Reformas Administrativas no Brasil: Uma Abordagem Terica e Crtica

Autoria: Ronan Pereira Capobiango, Aparecida de Lourdes do Nascimento, Walmer Faroni, Edson Arlindo Silva

RESUMO
As reformas administrativas podem ser compreendidas como um processo de adaptao da
mquina pblica ao ambiente em que se insere e se apresentam como tentativas adotadas pelo
Estado para que o mesmo possa evoluir de modo a eliminar prticas cujas aplicaes se
apresentam esgotadas. Este ensaio terico, por sua vez, busca contextualizar o cenrio das
reformas administrativas, sem ter a pretenso de exaurir os pontos especficos destas e suas
tendncias, mas a de levantar indagaes e reflexes sobre o tema. Para tanto, efetuou-se um
levantamento bibliogrfico apresentando a base do sistema de ao cultural brasileiro, seus
subsistemas, traos marcantes e a forma como estes se manifestam e influenciam o cotidiano.
Considera-se que os modelos de reformas devem reconhecer a realidade do pas em que o
mesmo ser adotado, avaliando seus elementos culturais e reconhecendo, desta forma,
possveis limitaes que o modelo possa apresentar. medida que tais limitaes so
reconhecidas, novas propostas se apresentam como alternativas capazes de melhorar o
funcionamento do Estado, visto como um sistema que necessita, continuamente, ser
reajustado e adaptado a uma realidade de um ambiente dinmico de mudanas permanentes.
Este trabalho apresenta, tambm, um breve histrico da administrao pblica brasileira entre
o perodo de 1930 a 1995, perodo este que compreende o nascimento da Repblica Nova,
com a ascenso de Getlio Vargas ao poder, promovendo a primeira reforma administrativa
na administrao pblica brasileira, at o nascimento da Nova Repblica, que nasce com o
fim do perodo militar, iniciado em 1964. Dentro do contexto histrico mundial e nacional,
este ensaio buscou, ainda, apresentar os modelos e tendncias atuais, em particular, as
correntes da Nova Gesto Pblica, de um lado, patrocinada pelo neoliberalismo, inspirado nos
governos da Gr-Bretanha e dos Estados Unidos, que preconizam a adoo de prticas e
ferramentas oriundas da iniciativa privada no mbito da administrao pblica, entendendo o
cidado como cliente, e por outro lado, o Novo Servio Pblico, que se baseia na participao
do cidado como cogestor do servio pblico. Apesar de todas as mudanas ocorridas, a
situao da administrao pblica no Brasil pouco se alterou e um dos motivos a adoo de
modelos importados, inadequados para resolver os problemas da administrao no Pas.
Chamou a ateno para a importncia em se incluir a sociedade civil nos movimentos de
mudanas, considerando que a transformao da administrao pblica deve ser iniciada pelos
indivduos que compem o subsistema dos liderados. Destacou-se as contribuies de cada
movimento de reforma (burocrtica e gerencial) e a contribuio dada pela filosofia do Novo
Servio Pblico ao introduzir, de vez e de fato, a sociedade civil como agente no processo de
cogesto do servio pblico, entendendo que desta forma, possvel que o governo seja
exercido de forma realmente democrtica.

1 INTRODUO
A Reforma Administrativa discutida e debatida em todo o mundo como um processo
de adaptao da mquina pblica ao ambiente em que se insere. No entanto, cada pas
apresenta um perfil peculiar, com suas limitaes e suas caractersticas culturais, que devem
ser levadas em considerao ao se propor alguma alterao que interfere na vida social de
todos que compem o Estado.
Este, enquanto sistema que engloba outros subsistemas, composto por diversas
partes que se interagem e inter-relacionam e que constituem um todo para a concepo dos
objetivos que se pretende alcanar. Nesta concepo, os cidados fazem parte deste sistema e,
portanto, sofrem influncia e influenciam nas decises estabelecidas. Infelizmente, muitas
vezes, a sociedade civil no convidada a participar do processo de formulao e
implementao de uma ao governamental ao propor uma mudana. Como conseqncia, o
Estado se depara com um sistema deficiente, cujas partes no se encontram em perfeita
harmonia e, por isso, tem o seu funcionamento prejudicado.
O tema Reforma Administrativa est relacionado a mudanas e estas esto ligadas
necessariamente resistncia pelo medo do novo, pela impossibilidade de se vislumbrar o
resultado final a ser alcanado. Maquiavel (2006:26) alertou que aquele que a introduz ter
por inimigos todos os que da velha ordem extraam privilgios e por tmidos defensores todos
os que das vantagens da nova ordem poderiam usufruir.
O reconhecimento das bases culturais presentes em um Estado permite conhec-lo
melhor e, desta forma, propor medidas condizentes a uma realidade que, na maioria das vezes,
necessita de modificaes para que a partir de ento, outras medidas possam ser estabelecidas
e, aos poucos, introduzida uma nova percepo mais flexvel s mudanas.
Vrias reformas so propostas ao longo dos anos por diversos pases, porm, na nsia
de querer mudar apenas por mudar, como uma forma de acompanhar as tendncias bem
sucedidas de outros pases, muitos Estados tm suas experincias de reformas frustradas.
Modelos que so bem implementados em outros pases quando trazidos para uma realidade
distinta da qual o mesmo foi elaborado, sem considerar os aspectos das bases culturais que se
encontram, se deparam com barreiras que impedem o bom funcionamento dos mesmos, no
apresentando os resultados que tais modelos buscavam oferecer.
medida que reconhece as limitaes de certo modelo no atendimento dos objetivos
almejados por um Estado e pelas partes que o compem, novas propostas se apresentam como
alternativas capazes de melhorar o funcionamento deste sistema que, continuamente, necessita
ser reajustado e adaptado a uma realidade exposta em um ambiente dinmico de mudanas
permanentes.
Neste contexto, este ensaio terico, com base em referncias bibliogrficas, busca
contextualizar o cenrio das reformas administrativas, sem ter a pretenso de esgotar os
pontos especficos destas e suas tendncias, mas a de levantar indagaes e reflexes sobre o
tema. Especificamente, pretende-se: apresentar as bases dos sistemas de ao cultural
brasileiro; levantar um breve histrico da administrao pblica brasileira entre o perodo de
1930 a 1995; apresentar, dentro do contexto histrico mundial e nacional, os modelos e
tendncias atuais; e, despertar algumas reflexes a respeito das reformas administrativas.
2 CONSIDERAES SOBRE AS RAZES CULTURAIS BRASILEIRAS
O sistema cultural brasileiro, de acordo com Barros e Prates (1996), formado por
quatro grandes subsistemas: institucional (macro); pessoal (micro); lderes (donos do poder) e,
liderados (subordinados ao poder). Esses subsistemas, caracterizados respectivamente pela
concentrao de poder; postura de expectador; personalismo e prtica de evitar conflito
2

