LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO / NORMA CONSTITUCIONAL / LEY

DE PRESUPUESTO - Vigencia

En virtud de lo dispuesto por el artculo 352 de la Constitucin Poltica de 1991, la ley

orgnica del presupuesto regular la correspondiente, entre otros aspectos, a la
aprobacin de los presupuestos de la Nacin, de las entidades territoriales y de los entes
descentralizados de cualquier nivel administrativo. La ley orgnica del presupuesto
actualmente existente es la Ley 38 de 1989, la cual aun cuando fue expedida con
anterioridad a la actual Constitucin, se entiende vigente en aquellas normas que sean
compatibles con las disposiciones de la Carta.

PRESUPUESTO / ENTIDADES TERRITORIALES - Estatuto Presupuestal /

PRINCIPIO DE LA UNIVERSALIDAD - Ingreso / PRESUPUESTO
DEPARTAMENTAL.

Si bien el artculo 353 de la Constitucin Poltica seala que los principios y las
disposiciones establecidas en el Ttulo que lo contiene se aplicarn, en lo que fuere
pertinente, a las entidades territoriales para la elaboracin, aprobacin y ejecucin de su
presupuesto, la Sala considera que el hecho de que en ellos no se consagra
expresamente el principio de la universalidad de los ingresos, ello no es bice para que
en las normas orgnicas de los presupuestos departamentales, cuya expedicin les
corresponde en virtud de lo previsto por el artculo 300 - 5 de la Carta, se consagre o se
haya consagrado dicho principio, por cuanto no se advierte que este contradiga o se
oponga en forma expresa o tcita a los de planificacin y anualidad entre otros,
contenidos en los artculos 345 a 352 del ordenamiento constitucional y a los que se
refieren los artculos 9o. y 10o. de la Ley 38 de 1989.

LEY DE PRESUPUESTO / PRESUPUESTO LOCAL / CODIGOS FISCALES

- Principios

La Ley 38 de 21 de abril de 1989 establece en su artculo 94 que las

entidades territoriales, entre ellas obviamente las departamentales,
... en la expedicin de sus cdigos fiscales o estatutos
presupuestases debern seguir principios anlogos a los
contenidos en la presente ley.

Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Seccin Primera.

Consejero Ponente: Doctor Libardo Rodrguez Rodrguez.
Referencia: Expediente No. 2716. Actor: Contralora Departamental de
Risaralda y otro.

La Seccin Primera procede a dictar sentencia de segunda instancia para

resolver el recurso de apelacin interpuesto por la parte demandada contra la
sentencia de primera instancia, proferida el 28 de septiembre de 1993 por el
Tribunal Administrativo de Risaralda.

l. -

ANTECEDENTES

a. - El actor, el tipo de accin incoada y las pretensiones de la

demanda.

El ciudadano y abogado Diego Jess Bocanegra Medina, en su condicin de

apoderado de la Contralora General del Departamento de Risaralda, y en
nombre propio en ejercicio de la accin consagrada en el artculo 84 del C.C.,
demand ante el Tribunal Administrativo de dicho Departamento la declaratoria
de nulidad de los artculos lo. y 2o. de la Ordenanza No. 01 0 del 14 de
noviembre de 1992, "sobre Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y
Apropiaciones para gastos para la vigencia fiscal del primero de enero a treinta
y uno de diciembre de 1993", expedida por la Asamblea Departamental del
mismo nombre.

b. - Los actos acusados

Dada la extensin del texto de los actos cuya declaratoria de nulidad se

solicit en la demanda, la Sala se abstiene de transcribirlos, sin perjuicio de
que en las consideraciones de este fallo se haga referencia a su contenido (fl 8
a 13 Cdno. Ppal.).

c. - Los hechos de la demanda

Los hechos que la actora cita como fundamento de sus pretensiones,

pueden resumiese as (fls. 39 a 40 ibdem):

La Ordenanza No. 010 de 1992 fue sancionada por el Gobernador de

Risaralda el 14 de noviembre de 1992....... A EXCEPCION DEL PARAGRAFO
UNICO DEL ARTICULO PRIMERO", como se dispuso en dicho acto. El citado
pargrafo dispona lo siguiente:

