03 Libro Proteccion Capitulo 3

Captulo 3
El Sistema de proteccin social
El Sistema de proteccin social (SPS) tiene dos objetivos principales. Primero,

busca proteger a toda la poblacin de los riesgos econmicos, sean stos covariantes o
idiosincrsicos (individuales). Segundo, busca asistir a la poblacin ms pobre para
superar su situacin a corto y largo plazos. El primer objetivo reducir la vulnerabilidad de la poblacin ante los riesgos se lleva a cabo a travs de mecanismos de
aseguramiento; el segundo la asistencia social se alcanza a travs de transferencias
directas (subsidios a la demanda) e indirectas (subsidios a la oferta) a los hogares para
que puedan superar la pobreza (Nez y Espinosa, 2004).
En Colombia, el Sistema de proteccin social fue creado por la ley 789 de 2002.
El Sistema se defini como el conjunto de polticas pblicas que se orientan a reducir
la vulnerabilidad de los habitantes del pas y a mejorar su calidad de vida, en particular, para los ms desprotegidos. El SPS busca disminuir el riesgo de la poblacin ante
choques econmicos y, ayudar a la poblacin pobre que enfrenta dichos choques, por
tanto, debe lograr una reduccin de la pobreza temporal, impedir que los pobres se
hundan ms en la pobreza y entregar un medio para superarla.
El SPS est encabezado por el Ministerio de la Proteccin Social y est integrado
por dos componentes principales: el Sistema de seguridad social integral (SSSI) y la
asistencia social. El SSSI incluye el Sistema general de pensiones (SGP), el Sistema general de seguridad social en salud (SGSSS) y el Sistema general de riesgos profesionales
(SGRP). Por su parte, la asistencia social se define como los beneficios monetarios financiados por el Estado para evitar que los pobres recurran a estrategias nocivas como
respuesta a los choques, tales como reducir el consumo de alimentos o retirar a sus hijos
de la escuela. En esta medida, el SPS busca que la poblacin pueda obtener como mnimo el derecho a la salud, la pensin y el trabajo. El objetivo en el rea de pensiones
es crear un sistema viable que garantice unos ingresos aceptables a los presentes y futuros
pensionados. En salud, los programas se enfocan a permitir que la poblacin pueda
acceder a servicios bsicos de calidad oportunamente (Figura 3.1).
51
POBREZA Y PROTECCIN SOCIAL EN COLOMBIA
Proteccin social por funcin

Proteccin social informal
De una manera amplia, la proteccin social informal se puede definir como el
conjunto de mecanismos de aseguramiento y asistencia que no utilizan contratos
formales como tampoco estn protegidos por un sistema legal codificado (Besley, 1995).
As, la proteccin social informal incluye instrumentos tales como regalos recprocos
entre familias, amigos o vecinos, transferencias en dinero, comida o vestuario, ahorro
en dinero o en especie, y mecanismos de crdito por fuera del mercado formal. Estos
mecanismos informales tienden a existir en aquellas zonas en las que no existen los formales, sean por parte del Estado o del sector privado.
Algunos estudios recientes han buscado establecer la existencia de mecanismos
de proteccin informales al relacionar los cambios en el consumo con los del ingreso;
si los hogares usan la proteccin informal para suavizar el consumo, se esperara que
el ingreso presentara una mayor volatilidad que el consumo. Ms an, si la proteccin informal funciona en una comunidad, el consumo de un hogar debera responder a cambios en el consumo de la comunidad, y no a los de su propio ingreso (estos
ltimos estaran asegurados por la comunidad). Los estudios realizados para algunos
pases en desarrollo concluyen que los instrumentos informales de aseguramiento y
proteccin existen; sin embargo, la evidencia muestra que el aseguramiento informal
no es ptimo como estrategia ante los choques1 .
En el caso de Colombia la informacin sobre proteccin social informal es limitada. El Cuadro 3.1 presenta un primer acercamiento a la proteccin social informal,
y muestra, para 2003, el porcentaje de hogares que se apoyan en familiares, amigos,
vecinos o asociaciones ante un choque. De manera independiente del nivel de ingreso,
la mayor parte de los hogares pide ayuda a sus familiares; sin embargo, la incidencia
es un poco mayor en los quintiles ms ricos (72,7% para el quintil 5, vs. 62,5% para
el ms pobre). En el quintil ms pobre, 5,9% de los hogares solicita ayuda a sus vecinos,
comparado con tan slo 1,6% de los hogares del quintil ms rico.
Acudir a asociaciones religiosas o polticas para ayuda es ms comn entre los
quintiles ms pobres (2,6 y 2,3%, respectivamente para el quintil 1, comparado con
1,2 y 0,3% para el quintil 5). Un resultado salta a la vista: en el total de hogares,
independiente del nivel de ingreso, slo 3,5% acude a asociaciones (polticas o religio1
52
Por ejemplo, la proteccin social informal no funciona adecuadamente ante choques covariados
o repetidos (Morduch, 1999).
CAPTULO 3. EL SISTEMA DE PROTECCIN SOCIAL
Figura 3.1
Sistema de proteccin social
sas) y a organizaciones no gubernamentales (ONG) para ayuda; mientras tanto, 77,8%

se apoya en instituciones informales tales como la familia, los amigos y los vecinos.
As una gran proporcin de los hogares acude a la proteccin social informal ante la
incidencia de choques.
Cuadro 3.1
Ayuda en caso de choque, segn quintil de ingreso. 2003

Quintil de ingreso (%)
Quin ayuda en caso
de choque?
Familiares
Amigos
Vecinos
Asociaciones religiosas
Asociaciones polticas
ONG
Otro
Nadie
Total
62,49
8,59
5,93
2,56
2,27
0,37
2,09
15,69
100
62,88
7,96
4,88
2,70
1,93
0,30
2,62
16,73
100
66,94
7,30
3,50
1,97
0,83
0,61
2,83
16,02
100
68,92
6,71
2,06
1,81
0,51
0,22
2,65
17,12
100
72,70
6,51
1,59
1,22
0,30
0,10
2,26
15,32
100
Total
66,8
7,4
3,6
2,1
1,2
0,3
2,5
16,2
100
Fuente: Dane - ECV, 2003. Clculos propios.
53
La no existencia de proteccin social formal, la falta de acceso a acuerdos informales, o su funcionamiento subptimo, pueden tener efectos perversos sobre las decisiones de los hogares. Cuando los hogares enfrentan un choque y no tienen mecanismos de proteccin, pueden tomar decisiones tales como retirar a los nios del
colegio, reducir la ingesta de alimentos o incrementar la participacin laboral de personas del hogar que anteriormente no trabajaban, en especial, nios.
En la seccin 1.4, el Cuadro 1.1 mostr que los choques tienen efectos sobre la
acumulacin de capital humano, al incrementar los aos de rezago educativo de los
nios en el hogar. A continuacin, el Cuadro 3.2 presenta la estimacin de un modelo
tipo Probit que busca establecer el efecto que tienen los choques sobre la probabilidad
de que un menor de 11 aos trabaje. Como se puede apreciar, la exposicin a una
prdida econmica importante incrementa la probabilidad de que un menor de 11
aos trabaje casi en 3%. Por su parte, cuando el hogar enfrenta un choque en el que
debe cerrar el negocio del cual deriva su ingreso, la probabilidad de que un menor de
11 aos trabaje se incrementa en 1,4%. Por ltimo, en un hogar que enfrenta un
choque de enfermedad grave de un miembro del hogar, la probabilidad de que un nio
en el hogar trabaje aumenta en 1%.
En conclusin, los resultados de la regresin implican que ambos tipos de choques (covariantes e idiosincrsicos) llevan a los hogares a utilizar mecanismos de proteccin informales que implican prdidas de capital humano y trampas de pobreza.
Asistencia social
Colombia cuenta con un portafolio amplio de programas de asistencia social2.
La principal entidad del sector es el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF),
encargada de la proteccin a los menores de edad y la provisin de la mayora de
programas dirigidos a la niez. Estos programas incluyen cuidado infantil en
guarderas, atencin a adolescentes en vulnerabilidad, nutricin para la niez escolarizada y algunas formas de asistencia a menores de edad en situacin de peligro o
abandono3.
El cuidado en guarderas (hogares comunitarios de bienestar y hogares infantiles) se dirige a nios menores de 6 aos pertenecientes a familias en pobreza o vulnerabilidad, e incluye cuidado infantil, complemento alimentario, actividades de de2
54
Esta seccin se basa en Nez y Espinosa (2004). La asistencia social en salud se resume en la
seccin Sistema de seguridad social en salud, pg. 58.
Segn lo establecido por el decreto 2737 de 1989 del Cdigo del Menor.
Cuadro 3.2
Choques y probabilidad de trabajo infantil

Variable dependiente: probabilidad de trabajo nios (5-11 aos)
Variables independientes
CHOQUES
Enfermedad grave de un miembro del hogar
Muerte de un miembro del hogar
Desplazamiento
Separacin de los cnyuges
Discapacidad de un miembro del hogar
Cierre del negocio del que derivaban su ingreso
Prdida econmica importante
CARACTERSTICAS DEL HOGAR
Log gasto per cpita del hogar
Proporcin nios en total de personas
Proporcin adultos mayores en total de personas
Proporcin personas que trabajan
CARACTERSTICAS DEL JEFE DE HOGAR
Aos educacin jefe de hogar
Aos educacin2 jefe de hogar
Aos educacin3 jefe de hogar
Edad jefe de hogar
Edad2 jefe de hogar
Mujer jefe de hogar
REGIONES
Urbano
Regin Atlntica
Regin oriental
Regin central
Regin Pacfica
Antioquia
Valle del Cauca
San Andrs y Providencia
Orinoquia y Amazonia
Coeficiente
1.07 *
0.03
-0.62
-0.39
-0.48
1.41 *
2.75 ***
0.18
0.95
-1.85
3.85 ***
-0.10
-0.01
0.0002
0.14
-0.001
-0.25
-1.76
-0.22
2.37
1.96
5.54
0.94
5.02
0.70
3.33
**
**
**
***
***
**
* Significativo al 90%.
** Significativo al 95%.
*** Significativo al 99%.
Fuente: Tomado de Nez y Espinosa (2004) con base en Dane, ECV, 2003.
55
sarrollo sicosocial, vigilancia del estado nutricional, promocin de la salud y prevencin de las enfermedades, inscripcin en programas de crecimiento y desarrollo de los
organismos de salud, y fomento de la vacunacin completa.
La atencin para los adolescentes (clubes prejuveniles y juveniles) considera
actividades de desarrollo del talento humano en aspectos culturales, deportivos, artsticos y productivos, sesiones educativas y acciones para apoyar el mejoramiento de
las relaciones entre los miembros del club con espacios escolares y laborales, y busca
ayudarlos en la construccin de proyectos de vida individuales y grupales.
Los programas de nutricin ofrecen un complemento alimentario en las escuelas durante un perodo de 120 das al ao, con el fin de contribuir al acceso y asistencia
regular de los nios a un establecimiento educativo, evitar la desercin del sistema escolar,
y contribuir a mejorar el desempeo escolar de los nios beneficiarios; el complemento
se puede otorgar en la forma de desayunos, almuerzos o refrigerios (Cuadro 3.3). Por
ltimo, los programas de asistencia al menor en abandono o peligro estn dirigidos a
nios en esta situacin ya extrema, incluyendo discapacitados o con trastornos mentales. Los servicios incluyen desde actividades teraputicas, formativas, recreativas,
pedaggicas, programas de enganche al sistema educativo, formacin prevocacional
y vocacional en el caso de la asistencia, hasta alojamiento, alimentacin, seguimiento,
diagnsticos y planes de atencin en los internados.
En el caso del ICBF, si bien existen algunas filtraciones de la atencin a nios
que no se encuentran en pobreza, la mayor parte de la misma est focalizada hacia
quienes estn en pobreza, en particular, en las reas rurales (Grfico 3.1).
Otro programa de asistencia social con el que cuenta Colombia es Familias en
Accin, un programa de transferencias condicionadas dirigido a familias en situacin
de pobreza con nios menores de 17 aos que busca promover la asistencia escolar y
la generacin de capital humano a travs de tres modalidades: nutricin, educacin
Cuadro 3.3
Atencin a la niez
Desayunos infantiles
Restaurantes escolares
Hogares de bienestar ICBF
2002
2003
2004
78.152
2.229.687
956.061
322.051
2.463.363
952.016
322.051
2.565.317
950.175
Fuente: ICBF en Informe al Congreso, 2004.
56
Grfico 3.1
Cobertura ICBF en atencin al menor de 7 aos
Fuente: Dane- ECV, 2003. Clculos propios.
primaria y educacin secundaria. En el componente de nutricin, Familias en Accin

