El Programa Oportunidades y Bolsa Familia: Origen, Desarrollo y Operación Desde Una Perspectiva Municipal

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Benjamn Sandoval lvarez

El Programa Oportunidades y Bolsa Familia: origen,
desarrollo y operacin desde una perspectiva municipal
pp. 52 - 77
Fecha de publicacin en lnea: 10 de septiembre del 2012
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Benjamn Sandoval lvarez (2012). Publicado en espacialidades. Todos los
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julio-diciembre 2012 volumen 02 nmero 02
publicacin semestral
Benjamn Sandoval lvarez El Programa Oportunidades y Bolsa Familia: origen, desarrollo y operacin desde
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El Programa Oportunidades y Bolsa Familia: origen, desarrollo y

operacin desde una perspectiva municipal
BENJAMN SANDOVAL LVAREZ*
RESUMEN
En este trabajo se describe el origen, desarrollo y operacin de los programas (de Mxico y de Brasil,
respectivamente) de transferencia condicionada para el combate a la pobreza denominados Oportunidades y Bolsa Familia, desde la realidad municipal. Las etapas de estos programas y la importancia
que en stas tienen los municipios, nos hablan de un federalismo distinto en un caso y en otro. No es
casual que el origen del programa Oportunidades se concentre en la cspide tecnocrtica de un gobierno que comienza a hablar de un nuevo federalismo y el de Bolsa Familia est ms bien relacionado con un intento de innovacin municipal.
Palabras clave: programa Oportunidades, programa Bolsa Familia, municipio, descentralizacin, federalismo.
.
ABSTRACT
Taking into account the municipal scale, this paper describes the origins, development and operation
of conditional cash transference programs that target poverty in Mexico and Brazil: Oportunidades in
Mexico and Bolsa Familia in Brazil. The different stages of these programs and the role that the municipalities play in their definition, show us a different type of federalism in each case. It is not a mere
coincidence that the origins of Oportunidades is the technocratic pinnacle of a government that promotes a New Federalism and that Bolsa Familia derives from a municipal innovation effort.
Keywords: Oportunidades Program, Bolsa Familia Program, municipality, decentralization, federalism.

Fecha de recepcin: 01/10/2011
Fecha de aceptacin: 16/12/2011
* Licenciado en Administracin y Asuntos Pblicos por la Universidad Autnoma Metropolitana Azcapotzalco.
Actualmente cursa la Maestra en Ciencias Sociales y Humanidades en la UAM Cuajimalpa. Correo electrnico:
<sandoval.alvarez@gmail.com>.
54
Metodologa
programa Oportunidades se concentre en la
Este documento recurre a fuentes primarias,
cspide tecnocrtica de un gobierno que co-
como los documentos oficiales proporcionados
mienza a hablar de un nuevo federalismo (en-
por la Secretara de Desarrollo Social (Se-
tendiendo que antes hubo uno antiguo) y el de
desol) de Mxico, as como por el Ministerio
Bolsa Familia est ms bien relacionado con
de Desarrollo Social y Lucha contra el Hambre
un intento de innovacin municipal. Considero
(MDS) de Brasil. Tambin se han consultado
que esto nos da muestra de que los munici-
fuentes secundarias de organismos interna-
pios realmente pueden innovar, y que con la
cionales (como la Organizacin Internacional
coordinacin y un buen entendimiento entre
del Trabajo, el Banco Mundial y el Consejo
distintos niveles de gobierno se avanza en
Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desa-
polticas sociales de escala nacional innovado-
rrollo Social de Mxico). Adems, se analiza-
ras y viables, cuyo origen se halla en estos
ron artculos en los cuales se hacen revisiones
gobiernos locales que son los laboratorios
de algn aspecto de los programas citados.
ms numerosos y heterogneos de un pas.

La estructura de este artculo es la siguiente: en primer lugar, se plantean algunos
Introduccin
El propsito de este trabajo es describir el origen, desarrollo y operacin de los Programas
de Transferencia Condicionada (PTC)1 para el
combate a la pobreza Oportunidades de Mxico y Bolsa Familia de Brasil desde la realidad
municipal. Las etapas de estos programas y la
importancia que en stas tienen los municipios
reflejan un federalismo distinto en un caso y
en otro. Mientras Mxico es un pas centralista
(aunque en menor medida que antes), Brasil
se ha caracterizado por ceder un poco ms de
poder (econmico y poltico) a sus estados y
municipios. No es casual que el origen del
conceptos clave, como el federalismo y la

descentralizacin, adems de que se intenta
explicarlos para el caso de Mxico y Brasil,
esbozando brevemente la situacin del municipio en los respectivos pases; en una segunda seccin, se describe el proceso que dio
origen a cada uno de los programas, explicando que Bolsa Escola es el antecedente municipal del programa federal Bolsa Familia;
mientras que para el caso de Oportunidades,
su antecesor es el Progresa, que tiene un origen ms bien centralizado. En la tercera seccin, se describe el proceso de consolidacin
de los actuales programas Bolsa Familia y
stos pueden concebirse como los programas

encaminados a combatir la pobreza que otorgan
subsidios monetarios. condicionados a cambios de
comportamientos que favorezcan mayores niveles
de consumo de alimentos nutritivos, inscripcin y
asistencia escolar y utilizacin de servicios de salud por parte de las familias beneficiarias (Vlez et
al., 2006: 2).
Oportunidades, observando que en este ltimo

la intervencin de los gobiernos locales, y
principalmente de los municipios, es distinta
para un caso y otro. La cuarta seccin refleja
claramente una participacin municipal escue-
55
ta, y ms bien testimonial, en la operacin del
a otro (Gmez, 2011), adems, el federalismo
programa Oportunidades, mientras que en el
implica sumar las atribuciones de cada uno de
caso de Bolsa Familia esta participacin es
los rdenes de gobierno para cooperar, en
ms sobresaliente. Finalmente, se concluye
aras de resolver problemticas de ndole co-
con unas consideraciones sobre la situacin
mn. Se sealara tambin que el federalismo
municipal y su futuro en Mxico en torno a los
implica una forma de organizacin del poder
programas sociales.
poltico, cuya misin es distribuirlo; o dicho de

otra manera, cuya misin es evitar su concen-
1. Federalismo, descentralizacin y muni-
tracin.
cipios
No obstante, esta distribucin
Para fines de claridad conceptual en este tra-
de atribuciones es flexible y deja abierta la
bajo, se exponen brevemente algunas defini-
posibilidad de margenes de variacin, as,
ciones de federalismo y descentralizacin en
existe la posibilidad de federaciones con ten-
las siguientes dos subsecciones.
dencias centralizadoras y otras con tendencias

descentralizadoras, que dependen de las va-
1.1. Federalismo
riaciones en la prctica federal y de la fuerza
Aunque para Tonatiuh Guilln no existe una
del lazo federal, al atribuir mayores o menores
respuesta nica a la definicin de federalismo
competencias al centro o a los estados (Mat-
(sino que por el contrario stas son diversas),
heus et al., 2005). Esto se ver claramente en
ello no impide que en ese amplio mapa pue-
los casos de Mxico y Brasil, en la seccin
dan encontrarse puntos bsicos de confluen-
1.3.
cia, as, entindase por federalismo la mane-
Por otro lado, Guilln (2001: 21), reto-
ra de organizar el poder poltico y de
mando a Maurice Croisat, establece o resume
estructurar al Estado, el cual contiene en su
tres principios que caracterizan a los sistemas
organizacin poltica y administrativa por lo
federales en el mundo:
menos dos niveles u rdenes de gobierno,

