Los contratos de gestin vial por resultados del Programa Proyecto Per, a propsito

del II Seminario Internacional Conservacin Vial por Resultados y Nuevas Tecnologas

Mario A. Baca Romero

"El progreso y el desarrollo son imposibles si uno sigue haciendo
las cosas tal como siempre las ha hecho
(Wayne W. Dyer)

I.
1.1

La poltica del Sector Transportes y la necesidad de hacer cambios.Mediante Resolucin Ministerial N 817-2006-MTC/09, del 07 de noviembre de 2006, el
Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) aprob el documento Poltica Nacional
del Sector Transportes, que plantea como Bases, de la nueva poltica nacional del Sector,
las siguientes:

Visin integral de los servicios e infraestructura de transporte.

Gestin integrada del sistema enfocada al usuario para mejorar la eficiencia, la
seguridad y la calidad.
Marco Normativo y organizacin institucional modernos.
Financiacin adecuada para la sostenibilidad del sistema.
Conservacin prioritaria y efectiva de las infraestructuras y su desarrollo de
acuerdo con la demanda y accesibilidad.
Desarrollo tecnolgico y de las competencias del personal.

Sobre esas Bases, y enfocados a transformar el precario estado, fundamentalmente, de la

Red Vial Nacional, el Programa Proyecto Per diseado en PROVIAS NACIONAL, fue
modelando gradualmente un sistema de contratacin de la conservacin que se constituya
en el eje prioritario del desarrollo vial, orientado hacia la obtencin de resultados o niveles
de servicio, con una visin integral pasando de Tramos de carreteras a Corredores Viales,
con una perspectiva de gestin enfocada en asegurar confort para los usuarios, a costos
razonables, en el mejor estndar de conservacin, propiciando un espacio a la creatividad
del Contratista y transfirindole el riesgo del aporte tecnolgico con el que proponga
intervenir los tramos o sectores de la carretera que corresponda, para alcanzar el nivel de
servicio exigido.
Como se aprecia, una de las Bases de la nueva poltica sectorial es la Conservacin
prioritaria y efectiva de las infraestructuras y su desarrollo de acuerdo con la demanda y
accesibilidad. Al respecto, el documento que contiene el desarrollo de dicha Poltica,
seala que:
Es inters del Sector generar institucionalidad para dar prioridad a la
conservacin de la infraestructura de transporte existente, de modo que
se mantenga en condiciones aceptables, es decir, alcanzando los niveles
de servicio que el inters pblico ha definido como apropiados.
El desarrollo de las infraestructuras, debe estructurarse de manera
equilibrada para satisfacer eficientemente la movilidad de pasajeros y
de carga, evitando la sobrecapacidad o saturacin. Igualmente, debe
propenderse a la mayor cobertura de accesibilidad para los
habitantes de las diferentes regiones, con infraestructura acorde con
las necesidades especficas.
El desarrollo de las infraestructuras y los servicios de transporte debe
tener en cuenta de manera especial la conexin con los pases
limtrofes a fin de facilitar las relaciones comerciales, el intercambio
social y el avance cultural.

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1.2

Bajo esa consideracin, se ha ponderado la necesidad de ejecutar mayores obras de

inversin en unos casos o de mantenimiento peridico en otros, que, adems de las
evaluaciones del Sistema Nacional de Inversin Pblica, requieren, en ambos casos, de
estudios definitivos de ingeniera (expedientes tcnicos) antes de licitarse, con lo que la
ejecucin de las obras de inversin o de mantenimiento peridico, no solo se difiere por
la notable demora en el desarrollo de los estudios; sino, se limita a los tramos o sectores
que cuentan con dichos estudios culminados.
Adems de ello, en ese sistema de desarrollo y sostenimiento vial que se sustenta
exclusivamente en la contratacin de obras y que podemos referir como tradicional, el
objeto de cada contrato de obra, es la obtencin de una fbrica al final de un plazo
concreto, ejecutada conforme a un expediente tcnico (aprobado por la Entidad
contratante) y por el precio pactado (y el de sus adicionales por deficiencias del
expediente tcnico o por situaciones de caso fortuito o fuerza mayor).
En este escenario tradicional, es la Entidad (MTC PROVIAS NACIONAL) la responsable,
en trminos generales, de la calidad del Expediente Tcnico, de las modificaciones que
surjan durante la ejecucin de la obra (va adicionales) y una vez entregada la obra, de
su mantenimiento. No existe una transferencia real de riesgos al Contratista pues si ste
ejecuta los trabajos de acuerdo con la receta y con el acompaamiento del supervisor de
obra, salvo una mala prctica de la ingeniera de parte del contratista, el resultado ser
atribuible a dicho expediente tcnico y el ejecutor de la obra no habr sino, cumplido
con hacer lo que se le dijo que hiciera.

