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La CONAGO y el federalismo fiscal

Marco Vinicio Guillén Guevara*

Sumario.-
1. Introducción; 2. Concepto de federalismo; 3. Federalismo fiscal;
3.1 El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal; 4. CONAGO
antecedentes; 4.1 CONAGO objetivos; 4.2 CONAGO comisiones;
5. CONAGO y federalismo fiscal; 5.1 Convención Nacional
Hacendaria; 6. Conclusiones; 7. Fuentes de consulta

1) Introducción.-

Todo gobierno requiere de recursos públicos para sostenerse y


poder hacer crecer la economía tanto de sus municipios en una
primera instancia, como de sus estados y del país mismo.
Desgraciadamente, en la actualidad, el exceso de burocracia, la
corrupción, los viciados manejos políticos y demás problemas que
una sociedad como la Mexicana presenta en su sistema de
gobierno hace necesaria la evaluación del sistema actual. El pacto
entre el centro y los estados, que funcionó hasta principios de los
años ochenta entró en crisis y, aunado a la alternancia del gobierno
en el año 2000, la respuesta fue la creación de la Asociación
Nacional de Gobernadores en Agosto de 2001. Es ella la precursora
de lo que actualmente se conoce como Convención Nacional de
Gobernadores, CONAGO, y en este trabajo se pretenden señalar
los principales logros y deficiencias que este organismo en materia
de Federalismo fiscal ha aportado al país.

2) Concepto de federalismo.-

Etimológicamente, el término “federalismo” proviene de la voz latina


foedus, que significa unión, alianza, pacto o acuerdo; términos que
hacen referencia a la forma de estructuración y organización de
asociaciones humanas y que en la ciencia política se asocian como
la unión de diferentes conjuntos políticos que, a pesar de su
asociación, conservan su carácter individual.1

*
Maestro en Auditoría, Estudiante del programa de Doctorado en estudios fiscales por la FCA-UAS
1
Vease www.senado.gob.mx/iilsen/content/lineas/Federalismo_Fiscal.pdf, 26/01/2010
Johannes Althusius, quien es considerado como uno de los grandes
exponentes del federalismo, establece al estado como una
comunidad superior; la cual esta conformada por la unión de varias
inferiores que, independientemente de ello, no pierden ni su
individualidad ni su autonomía.2

También señala en su obra, que una de las principales


características del sistema federal, es que la autoridad surge desde
abajo, las entidades federativas o estados que lo conforman. Por lo
tanto, la comunidad superior no sería un estado federal, sino una
reunión de estados.3

Esta forma de gobierno se puede considerar una convención, o


asociación entre diversas entidades o pueblos con el fin común de
crear una entidad mayor que las represente, no por lo cual estas
pierden su personalidad ni sus facultades. Todo esto se logra
mediante el llamado pacto federal entre las diversas entidades, que
nos es otra cosa más que una Constitución escrita.

En esta se establecen las potestades que le otorgan al nuevo


estado, en ella se estipula y regula la alianza o unión en que todos
los estados soberanos expresan y acuerdan, por medio de sus
representantes, los derechos que cederán a la Federación, para el
bien general de la misma.

Cabe señalar que, Faya Viesca (1988) manifiesta “es consustancial


al federalismo la existencia de dos estructuras constitucionales e
interdependientes: la organización constitucional federal, y la
organización constitucional local. Las dos emanan del Pacto
Federal expresado en una Constitución escrita”.4

Una vez establecido el pacto federal en el que se integraba nuestro


país, comenzaron a surgir las tensiones entre poderes y órdenes de
gobierno, desgraciadamente debido al peso que siempre tuvo el
presidencialismo en aquellos tiempos, todas estas tensiones fueron
moderadas o sencillamente desaparecieron.

Sin embargo, el problema de la concentración del poder y de los


ingresos no pudo ser erradicado. El poder se concentró en unos
2
Vease http://www.allacademic.com/meta/p_mla_apa_research_citation/0/6/4/9/3/p64932_index.html,
26/01/2010
3
Ídem, 26/01/2010
4
Faya Viesca, Jacinto. El Federalismo Mexicano (Régimen Constitucional del Sistema Federal), Ed.
INAP. México, 1988. P. 25.
cuantos grupos políticos y en el Presidente en turno, la riqueza en
los allegados a estos y el desarrollo del país en unas cuantas
regiones del mismo, no expandiéndolo a toda la republica.

El desarrollo no fue igual para todos, las diferencias sociales entre


estados se incrementaron y algunas regiones del país quedaron
marcadas por el grado de pobreza y retraso económico-social en el
cual viven. El régimen político de ese entonces llevaba una clara
línea de centralizar las funciones del país, por lo cual los estados
fueron viendo limitadas sus potestades primero y sus ingresos
después.

Con el transcurso del tiempo sin embargo, la federación ha ido


delegando responsabilidades a los Estados primero, y a los
municipios después. Dentro de estas competencias podemos
señalar la educación, la salud y la seguridad pública; a pesar de
esto, una de las mas importantes la federación la sigue reservando
para si casi en su totalidad, la fiscal.

3) Federalismo fiscal.-

Aghón y Casas entienden por federalismo fiscal: “el funcionamiento


de un sistema fiscal en el cual participan diversos sectores de la
administración. En términos más específicos, corresponde a un
campo de la teoría fiscal que estudia, tanto la asignación apropiada
de funciones y el uso eficiente de instrumentos fiscales en cada uno
de los niveles de gobierno, como el tipo de relaciones fiscales que
se da entre ellos, particularmente en lo que se refiere a la
efectividad de los mecanismos de transferencias
5
intergubernamentales.”

Dicho en otras palabras, el federalismo fiscal se basa en la


distribución entre los distintos niveles de gobierno de las facultades,
potestades y responsabilidades en materia de ingresos y gasto
público.