"PARAGRAFO: Para efectos de la Universalidad del Presupuesto, se

entiende ste est constituido por el del Sector Central, los Institutos
Descentralizados y los Establecimientos Pblicos de Orden Departamental
cuya suma total asciende a $37.270 millones de pesos" (sic)

El Proyecto de Ordenanza sometido a consideracin de la Asamblea por el

Ejecutivo Departamental "...present un consolidado en el que inclua el Sector
Central y los Institutos Descentralizados (de conformidad con el artculo 11 de
la ley 38 de 1989), por un valor de $39.839.406.936 pero en sus artculos 1o. y
2o. del Proyecto de Ordenanza, slo hablaba del Sector Central dejando por
fuera los Institutos Descentralizados del Orden Departamental, a pesar de estar
dentro del proyecto de la vigencia de 1993..." (sic).

Lo anterior implica que al haberse exceptuado de la sancin gubernamental

lo dispuesto por el pargrafo nico del artculo 1o., los presupuestos de las
entidades descentralizadas departamentales no han sido aprobados.

d. - Las normas presuntamente violadas y el concepto de violacin

La parte actora considera que con la expedicin de los actos acusados se

violaron las siguientes normas, por las razones que bajo la forma de cargos se
resumen a continuacin, expresadas en la demanda y en el alegato de
conclusin (fls. 40 a 42 y 152 a 155 ibdem):

Primer cargo. - Violacin del artculo 345 de la Constitucin Poltica, pues al

no haberse aplicado sus mandatos, en la Ordenanza No. 0 10 de 1992 "...se

dej por fuera el ingreso y los gastos de los Institutos Descentralizados del
orden departamental, no slo estos ingresos y egresos no fueron incluidos en
los artculos 1o. y 2o., de la citada ordenanza ya que slo se hizo mencin del
Sector Central..." (sic)

Segundo cargo. - Violacin de los artculos 352 y 353 de la Carta Poltica y

de los artculos 7 y 11 de la ley 38 de 1989, en concordancia con los artculos
6o., 91 y 95 del Cdigo Fiscal de Risaralda, por las mismas razones
consignadas en el cargo anterior y por cuanto "De estas normas se desprende
claramente en el presupuesto no slo del Sector Central, sino de las entidades
del orden departamental deberan estar incluidos tanto los ingresos como los
egresos de los artculos 1o. y 2o. del Presupuesto General del Departamento - - - - - - - (sic)

A pesar de los confusos trminos en que est redactado el alegato de

conclusin, la Sala, haciendo un gran esfuerzo de interpretacin, entiende que
all se plantea que si bien antes de la expedicin de la nueva carta Poltica las
juntas o consejos directivos de las entidades descentralizadas del orden
departamental tenan atribuida la funcin de aprobar sus presupuestos anuales,
bajo el rgimen establecido en su artculo 345, tal aprobacin corresponde a
las asambleas departamentales.

Tercer cargo. - Violacin del artculo 4o. de la Constitucin Poltica, pues

"...se omiti dar aplicacin al mismo, toda vez que el Gobernador del
Departamento sancion la Ordenanza violando con su conducta normas
constitucionales".

Cuarto cargo. - Violacin de los artculos 6o. y 151 de la Carta Poltica y

84 del C.C.A. Sobre estas normas la actora no expresa su concepto de
violacin.

Quinto cargo. - El cual plantea en el alegato de conclusin presentado en el

trmite de la primera instancia, consiste en que los actos acusados
desconocen el artculo 77 del Cdigo de Rgimen Departamental, por las
razones que all se expresan.

e. - Las razones de la defensa

En la contestacin de la demanda y en su alegato de conclusin, la parte

demandada expresa, en sntesis, los siguientes argumentos (fls. 132 a 140 y
147 a 151 ibdem):