otorg un subsidio de 46.500 pesos mensuales (en 2003) por cada familia con nios
menores de 6 aos, condicionado a la realizacin de visitas a centros de salud para
controles de nutricin y crecimiento de los nios. En el componente de educacin se
otorga un subsidio de 14.000 pesos mensuales por nio en educacin primaria y de
28.000 pesos mensuales por nio en educacin secundaria, condicionado a la asistencia de los nios a un establecimiento escolar con menos de ocho fallas justificadas por
bimestre. A julio de 2003, el Programa Familias en Accin atendi a 365.000 familias
en Sisbn 1, aproximadamente, para una cobertura nacional de 24% (Unin Temporal IFS Econometra S.A. SEI, 2003).
Un programa adicional dirigido a la poblacin en pobreza es llamado Familias
Guardabosques, y su principal objetivo es vincular y comprometer familias campesinas como guardabosques, promoviendo procesos de recuperacin y conservacin de
zonas afectadas por causa de la siembra de cultivos ilcitos. El programa busca promover la proteccin, revegetalizacin y conservacin de estas zonas, mediante el diseo de estrategias de uso alternativo de la tierra. El programa vincula a las familias
que habitan en zonas con presencia de cultivos ilcitos, quienes se comprometen a
erradicarlos de las zonas donde habitan a cambio de un apoyo econmico de 833.000
pesos cada dos meses como pago a su trabajo como guardabosques. Para 2003, este
programa vincul ms de 10.000 familias.
57
El portafolio de programas para proteccin a las familias en pobreza tambin

incluye un subsidio familiar dirigido por las Cajas de compensacin familiar, que busca
apoyar a los trabajadores formales con ingresos bajos a travs de dos modalidades:
subsidio monetario y en servicios. El monetario destinado para los trabajadores con
ingresos menores a cuatro salarios mnimos y con personas a cargo, equivala en 2003
a 13.968 pesos mensuales en promedio. Por su parte, el que se da en especie incluye
subsidios a la vivienda de inters social, servicios de salud, educacin, recreacin, cuidado infantil, cursos de capacitacin no formal, crditos a industrias familiares, y entrega
de bienes tales como medicamentos, alimentos, textos y tiles escolares, entre otros.
Los programas de asistencia social incluyen aquellos dirigidos especficamente
a la poblacin desplazada; este tipo de atencin se divide en dos reas: atencin humanitaria de emergencia y restablecimiento. La primera proporciona un subsidio temporal e inmediato para mitigar las necesidades bsicas de alimentacin, salud, atencin
sicolgica, alojamiento, transporte de emergencia, elementos de hbitat interno y
salubridad pblica de los desplazados. La segunda incluye programas para la generacin de ingresos, de capacitacin y acceso a la vivienda.
Por su parte, la asistencia social en pensiones se proporciona a travs del Fondo
de Solidaridad Pensional (FSP), creado por la ley 100 de 1993, especficamente a travs
de la subcuenta de solidaridad. Su objetivo consiste en subsidiar las cotizaciones a
pensiones de aquellos trabajadores pobres que no pueden contribuir de manera temporal. Este programa otorga un subsidio diferencial y durante un periodo que vara entre
600 y 800 semanas, dependiendo de si el beneficiario trabaja en el sector informal rural,
urbano, es discapacitado o es una madre comunitaria. Los porcentajes del subsidio se
presentan en el Cuadro 3.4. El subsidio promedio en 2003 fue de 43.475 pesos.
Cuadro 3.4
Porcentajes de subsidio a pensiones

Porcentaje
Hombres y mujeres de 35 a 65
aos, del sector informal urbano
Porcentaje diferencial segn semanas cotizadas, definido por el Consejo Asesor, hasta por 600 semanas.
Hombres de 35 a 65 aos y mujeres de 30 a 65 aos, del sector informal rural
90% hasta por 480 semanas sin rgimen de transicin,

o 600 semanas sin rgimen de transicin.
Trabajadores discapacitados de 20
a 65 aos

u 800 semanas sin rgimen de transicin.
Madres comunitarias con un ao

de servicio mnimo

o 600 semanas sin rgimen de transicin.
Fuente: Consorcio Prosperar Hoy, 2004.
58
Por ltimo, se encuentra un programa de asistencia social dirigido a la atencin del adulto mayor en pobreza, y organizado por la subcuenta de subsistencia del
Fondo de Solidaridad Pensional. Este programa otorga un subsidio monetario y en
especie a adultos mayores de 65 aos (50 para indgenas o discapacitados) en situacin de extrema pobreza. El programa da esta contribucin econmica directa (106.000
pesos en 2003) a travs de dos modalidades: si el adulto mayor no reside en un centro
de bienestar del adulto mayor, se otorga una porcin en efectivo (35.000-75.000
pesos) y otra en servicios sociales complementarios (31.000 pesos); y si el beneficiario
reside en uno de estos centros, se otorga una porcin en servicios sociales bsicos
(35.000-75.000 pesos) y otra en efectivo (31.000 pesos). En la actualidad aproximadamente 142.000 adultos mayores se benefician de este programa.
Sistema general de seguridad social en pensiones

Este Sistema (SGSSP) fue creado por la ley 100 de 1993 y est organizado
alrededor de dos regmenes solidarios excluyentes: el rgimen solidario de prima media con prestacin definida y el rgimen de ahorro individual con solidaridad. En el
primero, los aportes de los afiliados y sus rendimientos son parte de un fondo pblico
comn, que garantiza el pago de las prestaciones a los pensionados, y en el que el
Estado garantiza el pago de los beneficios a que se hacen acreedores los afiliados. El
segundo est basado en el ahorro que proviene de las cotizaciones y sus rendimientos
financieros, y en la solidaridad a travs de garantas de pensin mnima y aportes al
Fondo de Solidaridad. Este rgimen permite la cotizacin de pensiones voluntarias
para optar por una pensin mayor o un retiro anticipado.
El sistema de pensiones tiene un componente solidario, creado con el Fondo de
Solidaridad Pensional (FSP) y su subcuenta de solidaridad, cuyo objetivo es subsidiar
los aportes al rgimen de pensiones de los trabajadores que no tienen suficientes recursos para realizar todo el aporte. El subsidio se concede de manera temporal y
parcialmente para remplazar los aportes del empleador o del trabajador, hasta por un
salario mnimo como base de cotizacin. El Fondo se financia con cotizaciones adicionales por parte de los afiliados al rgimen general de pensiones, aportes del presupuesto nacional, recursos de las entidades territoriales, donaciones, y los recursos
provenientes de multas a administradoras de pensiones y empleadores que no cumplan con las normas de afiliacin establecidas por la ley.
A raz de las reformas al sistema de pensiones introducidas con la ley 100 de 1993,
la afiliacin a pensiones se ha incrementado de manera importante desde 1994. En dicho
ao, 991.620 personas se encontraban afiliadas a pensiones, mientras que para diciembre
de 2004 la afiliacin haba crecido hasta cubrir a 5.747.396 personas (Grfico 3.2).
59
Grfico 3.2
Nmero de afiliados al sistema de pensiones

(Fondos de Pensiones e ISS)
* Cortes a diciembre de cada ao.

Fuente: Asociacin Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y Cesantas, 2004.
Sistema general de seguridad social en salud

La ley 100 de 1993 tambin cre el rgimen de seguridad social en salud con el
objetivo de regular el servicio pblico de salud y crear condiciones de acceso para toda
la poblacin. El sistema de salud en Colombia se basa en dos regmenes. El primero es
el rgimen contributivo, en el que los afiliados estn vinculados al sistema de salud a
travs de un contrato laboral, o bien son servidores pblicos, pensionados o jubilados, o son trabajadores independientes con capacidad de pago. El segundo es el rgimen subsidiado, establecido para asegurar el ingreso de la poblacin ms pobre y
vulnerable al sistema de seguridad social en salud, y financiado con aportes fiscales de
la nacin, de los departamentos, los distritos y los municipios, el Fondo de Solidaridad y Garanta (Fosyga) y recursos de los afiliados en la medida de su capacidad
(Grfico 3.3). El Fosyga garantiza la compensacin entre personas de distintos ingresos y riesgos y la solidaridad del sistema de salud, y cubre los riesgos catastrficos y
los accidentes de trnsito, entre otros.
El rgimen de salud funciona alrededor de tres formas organizacionales. Primero, las entidades promotoras de salud (EPS), que afilian a los usuarios del rgimen
contributivo, administran la prestacin de los servicios de salud y reciben una unidad
de pago por capitacin (UPC) por cada persona afiliada y beneficiaria. Segundo, las
60
administradoras del rgimen subsidiado (ARS)4 , que afilian a los beneficiarios del
rgimen subsidiado, reciben una UPC de parte del municipio por cada persona afiliada, y contratan con las instituciones prestadoras de salud (IPS). Y tercero, las IPS, que
prestan los servicios de salud a los afiliados al rgimen subsidiado.
La afiliacin a salud de la poblacin en pobreza o vulnerabilidad se realiza a
travs del rgimen subsidiado de salud. Este rgimen busca asegurar en salud a la
poblacin que no tiene capacidad de pago para afiliarse con sus propios recursos, y en
2003 se beneficiaron 11.781.720 personas. La afiliacin al rgimen subsidiado constituye un subsidio en especie, que corresponde a la cobertura en el plan obligatorio de
salud subsidiado (POS-S), en ocasiones a cambio de un pago de 5 a 10% sobre el valor
del servicio.
Las entidades territoriales quedaron a cargo de la identificacin y el aseguramiento de la poblacin ms pobre a travs del rgimen subsidiado de salud (Cuadro
3.5), al igual que de las acciones de salud pblica, como son promocin, prevencin y
proteccin (ley 715 de 2001).
Grfico 3.3
Afiliacin a regmenes de salud
Fuente: DNP, DDS, 2004.
Una EPS del rgimen contributivo tambin puede ser una ARS para el rgimen subsidiado.
61
Cuadro 3.5
Cobertura en salud por nivel de Sisbn. 2003

En porcentajes
Sisben
Rgimen
contributivo
Rgimen
subsidiado
Resguardo
indgena
No
cubierto
1
1
2
3
4
5
6
Total
79,2
0,94
3,20
15,68
51,75
79,63
94,78
38,91
92,6
34,72
37,80
33,05
16,73
3,66
0,21
22,15
83,1
1,89
2,34
0,90
0,18
0,10
0,00
0,77
59,4
62,45
56,65
50,36
31,35
16,61
5,01
38,17
A pesar de tener en cuenta tanto el aseguramiento en pensiones como en salud

los colombianos tienen niveles de proteccin relativamente bajos, en especial, aquellos
que se encuentran en mayores niveles de vulnerabilidad; as como a los trabajadores
del gobierno y los empleados, si bien los niveles de proteccin de la poblacin se han
incrementado entre 1997 y 2003, lo cierto es que an existen algunos grupos
poblacionales en los que la proteccin es menos comn (Cuadro 3.6). Por ejemplo, en
2003, mientras 93% de las personas con ms de 16 aos de educacin se encontraban
afiliadas a salud o pensiones, este porcentaje slo alcanzaba 73% para quienes tienen
cinco aos de educacin o menos.
Por su parte, algunas ramas de actividad econmica tienen una mayor incidencia de desproteccin: este es el caso de las personas que trabajan en minera, construccin y comercio, donde los sistemas de pensiones o salud no alcanzan a cubrir al
80% de la poblacin. Por ltimo, la proteccin tambin difiere segn el nivel de ingresos de la persona: mientras 99% de quienes ganan ms de 4 salarios mnimos se
encuentra protegido, slo 63% de quienes ganan menos de un salario mnimo lo est.
Sin embargo, cabe resaltar el incremento en proteccin en este grupo, ya que en 1997
slo 36% de las personas que ganaban menos de un salario mnimo se encontraba
afiliada a salud o pensiones.
Con el fin de establecer los principales factores que determinan la probabilidad
de que una persona se encuentre afiliada a los sistemas de pensiones o salud, se estim
un modelo Probit en el que la variable dependiente toma el valor de 1 si la persona no
se halla afiliada a salud y pensiones (desprotegida) y cero si se est afiliada a salud o
62
Cuadro 3.6
Proteccin en pensiones o salud. 1997 y 2003

