Organizando o debate: dirigentes pblicos no Brasil 1

Regina Silvia Pacheco

Este texto tem a pretenso de organizar os termos do debate sobre dirigentes pblicos no Brasil. Isto
porque o tema tem sido tratado sob ngulos que, a nosso ver, no contribuem para atualizar o debate e
faz-lo dar conta dos desafios atuais que envolvem o Estado e suas organizaes. O tratamento deste
tema marcado por dois legados: um legado histrico, informado pelas prticas tradicionais de
nomeao de dirigentes pblicos no Brasil; um legado analtico, constitudo pela predominncia do
paradigma clssico da administrao, que permanece como referncia antittica quelas prticas
(Pacheco, 2003). Assim, muitas vezes o debate parece no avanar pois remete sempre a uma
inadequao histrica dos polticos brasileiros ao agirem no sentido exatamente inverso do que prega a
boa teoria: esta, fundada na separao entre poltica e administrao; aqueles, fazendo amplo uso dos
cargos de livre nomeao como instrumentos do jogo poltico-partidrio, ou ainda como expresses
ainda mais retrgradas do patrimonialismo, via nepotismo ou prticas clientelistas. O legado histrico
s nosso, enquanto o legado analtico compartilhado por grande parte dos autores que se dedicam aos
temas da organizao e funcionamento do Estado.
H evidncias de outras prticas, no jogo das nomeaes pelos polticos? Sustentaremos neste
texto que sim, j relatadas pela literatura, mas que permanecem esquecidas, pois prevalece no debate a
viso de que o jogo foi sempre vicioso. H tambm outras abordagens analticas sobre o tema, que
buscaremos sintetizar. Procuraremos sistematizar os termos do debate, buscando estabelecer as
distines necessrias, de forma a desagregar o tema e contrapor os argumentos a algumas evidncias.
No propsito do texto comprovar hipteses empiricamente; pretendemos contribuir para reescrevlas, de forma a facilitar novos estudos empricos sobre o tema.

O legado histrico
O uso das nomeaes como moeda de troca do jogo poltico-partidrio ou associado ao clientelismo
tema dominante na literatura. A viso que predomina sobre o tema fixa, como legado histrico, as
prticas clientelistas e a politizao como critrios nicos utilizados pelos sucessivos governos no Brasil,
nas trs esferas de poder, para a nomeao de dirigentes. Ignora, assim, anlises mais detalhadas, que
apontaram uma variedade de critrios de nomeao e a combinao entre eles, como estratgias
utilizadas pelos polticos. Alm disso, tende a no diferenciar, no argumento, as prticas utilizadas para a
ampliao do quadro de funcionrios pblicos, tipicamente clientelistas, das estratgias de nomeao
para cargos de direo. Cirstalizou-se,assim, no debate, uma viso simplista e nebulosa sobre o tema.
1

Trabalho apresentado ao I Congresso CONSAD de Gesto Pblica, realizado em Braslia de 26 a 28 de maio de

2008, como parte integrante do painel SOBRE DIRIGENTES PBLICOS: O QUE H DE NOVO NO BRASIL?

Professora da EAESP-FGV Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getulio Vargas.

Contato: regina.pacheco@fgv.br

Dentre as anlises mais detalhadas sobre o tema, podemos destacar as de Schneider (1991) e
Geddes (1994). O primeiro, estudando a designao de dirigentes durante o perodo militar, apontou os
aspectos positivos do sistema de nomeaes existente na administrao pblica brasileira, que permitia
a circulao dos altos escales, diferentemente do modelo clssico, onde os postos de direo so
reservados aos funcionrios de carreira daquele mesmo rgo. Este autor considerou o sistema de
nomeaes como um dos fatores que contriburam para o alcance de resultados econmicos obtidos no
perodo; destacou a circulao como quebra de vnculos corporativos e estmulo para a orientao
desses dirigentes para resultados: Fazer as coisas leva a uma promoo mais rpida do que defender a
instituio (Schneider, 1991, p.61).
O estudo de Geddes (1994) provavelmente a referncia mais abrangente sobre o tema das
estratgias de nomeao no Brasil. Tendo realizado um estudo comparativo em seis pases latino3