articulam-se pelos traos do formalismo, lealdade as pessoas, paternalismo e formalismo.

Essa articulao pode ser melhor visualizada na Figura 1.

Figura 1: Sistema de ao cultural do Brasil

Fonte: Barros e Prates, 1996.

Esse sistema de ao cultural formado pela inter-relao de todos os componentes,

cuja interpretao encontra-se sintetizada no Quadro 1:
Subsistemas
dos lderes

Traos culturais
personalismo
paternalismo
concentrao
poder

de

formalismo
institucional
impunidade

dos liderados

pessoal

A sociedade brasileira...
valoriza mais o grupo de partena do que o indivduo
apresenta um egocentrismo dependente, com a construo de um
capital social baseado nas relaes de poder
baseia-se na hierarquia/subordinao
apresenta uma discrepncia entre a conduta concreta e as normas
prescritas
tem alto grau de tolerncia quando acontece algo com algum do
grupo

espectador

tem baixa iniciativa, pouca capacidade de realizao e transfere a

responsabilidade para as lideranas

flexibilidade

convive com a hierarquia em um ambiente de igualdade de fato

evitar conflito

usa solues indiretas (terceiros) entre plos divergentes

lealdade s pessoas
personalismo

tem na atrao pessoal seu mais forte elemento de coeso social sem
esquecer da atrao pelo prestgio do grupo
valoriza mais o grupo de pertena do que o individualismo

Quadro 1 - Modelo para interpretao da cultura brasileira

Fonte: Barros e Prates, 1996.

O modelo cultural brasileiro traz consigo as razes de nossa colonizao

patrimonialismo e clientelismo. O processo de industrializao se deu com o surgimento dos
engenhos, sendo as razes do trabalho coletivo vinculadas e confundidas com a escravido,
recm-abolida, num processo contrrio a industrializao da Europa, por exemplo, onde os
trabalhadores que ingressaram na indstria eram livres. (NASCIMENTO, 1999).
No mbito das organizaes, Fleury (1990:22) define a cultura organizacional como:
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... um conjunto de valores e pressupostos bsicos expressos em elementos

simblicos, que em sua capacidade de ordenar, atribuir significaes, construir a
identidade organizacional, tanto agem como elemento de comunicao e consenso,
como ocultam e instrumentalizam as relaes de dominao" (FLEURY, 1990,
p.22).