(En porcentajes)
1997
Protegido Desprotegido
2003
Total
Protegido Desprotegido
Total
Escolaridad
0-5 aos
6-10 aos
11 aos
12-15 aos
16+ aos
56
66
80
92
100
44
34
20
8
0
100
100
100
100
100
73
79
85
85
93
27
21
15
15
7
100
100
100
100
100
55
83
78
96
60
70
54
97
80
45
17
22
4
40
30
46
3
20
100
100
100
100
100
100
100
100
100
80
74
88
89
77
78
84
97
91
20
26
12
11
23
22
16
3
9
100
100
100
100
100
100
100
100
100
36
70
87
93
97
64
30
13
7
3
100
100
100
100
100
63
86
94
97
99
37
14
6
3
1
100
100
100
100
100
Rama de actividad
Agricultura
Minas
Industria
Electricidad, gas y agua
Construccin
Comercio
Transporte
Servicios financieros
Servicios
Ingresos
< 1 SM
1-2 SM
2-3 SM
3-4 SM
4+ SM
Fuente: Dane- ECV, 1997 y 2003. Clculos propios.
a pensiones (protegida). Las variables independientes se enumeran a continuacin, y

el grupo con el cual se compara la persona en cada caso se presenta en parntesis: la
edad (personas de 35 a 44 aos); el sexo (hombres); la escolaridad (16 aos o ms de
educacin); el nivel de ingresos (mayores a 4 salarios mnimos); la rama de actividad
econmica en que la persona trabaja (industria); el nmero de miembros del hogar; la
posicin ocupacional (particular); y la regin (Bogot).
Los resultados (Cuadro 3.7) muestran que una persona menor de 35 aos
tiene una mayor probabilidad de estar desprotegida, mientras que una mayor de 45
63
aos tiene una menor probabilidad de estarlo. En cuanto al sexo, ser mujer reduca la
probabilidad de no tener proteccin en salud y pensiones en 1997, pero la aumentaba
en 2003. La escolaridad es un factor importante en la explicacin de la desproteccin,
en particular, para los niveles ms bajos: si una persona tiene 5 aos o menos de
educacin en 2003, su probabilidad de no estar afiliado a salud y pensiones se
incrementa en 4,2%, comparado con una persona con ms de 16 aos de escolaridad.
Por nivel de ingresos, de nuevo para 2003 y comparado con alguien cuyos ingresos
son mayores a cuatro salarios mnimos, una persona con ingresos menores a un
salario mnimo tiene una probabilidad 47% mayor de estar desprotegido; incluso
para alguien con ingresos entre tres y cuatro salarios mnimos sta es 8,2% mayor.
Cuadro 3.7
Probabilidad de desproteccin. 1997 y 2003

Variable dependiente: desproteccin en salud o pensiones
1997
EDAD
16-24
25-34
45-55
SEXO
Mujer
ESCOLARIDAD
0-5 aos
6-10 aos
11 aos
12-15 aos
INGRESOS
< 1 SM
1-2 SM
2-3 SM
3-4 SM
RAMA DE ACTIVIDAD
Minas
Agricultura
Electricidad, gas y agua
Construccin
Comercio
2003
9.36 ***
3.72 **
-8.25 ***
1.42 **
-1.76 **
-1.55 **
-2.70 **
1.87 ***
98.15
98.43
98.08
97.12
4.20 ***
1.71 **
-1.52
0.67
***
***
***
***
52.94 ***
24.91 ***
8.98 ***
4.59
46.99
25.49
14.61
8.25
***
***
***
***
-2.73
11.76 ***
-8.80
6.94 **
5.35 **
10.82
1.33
5.86
4.24
3.62
***
**
**
***
Contina en la siguiente pgina
64
Cuadro 3.7
Probabilidad de desproteccin. 1997 y 2003

(Continuacin)
Variable dependiente: desproteccin en salud o pensiones
1997
RAMA DE ACTIVIDAD
Transporte
Servicios financieros
Servicios
No. MIEMBROS EN EL HOGAR
Menor de 1 ao
1-5 aos
6-17 aos
18-59 aos
60+ aos
POSICIN OCUPACIONAL
Gobierno
REGIN
Atlntica
Oriental
Central
Pacfica
Antioquia
San Andrs
Orinoquia
Valle
log likelihood
Nmero de observaciones
Pseudo R2
2003
17.22 ***
-10.04 **
5.75 ***
2.23 **
-3.53
0.73
-1.90
1.28 *
1.03 **
-0.001
0.10
-1.98
1.61
1.54
-0.54
-0.93
-9.18 ***
7.87 ***
-0.01
4.86 **
-1.78
-8.30 ***
-2.26
6.39
-1,733
4,747
0.339
**
***
***
**
**
-1.48
-1.88 **
-0.20
-1.80 **
-0.21
-5.23 ***
1.85
3.02
-4.00
-4,942
14,974
0.211
Fuente: Dane - ECV, 1997 y 2003. Clculos propios.
Con respecto a la rama de actividad econmica una persona que trabaja en

minas, electricidad, gas y agua, construccin, comercio o transporte tiene una mayor
probabilidad de desproteccin que alguien que lo hace en la industria. En cuanto al
nmero de miembros en el hogar, los resultados muestran que la probabilidad de
estar desprotegido aumenta cuando se incrementan los miembros del hogar en edades
65
dependientes (entre 1 y 17 aos); por el contrario, en aquellos hogares donde los

miembros estn en edad de trabajar (18 a 59 aos) dicha probabilidad se reduce. Este
anlisis, que en ltimas est relacionado con el ciclo de vida del jefe del hogar, muestra
que al tener hijos a edades tempranas, la vulnerabilidad, y en consecuencia la desproteccin, aumentan. Por el contrario, a medida que aumenta la edad del jefe de hogar,
ste adquiere ms experiencia en el mercado laboral, y por tanto mayores ingresos (es
muy probable que crezca su inters por buscar trabajos ms formales, y de ah que
estar ms protegido). Por ltimo, en cuanto a la ubicacin de los hogares, una persona cuyo hogar est situado en la regin Atlntica, en la central o en Antioquia,
tiene una menor probabilidad de no estar afiliado a salud y pensiones que alguien
cuyo hogar est situado en Bogot.
En ltimas, aunque Colombia ha desarrollado un sistema general de seguridad
social que incluye aseguramiento en salud y pensiones, muchas personas, en particular, aquellas con menores niveles de ingresos y de escolaridad, los ms pobres y
vulnerables, no tienen acceso al aseguramiento. Por tanto, no slo enfrentan mayores riesgos dadas sus caractersticas, sino que adems tienen menos mecanismos para
enfrentar choques negativos cuando stos se presentan.
Educacin
Existe consenso sobre el papel de la educacin en la reduccin de la pobreza. La
educacin reduce el impacto de la pobreza y la incidencia de enfermedades prevenibles,
permite a las personas tomar decisiones informadas, aumenta el acceso a activos
productivos como la tierra o el capital, incrementa la movilidad laboral y ampla el
potencial de generacin de ingresos. Sin embargo, y como se present en la seccin
1.4, la cobertura educativa en Colombia no es universal, en particular para los niveles
educativos ms altos y para las personas de menores ingresos.
Con el fin de ampliar la cobertura y mejorar la calidad de la educacin, el
Estado colombiano ha diseado un modelo descentralizado, donde el nivel central
acta como coordinador de la poltica nacional, y las entidades territoriales identifican las necesidades educativas de sus regiones, y ejecutan los programas respectivos.
En la actualidad ya se han dado algunos logros en trminos de cobertura y
acceso a la educacin bsica y, por tanto, el nfasis de la poltica educativa en Colombia se ha ampliado a mejorar la calidad de la educacin bsica y media. El Ministerio
de Educacin ha puesto en marcha sistemas de evaluacin y diagnstico, tales como
las pruebas Saber (pruebas en matemticas y lenguaje para los estudiantes de los
grados tercero, quinto, sptimo y noveno de la educacin bsica) que se unen al
66
examen de Estado (Icfes) que desde hace ms de treinta aos presentan los estudiantes
en grado once.
En educacin superior tambin se instauraron sistemas de evaluacin a los
egresados a travs las pruebas Ecaes (exmenes de calidad de la educacin superior).
Sin embargo, los resultados de las pruebas Saber revelan que en educacin secundaria
cerca de 25% de los estudiantes de colegios pblicos no supera el nivel mnimo de las
pruebas en lenguaje, y menos del 20% alcanza el nivel ptimo en las pruebas que se
aplican en sptimo y noveno grado (Nez et al., 2002).
Como respuesta a las inquietudes del sector, el gobierno ha puesto en marcha
una serie de programas que buscan ampliar la cobertura, mientras se toman medidas
para mejorar la calidad de la educacin. Por ejemplo, uno de los programas lderes del
gobierno Uribe es el Programa de reorganizacin. ste busca el ptimo aprovechamiento de la capacidad de los docentes y una mejor utilizacin de los recursos tcnicos
y financieros de los colegios oficiales a travs de la cofinanciacin de proyectos de
construccin, rehabilitacin y mejoramiento de la infraestructura y la dotacin de los
colegios en los niveles de educacin bsica. Con este mismo objetivo, el Ministerio de
Educacin, a travs del Programa de educacin rural y el Fondo Nacional de Regalas,
ha destinado recursos que han beneficiado a 93.000 alumnos en 2004 y a ms de
231.000 desde agosto de 2002 a travs de la creacin de nuevos cupos educativos
dirigidos a la poblacin ms vulnerable.
Ms all de la atencin directa en las aulas de clases las mejoras en poltica
educativa ahora incluyen programas como el Plan nacional de lectura y bibliotecas,
para dotar a las bibliotecas pblicas y as reforzar las acciones de inversin social y
educativa del Estado, promover la lectura y mejorar el acceso de la poblacin a materiales educativos. A travs de este programa 73 bibliotecas fueron fortalecidas en
2002 y 198 en 2003. En cuanto a recursos tecnolgicos, se cre el Programa computadores para educar, que en conjunto con la empresa privada, recolecta los computadores que las organizaciones colombianas no utilizan, los reacondiciona y entrega
gratuitamente a colegios y escuelas pblicas de todas las regiones de Colombia. De
esta forma, el programa busca disminuir la brecha existente entre la poblacin que
tiene acceso a los recursos tecnolgicos y sus beneficios, y la que no los tiene. El
Programa computadores para educar entreg 9.102 computadores en 2002, cerca de
12.000 en 2003 y un poco ms de 13.000 en 2004, a travs de los cuales se han
beneficiado ms de 1.000 escuelas y colegios pblicos anualmente.
En educacin superior, los aumentos en cobertura se han logrado por medio de
crditos educativos administrados y adjudicados por el Instituto Colombiano de Cr67
dito Educativo y Estudios Tcnicos en el Exterior (Icetex). Entre 1995 y 2003 el nmero de estudiantes beneficiarios de crditos se increment de 39.000 a 64.000 (Grfico 3.4).
Grfico 3.4
Nmero de estudiantes beneficiarios con crditos Icetex
Fuente: Instituto Colombiano de Crdito Educativo y Estudios Tcnicos en el Exterior (Icetex), 2004.
Vivienda
La vivienda, al igual que la alimentacin o el vestido es una necesidad humana
fundamental. El acceso a una vivienda adecuada es determinante del nivel de calidad
de vida de las personas, ya que permite el acceso a muchos de los servicios que son
considerados bsicos para mantener un cierto nivel mnimo de bienestar. Un asentamiento precario en el que no existe acceso a la vivienda, y en consecuencia a una serie
de servicios pblicos bsicos, constituyen la manifestacin fsica del incremento de la
pobreza y la desigualdad (UN-Hbitat, 2004). La falta de acceso a vivienda es un
problema particular para la poblacin ms pobre, que no tiene acceso ni adecuado ni
suficiente a crdito para vivienda, en muchos casos porque carece de capacidad de
ahorro, empleos de carcter formal o colaterales para ofrecer garantas a los crditos.
Esto implica que los pobres se ven forzados a construir sus viviendas en zonas ilegales, sin permisos de construccin y con bajas condiciones sanitarias.
Un primer anlisis de la falta de acceso a una vivienda adecuada se basa en dos
tipos de indicadores bsicos: los que miden en dficit cuantitativo (aquellos que exa68
minan si las unidades de vivienda existentes permiten albergar a la totalidad de personas) y los que miden el dficit cualitativo (aquellos que examinan si las viviendas
cumplen con los estndares mnimos que permitan ofrecer una calidad de vida adecuada para sus habitantes) (Szalachman, R., 1999). Especficamente, el dficit cuantitativo se mide como el porcentaje de hogares que no tienen una vivienda permanente, mientras que el dficit cualitativo muestra el porcentaje de viviendas que son
susceptibles de mejoramiento: viviendas que presentan deficiencias en servicios pblicos, espacio o estructura. En el caso colombiano, 17,7% de los hogares urbanos en
2000 presentaba dficit cuantitativo y 18,2% dficit cualitativo. Estos indicadores
mejoraron ligeramente para 2001, cuando 15,4 y 13,3% de los hogares urbanos
presentaron condiciones de dficit cuantitativo y cualitativo respectivamente (Documentos Conpes Nos. 3200 y 3269 de 2002). Sin embargo, an existan problemas de
acceso a vivienda, ya que para 2001 haba slo 6.2 millones de viviendas disponibles
para 7.3 millones de hogares urbanos (Grfico 3.5)
Si bien la situacin ha mejorado, en 2003 todava 16% de los hogares urbanos
(1.3 millones) se clasificaban como hogares en asentamientos precarios. De stos,
17% viva en hogares no susceptibles de mejorar, 63% presentaba dficit cualitativo y
20% estaba situados en zonas de riesgo (Cuadro 3.8).
Grfico 3.5
Dficit habitacional, cuantitativo y cualitativo, nivel urbano.