Para que toda entidad pública ejerza sus labores de manera


correcta requiere tener los suficientes recursos para salir adelante.
Si estos se limitan, los estados se ven paralizados con todas las
consecuencias que esto acarrea.

5
Aghon, Gabriel y Casas Carlos. Análisis Comparativo de los procesos de descentralización fiscal en
América Latina, Federalismo Fiscal, CEPAL, 1996. P. 48.
3.1) Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.-

Ordenar y repartir el ingreso de los estados ha sido un problema


recurrente en nuestro país. Las Convenciones Nacionales Fiscales
pretendieron establecer acuerdos para ordenar las fuentes de
ingreso público y dar certidumbre a las finanzas de los tres órdenes
de gobierno.

Antes de la aparición de los primeros antecedentes claros de la


coordinación fiscal, la situación existente en esta materia en México
se caracterizaba por los múltiples impuestos federales, estatales y
municipales; la complejidad del sistema tributario y la existencia de
leyes fiscales a menudo contradictorias e inequitativas.

Para corregir esta situación se realizaron, inicialmente, las


convenciones nacionales fiscales.

La historia de las convenciones es la historia de la lucha por mejorar


el sistema fiscal y de participaciones congruente con la realidad
socioeconómica en que se vive. Con este propósito se realizaron
las Convenciones Nacionales Fiscales de 1925, 1933 y la última
celebrada en 1947.

Sin duda, las Convenciones Nacionales Fiscales constituyeron un


esfuerzo de unión, de colaboración y de ordenamiento de la
concurrencia y las potestades tributarias, orientado a pactar
acuerdos entre los gobiernos de los estados y el Ejecutivo federal,
así como para compartir el ingreso que por concepto de impuestos
se percibía.

A finales de 1953 se crea la Ley de Coordinación Fiscal que unió a


algunos estados mediante un convenio que los obligaba a derogar
contribuciones locales a cambio de recibir participaciones de la
Federación.

Hasta 1972 se habían coordinado solamente 18 Estados de la


República; a partir de 1973, todos los Estados fueron coordinados al
reformarse la Ley Federal sobre Ingresos Mercantiles, con una tasa
única general del 4% aplicable en toda la República, en lugar de la
tasa federal que existía del 1.8% y la tasa del 1.2% de los Estados
que se coordinaran. Posteriormente, la Ley de Coordinación Fiscal
de 1980 deroga la Ley de 1953 y origina lo que hoy conocemos
como el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.
Posteriormente gracias al acuerdo que dio lugar al Sistema de
Coordinación Fiscal se conformó un esquema de reparto de
ingresos fiscales que prometía incrementar significativamente el
ingreso público de todos los órdenes de gobierno.

Los Convenios de Coordinación Fiscal arrastraban a las autoridades


estatales a renunciar al ejercicio pleno de sus facultades tributarias,
como consecuencia de esto, los estados no contaban con los
recursos suficientes para financiar su gasto publico, por lo que
dependían y siguen dependiendo, en gran medida, de las dadivas
que les otorgue la federación para subsistir.

Para poder alcanzar un verdadero equilibrio entre los estados y la


federación, este último debe ver más allá de la ideología política
que rija al estado; debe reconocer las necesidades de las regiones
y municipios que lo integran y en función a eso ir descentralizando
los recursos fiscales para el bien del país.

Las transformaciones políticas que ha vivido México en los últimos


años han traído la alternancia de gobiernos tanto estatales, como
municipales y, desde el año 2000, de la Presidencia de la
República. Gracias a esto, también se ha dado lugar al incremento
en el número de partidos que componen a los poderes legislativos
de cada uno de los estados; incluso en varios de ellos, la mayoría
de las curules son ocupadas por partidos opuestos al gobierno en
turno, como es el caso hoy en el Congreso de la Unión.

Debido a estos cambios, se ha acrecentado la presión política por


incrementar la capacidad de gasto en los gobiernos municipales y
estatales, dando lugar a nuevas propuestas y agrias discusiones
para proveerle tanto mayores ingresos como nuevas potestades
fiscales a los estados y municipios.

Gracias a las discusiones generadas por la falta de recursos tanto


de estados como de municipios, llevo a estos a conformar
organismos que los aglutinaran para representarlos y presentarse
como una fuerza política de suficiente peso como para que tanto el
Ejecutivo como el Legislativo federal los tomaran en cuenta para el
dialogo y la negociación.

Dentro de las agrupaciones de gobiernos municipales podemos


mencionar a la Asociación Mexicana de Municipios AC (AMMAC) y
a la Federación Nacional de Municipios de México AC (FENAMM),
la encargada de agrupar a los estados es la Conferencia Nacional
de Gobernadores (CONAGO).

Estas asociaciones son expresión de la necesidad de los gobiernos


locales de dotarse de nuevos mecanismos de interacción y dialogo
con el gobierno federal.

4) CONAGO antecedentes.-

La Conferencia Nacional de Gobernadores surge como una entidad


de dialogo político de éstos con el gobierno federal; debido a su
naturaleza trasciende los asuntos y los límites que impone el
Sistema de Coordinación Fiscal y, por lo mismo, tiene una mayor
capacidad de introducir cambios en materia hacendaria de mayor
relevancia. La CONAGO es el organismo en el cual los
gobernadores de los estados proponen y negocian directamente
con el Ejecutivo federal, lo cual convierte a esta asociación en una
poderosa fuerza política que forzosamente se da a escuchar en el
país.