cada cual con una distribuci6n determinada de
a) Principio de separacin: una Constitucin
atribuciones y de responsabilidades pblicas,
federal contiene disposiciones precisas para
adems de una independencia poltica rec-
realizar un reparto de competencias legislati-
proca (2001: 13).
vas entre dos niveles de gobierno.
El federalismo conlleva acciones cen-
b) Principio de autonoma: cada nivel de go-
tralizadas y descentralizadas de los distintos
bierno es autnomo o, incluso, "soberano", en
rdenes o niveles de gobierno que intentan
su mbito de competencia definido por el prin-
buscar relaciones equilibradas, en las que ca-
cipio precedente.
da nivel ejerza sus facultades sin subordinarse
56
c) Principio de participacin: las unidades fe-
(2007) seala que sta obedece a la necesi-
deradas deben estar representadas y partici-
dad de una gobernanza democrtica, ms par-
par en las decisiones federales.
ticipativa y cercana a la ciudadana, en la que

el gobierno interacte cotidiana y democrti-
Agrega, adems, que en general esta

participacin se ejerce en el marco del bicameralismo federal.
camente para obtener mayor legitimidad de su

accin gubernamental.
En este orden de ideas, para Garca
(1999) existen tres razones para impulsar la
1.2. Descentralizacin
descentralizacin: la primera es de carcter
La descentralizacin es un proceso (Rodr-
estructural, para mejorar el uso de recursos
guez: 1999) mediante el cual se elimina la so-
pblicos y transferir responsabilidades a los
brecarga del gobierno central, para permitirle
gobiernos locales, para de esta forma cubrir
que piense y acte en trminos de estrategia,
las expectativas del Estado eficiente, mnimo y
en lugar de ocuparse de las operaciones bu-
estratega; as, de lo que se trata es de lograr
rocrticas cotidianas (ibid.: 29). El supuesto
un equilibrio de responsabilidades en el ejerci-
general es que algunas funciones del Estado
cio del gobierno. La segunda razn se vincula
son mejor gestionadas de manera inherente
con los matices polticos adquiridos por los
por el centro, y otras son mejor resueltas por
gobiernos locales, ante las perspectivas de
los gobiernos locales. Adems, se seala que
mayor apertura democrtica. La tercera razn
la descentralizacin posee una tipologa en
es de orden sistemtico, pues la mejora de la
cuanto que puede ser poltica, espacial, admi-
gestin de los gobiernos locales permite res-
nistrativa, de mercado y de privatizacin, pero
ponder eficientemente a las demandas de los
en general todos los tipos de descentralizacin
distintos pblicos de las polticas pblicas, lo
son variaciones de un mismo fenmeno: la
que fortalece la labor del gobernante de ese
dispersin de funciones y de poder del centro
nivel. Al parecer, Garca (1999) tambin reto-
a la periferia.
ma la descentralizacin administrativa y polti-
De estos tipos, la administrativa y la
ca, pues en general, por fallas de eficiencia y
poltica son importantes para este documento,
fallas de democracia, la descentralizacin ha
en tanto que la primera (Cabrero, 2007) res-
constituido una orientacin deseable no slo
ponde a la idea de que son los niveles locales
en la agenda de las polticas pblicas, sino en
los que estn ms cerca de los usuarios de la
la agenda nacional de muchos pases (Cabre-
administracin pblica y, por ende, pueden
ro, 2007: 3).
ofrecer soluciones ms eficaces por encontrarse en contacto directo con ellos. Por el la-
1.3. Federalismo y descentralizacin en
do de la descentralizacin poltica, Cabrero
Mxico y Brasil
57
El tema de la descentralizacin ha estado pre-
sus regmenes interiores, lo que evidencia
sente en Mxico desde los aos ochenta, en
que el municipio en Mxico queda fuera del
el marco de la reforma del Estado, ya sea que
ejercicio de la soberana, plasmada en el ar-
se haya avanzado en sta por cuestiones pol-
tculo 39 de la Constitucin (Paz Cuevas,
ticas (la competitividad partidista y la prdida
2007). Y para rematar al municipio, el artculo
de legitimidad del gobierno central), o bien por
43 indica que los Estados y el Distrito federal
cuestin econmico-administrativa, derivada
son partes integrantes de la federacin, de-
de la dificultad cada vez mayor de que un solo
jando fuera al nivel de gobierno ms bsico.
nivel de gobierno se encargue de gestionar las
Por otro lado, en Brasil la situacin es
demandas de la sociedad (Rodrguez, 1999:
medianamente distinta, ya que el municipio es
35-36), que son las razones esgrimidas por
la entidad estatal integrante de la federacin,
Garca (1999) en cuanto que la primera es de
lo que convierte a esta configuracin en una
carcter estructural y busca mejorar el uso de
peculiaridad nacional, pues en ninguna otra
los recursos de la administracin pblica,
nacin se encuentra el municipio constitucio-
mientras que la segunda se relaciona con la
nalmente reconocido como pieza del rgimen
mayor apertura democrtica y la bsqueda de
federativo. As pues, de esa posicin singular
legitimidad. Sin embargo, a pesar de que el
del municipio brasileo resulta su autonoma
reconocimiento de la autonoma del municipio
poltico-administrativa. No obstante, esta con-
es mayor (como un orden de gobierno) y que
figuracin fue reconocida a partir de la Consti-
se le han asignado mayores responsabilida-
tucin de 1988, en el marco del retorno a la
des, contina habiendo una asimetra entre
democracia, despus de la dictadura militar.
responsabilidades y recursos para llevar a
En sta claramente se adopta para el sistema
buen puerto todas las demandas sociales que
federal brasileo el principio que reconoce la
se le presentan. Aunque con la reforma al ar-
autonoma de los estados, municipios y Distri-
tculo 115 constitucional en 1999 se le define
to Federal, y consolida el modelo de organiza-
con ms competencias y atribuciones, algunos
cin territorial del poder poltico y se declara
autores sealan que stas han sido insuficien-
que la Repblica Federativa de Brasil com-
tes (Paz Cuevas, 2007).
prende la Unin, los Estados, el Distrito Fede-
En Mxico, la estructura del rgimen
ral y los Municipios (Brasil, artculo 18). Esta
poltico se expresa en el artculo 40 constitu-
Constitucin se convierte en el soporte que da
cional, el cual se complementa con el artculo
legalidad a la descentralizacin del gobierno
41, que seala lo siguiente: el pueblo ejerce
brasileo y da reconocimiento al municipio
su soberana por medio de los poderes de la
como elemento de la federacin. An as, el
Unin, en los casos de la competencia de s-
municipio brasileo carece de recursos sufi-
tos, y por los de los estados, en lo que toca a
cientes para resolver las problemticas loca-
58
les, pero sin duda las dificultades financieras
hecho el federalismo nunca ha existido. Es un
son menores que las del municipio en Mxico,
lugar comn indiscutible que la nacin mexi-
que muchas veces no logra solventar, a pesar
cana es ahora, y ha sido siempre, federal slo
de los recursos provenientes de los ramos 33
en teora; en realidad siempre ha sido centra-
y 28 (Cabrero, 2002).
lista (citado por Rodrguez, 1999: 52).
Se dira que, sin menospreciar los
Algunos autores consideran que Brasil
avances habidos en Mxico en cuanto a la
presenta uno de los grados ms avanzados de
descentralizacin de las funciones de gobierno
descentralizacin fiscal, independientemente
a los municipios, sigue destacando la poca
de cul sea su dimensin (Rodrigues, 2005:
capacidad administrativa y econmica de los
5). Por ejemplo, la organizacin Ciudades y
gobiernos locales (Garca, 1999: 84), lo que
Gobiernos Locales Unidos, en su informe so-
refleja una descentralizacin parcial. A dife-
bre Amrica Latina del 2007 (Rosales y Va-
rencia de los municipios brasileos, muchos
lencia, 2007) seala que en Brasil el porcenta-
de los de Mxico no han podido o querido (o
je del gasto total que ejercen los gobiernos
ambas cosas) llevar a cabo prcticas innova-
locales (municipios) es de 16.6; mientras que
doras para mejorar o complementar los pro-
para el caso de Mxico es de 4.3. En cuanto a
gramas federales como Oportunidades, ya sea
los gobiernos estatales, stos ejercen (en el
por falta de liderazgos innovadores, ya por
caso de Brasil) 25.5% del gasto total y (en el
falta de recursos y por restricciones en el m-
caso de Mxico) los estados ejercen el 27.5%
bito legal. Sin embargo, otros estados y muni-
del total del gasto (Rosales y Valencia, 2007:
cipios han desarrollado, independientemente,
11).
sus propios programas para aumentar y, hasta
Adems, algunas cuestiones relacio-
cierto punto, subsanar los huecos dejados por
nadas con la reforma poltica en Brasil brindan
los programas federales, con la falta de coor-
mayor dinamismo a los municipios, pues, por
dinacin que ello conlleva entre municipios,
ejemplo, las elecciones municipales en Brasil
estados y federacin (Banco Mundial, 2006:
son cada cuatro aos y simultneas en todo el
xii). Especialistas como Victoria Rodrguez
territorio nacional. Aunado a esto, la enmienda
(1999: 25) sealan que, a pesar de estos
constitucional no. 16, del 4 de octubre de
avances, Mxico sigue siendo un Estado muy
1997, permiti la reeleccin para un nico pe-
centralizado.
riodo subsecuente de presidente de la repbli-
En cuanto al federalismo en los he-
ca, gobernador de los estados y alcaldes. En
chos, Mainwaring (citado por da Silva, 2009)
el caso de Mxico, se encuentra que el perio-
afirma que Brasil constituye el caso de federa-
do es de tres aos y no hay posibilidad de re-
lismo ms robusto en Amrica Latina; en tanto
eleccin inmediata, lo que desincentiva las
que Lloyd Mecham afirmaba que en Mxico de
prcticas innovadoras en la administracin
local (Constitucin Mexicana, art. 115; Ward,
59
Este primer acercamiento a las condiciones de cada pas sirve para pensar que un
1998: 96).
Hasta aqu se muestran las principales
federalismo en los hechos es una configura-
caractersticas de Mxico y Brasil en cuanto a
cin poltica que, si en efecto es balanceada,
su sistema federal y grado de descentraliza-
dara la pauta para que los diferentes niveles
cin, adems del bosquejo de la situacin de
de gobierno se beneficien recprocamente en
sus municipios, aunque cabe aclarar que la
una coordinacin no slo sustentada en leyes,
finalidad no es detallar estas caractersticas,
sino en las costumbres y las rutinas.