americanos , para o perodo 1945-1993, excluindo regimes militares, a autora identifica variaes
significativas entre os diferentes governos, num mesmo pas. No Brasil, seu ndice de estratgia de
nomeao levou-a a classificar as preferncias presidenciais como altamente politizadas nos governos
Dutra (1946-51), Goulart (1963-64) e Sarney (1985-1990); mistas ou compartimentadas (recorrendo
competncia como principal critrio para os postos-chave, combinada com nomeaes polticas para os
demais postos) nos governos Vargas (1951-54), Kubitschek (1956-61) e Collor (1990-92); antipartidrias (ignorando os partidos de sustentao) nos governos Caf Filho (1954-55) e Quadros (1961).
Se Geddes no tivesse encontrado variaes nas prticas dos governos e dos partidos polticos
no poder, talvez no tivesse entitulado seu livro Dilema dos polticos: caso a lgica fosse nica, a de
espoliao, no estaramos diante de um dilema, mas sim de uma escolha nica. Para a autora,o dilema
dos polticos presidentes e seus parceiros de coalizo se expressa por meio do conflito entre a
necessidade de sobrevivncia poltica imediata e os interesses coletivos de longo prazo quanto
performance econmica e estabilidade do regime; para os partidos que sustentam uma coalizo no
poder, o dilema resulta tambm do problema da ao coletiva nenhum partido da coalizo dispe-se a
abrir mo de suas indicaes polticas, mas todos os partidos sabem que, se o desempenho dos
dirigentes for pfio, aumentaro os riscos de quebra da coalizo, situao em que todos os seus
integrantes perderiam tudo (Geddes, 1994, p.17-8).
Outros estudos mostram como, historicamente no Brasil, os governos utilizaram a prtica de
nomeao extensiva para empregos pblicos de baixa qualificao como instrumento do jogo clientelista,
mas poupando setores considerados estratgicos. Dentre eles, Martins (1993) refere-se a um duplo
padro: a combinao de baixos salrios e baixa qualificao, especialmente nos empregos pblicos na
rea social, com acesso meritocrtico e salrios adequados para os altos escales da burocracia, na
rea econmica e na diplomacia. Para o autor, o sucesso do projeto nacional-desenvolvimentista deveuse em parte estratgia de manter os altos escales da burocracia e os cargos de direo das grandes
empresas estatais relativamente livres das investidas clientelistas (Martins, 1993:17) estratgia que

Os pases analisados foram, alm do Brasil, Argentina, Chile, Colmbia, Peru e Venezuela.

prevaleceu nos governos Vargas (2 governo) e JK, tendo sido aprofundada pelos militares por meio da
nfase tecnocracia e expanso do setor paraestatal.
Outros autores apontam na mesma direo: Nunes (1997), retomando a pesquisa realizada para
4

o perodo 1945-73 por Santos (1982), considerou que, com exceo do governo Goulart , a lgica
clientelista dos partidos polticos no invadiu os escales tcnicos de muitas agncias importantes. A
patronagem parece ser mais influente na burocracia tradicional e no mbito dos governos estaduais e
prefeituras (Nunes, 1997, p.91). Para Nunes (1997, p.92), o ncleo mais tcnico do Estado foi insulado
contra a patronagem. Mais uma vez esse processo de insulamento foi mais dramtico durante o regime
militar.
Mais do que lgica nica, a relao Estado-sociedade no Brasil reflete a combinao de quatro
gramticas segundo definio de Nunes (1997): gramtica tradicional (clientelista) somam-se outras
trs gramticas modernizantes (corporativismo, insulamento burocrtico, universalizao de
procedimentos). Referindo-se ao perodo ps-1945, o autor afirma: Se o clientelismo era influente em
muitos nveis, o insulamento burocrtico era central em muitos outros. (id., p.92).
Cabe ento aqui a primeira distino: as prticas clientelistas marcaram a constituio dos
quadros de funcionrios, mais do que a nomeao de dirigentes pelo menos em determinados setores
do Estado. O spoil-system poupou reas estratgicas, ou ilhas de excelncia, cujos quadros e dirigentes
tiveram atuao decisiva para as realizaes de governo, durante o nacional-desenvolvimentismo e a
correspondente expanso do Estado brasileiro.
A complexidade das anlises e a diversidade das realidades encontradas pelos autores acima
citados contrasta com a persistncia e dominncia da viso homogeneizadora sobre o tema segundo a
qual, no Brasil, os cargos de livre nomeao sempre foram preenchidos segundo a lgica clientelista ou
como instrumento do jogo poltico-partidrio. Veremos, adiante, como esses autores classificaram os
diversos critrios utilizados para as nomeaes; nem sempre encontraram critrios polticos ou
clientelistas como o fator exclusivo das nomeaes.

O legado analtico
A produo acadmica sobre administrao pblica elegeu como um de seus principais temas a relao
entre poltica e administrao tanto na tradio norte-americana, inaugurada por Woodrow Wilson
5

(1887), quanto na europia, a partir dos escritos de Weber (1969) . Muitas vezes assumindo um vis

O Governo Goulart, segundo os dados de Wanderley Guilherme dos Santos, violou esta regra, utilizou o nvleo
tecnoburocrtico como moeda poltica e patrocinou as mais altas taxas deinstabilidade para o ncleo tcnico em
todo o perodo ps-45 (Nunes, 1997, p.92).
5
Uma corrente entre autores norte-americanos, liderados por Lynn Jr., discordam da interpretao de que a
separao entre poltica e administrao estivesse presente na obra dos clssicos; segundo aquele autor, a viso
dicotmica entre poltica e administrao foi forjada nos anos 1950, a partir do emprego do termo por Sayre
(1958, citado por Lynn, 2001). No entanto, tal debate parece bastante circunscrito academia norte-americana; a
literatura de maior difuso identifica, nos clssicos, a separao entre poltica e administrao, como contedo
estruturador da rea de conhecimento sobre administrao pblica.