La historia de este organismo se da como una clara maniobra


política por parte de los gobiernos estatales. A raíz de la alternancia
en la presidencia de la republica surgida por la victoria del panista
Vicente Fox en las elecciones del año 2000, los gobernadores de
los partidos de oposición, en especial los del partido que perdió el
poder que mantuvo durante 7 décadas, al ver un gobierno federal
ahora contrario a sus intereses, decidieron aliarse como un
contrapeso político a las medidas que emitiera el ejecutivo federal.

En agosto de 2001 en Sinaloa se dio un primer proceso de


acercamiento entre los titulares del Poder Ejecutivo de las entidades
del país con lo cual conformaron la Asociación Nacional de
Gobernadores (ANAGO).

Fue en esta misma reunión donde proclamaron la llamada


declaración de Mazatlán en la cual se daban a conocer
públicamente y manifestaban los objetivos de su creación.

“Los gobernadores de los estados libres y soberanos de Baja


California Sur, Campeche, Coahuila, Colima, Chiapas, Chihuahua,
Durango, Guanajuato, Hidalgo, México, Nuevo León, Puebla,
Quintana Roo, Sinaloa, San Luís Potosí, Tabasco, Tamaulipas,
Tlaxcala, Veracruz y Zacatecas, expusieron la necesidad de
impulsar una modernización de la hacienda pública federal, estatal y
municipal, cuyo principal objetivo sea la transferencia de
potestades, atribuciones y responsabilidades a las entidades
federativas en materia de ingresos, deuda y gasto, con el fin de
estar en mejores condiciones de atender las aspiraciones y
demandas de los mexicanos.”

“Los ciudadanos gobernadores en su calidad de titulares legítimos


del poder ejecutivo en su entidad y conscientes de su alta
responsabilidad, propusieron impulsar a la brevedad los trabajos
necesarios para construir de manera unificada una visión federalista
de la Nación.”

“Los gobernadores comprometieron su voluntad política para que,


sin distinción de su origen partidista, se avance en la consolidación
de un auténtico federalismo que propicie un mayor equilibrio entre
los tres órdenes de gobierno.”

“Los gobernadores reconocieron que toda decisión legislativa es


formal y materialmente competencia del Honorable Congreso de la
Unión.”

“Por ello propusieron que los legisladores, en sus trabajos


parlamentarios, tomen en consideración el sentir, las
recomendaciones y los consensos de los Gobiernos Estatales, a fin
de fortalecer las haciendas públicas de los tres órdenes de gobierno
e impulsar a nivel constitucional un renovado espíritu federalista.”

“Los gobernadores reconocieron la necesidad de realizar esfuerzos


en todos los órdenes para administrar con mayor eficiencia y
transparencia, y hacer una mejor rendición de cuentas sobre los
recursos públicos, procurando proteger y elevar el nivel de vida de
las familias más necesitadas.”

“Los ejecutivos estatales celebraron que en los principios básicos


de la propuesta federalista existan grandes coincidencias, y que sus
diferencias servirán para establecer un método de colaboración
para alcanzar de manera progresiva los consensos, y así construir
un federalismo acorde a la realidad nacional.”6

6
Vease http://www.conago.org.mx/reuniones/documentos/1aConvencion/convocatoria.doc, 26/01/2010
La declaración de Mazatlán se considera como el primer
antecedente significativo en la conformación de la Conferencia
Nacional de Gobernadores.

En esta misma reunión, los ejecutivos estatales formularon varios


puntos de acuerdo que hicieron llegar al entonces presidente de la
republica Vicente Fox Quezada entre los que se encontraban:

Impulsar una reforma constitucional para fortalecer el Federalismo


mediante el otorgamiento de mayores facultades tributarias a las
Entidades Federativas y los municipios.

Conciliar la importancia de una reforma hacendaria integral que


fortalezca al Federalismo con la urgencia de incrementar los
ingresos fiscales de los tres órdenes de gobierno (la Federación, las
Entidades Federativas y los municipios).

Proponer la creación de una “Comisión Federal de Presupuesto,


Financiamiento y Gasto Público” en la Constitución de la República
que sea integrada por el Presidente de la República y los Titulares
de las 32 Entidades Federativas, a fin de abordar periódicamente la
agenda del fortalecimiento de la Nación.

En materia de Impuesto al Valor Agregado (IVA)


Se buscará minimizar el impacto del IVA en las clases más
desprotegidas. Que se mantenga la tasa de 15%, correspondiendo
12% a la Federación y 3% a los Estados (el cual podría ser un
impuesto al consumo), sin afectación de las participaciones
federales, de conformidad con lo que establezcan las legislaturas
locales. La tasa en las franjas y regiones actuales de las fronteras
norte y sur debe ser de 10%, correspondiendo 8% a la Federación y
2% a los Estados fronterizos. El IVA pagado por los Estados y
municipios les sea devuelto siendo 100% participable. Que el
impuesto a los consumos locales de 3% se legisle en el ámbito
federal, para mantener la uniformidad en su aplicación.

En materia del Impuesto Sobre la Renta (ISR)


Mantener las tasas actuales aplicables a personas morales y
personas físicas. Que el ISR de servidores públicos de Estados y
municipios sea 100% participable para cada orden de gobierno.
Que el régimen de pequeños contribuyentes sea una potestad para
las Entidades Federativas. No aceptar que se graven las
prestaciones de previsión social que estén debidamente
justificadas. Que el impuesto de enajenación de inmuebles de
personas físicas sea para los Estados y que las legislaturas locales
determinen el monto con el que los municipios participarán. Que se
mantenga el tratamiento preferencial a contribuyentes con actividad
agrícola, ganadera, pesquera y silvícola con ingresos anuales hasta
de 4 millones de pesos.

En materia de ISAN
Que no se realicen cambios.

En materia de Impuesto Especial de Producción y Servicios (IEPS)


Que no se realicen cambios.