1.3

Mencin especial debemos hacer al sistema, igualmente tradicional, de actuar frente a las
emergencias viales, las que, sabemos, ocurren en las diferentes regiones de nuestro pas,
especialmente en la sierra y selva cclicamente en los meses de lluvias, entre diciembre y
abril de cada ao, y pueden generar dificultades ocasionales, generalmente vinculadas a la
crecida de los ros; cuando no, a accidentes o circunstancias de fuerza mayor.
Por definicin, la emergencia vial es el Dao imprevisto que experimenta la va por
causa de las fuerzas de la naturaleza o de la intervencin humana, y que obstaculiza o
impide la circulacin de los usuarios de la va.; es decir que cualquier evento que
interrumpa la conectividad en las vas califica como una emergencia vial, siendo
responsabilidad del MTC PROVIAS NACIONAL, mantener integrado al pas. La
ocurrencia de una emergencia vial, acciona los mecanismos de respuesta.
Esos mecanismos de respuesta tradicionales, son fundamentalmente dos; (i) la atencin de
emergencias por administracin directa; y, (ii) la atencin de emergencias por contrata.
En el primer caso -administracin directa-, nuestras oficinas desconcentradas (Unidades
Zonales) deben acudir con su personal, maquinaria y equipo a atender la emergencia, hasta
recuperar la conectividad de la va. En la actualidad, el equipo mecnico de POVIAS
NACIONAL ha sido transferido a los Gobiernos Regionales, en concordancia con la poltica
de descentralizacin del Estado Peruano, por lo que la capacidad para este tipo de acciones
es restringida, lo que en muchos casos determina que se deba actuar bajo la segunda
forma; es decir, por contrata. En estos casos, las mismas oficinas desconcentradas deben
efectuar las contrataciones que sea necesarias para atender la emergencia; no obstante, en
estos casos, la contratacin debe observar las formalidades de la Ley de Contrataciones del
Estado y aun cuando la ley exonera a las Entidades de la obligacin ordinaria de convocar a
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un proceso de seleccin, las formalidades propias de la contratacin no estn excusadas,
por lo que la accin que se implemente para atender una emergencia vial por contrata, no
prospera con la inmediatez necesaria y las mltiples acciones administrativas le restan
oportunidad a la intervencin y postergan el restablecimiento de la conectividad de la va
en perjuicio del usuario.
Adems del factor oportunidad, las contrataciones que se efectan en el contexto de una
emergencia ya producida, ocasiona una natural distorsin en los precios, trasladndose el
mayor costo derivado de la urgencia, al contratante (Estado).
Resumidamente, no solo en la mayora de casos es difcil atender una emergencia vial de
manera oportuna o al menos, con la celeridad que los afectados por estos eventos
reclaman, sino que al efectuarse las contrataciones en el contexto de una emergencia ya
producida, los costos sern los que correspondan a la oportunidad y urgencia con que se
hagan los requerimientos.
1.4

Otro factor a considerar es el aprovechamiento de la informacin tcnica y econmica que

producen los caminos. El comportamiento de los caminos responde a una dinmica
variable: El volumen y tipo de trfico que circula por la va, el origen y destino de ese
trfico, de los pasajeros y de la mercanca que se transporta, la identificacin de zonas o
puntos crticos de la carretera, las existencias o inventario de la va, sus elementos,
ubicacin y funcionamiento, las necesidades de la carretera, etc.
Como se sabe, la Carretera, como infraestructura de uso pblico, genera un conjunto de
informacin tcnica y econmica que puede traducirse en conocimiento que sirva como
herramienta para la gestin y el planeamiento de desarrollo de la va, as como para
mejorar el servicio en beneficio del usuario. El relevamiento de la informacin fuera de
los contratos que se celebran en el marco del Programa Proyecto Per, no existe como
un conjunto de acciones integradas, sino como un programa de consultoras que
eventualmente contrata PROVIAS NACIONAL - MTC.

