tributria. Atravs desse imperativo legal, o produto da arrecadao de tributos
dividido entre os entes polticos brasileiros.
Nem todos os tributos podem ser criados por todas as pessoas federativas. A Unio, os
estados-membros, os municpios e o Distrito Federal possuem competncias separadas para
criao de seus tributos, as quais so definidas constitucionalmente. Essa diviso de
competncias para criao dos tributos no quer dizer que a pessoa que a criou a nica que ir
receber a receita tributria proveniente da arrecadao dos tributos. A Constituio Federal, em
seus arts. 157 a 162 estabelecem regras gerais para o que a doutrina denomina de repartio ou
distribuio de receitas tributrias, tambm conhecida como federalismo cooperativo.
A repartio das receitas tributrias nada mais do que a diviso do produto arrecadado
por um tributo, o qual foi criado e cobrado por uma das pessoas componentes do Estado. Assim,
por exemplo, a Unio a pessoa componente do Estado para instituir e cobrar o imposto sobre a
renda e proventos de qualquer natureza, entretanto, o produto arrecadado por este tributo ser
repartido com os estados-membros, municpios e o Distrito Federal.
Repartio, termo usado na Constituio, empregado no sentido de dividir em partes,
atravs de um processo pelo qual se efetiva a composio de rendas, que sero partilhadas aos
Estados, Distrito Federal e aos Municpios. Trata-se de operaes cujo objetivo final o de
propiciar o rateio das receitas decorrentes dos tributos, implicando, assim, a distribuio das
partes entre as pessoas polticas contempladas pela legislao constitucional.

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Na verdade, o sistema de repartio de receitas gera o inconveniente de conservar os

estados, os municpios e o Distrito Federal na dependncia do governo federal, uma vez que cabe
a ele realizar a distribuio das receitas mais significativas
De acordo com COELHO (2001), uma distribuio eqitativa dos impostos poderia
prescindir desse mecanismo de repartio de receitas tributrias. De fato, no h como deixar de
reconhecer que a Unio alm de concentrar em suas mos os principais impostos, detm,
tradicionalmente, a competncia residual nessa matria.
Ainda segundo ele, a nica forma de assegurar a independncia poltico-administrativa s
entidades da Federao reformular a discriminao constitucional de rendas para conferir-lhes
autonomia financeira.
Entretanto, esquece o conceituado autor que o atual sistema de repartio das receitas
tributrias est em conformidade com uma economia que busca a adequao entre receitas e
gastos e a minimizao do custo de arrecadao dos tributos.
De uma forma geral, sugere-se que impostos progressivos com finalidade redistributiva
sejam administrados centralizadamente, ou seja pela Unio. Tambm so mais adequados ao
Governo Federal impostos com objetivos de estabilizao ou de carter regulatrio da atividade
econmica, alm daqueles que incidam sobre bases distribudas bastante irregularmente pelo
territrio nacional ou sobre fatores extremamente mveis. Por outro lado, impostos incidentes
sobre fatores imveis, sobre consumo geral ou sobre bens especficos podem ser administrados
pelos demais nveis de governo (Estados e Municpios).
A prtica brasileira de atribuio de receitas como j dito, buscam uma minimizao no
custo de arrecadao dos tributos e, buscam tambm uma coerncia com os objetivos almejados.
O imposto sobre a renda, as contribuies e os impostos regulatrios (sistema financeiro - IOF - e
comrcio exterior - II e IE) esto sob competncia federal. Os Estados arrecadam o imposto geral
sobre consumo e os Municpios arrecadam impostos sobre servios e sobre parte do patrimnio imveis urbanos.
O Imposto sobre Propriedade Territorial Rural - ITR, incidente sobre um fator de natureza
imvel, que tradicionalmente tem sido cobrado pelos governos locais em outros pases, no Brasil
a Unio que detm a competncia para a sua instituio e cobrana. A razo pela qual esse
imposto encontra-se sob administrao central a de us-lo como instrumento de incentivo