Segundo Medeiros e Vasconcellos (1992), o modelo gerencial adotado nas

organizaes brasileiras no considera a realidade como todo, excluindo os elementos
culturais e levando em considerao apenas o desejo de modernidade.
Com o desenvolvimento da economia, verificada especialmente aps a Segunda
Guerra Mundial, as prticas gerenciais pautadas pelo autoritarismo coronelista j no eram
mais aplicveis, comeando assim a tradio de importao de teorias e modelos. A sociedade
rural, modelada pela influncia europia, se transforma numa sociedade urbana, influenciada
agora pelos Estados Unidos da Amrica (BARROS e PRATES, 1996).
3 ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA: DE 1930 A 1995
A expresso Repblica Nova est relacionada ascenso de Getlio Vargas ao poder
em 1930, tornando-se presidente da repblica. As aes implementadas por este governo
representaram uma tentativa de rompimento com as oligarquias dominantes, pela
profissionalizao da Administrao Pblica. Foi um tempo marcado pela criao do
Departamento de Administrao do Servio Pblico - DASP, pelas conquistas sociais, como o
voto secreto e as leis trabalhistas, alm do direito de voto para as mulheres.
A primeira reforma administrativa, conhecida como Reforma Burocrtica, de 1936
tem como caracterstica, segundo Matias-Pereira (2009), a nfase na reforma dos meios em
detrimento dos fins, ou seja: focou nas atividades de administrao geral; buscou montar um
corpo burocrtico clssico, de funcionrios do Estado, no contemplando as atividades
substantivas; pautou-se na teoria administrativa que consagrava a existncia de princpios de
administrao; e, adotou como modelo o prescrito na teoria administrativa, importado dos
pases mais desenvolvidos, buscando modernizar a mquina pblica, inspirando-se no modelo
taylorista/fayoliano/weberiano (COSTA, 2008).
A reforma burocrtica, conforme Bresser-Pereira (2009), apesar de ter estabelecido o
servio pblico profissional e os princpios da administrao burocrtica, nunca foi concluda.
O que se pregava, a partir da Revoluo de 1930, era a racionalizao da
administrao pblica, com a implantao do modelo burocrtico weberiano, em busca da
eficincia. Na poca, a reforma do servio pblico e o processo de burocratizao ou
racionalizao, enquanto fenmeno histrico derivado da natureza superior da administrao
pblica burocrtica em relao administrao patrimonial, era a melhor maneira de
aumentar a eficincia, eliminar o nepotismo e reduzir a corrupo (BRESSER-PEREIRA,
2009).
No entanto, a marca do clientelismo se manteve, impossibilitando a prtica do que se
propunha. Neste contexto, a Repblica Nova chegou ao fim, em 1937, com um golpe de
Estado desfechado pelo mesmo presidente Vargas, iniciando-se o Estado Novo.
Posteriormente, com o Golpe Militar de 1964, o modelo clssico foi substitudo pelo
modelo de administrao para o desenvolvimento, que visava essencialmente a expanso da
interveno do Estado na vida econmica e social e para a descentralizao das atividades do
setor pblico.
Verifica-se a descentralizao administrativa do Estado, com a criao da figura da
Administrao Indireta, com maior autonomia de ao, inclusive podendo contratar
funcionrios sob regime celetista e no mais estatutrios. Surge a figura do Estado-Produtor
de bens e servios atuando diretamente no domnio econmico, como condio necessria na
fase inicial de desenvolvimento de um pas.
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Nesse contexto, foi implementada a segunda Reforma Administrativa, que tem como
smbolo o Decreto-Lei n 200 de 1967, que introduziu o trplice sentido da descentralizao
dentro dos quadros da administrao federal; da administrao governamental para a rbita
privada; e da Unio para os governos locais e o estabelecimento do conceito de sistemas
administrativos para as funes comuns a todos os rgos, o que em princpio facilitou a
descentralizao da gesto de recursos (pessoal, material, finanas) (MARCELINO, 1988
apud COSTA, 2008, p. 275).
Ambas reformas de 1936 e 1967 foram implementadas em contextos de ditadura
poltica, com restrio a participao da sociedade. Conforme Bresser-Pereira (1998a) a crise
do modelo burocrtico de administrao pblica, introduzido no Pas nos anos 30, com o
governo Vargas, comeou ainda no regime militar, em razo de sua incapacidade em
desenraizar as prticas patrimonialistas ou clientelistas da administrao.
A Nova Repblica nasce, com o fim do regime militar, num cenrio caracterizado por
cinco disfunes gerais: a ineficcia do planejamento governamental, as deficincias de
mecanismos de implementao, coordenao e avaliao de aes de reforma/modernizao
dos rgos; a dissociao entre planejamento, modernizao e recursos humanos, a atuao
pouco integrada e coordenada de rgos ligados rea, e pouca prioridade rea de recursos
humanos (VIEIRA, 2008).
De acordo com Nilson Holanda:
A capacidade gerencial do Estado brasileiro nunca esteve to fragilizada; a
evoluo nos ltimos anos, e especialmente a partir da chamada Nova Repblica,
tem sido no sentido de uma progressiva piora da situao; e no existe, dentro ou
fora do governo, nenhuma proposta condizente com o objetivo de reverter, a curto
ou mdio prazo, essa tendncia de involuo (HOLANDA, 1993, p. 165).

A crise se agravou a partir da Constituio de 1988, quando os constituintes, na busca