2001
Fuente:Tomado de documento Conpes No. 3200 con base en DNP-DDUPRE, 2002.
69
Cuadro 3.8
Viviendas en asentamientos precarios. 2003

Condicin de los hogares
Hogares en viviendas no susceptibles

de mejorar
Hogares que presentan dficit cualitativo
Hacinamiento
Materiales inadecuados
Acueducto
Alcantarillado
Riesgo
Total
Hogares
(Miles)
224
847
315
134
47
350
274
1,346
Participacin
en el total %
17
63
23
10
4
26
20
100
Fuente: Torres, 2005.
Aunque el acceso a la vivienda y su calidad han mejorado en los ltimos aos,

uno de los principales problemas que enfrenta Colombia en la actualidad es el nmero
insuficiente de viviendas para la cantidad de hogares (dficit habitacional). Si bien la
situacin mejor entre 1997 y 2003 (Grfico 3.6) an hoy el nmero de hogares por
vivienda es mayor que el presenciado en 1993. Para 2003 en el orden nacional haba
en promedio 1.2 hogares por vivienda, mientras que en 1993 el promedio era 1.09.
Para 2000, se estimaba que el dficit habitacional ascenda a 2 millones de unidades
(Conpes, 2002).
Grfico 3.6
Nmero de hogares por vivienda
Fuente: Dane Casen 1993, ECV, 1997 y 2003. Clculos propios.
70
El segundo problema ms importante del pas en trminos de acceso a la vivienda es el porcentaje de hogares que vive bajo condiciones de hacinamiento (ms de
tres personas por cuarto). Flrez et al. (2004) estima que 15% de los hogares de
estrato bajo en Bogot y ms del 17% en Cali vive en condiciones de hacinamiento,
mientras que en los hogares de estratos medios-altos el hacinamiento es alrededor de
1% en las dos ciudades. Segn clculos con base en la Encuesta de calidad de vida, 59%
de los hogares urbanos en 1997 presentaba condiciones de hacinamiento, comparado
con 41% en las zonas rurales. La situacin en 2003 haba mejorado en las zonas
urbanas, pero haba empeorado para los hogares rurales: el hacinamiento se haba
reducido a un poco menos de 54% en las zonas urbanas, aunque aument a 46% en
las rurales.
En cuanto a la tenencia de la vivienda, tener una propia es mucho ms comn
para los hogares de los deciles ms ricos (Cuadro 3.9): mientras 54% de las viviendas
del decil 1 son propias, 69% de las del decil 10 lo son. Por otra parte, los ms pobres
tienen una mayor incidencia de viviendas ocupadas de hecho: mientras que en el decil
1, cerca de 21% son ocupadas de hecho, en el decil 10 este porcentaje es de 2,4%.
Cuadro 3.9
Tenencia de la vivienda. 2003

(En porcentajes)
Decil
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Promedio
Propia (pagada
o pagando)
Arriendo
54.3
51.9
50.9
47.4
51.2
49.0
51.5
55.6
64.2
69.1
54.5
21.7
21.6
26.7
32.7
32.7
35.0
38.0
35.8
28.7
28.3
30.1
Ocupante
de hecho
21.4
24.5
20.6
18.7
14.9
14.9
9.6
8.3
6.8
2.4
14.2
Usufructo
2.6
2.1
1.8
1.1
1.1
1.0
1.0
0.3
0.2
0.1
1.1
Total de
ingresos
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
71
Frente a estas situaciones, desde 1991 se implement el Programa de subsidio

familiar de vivienda de inters social5 (SFV) como uno de los mecanismos de reduccin de dficit habitacional en el pas. El objetivo de este programa es el de incrementar
la cobertura, eficiencia y efectividad de los subsidios de vivienda de inters social,
garantizar la transparencia y efectividad de la distribucin de los recursos, orientndolos hacia la poblacin con menores ingresos y mayor probabilidad de vulnerabilidad frente a los choques. El SFV consiste en un aporte estatal en dinero o en especie
(lotes) mximo de 135 salarios mnimos legales vigentes, que se otorga por una sola
vez sin obligacin de devolucin por parte del beneficiario. Tambin se constituye en
un complemento de su ahorro, que facilita la adquisicin, construccin o mejoramiento de una solucin de vivienda de inters social (Cuadro 3.10).
Cuadro 3.10
Valor del subsidio familiar de vivienda de inters

social. 2003
Tipo de vivienda
1
2
3
4
Valor de la vivienda
en SMLMV
Hasta 40*
Hasta 50**
Entre 40* y 70
Entre 70 y 100
Entre 100 y 135
Valor del subsidio
Hasta 21 SMLMV
Hasta 21 SMLMV
Hasta 14 SMLMV
Hasta 7 SMLMV
Hasta 1 SMLMV
* En municipios con poblacin inferior a 500.000 habitantes.

** En municipios con poblacin igual o superior a 500000 habitantes.
Fuente: Presidencia de la Repblica, 1998.
Al subsidio de vivienda familiar se puede acceder a travs de las Cajas de compensacin familiar o de Fonvivienda. El subsidio de vivienda de las Cajas de compensacin se dirige a los hogares vinculados a la economa formal (asalariados), mientras
que Fonvivienda atiende los que trabajan como independientes (no asalariados)6. El
programa se dirige a hogares con ingresos inferiores a cuatro salarios mnimos legales. Para otorgar el subsidio se tienen en cuenta variables como el nivel de pobreza del
hogar, si el hogar tiene jefatura femenina, el nmero de miembros del hogar, el tipo de
5
72
El decreto 975 de 2004 reglamenta el subsidio familiar de vivienda de inters social para las reas
urbanas, conforme a lo dispuesto en las leyes 49 de 1990, 3 de 1991, 388 de 1997, 546 de 1999,
789 de 2002 y 812 de 2003.
La institucin que otorgaba estos subsidios era el Inurbe hasta 1993.
vivienda a la que aplicar el subsidio, el esfuerzo de ahorro previo realizado por el

beneficiario7 y el nmero de veces que el hogar postulante haya participado en el
proceso de asignacin del subsidio, sin haber sido beneficiario. En 2001 se estimaba
que la demanda potencial en las zonas urbanas para el programa SFV ascenda a
2.569.040 hogares (Conpes No. 3200, de 2002).
Durante 2003, el programa SVF benefici a 61.057 hogares, de los cuales 51.687
estaban ubicados en zonas urbanas y 9.379 en rurales. No obstante, el nmero de
subsidios entregados por Fonvivienda ha cado desde 1995, cuando alcanz un mximo de 71.380; en 2003, se entregaron solamente 20.289 subsidios. La misma tendencia se presenta en los subsidios de vivienda de inters social entregados por las
Cajas de compensacin familiar (Grfico 3.7).
Grfico 3.7
Nmero de subsidios entregados por Inurbe (Fonvivienda)

y Cajas de Compensacin Familiar
Fuente:
DNP, con base en Inurbe y Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Para
2004 corresponde a enero-agosto.
El ahorro programado consiste en un ahorro previo realizado por parte de los postulantes al SFV
en establecimientos de crdito vigilados por la Superintendencia Bancaria. Este ahorro previo
debe ser como mnimo igual al 10% del valor de la vivienda por adquirir o del valor del presupuesto de construccin o mejoramiento de la misma.
73
Otra rama de los programas de acceso a vivienda se relaciona con la entrega de

crditos dirigidos a hogares de menores recursos para la adquisicin de vivienda de
inters social. Entre 1995 y 2002 se entregaron ms de 200.000 crditos para esta
modalidad, aunque en los ltimos aos la ejecucin ha sido baja, principalmente
porque para los hogares de menores recursos es difcil conseguir tanto las garantas
para los crditos como las porciones restantes de dinero que les permitan acceder a la
solucin de vivienda. Como solucin, el gobierno ha promovido un modelo de garantas para la financiacin de VIS: a travs del Fondo Nacional de Garantas, el Estado
acta como garante de los usuarios de los crditos, facilitando el acceso de los mismos
a las soluciones de vivienda.
Con el fin de proteger estos crditos contra posibles incrementos de la inflacin,
el gobierno cre un programa llamado proteccin contra la inflacin de los crditos en
unidad de valor real (UVR). El propsito de este programa es proteger a los deudores
hipotecarios de la variacin de la UVR por encima de una meta de inflacin definida por
el gobierno nacional. El esquema supone un contrato de cobertura entre el gobierno y
el deudor, en el que si la inflacin excede la tasa pactada, el gobierno gira la diferencia
a los establecimientos prestamistas; en caso contrario, los establecimientos de crdito
entregan este excedente al gobierno, que administra un fondo para el funcionamiento
de este programa. Para el ao 2003 se haban adjudicado 9.243 crditos para vivienda
con este tipo de seguro contra la inflacin (DNP, Sinergia, 2003).
Otra herramienta que busca incentivar la construccin de vivienda de inters
social es la lnea de redescuento de Findeter, bajo la cual esta entidad otorga crditos
hasta por 25 salarios mnimos mensuales a hogares de bajos recursos que no logran
acceder a crditos por parte de los bancos. Adems, el gobierno facilita recursos adicionales a los hogares de bajos ingresos para que puedan conformar la totalidad del
valor de la solucin de vivienda que desean. Para 2003 se adjudicaron 7.000 crditos
y la meta a 2006 es la adjudicacin de 13.500 crditos8.
Aun con la existencia de diversos programas de atencin a la poblacin en
pobreza para facilitar su acceso a soluciones de vivienda de inters social, el sistema
no est exento de problemas. Como se mencion, los pobres por lo general no pueden
ofrecer a las instituciones prestamistas las garantas necesarias para acceder a crditos, ni tienen suficientes recursos para pagar el servicio de la deuda. En adicin, las
instituciones financieras usualmente no tienen inters en dar crdito a los pobres para
financiar sus hogares, o en su defecto cobran altas tasas de inters para cubrir los
74
Sistema de programacin y gestin (Sigob), Presidencia de la Repblica, 2004.
riesgos. Como consecuencia, las coberturas de los programas tienden a ser bajas y los
recursos no siempre se ejecutan en su totalidad.
Desarrollo rural
Durante la ltima dcada el sector agrcola se ha enfrentado a toda clase de
desafos. Como consecuencia del proceso de apertura de principios de la dcada de los
noventa, el sector agrcola experiment una cada de los precios internacionales de
algunos de sus productos (e.g. granos y algodn), que, combinado a una apreciacin
del peso, redujo la rentabilidad de la siembra y redujo las reas de estos cultivos9. La crisis
del sector rural estuvo acompaada por el surgimiento del cultivo de ilcitos como opcin
de empleo e ingresos para los habitantes del sector10. Diversos elementos pueden haber
influido ampliamente en el desarrollo de los cultivos ilcitos en ciertas zonas del pas,
incluyendo la pobreza, la marginalidad, y la dbil e inadecuada intervencin del Estado
(Carvajal, 2002). La opcin de oportunidades ilegales para la poblacin marginada
tiene impactos en diferentes mbitos, tales como un desplazamiento de la poblacin
motivado por los incrementos de los precios de estos cultivos. De la misma forma, los
cultivos ilcitos generan descomposicin social y ambiental, aumentan la presencia de
grupos armados ilegales y promueven la deforestacin. Por ltimo, los cultivos ilcitos
tienen impactos econmicos considerables, desestimulando las actividades lcitas, y
retrasando el desarrollo econmico y social en las zonas donde los cultivos estn ms
arraigados (Universidad de los Andes, 2000). Todos los factores anteriores se combinan para deprimir an ms el sector rural, lo que sin duda repercute sobre la economa
colombiana en general debido al peso de la agroindustria, la agricultura y la economa
rural en el PIB, el empleo y las exportaciones del pas.
La coyuntura desfavorable para el sector agrcola, combinada con la crisis
general que atraves el pas, tuvo impactos sobre la produccin del sector, especialmente en los aos 1996 y 1997 (Grfico 3.8). Despus de un crecimiento de 3,7% en
1995, el PIB del sector agropecuario, silvicultura, caza y pesca decreci a una tasa de
1,2% en 1996. Desde dicho ao el comportamiento del sector ha mejorado, aunque
an no logra un crecimiento estable. La crisis tambin tuvo un impacto negativo
sobre los empleos del sector agrcola, que se redujeron en cerca de 150.000 entre 1990
y 2001, y sobre el nmero de crditos otorgados al sector agrcola, que se redujo en
32% (Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, 2003).
9
10
Salieron de la produccin 800.000 hectreas, principalmente de cultivos transitorios (Ministerio