Los actos acusados no incurren en violacin de ninguna de las

disposiciones invocadas en la demanda, pues si el artculo 353 de la
Constitucin seala que los principios Y disposiciones establecidos en el
Ttulo Xll de la misma se aplicarn "en lo pertinente" a las entidades
territoriales, de ello resulta claro que el principio de universalidad, definido en
el artculo 11 de la ley 38 de 1989, debe entenderse en concordancia con el
artculo 2o. ibdem, segn el cual el Presupuesto Nacional incluye a las tres
ramas del poder, al Ministerio Pblico, la Contralora General de la Repblica,
la Registradura Nacional del Estado Civil y los establecimientos pblicos
nacionales, y de ninguna manera a las dems entidades descentralizadas, En
el concepto de universalidad se involucro a tales entidades porque, a
diferencia de lo que ocurre en el orden departamental, los presupuestos de
los establecimientos pblicos del orden nacional son aprobados por el
Congreso al expedirse el presupuesto general de rentas y gastos de la
Nacin.

Ahora bien, en el nivel territorial, la competencia para aprobarlos

presupuestos de los establecimientos pblicos la tienen las juntas directivas
de conformidad con lo establecido por el artculo 284 del Cdigo de Rgimen
Departamental....... y es claro que el artculo 353 de la Constitucin Poltica
seala que las disposiciones establecidas en el ttulo 12 de la Carta se aplican
slo en lo pertinente a las entidades descentralizadas". Adems de lo anterior,
en sentencia No. 478 proferida por la Corte Constitucional el 6 de agosto de
1992, se consider que el concepto de universalidad contenido en el artculo
11 de la Ley 38 de 1989 "...no se aviene con el actual artculo 347 de la Carta
Poltica. El mencionado principio se predica nicamente del gasto y no de los
ingresos o rentas".

De otra parte, debe tenerse en cuenta que al definirse el principio de

universalidad en el pargrafo del artculo 1o. de la Ordenanza No. 01 0 de
1992, no sancionada, se introdujo un nuevo concepto que ni siquiera
menciona la norma superior, consistente en que el presupuesto est
constituido por el sector central y los institutos descentralizados, "...cuando en
el artculo 11 concordante con el artculo 2o. de la ley 38 de 1989, en lo que a
esto se refiere, solamente se hace alusin a los establecimientos pblicos del
orden nacional sin involucrar para nada a las empresas industriales y
comerciales del Estado y a las sociedades de economa mixta, entidades

estas que por su naturaleza mal pudieran supeditarse a las reglas de los
dems organismos del Estado".

Adems de lo anterior, debe tenerse en cuenta que el artculo 74 del

Decreto 2819 de 17 de diciembre de 1991, expedido con posterioridad a la
vigencia de la nueva Constitucin, dispone que "las entidades territoriales
continuarn elaborando, presentando y ejecutando sus presupuestos como ya
lo venan haciendo antes del 4 de julio de 1991, mientras se expiden las
normas orgnicas del presupuesto...... En el presente caso esto fue lo que
especficamente se hizo, pues se expidi el presupuesto de rentas y gastos
del Departamento y se anexaron al mismo los presupuestos de las entidades
descentralizadas, ya aprobados por las respectivas Juntas Directivas.

Adicionalmente, en la sentencia proferida por la Seccin Primera de la Sala

de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 11 de julio de
1991, con ponencia del Consejo doctor Miguel Gonzlez Rodrguez, Exp. No.
1493, se seala que "cuando la ley habla de presupuesto del respectivo
Departamento, se est refiriendo al que es expedido anualmente por la
Asamblea Departamental con base en el proyecto presentado por el
Gobernador, diferente al presupuesto de las entidades cuya aprobacin
corresponde a sus juntas directivas. Por esto se predica que dichas entidades
poseen autonoma presupuestal y administrativa".