normativo, autores defenderam uma ntida separao entre polticos e burocratas, apontando a
importncia da constituio das burocracias de Estado por meio das chamadas reformas do servio
civil que, nos pases desenvolvidos, precederam a expanso das atividades do Estado ao longo do
sculo XX. Anlises mais recentes sobre os pases menos desenvolvidos apontam a ausncia de tais
burocracias profissionais de Estado como srio obstculo ao desenvolvimento (Evans e Rauch, 1999)
viso compartilhada por organismos internacionais e por muitos autores nacionais.
A pesquisa comparada de Aberbach, Putnam e Rockman (1981) representou um marco neste
debate, ao substituir os termos da dicotomia entre polticos e burocratas por um continuum, destacando
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a figura hbrida do burocrata por sua participao no processo decisrio . No ano anterior, um outro
estudo trouxe evidncias que alteraram a viso clssica sobre a suposta separao ente polticos e
burocratas: Lipsky (1980) publicou Street-level Bureaucracy, destacando o amplo poder discricionrio
dos funcionrios envolvidos diretamente na prestao dos servios, aproximando implementao e
formulao da poltica pblica fases que, segundo o paradigma clssico da administrao, seriam
separadas e atribudas respectivamente aos burocratas e aos polticos. Estas duas obras mostravam os
limites da viso recorrente sobre o carter neutro da burocracia; no tiveram, no entanto, impacto no
debate sobre a alta direo pblica, que continuou colocando o tema em termos de insider (funcionrio
de carreira) ou outsider (em geral, visto como sinnimo de poltico).
Outros dois desenvolvimentos marcaram as anlises em torno da burocracia, impondo restries
sua viso virtuosa: a teoria da escolha racional, atribuindo aos burocratas o rent-seeking e alertando
quanto ao risco permanente de captura (Buchanan e Tullock, 1965; Krueger, 1974); a teoria democrtica,
discutindo os imperativos da accountability e a necessidade de controle sobre a burocracia (Przeworski,
1996; Loureiro, 2001). Segundo tais perspectivas, orientando-se por padres de conduta formalistas,
quase sempre auto-referidos, as burocracias governamentais freqentemente atuam de forma
autnoma, ou so capturadas por interesses particularistas de clientelas especficas. Configuram, assim,
uma situao bem distante do tipo ideal construdo por Weber (Loureiro, 2001, p.50).
Muitos estudos se seguiram apontando o desempenho de papis polticos pelos burocratas,
especialmente em regimes presidencialistas, como nos Estados Unidos, onde a situao de autoridade
dividida encoraja os funcionrios a jogar um Poder contra o outro e mesmo atuar como um Poder
autnomo (Loureiro, op.cit., p.52). Ackerman (2000, p.710), comparando o sistema norte-americano ao
britnico, mostra clara preferncia por Westminster, onde os altos funcionrios tm o Primeiro Ministro
como chefe e pautam-se pela reputao que obtm por meio da qualidade do aconselhamento que
prestam; j o sistema norte-americano, segundo o autor, gera incentivos distintos, que levam os
administradores pblicos a procurarem alianas no Congresso como meio de impor sua agenda ao
Presidente.

Os autores compararam a atuao de funcionrios de carreira e polticos em sete pases: Estados Unidos, GrBretanha, Frana, Alemanha, Itlia, Holanda e Sucia.

Apesar da grande difuso destes trabalhos, tidos desde ento como referncia em vrias
temticas de pesquisa, sua viso crtica sobre a burocracia no chegou a ser incorporada no debate
sobre dirigentes pblicos. No Brasil, ainda predomina a viso de que os dirigentes pblicos deveriam ser
funcionrios de carreira, integrantes da burocracia de Estado, uma vez que esta considerada sempre
virtuosa e defensora do interesse pblico, enquanto que os nomeados externos so identificados com a
7

politizao indevida .
No Brasil, os estudos existentes sobre o tema estiveram vinculados tradio de pesquisas
sobre elites no poder. Enfatizaram, em geral, a formao dos gabinetes presidenciais (Amorim Neto,
1994) e interessaram-se em traar a origem social dos ministros. A recente pesquisa de DAraujo (2007)
filia-se a esta tradio, estendendo a anlise emprrica aos ocupantes de cargos de direo na
administrao pblica federal durante o governo Lula e tratando-os como a elite do poder.
Outro enfoque trata da relao entre polticos e burocratas, analisando o provimento de cargos
no alto escalo do governo federal a partir da Nova Repblica (Loureiro et al., 1998). Os autores rejeitam
a viso dicotmica sobre poltica e burocracia e afirmam que a literatura procura geralmente estabelecer
uma resposta tecnocrtica, tentando separar radicalmente a atuao tcnica dos
funcionrios,considerada meritocrtica, do padro imposto pelos polticos, classificado quase sempre
como clientelista. Esta tendncia possui um forte peso na Amrica Latina e, em particular, no Brasil
(Loureiro, Abrucio e Rosa, 1998, p.48). Os autores classificam os ocupantes dos cargos de alto escalo
como policymakers, compatvel com o fato de analisarem o perfil de ocupantes de cargos em ministrios;
no se propem a discusso sobre dirigentes pblicos. Sua contribuio, no entanto, fundamental, pois
expressam com clareza uma viso distinta da que prevalece na literatura sobre a dicotomia polticos x
burocratas.