1.5

Consecuentemente, bajo los sistemas tradicionales de desarrollo y sostenimiento de la

infraestructura vial; as como, bajo la forma tradicional de atender las emergencias viales,
obtener la informacin que producen las carreteras o realizar otras actividades de control o
fiscalizacin en las Carreteras, no se consiguen los resultados congruentes con la poltica
sectorial, puesto que:

No existen estudios concluidos, de pre inversin y definitivos; para la rehabilitacin y

mejoramiento ni para el mantenimiento peridico de las carreteras y puentes de
toda la Red Vial Nacional o los que estn en proceso no culminan oportunamente, se
observan o atrasan, retrasando consigo la concrecin de la ejecucin de obras
pblicas, generando una justificada disconformidad social.
Por sus altos costos y las evaluaciones econmicas del sistema de inversin pblica la
mayora de Obras se ejecutan respecto de Tramos de Carretera que por s solos no
cumplen una funcin integradora y no llegan a brindar una amplia accesibilidad
como lo propugna la poltica del Sector.
El sistema tradicional propicia un desequilibrio en la distribucin de las
responsabilidades. La Entidad es responsable del expediente tcnico y de las
modificaciones que se produzcan en obra y tambin es responsable del
mantenimiento despus de entregada la obra.
No es posible (en el sistema tradicional) intervenir oportunamente ante las
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emergencias viales, existe una recargada gestin administrativa necesaria que no se

condice con un resultado ptimo, adems de pagarse sobreprecios como
consecuencia de la urgencia de las contrataciones.
No se cuenta con informacin inmediata de la evolucin de la carretera y se
multiplican esfuerzos en acciones aisladas que podran integrarse y tercerizarse.
No se implementan otros mecanismos que facilitaran el crecimiento futuro de la
infraestructura en funcin a la demanda que generen, como la identificacin,
sealizacin y proteccin del derecho de va, ni se implementan mecanismos de
fiscalizacin para la conservacin de esa infraestructura (caminos y puentes), a
travs del control de peso de los vehculos de carga y pasajeros.

II.

El Programa Proyecto Per como una etapa del proceso de mejora continua.-

2.1

Frente a esta situacin, el Programa Proyecto Per plante desde un primer momento, la
alternativa de celebrar contratos de conservacin por niveles de servicio, sobre corredores
viales y por plazos no menores a tres aos, tercerizando en forma plena un conjunto de
actividades de conservacin vial que abordan cuatro rubros, a nuestro entender,
prioritarios: a) la conservacin rutinaria, b) la conservacin peridica, c) la atencin de
emergencias viales; y, d) la obtencin (relevamiento) de informacin que produce la
carretera.
Las contrataciones que se vienen efectuando se encuentran aun en un proceso de
implantacin y consolidacin, tanto en cuanto a sus alcances, los mismos que son variables
no solo en plazo (tres, cuatro y cinco aos), sino tambin en sus objetivos, extensin y
caractersticas de las Carreteras, pues en unos casos comprenden corredores viales que
alternan tramos asfaltados y afirmados.

2.2

En el caso de vas no pavimentadas, se ha previsto la inclusin de soluciones bsicas o

pavimentos econmicos para proteccin del afirmado y tambin hubo contratos de tres
aos, cuyos alcances, limitados por razones presupuestales, tenan como objeto recuperar
y asegurar la transitabilidad bajo determinado nivel de servicio en vas afirmadas (sin
proteccin de afirmado).
De igual forma, en vas asfaltadas, se ha considerado la implementacin de sistemas de
reciclado con asfaltos espumados o emulsiones a travs del empleo de equipo que asegura
un ciclo de trabajo - resultado completo, in situ, minimizando adems el impacto ambiental
de la actividad.

2.3

Son elementos comunes en las contrataciones efectuadas dentro del Programa Proyecto
Per, las siguientes:
(i)

(ii)

(iii)

Que no se realiza mejoramiento ni rehabilitacin de las vas, los contratos no

incluyen obras civiles de ensanche, terraplenes, obras mayores ni cambio de trazos,
se trabaja sobre la plataforma existente de la va con la finalidad de alcanzar un nivel
de servicio.
Que la Entidad no requiere de estudios definitivos de ingeniera (expediente tcnico)
para la realizacin de los trabajos de conservacin peridica (proteccin de
afirmado) que se incluyen en los Trminos de Referencia. Estos se elaboran a partir
de visitas de campo, data e informacin existente de la Carretera.
Que la visin de las contrataciones est enfocada en obtener un nivel de servicio
para el corredor vial y asegurarlo en el tiempo de manera sostenida, de modo que en
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(iv)