Aade la parte demandada que el presupuesto departamental no se

aprob por la suma que menciona el actor en su demanda, pues l fue
aforado en la suma de $21.106.611.877.oo segn lo dispuesto en la
Ordenanza No. 010 de 1992 y en el Decreto 0770 de 31 de diciembre del
mismo ao, y que al agregarse en su artculo 1o., el pargrafo tantas veces
mencionado, se le daba una connotacin distinta a los artculos 2o. y 11 de la
ley 38 de 1989, y "...se contra dijo as mismo, al aforar el presupuesto en una
suma y pretender que para efectos de universalidad se involucrara al
presupuesto el de los establecimientos pblicos, empresas industriales y
empresas de economa mixta, sin distincin alguna".

f. - La actuacin surtida

De conformidad con las normas previstas en el C.C.A., al proceso se le dio

el trmite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen
destacarse las siguientes actuaciones:

Por auto de 30 de abril de 1993 se dispuso la admisin de la demanda y se

orden el trmite de rigor (fls. 46 a 47 ibdem).

Mediante provedo de 31 de mayo de 1993 se decretaron las pruebas

solicitadas por las partes (fls. 141 a 142 ibdem).

Por auto de 7 de julio de 1993 se corri traslado a las partes para que
alegasen de conclusin y al Procurador Judicial ante el Tribunal para que
emitiese su concepto, habiendo hecho uso de dicho traslado aquellas y ste
(fls, 144 a 155 ibdem).

11. - LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

Al desatar la controversia planteada, y luego de expresar las razones por

las cuales no prosperaban los cargos de violacin de los artculos 6o., 151 y
345 de la Carta Poltica, de los artculos 6o., 91 y 95 del Cdigo Fiscal de
Risaralda y del artculo 77 del Cdigo de Rgimen Departamental, el tribunal
de primera instancia declar la nulidad de las expresiones "...veintin mil
ciento seis millones seiscientos once mil ochocientos veintisiete pesos
(21.106.611.827)... de los incisos primeros de los artculos primero y segundo
de la ordenanza 10 de 1992 con fundamento en las siguientes
consideraciones (fls. 162 a 170 ibdem):

Como quiera que la ordenanza acusada no adopta reglas generales que

fueran materia de la ley orgnica del presupuesto, la violacin de los artculos
352 y 353 de la Constitucin slo puede darse en forma indirecta, es decir, en
la medida en que se vulneren los artculos 7o. y 11 de la ley 38 de 1989.

Ahora bien, y dado que el cargo de violacin del artculo 353 de la

Constitucin se hace consistir en que los artculos lo. y 2o. de la Ordenanza
acusada no incluyen la totalidad de los ingresos y gastos del sector central y
de los institutos descentralizados y establecimientos pblicos del orden
departamental, en Tribunal observa que, respecto de los primeros, y como lo
manifiesta la parte demandada, el Ttulo Xll de la Carta Poltica no consagra el
principio de la universalidad de los ingresos ya que el artculo 347 de la
misma se refiere a la totalidad de los gastos y no de los ingresos o rentas".

Los principios del sistema presupuestal consagrados en la ley 38 de 1989,

en cuanto no contravengan las normas de la nueva Constitucin son
obligatorios tanto para el presupuesto nacional como para los de las
entidades territoriales, no slo en virtud de lo dispuesto por el artculo 352 de
la Carta, sino por cuanto el artculo 94 de dicha ley seala que en sus cdigos
fiscales o estatutos presupuestases, dichas entidades debern seguir
principios anlogos a los contenidos en la misma. Por ello, "los principios
adoptados en los artculos 7o. y 11 de la Ley Orgnica del Presupuesto son
aplicables a nivel seccional, por tanto el presupuesto de rentas contendr
la estimacin de los ingresos del sector central y los de los
establecimientos pblicos, y el presupuesto de gastos o de
apropiaciones incluir igualmente los gastos de los establecimientos
pblicos".

El tribunal a - quo concluye sus consideraciones de las siguiente manera:

"El presupuesto departamental para 1993 en su artculo 34 refirindose a

las entidades departamentales que se enlistan en el mismo artculo, dispone:

... Aprubase (sic) los presupuestos presentados como complemento del

proyecto de ordenanza de las siguientes entidades..

"Adems en el pargrafo del artculo primero se dispuso:

... para efectos de la universalidad del Presupuesto, se entiende ste est

constituido por el del Sector Central, los Institutos Descentralizados y los
Establecimientos Pblicos del orden Departamental cuya suma asciende
a $37.270 millones de pesos..."