Desenvolvimentos recentes
No cenrio internacional, o debate avanou por caminhos separados, de um lado entre autores ligados
gesto pblica, de outro os cientistas polticos. Os ltimos, interessados pelas instituies, tomam a
burocracia como um todo e discutem as formas de controle que podem fazer os burocratas responderem
s preferncias dos polticos; no distinguem, em geral, a figura do dirigente pblico. Os primeiros vm
identificando a emergncia desta nova figura.
As reformas empreendidas a partir dos anos 1980, com a Gr-Bretanha na dianteira, trouxeram
cena um novo ator, cuja importncia foi expressa pelo slogan let the managers manage. Dito de outra
forma, no h management sem managers ... as reformas (em curso) exigem dirigentes (Longo, 2007,
p.168). Como um dos componentes de um conjunto de mudanas na organizao e funcionamento do
Estado, voltadas ao atingimento de resultados com eficincia, a gesto passou a concentrar boa parte
dos esforos de reforma. Assim, agencification, contratualizao de resultados, oramento por produtos,
contabilidade gerencial, ao lado de mudanas na gesto de recursos humanos, foram sendo introduzidos

Expresso utilizada por Abrucio (2007).

no setor pblico, ao mesmo tempo em que consolidava-se o espao da direo, ocupada por
profissionais cujas atribuies e competncias distinguiam-se tanto dos polticos como dos burocratas.
Segundo Longo (2007), a emergncia deste novo ator, o dirigente pblico, tem razes nos
mesmos processos de transformao que levaram crise do paradigma weberiano; as mudanas teriam
levado a um novo imperativo para a legitimidade do Estado antes baseada no cumprimento da lei,
agora deve ser cada vez mais complementada pela legitimidade uqe deriva da eficcia (Longo, op.cit.,
p.166). Citando Richards (1994), Longo desenvolve o argumento de que a lgica do perodo precedente,
onde tanto polticos como profissionais conquistavam legitimidade pela expanso do Estado do bemestar, foi superada pela crise de recursos e restrio dos gastos pblicos, impondo a necessidade de
introduzir disciplina no sistema, abrindo assim espao para a incorporao dos managers, portadores
dos valores e saberes prprios da racionalidade econmica e permitindo orientar a administrao na
produo de melhoras de eficincia (Longo, 2007, p.167).
Para o autor, mesmo em pases que no passaram por reformas profundas e cuja cultura
administrativa distinta daquela dos pases anglo-saxes ou escandinavos, o formato dual
(polticos/funcionrios) um modelo insuficiente e ameaado; o que encontraremos, na maioria dos
casos, um espao por preencher: o espao que corresponderia ao exerccio de uma funo diretiva
pblica (Longo, id., p.168). E acrescenta: o espao da gesto pblica disputado ... pelos dois atores
tradicionais a classe poltica e a funo pblica profissional ... (mas) nenhum deles pode responder
adequadamente aos desafios apontados (ibid., p. 168).
O dirigente pblico, como dito, pauta sua atuao pela racionalidade econmica, mas de
maneira distinta do administrador de empresas: seu desafio criar valor pblico (Moore, 1995). Este
modelo de direo pblica foi desenvolvido pela Kennedy School of Government; da decorrem as
competncias desejadas deste novo ator, o dirigente pblico, e os contedos e formatos dos programas
de desenvolvimento voltados a este segmento.
No Brasil, so poucos os estudos que adotam o dirigente pblico como categoria analtica
(Pacheco, 2002; De Bonis, 2008). O tema foi introduzido por Bresser Pereira, na proposta de reforma
gerencial do Estado, defendendo maior flexibilidade a ser concedida aos administradores, em troca da
cobrana de resultados; apontou o que chamou de os dois mitos de Braslia, o mito das carreiras e o
mito dos DAS (cargos de livre nomeao), como focos que desviavam a ateno do problema principal:
o Estado precisa de administradores, no apenas de burocratas organizados em carreiras, explicitando
ainda que os avanos da administrao empresarial seriam teis sempre que adaptados ao setor pblico
e aos valores republicanos (Bresser Pereira, 1996)..
A partir da, a ENAP desempenhou importante papel no desenvolvimento do tema: apoiou alguns
8

projetos de pesquisa ; realizou pesquisa sobre as competncias dos ocupantes de cargos de direo no
governo federal; por meio da cooperao internacional trouxe especialistas da Inglaterra, Frana,
8

Dentre eles, o de Loureiro et al. (1998).