de frear as prticas patrimonialistas, favorecidas pela administrao pblica descentralizada,
promoveram, de acordo com Bresser-Pereira (1998a), um enrijecimento burocrtico extremo;
que em conjunto com o patrimonialismo incontido, resultam no alto custo e na baixa
qualidade da administrao pblica brasileira (BRESSER-PEREIRA, 1998a).
Na sequncia, registra-se a reforma administrativa implementada pelo Governo Collor
que promoveu um amplo e profundo rearranjo estrutural, visando a racionalizao (reduo de
gastos) e a desestatizao (reduzir a interferncia do Estado no domnio econmico). Neste
sentido, fechou ministrios, promoveu fuso e extino de instituies, promoveu afastamento
e/ou remanejamento de pessoal, extinguiu, privatizou e descentralizou empresas, alm de ter
promovido a desregulamentao do mercado. Para Lustosa da Costa e Cavalcanti (1990), a
reforma tinha um forte componente ideolgico com a proposta neoliberal.
A instabilidade poltica instalada durante o processo de impeachment do Presidente
Collor, que culminou com sua renncia em dezembro de 1992, fez com que o processo de
reforma administrativa perdesse o seu flego sendo, momentaneamente, colocado em segundo
plano. Em 1994, com a inaugurao do Plano Real e a retomada da estabilidade econmica do
pas, criou-se as condies para a retomada da agenda de reformas, implementadas pelo
Governo Fernando Henrique Cardoso, aps 1995, sob a coordenao do MARE, capitaneado
pelo ento Ministro Bresser-Pereira.
4 MODELOS E TENDNCIAS ATUAIS: NOVA GESTO PBLICA X NOVO
SERVIO PBLICO
Mesmo que oficialmente o aparelho estatal tenha evoludo, passando pelo modelo
burocrtico, introduzido na dcada de 30; pelo modelo gerencial, que o Decreto 200/67 tentou
implantar, modelo este reafirmado pela reforma de 1998, as prticas da administrao
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patrimonialista tpica dos Estados que antecedem o avano do capitalismo industrial ainda so
comuns no cotidiano da administrao pblica, em todos os trs nveis de governo e poderes.
Apesar da evoluo do conceito de Administrao Pblica no sculo XX, o setor
pblico brasileiro tem vivenciado vrias iniciativas de transformao e modernizao, mas a
estrutura mecanicista, rgida, inflexvel tem resistido evoluo e democratizao da
sociedade (TORRES, 2004).
De acordo com Bresser-Pereira (2009) medida que o pequeno Estado liberal do
sculo XIX foi sendo substitudo pelo grande Estado social-democrtico do sculo XX,
assumindo novos papis sociais (educao, sade, transporte, seguridade social e assistncia
social, cultura, pesquisa cientfica) e econmicos (estabilidade macroeconmica, regulao
dos servios pblicos e das atividades monopolistas, fornecimento de infra-estrutura pblica,
poltica industrial e de comrcio exterior), a administrao pblica burocrtica no garantiu
que fossem prestados ao pblico servios de boa qualidade ou de baixo custo.
A situao da administrao pblica no Brasil pouco se alterou apesar da realizao de
todas essas reformas. Gomes (2006) apresenta como justificativa o fato da gesto pblica
brasileira ter sido sempre observada, de modo abstrato, como o reflexo de modelos estanques,
que buscou a adoo de medidas importadas, inadequadas para resolver os problemas da
administrao no Pas.
Schwartzman (1987:58) representa a trajetria da modernizao da administrao
pblica brasileira como um difcil dilema, que colocaria de um lado a administrao racional
e tcnica, associada aos regimes fortes e autoritrios, e de outro a administrao politizada,
deficiente e desmoralizada, que pareceria ser um atributo da democracia e da participao
social.
Na concepo de Denhardt (1990), o pensamento da administrao pblica ao longo
desta trajetria tem evoludo ao passo de criar, criticar e aprimorar modelos e princpios de
mudana organizacional planejada, tanto nos nveis micro quanto macro-organizacional, de
um enfoque organizacional para um enfoque poltico-sociolgico, tendo como ponto central a
tenso entre poltica e administrao.
Segundo Salm e Megasso (2009b) o princpio que norteia o modelo da administrao
pblica convencional, aquela que possui na organizao burocrtica sua principal referncia,
a separao entre poltica e administrao. A implementao desse modelo exige uma base
legal e racional que, depende ainda, de estratgias que norteiam o funcionamento interno e
das conjunturas externas que afetam e que so afetadas pela organizao pblica; trata-se de
um modelo que vem sofrendo crticas que em conjunto ascenso do mercado, enquanto
principal e eficiente alocador de bens e servios possibilitam o surgimento de uma nova
proposta de administrao pblica (SALM e MEGASSO, 2009b).
Neste cenrio, duas vertentes se apresentam como alternativas para a gesto pblica: a
administrao pblica gerencial, sob a gide da Nova Gesto Pblica (NGP) e a administrao
pblica societal sob a gide do Novo Servio Pblico (NSP).
4.1 Nova gesto pblica no mundo e no Brasil
Em 1973, a crise do petrleo foi a responsvel por deflagrar os mecanismos que
provocaram o esgotamento do antigo modelo de interveno estatal, nos moldes burocrticos.
A crise econmica mundial, que se iniciou naquela dcada, ps fim era de prosperidade que
havia sido iniciada no ps-Segunda Guerra Mundial. A crise foi, ainda, potencializada em
funo da: crise econmica mundial, que se agravou ao longo dos anos 80 e foi marcada por
um grande perodo recessivo nas economias da maioria dos pases; crise fiscal do Estado,
baseado no modelo econmico proposto por Keynes, onde a maioria dos governos
encontravam dificuldades em financiar seus dficits; crise de governabilidade, que
demonstrava a incapacidade dos governos em resolver os problemas econmicos e sociais de
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seus pases; e, emergncia da globalizao e das inovaes tecnolgicas, da qual as profundas