"La ordenanza 10 / 92 en el inciso primero del artculo primero establece

el cmputo del presupuesto de ingresos en un total de $21.106.611.827
mc. y en el inciso primero del artculo segundo seala que el total de las
apropiaciones ascienden a la misma suma. Al sealar los valores del
estimativa de los ingresos, y a las apropiaciones, por no incluir las
cantidades correspondientes a los establecimientos pblicos, la

ordenanza 10 / 92 est desconociendo lo establecido en el artculo 7 y 11

de la ley orgnica del presupuesto.

"El vicio de nulidad anotado, no afecta la totalidad de los dos primeros

artculos de la ordenanza. El defecto anulatorio se refiere nicamente a
los valores sealados como estimativa de ingresos y como apropiaciones,
pero no se extiende a las diversas partidas que aparecen en el resto de
los dos artculos impugnados. Se declarar la nulidad de estos dos
artculos de las expresiones: ... veintin mil ciento seis millones
seiscientos once mil ochocientos veintisiete pesos ($21.106.611.827)

III. - LOS FUNDAMENTOS DEL RECURSO

En la sustentacin del recurso y en el alegato de conclusin, la apelante

fundamenta su desacuerdo para con la sentencia de primera instancia en las
razones que se sintetizan a continuacin (fls. 172 a 179 Cdno. Ppal. y fls. 8 a
10 Cdno. No. 2):

El presupuesto de ingresos y gastos del Departamento de Risaralda para la

vigencia fiscal de 1993 se elabor con base en los criterios expresados por la
Corte Constitucional en sentencias nmeros 478 de 6 de agosto de 1992 y C 2O6 de 2 de junio de 1993, segn los cuales los principios de universalidad de
los ingresos y desequilibrio presupuestal no se avienen con el artculo 347 de
la Constitucin, y con fundamento en lo establecido en el Ttulo XII de la
misma, en especial con el artculo 347, en concordancia con los artculos 352
y 353 ibdem.

Como quiera que a lo largo de las consideraciones del Tribunal se hace

alusin a que el principio de universalidad est excluido en nuestra legislacin
en virtud de las nuevas disposiciones constitucionales, no resultaba posible
declarar las nulidades a que se procedi en el fallo apelado, pues en ellas se
resume la totalidad de las rentas del sector central de la administracin.

Al no incluirse en el acto acusado "...la cantidad correspondiente a los

establecimientos pblicos..." no se desconoce lo normado en los artculos 7o.
y 11 de la Ley 38 de 1989, menos an si se tiene en cuenta que de la lectura
de la primera de dichas disposiciones "...se desprende que en ninguna parte
aparece taxativamente mencionado que el presupuesto del sector

descentralizado de los entes territoriales... ( )... tenga que estar incluido dentro
del presupuesto general del departamento. Mal puede entenderse que el
presupuesto de las entidades descentralizadas forma parte del presupuesto
del departamento'

Por las razones expresadas en el prrafo anterior, en la Ordenanza No.

010 de 1992 se afor el presupuesto en $21.106.611.877.oo y no por la
suma de $37.270.000.000.oo, esta ltima que incluye tanto el presupuesto
de los institutos descentralizados y de los establecimientos pblicos, como el
del gobierno central. De haberse procedido de esta ltima forma, ello
constituira una intromisin en los presupuestos de las citadas entidades, lo
cual s sera inconstitucional e ilegal, como lo ha considerado el Consejo de
Estado en varias sentencias entre ellas la No. 1002 del 11 de julio de 1991.

Por ltimo, el apelante reitera que el artculo 11 de la ley 38 de 1989 slo

"... se refiere a los establecimientos pblicos nacionales sin perjuicio de la
autonoma que las disposiciones legales vigentes le otorgan a las juntas
directivas para aprobar los presupuestos de los establecimientos pblicos de
los entes territoriales".