En el cuadro siguiente se detallan al-
sino concentrar esfuerzos en la relacin de los

gobiernos locales con las polticas de combate
gunos datos de Brasil y Mxico:
a la pobreza y destacar las diferencias entre

ambos pases en ese aspecto.
Cuadro 1. Datos de Brasil y Mxico
Brasil
Forma de gobierno
Integran la federacin
Repblica federal
presidencialista
Estados, Distrito Federal y
los municipios
Mxico
Repblica federal
Estados y Distrito Federal
5 561 municipios
2 438 municipios
26 estados
32 estados
1 Distrito Federal
1 Distrito Federal
4 aos
3 aos
No
54.4(2008)
48.2 (2008)
60.7 (1998)
53.1 (1998)
Poblacin (actual)
190 732 694
112 322 757
Porcentaje de poblacin
43.4 (1995)
53.1 (1992)
en pobreza
28.8 (2008)
47.4 (2008)
Bolsa Familia (2009) US
Programa Oportunidades
$6.8
(2009) US $5.4
Estados y municipios
Periodo gobierno
municipal
Reeleccin gobierno
municipal
ndice de Gini2
Presupuestos de los
programas (en miles de
millones de dlares)
2
El ndice de Gini es un indicador para medir las desigualdades econmicas dentro de un pas. Nos dice qu
porcentaje de poblacin se reparte qu porcentaje del los ingresos de un pas.
60
2. Orgenes de los programas Oportunida-
nales, hacia 1995 incorporaban muchos de los
des (Mxico) y Bolsa Familia (Brasil)
mecanismos que hoy la literatura especializada considera tpicos de los programas de ter-
2.1. Programa Bolsa Escola
cera generacin, pero en especial las acciones psicopedaggicas de respaldo a las
En 1996, el gobierno del entonces presidente
familias y los programas de capacitacin para
Ernesto Zedillo envi una delegacin de ex-
el trabajo (Cohen y Franco, 2006: 147). Ac-
pertos a Brasil para visitar varios municipios
tualmente, con base en la teora del capital
que implementaban el programa Bolsa Escola,
humano, la mayora de los PTC pretenden inci-
para que, mediante el entendimiento de esto,
dir en los rubros de alimentacin, salud y edu-
en 1997 se lanzara en Mxico el Programa de
cacin.
Educacin, Salud y Alimentacin (Progresa)
As pues, frente a la ausencia de un
(Lindert et al., 2007: 12). Ms adelante, otros
gobierno nacional que se ocupara de la pobla-
tantos pases de Amrica Latina y del Caribe
cin en situacin de pobreza, los gobiernos
(incluso de fuera de esta regin), introduciran
locales en Brasil debieron innovar para res-
PTC,
ponder a esta problemtica. Algo similar reco-
con lneas similares al programa Bolsa
noce Mauricio Merino en los municipios de
Escola.
En efecto, Bolsa Escola es el antece-
Mxico al sealar que una de las contribucio-
dente de Bolsa Familia. Los primeros PTC en
nes de los municipios fue el haber cubierto el
Brasil se pusieron en marcha en enero de
espacio vaco que dej la salida del Estado de
1995 en dos municipios, Bolsa Escola fue lan-
muchos de los mbitos antes cubiertos por la
zado por el alcalde del Distrito Federal el 3 de
burocracia federal, desde mediados de la d-
enero, mientras que el Programa de Ingreso
cada de los ochenta. A ese proceso que Tona-
Mnimo Familiar Garantizado (PGRFM) fue lan-
tiuh Guilln ha llamado con tino 'la descentrali-
zado por el presidente municipal de Campi-
zacin de facto', se debe que, a pesar de todo,
nas, estado de So Paulo, el 6 de enero. As,
el pas haya logrado trascender los aos ms
estos PTC iniciaron en los municipios y pronto
duros de las crisis econmicas sucesivas
los adoptaron los estados. En 2001, ms de
(Merino, 2004).
mil municipios implementaron este tipo de po-
Cabe aclarar que no se intenta dar un
ltica. Adems, el financiamiento era absorbido
argumento en el que se duga que los munici-
totalmente por el municipio y el gobierno fede-
pios brasileos son superiores en gestin ad-
ral tena nula participacin en estos programas
ministrativa e innovacin a los mexicanos. El
(Lindert et al., 2007: 11).
argumento gira entorno a los PTC, ms que en
Estos programas, formulados ms en-
polticas pblicas en general. Es un hecho que
dgenamente que por influencias internacio-
en muchos municipios de Mxico, a pesar de
61
la centralizacin poltica y financiera, se lleva-
Esto deja ver que el proceso de creacin de
ron (y estn llevando) a la prctica acciones
este PTC fue centralizado.
muy ingeniosas. El argumento nodal de este
El programa Progresa se despleg a
trabajo se orienta a intentar sostener que la
escala nacional, cubriendo inicialmente a 14
descentralizacin (junto con la coordinacin)
estados y mil 759 municipios rurales del pas.
conducira a que una poltica local innovadora
Era claro que se trataba de un programa alta-
sea adoptada por los estados y el gobierno
mente centralizado, pues la estructura admi-
nacional que, aunado a un mecanismo de
nistrativa dejaba poco espacio a la participa-
coordinacin, se traduce en mejores resulta-
cin de los niveles estatales y municipales, ya
dos, en contraste con acciones realizadas por
que era la Secretara de Desarrollo Social
un solo orden de gobierno.
(Sedesol), a travs de la Coordinacin Nacional de Progresa (Conprogresa) la encargada
2.2. Programa Progresa
de la puesta en marcha del programa. Conprogresa contaba con un Consejo, integrado
En Mxico, por el contrario, el origen del pro-
por los titulares de Sedesol (quien lo preside),
grama Progresa es distinto y contrapuesto al
de las secretaras de Educacin Pblica (SEP),
caso brasileo. En 1997, el entonces presi-
de Salud (SSA) y de Hacienda y Crdito Pbli-
dente de la repblica, Ernesto Zedillo, anunci
co (SHCP). El presupuesto proviene de tres
la creacin del Programa de Educacin, Salud
secretaras (SEP, SSA, Sedesol).
y Alimentacin (Progresa) que, a diferencia de
De hecho, el diseo de Progresa era tal
los programas Beca Escola y el PGRFM, inte-
que se buscaba ponerle candados a su opera-
graba las tres dimensiones caractersticas de
cin, para evitar con ello el uso poltico y clien-
los PTC, pero poniendo el nfasis en la dimen-
telar por parte de los gobiernos locales. Al
sin educativa. En cuanto al origen de este
respecto, Hevia de la Jara seala que, desde
programa, Escobar Latap dice que el Pro-
el inicio, se disearon diversos mecanismos
grama Progresa tuvo una gnesis explicable
para eliminar la intermediacin local y fomen-
en trminos del propio desarrollo del pas y de
tar la transparencia en la operacin. Se elimi-
la accin del Estado en Mxico, que si bien
n la posibilidad de que un municipio o una
fue claramente influida por discusiones del
organizacin solicitara cuotas para sus agre-
Banco Mundial y del Banco Interamericano de
miados [...](2010: 123). Adems, desde el
Desarrollo, fue definida por un proceso interno
gobierno central se consideraba que, en gene-
al gobierno federal, basado en experiencias
ral, las estructuras locales de intermediacin
previas y en conocimientos generados por
gubernamentales y sociales en las zonas
instituciones mexicanas (Escobar, 2007: 7).
rurales eran atrasadas, poco preparadas (muchos presidentes municipales rurales no te-
62
nan la educacin primaria terminada) y corpo-
atender las demandas de los ciudadanos que
rativas (y, por ende, clientelares y corruptas).
estaban indefensos frente a los vaivenes de