transformaes que ocorreram na economia e no setor produtivo tambm refletiram no Estado
(GOMES, 2006).
Na Amrica Latina, durante os anos 80 e 90, dois processos seguiram trajetrias mais
ou menos paralelas, conforme exposto por Glade (2006): o ajustamento estrutural da
economia e a reforma do aparelho administrativo do Estado; observa-se, ainda, um terceiro
processo, a democratizao, composta de uma variedade de medidas para fortalecer a
sociedade civil.
importante, neste contexto, que se tenha conscincia do objetivo da reforma que, na
concepo de Przeworski (2006), a construo de instituies que dem poder ao aparelho
do Estado para fazer o que deve fazer e o impeam de fazer o que no deve fazer. O autor
argumenta, ainda, que a reforma do Estado deve ser concebida em termos de mecanismos
institucionais pelos quais os governos possam controlar o comportamento dos agentes
econmicos privados, e os cidados possam controlar os governos.
Foi na dcada de 80 que, segundo Abrucio (2005), os Estados Unidos deram incio a
implantao de reformas administrativas, considerando o modelo gerencial importado da
iniciativa privada. De acordo com Bresser-Pereira (2009) a verdadeira reforma da gesto
pblica somente ganhou impulso nos anos 1980, com o discurso neoliberal e com a eleio de
Margaret Thatcher para primeira-ministra do Reino Unido.
Os governos conservadores de Margareth Thatcher, a Dama de Ferro, da Inglaterra, e
dos republicanos de Ronald Reagan, dos Estados Unidos da Amrica, foram responsveis por
implementarem as primeiras reformas no antigo modelo, logo no incio da dcada de 80.
Considera-se a Gr-Bretanha o grande laboratrio das tcnicas gerenciais aplicadas, da qual,
seguindo esta tendncia, demais pases comearam a ensaiar o incio das reformas de seus
Estados (PEREIRA, 2004).
O thatcherismo pode ser qualificado por algumas medidas organizativas e
administrativas que, por sua vez, caracterizaram a Nova Administrao Pblica. Paes de Paula
(2005) sintetizou as seguintes caractersticas: descentralizao do aparelho de Estado;
privatizao das estatais; terceirizao dos servios pblicos; regulao estatal das atividades
pblicas conduzidas pelo setor privado; uso de idias e ferramentas gerenciais advindas do
setor privado.
A partir da avaliao das reformas econmicas realizadas em pases como o Chile e
Mxico, especialistas se reuniram chegando a um consenso quanto eficincia das reformas
orientadas para o mercado, denominado Consenso de Washington. As 10 medidas baseadas
em experincias do Reino Unido e de outros pases e geradas para a implementao das
reformas foram sintetizadas pelo economista John Williamson: o ajuste estrutural do dficit
pblico; a reduo do tamanho do Estado, a privatizao das estatais; a abertura ao comrcio
internacional; o fim das restries ao capital externo; a abertura financeira s instituies
internacionais; a desregulamentao da economia; a reestruturao do sistema previdencirio;
o investimento em infra-estrutura bsica; e a fiscalizao dos gastos pblicos (BATISTA,
1995 apud PAES DE PAULA, 2005).
De acordo com Bresser-Pereira (2006), a Nova Administrao Pblica foi
implementada em resposta a crise fiscal, crise no modo de interveno do Estado, crise do
modelo burocrtico, responsvel pela administrao do Estado e tambm pela crise poltica.
Visava, em sntese, a transformao da cultura burocrtica que permeava a administrao
pblica brasileira, incutindo uma nova cultura denominada gerencial.
O termo cidado-cliente utilizado, inclusive, como forma de aproximar da lgica
de mercado. Esse processo refere-se aplicao das idias e ferramentas de gesto mais
recente do setor privado adaptadas ao setor pblico, englobando, por exemplo: os programas
de qualidade, a reengenharia organizacional, a administrao participativa e outras
(BRESSER-PEREIRA, 1998b).
7

Um dos objetivos do modelo gerencial relaciona-se na definio da forma de

propriedade e gesto das instituies pblicas, considerando como: estatal o ncleo
estratgico e as atividades exclusivas; pblico no-estatal, os servios exclusivos que podem
ser publicizveis; as atividades cuja a produo so voltadas para o mercado, podendo ser
privatizadas (MARE, 1995).
No Brasil, as propostas da vertente gerencial foram concebidas e implementadas,
conforme Paes de Paula (2005) durante o governo de Fernando Henrique Cardoso (19942002), com a presena ativa do ex-ministro da Administrao e Reforma do Estado, Luiz
Carlos Bresser Pereira. A autora acrescenta, ainda, o fato de a vertente ter se tornada
hegemnica a partir do momento em que a aliana social-liberal alcanou o poder e
implementou a administrao pblica gerencial.
A administrao pblica gerencial tem como principais objetivos, segundo BresserPereira (1998b): aprimorar as decises estratgicas do governo e da burocracia; oferecer
condies que garanta a propriedade e o contrato, para que se promova um bom
funcionamento dos mercados; garantir autonomia e capacitao gerencial do administrador
pblico; certificar a democracia atravs da prestao de servios pblicos voltados para o
cidado-cliente e controlados pela sociedade.
Devendo ter as seguintes caractersticas para atingir aos objetivos
administrao profissional, autnoma e organizada em carreiras;
descentralizao administrativa;
maior competio entre as unidades administrativas;
disciplina e parcimnia no uso dos recursos;
indicadores de desempenho transparentes;
maior nfase dos resultados;
nfase no uso de prticas originadas no mercado (PAES DE PAULA, 2005, p.
131-132).

A implementao do modelo da nova gesto pblica, cujas razes se encontram na

economia de mercado, nas teorias de custos e benefcios e na teoria da escolha pblica,
depende, alm dos ditames legais que autorizam a privatizao, a terceirizao e a adoo de
outros mecanismos de mercado para a produo dos servios pblicos, da preparao da
sociedade para aceitar essa nova orientao para a produo dos servios pblicos (SALM e
MENEGASSO, 2009b).
De acordo com Ramos (1989) e Arendt (2005) apud Salm e Menegasso (2009b) o
principal problema do modelo da nova gesto pblica observado na usurpao da esfera
privada, uma vez que, o mercado e no a comunidade politicamente articulada, a principal
referncia para a administrao pblica.
Paes de Paula (2005) aponta as seguintes limitaes da nova administrao pblica:
constituio de uma nova elite burocrtica, centralizao do poder nas instncias executivas,
inadequao da aplicao das tcnicas e prticas advindas do setor privado no setor pblico,
dificuldade em lidar com a complexidade dos sistemas administrativos e a dimenso
sociopoltica da gesto, incompatibilidade entre a lgica gerencialista e o interesse pblico.
Conforme exposto por Goodsell (2003) tais limitaes alimentam uma crtica
crescente ao modelo, abrindo caminho para novas propostas para a produo dos servios
pblicos.
4.2 Novo Servio Pblico
Kettl (2000), Denhardt e Denhardt (2003) e Salm e Menegaso (2006) apud Salm e
Menegasso (2009b) afirmam existir trs modelos relevantes em administrao pblica: o
modelo da administrao pblica convencional, aquela onde a burocracia que produz o bem
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pblico ou os servios pblicos; o modelo da nova gesto pblica, no qual o mercado o