En materia de la Ley de Coordinación Fiscal


Que el porcentaje del fondo general de participaciones se
incremente gradualmente. Que se incorporen a la recaudación
federal participable los derechos extraordinarios sobre la extracción
del petróleo. Revisar los convenios de gasto federalizado de
educación y salud. Que se integre el Programa de Apoyo al
Fortalecimiento de Entidades Federativas (PAFEF) al capítulo V de
la Ley de Coordinación Fiscal, como un fondo de aportaciones no
etiquetado y que su monto se refiera a un porcentaje de la
recaudación federal participable. Que se establezca un sistema de
información oportuno y confiable de los recursos federales que
corresponden a las Entidades Federativas y, en particular, que se
publique el presupuesto de gastos fiscales de la Federación.

Tenencia
Que se otorgue a los contribuyentes cumplidos un descuento. Que
se otorgue a las Entidades Federativas la facultad de establecer
impuestos ecológicos a las emisiones y residuos contaminantes.

Loterías estatales
Que se legisle para que las Entidades Federativas organicen
loterías.

Deuda pública
Revisar el marco jurídico en materia de las Entidades Federativas.

Otros
Que los Gobiernos Estatales y municipales participen en los
consejos directivos de la banca de desarrollo y del SAT. Los
Gobiernos Estatales, en el ámbito de su responsabilidad,
establecerán un trabajo respetuoso, serio y permanente con el
Ejecutivo Federal, el Congreso de la Unión y los congresos locales,
a fin de encontrar consensos y construir una reforma hacendaria
integral con responsabilidad social.7

Posteriormente, el 13 de julio de 2002 la ANAGO se reuniría


nuevamente, ahora en Cancún, Quintana Roo y dentro de los
acuerdos que se tomaron en esa reunión el principal seria el cambio
de nombre de la ANAGO por el de la Conferencia Nacional de
Gobernadores, CONAGO. Cabe señalar que en esta reunión
todavía se carecía de la totalidad de los ejecutivos estatales del
país al presentarse solo 20 de los 31 que conforman la republica
todos ellos pertenecientes a partidos opositores al del presidente de
la republica.

Durante esta etapa, los gobernadores panistas asumieron no


participar y algunos la descalificaron. Por su parte, el gobierno
federal tampoco estableció una estrategia eficaz para negociar
acuerdos. El presidente Fox renunció durante 2002 a negociar de
forma directa con la Conago los términos presupuestales y los
mandó a hablar con los legisladores, lo cual formó una alianza
amplia de oposición entre gobernadores y legisladores del PRI y del
PRD que hicieron algunas modificaciones en el presupuesto de
2003, y también en el de 2004.

Fue finalmente hasta el 20 de agosto de 2003 en Cuatro Ciénegas,


Coahuila que, previa anuencia del ejecutivo federal, todos los
gobernadores estatales se incorporarían a la CONAGO.

Ahora bien, ¿que es la CONAGO?, ¿qué fines persigue?

4.1) CONAGO objetivos.-

La CONAGO se define a si misma como:

“LA CONAGO funciona como un espacio institucional permanente


de vinculación, consulta, deliberación, diálogo y concertación para
lograr tanto un mayor equilibrio como la redistribución de las
potestades que corresponden a los órdenes de gobierno federal y
estatal.”8

7
Vease http://www.conago.org.mx/reuniones/documentos/d-2001-08-10.doc, 26/01/2010
8
Vease http://www.conago.org.mx/Sobre/QueEs.aspx, 26/01/2010
Se presenta como un espacio incluyente abierto a todas las
entidades del país sin distinción de partidos políticos. Es un canal
de diálogo y concertación, así como un espacio permanente de
trabajo entre sus respectivas dependencias y entidades para
contribuir al desarrollo nacional.

Dentro de sus objetivos se encuentran el impulsar el fortalecimiento


de las Entidades Federativas para que contribuyan en mayor
medida al desarrollo nacional, cuenten con los recursos y capacidad
de respuesta a las demandas de sus comunidades.

Reafirmar el compromiso de los estados con el Pacto Federal, con


el deber de impulsar un proceso político de auténtica
descentralización y el fortalecimiento del Federalismo en todos los
órdenes y en todas las regiones.

Proponer el diseño de políticas públicas para el fortalecimiento del


federalismo y de los procesos de descentralización, con una
planeación y diseño de programas incluyentes que satisfagan las
demandas de seguridad, justicia, bienestar social, democracia y
transparencia.

Participar en la promoción del desarrollo social en los ámbitos


Nacional, Estatal y Regional, actualizando las relaciones
interinstitucionales para estar en mejores condiciones de lograrlo.

Iniciar una nueva relación de respeto y colaboración entre los


órdenes de gobierno, cuyos resultados deberán ser el impulso al
federalismo y el desarrollo integral de nuestra Nación.

Buscar puntos de coincidencia con el gobierno federal en la


búsqueda de soluciones a las demandas sociales, de infraestructura
y de servicios públicos con base en los siguientes principios: de
solidaridad, para la búsqueda de relaciones de justicia y equidad
entre los órdenes de gobierno; de subsidiariedad, para propiciar
gobiernos locales capaces y comprometidos con las facultades,
funciones, responsabilidades y recursos que les competen
conforme a ley; de resarcitoriedad, para retribuir a las Entidades
Federativas de forma proporcional a sus esfuerzos recaudatorios.

El realizar los proyectos y estudios políticos, económicos, sociales y


jurídicos para deliberar, acordar, proponer y evaluar soluciones
conjuntas sobre asuntos relativos a: política presupuestaria, criterios
para la transferencia de potestades y recursos, desarrollo social,
seguridad pública, costo de los servicios públicos, políticas de
inversión pública, procesos de desarrollo y descentralización
administrativa, fortalecimiento a los Gobiernos Locales y relaciones
intergubernamentales.