los ajustes econmicos provocados por la libe-
Esa realidad descrita, la de municipios

y estados administrativamente dbiles, es me-
ralizacin de los mercados.
dianamente cierta, pues la salida del gobierno
Hasta aqu, en el cuadro siguiente se
nacional (a partir de mediados de los ochenta)
resumen las diferencias y similitudes de los
del abastecimiento de muchos servicios y bie-
orgenes y contextos de Bolsa Familia y Opor-
nes sociales oblig a los gobiernos locales a
tunidades:
Cuadro 2. Similitudes y diferencias de los programas Bolsa Familia y Oportunidades
Brasil, Bolsa Escola
Mxico, Progresa
Alta
Baja
Neoliberal
Neoliberal
Municipal
Federal
Fecha de inicio
Enero de 1995
Agosto de 1997
Financiamiento
Con recursos municipales
Con recursos federales
Bajo
Bajo
Nivel de descentralizacin
administrativa y de gasto por
pas
Conduccin econmica
nacional por pas (aos
noventa)
Nivel de gobierno que lo
aplica
Grado de participacin de
otro nivel de gobierno
Dimensiones que cubran
Educacin
Educacin, Salud y
alimentacin
FUENTE: elaboracin propia.
3. Evolucin de Progresa y Bolsa Escola
primero se trataba de un funcionario municipal

pagado por el ayuntamiento, nombrado por el
3.1 De Progresa a Oportunidades
presidente municipal y el cabildo, encargado

de avisar a las titulares beneficiarias el da en
En 1999 el programa Progresa tuvo que incor-
que se realizaran los pagos y de brindar se-
porar dos figuras que no dependan directa-
guridad a las caravanas de pago (Hernndez,
mente de la coordinacin centralizada: el en-
2009). Aunque esta decisin ms bien fue por
lace municipal y la promotora comunitaria. El
problemas en la distribucin de los pagos que
63
por la voluntad del gobierno central de querer
Las representantes tambin sufrieron
descentralizar responsabilidades. En efecto,
modificacin, pues de ser una, se pas a tres,
as lo reconoce Hernndez Franco al decir que
que pasaran a integrar los Comits de Pro-
el movimiento de recursos en zonas remotas
mocin Comunitaria, con la finalidad de que
slo fue posible con el respaldo de autorida-
una sola persona no concentrara tanta res-
des locales, con quienes se analiz el benefi-
ponsabilidad y poder de informacin. En la
cio que obtendran las familias y la necesidad
medida de lo posible, el Programa intent,
de contar con su ayuda al proporcionar agen-
quiz con razn, que los apoyos, la atencin y
tes de seguridad []. Esto signific, necesa-
la orientacin no fueran utilizados con fines
riamente, establecer comunicacin continua
polticos y electorales. Asimismo, otra de las
con los gobiernos locales, la cual deriv ms
restricciones para los gobiernos locales es que
adelante en el establecimiento formal de un
no pueden adjudicarse la operacin del pro-
enlace municipal [] (Hernndez, 2009: 46-
grama (Sedesol, 2009).
48).
Con la llegada de Vicente Fox (perteEn cuanto a la representante de las
neciente al pan) al poder, en 2000, el progra-
beneficiarias, sus principales funciones eran
ma Progresa sobrevivi a la alternancia y con-
transmitir la informacin que entregaba el en-
tinu
lace y vigilar que las beneficiarias gastaran
mismo ao, se emiti un decreto que anuncia-
adecuadamente los apoyos recibidos. Con el
ba la creacin del Programa Nacional de
cambio de Progresa a Oportunidades (en
Desarrollo Humano Oportunidades, con lo que
2002), cuando se comienza a ampliar la co-
desapareca Progresa, sin embargo, en reali-
bertura de atencin del programa, los enlaces
dad se trat slo de un cambio de nombre,
y las promotoras adquirieron mayores atribu-
mediante el cual la administracin de Fox bus-
ciones, por ser ellas quienes intermediaban
c diferenciarse del gobierno de Zedillo del
con los operadores del programa para actuali-
PRI (Cant y Gutirrez, 2007: 600; Sez y
zar los datos del padrn y realizar otros trmi-
Norzagaray, 2009: 167), este cambio slo re-
tes importantes. Ante el evidente poder que
presentaba pequeos ajustes menores, ms
estaban adquiriendo estos actores, el progra-
que modificaciones importantes en la estrate-
ma intent, ao tras ao, limitar su alcance,
gia de mitigacin de la pobreza.
funcionando
regularmente.
En
ese
hasta desaparecer a los enlaces municipales