2.4

la medicin peridica (mensual) del estado de la carretera, se penalice cualquier

resultado que se site debajo del nivel de servicio esperado.
Que el objeto de la Entidad es contratar la gestin de un corredor vial, que
contempla un conjunto de prestaciones peridicas (conservacin rutinaria y
relevamiento de informacin), puntuales (conservacin peridica) o extraordinarias
(atencin de emergencias viales) de distinto tipo.

Asimismo, a travs de la experiencia captada es posible afirmar que, asegurar un resultado

ptimo o medianamente razonable depende de que se cumplan, cuando menos, tres
condiciones esenciales; a saber:
a)

b)
c)

Que las diversas prestaciones (conservacin rutinaria, peridica, relevamiento de

informacin y atencin de emergencias viales) se desarrollen en forma conjunta y
articulada sobre un corredor vial y en un contrato de mediano plazo,
Que la prestacin del servicio sea brindada por un contratista responsable con
experiencia en trabajos de conservacin; y,
Que, se cuente con una supervisin de servicios eficiente, exclusiva, permanente y
proactiva.

Los trabajos de conservacin peridica (proteccin de afirmado en los casos de vas no

pavimentadas de bajo volumen de trnsito, reciclado de asfaltos u otras formas de
intervencin en vas pavimentadas de alto volumen de trnsito) que forman parte de las
prestaciones que se vienen implementando en las carreteras contratadas bajo el esquema
del Programa Proyecto Per no constituyen un objeto o propsito autnomo e
independiente del conjunto, sino que se complementan con las actividades de
conservacin rutinaria (antes y despus de la conservacin peridica) y la presencia en
forma permanente del contratista en la carretera, lo que asegura la oportunidad para
prevenir el deterioro prematuro de la intervencin efectuada, cuando no, para corregir
alguna deficiencia originada en dicha intervencin (conservacin peridica).
2.5

Como se aprecia, las distintas prestaciones que se vienen incluyendo en este tipo de
contratos conforman el conjunto de necesidades que el MTC PROVIAS NACIONAL,
necesita satisfacer para poder ofrecer al usuario (pasajeros y su carga) una infraestructura
en condiciones de trnsito ms eficientes; pero dichas necesidades no son las nicas. Se
sostiene que la va, una vez intervenida a travs de estos contratos, tendr gradualmente
mayores posibilidades de incrementar sus volmenes de trfico, al punto de poder ser
receptora de inversin; es decir, que su evaluacin constante permita la ejecucin de
proyectos de desarrollo de la infraestructura en estndares mayores, frente a esa
posibilidad, constituye un factor importante identificar y en la medida de lo posible,
sealizar y resguardar el derecho de va de la carretera en su condicin actual, pues
precisamente pensando en el futuro, sera importante tener sino toda, la mayor longitud
debidamente identificada y protegida, a fin que las acciones por la recuperacin del
derecho de va cuando se hagan los estudios definitivos sea ms clere y menos compleja
de lo que resulta en la actualidad en que las mquinas de los contratistas avanzan en la
medida que los terrenos se van liberando.
De igual forma, otra actividad importante para garantizar el uso adecuado de las carreteras
y puentes de la Red Vial Nacional y consecuentemente, el cumplimiento de la vida til
proyectada de la Carretera, es el control de pesos vehicular. En el tiempo, esta actividad ha
constituido un esfuerzo importante del Sector; no obstante, su implementacin, control y
sostenimiento tambin ha supuesto una erogacin importante de recursos sin llegar a
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cubrir incluso todos los puntos de la Red Vial Nacional que requieren tal control. En esa
medida, los nuevos contratos deben incluir prestaciones de registro de pesos de los
vehculos, accin que puede tener el soporte administrativo de la fiscalizacin, con lo que la
prestacin contractual se vera complementada con el acto administrativo a cargo de la
Superintendencia de Transportes (SUTRAN).
Por su parte, la atencin de las emergencias viales dentro de los contratos del Programa
Proyecto Per, han permitido superar las dificultades propias del sistema tradicional
administracin directa y contrata por situacin de emergencia), pues UNO, el Contratista
tiene presencia permanente en el Corredor Vial; DOS, la atencin de las emergencias y el
restablecimiento de la conectividad es una prestacin obligatoria a cargo del contratista;
TRES, se logra una accin oportuna y sostenida frente a cada emergencia; CUATRO, los
costos de la atencin de cada emergencia estn pactados desde el inicio del servicio, por
metro cbico y recursos (materiales y humanos), con lo que se neutraliza la distorsin
producida por la urgencia; y, CINCO, se cuenta con recursos disponibles (bolsa de
emergencias) para la atencin de los siniestros.
III.