de Agricultura y Desarrollo Rural, 2003).
Los cultivos ilcitos tuvieron un incremento significativo en la dcada de los noventa, pasando de
37.000 hectreas en 1991 a 140.000 en 2001 (Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, 2002).
75
La poltica de desarrollo del sector rural busca constituir alianzas sociales y

optimizar los recursos que permitan dinamizar el sector. Las iniciativas del gobierno
en esta rea se dirigen a promover, incentivar y financiar el desarrollo rural y la
seguridad alimentaria del pas. Por ejemplo, en los ltimos aos se cre el incentivo a
la capitalizacin rural (ICR) como mecanismo para impulsar la inversin en el sector
agropecuario. El ICR es un beneficio econmico que se otorga a todos los productores
por la implementacin de proyectos de inversin que favorezcan la modernizacin
tecnolgica del sector agropecuario (Cuadro 3.11).
Con el mismo objetivo, el gobierno colombiano cre el certificado de incentivo
forestal, que est dirigido a los proyectos de reforestacin que se ejecuten en tierras de
aptitud forestal para la produccin de madera y de otros productos similares; este
programa otorg incentivos por 8.149 millones de pesos en 2002. Otro programa
creado para impulsar el desarrollo rural es el de Bancos de maquinaria, que ha permitido a los productores agropecuarios modernizar su dotacin, y as reducir sus costos
e incrementar la eficiencia. Adems, se ha implementado el Programa nacional de
reactivacin agropecuaria (Pran) orientado a la rehabilitacin financiera de los pequeos y medianos productores agropecuarios.
Grfico 3.8
Crecimiento del PIB: agropecuario, silvicultura, caza y pesca
Fuente: DNP, Direccin de Estudios Econmicos (DEE), 2004.
76
Cuadro 3.11
ICR por campos de aplicacin. 2001 y 2002

Campo
Nmero
de solicitudes
2001
Cultivo de tardo rendimiento

Maquinaria de uso agropecuario
Transformacin de primaria
Adecuacin de tierras
Infraestructura para produccin
y biotecnologa
Ganado bovino puro
Total
Variacin Valor de solicitudes Variacin

%
pagadas (millones $)
%
2002
2001
2002
121
663
268
2.103
192
333
732
618
59
50
173
71
10.228 13.035
5.700
8.483
7.052
8.083
5.596
5.747
27
49
15
3
160
3.315
307
2
2.184
92
n.d.
34
1.144
1.399
21
29.720 36.768
22
n.d.
24
nd: no disponible.
Fuente: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, 2004.
Con respecto a las microfinanzas, en Colombia existe la iniciativa por parte del
Estado de facilitar a los microempresarios rurales que actualmente no renen las
condiciones financieras y comerciales para acceder a servicios de crdito y de la banca
privada tales como el financiamiento de sus necesidades de capital de trabajo e inversin. Tambin se busca promover el acercamiento entre la oferta de servicios financieros y de demanda rural. Esta iniciativa se atiende a travs del Proyecto de apoyo al
desarrollo de la microempresa rural (Pademer) que tiene como objetivos fomentar la
generacin de empleo, aumentar la productividad de las microempresas y lograr una
mayor competitividad de sus productos; as mismo, promueve el desarrollo de la
cultura de pago, la bancarizacin de sectores productivos y el acercamiento de oferentes
de servicios financieros y microempresarios rurales. Pademer elabora alianzas con
operadores financieros privados de diferente naturaleza legal, operativa y comercial,
que permiten un acercamiento entre los microempresarios y el sistema financiero. El
programa funciona a travs de relaciones contractuales en las que Pademer pone
recursos de fondeo para financiar los fondos de crdito rotatorios reembolsables, y
estos ltimos se encargan de la administracin y operacin de los respectivos fondos,
asumiendo adems el riesgo final de recuperacin de la cartera.
El Programa Pademer ha tenido impactos importantes sobre el nivel de empleo
rural: entre 1999 y 2000 cre 1.140.000 puestos de trabajo (jornales) en las actividades vinculadas al proyecto: agroindustria panelera, hortofruticultura, agroindustria
lctea, artesanas, sericultura, floricultura, alfarera y agroforestera. Ms an, el
impacto ms significativo logrado por este programa es el aumento en los ingresos de
77
las familias campesinas: en 2002, cada empresa vinculada en el departamento del

Cauca gener ingresos por un valor de 16 millones de pesos; esto quiere decir que los
ingresos de las empresas se incrementaron en 157% durante el ao 2002 (Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural, 2003). En 2004 Pademer cont con 11 fondos de
microcrdito administrados por operadores financieros, entre los cuales se encuentran cooperativas de ahorro y crdito, organismos financieros no regulados, fundaciones y asociaciones de productores.
Por otra parte, y con el objetivo de mejorar la calidad de vida de los hogares
rurales de bajos ingresos, se cre el Programa de vivienda de inters social rural, bajo
el cual se entregan subsidios a hogares de estratos socioeconmicos 1 y 2, para el
mejoramiento de condiciones fsicas, estructurales y espaciales de las viviendas o para
la construccin de vivienda nueva. Este programa benefici en 2003 a 9.370 hogares
rurales.
Con el fin de apoyar el papel de la mujer en el campo, se han promovido lneas
de crdito para microempresas que impulsen la participacin de la mujer en los procesos de crecimiento econmico y desarrollo social. Estas lneas de crdito benefician
en especial a los hogares con jefatura femenina (que equivalen a 31% de los hogares
en el mbito nacional y a 21 en el rural)11. De igual modo, se cre un Plan de vivienda
especial destinado a atender la poblacin desplazada; segn informacin de la Red de
Solidaridad Social, 79,5% de la poblacin desplazada en Colombia en el ao 2001
estaba constituida por mujeres y nios (Red de Solidaridad Social, 2001).
Un problema que enfrenta la poblacin colombiana, en particular, en el sector
rural, es la falta de definicin de derechos de propiedad en la posesin de la tierra.
Muchas personas del sector rural estn ubicadas en propiedades pblicas o privadas,
sobre las cuales es difcil obtener ttulos. En la mayora de los casos, los procesos para
lograr ttulos sobre las tierras son complicados, difciles de entender y costosos para
los pobres, los inmigrantes y los desplazados. Con el fin de incrementar la seguridad
legal en la posesin de activos, principalmente tierras, el gobierno nacional puso en
marcha el Programa de titulacin de tierras. A travs de este programa se legalizaron
483.000 hectreas entre agosto de 2002 y junio de 2003, de las cuales 121.000 pertenecan a familias de colonos, 172.000 a comunidades negras y 190.000 se utilizaron para la creacin de 33 nuevos resguardos indgenas.
11
78
Clculos con base en ECV, 2003.
Acceso a servicios pblicos

La falta de acceso a servicios pblicos es uno de los determinantes principales
de los bajos niveles de bienestar de la poblacin. El no tener acceso a agua potable o a
sistemas de alcantarillado puede tener efectos adversos sobre la salud de la poblacin
y elevar los riesgos de exposicin a enfermedades. Por otra parte, el acceso a servicios
tales como la energa, el gas natural o la recoleccin de basuras, puede mejorar las
condiciones de vida de un hogar.
Hasta hace un poco ms de una dcada, la baja cobertura de los servicios pblicos era, sin lugar a dudas, un problema fundamental para la poblacin colombiana. Sin embargo, durante la ltima dcada la cobertura de servicios pblicos se increment de manera importante. En la actualidad, la cobertura urbana de acueducto y
alcantarillado supera 90%; en la rural, ms de 50% de los hogares tiene acceso a
acueducto, pero slo 16% lo tiene a alcantarillado (Cuadro 3.12). Con respecto a la
recoleccin de basuras, en 2003 cerca de 90% de los hogares urbanos tiene acceso a
este servicio, aunque la cobertura rural no alcanza al 15%.
Con respecto a las comunicaciones, en 2003 cerca de 69% de los hogares urbanos tena acceso al servicio de telfono, mientras que slo 10,7% de los hogares rurales lo tena. Al buscar reducir estas diferencias, durante 2003 se instalaron 18.531
lneas telefnicas en centros poblados de menos de 20.000 habitantes. Por su parte, el
programa Compartel, que tiene como objetivo facilitar los servicios de telecomunicaciones en zonas rurales y urbanas, instal durante 2003 cerca de 160 nuevos centros
comunitarios de internet, 1.269 nuevos puntos comunitarios de telefona y 33 puntos con tecnologa de acceso a informacin y comunicaciones dirigidos a personas
con discapacidad (DNP, Sinergia, 2003).
Cuadro 3.12
Acceso a servicios pblicos. 1993 y 2003