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utilizao produtiva da terra e para fins de reforma agrria. Esse imposto tornou-se de
competncia federal a partir da reforma tributria de 65.
Outra caracterstica importante do Brasil, que foge tradio internacional, o fato de
existirem dois impostos sobre produo e circulao, cada um sendo administrado por um nvel
distinto de governo. O IPI e o ICMS encontram-se sob competncias federal e estadual,
respectivamente. Em verdade, as bases desses dois impostos so muito semelhantes, bem como
seus mtodos de apurao, o que permitiria uma consolidao de modo a obter maior
racionalidade econmica e menor custo administrativo, tanto para os fiscos como para o
contribuinte. Nesse sentido, natural a dificuldade poltica que surge em relao a qualquer
proposta que vise a alterar a atual estrutura tributria da federao, envolvendo o ICMS. De fato,
a arrecadao desse imposto hoje imprescindvel para o equilbrio das finanas estaduais.
Enquanto o ICMS incide, em tese, sobre a circulao de qualquer produto, o IPI incide sobre a
produo industrial. Na prtica, o ICMS incide sobre uma base muito mais ampla do que o IPI,
sendo o imposto de maior importncia da federao, em termos de valor de arrecadao.
Percebe-se que a maior parte dos tributos, por sua natureza, so melhor administrados
pelo poder central. Por esse motivo, verifica-se uma concentrao dos principais tributos nas
mos da Unio. Dito isto, no adequado modificar o sistema de competncias tributrias, por
exemplo, retirando da Unio a competncia em relao a certo tributo, e delegando essa
competncia a outro ente. A soluo encontrada pelo legislador para garantir a eqidade foi a
participao dos entes federativos na receita de outro ente. Do contrrio, se o sistema de
competncias tributrias fosse modificado, os entes com menos capacidade tributria seriam
menos desenvolvidos.
A retirada de tributos da rea de atuao da Unio e sua passagem para a competncia
tributria dos Estados ou dos Municpios redundaria, assim, no agravamento das disparidades
entre os Estados, beneficiando a muito poucos, especialmente aqueles situados em reas
prsperas e industrializadas, permanecendo a grande maioria margem das vantagens
financeiras.
A tcnica de repartio do produto da arrecadao, nesse sentido, contribui para a efetiva
autonomia dos entes federativos, na medida em que complementa o insuficiente mecanismo de
repartio de competncias tributrias.

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Segundo o entendimento de COELHO (2001), o assunto da repartio das receitas

tributrias deveria ter sido includo no Captulo da Constituio Federal que cuida das Finanas
Pblicas e no no Captulo do Sistema Tributrio, tal como se encontra.
Em verdade, segundo o citado autor, o constituinte deixou-se levar pelo erro j existente
na Carta outorgada de 1967.
No h que se duvidar que o tema da repartio da receita tributria de Direito
Financeiro, trata do conjunto de normas que regulam a atividade financeira do Estado. Esta
compreende a obteno de recursos pblicos, sua guarda, gesto e dispndio. Deve ser
desenvolvida com base na Constituio e na lei - especialmente na lei oramentria. A obteno
de recursos pblicos pode dar-se por via contratual ou por via coativa, atravs da tributao ou da
imposio de multas penalidades pecunirias.
O Direito Tributrio cuida do fenmeno da tributao desde o momento em que
disciplinado pela Constituio at o instante em que o tributo deixa de existir graas ao
pagamento ou ocorrncia de qualquer outra causa extintiva do crdito tributrio. Efetuado o
pagamento, o que vai acontecer com o dinheiro arrecadado interessa no ao Direito Tributrio,
mas ao Direito Financeiro, ao Direito Administrativo e, eventualmente, ao Direito Penal se
houver peculato, emprego irregular da rendas pblicas, excesso de exao, etc.
Em outras palavras, o Direito Tributrio estuda o tributo at a sua arrecadao. A partir
desse momento, quando o dinheiro entra nos cofres pblicos, ele fica sujeito s regras do Direito
Financeiro. A partilha de rendas , portanto, uma matria de Direito Financeiro.
De fato, a destinao do produto da arrecadao do tributo no modifica sua natureza
jurdica e, por isso mesmo, no objeto das preocupaes do Direito Tributrio.

3. FRMULAS ADOTADAS PELA CONSTITUIO FEDERAL DE 1988

A Constituio Federal, na Seo VI, Captulo I, sob a denominao de Repartio das
Receitas Tributrias, estabeleceu modalidades diferentes de participao dos Estados, do DF e
Municpios na receita tributria da Unio e de participao dos Municpios na receita tributria
dos Estados.

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Os autores divergem em relao s modalidades de participao no produto dos tributos.