IV. - EL TRAMITE DEL RECURSO DE APELACION

En el trmite de la segunda instancia se surtieron las siguientes
actuaciones:

Por auto de 26 de noviembre de 1993 se dispuso la admisin del recurso

(fi. 4 Cdno. No. 2).

Mediante provedo del 11 de febrero de 1994 se corri traslado a las

partes al Ministerio Pblico para que formulasen sus alegatos de conclusin,
derecho del cual slo hizo uso la parte demandada (fls. 7 y 8 a 10 ibdem).

De conformidad con lo previsto en el artculo 169 del C.C.A., por auto de

20 de mayo de 1994 (fls. 13 a 15 ibdem) se decret como prueba de oficio
que se allegase al proceso copia de Ordenanza o Decreto con fuerza
ordenanzas mediante el cual se adopt el Cdigo Fiscal del Departamento

Risaralda, vigente al momento de expedicin del acto acusado, en razn de

que el Tribunal de origen se abstuvo de analizar el cargo de violacin de sus
artculos 6o., 91 y 95 por no haberse aportado al proceso, debiendo ser
objeto de prueba por tratarse de una norma de carcter local, y habida
cuenta que "...el referido Cdigo Fiscal debe contener el desarrollo de las
normas
constitucionales
ylegalesreferidasenelcargodebiconstituirelfundamentodirectodelactoacusad
o Dicho estatuto, el cual se adopto mediante el Decreto No. 0693 de 6 de
septiembre de 1989, obra en el anexo No. 6 del expediente.

V. - CONSIDERACIONES DE LA SALA

Como resulta claramente de los antecedentes indicados, el aspecto

central de la controversia que ha dado lugar al proceso y a esta segunda
instancia, consiste en establecer si el hecho de haberse omitido incluir en el
cmputo del presupuesto de rentas y recursos de capital del Departamento
de Risaralda, y en el presupuesto de gastos del mismo las sumas que por
conceptos equivalentes figuraban en los proyectos de presupuesto de los
establecimientos pblicos departamentales, que figuran como anexo del acto
acusado, es decir, la Ordenanza No. 010 de 1992, se incurri en violacin
directa de los artculos 7o. y 11 de la Ley 38 de 1989, e indirecta de los
artculos 352 y 353 de la Carta Poltica, como lo consider el tribunal a - quo,
o si, por el contrario, como lo sostiene la entidad apelante, el principio de
universalidad del sistema presupuestal, consagrado en dicho artculo 11,
slo se predica bajo el nuevo rgimen constitucional respecto de los gastos
y no de los ingresos o rentas y, por lo mismo, no se violaron las
disposiciones citadas.

Como marco de referencia para las subsiguientes consideraciones, la Sala

transcribe a continuacin las citadas normas constitucionales y legales, al igual
que el artculo 2o. de la tambin citada ley 38 de 1989, al cual alude la
recurrente en sus alegaciones.

a) Constitucin Poltica:

"ARTICULO 352. Adems de lo sealado en esta constitucin, la ley

Orgnica del Presupuesto regular lo correspondiente a la programacin,
aprobacin, modificacin, ejecucin de los presupuestos de la Nacin, de
las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel
administrativo, y su coordinacin con el plan nacional de desarrollo, as

como tambin la capacidad de los organismos y entidades estatales para

contratar".

"ARTICULO 353. Los principios y las disposiciones establecidos en este

ttulo se aplicarn, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales,
para la elaboracin, aprobacin y ejecucin de su presupuesto".

b) Ley 38 de 1989

"ART. 2o - Cobertura del Estatuto. - Comprende el sistema

presupuesta que abarcar dos niveles: El Presupuesto General de Nacin
que incluye las tres Ramas del Poder, Pblico, el Ministerio Pblico, la
Contralora General de la Repblica, la Registradura Nacional del Estado
Civil y los Establecimientos Pblicos Nacionales, a quienes se aplicarn
todas las normas del presente Estatuto. Un segundo nivel que incluye la
fijacin de metas financieras a todo el sector pblico y la distribucin de las
utilidades de las empresas industriales y comerciales del Estado, sin
perjuicio de la autonoma que la constitucin Poltica y la ley les otorgan".