en las reglas de operacin de 2008 (Hevia,
3.2. De Bolsa Escola a Bolsa Familia
2010). Sin embargo, en las reglas de operacin del 2009, el enlace municipal nuevamente
Mientras tanto, en Brasil, tras el xito de la
aparece, con las mismas pocas atribuciones
experiencia con los ptc a nivel municipal, en
que antes (Sedesol, 2009).
1998, el gobierno federal comenz a otorgar
64
cofinanciamiento a los ptc municipales. Ese
administracin, Fome Zero (Hambre Cero)
mismo ao, el entonces presidente Fernando
(Mota et al., 2009: 680), pero ms que un pro-
Henrique Cardoso lanz el Programa de In-
grama, era un conjunto de acciones encami-
greso Mnimo Garantizado (pgrm), administra-
nadas a concentrar los esfuerzos del gobierno
do por la Secretara de Educacin, el cual era
para erradicar las ms extremas formas de
una forma de proveer de mecanismos de
pobreza y hambre en Brasil; adems, se cre
transferencias a los municipios que implemen-
el Programa do Carto Alimentao (Progra-
taban las transferencias condicionadas y para
ma Tarjeta para la Alimentacin), el cual ad-
los que encontraban dificultades para seguir
ministraba la recin creada Secretara de Se-
mantenindolos (Lindert et al., 2007).
guridad Alimentaria, y consista en otorgar
El pgrm fue gradualmente expandin-
pagos mensuales a las familias pobres con un
dose, pero priorizando a los municipios ms
ingreso per cpita de menos de la mitad de un
pobres, sin embargo, todos los municipios que
salario mnimo. Buscaba, as, promover el
participaran tenan que contribuir con el 50 por
consumo de alimentos por las familias benefi-
ciento del financiamiento.
ciadas y de esa manera garantizar el derecho
Hacia el ao 2001, el presidente Cardoso lanz el Programa Federal Bolsa Escola
a la alimentacin adecuada (Fiszbein y Rdiger, 2009: 35).
como sustituto del pgrm, programa que se
As, poco a poco, el gobierno federal
inspir en los que estaban siendo implemen-
estuvo encaminando estos programas a ata-
tados por los municipios y era manejado por la
car la multidimensionalidad de la pobreza y
Secretara de Educacin Federal, igualmente
cubrir los aspectos de educacin, salud y ali-
se le otorgaba recursos a las familias pobres
mentacin, como lo haba estado haciendo el
por cada nio que asistiera a la escuela, con
gobierno de Mxico a travs de su programa
un mximo de tres nios por familia (Lindert et
Oportunidades.
al., 2007). En ese mismo ao, el gobierno fe-
Poco tiempo despus de la puesta en
deral tambin puso en marcha Bolsa Alimen-
marcha del programa piloto Programa do
tao (Beca Salud y Alimentacin), que inten-
Carto Alimentao, el gobierno del presiden-
taba enfrentar las causas de la desnutricin y
te Lula comenz a considerar la posibilidad de
de la mortalidad infantil prevaleciente en los
unificar los programas de transferencias con-
hogares ms pobres (administrado por la Se-
dicionadas en uno solo, pues aunque cada
cretara de Educacin) y al igual que Beca
uno de stos mantena sus propias prioridades
Escola, otorgaba dinero con la condicin de
(la promocin de la educacin, la salud, la
cumplir con revisiones mdicas peridicas.
compensacin de subsidios a los precios o la
En 2003, el presidente Luiz Incio Lula
promocin del consumo de alimentos), todos
da Silva lanz la iniciativa emblemtica de su
brindaban transferencias de efectivo a casi el
65
mismo grupo objetivo: las familias pobres
problemas, as, la coordinacin va ms all
(Bourne, 2008: 128). Era evidente que estruc-
del mbito normativo y formal, sino que tam-
turas administrativas actuando poco coordina-
bin est circunscrito al mbito de las percep-
damente creaban ineficiencia, problemas en la
ciones individuales, que lleva a pensar en la
cobertura y duplicacin de acciones (Lindert et
importancia que tienen las costumbres y ruti-
al., 2007: 13).
nas.
Finalmente, el 20 de octubre de 2003
Ahora bien, estos programas de trans-
fue lanzado oficialmente el programa Bolsa
ferencia condicionada, en la actualidad operan
Familia, entre cuyos objetivos se encuentran
a nivel nacional, pero la participacin de los
la consolidacin y racionalizacin de los ptc
municipios en aqullos es distinta en Mxico y
federales, fomentar la eficiencia en el uso de
en Brasil, obviamente por tener tambin un
los recursos pblicos pues, en efecto, el
origen distinto. Como se seal en el caso de
gasto administrativo se redujo (issa, 2010),
Mxico, el programa Oportunidades tiene su
mejorar el sistema de seleccin de la pobla-
origen en el nivel nacional y la inercia hace
cin objetivo, aprovechar las sinergias que
que poco se haya desviado de ese rumbo; por
otorga actuar conjuntamente, reforzar el se-
el contrario, en el caso del programa Bolsa
guimiento y la evaluacin y, finalmente, com-
Familia, la participacin de los tres niveles de
plementar, junto a los gobiernos de la federa-
gobierno es equilibrada, como se observa a
cin, la red de seguridad social fomento de
continuacin.
la integracin vertical (Cohen y Franco,

4. Los programas en operacin
2006: 151).
Se ha sealado que la cooperacin es
importante en el proceso de descentralizacin,
Como se dijo al inicio de este artculo, a me-
sin embargo, no se ha dado una definicin
diados de los aos ochenta y hasta finales de
clara de qu es. He aqu una breve definicin:
los noventa, en Mxico se empez a avanzar
es el elemento regulador que le permite a la
hacia la descentralizacin de funciones y re-
accin social diversa mantener el atributo de
cursos hacia los municipios (creacin de los
accin organizada en un marco institucional
ramos 33 y 28), lo cual corresponda a una
(Cabrero, 2007: 5). Pero tambin es interesan-
lgica poltica y econmico-administrativa, pe-
te lo que Simon dice al respecto (citado por
ro en cuanto al programa Oportunidades, si-
Cabrero, 2007: 5), pues entenda como un
gue siendo sumamente centralizado y poco se
prerrequisito para lograr la coordinacin el he-
ha avanzado desde 1997. El caso de Bolsa
cho de que los individuos compartieran premi-
Familia es distinto, de hecho, el grado de des-
sas de decisin que facilitaran la convergencia
centralizacin es mayor, pues los municipios
de puntos de vista y de percepciones de los
66
participan activamente en su operacin, prin-
nmero de colonias, barrios y hogares cules
cipalmente en conjunto con el nivel federal.
eran los que participaran como beneficiarios,

ante esta situacin, se les pidi a los directo-
4.1. Programa Oportunidades
res de desarrollo social municipal:
Enseguida se describirn las etapas de opera-
sealar, en un plano de la pequea ciudad, las
cin del programa Oportunidades, pero siem-
reas [] ubicadas como de mayor pobreza
pre intentando hacer referencia a la relacin
donde se concentraban los hogares pobres.
gobierno nacional-estatal-municipal.
Se esperaba que se sealaran, por ejemplo,

los callejones, vecindades, o aglomeraciones
Seleccin de localidades
conocidas de familias pobres []. La mayor

parte de estos funcionarios no seal estas
sta actividad se realiz con informacin del
reas en el mapa. Algunos dieron como expli-
Consejo Nacional de Poblacin (Conapo), r-
cacin que el gobierno federal nunca nos hace
gano desconcentrado dependiente de la Se-
caso, no sirve de nada que le sealemos eso
cretara de Gobernacin, identificando las lo-
[no textual]. Algunos sealaron unas, pero
calidades con mayores ndices de rezago
omitieron las ms significativas. Unos pocos
social o de marginacin. En esta primera eta-
sealaron zonas que queran favorecer. Pero
pa, tambin participaban el Coneval y el inegi.
en general las deficiencias de estos seala-
En las reglas de operacin se establece que
mientos no ocurrieron de mala fe, sino que se
la Coordinacin Nacional [rgano desconcen-
debieron a que los funcionarios no se especia-
trado de la Sedesol] es responsable de la re-
lizaban en poltica social (Escobar, 2007: 8).
coleccin, captura, procesamiento, resguardo

y anlisis de la informacin socioeconmica
Estos funcionarios desconocan una
de las familias (Sedesol, 2009), informacin
buena parte de los barrios y hogares pobres,
necesaria para identificar a las que son elegi-
pues en tres aos que dura una administra-
bles para el programa, por lo que la participa-
cin municipal difcilmente logran saber cules
cin de las autoridades municipales, que se
son las zonas marginadas y dnde hay ms
supone son las ms cercanas a la realidad de
niveles de pobreza. A pesar de ello, se cre el
las personas pobres, es mnima pese a la figu-
enlace municipal, que an con sus limitacio-
ra del enlace municipal. Por ejemplo, antes de
nes, en cierta medida ha contribuido en algu-
la existencia de esta figura, cuando el progra-
nas actividades de operacin del programa
ma comenz a cubrir los municipios semiur-
Oportunidades (Hevia, 2010).
banos, la Coordinacin Nacional se encontr

con dificultades para identificar entre un vasto
Identificacin de hogares
67
posible acceder a la lista de beneficiarios, pero