HARADA (2001) e AFONSO DA SILVA (1998) acreditam que a CF estabeleceu trs
modalidades: a) participao direta em impostos de decretao de uma entidade (no caso, da
Unio que o ente competente) e percepo por outras (Estados, DF e Municpios); b)
participao no produto de impostos de receita partilhada, tendo em vista determinadas
circunstncias vinculada entidade beneficiada; c) participao em fundos. De outro lado, Sacha
Calmon defende haver apenas duas modalidades de repartio de receitas: a) direta, perfazendo
simples transferncia oramentria; b) indireta, realizada atravs de fundos.
Segundo HARADA (2001) e AFONSO DA SILVA (1998), a primeira modalidade est
prevista nos arts. 157, I e 158, I da CF. As parcelas do imposto sobre a renda retido na fonte, a
qualquer ttulo, pelo empregador pblico estadual ou distrital e suas autarquias e fundaes
devem ser incorporadas desde logo s suas respectivas receitas. Por esse motivo chamada
participao direta, visto que o tributo de competncia da Unio, contudo, sequer chega a ser
remetido ela.
Ainda segundo os citados autores, a segunda modalidade consiste na participao no
produto de impostos de receita partilhada (arts. 157, II; 158, II, III e IV da CF). No caso, o
imposto, ao ser criado, j pertence a mais de uma pessoa poltica, nos limites constitucionais
fixados. Nunca pertence integralmente ao titular da competncia impositiva que institui, fiscaliza
e arrecada o imposto, devendo devolver o quantum respectivo s entidades participantes, porque
a elas pertence por expressa determinao constitucional . E mais, o que justifica a participao
so determinadas circunstncias de entidade beneficiada. Note que os Municpios tm direito
50% do montante de ITR arrecadado pela Unio nos respectivos territrios, 50% do produto da
arrecadao do Estado de IPVA daqueles veculos licenciados em seu territrio, e 25% do
produto da arrecadao do Estado sobre operaes relativas circulao de mercadorias e sobre
prestao de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao, realizadas
em seus territrios.

Quanto aos Estados e ao DF, a eles pertencem 10% do IPI,

proporcionalmente ao valor das respectivas exportaes de produtos industrializados.

Finalmente, a terceira modalidade corresponde percepo de determinadas importncias aos
fundos formados por 47% dos produtos sobre arrecadao do imposto sobre a renda e do imposto
sobre produtos industrializados, consoante previso do art. 159, incisos e pargrafos da CF.

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Para HARADA (2001) e AFONSO DA SILVA (1998), nas duas primeiras modalidades
as receitas pertencem s entidades contempladas nos exatos limites de determinao
constitucional. A Carta Magna utiliza a expresso pertencem aos (arts. 157 e 158). Nas
hipteses dos arts. 157, I e 158, I as entidades beneficiam-se diretamente das verbas que lhe
pertencem. Nas demais hipteses, as entidades polticas tributantes devolvem o quantum
respectivo s entidades beneficiadas porque a elas pertence de direito, e pode ser exigido
judicialmente. Na terceira modalidade, participao em fundos, regulada pelo art. 159, a entidade
beneficiada tem uma expectativa de receber o quantum que lhe cabe, segundo os critrios a
estabelecidos. Tanto que o texto constitucional emprega a expresso a Unio entregar.
Conforme opinio de COELHO (2001) a opinio dos dois renomados autores no merece
prosperar, visto que parece haver uma invaso na competncia por parte da entidade beneficiada.
Como se viu, as pessoas polticas que participam da receita arrecadada por outro ente federativo
no adquirem poder de tributar; so meros beneficirios, no tendo direito de exigir a instituio
e arrecadao do tributo pelo ente competente. Ademais, as expresses pertencem aos e a
Unio entregar adotadas pela CF objetivam demonstrar que so imperativos legais, ou seja,
uma vez institudo e arrecadado o tributo, deve ser dado a ele a destinao determinada.
Conclui-se, ento, que a posio mais tcnica a de COELHO (2001). Conforme estudouse anteriormente, o autor defende haver apenas duas modalidades de repartio de receitas: a)
direta, perfazendo simples transferncia oramentria; b) indireta, realizada atravs dos fundos de
participao e de compensao.
A primeira modalidade de participao nas rendas tributarias est prevista nos arts. 157 e
158, bem como no art. 153, pargrafo 5, I e II da Magna Carta e a segunda modalidade no art.
159 c/c o art. 161.
3.1 Participao direta no produto das rendas tributrias
Os Estados, o DF e os Municpios ficam com o produto da arrecadao do imposto da
Unio sobre a renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos
pagos, a qualquer ttulo, por eles suas autarquias e pelas fundaes que institurem e mantiverem
(art. 157, I e 158, I da CF). Esta disposio constitucional tem a virtude de afastar a dvida que
reinava, a respeito, durante a vigncia da Carta de 1967 e sua Emenda n 1/69 em relao s

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autarquias e fundaes institudas e mantidas pelos Estados, pelo DF e pelos Municpios. Na