La definicin de los costos.-

3.1

Elemento fundamental ha sido y es la definicin de los costos o el establecimiento de los

valores referenciales con los que se sale a concursar estos servicios de gestin que
contienen una variedad de propsitos o prestaciones.
De acuerdo con la legislacin vigente, para poder establecer un precio base (o valor
referencial) a suma alzada, debemos estar en condiciones de determinar con plena
exactitud, dicho precio. La excepcin a esa regla, solo es aplicable cuando se trata de
contratos de obra a ejecutarse por la modalidad de concurso oferta, en la que, siendo un
mismo proveedor quien rene las cualidades de proyectista y ejecutor de la obra, es decir,
que ste ejecutar la obra conforme el expediente tcnico preparado por el mismo, la
lgica legal es que sea al costo de su oferta.

3.2

Ahora bien, salvo en una fbrica convencional, las obras de infraestructura vial presentan
tanta incertidumbre como extensa es la carretera o red que se vaya a intervenir, de ah que
el sistema de precios unitarios resulte ser el de uso ms generalizado, donde el metrado o
cantidad especfica y menor, resulte ser la unidad de medida para cuantificar la Obra y
amortiguar el impacto derivado de la falta de precisin del expediente tcnico.
En el caso de los contratos de conservacin por niveles de servicio o como en rigor
corresponde denominarlos, de gestin y conservacin vial por niveles de servicio o
resultados, se enfrentan las variables de tiempo (plazos no menores a tres aos y con
perspectivas de superar los cinco aos) y longitud (corredores viales), por lo que antes de
definir en nmeros el costo de cada actividad, era necesario determinar cul sera el
sistema de contratacin ms adecuado.

3.3

Una primera experiencia fueron evidentemente los dos primeros servicios de conservacin
por resultados, que se contrataron a suma alzada para sendos corredores viales en Puno y
en Tacna, cuya experiencia permiti avanzar en la definicin del sistema y aproximarnos a
los precios unitarios pero con un rediseo de la unidad de medida.

3.4

La lgica de los niveles de servicio y la transferencia del riesgo al Contratista debe ser
concordante con la afirmacin que el inters de la contratacin est enfocada en el
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resultado antes que en el mtodo; entendiendo por tal, al metrado, cantidad especfica o
recurso detallado que se emplea para cumplir la prestacin.
Bajo ese criterio, la condicin imprescindible siempre ha sido, sincerar toda la informacin
disponible frente al potencial proveedor, a fin que su voluntad de contratar se forme sobre
la base que la informacin que se le brinda es la disponible, con absoluta conciencia de que
no se cuentan con estudios definitivos (expedientes tcnicos) de las carreteras (de contarse
con ellos contrataramos la ejecucin de la Obra correspondiente) y que con lo que se
cuenta es un conjunto de informacin referencial sobre el nivel de intervencin que debe o
puede tener la Carretera y sus caractersticas fsicas.
A partir de esta data, se empezaron a construir unidades de medida para establecer un
sistema de precios unitarios ad hoc para estos contratos por resultados.
3.5

En trminos gruesos, las unidades de medida fueron fundamentalmente tres: el kilmetro

ao, para prestaciones de conservacin rutinaria y relevamiento de informacin; el
kilmetro para el pago de la conservacin peridica y el metro cbico y/o los recursos, para
atencin de emergencias viales.
En el primer y segundo casos (kilmetro ao y kilmetro) la unidad de medida representa
un conjunto de actividades y recursos, los que sean necesarios, para que la prestacin se
considere satisfecha y se pague.
Como es de esperar, al no contarse con estudios definitivos de ingeniera de cada carretera,
el valor referencial de cada contrato del Programa Proyecto Per carece de precisin
aritmtica, pero no resulta menos incierta que la forma tradicional de intervenir las
carreteras en las que se cuenta con un expediente tcnico de obra.
En efecto, en los Contratos del Proyecto Per, los mayores recursos estn destinados a la
conservacin peridica, como actividad puntual en la que el aporte en innovacin
tecnolgica que propone implementar el Contratista resulta el factor que marcar la
diferencia entre el estado en que ste recibe la carretera y el estado en el que debe
conservarla hasta el final del contrato.