principal alocador dos servios pblicos; e, ainda, um terceiro modelo que seria o novo
servio pblico, onde o bem pblico ou o servio pblico coproduzido com a sociedade e
pela sociedade.
O bem pblico abrange, segundo Meirelles (2000) tudo aquilo que tenha valor
econmico ou moral e que seja suscetvel de proteo jurdica. A coproduo, por sua vez,
refere-se, de acordo com Brudney e England (1983, p. 59) a uma mistura crtica de
atividades prestadas por agentes e cidados para a proviso de servios pblicos.
Salm e Menegasso (2009b) utilizam o conceito de Novo Servio Pblico, para
denominar o modelo emergente que se mostra presente sempre que a comunidade ou o
cidado coproduz o bem pblico ou os servios pblicos em parceria com os agentes pblicos.
O autor discute que este modelo se encontra na dependncia e pressupe a existncia de
condies apropriadas para sua implementao e operacionalizao, cuja produo do
desenvolvimento sustentvel pressupe a existncia de capital social nas comunidades.
De acordo com Salm e Menegasso (2009a) as bases epistemolgicas do modelo do
novo servio pblico, elaboradas por Denhardt e Denhardt (2003), tomam por princpio que o
ser humano , antes de tudo, um ser poltico que age na comunidade, ao passo que a
comunidade, politicamente articulada, requer a participao do cidado, para a construo do
bem comum; e que o bem comum precede a busca do interesse privado.
O Novo Servio Pblico surge como uma alternativa para a Nova Gesto Pblica,
inspirado na teoria poltica democrtica, visando particularmente, a conexo entre cidados e
seus governos, com abordagens alternativas gesto e ao modelo organizacional sendo mais
humanstica na teoria da administrao pblica. (DENHARDT, 2004, apud VIEIRA, 2008).
Salm e Menegasso (2009a) discutem a coproduo dos servios pblicos a partir da
complementaridade dos modelos e da proposta de administrao pblica. Segundo esses
autores, a complementaridade dos modelos pode ocorrer: por meio da organizao burocrtica
em que haja a gesto participativa obtida por meio de estruturas de consentimento; por meio
das organizaes sociais com caractersticas isonmicas; por meio de comunidades engajadas
com a produo do bem pblico; por meio da responsabilidade social das empresas, quando
elas produzem um bem pblico, fato amplamente ignorado pelos estudiosos da administrao
pblica; e por meio do cidado, em seu papel de ser poltico, produzindo o bem pblico.
No Brasil a administrao pblica societal tem sua origem, segundo Paes de Paula
(2005) nos movimentos sociais iniciados nos anos 1960 e que se desdobraram nas dcadas
seguintes, apesar dos impactos sofridos no Governo Militar. A exemplos de prticas surgidas
dentro desse contexto, apresenta-se os fruns temticos, surgidos no final dos anos 80,
constituindo numa oportunidade para debate de problemas pblicos; os conselhos gestores de
polticas pblicas, tambm surgidos no mesmo perodo, durante o processo de
redemocratizao brasileira, incorporadas Constituio Federal, promulgada em 1988
(PAES DE PAULA, 2005.). Ainda como exemplos, Carvalho e Felgueiras (2000) citam os
processos de oramentos participativos, surgido de uma experincia do conselho popular do
municpio de Vila Velha.
A vertente societal prope um novo modelo de gesto pblica, se opondo ao estilo
burocrtico de gesto e buscando uma ampliao da democracia atravs de uma maior
insero e participao da sociedade organizada na administrao pblica. A conquista de
Luiz Incio Lula da Silva presidncia da Repblica, nas ltimas eleies presidenciais,
resultou em uma expectativa de que esta vertente se tornasse a marca do governo federal. O
observado, porm, que no houve um rompimento de fato com o modelo anterior,
verificando-se a continuidade das prticas gerencialistas nos diversos campos, at mesmo nas
polticas sociais (PAES DE PAULA, 2005).
A Administrao Pblica Societal influenciada pelos seguintes elementos: a busca
de um novo modelo de desenvolvimento, a concepo participativa e deliberativa e
9

democracia, a reinveno poltico-institucional, e a renovao do perfil dos administradores