ordem constitucional antecedente, o IR s pertencia aos Estados, ao DF e aos Municpios
relativamente a rendimentos do trabalho e de ttulos da dvida pblica por eles pagos. Pagamentos
de outros rendimentos estavam sujeitos reteno do imposto, seguida de recolhimento aos
cofres federais no ms subseqente ao da reteno. Agora incontendivelmente, o imposto de
renda (da Unio), retido na fonte, sobre rendimentos pagos por autarquias e fundaes estaduais,
distritais ou municipais no deve ser remetido aos cofres federais, mas permanecer nos cofres da
pessoa poltica que os pagou.
Diante desse quadro, apresenta-se a seguinte questo: o Estado, o DF, o Municpio e
respectivas autarquias e fundaes ao reter na fonte o imposto de renda referente aos pagamentos
de seus servidores pblicos lato sensu, acaso o faa em cobrana a maior, deflagraria a
possibilidade do servidor prejudicado ingressar com ao de repetio de indbito (art. 165
CTN). Pergunta-se: quem deve arcar com o nus das respectivas restituies e devolues? E no
campo processual, em face de quem o servidor ajuizar a presente ao? Qual o juzo competente
para processar e julgar a causa?
Para solucionar o primeiro questionamento cita-se o voto do Ministro Benjamin Zymler,
que funcionou como Relator na deciso n 125/2002 do Plenrio de Tribunal de Contas da Unio.
O Ministro concluiu que so de responsabilidade do ente que reteve o tributo na fonte
aquelas restituies e devolues fruto de fatores que devem ser observados pelo ente no
momento da reteno do tributo, tais como as que referem-se a limites de iseno, faixas de
contribuio, dedues por dependente, importncias pagas ttulo de alimentos, contribuies
para a previdncia social, etc. J aquelas dedues que no devem ser consideradas no momento
da reteno do tributo na fonte, como despesas mdicas, despesas com instruo, etc, so de
responsabilidade da Unio. Isso porque, conforme o Min. Benjamin Zymler no caso dos arts.
157 e 158, os ajustes a serem feitos na arrecadao devem referir-se exclusivamente tributao
na fonte, e no totalidade do imposto de renda, por fora do mandamento constitucional.
Ajustes que no decorram da legislao relativa reteno na fonte do imposto sobre a renda na
fonte - ou seja, os ajustes que decorram da declarao anual do contribuinte, como despesa de
instruo, despesa mdica, etc. - no podem ser considerados para fins de apurao do produto
da arrecadao do imposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte,
pelo simples fato de no se referirem arrecadao na fonte.

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Ento, os ajustes que devem ser considerados para fins de obter o produto da
arrecadao de que tratam os art. 157 e 158 da Constituio so aqueles que decorram da
reteno incorreta, sem observao da legislao pertinente.
A Constituio atribui competncia tributria do IR Unio, portanto, cabe somente ela
legislar sobre o mesmo, bem como, proceder fiscalizao e exigncia do mesmo em face do
sujeito passivo. Conclui-se por ser a Unio o sujeito passivo da relao tributria in casu, e no o
Estado, DF, Municpio ou suas autarquias e fundaes que so meros agentes arrecadadores do
mesmo.
A regra constitucional que atribui tal receita aos Estados, DF, Municpios, e autarquias e
fundaes por eles mantidas, preza justamente por amenizar a dependncia financeira que poderia
surgir se os beneficirios dependessem sempre de um ato administrativo federal para ter acesso
aos referidos recursos financeiros. Alis, evita-se ainda a burocracia e perda de tempo em a Unio
arrecadar tais receitas, praticando gastos para tanto mas sem embols-las em definitivo, tendo ao
final, que repass-las aos entes. Seria um contra-senso.
Por consequncia, em razo do notrio interesse da Unio em figurar no plo passivo da
demanda, tem-se por competente a Justia Federal pra processar e julgar o feito (art.109, I, da
CF/88), e no a Justia Estadual.
Repita-se: a relao jurdica deflagradora da lide travada entre a Unio e o servidor
estadual, distrital ou municipal, ademais, a cobrana antecipada por parte do Estado, DF ou
Municpio como mero agente arrecadador, o que, como se viu, no implica delegao
constitucional de capacidade tributria da Unio. Implica dizer que a autoridade estadual, distrital
ou municipal responsvel pela reteno indevida do IR na fonte atua, ao cumprir a lei do imposto
de renda, em verdade como se agente federal fosse, ou seja, se for ajuizado mandado de
segurana contra ela (autoridade), estar na condio de autoridade federal, sendo competente a
Justia Federal para processar e julgar tambm tal demanda. Esta a melhor forma de se
conciliarem os institutos jurdicos.
Tal situao no estranha, uma vez que em outro momento, coube ao juiz estadual julgar
determinados feitos afetos Justia Federal (art.109, 3, da CF/88), mas o recurso contra tal
deciso caber ao respectivo Tribunal Regional Federal (4 do mesmo artigo), o que demonstra
que o juiz estadual atua, neste caso, como se juiz federal fosse.