3.6

Hay un lapso, estimado generalmente en seis meses, en el que el Contratista se familiariza,

conoce y realiza estudios de la carretera que le permitan hacer una propuesta a nivel de
conservacin (proteccin de afirmado) o reciclamiento de asfalto en el caso de carreteras
pavimentadas, que incluir en un Plan de Conservacin y que le permite (al Contratista)
alcanzar y mantener el nivel de servicio pre establecido y asumir el riesgo que le transfiere.
Esta propuesta, debe tener caractersticas proporcionales o aproximadas con aquella que
se expresa en los Trminos de Referencia del Servicio y que sirvi de base para plantear el
Valor Referencial, de ningn modo podr suponer un incremento en el monto del contrato
(adicional) y deber permitirle al Contratista garantizar el cumplimiento del nivel de servicio
exigido en los documentos contractuales.
As por ejemplo, los costos aproximados de las intervenciones en conservacin peridica
que se implementan en el marco del Programa Proyecto Per, son los siguientes:

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CONSERVACIN PERIDICA
Sobre afirmado
Sobre afirmado estabilizado
Con pavimento bsico
Con reciclado de pavimento

3.7

COSTA
S/. x Km.
45 870, 00
218 560,00

SIERRA
S/. x Km.
55 088,00
89 450,00
244 665,00
477 692,00

SELVA
S/. x Km.
87 600,00
213 580,00
405 560,00

Sin embargo, en las Obras de mantenimiento peridico que se contratan con sujecin a un
expediente tcnico aprobado por la Entidad, el presupuesto del expediente tcnico tiene
carcter de valor referencial, por lo que el primer valor de la Obra ser el de la propuesta
econmica.
Tomemos como ejemplo la ejecucin de la Obra de Mantenimiento de la Carretera:
Panamericana Norte (Ruta 1N), Tramo: Sullana - Puente Macar" (Km. 1032+100 al Km.
1160+160), cuyo valor referencial (presupuesto del expediente tcnico) fue de poco ms 62
Millones de Nuevos Soles, mientras que el monto contractual, equivalente al de la oferta
econmica fue superior a los 66 Millones de Nuevos Soles y el monto final, luego de
adicionales y deductivos fue de 68 Millones de Soles; igualmente su plazo de ejecucin,
inicialmente previsto para 360 das calendario con fecha de trmino para el mes de agosto
de 2009, concluy en diciembre de dicho ao, previa aprobacin de las ampliaciones de
plazo correspondientes.
El cuadro siguiente, ilustra sobre la evolucin de las prestaciones adicionales y deductivos
aprobados.

Como se aprecia, el costo promedio de intervenir una carretera con pavimento bsico en
Costa, bajo la estrategia del Programa Proyecto Per, por los mismos 128 Kilmetros,
sera de alrededor de 27 Millones de Nuevos Soles mientras que reciclar el pavimento de
una carretera de la misma extensin en Sierra, ser de aproximadamente 61 Millones de
Soles; en cualquier caso, sin posibilidades de incrementar dicho monto por adicionales en la
actividad principal (colocacin de pavimentos bsicos o reciclado); salvo circunstancias
particulares que podra ser el incremento extraordinario del trfico en sectores puntuales
que producen un deterioro prematuro del pavimento bsico; o en todo caso, por requerirse
mayores prestaciones en colocacin de sealizacin vertical, reductores de velocidad,
elementos de seguridad, alcantarillas o badenes, y de ser as, tales prestaciones sern las
necesarias para asegurar el correcto funcionamiento de la va, pero en ningn caso
mayores al 25% del monto contractual por tratarse de un servicio (de gestin vial), cuando
de acuerdo a la legislacin vigente las Obras pueden, con la aprobacin de la Contralora
General de la Repblica, llegar hasta el 50% del monto contractual.
8

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IV.

El marco legal para la contratacin de servicios de gestin vial por resultados que
incluyen actividades de conservacin peridica.Las diferencias son evidentes no solo en los costos que se manejan en un sistema (servicios
de gestin vial) y en otro (obra); sino tambin en la finalidad contractual.