Una vez definidos los propósitos y objetivos detrás de la CONAGO,


es necesario saber la manera en que la esta se maneja y los
encargados de la toma de decisiones al seno de la misma.

4.2) CONAGO comisiones.-

Las Comisiones de la CONAGO son los grupos temáticos


deliberativos que el Pleno de Gobernadores constituye para el
análisis y discusión de los temas relacionados con los objetivos de
la Conferencia o de aquellos asuntos que sean de interés de los
Titulares de los Ejecutivos Estatales.

Dichos grupos se integran con la participación voluntaria de los


miembros de la CONAGO; cuentan con un Gobernador Coordinador
y uno Vicecoordinador, los cuales son elegidos por el Pleno de
Gobernadores; atienden y desarrollan agendas temáticas
particulares, y desahogan los puntos coyunturales que la propia
dinámica de trabajo les confiere.

Los acuerdos a los que llegan las Comisiones de la CONAGO, en


atención a la misma regla con que se conducen las sesiones del
Pleno de Gobernadores, se construyen a través del consenso; no
se vota, ni se generan mayorías.

Las Comisiones de la CONAGO pueden sesionar con la


participación de sus miembros o a través de representantes
designados para tal efecto. Sus reuniones se realizan de manera
sistemática y constante y, dependiendo de la participación de sus
integrantes, se pueden constituir las Comisiones en dos
modalidades: una primera, en calidad de Comisión Técnica, donde
acuden los representantes de los Gobiernos Estatales con el
objetivo de desarrollar propuestas, estrategias y diagnósticos que
enriquezcan los trabajos de la CONAGO, mediante el debate
especializado y la opinión experta de quienes desenvuelven su
labor desde las áreas estratégicas de gobierno, y una segunda
modalidad, en calidad de Comisión Ejecutiva, donde se cuenta con
la presencia del Gobernador Coordinador o Vicecoordinador, otros
Gobernadores y los representantes de los estados.

A partir de su agenda temática y sus respectivos calendarios de


trabajo, las Comisiones funcionan como el entorno donde se
realizan los proyectos y estudios políticos, económicos, sociales y
jurídicos, con los cuales se busca deliberar, acordar, proponer y
evaluar soluciones conjuntas sobre asuntos relativos a: política
presupuestaria; criterios para la transferencia de potestades y
recursos; desarrollo social; seguridad pública; costo de los servicios
públicos; políticas de inversión pública; uso eficiente del agua;
preservación y cuidado del medio ambiente; procesos de desarrollo
y descentralización administrativa; fortalecimiento a los Gobiernos
Locales, y; relaciones intergubernamentales.

La CONAGO establece así un proceso de deliberación interna que


le permite enriquecer sus planteamientos y recoger las perspectivas
de todos sus miembros más allá de cualquier distingo partidista o
ideológico. Dicho proceso consiste en primer lugar, en el mandato
que el Pleno de la CONAGO hace para turnar algún asunto en
particular para ser desahogado al seno de una Comisión específica.
Posteriormente, la Comisión correspondiente sesiona en su calidad
de “Comisión Técnica” con el objetivo de realizar un intercambio de
ideas que permita detallar las propuestas, estrategias y
posicionamientos de la CONAGO con consideraciones y
aportaciones puntuales de carácter procedimental, político, jurídico,
económico o social. Una vez llevado a cabo ese ejercicio de
discusión, la Comisión sesiona en su calidad de “Comisión
Ejecutiva”, convocada por el Gobernador Coordinador o
Vicecoordinador y el resto de los representantes estatales para
aprobar la presentación de lo deliberado al Pleno de la CONAGO en
su próxima reunión ordinaria. Cerrando el ciclo deliberativo, una vez
que el asunto en particular retorna al Pleno de Gobernadores, los
32 titulares de los Ejecutivos Estatales aprueban por consenso
suscribir una propuesta unánime respecto de alguna preocupación
toral para el bienestar de todos los mexicanos.

De esa manera, las Comisiones de la CONAGO refuerzan el ánimo


democrático que prevalece en la voluntad de todos sus miembros, a
fin de lograr el fortalecimiento del federalismo mexicano y el
desarrollo de nuestro país.9

9
Vease http://www.conago.org.mx/Comisiones/AcercaDe/, 26/01/2010
En la siguiente tabla se muestra la conformación de las distintas
comisiones que tiene la CONAGO, así como los gobiernos estatales
coordinadores y vicecoordinadores que componen las mismas.10

5) CONAGO y federalismo fiscal.-

10
Vease http://www.conago.org.mx/Comisiones/Composicion/, 26/01/2010
La Conferencia Nacional de Gobernadores trabaja de acuerdo a
cuatro grandes líneas estratégicas, dichas líneas sirven de base
para la creación de cada una de las comisiones con que
actualmente cuenta este organismo.

Estas líneas temáticas son:

- Hacienda y finanzas publicas


- Federalismo y gobierno
- Desarrollo regional y competitividad
- Desarrollo humano y bienestar social

En el desarrollo de este trabajo hablaremos principalmente de


Hacienda y finanzas publicas y tocaremos algunos puntos
referentes a federalismo y gobierno.