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Os Estados e o DF recebem, ainda, conforme o art. 157, II, 20% da arrecadao dos
impostos que a Unio vier a instituir com base em sua competncia residual.
Os Municpios tambm recebem 50% da arrecadao do imposto territorial rural,
incidente sobre os imveis localizados em seus territrios (art. 158, II). Ou seja, Unio cabe
tributar a pessoa fsica ou jurdica que possui um imvel na zona rural de determinado municpio.
Segundo o citado dispositivo legal deve ento entregar metade do produto da arrecadao ao
Municpio onde estiver localizado o imvel rural.
A CF obriga os Estados a partilharem algumas de suas receitas tributrias com os
Municpios localizados em seus territrios. A Lei Complementar n 63, de 11 de janeiro de 1990,
dispe sobre critrios e prazos de crdito das parcelas do produto da arrecadao de impostos de
competncia dos Estados e de transferncias por estes recebidas, pertencentes aos Municpios.
Assim, devero entregar-lhes 50% da arrecadao do imposto sobre a propriedade de veculos
automotores licenciados em seus territrios (art. 158, III da CF). Devero, igualmente, entregar
aos Municpios localizados em seus territrios 25% do produto da arrecadao do imposto do
Estado sobre operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestao de servios de
transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao (art. 158, IV da CF).
Segundo o pargrafo nico do art. 158, essa distribuio segue os seguinte parmetros: a)
trs quartos, no mnimo, deste 25% correspondero ao valor adicionado, ou seja, o valor das
mercadorias sadas, acrescido do das prestaes de servio, deduzido o das mercadorias entradas,
em cada ano civil (art. 158, pargrafo nico, I da CF c/c art. 3 1 da LC n 63/90 ); b) at um
quarto sempre deste 25%, ser creditado segundo critrios fixados em lei estadual ou, no caso dos
Territrios, os critrios fixados em lei federal.
De acordo com o que ensina COELHO (2001), ainda modalidade direta de repartio de
receitas, a participao dos Estados e Municpios, respectivamente, em 30% e 70% do IOF sobre
o ouro quando definido como ativo financeiro ou instrumento cambial (e no, por exemplo,
quando usado como matria prima de uma mercadoria) conforme a sua origem, a teor do art.
153, 5, I e II da Lei Mxima. Note que essa mais uma regra de repartio das receitas
tributrias, embora geograficamente mal localizada na Carta Suprema.
3.2 Participao indireta

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Conforme se viu, a modalidade indireta de participao nas rendas tributrias est prevista
nos arts. 159 e 161 da Carta Constitucional. Observou-se tambm que dita repartio se opera
atravs de fundos.
Observa-se, atravs da obra de MEIRELLES (2001), que fundo financeiro uma forma de
armazenar receitas para uma futura aplicao em um determinado objeto previamente
estabelecido por lei. A utilizao dessas receitas , portanto, regida por leis ordinrias e pela
Constituio Federal.
Para os fins a que se destina o presente estudo, pode-se conceituar genericamente fundo
como sendo um conjunto de recursos utilizados como instrumento de distribuio de riquezas,
cujas fontes de receita lhe so destinadas para uma finalidade determinada ou para serem
redistribudas segundo critrios pr-estabelecidos.
Os fundos no tm personalidade jurdica. E, no obstante a doutrina reconhecer que
diversos fundos so dotados de capacidade processual, os fundos que sero aqui mencionados
tm peculiaridades que impedem-lhes seja atribuda a natureza jurdica de entidades com
capacidade postulacional.
Isso porque, os fundos em comento no tm nenhuma autonomia ou liberdade no
gerenciamento dos recursos, quer com relao ao recebimento, quer com relao distribuio,
determinadas por regras estabelecidas na Constituio e na legislao infra-constitucional.
Ademais, esses fundos no praticam qualquer tipo de ato jurdico, razo pela qual no
podem ser responsabilizados, nem tampouco responsabilizados terceiros por atos que lhes
prejudiquem. Eventual prejuzo dar-se- em relao a possveis destinatrios dos recursos dos
fundos, estes sim, uma vez prejudicados, tero direitos violados e podero pleite-los pelas vias
prprias.
Feitas essas consideraes iniciais, passamos a analisar as regras de composio e
distribuio de seus recursos.
Os mais importantes fundos previstos pela Lei Mxima so: o fundo de participao dos
Estados e do DF (FPE),

o fundo de participao dos Municpios (FPM), o fundo de

financiamento das Regies Norte (FNO), Nordeste (FNE) e Centro-Oeste (FCO), o Fundo de
Compensao dos Estados pelas Exportaes de Produtos Industrializados, e o Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio
(FUNDEF). Consoante previso do art. 159, I da CF, os seis primeiros fundos so formados por