4.1

Mientras que en el caso de una obra, sujeta a un expediente tcnico, el producto (fbrica)
debe responder a dicho expediente, con las modificaciones propias de sus adicionales y la
finalidad es la obra misma. Tal como lo hemos indicado en prrafos anteriores, en el caso
de los servicios de gestin y conservacin vial por resultados, la finalidad es un estado o
nivel de servicio permanente para la carretera durante todo el plazo del contrato, al que se
debe llegar luego de las intervenciones en conservacin peridica, rutinaria y atencin de
emergencias viales.

4.2

Ahora bien, siendo que la definicin del objeto de la contratacin corresponde a cada
Entidad, el MTC a travs de PROVIAS NACIONAL decidi que para implementar las polticas
sectoriales no bastaba seguir ejecutando obras y realizando mantenimiento rutinario en la
forma tradicional; sino que era necesario innovar. Debo destacar al concluir en estos
trminos, que es competencia de cada Entidad definir las caractersticas tcnicas de lo que
se pretende adquirir o contratar. Este es no solo un enunciado sino un principio
fundamental de toda contratacin, por lo que constituye un deber diligente de parte de la
Administracin que la definicin del objeto contractual sea, tanto como razonable, fsica y
jurdicamente posible.
En ese sentido, una vez identificado el objeto y determinada la razonabilidad del
emprendimiento, es necesario identificar la forma contractual idnea y congruente con
dicho fin, para lo cual caba preguntarse:
El modelo tradicional de la contratacin de obra que requiere de un expediente tcnico
previamente aprobado, que adems es altamente sensible a las fallas o deficiencias de
dicho expediente tcnico, que puede tener adicionales de hasta el 50% del valor de la obra,
que se paga contra valorizacin o avance de obra, cuyas paralizaciones generan la
obligacin de reconocer gastos generales por ampliaciones de plazo, que no transfiere
riesgos al contratista y que culmina con la entrega de la obra -, sirve efectivamente a los
fines de una nueva poltica sectorial cuya visin de las carreteras es la de herramientas de
integracin; sirve al objetivo de intervenir corredores viales donde se controlen niveles de
servicio y se busque un resultado permanente en contratos que superen tres o ms
ejercicios presupuestales?
La respuesta a la pregunta anterior es no. Consecuentemente, el modelo contractual a
emplearse tena y tiene que ser aqul que se ajuste a la finalidad contractual y ste a su vez
se legitima cuando las partes, en ejercicio de la autonoma de su voluntad: Contratan; es
decir, manifiestan un inters concurrente con el objeto del contrato, en la conviccin que
ste es tcnicamente razonable y fsica y jurdicamente posible.

4.3

Al efecto, es consustancial a este anlisis referirnos a las definiciones que hace la Ley de
Contrataciones del Estado (propiamente el Anexo de Definiciones del Reglamento de dicha
Ley) respecto de dos conceptos fundamentales para los fines del presente escrito: Me
refiero a las definiciones de Obra y de Servicio.

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Sobre la primera, el Reglamento define a la obra como la Construccin, reconstruccin,
remodelacin, demolicin, renovacin y habilitacin de bienes inmuebles, tales como
edificaciones, estructuras, excavaciones, perforaciones, carreteras, puentes, entre
otros, que requieren direccin tcnica, expediente tcnico, mano de obra, materiales
y/o equipos..
Por su parte el servicio en general, ser La actividad o labor que realiza una persona
natural o jurdica para atender una necesidad de la entidad, pudiendo estar sujeta a
resultados para considerar terminadas sus prestaciones..
Salta a la vista en primer trmino, que ni el mantenimiento ni la conservacin han sido
expresamente citados en el conjunto de actividades que taxativamente caracterizan a
las obras, y en segundo lugar, que los servicios pueden estar sujetos a resultados.
4.4

De otro lado, el rgano rector en materia de contrataciones del Estado (el CONSUCODE
en su oportunidad y actualmente el OSCE), ha expresado (PRONUNCIAMIENTO N 3462007/DOP del 20 de noviembre de 2007) que la contratacin que tiene por finalidad
asegurar un estndar preestablecido, constituye un contrato de gestin.
De manera precisa, seala lo siguiente:
() la Entidad sostiene que el presente proceso tiene como objeto la
contratacin de una persona natural o jurdica que preste el servicio
de conservacin vial, cuya caracterstica principal es la obligacin del
contratista de mantener los caminos a su cargo siempre o mejor que
el estndar predefinido. Es, por tanto, un contrato de gestin en el
que se encomienda al contratista tomar las acciones que considere
pertinentes a fin de alcanzar los resultados preestablecidos; en ese
sentido, el contratista es el que decide que tareas debern realizarse
y en que dimensin, debiendo disponer su ejecucin antes de que se
sobrepasen los estndares previstos.