(En porcentajes)
Servicios pblicos
Energa elctrica
Gas natural
Acueducto
Alcantarillado
Recoleccin de basuras
1993
2003
Cabecera
Rural
Total
Cabecera
Rural
Total
98,2
12,6
95,0
87,5
n.d.
70,8
0,7
47,2
19,9
n.d.
90,5
9,3
81,5
68,5
n.d.
99,9
46,8
97,6
90,5
92,6
82,4
2,4
53,5
16,0
14,7
95,2
35,9
86,8
72,2
71,9
nd: no disponible.
Fuente: Dane - Casen 1993 y ECV, 2003. Clculos propios.
79
Sin embargo, aunque se hayan presentado avances en materia de acceso a

servicios pblicos, todava se deben realizar grandes esfuerzos en el sector. Una proporcin considerable de la poblacin presenta insuficiencia en el abastecimiento de
agua potable, recoleccin de desechos y tratamiento de residuos slidos. La poblacin
rural en 2003 ascenda a ms de 12 millones de personas, quienes segn la Encuesta
de calidad de vida, reportan que la fuente de agua con la que preparan sus alimentos
es en su mayora el acueducto comunal (35%), el ro (27%) y el acueducto pblico
(15%). Sin embargo, 15% del agua que obtienen estos hogares rurales a travs de los
acueductos comunales contiene sedimentos y 14% mal olor (ECV, 2003). De igual
modo, y al comparar la situacin colombiana con la de otros pases de Amrica Latina en 2000 (Cuadro 3.13), se puede apreciar que la cobertura para el acceso de los
hogares colombianos a los servicios de agua y electricidad es menor que el de pases
como Chile, Costa Rica, Mxico y Venezuela. En acceso a eliminacin de desechos,
Colombia tiene una cobertura mayor a la de los dems pases incluidos en la lista, con
excepcin de Chile.
Con base en los esfuerzos que quedan por realizar en el sector, se promovi el
Programa de microempresas comunitarias. Impulsa el manejo social de los servicios
pblicos, incluyendo acueducto, alcantarillado y aseo, y a travs del desarrollo de
proyectos comunales para la provisin de servicios pblicos. Adems, en materia de
acceso al servicio de energa elctrica, se adelanta el Programa de energizacin para
las zonas no interconectadas12. Este programa desarrolla planes y proyectos de inversin destinados a la construccin e instalacin de la infraestructura elctrica, con
el fin de ampliar la cobertura y satisfaccin de la demanda de energa en estas zonas.
Estos planes se realizan tanto en cabeceras municipales como en zonas rurales. Gracias a esos programas, la cobertura de energa en las zonas no interconectadas se
increment en 0,37% durante 2003, lo que corresponde a un avance del 0,7% con
respecto a la meta propuesta para 2006 (incrementos de cobertura de 1,4%)13. Para
2003, y como se present en el Cuadro 3.12, 99,8% de las cabeceras municipales y
82% de las zonas rurales ya contaban con acceso a electricidad, para una cobertura
nacional de 95%.
Con relacin a la provisin de gas natural, 47% de los hogares ubicados en
cabeceras municipales y 2,4% de los rurales tena acceso a este servicio en 2003, para
12
13
80
Estas zonas se definen como aquellas reas geogrficas donde no se presta el servicio pblico
de electricidad a travs del Sistema interconectado nacional.
Sistema de programacin y gestin (Sigob), Presidencia de la Repblica, 2004.
Cuadro 3.13
Comparativo internacional de acceso a servicios

pblicos
(En porcentajes)
1997
1998
1999
2000
Acceso a agua
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
El Salvador
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
Paraguay
Per
Repblica Dominicana
Venezuela
65,0
73,6
83,9
52,9
85,0
65,3
75,0
90,0
82,4
70,2
76,0
54,4
63,6
84,9
83,9
61,0
54,3
44,0
59,2
93,4
86,0
85,2
87,4
34,9
65,4
70,1
92,9
89,9
85,9
97,0
57,3
70,8
93,1
52,4
65,5
73,4
92,4
Electricidad
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
El Salvador
67.4
93,1
93,5
79,5
94,0
97,2
92,5
81,5
70,9
94,6
94,4
79,1
70,0
97,9
95,3
97,6
80,1
Contina en la siguiente pgina
una cobertura nacional de 39%. En este caso, y con el fin de ampliar la cobertura, se
han creado programas de masificacin de gas natural y se han desarrollado subsidios
que buscan reducir las tarifas a los estratos 1 y 2.
Infraestructura
En los ltimos aos la poltica en materia de infraestructura ha estado enfocada a ampliar tanto la capacidad como la cobertura, y as incidir positivamente sobre
81
Cuadro 3.13
Comparativo internacional de acceso a servicios pblicos
(Continuacin)
(En porcentajes)
1997
1998
1999
2000
Electricidad
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
Paraguay
Per
Repblica Dominicana
Venezuela
64,9
64,1
67,2
95,7
69,3
86,4
69,3
98,7
88,5
98,3
73,1
69,7
97,8
88,5
74,1
91,0
73,1
98,8
98,8
32,5
43,5
34,5
Eliminacin de desechos
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
El Salvador
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
Paraguay
Per
Repblica Dominicana
Venezuela
28,6
40,6
71,2
33,1
31,8
42,3
77,3
68,9
36,8
32,6
32,8
60,5
61,1
8,2
50,1
88,3
72,5
0,0
36,5
31,9
65,0
8,4
53,9
19,8
88,1
76,9
73,6
30,9
37,3
38,2
88,6
10,1
51,8
24,2
88,2
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2004.
el ritmo de crecimiento de la economa. Con el fin de responder a estos propsitos,

uno de los programas que se ha implementado en el rea de infraestructura es Vas
para la Paz, cuyo objetivo es la construccin y mejoramiento de carreteras primarias
y secundarias, con prioridad en las reas deprimidas con un alto ndice de pobreza,
presencia de cultivos ilcitos y de grupos alzados en armas. Este programa busca
desarrollar proyectos de construccin de carreteras y adecuacin de canales navegables en aquellas zonas donde la comunicacin por va terrestre es casi imposible. As
82
mismo, busca favorecer el empleo a travs de la utilizacin de mano de obra local no

calificada para la ejecucin de tales obras de infraestructura, en esta forma intenta
reducir el impacto de la cada de los ingresos de la poblacin pobre, derivada del
aumento del desempleo.
Durante el ao 2002 este programa desarroll: 37 obras de construccin de
carreteras con una inversin de 514.829 millones de pesos; 192 obras de construccin de puentes, con una inversin estimada de 73.683 millones de pesos; 43 obras
fluviales y 10 aeropuertos, con una inversin de 64.244 millones de pesos14. Otra de
las iniciativas dentro del Plan nacional de desarrollo es el plan de pavimentacin de
2.500 kilmetros de carreteras, en la red primaria, secundaria y terciaria. Bajo este
programa se pavimentaron 228 kilmetros en 2003 y 308 en 2004.
Junto con estos programas se desarrolla el de aeropuertos comunitarios, bajo
el cual se han adelantado proyectos de infraestructura aeroportuaria en regiones apartadas, afectadas por altos ndices de violencia y en las que el transporte areo es la mejor
alternativa de comunicacin, comparado con el transporte terrestre o martimo.. Con
este programa se construyeron seis pistas de aeropuertos comunitarios en 2003.
Proteccin laboral
El mercado laboral fue uno de los sectores ms afectados con la crisis de finales
de los noventa. El desempleo alcanz tasas superiores al 20%, y afect especialmente
a mujeres y jvenes. As mismo, el sector informal en 2003 se estima en 74% de los
ocupados. Como respuesta a la crisis econmica, y a sus consecuencias sobre el mercado laboral, los ingresos de los hogares y los niveles de pobreza, el gobierno nacional
cre la Red de apoyo social (RAS) para mitigar el impacto de los choques sobre los
grupos vulnerables. La RAS se organiz alrededor de tres programas, dos de los cuales
se dirigan a mejorar las condiciones del mercado laboral.
El primero de ellos, Empleo en Accin, busca brindar ocupacin transitoria a
mano de obra no calificada, clasificada en los niveles 1 y 2 del Sisbn, en la construccin o mantenimiento de infraestructura comunitaria en zonas urbanas de bajos
ingresos. El programa se dirige a jefes de hogar desempleados, clasificados en los
niveles 1 y 2 del Sisbn, y promueve la cofinanciacin de proyectos pequeos de
carcter local.
14
Plan Colombia, Fondo de Inversiones para la Paz, Presidencia de la Repblica, 2004.
83
El segundo, Jvenes en Accin, es un programa de capacitaciones que busca

desarrollar habilidades bsicas y sociales para el trabajo, y especficas en un oficio
dado, a travs de acciones de formacin para el trabajo, formacin laboral en un
oficio de nivel semicalificado, y prcticas laborales en empresas legalmente constituidas. As mismo, pretende acercar a los jvenes de escasos recursos y a las entidades de
capacitacin (Ecap) al entorno empresarial, en especial, a las pequeas y medianas
empresas. Este programa est dirigido a jvenes desempleados, entre 18 y 25 aos,
pertenecientes a los niveles 1 y 2 de Sisbn.
El Programa Empleo en Accin ejecut 3.721 proyectos de infraestructura intensivos en mano de obra durante 2004, con inversiones superiores a 490.000 millones de pesos y con 169.933 beneficiarios directos mensuales en promedio. De la totalidad de obras que se efectuaron en este programa en 2003, 16,2% fueron de servicios
pblicos, 49,5% viales, 13,9% programas ambientales, 4,6% de vivienda y 15,8% de
infraestructura15.
Por su parte, durante 2003, Jvenes en Accin haba graduado a 28.687 jvenes y entre los aos 2002 a 2004 se han matriculado 53.329 jvenes; incluso ms de
5.000 jvenes de zonas rurales se han beneficiado con este programa.
Dentro del portafolio de proyectos de proteccin laboral tambin se incluye el
Programa de capacitacin laboral, dirigido por el Sena. Fomenta la formacin de la
poblacin en edad de trabajar, y hasta 2004 ha capacitado a ms de dos millones de
alumnos (DNP, 2003).
En cuanto a la oferta de mecanismos de aseguramiento, el gobierno desarroll
un subsidio para el desempleo, que consiste en un aporte en especie equivalente a 1.5
salarios mnimos, ejecutado por las Cajas de compensacin familiar con recursos del
Estado, y dirigido a los desempleados cabezas de familia y con personas a cargo. Este
subsidio se distribuye en seis cuotas mensuales y es otorgado bajo dos modalidades: bono
de alimentacin o bono de educacin. Gracias a este programa se otorgaron 18.053
subsidios en 2003, y 17.553 durante el primer trimestre de 2004. No obstante, este
programa ha tenido problemas en cuanto al alcance de sus objetivos, ya que pocas
personas cumplen con los criterios de elegibilidad definidos: los beneficiarios deben haber
estado afiliados y cotizar a una empresa promotora de salud, como mnimo 12 meses
durante los ltimos tres aos, el beneficio se entrega slo una vez, y el beneficiario debe
llevar menos de dos aos desempleado si era vinculado a una Caja de compensacin
familiar o ms de dos aos si no lo era, entre otros (DNP, Conpes No. 3290, 2004).
15
84
Resultados reportados por el Plan Colombia, actualizados a noviembre de 2004.
Con el fin de apoyar la creacin de empleos, en el marco de la ley 789 de 2002

se cre el Programa de microcrdito, ejecutado por las Cajas de compensacin familiar, que busca fomentar la creacin de empleo adicional en las micro, pequeas y
medianas empresas (Mipymes) en virtud del uso intenso de mano de obra que aplican
en su proceso productivo. Funciona a travs de la condonacin de una parte del crdito otorgado a las Mipymes, equivalente al 100% de las cotizaciones parafiscales a
salud, pensiones y riesgos profesionales por un perodo de contratacin de cuatro
meses, siempre que el empleador demuestre que gener ocupacin adicional por lo
menos ocho meses. Durante 2002, el Programa de microcrdito benefici a ms de
2.700 industrias familiares con crditos superiores a 2.600 millones de pesos.
De otra parte, se cre el Programa de capacitacin para la reinsercin laboral,
ejecutado tambin por las Cajas de compensacin familiar. Busca aumentar las posibilidades de empleabilidad de aquellas personas que se encuentren desocupadas y que
hayan tenido vinculacin anterior a las Cajas de compensacin familiar. A marzo de
2004, el programa tena aproximadamente 14.000 beneficiarios recibiendo formacin para la insercin laboral. No obstante, estos dos programas tienen una baja
cobertura, debido a que los beneficiarios deben haber estado vinculados al sector formal a travs de su afiliacin a una Caja de compensacin familiar, lo que sin duda
reduce la cantidad de posibles beneficiarios (DNP, Conpes No. 3290, 2004).
A raz de los problemas asociados con los programas existentes de proteccin
laboral, se podra pensar en un sistema de proteccin social integrado a las polticas
del mercado laboral (Grfico 3.9). Las dos ramas de la proteccin social, aseguramiento y asistencia social, se relacionan entre s a travs de las polticas del mercado
de trabajo. Una oferta de servicios de este tipo puede incluir tres tipos bsicos de
programas: activos, dirigidos al sector informal y para mantener los ingresos. En la
rama de asistencia social, los programas activos pueden incluir empleo pblico al
estilo Empleo en Accin o Pade, de capacitacin que permitan a los ms pobres adquirir conocimientos aplicables al mercado laboral y de subsidio al salario. Los programas de informalidad pueden dirigirse a proporcionar crdito y asistencia tcnica para
hogares pobres vinculados al sector informal para la creacin de microempresas. En
el rea de mantener ingresos, los programas pueden incluir atencin en pensiones; no
obstante, teniendo en cuenta que la asistencia social se dirige a los hogares ms pobres, estas pensiones no seran contributivas sino asistenciales. De igual manera, podran incluir subsidios al desempleo.
En la rama de seguridad social (aseguramiento), los Programas activos pueden
incluir actualizaciones laborales dirigidas a hogares que, aunque no estn en pobreza,
pueden mejorar su empleabilidad a travs de un sistema que les permita actualizar
85
Grfico 3.9
Sistema de proteccin social integrado a las polticas

del mercado laboral
sus conocimientos. En el rea de informalidad se deben realizar esfuerzos para incrementar las coberturas en aseguramiento, en especial, teniendo en cuenta el tamao
del sector informal dentro del total de ocupados. Para 2003, slo 8% de los trabajadores totales del sector informal se encontraba afiliado a pensiones; la cobertura dentro
de los trabajadores informales pobres slo alcanzaba 2,9%. As mismo, slo 14% de
los trabajadores del sector informal se encuentra afiliado a riesgos profesionales (Nez
y Espinosa, 2004).
Por tanto, los esfuerzos en esta rea se deben enfocar a la creacin de esquemas
voluntarios de aseguramiento. Dado que los ingresos de los trabajadores del sector
informal no son constantes, estos esquemas deben ser flexibles, dando la oportunidad
a las personas de cotizar montos menores a cambio de beneficios menores cuando sus
ingresos bajen, o de cotizar la suma equivalente a varios meses en una sola cotizacin
cuando sus ingresos sean mayores a los esperados. Por ltimo, en los programas para
mantener ingresos los mecanismos de aseguramiento incluyen el sistema de pensiones, en el que las stas son contributivas, las cesantas y el seguro de desempleo.
86
Coberturas y efectos redistributivos