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47% dos produtos de arrecadao do imposto sobre a renda e do imposto sobre produtos
industrializados. O FUNDEF formado por recursos do prprio Estados e de seus Municpios,
obedecendo o disposto no art. 60 e pargrafos da ADCT. Passamos, ento, a analisar alguns
critrios de repartio das receitas.
Os citados fundos permitem haver um equilbrio scio-econmico entre Estados e
municpios. o que se procura fazer ao se estabelecerem critrios como populao, superfcie e
inverso da renda per capita, assegurando o equilbrio federativo, nos termos previstos no art. 161,
II da Constituio.
O FPE Fundo de Participao dos Estados est previsto no art. 159, I , a da CF.
constitudo por 21,5% do que for arrecadado pela Unio com o IR e o IPI. Este percentual
calculado sobre a receita lquida, que obtida pela receita bruta arrecadada com os respectivos
imposto, deduzidos os incentivos fiscais e restituies.
A distribuio dos recursos do FPE est regulada na LC n 62/89. H inicialmente uma
diviso dos recursos por regies do pas, privilegiando-se aquelas historicamente menos
desenvolvidas, a saber, Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Desta feita, 85% dos recursos do FPE
so distribudos s unidades da federao integrantes das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste,
e 15% s unidades da federao integrantes das regies Sul e Sudeste (art. 2 da LC n 62/89).
Posteriormente, feita uma diviso que utiliza fundamentalmente trs critrios: a superfcie
territorial, a populao e a renda per capita de cada Estado (ou DF).
O FPM est previsto no at. 159, I, b da CF. constitudo por 22,5% do que for
arrecadado pela Unio com o IR e o IPI. Este percentual calculado sobre a receita lquida, que
obtida pela receita bruta arrecadada com os respectivos imposto, deduzidos os incentivos fiscais e
restituies.
A distribuio dos recursos aos Municpios feita de acordo o nmero de habitantes. So
fixadas faixas populacionais, cabendo a cada uma delas um coeficiente individual de
participao.
Anualmente o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica - IBGE, rgo responsvel
pela realizao do Censo Demogrfico, divulga estatstica populacional dos Municpios e o
Tribunal de Contas da Unio, com base nessa estatstica, publica no Dirio Oficial da Unio os
coeficientes dos Municpios.

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A Lei Complementar 62/89 determina que os recursos do FPM sero transferidos nos dia
10, 20 e 30 de cada ms sempre sobre a arrecadao do IR e IPI do decndio anterior ao repasse.
A lei estabelece, tambm, um novo rateio no mbito dos prprios estados no caso de criao de
novos Municpios. Ou seja, os novos Municpios tero fixados pelo TCU coeficientes individuais
que entraro no somatrio de cada Estado para a diviso dos recursos, fazendo com que as cotas
individuais de todos os outros sejam reduzidas.
Durante a dcada de 90, em funo de discordncias com a populao apurada pelo Censo
Demogrfico de 1991, surgiram diversos dispositivos que congelaram os coeficientes do FPM
dos Municpios que teriam seus coeficientes reduzidos. Essa prtica gerou grandes distores.
Municpios que tiveram suas populaes reduzidas metade em funo de emancipaes e
xodos, mantinham coeficientes de acordo com a populao original. Para evitar a perenizao
dessas distores foi aprovada a Lei Complementar N. 91/97 (alterada pela L.C. n 106/2001)
que estabeleceu o enquadramento correto de todos os Municpios conforme a populao efetiva.
Entretanto, para evitar um sobressalto nas finanas de alguns Municpios a lei estabeleceu prazo
de 5 anos para o enquadramento, com redutores anuais de 10%. Assim, no ano de 2008 todos os
Municpios estaro enquadrados em coeficientes que correspondero a sua real situao em
termos populacionais.
A CF de 1988 destinou, ainda, 3% do produto da arrecadao dos impostos sobre renda e
proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados para aplicao em programas de
financiamento aos setores produtivos das Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste (art. 159, I, c
da CF).
Ao destinar parte da arrecadao tributria para as regies mais carentes, a Unio
propiciou a criao pela Lei n 7.827, de 27/09/1989, alterada pela Lei n 10.177, de 12/01/2001,
dos Fundos Constitucionais de Financiamento do Norte (FNO), do Nordeste (FNE) e do CentroOeste (FCO), com o objetivo de promover o desenvolvimento econmico e social daquelas
regies, por intermdio de programas de financiamento aos setores produtivos.
Em consonncia com a misso dos Fundos Constitucionais de Financiamento e com as
diretrizes e metas estabelecidas para o desenvolvimento das regies beneficirias, os programas
de financiamento buscam maior eficcia na aplicao dos recursos, de modo a aumentar a
produtividade dos empreendimentos, gerar novos postos de trabalho, elevar a arrecadao
tributria e melhorar a distribuio de renda.