Por su Parte, el CEPAL en su Serie Recursos Naturales e Infraestructura N 56, publica un

estudio del Dr. Alberto Bull sobre Mejoramiento de la gestin vial con aportes especficos
del sector privado, que en relacin a los alcances del contrato de gestin vial seala lo
siguiente:
Un contrato de gestin vial puede tener alcances muy variables, pues
puede limitarse a encomendar slo parte o toda la conservacin, o
abarcar en mayor o menor grado las necesidades de desarrollo. No es el
alcance ni tampoco la cobertura en kilmetros de vas lo que define el
carcter del contrato, sino el hecho de delegar en un contratista la toma
de decisiones sobre las acciones especficas que deben realizarse.

A su vez, el autor destaca que stos (los contratos de gestin vial) pueden otorgarse bajo
el rgimen normal de contratos de trabajos o servicios efectuados en las vas pblicas, o el
rgimen de las concesiones ().
4.5

De este modo, se consolida el criterio que la gestin vial es un concepto que est por
encima de la obra especfica como propsito concreto y limitado; siendo que el marco legal
para la contratacin de servicios de gestin y conservacin vial por resultados, es en
principio la Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento, en tanto que la modalidad
contractual correspondiente al objeto de contratacin es la de servicios, en tanto se trata
de un conjunto de prestaciones cuyo cumplimiento se mide por niveles de servicio o
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Los contratos de gestin vial por resultados del Programa Proyecto Per, a propsito
del II Seminario Internacional Conservacin Vial por Resultados y Nuevas Tecnologas
resultados y no se limita a la obtencin de una obra pblica especfica.
V.

Las conclusiones.En ese orden de ideas, la definicin del objeto de las contrataciones que venimos
efectuando en el marco del Programa Proyecto Per es el de la gestin vial, donde a
partir de un estado inicial de la va, se fijan estndares que pueden alcanzarse en el
mbito de la conservacin, actividades puntuales a realizar cuya metodologa las decide el
contratista, otras actividades o prestaciones para el aseguramiento del derecho de va, la
preservacin de los caminos y el aseguramiento de la conectividad permanente de los
corredores viales. De este modo se privilegia el resultado.
No obstante, la estrategia del Programa Proyecto Per no es esttica y prximamente se
ha previsto implementar contratos de rehabilitacin o recuperacin y mantenimiento
(CREMA), que combinen la ejecucin de obras de inversin (que cuenten con estudios
definitivos) en tramos puntuales que satisfacen los parmetros del sistema de inversin
pblica, en este caso s, la Obra, se ejecutar en un Tramo o Sector de un Corredor Vial, y
simultneamente se prestarn servicios de conservacin rutinaria, conservacin peridica
(aplicacin de soluciones bsicas) en el resto de Tramos, adems del relevamiento de
informacin, atencin de emergencias viales, derecho de va y pesajes de todo el corredor
vial, y por perodos que podran ser superiores a los cinco aos.
Consecuentemente, el Programa Proyecto Per tiene distintos frentes. En unos casos,
podemos afirmar que se trata de un estado del proceso de mejora continua de la red vial,
en el que ningn sector o tramo de carretera en el pas se encuentre fuera de servicio o
brinde un servicio deficiente a los usuarios (lo que es equivalente a estar fuera de servicio).
A travs de las actividades de conservacin o alternando la Obra y la conservacin (en
contratos CREMA), es posible transformar el estado de las carreteras que, de seguir sin
mantenimiento o con programas de mantenimiento deficitario o tradicional, no cumplirn
sus fines ni tendrn posibilidades de ser receptoras de inversin. A travs del programa
Proyecto Per se comparte con el sector privado (contratista) la gestin de la carretera,
con una visin integradora y enfocada en el usuario.

Lima, agosto de 2010.

Abogado de PROVIAS NACIONAL

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