En un segundo momento, se verifica que en
sin datos de importancia, como las direccio-
estas localidades se puedan brindar los servi-
nes, esto est pensado con la finalidad de evi-
cios de salud y educacin, para lo cual se en-
tar el uso clientelar del programa; empero, se
van personas para recolectar la informacin
ha documentado (Martnez y Cogco, 2009)
socioeconmica. En esta etapa, indirectamen-
que el desconocimiento, por parte del munici-
te se considera al gobierno estatal como res-
pio, del padrn de beneficiados puede llevar a
ponsable de la provisin de instalaciones edu-
duplicidades (personas que se benefician del
cativas y de salud. El municipio no participa en
programa Oportunidades y por algn otro pro-
esta fase, las personas que realizan las en-
grama municipal o estatal de apoyo, como
cuestas son contratadas por la Sedesol. Por
despensas, becas escolares, tortibonos, etc..),
ejemplo, se seala en las reglas de operacin
lo que disminuye la eficiencia del uso de los
que dicho enlace podr acompaar al perso-
recursos (beneficiando doblemente a una fa-
nal del programa en el levantamiento de la
milia o dejando de lado a otras).
informacin en campo para la seleccin de

posibles beneficiarios sin interferir en los pro-
Cumplimiento de las corresponsabilidades
cedimientos establecidos por la Coordinacin

Nacional (Sedesol, 2009: 3.7.3). De esta for-
Las titulares se registran y asisten a las citas
ma, su papel es meramente accesorio.
familiares en la unidad de salud que se les

asign. Aqu por lo general es el gobierno del
Incorporacin de las familias
estado el que cubre los salarios del personal

mdico y se encarga de mantener en buen
La incorporacin de las familias queda en ma-
estado las instalaciones (Sedesol, 2009: 4.2).
nos de la Coordinadora Nacional, por lo que
Los hijos en edad de asistir a la escuela son
se realiza de manera centralizada. El progra-
inscritos a sta y asisten a clases para cumplir
ma elige a las titulares que sern vocales de
con su corresponsabilidad. Los profesores y
educacin, salud, nutricin y de vigilancia en
mdicos (que dependen del gobierno estatal)
el Comit de Promocin Comunitaria (Se-
tienen que llevar sus controles a las oficinas
desol, 2009: 4.1.3). Aqu, nuevamente, las
del Centro de Atencin y Registro (del pro-
autoridades municipales no intervienen, y de
grama). La informacin del cumplimiento de
hecho se indica que el municipio no puede
las corresponsabilidades se hace de manera
desintegrar este comit. Por ejemplo, se debe
ms o menos descentralizada, pero sin la par-
indicar que ni el enlace municipal y ningn otro
ticipacin del municipio; en cuanto al estado,
funcionario que no sea parte de la Sedesol
ste participa indirectamente, slo proporcio-
tiene acceso al padrn de beneficiarios. Es
nando infraestructura y personal.
68
bierno de contacto directo y concertacin con

Entrega de los apoyos
los ciudadanos (Garca, 1999: 92).
Los apoyos monetarios los entrega bimestral-
4.2. Programa Bolsa Familia
mente la Coordinacin Nacional del Programa,

que organiza la entrega de stos ya sea en
Bolsa Familia lo gestiona la Secretara de
efectivo o a travs de depsitos en cuentas
Desarrollo Social y Lucha Contra el Hambre
bancarias personalizadas. Para tal efecto, se
(MDS), en coordinacin con las secretaras de
instalan los Mdulos de Entrega de Apoyos en
Salud y Educacin, el banco estatal Caixa
las sucursales de instituciones liquidadoras, o
(Banco Federal de Ahorros), los estados, los
en los situados temporalmente. En este pro-
municipios y los interlocutores sociales a nivel
ceso intervienen las coordinadoras estatales y
local. A continuacin se describen las etapas
zonales. En el caso de los tiles escolares, las
de operacin del programa Bolsa Familia y
autoridades educativas de los estados entre-
cmo participan en stas, de distinta manera,
gan el paquete de tiles al inicio de cada ciclo
los gobiernos federal, estatales y municipales.
escolar.
Y, finalmente, los suplementos y ali-
Seleccin de localidades
mentos se entregan, cada mes o cada dos

meses, por medio de las unidades o equipos
La seleccin geogrfica de las localidades se
de salud mviles. Es notorio que en la entrega
realiza en dos niveles: primero, el gobierno
de los apoyos en especie y en el otorgamiento
federal determina cuotas de familias a los mu-
de servicios de salud y educacin es donde
nicipios, esto lo hace con base en datos pro-
hay mayor participacin de los gobiernos esta-
porcionados por el Instituto Brasileiro de Geo-
tales; para tal efecto, se llevan a cabo trabajos
grafia e Estatstica (IBGE). En segundo lugar,
de coordinacin entre los gobiernos de los
una vez determinados los municipios con ma-
estados y las delegaciones de coordinaciones
yores niveles de pobreza, se realiza un se-
estatales. As, en las reglas operativas se de-
gundo filtro, utilizando mapas espaciales de
clara que para el despliegue de sus acciones
pobreza, vulnerabilidad y otros ndices sintti-
y con el fin de asegurar una operacin eficien-
cos del nivel de vida, lo que desemboca en
te, eficaz, equitativa y transparente, el pro-
una delimitacin de reas dentro de los muni-
grama se apoya en el compromiso conjunto de
cipios en donde se concentran grupos vulne-
los ejecutivos de las entidades federativas y
rables o pobres. Anteriormente, el MDS haba
del federal. Con lo que se relega al municipio
establecido cuotas de registro para el Cadas-
y se desentiende que es ste el nivel de go-
69
tro nico,3 pero poco despus se eliminaron;
municipio se tiene que ceir a algunos ele-
as, el municipio est facultado para registrar a
mentos o directrices definidas a nivel nacional,
toda la poblacin si as le parece (con los cos-
stas abarcan cinco aspectos: a) las definicio-
tos que ello implica), pero las cuotas de bene-
nes y conceptos (como familia o casa), b) la
ficiarios de Bolsa Familia estn fijadas de an-
documentacin y procedimientos de identifica-
temano por la MDS para cada municipio (oit,
cin de miembros de la familia, c) el uso del
2009: 14).
cuestionario Cadastro nico, que incluye in-
En esta etapa no hay tanta diferencia
formacin sobre la composicin del hogar,
en la forma de seleccin de localidades lleva-
ingresos y condiciones de vida, d) la periodici-
da a cabo en Mxico por la Sedesol, con apo-
dad de renovacin de la certificacin y los re-
yo del inegi y del Coneval. De igual forma, en
quisitos para la actualizacin permanente y e)
Brasil se realiza centralizadamente, y las cuo-
la formacin de las autoridades municipales
tas son establecidas por un rgano central (la
(Lindert et al., 2007: 37). Destaca el ltimo
MDS) con apoyo del IBGE, sin embargo, el
punto, ya que el gobierno nacional intenta in-
municipio participa slo en el registro de los
centivar la capacitacin de los municipios me-
posibles beneficiarios, pero es el MDS el que
diante puntajes y el otorgamiento de premios
determina si son seleccionados para recibir los
econmicos a la gestin del programa.
apoyos del programa.
Generalmente, cuando se recurre a

personas ajenas para realizar las encuestas,
Identificacin de hogares
stas provienen del ayuntamiento, o son personal de las agencias de salud o educacin
La informacin necesaria para esta etapa se
(maestros), aunque tambin se contrata tem-
genera a partir de encuestas realizadas por
poralmente a personal para tal efecto.
los municipios, los cuales se apoyan en la in-
Como se dijo anteriormente, esta in-
formacin generada en la primera etapa, por
formacin (necesaria para la identificacin de
lo que, en teora, deberan evitar el dispendio
los hogares) la generan las encuestas o los
de recursos en reas que no han sido deter-
procesos de registro que realiza el municipio,
minadas por el MDS y el ibge. No obstante, el
el cual a su vez maneja esta informacin y la
ordena en bases de datos estndar, para des-
El Cadastro nico de Programas Sociales (o Cadastro nico) es un conjunto de instrumentos, sistemas y normas para la identificacin y caracterizacin de la poblacin pobre, con miras a su
inclusin en programas sociales. Se cre en 2001,
con el objetivo de unificar los catastros y la concesin de beneficios de los programas federales focalizados con carcter permanente; en ste deben
registrarse las familias con renta per cpita mensual de hasta medio salario mnimo (casi 80 dlares).
pus canalizarla al banco estatal Caixa, que