La comisión de hacienda de la CONAGO fue creada el 22 de


noviembre de 2002 y dentro de su agenda temática vigente se
encuentra a la fecha:

- Proyecto de Reforma Constitucional en materia de


federalismo hacendario
- Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
- Ley de Coordinación Fiscal
- Nuevo Régimen Fiscal de PEMEX
- Derecho Adicional sobre Hidrocarburos
- Excedentes Petroleros del 2004
- Nuevas Potestades Tributarias y Fuentes alternativas de
ingresos para los estados:

a. Impuestos locales a las ventas de bienes y servicios para el


consumo final
b. Acreditamiento de impuestos cedulares contra el ISR
c. Autorización de sobreprecios a las gasolinas y diesel
d. Administración integral de IVA e ISR de personas físicas,
exceptuando salarios
e. Retención y retribución del IVA pagado en inversiones
públicas de las entidades federativas
f. Retención y retribución a las entidades federativas del ISR
pagado por sus empleados
g. Reconocimiento y cumplimiento a la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria en lo que
corresponde al ARE
h. Loterías estatales
i. Derecho Extraordinario sobre Exportación de Petróleo Crudo
(DEEP)
j. Ingresos Excedentes de la Ley de Ingresos Federal
k. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las
Entidades Federativas (FAFEF)

Si nos ponemos a analizar los ingresos fiscales que perciben las


entidades federativas y los municipios nos daremos cuenta del por
que de estos temas. El centralismo de antaño concentro y se
reservo la recaudación fiscal federal, otorgando potestades mínimas
a estados y municipios.

No es de extrañar entonces que su mayor logro a la fecha ha sido la


Convención Nacional Hacendaria la cual fue convocada el 28 de
Octubre de 2003 con el propósito de evaluar las potestades fiscales
de los estados, así como una mayor injerencia de ellos y los
municipios en cuanto a la percepción de ingresos por concepto de
impuestos.

5.1) Convención Nacional Hacendaria

Los estados mantenían bases de recaudación débiles, basándose


prácticamente en el impuesto sobre nominas y el gravamen sobre
espectáculos públicos. Los municipios por su parte solo se
allegaban del impuesto predial y de algunos derechos.

Al momento en que la CONAGO emitió la convocatoria para la


Convención Nacional Hacendaria esta se anunciaba como una
“reunión republicana, democrática y participativa para que
representantes de los gobiernos federal, estatales y municipales,
escuchando a la sociedad civil, definan, en función de los
requerimientos del desarrollo nacional y una nueva visión de
federalismo mexicano, cuáles deben ser el ámbito competencial
político-administrativo, las responsabilidades de gasto y las
atribuciones y facultades impositivas que correspondan a cada uno
de ellos.”11

Entre sus objetivos buscaba:12


• Producir y difundir un diagnóstico de la situación actual de
las haciendas públicas federal, estatales y municipales.
11
Vease http://www.conago.org.mx/reuniones/documentos/1aConvencion/convocatoria.doc, 26/01/2010
12
Ídem, 26/01/2010
• Generar, con base en dicho diagnóstico, un proceso y un
programa de reformas con visión de mediano y largo plazos.

• Lograr un nuevo federalismo hacendario integral, el cual


deberá incluir el ingreso, el gasto, la deuda y el patrimonio
públicos.

• Definir las responsabilidades de gasto que cada orden de


gobierno debe asumir, a partir de su cercanía con las
necesidades de los ciudadanos y su aptitud para resolverlas.

• Revisar las facultades tributarias y proponer quién legisla,


quién administra y recauda, y quién recibe los frutos de las
contribuciones.

• Lograr una mayor simplificación de la legislación y


efectividad de la administración, modernizando los sistemas
de ingresos y gastos en los tres órdenes de gobierno.

• Programar las reformas necesarias en las instituciones que


operarán el nuevo sistema hacendario federal.

• Lograr mayor transparencia y armonización de la información


hacendaria.

• Fortalecer los sistemas de rendición de cuentas, de


supervisión y de control social ciudadano.

• Revisar el marco jurídico para generar un capítulo


hacendario en la Constitución y una nueva Ley de
Federalismo Hacendario, que den certidumbre a las
relaciones entre los tres órdenes de gobierno.

• Proponer cambios en la legislación secundaria.

• Acordar un programa entre los órdenes de gobierno para


simplificar administrativamente los procesos programáticos,
presupuestales y fiscales, así como para promover el
desarrollo y la modernización institucionales.
Esta convención seria inaugurada el 5 de febrero de 2004 por el
presidente de la republica y tuvo como duración el periodo
comprendido del 5 de febrero al 31 de julio de 2004.

Para el desarrollo de sus trabajos la Convención Nacional


Hacendaria quedo integrada por un consejo directivo el cual estaba
encargado de conducir las actividades de la misma y formaba parte
del mismo el Presidente de la republica, los gobernadores de los
estados de Baja California, Chiapas, Chihuahua, Guanajuato,
Hidalgo y Tlaxcala; los presidentes de la cámara de diputados y
senadores del Congreso de la Unión; los secretarios federales de
hacienda, gobernación, desarrollo social y el coordinador de
políticas públicas de la Presidencia de la república; el presidente del
congreso de Puebla; los coordinadores de los grupos
parlamentarios de los PRD y del PAN del congreso local de
Chihuahua; los presidentes municipales de Durango, Veracruz y
Xalapa.

Además contaba con una coordinación técnica la cual fue dirigida


por el titular de la secretaria de hacienda; una dirección ejecutiva la
cual se encargaba de supervisar la logística de la reunión; varias
mesas de análisis y propuestas, y las comisiones técnicas que
fueron las encargadas de realizar el trabajo pesado durante dicha
convención.

De ella emanaron importantes puntos de acuerdo entre estados y


federación los cuales fueron presentados con diversas estrategias
de análisis y un conjunto de acciones necesarias para el logro de
dichos objetivos. Dentro de acuerdos logrados podemos citar:

Gasto Público.- cuyo objetivo fue el de proponer estrategias y


acciones con el fin de reformular la distribución competencial de las
principales funciones del gasto público entre ámbitos de gobierno,
con el propósito de fortalecer el federalismo hacendario integral e
identificar los mecanismos para su financiamiento, mejorando los
procesos de asignación de recursos, así como la calidad y eficiencia
de los procesos de su realización, fortaleciendo la equidad, la
transparencia y una mejor rendición de cuentas.