Espanha e Canad, para tratar de gerenciamento no setor pblico e o papel dos dirigentes e gerentes
9

pblicos . No Congresso do CLAD, em 2002, Pacheco (2002) e Longo (2002) organizaram um painelmanifesto atraindo grande audincia

10

. No mesmo ano, Figueroa (2002) realiza para o BID Banco

Interamericano de Desenvolvimento pesquisa comparada sobre os sistemas de dirigentes pblicos no

Brasil, Chile, Colmbia e Repblica Dominicana. E Gaetani (2002) discute o tema sob a perspectiva das
estratgias de governo escolher entre insiders (funcionrios de carreira) ou outsiders (externos
mquina).

Insiders ou outsiders?
Vrios pases comearam a tratar separadamente um conjunto de dirigentes pblicos profissionais,
sujeitos ao mandato poltico, mas aos quais se reconhece uma esfera prpria de deciso, que
estabelecida conforme padres estabelecidos em contratos baseados no princpio de responsabilidade
por resultados (Longo, 2007, Laegreid, 2000). O Reino Unido, em 1996, criou o Senior Civil Service,
com 3.000 cargos superiores da administrao britnica, incluindo todos os diretores executivos de
agncias, alguns recrutados fora do servio civil mediante contrato de resultados por tempo determinado
e renovvel, a maioria com contrato por tempo indeterminado, todos remunerados segundo desempenho
(Longo, 2007); vrios outros pases seguiram a mesma direo (OECD, 2003).
Nessa perspectiva, as anlises sobre o papel e competncias requeridas dos dirigentes pblicos
no se confundem com o debate sobre a origem desses quadros internos ou externos s carreiras de
Estado. Os desdobramentos apontam como recrutar e selecionar os melhores candidatos para os
postos de direo, como criar sistemas de incentivos ao alcance de resultados, como avali-los, como
remuner-los. E hoje as pesquisas j fazem balanos de mais de uma dcada de experincia dos
sistemas de executivos pblicos.
Parte da pesquisa empreendida por Aberbach, Putnam e Rockman foi atualizada e publicada em
um nmero especial de Governance em 2003

11

. Na introduo, Aberbach (2003) assinala mudanas

modestas quanto aos achados anteriores: uma participao maior e crescente de mulheres dentre os top
administrators; a menor importncia da formao em direito como requisito para ocupar os postos de
direo, em pases cuja tradio era fortemente jurdica, como na Alemanha e Sucia, com importncia
crescente do alinhamento poltico; e a tendncia contrria nos Estados Unidos (Aberbach, 2003), onde
desponta uma maior orientao tcnica e jurdica entre os top administrators, menos orientados para
proteger interesses de clientelas especficas ou grupos de sustentao poltica (constituencies). As
mudanas mais pronunciadas ocorreram na Gr-Bretanha, com o processo de criao de agncias

Dentre os especialistas, Serge Alecian e Dominique Foucher, cujo livro tornou-se importante refermcia sobre
gerenciamento no setor pblico (Alecian e Foucher, xxx) e Francisco Longo, cujo livro tambm tornou-se referncia
na gesto de recursos humanos no setor pblico (Longo, 2007).
10

Ttulo do painel: No hay cambio sin directivos: desarrollo de competencias de direccin para una nueva gestin
pblica. VII Congresso Internacional do CLAD, Lisboa.
11
Ver Govenance 16(3), July 2003.

executivas (agencification), o aumento do nmero de nomeados externos (political appointees), um

aumento geral no grau de subordinao de burocratas e a importncia crescente dos think tanks como
fontes alternativas de policy advice (Wilson e Baker, 2003).
Ackerman (2000, p.706-708), aponta problemas que afetam os top administrators nos EUA: os
political appointees, cuja grande maioria tem experincia substantiva no setor pblico, enfrentam
problemas derivados da curta permanncia frente de seus postos (dois anos, em mdia), o que,
combinado com o fator Washington

12

, gera stress e muitas vezes faz do trabalho no governo um

trampolim em busca de uma colocao mais segura. A principal diferena, em relao ao modelo
britnico, o grau de previsibilidade conferido pelo contrato plurianual de desempenho e no com o
fato de o administrador ser insider ou outsider.
Ackerman aponta outros dois problemas: o longo tempo para preencher os cargos vagos
porta giratria na sada (o trabalho no setor privado)

13

ea

14

. O primeiro aspecto, como mostra a experincia

do Chile, requer solues temporrias, pois o processo realmente requer tempo mdia de 6,3 meses
no Chile para o provimento de um dirigente

15

. E o segundo aspecto no exclusivo de outsiders:

comum ocorrer tambm com funcionrios, depois de ocuparem altos postos em governos, licenciarem-se
e buscarem colocaes fora seja pela melhor remunerao,ou porque no seriam chamados a ocupar
cargos de direo sucessivos caso haja grande alternncia no poder.
Gaetani (2002, p.272), no entanto, parece associar maior risco de corrupo aos outsiders e no
integrantes das carreiras federais. Comentando o fator Braslia a necessidade de mudar-se para uma
capital administrativa cujos servios e vida cultural so considerados, por muitos, pouco atrativos o
autor afirma: Braslia tambm um problema quando se trata de trazer quadros que no so do
Executivo Federal, outsiders ou de outros nveis de governo. Sem um pacote de incentivos adequado, o
resultado um recrutamento de qualidade discutvel e o aumento da propenso a problemas
decorrentes de corrupo, m gesto de gastos pblicos, captura e outros . Tal viso nos parece
equivocada pressupe que haja correlao entre incentivos e probidade. O problema tem mais a ver
com poltica remuneratria para quadros dirigentes do que com propenso de no-brasilienses a
corromperem-se.