"ART. 7o. - El Presupuesto General de la Nacin se compone de las

siguientes partes:

"a. - El Presupuesto de Rentas. - Contendr la estimacin de los

ingresos corrientes que se espera recaudar durante el ao fiscal, los
recursos de capital, y los ingresos de los Establecimientos Pblicos.

"b. - El presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones. - Incluir las

apropiaciones para las Ramas Legislativa, Ejecutiva, Jurisdiccional, el
ministerio Pblico, la Contralora General de la Repblica, la Registradura
Nacional del Estado Civil y los Establecimientos Pblicos Nacionales,
distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda y
gastos de inversin, clasificados y detallados en la forma que indiquen los
reglamentos.

"c. - Disposiciones generales. - Corresponde a las normas tendientes a

asegurar la correcta ejecucin del Presupuesto General de la Nacin, las
cuales regirn nicamente para el ao fiscal para el cual se expidan.

"Pargrafo. - En armona con la constitucin Poltica, la expresin

Presupuesto de Rentas comprende el Presupuesto de Rentas y el
Presupuesto de los Recursos de Capital de que trata el presente
Estatuto".

"ART. 11. - Universalidad. - Los estimativos de ingresos incluirn el total

de los provenientes de impuestos, rentas, recursos y rendimientos por
servicios o actividades de la Nacin o de las entidades y organismos
contemplados en el artculo 2o. del presente Estatuto, y todos los
recursos de capital que aqullas y stos esperen recibir o reciban, durante
el ao fiscal sin deduccin alguna".

Con fundamento en las normas anteriores y ante las confusiones que se han
venido presentando en el trmite de este proceso, seguramente ocasionadas
por los trminos igualmente confusos de la demanda, la Sala considera
necesario hacer las siguientes precisiones relacionadas con el tema que es
objeto de la demanda y con los fundamentos del recurso de apelacin, a efecto
de adoptar la decisin que corresponda:

1. En virtud de lo dispuesto por el artculo 352 de la Constitucin Poltica de 199 1,

la ley orgnica del presupuesto regular lo correspondiente, entre otros aspectos, a la
aprobacin de los presupuestos de la nacin, de las entidades territoriales y de los entes
descentralizados de cualquier nivel administrativo.

2o. - La ley orgnica del presupuesto actualmente existente es la ley 38 de 1989, la cual
aun cuando fue expedida con anterioridad a la actual Constitucin, se entiende vigente
en aquellas normas que sean compatibles con las disposiciones de la Carta.

3o. - La ley 38 de 21 de abril de 1989 establece en su artculo 94 que las

entidades territoriales, entre ellas obviamente las departamentales....... en la
expedicin de sus cdigos fiscales o estatutos presupuestases debern seguir
principios anlogos a los contenidos en la presente ley.

4o. - Como quiera que el Cdigo Fiscal de Risaralda fue expedido mediante
el Decreto No. 0693 de 6 de septiembre de 1989, la sala observa que su
artculo 99, adopt como principio del sistema presupuestal del Departamento
el de la Universalidad de los ingresos, consagrado en el artculo 11 de la ley 38
de 1989, en los siguientes trminos:

"ARTICULO 99. - UNIVERSALIDAD. Los estimativos de ingresos

incluirn el total de los provenientes de impuestos, rentas, recursos, y
rendimientos por servicios o actividades del Departamento o de las
entidades y organismos contemplados en el artculo 91 de este Cdigo y
todos los recursos de capital que aqullos y stos esperen recibir o
reciban, durante el ao fiscal sin deduccin alguna".

5o. Por su parte, el artculo 91 de] referido Cdigo Fiscal, al que alude la
disposicin antes transcrita, seala lo siguiente:

"ARTICULO 91. - SISTEMA PRESUPUESTAL. El sistema presupuestal

abarca dos niveles. El Presupuesto General del Departamento que
incluye la Asamblea, la Contralora General y los Establecimientos
Pblicos del Orden Departamental, a quienes se aplicarn todas las
normas del presente estatuto. Un segundo nivel que incluye la fijacin de
metas financieras a todo el sector pblico y la distribucin de las utilidades
de las Empresas Industriales y Comerciales del Departamento sin
perjuicio de la autonoma que la Constitucin y la ley le otorga.