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3.3 Cautelas constitucionais

O art. 160 veda Unio Federal a negociao poltica na entrega das parcelas cabentes
a Estados, DF e Municpios, sob as penas da lei, com intuito de evitar que o Governo Federal use
o processo de entrega dessas parcelas para obter vantagens polticas e econmicas.
Lamentavelmente, porm, o pargrafo nico deste dispositivo, se aplicado, poder esvaziar, pelo
menos em parte, esta regra uma vez que disps que essa vedao no impede a Unio e os
Estados de condicionar a entrega de recursos ao pagamento de seus crditos, inclusive de suas
autarquias e ao cumprimento do disposto no art. 198, 2, incisos II e III da CF.
Ora, como os Estados, os Municpios e o DF so atualmente grandes devedores da Unio
e os Municpios dos Estados, a Unio e os Estados, na prtica, podero negar-se a entregar-lhes
as parcelas a que constitucionalmente tm jus. Com isto, ficam na dependncia da boa vontade da
Unio, e os Municpios, tambm dos Estados (justamente o que o caput do art. 160 queria evitar).
Esperamos que esta condio seja aplicada com cautela.
De fato, a aplicao do pargrafo nico do art. 160 deve ser realizada como ltimo recurso
e dependendo do caso concreto. E ainda assim, deve-se dar ateno ao fato que a constituio
utilizou o verbo condicionar. O ato de condicionar a entrega de recursos no autoriza a
utilizao destes recursos. Portanto, a permisso do pargrafo nico do art. 160 para que os
recursos a serem transferidos sejam mantidos depositados na conta respectiva, em favor das
unidades beneficirias, sem que estas possam retir-los, at que salde as dvidas que deram
origem a autorizao da reteno.
evidente que os Estados e Municpios devem saldar seus dbitos como os demais entes.
No deve haver um estmulo a maus pagadores. Contudo, por tratar-se de um mecanismo de
transferncias obrigatrias cujo objetivo, em ltima anlise, garantir o princpio federativo, a
Unio e os Estados devem buscar a todo custo outros meios de pagamento de seus crditos.
Repita-se: o art. 160, pargrafo nico s deve ser utilizado como ltimo recurso e dependendo
das condies verificadas no caso concreto. De outra forma, haver uma afronta ao princpio
federativo.
Como o dispositivo em tela surgiu com o texto da prpria constituio, uma vez que a EC
n 3/93 apenas modificou parte de sua redao sem alterar substancialmente seu contedo

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normativo, no podemos questionar eventual inconstitucionalidade. Trata-se, pois, de antinomia

aparente entre o caput e o pargrafo nico do art. 160, cabendo ao intrprete solucionar a questo.
Outra possibilidade pela qual o repasse de recursos pode ser obstado encontra fundamento no art.
167, IV e 4 da Constituio vigente. Este dispositivo constitucional veda expressamente a
vinculao de receita de imposto a rgo, fundo ou despesa, ressalvada a repartio do produto
da arrecadao dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinao de recursos para as
aes e servios pblicos de sade e para manuteno e desenvolvimento do ensino, como
determinado, respectivamente, pelos arts. 198, 2, e 212, e a prestao de garantias s operaes
de crdito por antecipao de receita, prevista no art. 165, 8, bem assim o disposto no 4
deste artigo. O 4 permite a vinculao de receitas prprias geradas pelos impostos a que se
referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b e II, para
a prestao de garantia ou contra garantia Unio e para pagamento de dbitos para com esta.
Para o deslinde do caso, aqui valem as mesmas consideraes feitas em relao ao art. 160,
pargrafo nico.
3.4 Papel do Tribunal de Contas na repartio das receitas tributrias
Analisa-se agora o sistema de controle e fiscalizao do mecanismo de repartio das
receitas tributrias.
evidente que os recursos provenientes da repartio das receitas tributrias, como todos
e quaisquer recursos pblicos, ficam sujeitos ao sistema de fiscalizao e controle estabelecidos
pela CF.
A organizao do controle da Administrao Pblica brasileira estabelecida segundo o
rgo controlador, existindo um controle interno, mantido pelos trs Poderes para controlar seus
prprios atos, e um controle externo, exercido pelo Poder Legislativo sobre os demais rgos.
Os principais responsveis pelo controle externo do sistema de repartio das receitas
tributrias so os Tribunais de Contas.
Os Tribunais de Contas so rgos independentes e autnomos, cujas funes lhes so
atribudas diretamente pela Constituio, e atuam como auxiliares do Poder Legislativo no
exerccio do controle externo, sem que isto importe em qualquer vnculo de hierarquia ou

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subordinao. O Tribunal no preposto do Legislativo. A funo que exerce recebe-a