Nomeaes x carreiras
12

Semelhante ao fator Braslia - a mudana para uma capital administrativa.

13

De 6 a 20 meses, segundo estudo do GAO General Accounting Office realizado em 1994 junto a 5 grandes
ministrios, Air Force, Navy e EPA Environmental Protection Agency.
14

Segundo o autor, regras de conduta tica como a quarentena ou a proibio de trabalhar no mesmo setor so
iniciativas que reduzem mas no eliminam o problema (Ackerman, 2000, p.709).
15

Desde 2004 o Chile adotou um sistema inovador de escolha dos dirigentes, que prev ampla divulgao do
posto, definio das competncias requeridas para o cargo, processo seletivo com a escolha de 3 a 5 candidatos, e
submisso dos elegveis deciso final do chefe do Poder Executivo. Ver: Bau Aedo (2005); Lavanderos eSilva
(2008); Costa (2007).

No Brasil, grande parte do debate sobre dirigentes pblicos envolve, alm de aspectos relativos ao
conjunto de cargos de livre nomeao, temas referentes s falhas de estruturao das carreiras e
remunerao no setor pblico. Como mostrou Bresser Pereira (1996), as carreiras so sistematicamente
desmontadas por presses corporativas que conseguem aumentar os salrios iniciais diminuindo a
amplitude salarial da carreira. Por outro lado, a sndrome da isonomia (Barbosa, 1996, p.88) impe
srios limites a que sejam definidas e implementadas polticas salariais diferenciadoras. Esses so
fatores que confluem para a utilizaodos cargos de livre nomeao como complemento salarial de
funcionrios de carreira, confundindo ainda mais o debate sobre dirigentes pblicos.
Os argumentos utilizados pela ministra da Casa Civil, ao buscar explicar o aumento do nmero
de cargos de livre nomeao no governo Lula, exemplificam a confuso: a ministra Dilma Roussef
defendeu o aumento do nmero de cargos como medida voltada profissionalizao do servio pblico,
justificando: Assim cria-se uma meritocracia; se no fizermos isso, perderemos nossos melhores
quadros." (FolhaOnline, 04out07).
Em ocasio anterior, o governo Lula justificou a criao de 2.793 cargos com a necessidade de
substituir funcionrios que haviam sido terceirizados pelo governo anterior

16

. Assim, misruram-se vrios

problemas existentes na gesto de recursos humanos na administrao pblica, o que no contribui para
um debate mais consistente sobre a nomeao de dirigentes pblicos.
O fato de no termos nunca concludo a constituio de uma burocracia meritocrtica, tambm
um fator que impede avanos no debate sobre dirigentes pblicos. O argumento recorrente o da
necessidade de profissionalizao do servio pblico, que algumas vezes utilizado para usar
nomeaes como complementao de salrio, como visto acima, outras significa defender a reserva de
cargos de direo para funcionrios de carreira. A poltica de concursos anuais, iniciada pelo Ministro
Bresser Pereira frente do MARE Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado a partir de
1995, aumentos salariais diferenciados, a poltica de capacitao permanente, e a tentativa de criar a
carreira em Y

17

foram algumas iniciativas de profissionalizao do setor pblico, sem passar pelo

monoplio dos cargos de direo aos funcionrios de carreira.

Sem parti-pris por funcionrios ou outsiders, o ento ministro Bresser Pereira adotou medida
com o objetivo de diminuir as diferenas remuneratrias, antes existentes em prol do funcionrio de
carreira, para possibilitar trazer pessoas de fora da mquina como dirigentes, em condies mais
prximas das oferecidas aos funcionrios; tais medidas, no entanto, foram revertidas pelo governo Lula,

16

Ver Medida Provisria n 163, de 23/1/2004, convertida pelo Senado na Lei n 10.869, de 13/5/2004.