En Colombia, en 2003 aproximadamente 24 billones de pesos se destinaron a
subsidios sociales (Lasso, 2004). De stos, 32,4% correspondi a subsidios de pensiones, 32% de educacin, 18% de salud, y menos del 5% para cada uno de los dems. El
Cuadro 3.14 presenta la distribucin de estos recursos entre los hogares colombianos
segn el decil de ingreso al que pertenecen. Como se puede apreciar, entre los subsidios con la mejor focalizacin se incluye el rgimen subsidiado de salud, en el que de
los recursos destinados, cerca de 40% llega al 20% ms pobre de la poblacin, y slo
0,5% alcanza al 10% ms rico. Se incluyen adems los subsidios de alimentacin, en
los que alrededor del 36% de los recursos llega a los dos deciles ms pobres, y slo
0,7% se filtra al decil ms rico, y los subsidios a la atencin de los nios de 6 y 7 aos
por parte del ICBF, donde 41% de los recursos llega a los dos deciles ms pobres. Los
subsidios de educacin primaria tambin tienen una focalizacin adecuada, ya que
aproximadamente 35% de los recursos llega a los dos deciles ms pobres, y slo 1,5%
son recibidos por el decil ms rico.
Dentro de los subsidios que no tienen una focalizacin adecuada se incluyen
los de pensiones, en los que slo 0,004% de los recursos es recibido por el decil ms
pobre y 0,04% por el segundo decil, mientras que 70% de los recursos son recibidos
por el decil ms rico. As mismo, est el subsidio familiar, en el que el decil ms pobre
no recibe recursos, mientras que casi 20% es recibido por el decil ms rico. Los subsidios de educacin superior tambin tienen una focalizacin inadecuada: slo 2% de
los recursos llega al 20% ms pobre de la poblacin, mientras que ms de 40% de los
recursos se filtra al 20% ms rico.
El Cuadro 3.15 muestra la estimacin de hogares cubiertos por cada programa
para el ao 2003; adems, se presenta el porcentaje de estos hogares que se hallan en
situacin de pobreza y en indigencia, lo que permite establecer los errores de inclusin
(hogares no pobres que reciben subsidios). En este caso, la mejor focalizacin la tiene
el rgimen subsidiado de salud, en el que 79% de los hogares atendidos est en pobreza y 37% en indigencia. Le sigue la educacin preescolar para nios de 6 a 7 aos,
donde 79% de los hogares atendidos es pobre y 29% se encuentra en indigencia. El
tercer lugar en trminos de focalizacin de hogares pobres lo tiene la atencin por
parte del ICBF a los nios de 0 a 5 aos: dentro de los hogares acogidos por este
programa, 75% est en situacin de pobreza y 27% en indigencia.
Por el contrario, de los hogares que reciben subsidio familiar, slo 30% se encuentra en pobreza y 1% en indigencia; mientras tanto, de los hogares que perciben
subsidios de educacin superior, slo 25% se halla en pobreza y 4% en indigencia. El
87
88
21,2
20,0
18,5
18,1
17,5
15,6
14,1
13,5
13,0
11,9
7,0
5,9
5,1
4,6
4,5
3,8
3,7
1,2
0,004
0
Rgimen subsidiado
Alimentacin
ICBF 6-7
Primaria
Preescolar 6-7
ICBF 0-5
Preescolar 0-5
Vinculados
Vivienda
Secundaria
Energa
Capacitacin
Gas
Acueducto
Aseo
Alcantarillado
Telfono
Superior
Pensiones
Subsidio familiar
18,9
16,3
23,0
17,2
15,0
15,2
9,5
13,7
2,7
10,8
7,2
2,9
5,6
4,7
4,6
3,6
3,9
1,3
0,04
0,6
Subsidio
16,6
13,5
15,0
14,7
14,8
12,8
12,7
14,4
6,1
13,2
8,4
4,4
10,0
6,6
6,9
5,0
5,7
4,1
0,3
3,8
14,2
13,8
15,7
12,4
15,3
13,5
12,9
11,9
10,4
12,4
9,6
5,1
9,3
7,6
8,5
7,1
5,9
3,7
0,3
6,0
Recursos destinados a cada decil de ingreso

(En porcentajes)
Cuadro 3.14
9,1
11,5
12,7
10,7
10,6
11,4
12,6
11,2
13,6
11,6
10,3
10,7
12,6
9,3
9,3
8,3
9,5
6,8
1,4
11,9
8,0
8,6
7,5
8,7
12,2
7,2
9,6
11,2
3,9
12,1
11,1
7,6
14,7
10,7
10,7
10,5
12,2
9,3
2,0
9,3
Decil
6,7
7,9
1,7
7,8
5,7
9,7
9,9
8,0
17,9
9,9
11,7
15,7
12,1
11,9
12,4
12,2
11,8
13,5
3,4
14,4
1,6
5,5
4,9
5,6
5,5
8,8
11,0
7,2
8,8
9,4
12,6
14,7
13,1
13,8
13,6
14,4
16,1
17,3
7,5
17,9
3,1
2,2
0,7
3,2
3,2
4,1
4,8
6,2
13,3
6,1
12,8
16,6
12,0
15,7
16,1
17,3
16,9
22,4
15,1
18,5
0,5
0,7
0,4
1,5
0,3
1,9
2,9
2,7
10,4
2,8
9,2
16,2
5,7
15,0
13,4
17,8
14,4
20,5
69,9
17,6
10
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
Total
caso ms extremo se detecta en los subsidios de pensiones, en los que slo 9% de los
hogares que acceden a subsidio es pobre; en este caso especfico, los errores de inclusin llegan a 0,4%.
En vista de que no todos los hogares pobres reciben subsidios sociales, la siguiente seccin pretende establecer las caractersticas que hacen ms probable que un
hogar pobre no perciba un subsidio social, es decir, los determinantes de los errores de
exclusin (hogares pobres que no reciben subsidios). La metodologa sigue a Nez y
Espinosa (2004) y se basa en la estimacin de un modelo Probit con correccin de
Heckman16, en el que los errores de exclusin se observan solamente para los hogares
pobres. Los resultados de la estimacin de la ecuacin de exclusin se presentan en el
Cuadro 3.16 para el total de subsidios, mientras que el clculo de los determinantes
de la pobreza se presenta en el Anexo 2. Un coeficiente negativo muestra que la variable independiente reduce la probabilidad de exclusin (es decir, aumenta la probabilidad de que el hogar reciba el subsidio), mientras que un coeficiente positivo eleva la
probabilidad de exclusin.
Las caractersticas que reducen la probabilidad de exclusin incluyen tener un
mayor nmero de nios en el hogar, que un miembro del mismo haya tenido una
enfermedad grave y que presente un alto grado de hacinamiento. Contrario a lo que
se deseara, los hogares con una mayor proporcin de adultos mayores tienen una
probabilidad menor de recibir subsidios; adems, aquellos con posesin de bienes
durables, con vivienda propia y con acceso a servicios pblicos tienen una mayor
probabilidad de recibir subsidios. En trminos regionales, y comparado con Bogot,
un hogar situado en las regiones Atlntica, central, Pacfica, San Andrs y Providencia, Orinoquia y Amazonia tienen mayor probabilidad de recibir subsidios sociales
(menor probabilidad de exclusin). Por ltimo, no se encuentra que la variable de
hogares desplazados tenga algn efecto cuando se esperara un coeficiente negativo y
significativo.
16
Primero se estima un modelo de seleccin donde se determina si el hogar es pobre (modelo tipo
Probit). Luego, en una segunda regresin, se identifican las caractersticas que hacen que un
hogar pobre sea excluido, controlado por los factores que determinan la pobreza. En vista de que
la decisin de ser pobre no es aleatoria (existe un sesgo de seleccin), se corrige con la metodologa de Heckman. Las variables adicionales que entran en el modelo de exclusin pero no en
el de pobreza son: dummies para hogares desplazados, donde se ha presentando una enfermedad grave, donde un miembro ha muerto, donde un miembro tiene problemas de alcoholismo o
drogadiccin y para aquellos donde un miembro es discapacitado; variables de posesin de
bienes durables, calidad de la vivienda (material de las paredes y el piso), acceso a servicios
pblicos y hacinamiento.
89
90
6.360.339
42
11
Alcantarillado
Acueducto
7.830.208
46
14
70.209
90
40
ICBF 6-7
ICBF 0-5
724.845
75
28
137.592
33
9
Capacitacin
1.119.777
73
27
Fuente: Dane- ECV, 2003. Clculos propios.
Hogares atendidos
En pobreza (%)
En indigencia (%)
Hogares atendidos
En pobreza (%)
En indigencia (%)
Hogares atendidos
En pobreza (%)
En indigencia (%)
Alimentacin
(Total, en pobreza, en indigencia. 2003)
Hogares atendidos
Cuadro 3.15
6.649.596
44
12
Aseo
225.948
63
21
Preescolar 0-5
1.202.198
30
1,1
Subsidio
familiar
8.792.619
50
16
Energa
471.254
79
29
Preescolar 6-7
1.205.770
9
0,.4
Pensiones
1.758.441
52
14
Gas
3.290.713
71
28
Primaria
876.254
79
37
Rgimen
subsidiado
3.876.165
40
10
Telfono
2.638.494
64
21
Secundaria
440.173
65
27
Vinculacin
431.064
25
4
Superior
10.415.331
49
16
Vivienda
Una vez establecidas las caractersticas que incrementan o reducen la probabilidad de que un hogar reciba subsidios sociales, es importante saber qu pasa con la
exclusin a medida que las condiciones de los hogares cambian, y especficamente que
stos se vuelven ms o menos pobres. Este punto es fundamental ya que los errores
de exclusin son ms graves cuando los hogares excluidos son los que se encuentran
muy por debajo de la lnea de pobreza. Cuando en un hogar aumenta la pobreza, se
esperara que la probabilidad de que ste reciba un subsidio se incremente. Si ste
fuera el caso, el Mills Ratio (Athrho en los resultados) sera negativo. Sin embargo,
para el caso colombiano este coeficiente es positivo y significativo, al indicar que a
medida que las condiciones de los hogares empeoran, la probabilidad de exclusin
aumenta.
El anlisis llevado a cabo hasta ahora demostr que algunos subsidios sociales
en Colombia tienen una focalizacin bastante efectiva, dirigiendo gran parte de sus
recursos a la poblacin de los deciles ms pobres o a aquellos hogares que se clasifican
como pobres o indigentes.
De otra parte, se puso en evidencia que dentro de los hogares pobres, algunos
con caractersticas que los hacen ms vulnerables tienen una menor probabilidad de
recibir subsidios sociales. Sin embargo, este anlisis no permite estudiar los efectos de
los subsidios sociales sobre la pobreza: en ltimas, un programa que dirige una cantidad importante de recursos hacia la poblacin pobre no ser til si no incrementa el
ingreso de la poblacin beneficiaria.
Para estudiar los efectos que estos recursos tienen sobre los ingresos, y por
tanto el nivel de pobreza, de la poblacin beneficiaria, Nez y Espinosa (2004) estimaron los cambios en pobreza despus de la entrega de los subsidios sociales (Cuadro
3.17). El anlisis parte del ingreso antes de subsidios reportado en la Encuesta de
calidad de vida. Con base en este ingreso, la poblacin se clasifica como pobre o no
pobre17 . Luego, al ingreso de cada beneficiario se le adiciona un subsidio promedio, y
la incidencia de pobreza se recalcula. Como se presenta, despus de la entrega de los
subsidios sociales la pobreza se reduce de 53,7 a 41,4%, es decir, en 12.3 puntos
porcentuales. Al clasificar los subsidios por su efectividad (reduccin de pobreza por
billn de pesos invertido), la mayor efectividad la tienen los subsidios de vivienda, la
atencin a los vinculados a salud (subsidios de oferta) y el rgimen subsidiado de
salud. La menor efectividad en reduccin de pobreza la tienen los subsidios de alcantarillado y pensiones.
17
Al no incluir subsidios, esta pobreza resulta ligeramente mayor a la presentada en la seccin 2.4.
91
Cuadro 3.16
Determinantes de los errores de exclusin
Variable dependiente: exclusin
CARACTERSTICAS DEL HOGAR