pblicos. (PAES DE PAULA, 2005, p. 154).
A necessidade de mudanas e modernizaes no modo de gesto das organizaes
pblicas senso comum, independente da corrente ideolgica ou papel desempenhado,
governo ou sociedade civil. Desta forma, alguns pontos devem ser refletidos por todos os
atores que, direta ou indiretamente, so afetados pelas reformas administrativas, sendo alguns
deles levantados a seguir.
5 REFLEXES SOBRE AS REFORMAS ADMINISTRATIVAS
Vrios estudiosos se debruam sobre o tema das reformas, buscando encontrar e
desvendar os motivos que impedem o alcance dos objetivos e metas propostas. Dentre eles,
Rezende (2004) lista a chamada falha seqencial relacionada a descontinuidade, o
abandono e o trmino de processos de interveno, antes que seus objetivos sejam alcanados
ou que tenha ocorrido melhoria de performance no aparato burocrtico.
Rezende (2002) reuniu em seu estudo dezessete explicaes encontradas na literatura,
sendo: a institucionalizao (CAIDEN, 1999); resistncia (KAUFMAN, 1995); ondas de
reformas (LIGTH, 1997); conflito de princpios (KAUFMAN, 1971); conflito estrutural
(COE, 1971); ateno dos atores estratgicos (MARCH et al, 1993); natureza da reforma
(mltiplos objetivos, largo escopo, alta complexidade) (MARCH et al, 1993); contradies,
ambigidades e incerteza (PETERS e SAVOIE, 1996; MARCH e OLSEN, 1989); garbage
can (COHEN, MARCH e OLSEN, 1972); descentralizao x coordenao (KAUFMAN,
1995); diversidade de interesses x one size fits all; dilemas de ao coletiva (PRESSMAN e
WILSAVSKY, 1971); poder (SEIDMAN, 1998); contradies de funes (SEIDMAN,
1996); absoro de incertezas (DESVEAUX, 1994); altas expectativas (PETERS e SAVOIE,
1996) e, demandas conflitantes (BRUNSON e OLSEN, 1993).
No presente estudo, chama-se a ateno para as duas primeiras explicaes,
relacionadas ao slido enraizamento dos elementos a serem reformados, considerando que as
reformas ocorrem em ambientes altamente institucionalizados que tornam as mudanas
muito lentas e com reduzida efetividade e a resistncia organizada dos setores afetados pelas
reformas, pelo fato de que as reformas enfrentam resistncia organizada por trs razes: a) os
benefcios gerados pelo status quo; b) oposio calculada; e c) reduzida habilidade para a
mudana (CAIDEN, 1999; KAUFMAN, 1995, apud REZENDE, 2002, p. 62).
Gomes (2006) afirma que a administrao pblica caracterizada por mltiplas
dimenses, apresentado-se, de modo simultneo, caractersticas dos modelos patrimonialistas,
burocrticos e gerencial. O que se pode denominar por hibridismo, dada pelo referido autor,
como a razo da qual as iniciativas de reforma, que propuseram a substituio de um modelo
por outro, no terem conseguido modificar a sua crtica situao.
Entende-se, na abordagem apresentada por este trabalho, que necessrio
compreender os mecanismos relacionados mudana, como eventuais resistncias, para que
a mesma seja institucionalizada e consiga alcanar, de fato, seus objetivos. Com o intuito de
que as reformas possam ser compreendidas como mudanas organizacionais, devem-se levar
em consideraes os aspectos culturais do pas, como uma primeira etapa a ser observada, e,
no somente, tentar moldar modelos de reforma adotados por outros pases em um pas cuja
realidade retrata aspecto totalmente peculiar.
No so suficientes mudanas apenas estruturais, h uma necessidade em se modificar
os prprios processos decorrentes na gesto pblica. Matos (1988) faz uma distino entre
Modernizao Organizacional (MO) e Modernizao Administrativa (MA). A MO abrange,
segundo o autor, dimenses polticas-educacionais, desenvolvidas de modo constante nas
organizaes sociais, com o objetivo de gerar transformaes nas relaes de trabalho e de
poder, nos custos e nos resultados organizacionais. A MA, por sua vez, trata-se de uma
10

alternativa limitada de modificar a organizao somente no campo estrutural, modificando

normas, procedimentos e simplificando rotinas.
preciso assumir a modernizao como processo contnuo,
abrangendo todos os nveis e segmentos organizacionais e integrando as dimenses
tcnica, poltica e comportamental. Simplificao de estruturas e procedimentos:
racionalizao de tempo e espao; critrios e valores de comportamento, bem como
a melhoria de qualidade e de relevncia social dos servios e bens da organizao,
como objetivos a serem alcanados a partir do esforo consistente e engajado dos
atores organizacionais, ocupantes ou no de funes gerenciais. Necessidade de
reciclar as prticas e relaes de poder e substituir o autoritarismo-paternalismo
burocrtico por um regime administrativo pautado em valores e mecanismos que
garantam o respeito mtuo nas relaes de trabalho e nas relaes dos agentes
organizacionais com o ambiente externo (MATOS, 1988, p. 1).