El artculo 353 de la Constitucin Poltica seala que los principios y las

establecidas en el Ttulo que lo contiene se aplicarn, en lo que fuere s
entidades territoriales para la elaboracin, aprobacin y ejecucin de
presupuesto, la Sala considera que el hecho de que en ellos no se consagre
expresamente el principio de la universalidad de los ingresos, ello no es bice
para que las normas orgnicas de los presupuestos departamentales, cuya
expedicin les corresponde en virtud de lo previsto por el artculo 300 - 5 de la
Carta, se consagre o se a consagrado dicho principio, por cuanto no se
advierte que este contradiga o se oponga en forma expresa o tcita a los de
planificacin y anualidad entre otros, contenidos en los artculos 345 a 352 del
ordenamiento constitucional y a los que se refieren los artculos 9o. y 10o. de la
Ley 38 de 1989.

7o. - En concordancia con lo expuesto y en lo relativo al argumento del

recurrente segn el cual el acto parcialmente enjuiciado se elabor con base en

el criterio expresado por la H. Corte Constitucional en la sentencia No. C~478

de 6 de agosto de 1992, en el sentido de que el principio de la universalidad de
ingresos no se aviene con el artculo 347 de la Constitucin Poltica sino que l
se predica nicamente del gasto y no de los ingresos o rentas, la Sala, previa
lectura de dicho fallo, mediante el cual se declar ajustado a la Constitucin el
artculo 94 de la Ley 38 de 1989, considera que la referencia que en l se hace
al citado principio es slo marginal y fuera de contexto dentro de las
acusaciones formuladas por el demandante, y sin efectos jurdicos para este
caso pues, respecto del artculo 11 de la Ley 38 de 1989 no recay decisin
alguna y, por lgica consecuencia, no se desvirta Ia presuncin de legalidad
del artculo 99 del Cdigo Fiscal de Risaralda, cuyos mandatos debieron
haberse tenido en cuenta para la expedicin de la Ordenanza No. 010 de 1992,
ms an si se considera que de conformidad con el literal a) del artculo 95 de
este ltimo estatuto fiscal, el Presupuesto General de Rentas del Departamento
"contendr la estimacin de los ingresos corrientes que se esperan recaudar
durante el ao fiscal, los recursos de capital y los ingresos de los
Establecimientos Pblicos" y, en concordancia con lo previsto en el artculo
347 de la Carta Poltica, en el cual se consagra el principio de la universalidad
de los gastos, el literal b) de la misma norma seala que el presupuesto de
gastos o ley de apropiaciones "incluir las apropiaciones para la Asamblea, la
Contralora General de] Departamento y los establecimientos pblicos del
orden Departamental..." (subraya la Sala).

Como consecuencia de lo expuesto, ha de procederse a confirmar la

sentencia recurrida en apelacin.

En mrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, a travs de su Seccin Primera, administrando justicia en
nombre de la Repblica de Colombia y por autoridad de la ley.

FALLA:

Primero. - CONFIRMARSE la sentencia recurrida en apelacin, proferida

por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 28 de septiembre de 1993.

Segundo. - En firme esta decisin, remtase el expediente al tribunal de

origen, previas las anotaciones de rigor.

COPIESE,
CUMPLASE.

NOTIFIQUESE,

COMUNIQUESE,

PUBLIQUESE

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada

por la Sala en su sesin de fecha diecinueve de agosto de mil novecientos
noventa y cuatro.

Yesid Rojas Serrano, Presidente; Ernesto Rafael Ariza Muoz, Miguel

Gonzlez Rodrguez , Libardo Rodrguez Rodrguez.

NOTA DE RELATORIA : La Corte Constitucional se pronunci sobre la

inexequibilidad del artculo 94 de la ley 38 de 1989 en la sentencia C - 478 de
6 de agosto de 1992.