de igual manera ordena y realiza algunos cruces de informacin (Lindert et al., 2007: 37;
Hevia, 2011: 346).
Frente a esto, para fortalecer las capacidades institucionales de los municipios, la
70
MDS, en conjunto con el banco estatal Caixa,
el establecimiento de cuotas municipales, as
han ofrecido capacitacin a los estados (for-
como criterios de elegibilidad de la familia
malmente encargados de brindar asistencia
(Hevia, 2011: 348).
tcnica al municipio en lo que respecta al pro-
Cabe sealar que antes (dado su ori-
grama) y a ms de cinco mil municipios, con el
gen municipal), bajo el programa Bolsa Esco-
fin de mejorar la calidad de la informacin re-
la, el nivel federal entregaba los recursos fi-
cabada para los procesos de recertificacin o
nancieros
doble registro (Lindert et al., 2007: 39), asi-
programa y eran los municipios los encarga-
mismo, se le ha capacitado para fortalecer su
dos de la seleccin de las familias beneficia-
habilidad para el uso de la informacin que
das, sin embargo, se encontr que los criterios
resulta de este proceso, pues se debe sealar
de elegibilidad no eran muy slidos o estrictos
que la informacin del Cadastro nico no slo
y se prestaban para el uso clientelar.
para
el
funcionamiento
del
se utiliza para el programa Bolsa Familia, sino

para todos los programas sociales.
Cumplimiento de las corresponsabilidades
Incorporacin de las familias
Al igual que como ocurre en el programa

Oportunidades de Mxico, en Bolsa Familia
Anteriormente, la informacin del Cadastro
las familias se comprometen a inscribir a sus
nico slo era accesible para la MDS y el
hijos (de entre 3 y 15 aos) en la escuela. En
banco Caixa, sin embargo, a partir de enero
cuanto a la salud, se les asignan citas peridi-
del 2005 tambin es accesible para los muni-
cas, cuyo control de estas corresponsabilida-
cipios (Vsquez, 2006: 30), en el sentido que
des lo registra el personal de cada instancia
les proporciona informacin ms depurada
(escuelas o centros de salud), y la informacin
que la que haban recabado ellos mismos.
generada se canaliza al municipio, que la en-
Asimismo, el banco Caixa es responsable de
va al banco Caixa para que se procese y con-
ordenar la informacin de origen municipal y
solide en una base de datos nacional, para
compartirla con la MDS, adems de que dicho
despus canalizar dicha informacin a la se-
banco siempre maMDSntiene comunicacin
cretara correspondiente (de Salud o Educa-
con los municipios en una retroalimentacin
cin), la cual determinr si se cumplieron o no
permanente (mensualmente) con la finalidad
las corresponsabilidades. Una vez hecho esto,
de ir depurando el Cadastro.
la respectiva secretara canaliza la informacin
Ahora bien, la determinacin de qu

familias se integrarn a Bolsa Familia, se hace
a la mds, que finalmente libera o no los pagos

(Lindert et al., 2007: 63).
de forma centralizada por la MDS, seleccin
Se observa que, en el caso del segui-
realizada por medio de criterios tcnicos y con
miento de las corresponsabilidades, intervie-
71
nen distintas agencias y niveles de gobierno:
ciarios. La razn de homogeneizar los pagos
desde los profesores hasta un banco estatal.
es porque, al realizarse as, hay mayor trans-
En el caso del programa Oportunidades, parti-
parencia, se gana eficiencia aprovechando los
cipan los profesores y los mdicos, junto con
conocimientos y la infraestructura de un banco
la Sedesol, a travs de los centros de atencin
ya consolidado y se reduce el clientelismo,
y registro.
pues al ser los pagos impersonales, no los

aprovechan los gobiernos locales ni el federal;
Entrega de los apoyos
finalmente, de esta forma se intenta vincular a

los beneficiarios con el sistema bancario.
Los apoyos los entrega el banco estatal Caixa
En el cuadro 3 se hace un resumen de
(que recibe los recursos de la MDS) mediante
qu tan descentralizados estn Bolsa Familia
depsito bancario a las cuentas de los benefi-
y el programa Oportunidades.
Cuadro 3. Comparativo centralizacin/descentralizacin

de programas Oprtunidades y Bolsa Familia
Bolsa Familia
Funcin
Centralizada
Descen-
Oportunidades
Centralizada
tralizada
Generacin de las l-
Descentralizada
MDS
neas bsicas de opera-
Sedesol
cin
Coordinacin y opera-
Municipio
cin local
Determinacin de las
zonas geogrficas
Coordinadora
Estatal
Sedesol-INEGI-
MDS-IBGE
Coneval
(mapa de pobreza)
Recoleccin de informacin socioeconmi-
Municipio
Sedesol
ca de los hogares
Generacin de la base
de datos (actualizacin,
Municipio
correccin, etc.)
Compilacin de informacin de los municipios
Caixa
Coordinadora
Estatal
Coordinadora
Nacional
Administracin de la
base de datos nacional
72
Sedesol-otras
Caixa
dependencias
Determinacin de elegibilidad de familias
Coordinadora
Nacional-
MDS
Sedesol
Autorizacin de montos
y de pagos mensuales
Coordinadora
Nacional-
MDS
Sedesol
Entidad encargada de
la entrega de recursos
Coordinadora
Caixa
Estatal-Bansefi
Monitoreo de pagos
Coordinadora
Caixa-MDS
NacionalSedesol
Registro de asistencia
de los nios beneficiarios
Consolidacin de los
registros de asistencia
escolar
Registro de cumplimiento a consultas mdicas programadas
Consolidacin de registro de cumplimiento de
consultas mdicas
Los profe-
Los profeso-
sores
res
El munici-
Centro de Aten-
pio
cin y Registro
Los mdi-
Los mdi-
cos
cos
El munici-
Centro de Aten-
pio
cin y Registro
Determinacin del
cumplimiento de co-
Coordinadora
Nacional-
MDS
rresponsabilidades
Total de funciones
Sedesol
9
14
FUENTE: elaboracin propia, con datos del informe sobre Bolsa Familia del Banco Mundial y la Sedesol.
5. Consideraciones finales
descentralizado que Oportunidades, en el que