A mudana organizacional um assunto desafiador, seja pela sua profundidade e

complexidade, seja pela variedade de enfoques existentes. As correntes ora dominantes se
tornam ultrapassadas dado o fluxo constante de inovao e renovao e, ainda, rupturas que
ocorrem meio o desenvolvimento das idias. Desta forma e considerando as caractersticas do
ambiente que as organizaes se inserem e toda sua dinmica, ocorre o surgimento de novas
abordagens organizacionais, abandonando-se o paradigma mecanicista das mudanas
puramente estruturais.
No entanto, deve-se considerar o fato de que o ambiente, por si s, no provoca
mudanas dentro da organizao; so as pessoas que criam novos rumos e cursos estratgicos.
Neste sentido, a mudana organizacional deve ser entendida e trabalhada no somente sob a
tica de estratgias, processos ou tecnologias, mas como uma mudana de relaes, do
indivduo com a organizao, dele com seus pares, da organizao com a sociedade, do
indivduo com a sociedade e dele consigo mesmo.
Para que haja esse entrosamento entre as partes, exigem-se do setor pblico
transparncia e seriedade nos servios prestados. Para Barrett (2002) so os cidados os
principais a conhecerem se os recursos pblicos esto sendo utilizados de modo apropriado e
o que est sendo alcanado com eles. Entende-se, desta forma, que de fundamental
importncia a maior participao dos cidados no processo de formulao e implantao de
uma reforma administrativa, para uma atuao conjunta com seus representantes.
O bom relacionamento entre governo e sociedade civil apresenta desafios que ambas
as partes devem superar. De acordo com Resende e Teodsio (2008) o governo necessita
aprender a gerenciar compartilhando o poder e as organizaes da sociedade civil, por outro
lado, devem cada vez mais superar diferenas, avanar em suas prticas de gesto e, tambm,
no prprio controle social sobre suas atividades, de modo a atuar no espao pblico local e
alcanar os resultados esperados para sua atuao.
Em muitos locais, j vem se consolidando os novos mecanismos de participao que,
conforme citado por Schommer (2003), tem-se os conselhos municipais e estaduais, o
oramento participativo e a incorporao e a revalorizao de organizaes tradicionais, como
associao de bairro, clube de mes, grupos de jovens e da terceira idade, conselhos de pais
nas escolas e outros exemplos.
Neste sentido, fazem-se refletir a idia introduzida pelo novo servio pblico como um
meio para unificar os esforos entre cidado, grupos de indivduos e governo para o
oferecimento de um servio pblico que atenda a todos os seus usurios e com uma qualidade
digna que todos merecem e tm direito.

11

7 CONSIDERAES FINAIS
As reformas administrativas no Estado brasileiro apresentam-se como tentativas de
evoluo, considerando que apesar do discurso propagar rupturas drsticas, na prtica esse
carter no se confirma. De fato, uma revoluo demandaria algo completamente novo,
rompendo em definitivo com toda herana positiva ou negativa, o que no seria exequvel.
Neste sentido, considerando a histria dos processos de reformas e modernizaes
promovidas na esfera da administrao pblica brasileira, possvel afirmar que o que se
verifica a tentativa de eliminar prticas cujas aplicaes se apresentam esgotadas.
Contudo, apesar de se verificar, periodicamente ao longo dos ltimos 80 anos, a
tentativa de introduo de novas prticas, visando a melhoria da performance das instituies
pblicas, perceptvel que ainda no foi possvel, sequer, eliminar de fato alguns traos,
como o patrimonialismo. Esta herana, herdada da Velha Repblica, tem consequncias
altamente prejudiciais internamente na administrao pblica e compromete a qualidade e
quantidade dos servios ofertados a populao.
Verifica-se, entretanto, que os movimentos de reforma implantados a partir do
Governo Getlio Vargas, contriburam para a evoluo da administrao pblica, apesar das
disfunes apresentadas paralelamente. Talvez a grande falha seja, exatamente, que ao
fascinar-se pelo novo, ao render-se necessidade do discurso inflamado contra os
antecessores, as novas propostas ignorem a realidade e promovam as reformas apenas no
plano do palanque, no plano ttico, chegando, s vezes, ao nvel estratgico, mas sem criar
as condies para a sua operacionalizao.
Alis, preciso chamar a ateno para o fato de que nestes planos mirabolantes,
percebe-se sempre a importncia atribuda aos gestores e, eventualmente, a importncia da
incluso da sociedade civil nos movimentos de mudana, atribuindo aos servidores pblicos
que no ascenderam a condio de gestores e que so obviamente a maioria, o papel de
resistente mudana. A administrao pblica realizada por um contingente de cidados,
que a exemplo daquela maioria a quem seus servios se destinam, em geral, tambm no tem
direito a voz, sendo excludos da construo e implantao dos processos de mudana.
Na percepo dos autores deste ensaio, os caminhos para a transformao da
administrao pblica, no se inicia pela transformao dos elementos que compe o
subsistema dos lderes, representado pelo paternalismo. Essa transformao deve ser iniciada
pelos indivduos que compe o subsistema dos liderados, cujo sistema dominante, no lhes
permite sair da condio de expectador ou lhes estimula a continuar adotando a postura de
evitar o conflito. Ao transferir as responsabilidades para cima ou deixar de exercer sua
cidadania, os indivduos desse subsistema contribuem para a manuteno da concentrao de
poder na mo de poucos, ao mesmo tempo que, alimenta as prticas personalistas.
Nesse sentido, compreende-se que as contribuies (no as disfunes!) do modelo
burocrtico idealizado por Weber, que deram vida, de fato, as organizaes, particularmente a
meritocracia; aliadas as contribuies do modelo gerencial, particularmente, ao pretender
retirar o foco do processo, levando-o para os resultados propriamente ditos, constituem
avanos fundamentais para a administrao pblica. Somando-se a essas contribuies, a
incluso da sociedade civil no processo de cogesto do servio pblico, introduzida pela
filosofia do Novo Servio Pblico, parece-nos que possvel fechar um crculo para que,
finalmente, o governo possa ser realmente do povo, pelo povo e para o povo como disse
Abraham Lincoln, ainda no sculo XIX, ao definir o significado do governo democrtico.
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