17

Carreira em Y, semelhana da existente em empresas privadas, oferece ao funcionrio a possibilidade de

avanar no apenas por meio de cargos gerenciais, mas tambm por meio de reconhecimento excelncia
tcnica. Na administrao federal, a tentativa foi introduzida com a criao das FCTs Funes Comissionadas
Tcnicas, a partir do ano 2000.

voltando a ter diferenas superiores a 50% favorveis a funcionrios de carreira ao assumirem cargos de
livre nomeao, em comparao aos vindos de fora do Estado

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Quantitativos x poder de nomeao

H uma tendncia geral de clarificar as diferenas entre nomeados temporrios e executivos pblicos.
Os primeiros, birds of passage, vm e vo com a mudana de governo, tm funes de assessoria, so
integrantes de gabinetes ministeiriais e presidenciais e esto ligados a atividades de formulao de
polticas ou interlocuo poltica. J os executivos pblicos d irigem organizaes prestadoras de servio
pblico, tm metas a atingir, estipuladas por meio de contratos de resultados firmados com as
autoridades polticas (ministros). H pases em que os dois grupos so political appointees nomeados
livremente pelo executivo; em outros, o estatuto de senior civil servants distingue o segundo grupo e cria
regras especficas para recrutamento e avaliao.
Assim, as comparaes em torno dos quantitativos de dirigentes pblicos ou de political
appointees so ainda bastante confusas, da mesma forma a comparao em termos de ratio (n de
nomeados x habitantes ou n de nomeados x n de funcionrios permanentes). Para os Estados
Unidos, no executivo federal, h referncia a 1.350 poliical appointees (Longo, 2007, p.169), 3.048 ou
6.000

19

. Para outros pases, estima-se os seguintes nmeros: Nova Zelndia, 36; Gr-Bretanha, 170;

Alemanha, 500; Frana,600; Coria, 1.325

20

A anlise de Light (1995) inicisiva: no o quantitativo que importa, e sim a possibilidade de

nomear pessoas externas ao servio pblico para nveis muito baixos na estrutura da administrao; os
nmeros no importam tanto como a distribuio na hierarquia. Segundo o autor, o problema no reside
no nmero absoluto de assessores presidenciais; os nmeros no importam tanto como o modo pelo
qual se distribuem na hierarquia.
Este um dos problemas no Brasil, onde um simples coordenador de equipe pode ser trazido
no apenas de fora do servio pblico, mas a h limites a respeitar, como tambm de fora da
organizao e aqui o problema no se limita ao debate em torno de insiders ou outsiders. O governo
federal pode exercer ampla margem de discrecionalidade ao nomear: so cerca de 70 mil posies

21

ainda que majoritariamente reservadas a funcionrios mas estes podem ser trazidos de fora da prpria
organizao, de fora do poder executivo, ou mesmo de qualquer esfera de governo, sendo funcionrio
18

Ver Boletim Estatstico de Pessoal, dados referentes remunerao de DAS, comparando a remunerao
integral remunerao mdia resultante da soma do salrio de origem e da parcela referente ao cargo. O Boletim
est dsiponvel em www.servidor.gov.br , Publicaes.
19

Cifras citadas por Geoffrey Shepherd em correspondncia para o IPMN International Public Management
Network (outubro;2007), a partir de estudos do Banco Mundial realizados respectivamente por Nick Manning e
Suzanne Dove, no ano de 2000, e por ele mesmo em 2007.
20

Cifras citadas por Geoffrey Shepherd ver nota anterior.

21

O nmero passou a serpublicado mensalmente no Boletim Estatstico de Pessoal a partir do governo Lula um
grande avano quanto transparncia para tratar o tema das nomeaes de governo.

10

ou aposentado do setor pblico. O poder de nomear, assim amplo, abre possibilidade de acomodao de
interesses poltico-partidrios ou mesmo de cooptao (Pacheco, 2008).

Critrios de nomeao
Trataremos aqui de resumir os critrios de nomeao utilizados pelos governos para nomeao de
dirigentes, retomando os trabalhos anteriormente citados. Veremos que os autores os consideram
legtimos, tendo identificado, na maior parte dos casos empricos analisados, u uso combinado das
distintas estratgias, s vezes com o predomnio de uma delas em setores especficos ou governos
especficos.
Para Geddes (1994), o dilema dos governantes est em escolher entre a necessidade de
sobrevivncia poltica imediata (uso das nomeaes como investimento poltico) e os interesses coletivos
de longo prazo quanto performance econmica e estabilidadedo regime (como investimento
econmico) - e o conflito resulta de que a sobrevivncia do presidente depende tanto da performance
econmica quanto do apoio poltico (p.18); para os partidos que integram a coalizo de governo, o
dilema ainda resultante do problema da ao coletiva. A autora refere-se ainda ao critrio da lealdade
do nomeado ao nomeador, que no exclui, no entanto, o critrio tcnico; pesam aqui diferenas entre
partidos polticos, pois nem todos atraem apoiadores que renam expertise tcnica e gerencial, alm de
experincia.
As escolhas, portanto, sero influenciadas pelo contexto poltico: segundo a autora, presidentes
fortes e seguros, que no enfrentam ameaas de golps militares, ou grande competio de rivais
dentro de seus partidos, ou indisciplina partidria de seus aliados (de seu prprio partido ou de outros
partidos da coalizo), praticam estratgias de nomeao que contribuem para o desenvolvimento de
competncia burocrtica (Geddes, 1994, p.22), baseadas em critrios tcnicos e competncias
gerenciais. Note-se que tais critrios no correspondem clivagem insiders x outsiders, pois referem-se
s competncias dos escolhidos e ao macro-contexto poltico.
Schneider (1991, p.127-130) elabora trs critrios (nomeaes ideiais tpicas) em geral usados
combinadamente. Os critrios so: representatividade (de partidos polticos, grupos de interesse ou
arranjos federativos associados a critrios geogrficos); confiana (lealdade pessoal e afinidade entre o
nomeado e o nomeador, em geral desenvolvida em experincia prvia de trabalho conjunto) e tcnica
(reputao e expertise no seu campo especfico de atuao e conhecimento dos processos operacionais
da rea).
Segundo o autor, a maioria dos noemadores prefere uma variedade de tipos: gente de
confiana para assessores mais prximos e intermedirios, gente mais tcnica para os lados misteriosos
das atividades do rgo e gente representativa quanto o apoio e coordenao externa so cruciais. Em
alguns casos, os nomeadores conseguiram combinar critrios de confiana e tcnicos para conseguir
uma competncia partidria, o que promoveu polticas eficazes (id., p.129-130).