Ingresos.- proponer estrategias y acciones con el objetivo de dar


solución a los siguientes resultados obtenidos del diagnóstico
elaborado:
- insuficiencia de los ingresos fiscales del país
- dependencia excesiva de los derechos de hidrocarburos y
sobrecarga fiscal a PEMEX
- centralización de la política fiscal
- limitación extraconstitucional de las facultades de las
Entidades federativas
- evasión y elusión importantes
- sistema fiscal con elementos innecesariamente complejos y
costosos

Deuda Pública.- proponer estrategias y acciones con el objetivo de


mejorar el marco legal de la deuda pública, ampliar las fuentes de
financiamiento disponibles a estados y municipios, y plantear
soluciones definitivas a la problemática de los sistemas de
pensiones de los servidores públicos.

Patrimonio Público.- proponer estrategias y acciones con el objetivo


de optimizar el aprovechamiento del Patrimonio Público en beneficio
de la sociedad mexicana en general; identificar y establecer criterios
para el aprovechamiento, uso y disposición del patrimonio público,
así como generar criterios técnico jurídicos que posibiliten la
uniformidad en el control patrimonial y el mejoramiento del régimen
jurídico del patrimonio público, tanto federal, como estatal y
municipal.

Modernización y Simplificación de la Administración Hacendaria.-


proponer estrategias y acciones con el objetivo de modernizar y
simplificar los sistemas y procesos para administrar los ingresos, el
gasto, la deuda y el patrimonio públicos, bajo condiciones de
eficiencia, eficacia, calidad y transparencia.

Colaboración y Coordinación Intergubernamentales.- proponer


estrategias y acciones con el objetivo de construir un nuevo modelo
de colaboración y coordinación intergubernamental en el marco del
renovado federalismo, que incluya los campos del ingreso, gasto,
deuda y patrimonio; que coadyuve a las sinergias en los procesos
de presupuesto, operación y ejecución de los programas federales
con incidencia en las entidades federativas y municipios; a reducir
los costos de transacción en el sistema de la hacienda pública en su
conjunto, además de elevar la calidad del ejercicio del gasto público
que permita maximizar el impacto económico y social.
Transparencia, Fiscalización y Rendición de Cuentas.- proponer
estrategias y acciones con el objetivo de configurar un sistema
nacional de transparencia, fiscalización y rendición de cuentas.

En cuanto al rubro de gasto publico podemos señalar que a la fecha


se siguen teniendo muchas deficiencias en el mismo ya que, aun
existiendo en la mayoría de los estados el objetivo de
transparentarlo, este sigue manejándose con suma discrecionalidad
por los ejecutivos estatales, motivo por el cual la federación sigue
enviando los denominados recursos etiquetados; es decir el dinero
enviado a los estados va asignado a partidas especificas de las
cuales no puede ser desviado.

En lo que al tema de ingresos se refiere, lamentablemente la


dependencia de los ingresos petroleros sigue siendo motivo de los
grandes atrasos del país, siendo la reforma fiscal un importante
gancho político esta al llegar al legislativo es completamente
transformada o rotundamente rechazada por los encargados de
representarnos. Los legisladores siguen sin ver por el bien del país
y le siguen negando al mismo una reforma necesaria para salir de la
crisis en la cual nos tienen sumidos desde los tiempos en que
administraríamos la abundancia con los ingresos petroleros.

Los ingresos fiscales si aumentan con motivo de la creación de


nuevos impuestos, lo cual lleva de la mano el incremento en la
evasión y elusión de impuestos por parte de los contribuyentes
cautivos los cuales al no ver una correcta aplicación de dichos
impuestos se avocan al comercio informal como una manera de
rechazar las políticas fiscales retrogradas de nuestro país.

El sistema fiscal mexicano sigue siendo excesivamente engorroso y


la tramitología fiscal en lugar de disminuir se sigue incrementando;
la secretaria de hacienda cada vez requiere más información al
contribuyente lo cual hace cada día mas difícil el cumplimiento de
ellas apoyando así la evasión e informalidad.

Si algo podemos decir a favor de los acuerdos en el tema de


ingresos es que se han realizado importantes transferencias de
potestades tributarias a los estados como es el caso del cobro de
impuestos del régimen de pequeños contribuyentes y el régimen
intermedio.
La transparencia en el gasto publico se da a cuentagotas, el
Ejecutivo federal pone el ejemplo dando la apertura a la información
publica, desgraciadamente muchos estados siguen reservándose
información importante en cuanto a las erogaciones que realizan.

Podríamos señalar también, que a raíz de la ultima reunión de la


CONAGO, realizada en la ciudad de Durango, Dgo. el 7 de
Diciembre de 2009 surgió de nuevo la necesidad de convocar a una
nueva Convención Nacional Hacedaria con la cual se trate de
subsanar las deficiencias y el incumplimiento de los objetivos
generados en la que tuvo lugar en 2004.

El gobernador de Chihuahua, encargado de la comisión de


Hacienda se pronuncia:

“Transcurridos 57 años de la última Convención Nacional Fiscal


celebrada en 1947 y, 29 años de la creación del Sistema Nacional
de Coordinación Fiscal, los mandatarios estatales, a través de la
Conferencia Nacional de Gobernadores, acordaron convocar a lo
que sería la Primera Convención Nacional Hacendaria, inaugurada
el 5 de febrero de 2004. El propósito era encontrar solución a temas
comunes como el ingreso, el gasto, la deuda y el patrimonio público;
la transparencia, la fiscalización y la rendición de cuentas; y
determinar cuales deben ser los ámbitos de competencia y la
consiguiente redistribución de las potestades tributarias entre la
Federación y las Entidades Federativas.