Proporcin nios (0-12) en total de personas
Proporcin adultos mayores (+65) en total de personas
Hogar desplazado
Enfermedad grave
Muerte de un miembro del hogar
Alcoholismo o drogadiccin
Discapacidad
Bienes durables
Vivienda propia
Material paredes y piso
Servicios pblicos
Hacinamiento
CARACTERSTICAS DEL JEFE DE HOGAR
Educacin bsica
Educacin media
Edad jefe de hogar
Edad 2 jefe de hogar
Mujer jefe de hogar
Raza indgena
Raza negra
REGIONES
Regin Atlntica
Regin Oriental
Regin Central
Regin Pacfica
Antioquia
Valle del Cauca
San Andrs y Providencia
Orinoquia y Amazonia
Urbano
Constante
Athrho
N. Obs
Observaciones censuradas
Observaciones no censuradas
Coeficiente
-1.14 ***
0.71 ***
0.16
-0.24 ***
0.02
-0.02
0.08
-0.07 ***
-0.18 ***
-0.01
-0.06 ***
-0.23 ***
0.04
-0.14
-0.04 ***
0.0003 ***
-0.04
-0.05
-0.01
-0.21
-0.10
-0.17
-0.30
-0.05
-0.04
-0.44
-0.39
-0.01
1.40
0.58
22,948
13,655
9,293
**
**
***
**
**
***
***
Fuente: Clculos propios con base en la Misin para el diseo de una estrategia para la
reduccin de la pobreza y la desigualdad (MERPD), 2005.
92
Fuente: Nez y Espinosa, 2004.
Pobreza sin subsidios

Vivienda
Vinculados a salud
Rgimen subsidiado
Secundaria
Preescolar 6-7
Energa
Preescolar 0-5
Telfono
Sena
ICBF 0-5
Primaria
Cajas CF
Acueducto
Subsidio alimentacin
Gas
Aseo
Superior
ICBF 6-7
Alcantarillado
Pensiones
Pobreza con subsidios
Subsidio
53,7
53,7
52,0
52,2
51,9
53,4
53,3
53,6
53,5
53,5
53,5
52,1
53,5
53,5
53,4
53,7
53,6
53,0
53,7
53,6
52,8
41,4
(%)
Pobreza
0,02
1,69
1,51
1,73
0,23
0,38
0,10
0,19
0,21
0,19
1,56
0,20
0,20
0,32
0,01
0,05
0,72
0,01
0,03
0,87
12,30
Reduccin
pobreza
(Puntos porcentuales)
Cambios en pobreza despus de subsidios
Cuadro 3.17
28.734.074.352
2.509.829.850.960
2.264.222.711.592
2.810.624.018.664
394.204.781.196
672.292.856.508
186.106.078.176
372.962.275.260
435.230.828.532
415.454.331.732
3.433.462.745.760
447.440.453.856
454.547.055.468
733.834.427.028
23.678.525.376
120.844.768.932
2.057.030.253.240
44.660.701.500
164.863.631.052
7.842.990.698.856
25.413.015.068.040
($)
Recursos
0,70
0,67
0,67
0,62
0,58
0,57
0,54
0,51
0,48
0,46
0,45
0,45
0,44
0,44
0,42
0,41
0,35
0,22
0,18
0,11
0,48
ndice
de efectividad
77.1
79.7
80.5
87.2
92.0
95.0
99.9
105.4
111.2
117.4
118.1
120.1
122.0
123.1
127.1
129.7
153.3
239.7
294.9
483.8
110.9
Gasto necesario para

erradicar pobreza
(billones $)
93
El anlisis de reduccin del ndice de pobreza no tiene en cuenta las diferencias

de focalizacin de cada subsidio. Es probable que algunos subsidios que resultan muy
efectivos en la reduccin del ndice de pobreza estn atendiendo precisamente a la
poblacin que tiene ingresos muy cercanos a la lnea de pobreza.
Por su parte, un subsidio con una baja efectividad en reduccin del ndice de
pobreza puede tenerla simplemente porque atiende a la poblacin cuyos ingresos son
mucho menores que la lnea de pobreza; as, aunque incrementen de manera significativa los ingresos de los beneficiarios, si stos no sobrepasan la lnea de pobreza el
subsidio ser clasificado como poco efectivo. Para corregir esta limitacin, el Cuadro
3.18 presenta la reduccin en la brecha de pobreza despus de la entrega de subsidios
sociales. Como lo sealan Nez y Espinosa (2004), en este anlisis es importante
recordar que, en ltimas, lo que se est haciendo es un anlisis de incidencia y no de
efectividad del gasto.
Despus de la entrega de subsidios sociales, la brecha de pobreza se reduce de
47,7 a 38% (Cuadro 3.18), es decir, en 9.66 puntos porcentuales. Los subsidios que
tienen el mayor efecto de reduccin de la brecha son la atencin por parte del ICBF a
nios de 6 a 7 aos, los de alimentacin y la educacin primaria. Los subsidios con la
menor efectividad son aquellos a la educacin superior, los de capacitacin en el Sena
y a las pensiones.
94
Cuadro 3.18
Cambios en la brecha de pobreza despus de subsidios

Subsidio
Brecha
(%)
Pobreza sin subsidios
Reduccin
(Puntos
porcentuales)
(%)
Recursos
($)
ndice de
Gasto neceefectividad sario para erradicar pobreza
(billones $)
47,7
ICBF 6-7
47,6
0,07
44.660.701.500
1,57
30.4
Subsidio alimentacin
46,9
0,83
733.834.427.028
1,13
42.2
Primaria
43,9
3,77
3.433.462.745.760
1,10
43.4
Preescolar 6-7
47,3
0,40
394.204.781.196
1,01
47.0
ICBF 0-5
47,3
0,40
415.454.331.732
0,96
49.5
Rgimen subsidiado
46,0
1,73
2.264.222.711.592
0,76
62.4
Preescolar 0-5
47,6
0,14
186.106.078.176
0,75
63.4
70.9
Secundaria
45,8
1,89
2.810.624.018.664
0,67
Acueducto
47,5
0,22
454.547.055.468
0,48
98.5
Gas
47,7
0,01
23.678.525.376
0,42
112.9
Energa
47,4
0,27
672.292.856.508
0,40
118.7
Alcantarillado
47,6
0,06
164.863.631.052
0,36
131.0
Vivienda
47,7
0,01
28.734.074.352
0,35
137.0
Aseo
47,7
0,04
120.844.768.932
0,33
144.1
Vinculados a salud
47,1
0,55
2.509.829.850.960
0,22
217.6
Telfono
47,6
0,06
372.962.275.260
0,16
296.4
Cajas CF
47,6
0,07
447.440.453.856
0,16
304.8
Superior
47,9
-0,19
2.057.030.253.240
-0,09
-516.3
Sena
47,7
-0,01
435.230.828.532
-0,02
-2,075.6
Pensiones
47,8
-0,11
7.842.990.698.856
-0,01
-3,400.3
Pobreza con subsidios
38,0
9,66
25.413.015.068.040
0,38
125.5
Fuente: Nez y Espinosa, 2004.
95

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Captulo 3

El Sistema de proteccin social

El Sistema de proteccin social (SPS) tiene dos objetivos principales. Primero,

POBREZA Y PROTECCIN SOCIAL EN COLOMBIA

Proteccin social por funcin

CAPTULO 3. EL SISTEMA DE PROTECCIN SOCIAL

Sistema de proteccin social

sas) y a organizaciones no gubernamentales (ONG) para ayuda; mientras tanto, 77,8%

Ayuda en caso de choque, segn quintil de ingreso. 2003

Fuente: Dane - ECV, 2003. Clculos propios.

POBREZA Y PROTECCIN SOCIAL EN COLOMBIA

CAPTULO 3. EL SISTEMA DE PROTECCIN SOCIAL

Choques y probabilidad de trabajo infantil

POBREZA Y PROTECCIN SOCIAL EN COLOMBIA

Fuente: ICBF en Informe al Congreso, 2004.

CAPTULO 3. EL SISTEMA DE PROTECCIN SOCIAL

Cobertura ICBF en atencin al menor de 7 aos

Fuente: Dane- ECV, 2003. Clculos propios.

primaria y educacin secundaria. En el componente de nutricin, Familias en Accin

POBREZA Y PROTECCIN SOCIAL EN COLOMBIA

El portafolio de programas para proteccin a las familias en pobreza tambin

Porcentajes de subsidio a pensiones

Hombres de 35 a 65 aos y mujeres de 30 a 65 aos, del sector informal rural

90% hasta por 480 semanas sin rgimen de transicin,

95% hasta por 480 semanas sin rgimen de transicin,

Madres comunitarias con un ao

80% hasta por 480 semanas sin rgimen de transicin,

Fuente: Consorcio Prosperar Hoy, 2004.

CAPTULO 3. EL SISTEMA DE PROTECCIN SOCIAL

Sistema general de seguridad social en pensiones

POBREZA Y PROTECCIN SOCIAL EN COLOMBIA

Nmero de afiliados al sistema de pensiones

* Cortes a diciembre de cada ao.

Sistema general de seguridad social en salud

CAPTULO 3. EL SISTEMA DE PROTECCIN SOCIAL

Afiliacin a regmenes de salud

Fuente: DNP, DDS, 2004.

POBREZA Y PROTECCIN SOCIAL EN COLOMBIA

Cobertura en salud por nivel de Sisbn. 2003

Fuente: Dane - ECV, 2003. Clculos propios.

A pesar de tener en cuenta tanto el aseguramiento en pensiones como en salud

CAPTULO 3. EL SISTEMA DE PROTECCIN SOCIAL

Proteccin en pensiones o salud. 1997 y 2003

Fuente: Dane- ECV, 1997 y 2003. Clculos propios.

a pensiones (protegida). Las variables independientes se enumeran a continuacin, y

POBREZA Y PROTECCIN SOCIAL EN COLOMBIA

Probabilidad de desproteccin. 1997 y 2003

Contina en la siguiente pgina

CAPTULO 3. EL SISTEMA DE PROTECCIN SOCIAL

Probabilidad de desproteccin. 1997 y 2003

Con respecto a la rama de actividad econmica una persona que trabaja en

POBREZA Y PROTECCIN SOCIAL EN COLOMBIA

dependientes (entre 1 y 17 aos); por el contrario, en aquellos hogares donde los

CAPTULO 3. EL SISTEMA DE PROTECCIN SOCIAL

POBREZA Y PROTECCIN SOCIAL EN COLOMBIA

Nmero de estudiantes beneficiarios con crditos Icetex

CAPTULO 3. EL SISTEMA DE PROTECCIN SOCIAL

Dficit habitacional, cuantitativo y cualitativo, nivel urbano.

Fuente:Tomado de documento Conpes No. 3200 con base en DNP-DDUPRE, 2002.

POBREZA Y PROTECCIN SOCIAL EN COLOMBIA

Viviendas en asentamientos precarios. 2003

Hogares en viviendas no susceptibles

Fuente: Torres, 2005.

Aunque el acceso a la vivienda y su calidad han mejorado en los ltimos aos,