la centralizacin se aprecia, de inmediato y a
Cabe sealar que, evidentemente, en muchos
simple vista, en el cuadro 3. Por ejemplo, en
aspectos el programa Bolsa Familia est ms
Brasil la coordinacin y operacin local del
73
programa Bolsa Familia corre a cargo del mu-
cipios en el caso brasileo manejan ms in-
nicipio; mientras que en el caso de Oportuni-
formacin y tienen, de una u otra forma, la
dades esta misma funcin recae en la Coordi-
confianza de las autoridades centrales y se
nadora Estatal, dependiente de la Sedesol. En
confa en el fortalecimiento de su gestin. En
el caso de la recoleccin de informacin so-
el caso de Mxico, en el programa Oportuni-
cioeconmica en los hogares, Bolsa Familia
dades prevalece una concentracin de la in-
permite la participacin de los municipios en el
formacin en las autoridades centrales y una
levantamiento de encuestas, mientras que en
amplia desconfianza hacia los municipios, que
el programa Oportunidades esta funcin la
no se justifica del todo.
realiza, de manera centralizada, la Sedesol, la
Lo que explica la diferencia entre la
cual desconfa de los gobiernos locales, pues
descentralizacin y centralizacin, entre la
considera que esta informacin se utilizara
participacin ms activa del municipio en un
para fines electorales y clientelares. De igual
caso que en el otro, es el heho de que el fede-
modo, en el proceso de actualizacin y co-
ralismo est mejor consolidado en Brasil que
rreccin de las bases de datos, el municipio
en Mxico. No obstante, la dependencia del
brasileo desempea un papel importante
pasado no implica un determinismo fatalista.
(conjuntamente con el banco Caixa); en tanto
El ejercicio comparativo de estos dos progra-
que en el caso de Mxico dicha funcin la eje-
mas resalta a la vista: entender cmo funciona
cuta la Coordinadora Estatal que, de nuevo,
el otro, qu elementos fallan y cules son so-
esgrime un argumento en contra de los muni-
bresalientes permitir mejorar un programa
cipios para centralizar estas actividades. Asi-
como Oportunidades. La descentralizacin de
mismo, la consolidacin de estos registros de
funciones de ste, quiz no sea viable en el
asistencia escolar y la consolidacin del regis-
corto plazo, a causa de la debilidad institucio-
tro del cumplimiento de consultas mdicas se
nal y administrativa en la que se encuentra el
lleva a cabo por cuenta de los municipios en
municipio mexicano; no obstante, se tiene que
Brasil; en cambio, para el caso de Mxico,
avanzar y brindar ms elementos de gestin
dichas funciones las desempea el Centro de
para el municipio, pues ste no ser capaz por
Atencin y Registro, igualmente dependiente
s solo y de manera espontnea, sino hasta
de la Sedesol.
enfrentarse a nuevos problemas, antao com-
Lo anterior no significa que un progra-
petencia de otros niveles de gobierno.
ma sea mejor que otro, incluso el brasileo se
Otro aspecto que llama la atencin es
ha enfrentado a serias dificultades al momento
que, pese a que ambos pases cuentan con
de intentar homogeneizar tanta diversidad de
una repblica federal como forma de gobierno,
municipios y no ha estado exento del uso
slo en Brasil el municipio figura como un nivel
clientelar. Empero, se evidencia que los muni-
integrante de la federacin, aunado a los es-
74
tados y el Distrito Federal. En Mxico, los mu-
gobierno. Slo la descentralizacin real, la
nicipios slo son testigos mudos en la configu-
coordinacin, la asistencia tcnica administra-
racin federal, pues no figuran, de hecho, en
tiva y una democracia consolidada con partici-
la Constitucin, contrario a lo que ocurre en el
pacin de todos los grupos permiten esta in-
municipio brasileo. Tambin conviene subra-
novacin, de lo contrario slo se trabaja en
yar que el nmero de municipios difiere en
una farsa que no conduce ms que a la frus-
ambos pases: Mxico cuenta con 2,438; Bra-
tracin.
sil, 5,561, lo que permite pensar que es pro-
Quiz por la existencia de un federa-
bable que, dada esta cantidad de municipios
lismo como este, de facto, es que los munici-
brasileos, ello implicara un esfuerzo extraor-
pios en Brasil fueron pioneros en la implemen-
dinario para operar centralizadamente el pro-
tacin
grama Bolsa Familia, mientras que en Mxico
condicionada, pues no estaban supeditados a
la situacin quiz no habra sido tan complica-
las decisiones de un gobierno central o supe-
da.
rior; por el contrario, comenzaban a disfrutar
de
programas
de
transferencia
En Brasil, los municipios, dentro del
de mayores recursos fiscales para utilizarlos
mbito de factores que propician la innova-
en lo que consideraran apropiado y en lo que
cin, cuentan con un ao ms en sus periodos
fuera lo ms prioritario para su realidad local e
de gobierno, en comparacin con los de Mxi-
inmediata.
co, situndose los primeros con un periodo de

4 y de 3 aos, respectivamente; aunado al
Fuentes
hecho de que los presidentes municipales
Banco Mundial (2006), Descentralizacin y
brasileos pueden reelegirse para un periodo
entrega de servicios para los pobres,
inmediato, mientras que en Mxico esto no es
Mxico: Banco Mundial.
posible. Esto es de suma importancia, pues
Bourne, R. (2008), Lula of Brazil: The Story So
indica que los gobiernos municipales del pas
Far, Berkeley: University of California
sudamericano tienen ms posibilidades de
Press.
consolidar proyectos innovadores, no slo en
Cabrero, E. (2007), De la descentralizacin
el mbito de la poltica social, sino que ade-
como aspiracin a la descentralizacin
ms tienen incentivos para hacerlo y recibir los
como problema. El reto de la coordina-
frutos por su buen desempeo mediante la
cin intergubernamental de las polti-
reeleccin.
cas sociales, Mxico: CIDE (documento
Cabe observar que el caso del munici-
de trabajo, 197).
pio brasileo da muestra de que la innovacin
Cabrero, E. (2002), Los municipios y sus ha-
est presente en el nivel local, que las solu-
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El Programa Oportunidades y Bolsa Familia: Origen, Desarrollo y Operación Desde Una Perspectiva Municipal

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para los usuarios en: http://espacialidades.cua.uam.mx

Benjamn Sandoval lvarez

Universidad Autnoma Metropolitana, Unidad Cuajimalpa

julio-diciembre 2012 volumen 02 nmero 02

El Programa Oportunidades y Bolsa Familia: origen, desarrollo y

Keywords: Oportunidades Program, Bolsa Familia Program, municipality, decentralization, federalism.

programa Oportunidades se concentre en la

Este documento recurre a fuentes primarias,

cspide tecnocrtica de un gobierno que co-

como los documentos oficiales proporcionados

mienza a hablar de un nuevo federalismo (en-

por la Secretara de Desarrollo Social (Se-

tendiendo que antes hubo uno antiguo) y el de

desol) de Mxico, as como por el Ministerio

Bolsa Familia est ms bien relacionado con

de Desarrollo Social y Lucha contra el Hambre

un intento de innovacin municipal. Considero

(MDS) de Brasil. Tambin se han consultado

que esto nos da muestra de que los munici-

fuentes secundarias de organismos interna-

pios realmente pueden innovar, y que con la

cionales (como la Organizacin Internacional

coordinacin y un buen entendimiento entre

del Trabajo, el Banco Mundial y el Consejo

distintos niveles de gobierno se avanza en

Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desa-

polticas sociales de escala nacional innovado-

rrollo Social de Mxico). Adems, se analiza-

ras y viables, cuyo origen se halla en estos

ron artculos en los cuales se hacen revisiones

gobiernos locales que son los laboratorios

de algn aspecto de los programas citados.

ms numerosos y heterogneos de un pas.

conceptos clave, como el federalismo y la

stos pueden concebirse como los programas

Oportunidades, observando que en este ltimo

julio-diciembre 2012 volumen 02 nmero 02

ta, y ms bien testimonial, en la operacin del

a otro (Gmez, 2011), adems, el federalismo

programa Oportunidades, mientras que en el

implica sumar las atribuciones de cada uno de

caso de Bolsa Familia esta participacin es

los rdenes de gobierno para cooperar, en

ms sobresaliente. Finalmente, se concluye

aras de resolver problemticas de ndole co-

con unas consideraciones sobre la situacin

mn. Se sealara tambin que el federalismo

municipal y su futuro en Mxico en torno a los

implica una forma de organizacin del poder

poltico, cuya misin es distribuirlo; o dicho de

1. Federalismo, descentralizacin y muni-

No obstante, esta distribucin

Para fines de claridad conceptual en este tra-

de atribuciones es flexible y deja abierta la

bajo, se exponen brevemente algunas defini-

posibilidad de margenes de variacin, as,

ciones de federalismo y descentralizacin en

existe la posibilidad de federaciones con ten-

las siguientes dos subsecciones.

dencias centralizadoras y otras con tendencias

riaciones en la prctica federal y de la fuerza

Aunque para Tonatiuh Guilln no existe una