No obstante, los avances logrados en la Convención no


correspondieron a las expectativas que generó su convocatoria,
pues los acuerdos alcanzados respecto a temas centrales como la
redistribución de las potestades tributarias y de las competencias en
materia de gasto público no fueron concretados.

Después de casi cinco años de haberse celebrado la Primera


Convención Nacional Hacendaria, una vez más se ha vuelto
necesario el llamado a revisar el sistema fiscal nacional.

La difícil situación de la economía del país y su impacto en el


desempeño de las finanzas públicas nacionales, agravada por la
reducción de las plataformas de producción y explotación de
petróleo, la disminución de los precios internacionales, y otras
condiciones adversas de coyuntura, han dado lugar a diferentes
expresiones de preocupación social, generando la voluntad en el
Congreso de la Unión para impulsar una Reforma Hacendaria
Integral, una nueva Convención Nacional con la más amplia
participación de todos los sectores involucrados, que permita
planear a mediano y largo plazo la estructura hacendaria de las
finanzas públicas nacionales, que garantice la viabilidad del
desarrollo económico y social del país.”13

6) Conclusiones.-

El nuevo pacto entre los distintos órdenes de gobierno tendrá que


surgir de un acuerdo que contemple una reforma plena de estado,
con un gobierno dividido como el que tenemos en estos tiempos, la
CONAGO tiene que surgir como un organismo generador de
acuerdos y dialogo entre los órdenes de gobierno.

Tuvo que darse el cambio de poderes en el año 2000, para que los
gobernadores priistas se dieran cuenta de que se necesitaba un
verdadero cambio en el federalismo del país.

Los atrasos y diferencias que se dan en el nivel de vida y la


economía de los estados, donde desgraciadamente muchos de los
gobernadores siguen apegados a centralizar el poder de sus
estados limita en gran medida las propuestas manifestadas en el
pleno de la CONAGO; con que cara se pueden mostrar los
gobernadores al exigir transparencia y descentralización cuando en
sus estados aplican lo contrario.

Si bien es cierto que las Convención Nacional Hacendaria ha sido el


principal logro de la CONAGO en su corta vida, podemos decir
también que los acuerdos logrados en dicha convención distan
mucho de ser logrados y los cambios propuestos han sido solo en
pocas cuestiones llevados a la práctica.

Motivo y razón de mas para la nueva convocatoria surgida en 2009,


al carecer de logros suficientes la anterior, al no ver la CONAGO
aun una real descentralización de recursos y pronunciarse ahora si
por una reforma hacendaria.

A partir de la existencia de la CONAGO la discusión sobre el


federalismo fiscal tomo de nuevo fuerza y gracias a la nueva
capacidad de negociación de las entidades federativas, la Conago
13
Vease http://www.conago.org.mx/reuniones/documentos/2009-12-
07/20091207_DECLARATORIA_DURANGO.doc, 26/01/2010
se convirtió en actor principal de la discusión económica, política y
social en nuestro país, teniendo como bases las premisas del
Federalismo.

La CONAGO tiene un importante camino que recorrer si quiere ser


el espacio de dialogo, conciliación y acuerdos que manifiesta en sus
estatutos. Tiene importantes retos por delante como el lograr sacar
adelante la reforma fiscal que con tanto anhelo se espera en el país
y dejar de lado el pleito y la grilla política a la que nos tienen tan
acostumbrados nuestras autoridades.

La carrera política de 2012 se antojaba lejos pero ya nos alcanzo,


las posibilidades de que retorne al poder el PRI aumentan cada día;
esperemos que así como nació la CONAGO con afanes de
contrapeso político y protagonismo se siga manteniendo, y no se
vea menguado o sometido al nuevo Ejecutivo que vendrá, como
hacían los antiguos jefes estatales.
7) Fuentes de consulta.-

1.www.senado.gob.mx/iilsen/content/lineas/Federalismo_Fiscal.pdf,
26/01/2010

2.http://www.allacademic.com/meta/p_mla_apa_research_citation/0/
6/4/9/3/p64932_index.html, 26/01/2010

2.-Faya Viesca, Jacinto. El Federalismo Mexicano (Régimen


Constitucional del Sistema Federal), Ed. INAP. México, 1988.

3.- Aghon, Gabriel y Casas Carlos. Análisis Comparativo de los


procesos de descentralización fiscal en América Latina,
Federalismo Fiscal, CEPAL, 1996.

4.-http://www.conago.org.mx/reuniones/documentos/1aConvencion/
convocatoria.doc, 26/01/2010

5.-http://www.conago.org.mx/reuniones/documentos/d-2001-08-
10.doc, 26/01/2010

6.-http://www.conago.org.mx/Sobre/QueEs.aspx, 26/01/2010

7.-http://www.conago.org.mx/Comisiones/AcercaDe/, 26/01/2010

8.-http://www.conago.org.mx/Comisiones/Composicion/, 26/01/2010

9.-http://www.conago.org.mx/reuniones/documentos/1aConvencion/
convocatoria.doc, 26/01/2010

10.-http://www.conago.org.mx/reuniones/documentos/2009-12-
07/20091207_DECLARATORIA_DURANGO.doc, 26/01/2010

11.-http://www.bibliojuridica.org/libros/libro.htm?l=1325, 25/01/2010

12.-http://www.eumed.net/tesis/rsr/8g.htm, 25/01/2010

13.-http://www.indetec.gob.mx/cnh/propuestas/07.htm, 25/01/2010

14.-iglom.iteso.mx/PDF/dctobase3a.PDF, 25/01/2010

15.-www.cmq.edu.mx/documentos/Revista/dosier/estdossier_4.pdf,
25/01/2010
16.-http://www.bibliojuridica.org/libros/libro.htm?l=852, 25/01/2010

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