11

Loureiro et al. (1998) consideram apenas dois grupos de critrios de nomeao: os critrios
burocrticos (os que seguem regulamentos previamente estabelecidos, dentro de uma carreira, como
senioridade) e os critrios polticos (que abrangem tambm afinidades pessoais, orientaes tericas ou
ideolgicas comuns, e no apenas o jogo partidrio). Apontam que o pertencimento carreira do prprio
rgo nem sempre fator positivo para acesso aos cargos de dirigentes, seja por serem considerados
mais conservadores, ou por serem vistos como defensores dos interesses de sua corporao e no
suficientemente fiis a quem os indicou observao compatvel com as anlises de Schneider, j
referidas anteriormente.
Gaetani (2002, p.274) elenca como motivos de escolha, ressalvando no ser uma lista exaustiva
de critrios: um conjunto de habilidades e competncias especficas, uma boa rede de contatos, o
conhecimento do mapa de ameaas e oportunidades no setor especfico, uma reputao de liderana
e/ou credibilidade, e um perfil empreendedor ou conservador.

Concluses: reescrevendo as hipteses

Aps mais de uma dcada de experincia dos sistemas de alta direo, praticados nos pases que
lideraram os movimentos de reforma, cabe cotejar os critrios descritos pelos autores citados ao
conjunto de competncias especficas de direo que orientam os processos seletivos de dirigentes. No
caso ingls, o modelo adota seis campos bsicos de competncias de direo: 1) dar propsito e
direo; 2) produzir um impacto pessoal; 3) pensar estrategicamente; 4) conseguir o melhor das
pessoas; 5) aprender e melhorar; 6) centrar-se no servio (Longo, 2002). No Canad, foram definidos
cinco grupos de competencias, que se desdobram em nveis de complexidade diferentes segundo o
nvel gerencial: 1) intelectual (capacidade cognitiva e criatividade); 2) construo do futuro (viso); 3)
gesto (gestopela ao, compreenso organizacional, trabakho em equipe, parceria); 4) relacional
(relaes interpessoais, comunicao); 5) pessoal (vitalidade e resistncia ao stress, tica e valores,
flexibilidade, auto-confiana, conhecimento de sistemas, polticas e programas de governo).
H experincias em curso, no Brasil, que privilegiam a seleo de dirigentes por meio de
processos que valorizam competncias, experincia e viso de futuro para a organizao por exemplo,
a seleo de dirigentes para as organizaes sociais ligadas ao Ministriode Cincia e Tecnologia,
implementada h j dez anos. Minas Gerais tambm tem inovado, adotando prticas de certificao de
gerentes, alm da contratualizao de resultados com dirigentes de entidades um dos componentes
importantes para mudar o relacionamento entre autoridade poltica e dirigente para o foco em
desempenho. Ao mesmo tempo, as nomeaes para o governo federal, no governo Lula, tm utilizado
critrios claramente polticos.
No se trata de reeditar a crena na separao entre poltica e administrao,como fica claro na
anlise da experincia chilena: El Sistema de Alta Direccin Pblica, a diferencia de lo que algunos
errneamente puedan pensar, no pone fin a los cargos de exclusiva confianza del Presidente de la
Repblica. Los altos directivos pblicos son considerados cargos de exclusiva confianza. El Sistema de
Alta Direccin Pblica, es una moderna herramienta de apoyo al Presidente del Repblica para

12

seleccionar a los profesionales mas idneos y calificados para dirigir las instituciones pblicas, a travs
de procesos de seleccin abiertos y transparentes. (Bau Aedo, 2005, p.62-63). O imperativo
desenvolver anlises que dem conta dos desenvolvimentos em curso, e no apenas repitam o legado
histrico. Para isso, necessrio reescrever as hipteses de pesquisa sobre o tema dos dirigentes
pblicos no Brasil, distinguindo de quem se fala (conceituar os dirigentes como categoria analtica), que
competncias detm e que ethos lhes d identidade, os critrios de escolha utilizados pelos governantes
e a combinao entre eles, remetendo ainda aos aspectos das instituies polticas que condicionam e
favorecem o alto poder de nomeao que hoje detm o Executivo federal.

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