diretamente da Constituio que lhe define as atribuies.
importante destacar que os Tribunais de Contas no se tratam de rgos judiciais, e sim
administrativos. Embora seus integrantes Ministros ou Conselheiros tenham as mesmas
garantias da Magistratura, no fazem parte do Judicirio. Suas decises, portanto, no fazem
coisa julgada judicial, embora seja correto dizer que constituam coisa julgada administrativa, ou
seja, no podem ser objeto de discusso na esfera da Administrao Pblica, e no poder o
Poder Judicirio alter-las no tocante ao mrito, cabendo, ao apreci-las, examinar apenas e tosomente o aspecto da legalidade da deciso, especialmente se foi observado o devido processo
legal quando da sua formao.
Os Tribunais de Contas tm funes da maior importncia na repartio das receitas
tributrias, uma vez que cabe a eles zelar pela entrega dos recursos s entidades beneficiadas e,
alm disso, fiscalizar o emprego desses recursos. Merece destaque o seu papel no que se refere
aos fundos de participao, pois, segundo disposio da prpria Constituio, art. 161, pargrafo
nico, o Tribunal de Contas da Unio o responsvel pelo clculo das quotas e da liberao dos
recursos destes fundos.
Questo controvertida surge com relao aos fundos de participao quanto competncia
para fiscalizao do emprego de seus recursos, uma vez que por uma observao mais atenta vse que o emprego dos recursos dos fundos de participao podem, em princpio, ficar sujeitos
tanto fiscalizao por parte do TCU quanto dos Tribunais de Contas estaduais e municipais.
H que se analisar o fato de existirem duas etapas bastante distintas: uma refere-se quela
em que os recursos encontram-se to somente na esfera federal; outra a fase em que os recursos
passam para a esfera estadual e municipal.
Inicialmente, os recursos do FPE e do FPM correspondem a verbas oriundas de
participao de dois tributos federais: o IR e o IPI. Cabe ao TCU, no exerccio de sua misso
constitucional, calcular os montantes e compor as receitas dos fundos de participao. Aps, em
um segundo momento, cabe ao TCU efetivar a entrega s entidades beneficirias dos recursos
que lhes cabem, conforme a participao a que cada uma tem direito.
Uma vez efetivada a entrega dos recursos, este passam a compor as receitas das entidades
que os receberam, e, considerando no haver uma destinao especfica, passam a ser objeto de
fiscalizao e controle por parte dos rgos responsveis por estes atos na esfera respectiva.

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De outra forma, estaria a Unio invadindo a autonomia estadual e municipal no momento

em que passa a exercer fiscalizao sobre recursos que no mais lhe pertencem.
Somente o clculo do valor das quotas, bem como a correta distribuio dos recursos dos
fundos de participao so, como visto, objeto de fiscalizao por parte do TCU, que tem
competncia para, alm de exercer atos de fiscalizao, tambm impor sanes aos responsveis
por incorrees, aplicando-lhes uma srie de penalidades, que vo desde multa at a inabilitao
para o exerccio de cargo pblico, incluindo-se as possibilidades de afastamento temporrio do
responsvel de suas funes, decretao da indisponibilidade de seus bens, inelegibilidade e
outros.

4. CONCLUSO
Como sabido, o sistema de repartio das receitas tributrias (e as transferncias
intergovernamentais, em geral) tm por objetivo promover um equilbrio financeiro adequado nas
distintas esferas de governo.
Ocorre que os Municpios, ao contrrio da Unio e, de um modo geral, dos Estados, so
totalmente hipossuficientes no que diz respeito sua arrecadao prpria, ou seja, quanto s
fontes de arrecadao tributria, o que compensado com sua participao constitucionalmente
definida no produto geral da arrecadao.
Entretanto, apesar de haver diversas regies que necessitam de recursos pela
impossibilidade ou incapacidade de gerao de receitas, h regies que produzem muita riqueza.
Desta feita, segundo HARADA (2001) e AFONSO DA SILVA (1998), o atual sistema de
repartio de competncias tributrias deveria ser modificado de forma que as entidades
governamentais que possuem condies de gerar receitas suficientes para a prestao dos
servios pblicos de forma autnoma no mais dependessem das transferncias da Unio. E
aquelas entidades efetivamente hipossuficientes seriam socorridas em um segundo momento
pelas verbas federais, para evitar as desigualdades regionais, que o objetivo do sistema de
repartio das receitas tributrias.
Todavia, como j foi abordado no presente estudo, o sistema de repartio das receitas
tributrias foi justamente a soluo encontrada pelo legislador diante da impossibilidade (ou

26

dificuldade) de provocar modificaes nas competncias tributrias constitucionalmente

previstas.
O sistema de repartio das receitas tributrias e as transferncias intergovernamentais,
em geral tm por objetivo promover um equilbrio financeiro adequado nas distintas esferas de
governo.
, pois, a tcnica da repartio das receitas tributrias que com maior nfase diminui as
desigualdades regionais, tornando menos distante o objetivo nacional estampado no art. 3 da
atual Carta Poltica.

5. BIBLIOGRAFIA
BRITO, Hugo de. Curso de Direito Tributrio. 14 ed. So Paulo: Malheiros Editores, 1998.
CARRAZZA, Roque Antnio. Curso de Direito Constitucional Tributrio. 19 ed. So Paulo:
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2001.
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MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 17 Ed .So Paulo: Malheiros
Editores, 2001.
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 15 ed. So Paulo: Malheiros
Editores, 1998.

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